ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA

MANUAL BSICO
Volume III

MTODO PARA O PLANEJAMENTO ESTRATGICO / ESG

Rio de Janeiro 2009

ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA

MANUAL BSICO

VOLUME III MTODO PARA O PLANEJAMENTO ESTRATGICO / ESG

Rio de Janeiro 2009

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Impresso no Brasil/Printed in Brazil TODOS OS DIREITOS RESERVADOS proibida a reproduo total ou parcial, de qualquer forma ou por qualquer meio, salvo com autorizao, por escrito, da Escola Superior de Guerra ESG. Reimp. rev. 2010.

Escola Superior de Guerra (Brasil). Manual Bsico:Mtodo para o Planejamento Estratgico / ESG. - Reimpr. rev. Rio de Janeiro, 2009. 3 v. A obra composta de: v.I Elementos Fundamentais. v. II Assuntos Especficos. v. III Mtodo para o Planejamento Estratgico / ESG. 1. Fundamentos. 2.Brasil Poltica e Governo. 3. Segurana Nacional. 4.Defesa Nacional. 5. Mtodo para o Planejamento. Ttulo. MB-2010

NDICE CAPTULO I - BASES DO MTODO Seo 1 - Caractersticas do Mtodo Seo 2 - Objetivos Fundamentais Seo 3 - Objetivos de Estado Seo 4 - Objetivos de Governo CAPTULO II FASES DO MTODO Seo 1 - Consideraes Iniciais Seo 2 - Fase do Diagnstico 2.1 Anlise do Ambiente 2.1.1 Antecedentes 2.1.2 Anlise do Ambiente Externo 2.1.3 Anlise do Ambiente Interno 2.2 Anlise do Poder 2.2.1 Planos em Vigor 2.2.2 Necessidades 2.2.3 Meios Disponveis e Potenciais Seo 3 Fase Poltica 3.1 Elaborao de Cenrios 3.1.1 - Fatos Portadores de Futuro e Eventos Futuros 3.1.2 - Cenrios Extremos 3.1.3 - Cenrios Probabilsticos 3.2 Concepo Poltica 3.2.1 Cenrio Mais Provvel 3.2.2 Pressupostos Bsicos 3 7 7 7 11 11 13 13 13 14 15 16 17 18 19 19 20 20 21 22 24 26 34 35 36

3.2.3 Cenrio Desejado 3.2.4 Objetivos de Estado e Objetivos de Governo Seo 4 Fase Estratgica 4.1 Concepo Estratgica 4.1.1 bices 4.1.2 Definio de Aes 4.1.2.1 Teste de Adequabilidade 4.1.2.2 Teste de Exequibilidade 4.1.2.3 Teste de Aceitabilidade 4.1.3 Opo Estratgica 4.1.4 Diretrizes Estratgicas 4.2 Programao 4.2.1 Planos, Programas e Projetos 4.2.2 Oramentos Seo 5 Fase da Gesto 5.1 Execuo 5.1.1 Coordenao 5.1.2 - Implementao 5.2 Controle 5.2.1 Acompanhamento 5.2.2 Avaliao 5.2.3 - Realimentao CAPITULO III CONSIDERAES FINAIS REFERNCIAS ANEXOS

36 37 38 38 39 41 42 43 45 47 48 49 50 50 51 52 53 54 55 55 56 56 59 61 71

APRESENTAO
Este Manual Bsico, parte de uma coletnea composta de trs volumes, destina-se a orientar os estudos e os trabalhos desenvolvidos na ESG em seus diversos Cursos, Ciclos de Extenso e demais atividades acadmicas. No Volume I, Elementos Fundamentais, so apresentados os Fundamentos Axiolgicos, os Conceitos Fundamentais (Objetivos Nacionais, Poder Nacional, Poltica Nacional e Estratgia Nacional) e os Campos de Atuao do Poder Nacional. O Volume II, Assuntos Especficos, aborda conceitos, fundamentos, fatores, organizaes e funes das Expresses do Poder Nacional e assuntos ligados Inteligncia Estratgica e Logstica e Mobilizao Nacionais. O Volume III, Mtodo para o Planejamento Estratgico /ESG, detalha a metodologia preconizada pela ESG para o planejamento da ao poltica. A fim de propiciar melhor entendimento deste volume, foi elaborada a NCE 001 09 DFPG que trata das Bases Tericas de Planejamento. O contedo apresentado nestes trs volumes e na NCE 001 09 DFPG, no constitui dogma, servindo como embasamento didtico e metodolgico. A obra est em consonncia com o Acordo Ortogrfico da Lngua Portuguesa que passou a vigorar em 1 de janeiro de 2009.

CAPTULO I

BASES DO MTODO
Seo 1

Caractersticas do Mtodo
O Mtodo para o Planejamento Estratgico da ESG, oriundo dos estudos e pesquisas realizados ao longo da existncia da Escola, tem como objeto principal, da sua origem e aplicao, a busca da maior racionalidade nas decises nacionais. , ao mesmo tempo, um instrumento de conhecimento e de transformao da realidade nacional, fundamenta-se no Pensamento da ESG e em estudos acadmicos, tericos e empricos, assumindo carter finalstico e teleolgico, ao procurar associar os fatos s suas causas, de modo a obter explicaes e alcanar a compreenso e desenvolver o conhecimento. Tem como bases de sua criao e aperfeioamentos estudos realizados, desde a criao da ESG, e as Teorias dos Sistemas, Deciso e Planejamento. Demanda conhecimento, o mais acurado possvel, da realidade na qual se operam as decises consideradas e possibilidades de sua execuo. orientado ao futuro, sujeito ao risco e incerteza, valendo-se dos antecedentes histricos e da cena atual. Sua aplicao, para a formulao de Polticas, de Estratgias e do processo de Gesto, pressupe a viso do Bem Comum alicerada nos Objetivos Fundamentais, tem por base os valores, as aspiraes e os interesses nacionais, num determinado perodo, de acordo com a racionalidade tcnica aplicada a todas as suas fases e etapas. Pressupe que quando da sua utilizao os trabalhos sejam realizados por uma Equipe multidisciplinar de Planejamento.

Objetivos Fundamentais
Os Pressupostos Bsicos da ao poltica so: definir objetivos e conhecer os meios a empregar para atingi-los. 7

Seo 2

Os Objetivos Fundamentais (OF), identificados mediante exame dos valores, aspiraes e interesses nacionais, possuem nimo de permanncia, isto , embora no sejam eternos, so assim considerados. Objetivos Fundamentais (OF) so Objetivos Nacionais (ON) que, voltados para o atingimento dos mais elevados interesses da Nao e preservao da sua identidade, subsistem por longo tempo. Do ponto de vista metodolgico, os OF so exgenos ao Mtodo, isto , representam seu quadro normativo de referncia, constitudo de valores e princpios que devem orientar a ao governamental. Representam a explicitao das aspiraes e interesses vitais da nao, sendo relativamente estveis e duradouros. Constituem, assim, as bases que orientam, permanentemente, o cenrio desejvel e a aplicao do Mtodo, em particular quanto ao estabelecimento dos Objetivos de Estado (OE) e Objetivos de Governo (OG). de fundamental importncia para a aplicao do Mtodo a perfeita caracterizao dos OF, por meio do estudo e da pesquisa das aspiraes e dos interesses nacionais, da cultura, dos traos marcantes do carter nacional, da produo das informaes e do conjunto sistemtico de indicadores. Aspectos que se cristalizam na conscincia nacional e captam, com fidelidade, as caractersticas dos OF, suas razes histricas e o sentido provvel de sua evoluo futura, independente de classes, regies, credos religiosos, ideologias polticas, origens tnicas ou outros atributos. Essas tarefas, de grande relevncia e responsabilidade, devem preceder aplicao do Mtodo. So considerados OF: a Democracia, a Integrao Nacional, a Integridade do Patrimnio Nacional, a Paz Social, o Progresso e a Soberania. Para o correto entendimento do significado de cada OF so apresentadas, a seguir, suas caracterizaes?? e os respectivos exames dos fatores condicionantes humanos, fsicos, institucionais e externos. 2.1 - Democracia A Democracia, como OF, abrange dois aspectos essenciais: em primeiro lugar, representa a busca incessante de uma sociedade por um estilo de vida identificado com o respeito dignidade da pessoa, 8

liberdade e igualdade de oportunidades. Em segundo lugar, remete adoo de um regime poltico caracterizado, fundamentalmente, pelo contnuo aprimoramento das instituies e da representao poltica, bem como de sua adequao realidade nacional; em que o poder poltico exercido, por meio do governo da maioria e do respeito s minorias. Neste sentido, implica a organizao de um estado de direito, em que so assegurados a: participao da sociedade na conduo da vida pblica; garantia dos direitos fundamentais do Homem; pluralidade partidria; diviso e harmonia entre os poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judicirio); responsabilidade de governantes e governados pela conduo da ao poltica; e alternncia no poder. 2.2 - Integrao Nacional caracterizada pela consolidao da comunidade nacional, por intermdio da solidariedade entre seus integrantes, sem preconceitos ou disparidades de qualquer natureza, pela participao consciente e crescente em todos os setores da vida nacional e pelo esforo comum em preservar os valores da nacionalidade e reduzir desequilbrios regionais e sociais. 2.3 - Integridade do Patrimnio Nacional Refere-se preservao da identidade nacional, por meio da: integridade do Territrio, do Mar Territorial, da Zona Contgua, da Zona Econmica Exclusiva e da Plataforma Continental, bem como do espao areo sobrejacente; integridade dos bens pblicos, dos recursos naturais e do meio ambiente, preservados da explorao predatria; integridade do patrimnio histrico-cultural, representada pela lngua, costumes e tradies. 9

2.4 - Paz Social a aplicao sociolgica do conceito primrio de paz, podendo ser entendida como a convivncia harmoniosa com as diferenas em uma comunidade. Constitui condio necessria e efeito desejado. A Paz Social reflete um valor de vida, no imposto, mas decorrente do consenso, em busca de uma sociedade caracterizada pela ordem, conciliao e harmonia entre pessoas e grupos, principalmente entre o capital e o trabalho, e por um sentido de justia social que garanta a satisfao das necessidades mnimas de cada cidado, valorizando as potencialidades da vida em comum, beneficiando a cada um, bem como a totalidade da sociedade. 2.5 - Progresso O Progresso, como fato, uma constatao com base no passado e no presente; como ideia, toma o fato por base, mas se projeta no futuro sob a forma de objetivo. , portanto uma mudana de estado (de algo) para um patamar superior. Corresponde ao crescimento e ao desenvolvimento, desejveis ou favorveis, incorporados ao dia-a-dia das pessoas, nas novas conquistas no campo tecnolgico, na sade, na construo, nos transportes, etc. E resulta no enriquecimento e na evoluo da populao. Sob este enfoque, o progresso tem, dentre outras, as seguintes caractersticas: o adequado crescimento econmico; a justa distribuio de renda; os aperfeioamentos moral e espiritual do homem; a capacidade de prover segurana; os padres de vida e desenvolvimento humano elevados; a tica e a eficcia no plano poltico; e o constante avano cientfico-tecnolgico. 2.6 - Soberania o direito exclusivo de uma autoridade suprema sobre uma rea geogrfica e um grupo de pessoas. a qualidade mxima de poder social por meio da qual as normas e decises elaboradas pelo Estdo prevalecem sobre as normas e decises emanadas de grupos sociais intermedirios, 10

tais como: a famlia, a escola, a empresz, a igreja etc. Nesse sentido, no mbito interno, a soberania estatal traduz a superioridade de suas diretrizes na organizao da vida comunitria. manifestada, principalmente, por meio da constituio de um sistema de normas jurdicas capaz de estabelecer as pautas fundamentais do comportamento humano. A noo jurdica de soberania orienta as relaes entre Estados e enfatiza a necessidade de legitimao do poder poltico pela lei. No mbito externo, a soberania traduz, a ideia de igualdade de todos os Estados na comunidade internacional. O Estado no depende de nenhum poder supranacional, s se considera vinculado pelas normas de direito internacional resultantes de tratados livremente celebrados, no aceita qualquer forma de interveno em seus assuntos internos e nem participa de atos dessa natureza em relao a outras Naes.

Objetivos de Estado
Os Objetivos de Estado (OE) devem traduzir a viso prospectiva que a sociedade nacional tem de seu futuro mediato ou imediato e a efetiva vontade de ver concretizadas suas aspiraes. So, assim, objetivos que ultrapassam os compromissos que caracterizam a ao governamental. Mesmo que no estejam chancelados por consenso nacional, devem resultar de amplo debate e aceitos pela maioria. Embora sejam estabelecidos por um Governo, devem refletir um consenso nacional sobre aspiraes relevantes e devero ser atingidos por seus sucessores, atravs de outros objetivos intermedirios. Objetivos de Estado (OE): so Objetivos Nacionais intermedirios, voltados para o atendimento de necessidades, interesses e aspiraes, considerados de alta relevncia para a conquista, consolidao e manuteno dos Objetivos Fundamentais.

Seo 3

Objetivos de Governo
Na permanente busca da conquista e preservao dos OF a dinmica 11

Seo 4

da conjuntura impe condies distintas quanto caracterizao e ao atendimento das necessidades, dos interesses e das aspiraes nacionais, levando fixao de objetivos intermedirios adequados quelas condies. Objetivos de Governo (OG): so Objetivos Nacionais intermedirios, voltados para o atendimento imediato de necessidades, interesses e aspiraes, decorrentes de situaes conjunturais em um ou mais perodos de governo. Portanto, so objetivos fixados por um Governo para o atendimento imediato, decorrentes de situaes conjunturais que influenciam os ambientes interno e externo da Nao. So fixados por um ou mais Governos e devem preservar os OF, como referencial.

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CAPTULO II

FASES DO MTODO Consideraes Iniciais

Por ser um processo interativo, o Mtodo para o Planejamento Estratgico da ESG desdobrado em Fases, Etapas e Estgios. A figura 1 ilustra a sequncia de Fases, a seguir descritas, e sua relao com o Bem Comum e com os Objetivos Fundamentais: do Diagnstico, que envolve o conhecimento da realidade onde dever se produzir a ao; Poltica , onde se formula o objetivo ou conjunto de objetivos; Estratgica, onde se concebe o caminho a seguir para alcanar o objetivo ou conjunto de objetivos; da Gesto, onde se procede a execuo, o acompanhamento e o controle das aes programadas. Seo 1

Figura 1 Mtodo para o Planejamento Estratgico da ESG

Fase do Diagnstico
A Fase do Diagnstico subdividida em duas Etapas: a Anlise do Ambiente e a Anlise do Poder. 13

Seo 2

Nessa Fase, o planejador tendo como viso o Bem Comum e os Objetivos Fundamentais, inicia o processo de aplicao do Mtodo. Os resultados apurados ao final de cada uma das Etapas subsidiam os estudos realizados na Etapa subseqente. Uma vez concludos os estudos relativos Anlise do Poder, o Mtodo prev a possibilidade de ser promovida a reviso da Etapa Anlise do Ambiente, se necessria, caracterizando o processo de realimentao que previsto ao final de cada Fase e Etapa. Assim sendo, ao final dos estudos correspondentes a esta primeira Fase, aps a apurao dos dados e fatos necessrios realizao do diagnstico, os seus resultados subsidiaro os trabalhos que sero realizados na Fase Poltica. A figura 2 ilustra a Fase do Diagnstico e suas etapas.

Figura 2 Fase do Diagnstico, suas Etapas e Fase seguinte

2.1 Anlise do Ambiente A Etapa Anlise do Ambiente corresponde ao processo ordenado de obteno de conhecimento sobre a realidade nacional passada e presente e sua provvel evoluo, nos mbitos internacional e nacional, com vistas ao emprego do Poder Nacional para a conquista e a manuteno dos Objetivos Fundamentais. A Anlise do Ambiente uma atividade permanente, que envolve equipes tcnicas interdisciplinares de alto nvel, uma vez que a realidade nacional complexa, dinmica e interage, continuamente, com o quadro internacional igualmente cambiante. A Anlise do Ambiente divide-se em trs Estgios: Antecedentes, Anlise do Ambiente Externo e Anlise do Ambiente Interno, conforme ilustra a figura 3. 14

Figura 3 Estgios da Etapa Anlise do Ambiente

2.1.1 - Antecedentes Neste Estgio, procede-se a um levantamento histrico relativo a cada um dos ambientes (externo e interno), considerando cada uma das Expresses do Poder Nacional, de maneira a facilitar o desenvolvimento do estudo em que sero apurados dados, fatos, causas, razes, motivos e circunstncias que deram origem a esses dados e fatos. No uso continuado do Mtodo o esforo dedicado a este estgio facilitado com a verificao de estudos anteriores de mesma natureza que sero somente atualizados, em razo do deslocamento no tempo, uma vez que os acontecimentos relevantes passam a tomar parte dos aspectos histricos, desde que guardem relao com o problema em estudo. Expresses do Poder Nacional: embora o Poder Nacional seja uno e indivisvel, para fins didticos ele estudado em cinco aspectos, denominados Expresses, que correpondem s diferentes formas pelas quais o Poder Nacional se manifesta junto aos ambientes externo e interno. Tem-se assim, as expresses: Poltica, Econmica, Psicossocial, Cientfico-Tecnolgica e Militar. 15

2.1.2 - Anlise do Ambiente Externo Este estgio toma por base o estudo dos Antecedentes, conforme destacado anteriormente. A anlise do Ambiente Externo busca identificar as Oportunidades e Ameaas que possam interferir de forma positiva (Oportunidades) ou negativa (Ameaas) no desempenho do sistema objeto da aplicao do Mtodo. Sistema: um conjunto de partes interdependentes e interatuantes, que devem estar organizadas de sorte a alcanar um resultado. A identificao de Oportunidades e Ameaas parte do chamado modelo SWOT Strenghts (foras), Weaknesses (fraquezas), Opportunities (oportunidades) e Threats (ameaas) (HINDLE, 1993). Vale ressaltar que tanto as Oportunidades quanto as Ameaas esto alm do alcance do poder e da vontade da Equipe de Planejamento. Oportunidade: corresponde a uma condio ou circunstncia conveniente, til e benfica, considerada no espao e no tempo, ou seja, ocasio, da qual deve se valer o Decisor e seus auxiliares a fim de atingir os objetivos com maior eficincia. Ameaa: corresponde a prenncio ou indcio de acontecimento mais ou menos perigoso ou prejudicial, que produz receio e impe medidas de cautela e estudos de alternativas que a contornem ou superem. Neste sentido, cabe avaliar o potencial de perdas e retardo que podem ocorrer e que levem inclusive necessidade de reviso dos objetivos. A anlise do Ambiente Externo, por ser mais abrangente, precede anlise do Ambiente Interno. Tal precedncia decorre das influncias exercidas pela comunidade das naes sobre cada um de seus integrantes, aspecto cada vez mais evidente diante da globalizao e da formao de blocos, uma vez que o isolamento implica srios prejuzos aos pases a ele submetidos. Assim, deve-se buscar a identificao, na realidade internacional, dos fatores capazes de vir a influenciar, positiva ou negativamente, ao poltica nacional. Deve-se captar a complexa interao por intermdio da qual atuam e defrontam-se na cena mundial as diversas naes. 16

No plano das relaes internacionais, cabe identificar as reas Estratgicas e de interesse mais relevantes para o Pas, atuais e potenciais, geograficamente prximas ou remotas, que possam exercer influncia sobre o problema abordado. Cabe, tambm, identificar os conflitos, atuais ou potenciais, examinando, em cada caso, suas repercusses, considerados os interesses nacionais. Convm, no entanto, ter sempre presente, na anlise e na interpretao desses fatos, o fenmeno contemporneo das diversas ocorrncias e manifestaes referidas e, muitas vezes, submetidas ao contexto mais amplo em que se desenvolvem os relacionamentos entre as naes. Em outros termos, convm no perder de vista a conjuntura internacional em seus desdobramentos, tomando por base as Expresses do Poder Nacional. Outro ponto a destacar refere-se ao distanciamento entre as culturas dos diferentes pases, influenciadas por sua histria poltica, econmica, psicossocial, cientfico-tecnolgica e militar, ressaltando-se aspectos como: o regime de governo, a situao econmica, a religio dominante, os conflitos internos, o histrico da diplomacia com o Brasil e os conflitos armados entre outros. 2.1.3 - Anlise do Ambiente Interno Este Estgio caracterizado pelo levantamento dos Pontos Fortes e Pontos Fracos do sistema, buscando-se estabelecer a sua interao com as Oportunidades e Ameaas identificadas no estgio da Anlise do Ambiente Externo. Identificadas as Oportunidades e as Ameaas, tem incio o inventrio de foras e vulnerabilidades capazes de permitir avaliar a possibilidade de aproveitamento das Oportunidades e a superao das Ameaas. Para tanto, deve-se buscar o conhecimento das realidades atual e prospectiva, a partir de seu exame, segundo cada uma das Expresses do Poder Nacional. Na Anlise do Ambiente Interno, busca-se o conhecimento dos aspectos estruturais e conjunturais da realidade do Pas e suas interrelaes no mbito internacional, devendo ser consideradas as tendncias de sua evoluo. Deve ser caracterizado pela descrio 17

da situao atual em seus diferentes aspectos, pela previso de sua evoluo e dos seus desdobramentos (Anlise Prospectiva). Anlise Prospectiva: processo pelo qual so desenvolvidas pesquisas a respeito de fenmenos tcnicos, tecnolgicos, cientficos, econmicos, sociais, etc., que procura prever a evoluo futura das sociedades. A anlise estrutural deve observar a organizao institucional da realidade nacional e seus recursos. Na anlise conjuntural, observa-se o desempenho da organizao e suas caractersticas mais significativas. A anlise realizada apoia-se em levantamentos relativos a cada Expresso do Poder Nacional, a partir de indicadores que revelem o perfil e o nvel de desempenho dos aspectos estruturais e conjunturais da realidade nacional e permitam acompanhar a sua evoluo. Em se tratando de planejamento governamental, devem ser levados em considerao os aspectos inerentes Segurana e Defesa. No tocante rea da Segurana, cabe identificar as reas estratgicas, segundo as Expresses do Poder Nacional, que tenham importncia, atual ou potencial, para os interesses nacionais. Quanto Defesa, devero ser levados em conta os Objetivos que refletem aspiraes nacionais relativas sua evoluo, assim como a necessidade, imposta pelo prprio desenvolvimento, de fortalecer e de aperfeioar o Poder Nacional para assegurar o alcance dos Objetivos estabelecidos. 2.2 Anlise do Poder Esta Etapa desdobra-se em trs Estgios: Planos Nacionais em Vigor, Necessidades, e Meios Disponveis e Potenciais , conforme ilustra a figura 4. Cumpre ressaltar a ntima relao entre esta Etapa e seus Estgios com a Etapa anterior, a Anlise do Ambiente, pois os resultados desta no apenas devem complementar os achados decorrentes da anlise anterior, mas revelar as consequncias desses achados. Podem, inclusive, apontar para a necessidade de reviso daquela, em razo dos resultados aqui apurados. 18

Figura 4 Estgios da Etapa Anlise do Poder

2.2.1 Planos em Vigor A Etapa de Anlise do Poder inicia-se com o exame dos Planos em Vigor, quando sero avaliadas a eficincia e a eficcia dos planos, programas e projetos em curso. Esta anlise visa conhecer: os diversos programas e projetos prioritrios; os resultados j obtidos e os esperados; e o desempenho das diversas instituies, pblicas e privadas, na execuo dos planos nacionais e os mecanismos de sua coordenao, acompanhamento e avaliao. importante, tambm, analisar as convergncias ou divergncias entre a opinio pblica nacional e os resultados dos planos nacionais, de modo a permitir a aferio da credibilidade e da confiana que a sociedade deposita no governo e a identificao daqueles programas e projetos que devam ser mantidos, enfatizados, reduzidos ou desativados. 2.2.2 - Necessidades Necessidades so carncias que devem ser atendidas para que sejam concretizados os Objetivos Nacionais. Seu levantamento consiste 19

em determinar, com base na Anlise do Ambiente, os nveis atuais de seu atendimento, identificando-se, assim, para cada Necessidade, as carncias que dificultam ou impedem a busca de sua satisfao. Levantadas as Necessidades, deve-se list-las e orden-las, levando-se em considerao que determinadas carncias, referidas a uma dada Necessidade, podem guardar ntima relao com outras carncias, referidas a outras Necessidades. O levantamento das Necessidades deve levar em conta os resultados apurados na etapa da Anlise do Ambiente, uma vez que algumas Necessidades, pouco relevantes no presente, podem tornar-se imperiosas no futuro. 2.2.3 Meios Disponveis e Potenciais A partir dos estudos desenvolvidos na Etapa de Anlise do Ambiente, so levantadas as possibilidades e limitaes do Poder Nacional, a partir de suas Expresses, bem como as medidas em execuo ou previstas nos Planos Nacionais, para seu fortalecimento. Conhecida a situao do Poder Nacional, procedida avaliao de sua capacidade, confrontando-a com cada Necessidade, de modo a formar um juzo de valor sobre a possibilidade de realizar as aes que ensejaro a satisfao daquela Necessidade.

Fase Poltica
Nesta segunda Fase so cumpridas as Etapas de Elaborao de Cenrios e de Concepo Poltica, e ao final desta ltima so estabelecidos os Objetivos de Estado (OE) e os Objetivos de Governo (OG), que so cotejados com os OF. No processo de fixao dos OE e OG, pode surgir a necessidade de rev-los, de modo que sejam ajustados realidade emergente, inclusive em decorrncia dos resultados apurados na primeira Fase. Vale ressaltar que processo equivalente poder ocorrer ao final da terceira fase, a Fase Estratgica, que realimentar a Fase Poltica, o que poder exigir a reviso dos OE e OG anteriormente estabelecidos. A figura 5 destaca a Fase Poltica, suas Etapas e a sua interao com as fases anterior e posterior. 20

Seo 3

Figura 5 Fase Poltica, suas Etapas e as Fases colaterais

3.1 - Elaborao de Cenrios Na Etapa de Elaborao de Cenrios so realizadas projees da realidade, a partir de estudos exploratrios, da a sua identificao de Cenrio Exploratrio. Esses cenrios referem-se ao Pas, nos mbitos nacional e internacional, considerando-se determinado intervalo de tempo, e a capacidade, atual e futura, do Poder Nacional para concretiz-los. Cenrio Prospectivo: o conjunto formado pela descrio coerente de uma situao futura e pelo encaminhamento dos acontecimentos que permitem passar da situao de origem situao futura, fundamentada em hipteses coerentes sobre os provveis comportamentos das variveis determinantes do objeto de planejamento. Os Cenrios so elaborados aps s etapas de Anlise do Ambiente e de Avaliao do Poder Nacional. Esta ltima, em razo da importncia de serem avaliadas as possibilidades de promover aes que possam interferir no curso dos acontecimentos, de acordo com a vontade da Equipe de Planejamento e do Decisor. Cabe ressaltar que os Cenrios no correspondem imagem desejada para o futuro. Eles resultam dos estudos e das anlises prospectivas elaboradas que revelam as sequncias possveis de evoluo de fatos detectados e representam acontecimentos e aes que podero ter lugar no futuro. A partir da Etapa Elaborao de Cenrios, a equipe multidisciplinar de planejamento passa a ter uma imagem, de certo modo completa e integrada, do sistema em estudo no futuro determinado, admitidos alguns 21

eventos de partida e traadas algumas condies de sua evoluo, a partir de hipteses, o que proporciona ao planejador maior segurana para fixar objetivos. Nesta medida, os Cenrios so instrumentos teis na Concepo Poltica e na avaliao e escolha dos cursos de ao, tarefas prprias das etapas subsequentes do Mtodo. A etapa de Elaborao de Cenrios composta de trs estgios: Fatos Portadores de Futuro e Eventos, Cenrios Extremos, ou Cenrios Probabilsticos, conforme ilustra a figura 6.

Figura 6 Etapa de Elaborao de Cenrios e seus Estgios

3.1.1 Fatos Portadores de Futuro e Eventos Futuros A Elaborao de Cenrios inicia-se com a identificao dos Fatos Portadores de Futuro (FPF) que so fatos j ocorridos ou que esto ocorrendo e que podero causar, ao problema em estudo, algum impacto no futuro. Os FPF so identificados a partir dos estudos realizados na Fase do Diagnstico. Partindo-se dos FPF, so formulados os Eventos Futuros que resultam de suposies, coerentes e plausveis, para possveis acontecimentos futuros. O processo de formulao desses eventos inicia-se com a realizao de uma seo de brainstorming, com a finalidade de imaginar os eventos futuros preliminares. Nessa oportunidade, so consideradas as possibilidades e restries ocorrncia desses eventos, identificadas na 22

Fase do Diagnstico, obtendo-se da o conjunto de eventos denominado Eventos Futuros. Tcnica do Brainstorming: criada, em 1953, por Alex Osborn, essa tcnica prope que um grupo de pessoas se rena e se utilize das diferenas em seus pensamentos e ideias para que possam chegar a um denominador comum sobre o problema em estudo, gerando assim ideias inovadoras que levem sua soluo. Neste processo as ideias so apresentadas espontaneamente, no sendo permitida censura por parte dos demais participantes que, no entanto, podem fazer uso de uma ideia j apresentada, promovendo adaptaes e aperfeioamentos, ou us-la como fonte de inspirao para a oferta de outras novas. A rigor, enquanto a identificao dos FPF decorre de um processo de levantamento e anlise, que deve ser facilitado com a realizao da investigao por Expresso do Poder Nacional, de modo a concentrar as atenes, o arrolamento de Eventos Futuros decorre de um processo livre de associao de ideias. Uma vez esgotada a imaginao dos Eventos Futuros Preliminares, deve ser feita a verificao de existncia de associao entre cada um deles e os FPF. Uma segunda depurao dar-se- em seguida, com a anlise de possibilidades e restries citadas. Fatos Portadores de Futuro (FPF): so fatos ocorridos, ou que estejam ocorrendo, que podero causar impacto ao problema em estudo no futuro. Ex.: A eleio de Barack Obama poder contribuir para a reduo das tenses no oriente mdio. Eventos Futuros (EF): so fatos que devero ocorrer em consequncia de um ou mais FPF. Os Eventos Futuros comporo os Cenrios que no devem embutir desejos ou preferncias de seus formuladores, mas, to somente, uma descrio plausvel e coerente de evoluo futura da realidade. A apurao inicial dos Fatos Portadores de Futuro e dos Eventos Futuros pode resultar em uma extensa lista, o que no deve ser objeto de preocupao por parte dos participantes. No tocante aos Eventos Futuros, ao longo do processo ocorrero depuraes que reduziro a sua quantidade, restando aqueles julgados mais importantes, pertinentes, 23

impactantes e de maior probabilidade de ocorrncia. O fato de contrariarem o desejo pessoal dos participantes ou agravarem o problema em estudo tambm no aspecto que merea preocupao. Em algumas circunstncias, especialmente diante de crises, comum que as ideias sejam direcionadas, segundo um vis negativo. Deve-se ter em conta, acima de tudo, que a Elaborao de Cenrios um instrumento para apoiar o processo decisrio, no para adivinhar o que ocorrer no futuro, devendo ser evitada a formao de expectativas acerca do grau de acerto quanto a ocorrncia ou a no ocorrncia dos eventos. Assim, a Elaborao de Cenrios no deve ser confundida com previso. a etapa do planejamento na qual sobressai, fortemente, a caracterstica prospectiva do Mtodo. So, portanto, instrumentos extremamente teis ao processo de tomada de deciso. Previso: a tcnica empregada para descrever o futuro, partindose do passado que explica o presente e encaminha ao futuro, como uma sequncia de fatos. A Elaborao de Cenrios pode fazer uso de clculos probabilsticos, com o apoio de recursos de clculo e de processamento de dados, ou pode ser feita somente com base em avaliaes qualitativas, como o caso da tcnica de Elaborao de Cenrios Extremos. A fim de habilitar as equipes de planejamento Elaborao de Cenrios, mesmo diante da ausncia de recursos computacionais, a ESG utiliza dois processos distintos para a Elaborao de Cenrios Exploratrios a partir de Eventos Futuros, a saber: Cenrios Extremos e Cenrios Probabilsticos. 3.1.2 Cenrios Extremos O Mtodo da ESG formula trs diferentes Cenrios Exploratrios plausveis. O primeiro retrata a pior situao de intercorrncia (Cenrio Pessimista); o segundo, a situao intermediria (Cenrio Mdio); e o terceiro, a melhor situao de intercorrncia (Cenrio Otimista). Essa elaborao feita a partir do exame dos Eventos Futuros e no inclui estudos probabilsticos. O emprego desta tcnica requer que os participantes do grupo de planejamento considerem a pior situao passvel de ser apurada, a 24

partir dos Eventos Futuros arrolados, diante do problema estudado, o que implica a ocorrncia dos eventos negativos e a no-ocorrncia dos eventos favorveis, segundo um critrio de plausibilidade e razoabilidade. Deve-se ter cuidado com a interao entre os Eventos Futuros, pois alguns podem influenciar a ocorrncia de outros, contribuindo ou obstando, podendo ser, no limite, mutuamente includentes ou excludentes, isto , se um ocorrer o outro certamente ocorrer, ou jamais ocorrer. Uma outra possibilidade que merece particular ateno caracterizada pela independncia entre os Eventos Futuros, isto , quando comparados dois eventos, a ocorrncia ou no ocorrncia de cada um absolutamente independente do que se suceda com o outro. Quando este caso ocorre com frequncia entre os diversos Eventos, o resultado sugere que o conjunto foi mal concebido, pois h falta de interao. Para ilustrar as situaes abordadas neste tpico, considere-se um problema fictcio afeto indstria vincola das regies sul e nordeste do Brasil, ao se analisar o avano do agronegcio no Pas. Com frequncia, o setor do agronegcio objeto de disputas que implicam crises - comerciais e diplomticas - em razo do vulto dos recursos econmico financeiros envolvidos. Assim, o exemplo a seguir visa explorar brevemente a sua avaliao e seus desdobramentos: FPF: a) reduo de 31% nos preos dos insumos para a correo do solo; b) chuvas abundantes e bem distribudas no ano anterior, na serra gacha; c) quebra de safra no Chile; d) identificao de novo aminocido, como a riboflavina, sobre o impedimento da formao e deposio de ateromas nas coronrias; e) descoberta de novos megacampos terrestres de gs natural na regio sul; f) produo recorde de lpulo no Mato Grosso do Sul; e g) aprovados pelo Ministrio da Sade os testes finais de droga natural, sem efeitos colaterais, que atua diretamente na reduo da obesidade. Eventos Futuros: 1) queda do preo dos combustveis de 15%; 2) aumentos de 25% do consumo interno de vinhos nacionais e de 34% nas exportaes de vinho; 3) reduo de 28% nos preos de vinhos nacionais no varejo; 4) aumento da temperatura mdia em 3oC na regio sul e sudeste no outono e no inverno; 5) elevao de 19% do IPI para os veculos movidos a gs; 6) reduo da alquota de IPI a 0% sobre produtos derivados de chocolate; 7) a associao da indstria cervejeira prev a duplicao da demanda de seus produtos no correr do ano; e 8) lanamento no mercado interno de novo frmaco contra a obesidade. 25

Algumas crticas ao exemplo: Seis FPF apurados guardam relao com o problema estudado, embora o e seja o de menor importncia direta para o problema, ainda que possa impactar os custos de transporte. O FPF g guarda pouca relao com o f e nenhuma com o e. Quanto aos oito Eventos Futuros Preliminares, verifica-se que todos esto relacionados com ao menos um dos FPF apontados. Alm disso, observa-se tambm que h FPF capazes de dar origem ou influenciar mais de um Evento. A anlise isolada de cada Evento indica que: o Evento 2 est mal formulado, pois contempla dois aspectos, em lugar de apenas um, o que prejudica identificar a existncia de causa e efeito. Neste caso, ele deveria ser reescrito desmembrado, na forma de dois Eventos. O Evento 6, apesar de afeto ao agronegcio, no guarda relao com qualquer dos demais, portanto, independente, o que exige investimentos isolados para lidar com ele. Quanto ao Evento 7, parece razovel a sua ocorrncia, diante dos FPF f e g. Os Eventos 4, 7, e 8 inibem a ocorrncia do Evento 2, no tocante ao mercado interno, tornando-se praticamente mutuamente excludentes. Finalmente, o exemplo pode ser objeto de crtica em termos da existncia de relevncia na produo de bebidas alcolicas no Brasil para o Ambiente de Defesa. Para ser alcanada uma resposta definitiva, deveriam ser considerados aspectos conjunturais e estruturais nos pases afetados e os reflexos de uma possvel invaso de produtos brasileiros, em uma cena de crise que pudesse dar origem a retaliaes em diferentes reas. A resposta implica a formulao de outra indagao: pode a rea de Defesa estar indiferente ou desconhecer a realidade abrangente diante de potenciais ameaas ao comrcio internacional que afetem os interesses nacionais? Caber ao leitor refletir sobre a questo. 3.1.3 Cenrios Probabilsticos Assim como feito para a Elaborao de Cenrios Extremos, neste caso, so tambm estudados e enunciados os FPF e os Eventos Futuros Preliminares, posteriormente depurados e reduzidos em nmero ao limite de quinze Eventos, compondo o conjunto resultante dos Eventos Futuros. H, porm, significativas diferenas entre as duas tcnicas de Elaborao de Cenrios: 26

 a g i l i za o d e co r re nte d o e m p re go d e fe r ra m e nta s computacionais; possibilidade de uso de especialistas, em grande nmero, para avaliarem a probabilidade de ocorrncia dos eventos; maior preciso e consistncia dos resultados; maior tempo necessrio ao seu emprego, no caso de serem realizadas anlises a cargo de peritos externos; maior custo de execuo; necessidade de domnio do software empregado; e necessidade de conhecimento de mtodos estatsticos para a interpretao das etapas e resultados, ou de contratao de especialistas para a operacionalizao da tcnica. Dentre as Tcnicas de Elaborao de Cenrios, a ESG emprega as seguintes: Brainstorming, Delphi e Impactos Cruzados. Alm de programa computacional especfico. Dos Cenrios elaborados, so escolhidos aqueles que detm a maior probabilidade de ocorrncia. 3.1.3.1 Tcnica Delphi uma tcnica de apoio tomada de deciso em grupo que se caracteriza pelo fato de cada membro do grupo apresentar as suas ideias sob anonimato em relao aos demais integrantes. Assim, as opinies emitidas so isoladas da influncia dos demais. Como no ocorre a presena fsica dos participantes em reunio, este mtodo pode ser usado quando os elementos da Equipe de Planejamento se encontram distantes geograficamente. Para a aplicao dessa tcnica, tambm, podem ser utilizados Peritos Externos, que so especialistas em diferentes ramos de atividade e reas do conhecimento, escolhidos para avaliarem os FPF e Eventos Futuros propostos pela equipe responsvel pela elaborao de cenrios, denominado Grupo de Controle. Cada Perito dever ignorar a identidade dos demais, de modo que o conhecimento notrio de um em sua rea no venha a influenciar as opinies dos demais. O enfoque variado, a partir de formaes e experincias distintas, pode contribuir muito para o surgimento de uma nova viso isenta dos vieses dos especialistas. Assim, a opinio de um diplomata sobre questes 27

de energia nuclear pode ser mais realista do que aquela emitida por especialista do setor, comprometida com a sua paixo e vocao. Esta tcnica apresenta, contudo, alguns inconvenientes, entre os quais: o maior consumo de tempo na tomada de uma deciso e a perda dos benefcios associados ao intercmbio pessoal de ideias proporcionado por outros mtodos. A Tcnica Delphi caracterizada pelas seguintes fases: 1. Identificao do problema, construo do questionrio e apresentao do mesmo a cada um dos elementos do grupo de analistas. 2. Resposta ao questionrio de forma annima e independente de cada um dos elementos do grupo. 3. Compilao das respostas e sua distribuio aos membros do grupo, acompanhadas do questionrio revisto. 4. Resposta ao novo questionrio da mesma forma descrita na fase 2, isto , de forma annima e independente. 5. Repetio das terceira e quarta fases at se atingir uma soluo de consenso, ou estabilizao de opinies. Aps o arrolamento de Eventos Futuros, estes so introduzidos no software dedicado a esta finalidade, resultando na emisso de um formulrio que ser preenchido pelos Peritos, individualmente, ou pelos membros da Equipe de Planejamento. Alguns softwares, como o que utilizado na Escola, alm da estimativa de probabilidade de ocorrncia de cada Evento, de acordo com a Tcnica Delphi, oferecem tambm a possibilidade dos Peritos estabelecerem o grau de pertinncia que atribuem a cada evento em relao ao problema estudado e se auto-avaliarem em relao a cada evento proposto, em termos do grau de conhecimento que tm sobre os eventos. Normalmente, um ciclo de consultas implica a preparao de correspondncia e o encaminhamento da documentao pertinente aos Peritos para: - avaliao individual; - fixao de um prazo para a oferta dos resultados; - recebimento das respostas; e - tabulao dos resultados. As etapas acima demandam um perodo mnimo de 20 (vinte) dias, sendo que a tcnica prev a execuo de 3 (trs) ciclos de consultas. 28

Assim, cada Perito deve preencher trs campos do seu respectivo formulrio, referentes a cada um dos eventos, da seguinte maneira: Probabilidade de ocorrncia do Evento: so atribudos valores de 0 a 100%, de acordo com o quadro 1 a seguir: A ocorrncia do Evento Certa Quase certa Muito provvel Provvel Pouco provvel Improvvel Impossvel Probabilidade (%) 100 81 99 61 80 41 60 21 40 1 20 0

Quadro 1 Probabilidade de ocorrncia de Eventos

Pertinncia: representa a importncia, validade e relevncia que o Perito considera que cada Evento tem, em relao ao problema em estudo, aos quais atribuir valores que variam de 1 a 9, de acordo com quadro 2 a seguir: Pertinncia Altssima Muito alta Bem alta Alta Mdia Baixa Bem baixa Muito baixa Baixssima (ou quase nada tem a ver com o tema). Nenhuma
Quadro 2 Pertinncia de cada Evento

Grau 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0

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 Auto-avaliao: so atribudos valores de 1 a 9 em relao a cada evento, conforme o quadro 3 a seguir:

O perito: Considera-se conhecedor do assunto. Interessa-se pelo assunto e seu conhecimento decorre de atividade que exerce atualmente. Interessa-se pelo assunto e seu conhecimento decorre de atividade que exerceu e se mantm atualizado. Interessa-se pelo assunto e seu conhecimento decorre de leituras, por livre iniciativa. Interessa-se pelo assunto e seu conhecimento decorre de atividades que exerceu e no est atualizado. Interessa-se pelo assunto e seu conhecimento decorre de leituras, por livre iniciativa, e no est atualizado. Tem conhecimento apenas superficial do assunto.
Quadro 3 Auto-avaliao do Perito em relao ao Evento

Grau 9 8 Escolher 6 ou 7 5 Escolher 3 ou 4 2 1

Uma vez concludo o preenchimento do formulrio, os Peritos os restituem Equipe de Planejamento, para que seja feito o lanamento dos dados no sistema computacional. Na sequncia, gerado um novo relatrio contendo os valores mdios de probabilidade, pertinncia e auto-avaliao, calculados a partir das opinies do conjunto de Peritos associados a cada um dos Eventos, sendo enviados novamente a cada Perito para reavaliao. 30

Os Peritos ao receberem de volta seus respectivos formulrios, contendo no apenas os valores mdios apurados, mas os valores que eles prprios atriburam individualmente a cada varivel associada aos Eventos, confrontaro os resultados e podero modificar suas opinies em face dos valores mdios. Para isso, h um campo destinado ao apontamento dos novos valores. Este passo tem por propsito permitir a homogeneizao das opinies visando ao equilbrio delas. Especificamente no que tange aos valores atribudos Probabilidade, caso a diferena entre o percentual atribudo pelo Perito seja igual ou superior a 25 pontos percentuais, ele dever ajustar o valor antes estabelecido, aproximando-o da mdia, ou, no caso de estar convicto acerca o grau que atribuiu, dever oferecer uma justificativa por escrito para a manuteno do valor. Esta justificativa ser levada ao conhecimento dos demais Peritos na rodada seguinte, sem que sua identidade seja revelada, de modo a evitar que esta e no a justificativa influencie o julgamento dos demais Peritos. A alterao ou manuteno dos valores dos demais critrios no requer justificativa. Uma vez concludo o processo de reavaliao e emisso de justificativas, os formulrios e as justificativas so novamente restitudos Equipe de Planejamento. Essa, por sua vez: alterar os dados modificados no sistema, reproduzir as justificativas e as distribuir novamente aos Peritos, juntamente com o formulrio contendo os novos valores mdios e individuais. Ao receberem pela terceira vez os formulrios, desta feita com as justificativas, os Peritos tero uma ltima oportunidade para refletirem sobre suas opinies e alterarem seus julgamentos, se assim o desejarem. Ao final, os formulrios retornam s respectivas Equipes de Planejamento para o lanamento dos dados eventualmente modificados. O prximo passo corresponde ao emprego da Tcnica de Impactos Cruzados. 3.1.3.2 Tcnica dos Impactos Cruzados uma tcnica de apoio tomada de deciso construda a partir de uma matriz quadrada, na qual so avaliadas as relaes de influncia e dependncia entre eventos futuros, em que so avaliadas as mudanas nas probabilidades de ocorrncia de um conjunto de eventos futuros na sequncia da ocorrncia de um deles. A sequncia da tcnica consiste 31

em analisar a sensibilidade do conjunto de eventos e posteriormente construir cenrios. Aqui, tambm, so usados Peritos Externos. A utilizao dessa Tcnica implica na seleo de 10(dez) dos 15 (quinze) Eventos de maior probabilidade mdia, apurados a partir das opinies dos Peritos, na gerao da Matriz de Impactos Cruzados. Feito isso, emitiro novo formulrio para cada Perito, o qual individualmente indicar o grau de influncia que cada evento exerce sobre a possibilidade de ocorrncia de cada um dos demais, expresso em percentuais, variando de 1 a 99%. Aps a concluso do estudo de Impactos Cruzados pelos Peritos, estes restituem o formulrio correspondente, denominado de Mapa de Impactos Cruzados Equipe de Planejamento, para que os resultados sejam inseridos no sistema. O prximo passo diz respeito anlise do Mapa de Impactos Medianos correspondente matriz que consolida as avaliaes feitas por todos os Peritos. Sobre isso, vale notar que ao ser gerado o referido mapa pelo sistema, podero ser destacados algumas interaes inconsistentes, as quais devero ser corrigidas manualmente pelo operador do sistema. Eliminadas as inconsistncias identificadas, o prprio sistema produz a Matriz de Motricidade x Dependncia. Motricidade: o grau de influncia que um Evento exerce sobre os demais, isto , quando um determinado Evento ocorre, poder desencadear uma srie de consequncias que levaro outros a tambm ocorrerem ou mesmo no ocorrerem. Dependncia: grau de dependncia que um Evento tem em relao ocorrncia de outros Eventos, isto , a sua ocorrncia poder depender em maior ou menor grau da ocorrncia de outros. A Matriz a representao matricial do conjunto de Eventos considerados agrupados em quatro diferentes quadrantes, segundo os graus de motricidade e dependncia que caracterizam cada um, a saber: Eventos Explicativos tm alta motricidade e baixa dependncia. Eventos deste quadrante (quadrante I da figura 7) influenciam e explicam em grande parte o que ocorre com outros Eventos que deles dependem, 32

sendo prioritrios, em razo da dinmica que impem ao conjunto de eventos, particularmente quanto alocao de investimentos e esforos; Eventos de Ligao tm elevadas motricidade e dependncia, o que significa que tais Eventos exercem forte influncia sobre os demais e, ao mesmo tempo, so altamente dependentes dos demais. Eventos deste quadrante (quadrante II da figura 7) requerem ateno especial, em razo da sua interao com outros Eventos, uma vez que a sua ocorrncia explica, em grande parte, a ocorrncia de outros e tambm decorre dos efeitos provocados por outros eventos; Eventos Autnomos tm baixas motricidade e dependncia. Se forem considerados eventos relevantes, segundo os interesses do Decisor, eventos deste quadrante (quadrante III da figura 7) exigiro investimentos e esforos isolados, pois no influenciam, nem sofrem grande influncia de outros; e Eventos de Resultado tm baixa motricidade e alta dependncia. Eventos deste quadrante (quadrante IV da figura 7) requerem ateno especial, pois dependem do que ocorrer com outros Eventos, para que possam ocorrer. Se no forem considerados os mais relevantes, a espera pela ocorrncia de outros pode reduzir os investimentos e esforos necessrios para a sua ocorrncia, que facilitada pela ocorrncia de outros. A matriz Motricidade x Dependncia encontra-se representada na figura 7.

Figura 7 Matriz Motricidade x Dependncia

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Vale destacar que o Cenrio de Maior Probabilidade apurado pelo sistema, a partir do julgamento dos Peritos, pode no ser adequado s pretenses da Equipe de Planejamento, isto , no corresponder imagem de futuro ideal. Porm, esse cenrio pode ser comparado com aquele considerado o Cenrio Ideal, cuja probabilidade de ocorrncia ser menor. Pode, ainda, ser comparado a um hipottico Cenrio Inercial, tambm denominado Cenrio Tendencial, que corresponde quele que dever ocorrer se nada for feito e o curso da histria for deixado ao acaso. Esta tcnica apresenta desvantagens, pois est sujeita s opinies pessoais dos Peritos que, apesar de serem especialistas, no tm a pretenso ou o condo de acertar o que ocorrer no futuro. Esto sujeitos a vieses que surgem ao longo de suas vidas pessoais e profissionais, por conta da experincia individual. Alm disso, a correo de inconsistncias no Mapa de Impactos Medianos corresponde a uma aproximao de desvios. Portanto, no se pode esperar uma elevada preciso dos resultados, mesmo porque esto baseados em probabilidades, que consideram os fatos diante de um ambiente sujeito a riscos e incertezas que derivam no somente da atuao humana, mas de outros condicionantes. No obstante, a utilidade da Tcnica incontestvel, medida em que estimula o Decisor e sua Equipe de Planejamento a considerarem diferentes situaes, a partir de um estudo que visa, tambm, evitar que elementos sejam esquecidos ou no considerados ao longo de um processo de planejamento. 3.2 - Concepo Poltica A Concepo Poltica a Etapa decisiva da Fase Poltica do Mtodo, na qual so estabelecidos os OE e OG para o perodo de tempo considerado. Desdobra-se em quatro estgios: Cenrio Mais Provvel, Pressupostos Bsicos, Cenrio Desejado, OE e OG, conforme ilustra a figura 8, cujo detalhamento apresentado a seguir. 34

Figura 8 Etapa da Concepo Poltica e seus Estgios

3.2.1 - Cenrio Mais Provvel Qualquer que tenha sido o processo empregado para a elaborao de Cenrios (Extremos ou Probabilsticos), o prximo estgio corresponde determinao do Cenrio Mais Provvel. Quando houver sido empregado o primeiro processo apresentado, o Cenrio Mais Provvel ser estabelecido a partir da seleo de Eventos Futuros dos trs Cenrios elaborados (Pessimista, Mdio e Otimista), a critrio da Equipe de Planejamento. No caso de ser utilizado o processo de Cenrios Probabilsticos, dever ser selecionado o Cenrio de maior probabilidade de ocorrncia, aquele que o sistema apresenta ao final do processamento dos dados. Mais uma vez, importante ressaltar que o Cenrio de maior probabilidade pode no refletir o desejo do Decisor, que dever definir as medidas de contorno que alterem a ocorrncia, de maneira que o resultado se aproxime daquele desejado. 35

3.2.2 - Pressupostos Bsicos Neste segundo Estgio da Etapa Concepo Poltica so identificados e analisados os Pressupostos Bsicos que permitem avaliar a legitimidade, a oportunidade e a convenincia dos Objetivos de Governo que sero fixados. Constituem condicionantes ou crivos que podem impactar de alguma forma os Eventos Futuros, contidos no Cenrio Mais Provvel. Tais pressupostos podem ser de natureza tica ou de natureza pragmtica. Sobre eles, vale destacar que: os de natureza tica referem-se aos princpios da moral, do Direito, da justia e do civismo, assim como aos valores, s tradies e aos costumes; e os de natureza pragmtica so aqueles condicionantes que um governo impe a si mesmo, como balizadores de sua ao poltica, alm dos compromissos polticos, ideolgicos e partidrios. No caso dos eventos contrariarem os pressupostos, caber ao Decisor Estratgico optar pela sua realizao, ou no. Pressuposto: aquilo que se supe antecipadamente, na forma de conjectura ou suposio, e que interfere no curso de um evento, deciso ou alcance de um propsito. Este Estgio representa um ponto de controle para auxiliar o balizamento das decises que sero tomadas adiante. 3.2.3 Cenrio Desejado O Cenrio Desejado, terceiro Estgio da Etapa Concepo Poltica, elaborado a partir do Cenrio Mais Provvel, cujos Eventos Futuros foram submetidos aos crivos dos Pressupostos Bsicos. Nessa ocasio, o Decisor Estratgico j estar de posse de todas as informaes coletadas e concluses alcanadas. Este ltimo Cenrio definido tendo em vista os objetivos a alcanar. Cabe destacar que o Cenrio Desejado, como todo cenrio, no apenas uma imagem esttica da realidade nacional projetada num dado momento futuro. Deve indicar, tambm, os caminhos pelos quais a situao atual, caracterizada na Fase do Diagnstico, evoluir para a situao futura, retratada no Cenrio Desejado. 36

A escolha do Cenrio Desejado a deciso de mais alto nvel em todo o processo de planejamento. a partir deste Cenrio que so fixados os Objetivos de Estado (OE) e de Governo (OG), para cuja consecuo sero empenhados os maiores esforos da Administrao Nacional. Por estas razes, o Cenrio Desejado passa a ser normativo, eis que delinear todas as aes subsequentes. Cenrio Normativo: o cenrio que contempla os Eventos que o Decisor pretende que ocorram, ou no, devendo para isso realizar esforos no sentido de que esses eventos venham a ocorrer, de maneira que os seus propsitos finais sejam alcanados. normativo, pois passa a representar a vontade do Decisor que dever ser colocada em prtica por intermdio de um conjunto de aes (normas) que sero posteriormente estabelecidas. 3.2.4 Objetivos de Estado (OE) e Objetivos de Governo (OG) Os Objetivos de Estado e de Governo fixados a partir do Cenrio Desejado so objetivos intermedirios voltados para a conquista, a consolidao e a manuteno dos Objetivos Fundamentais. Enquanto os OE atendem situaes de alta relevncia e requerem maior prazo para sua realizao, os OG respondem a situaes conjunturais e devem ser alcanados no curso de um mandato. Podem ocorrer circunstncias emergenciais, nos mbitos externo e interno, que aconselhem revises dos OE e OG vigentes ou de estratgias, exigindo ajustamentos na concepo e na execuo dos Planos Nacionais. Em adio, pode ocorrer que, quando do estabelecimento dos OE e OG, e das decises relativas estratgia adotada para alcan-los, certos aspectos da realidade internacional ou nacional no sejam conhecidos ou no estejam suficientemente esclarecidos. Nestes casos, recomenda-se a elaborao de estudos estratgicos, que podem ser considerados complementares avaliao da conjuntura e julgados necessrios aos processos de tomada de deciso no contexto do Mtodo. Os resultados apurados na Fase Poltica subsidiaro o desenvolvimento da Fase Estratgica. 37

Fase Estratgica
A Fase Estratgica desdobra-se nas Etapas de Concepo Estratgica e Programao, ilustrada na figura 9, cujos resultados sero aproveitados na quarta e ltima fase, a Fase da Gesto. Na Fase Estratgica, no so mais discutidos os objetivos do planejamento (definidos ao final da Fase Poltica), mas sim o emprego dos meios para alcan-los.

Seo 4

Figura 9 Fase Estratgica, suas Etapas e Fases Colaterais

4.1 - Concepo Estratgica Por Concepo Estratgica entende-se o estudo, a definio e a indicao das estratgias a serem seguidas. Esta Etapa composta de quatro Estgios: bices, Definio de Aes, Opo Estratgica e Diretrizes Estratgicas, de acordo com o que ilustra a figura 10.

Figura 10 Etapa Concepo Estratgica e seus Estgios

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4.1.1 - bices Uma vez definidos os Objetivos de Estado e Objetivos de Governo (Estgio final da Fase Poltica), j possvel promover o levantamento dos bices que podem se interpor (Fatores Adversos) ou mesmo se contrapor (Antagonismos) aos Objetivos colimados. Fatores Adversos: so bices que dificultam os esforos da sociedade ou do Governo para alcanar e preservar os Objetivos Nacionais. Antagonismos: so bices de toda ordem, internos e externos, que impedem o alcance e a manuteno dos Objetivos Fundamentais. Neste Estgio so levados em considerao os estudos prospectivos j realizados e aprofundados no decorrer do exame dos bices, sobretudo os Antagonismos, pois as provveis tendncias de sua evoluo podero orientar as decises e aes estratgicas a serem adotadas. Dificuldades comuns no so Antagonismos. Somente deve-se considerar que um Fator Adverso poder evoluir para uma situao de Antagonismo, se ele for de encontro ao alcance e preservao dos OF. A identificao e a anlise dos bices sero facilitadas quando realizadas a partir das Expresses do Poder Nacional. Nesse ponto, cabe aduzir comentrio sobre Conflitos e Crises, uma vez que podero se constituir em Antagonismos ou Fatores Adversos. Conflito: o fenmeno social caracterizado pelo choque de vontades decorrente do confronto de interesses, constituindo uma forma de se buscar uma soluo ou compromisso. Os meios a empregar e as aes a desenvolver dependero do poder relativo dos oponentes, da liberdade de ao concedida por outros atores e da importncia atribuda ao objetivo a conquistar ou manter. Quando um Conflito agravado por fatores, internos e/ou externos, atinge um estado de tenso denominado Crise. A Crise, se no administrada adequadamente,podeculminaremsituaodeconfrontaooudeenfrentamento entre as partes ou atores envolvidos. Crise: um estado de tenso, provocado por fatores internos e/ ou externos, sob o qual um choque de interesses, se no administrados 39

adequadamente, corre o risco de sofrer um agravamento, at a situao de enfrentamento entre as partes envolvidas. Vale ressaltar que a soluo da Crise no significa, obrigatoriamente, a extino do Conflito que a originou. Quanto ao mbito de influncia, os Conflitos podem se instalar dentro ou fora da Nao. Os de mbito interno podem resultar da explorao de insatisfaes em face do no atendimento de necessidades vitais da sociedade nacional, de anseios polticos, excluso social, de aspiraes separatistas, da contestao s Instituies, entre outras, que podem gerar Crises internas e se projetarem nas diversas Expresses do Poder Nacional. Assim, tais conflitos podem ser caracterizados como: Polticos, Econmicos, Psicossociais, Militares e Cientfico-Tecnolgicos. Quanto as Conflitos de mbito externo, eles geralmente decorrem de choques de interesses entre Estados Nacionais. Quando tardam as solues - diplomticas ou jurdicas - desses Conflitos, podem ocorrer Crises Internacionais. Essas, antes de atingir o enfrentamento, podem passar pela confrontao, mediante a participao, de forma prevalente da Expresso Militar do Poder Nacional. Isso feito, como medida dissuasria de respaldo s gestes diplomticas, visando ao atingimento de solues favorveis. As Crises Internacionais so consideradas poltico-estratgicas quando tm em sua gnese alguns fatores de relevante importncia estratgica, tais como: Ameaa Integridade do Patrimnio Nacional; Ameaa Soberania; Acesso Tecnologia; Apoio Externo Insurreio Interna; Dever de Ingerncia; e Antagonismo Histrico. Na formulao das Polticas de Governo, devem ser consideradas as Crises em andamento. Quando se tratar de Conflitos de natureza Poltico-Estratgica, podero advir condies irreversveis que, ao se agravarem, levam as partes ao conflito armado. Da decorrem dois conceitos importantes para o planejamento governamental: Hiptese de Crise Poltico-Estratgica (HCPE): a anteviso de um quadro, nacional ou internacional, que exija o emprego do Poder 40

Nacional, por meio de aes predominantemente diplomticas ou militares, capazes de administrar crises de qualquer natureza, de origem externa, que comprometem o alcance e a preservao dos Objetivos Nacionais. A evoluo de uma Crise Poltico-Estratgica deve ser cuidadosamente acompanhada, ante a possibilidade de que sua evoluo possa levar ao Conflito armado. Hiptese de Emprego: a anteviso de possvel emprego das Foras Armadas em determinada situao ou rea de interesse estratgico para a Defesa Nacional. 4.1.2 - Definio de Aes Neste Estgio, so identificadas as Aes Estratgicas que contribuiro para o alcance dos Objetivos. Isso poder ser feito por meio de ferramentas prprias, tal como a tcnica Brainstorming. Deve ser considerado que, normalmente, os Objetivos pretendidos somente sero atingidos a partir de um ou mais conjuntos seqenciados de Aes Estratgicas, chamadas Trajetrias. Tanto as Aes Estratgicas como as Trajetrias sero submetidas a Testes de Avaliao. As Aes Estratgicas devero ser submetidas aos Testes de Adequabilidade e Exequibilidade, ambos de carter eliminatrio, isto , cada um deles, e na sequncia ora apresentada, condio sine qua non para que uma Ao Estratgica seja submetida ao teste seguinte. As Trajetrias que sero compostas, como detalhado a posteriori, por diferentes combinaes de Aes Estratgicas aprovadas nos Testes de Adequabilidade e Exequibilidade - devero ser submetidas ao Teste de Aceitabilidade. Esse ltimo teste permitir hierarquizar as Trajetrias, conforme critrios discriminados pela Equipe de Planejamento. A partir de ento, as trajetrias sero denominadas Trajetrias Conservadas. Trajetria Conservada: a Trajetria composta por combinaes de Aes Estratgicas aprovadas nos Testes de Adequabilidade e Exequibilidade, aps ter sido submetida ao Teste de Aceitabilidade. 41

Os critrios dos Testes de Adequabilidade e Exequibilidade so rgidos, enquanto os critrios do Teste de Aceitabilidade admitem certa flexibilidade e so escolhidos pelo Decisor. Devem ser expressos de maneira clara e objetiva, evitando-se ambiguidade, de modo a permitir ao Decisor a sua perfeita interpretao. 4.1.2.1 - Teste de Adequabilidade O Teste de Adequabilidade, ou eficcia (Anexo B), deve responder seguinte pergunta: a Ao Estratgica selecionada garante, efetivamente, o atingimento do objetivo pretendido na moldura temporal necessria? Caso a resposta seja negativa, a Ao deve ser descartada, por ser inadequada. Os parmetros de julgamento deste teste so: Pertinncia (PERT) necessrio que a soluo seja relacionada diretamente ao problema, isto , contribua para que o seu propsito seja alcanado; Integridade a avaliao da integridade implica verificar o atendimento a trs aspectos: Atingimento (ATIN) dos propsitos fixados; Fidelidade (FIDE) s premissas que levaram proposio da Ao Estratgica; e Condicionamento (COND), isto , se a execuo da Ao Estratgica considera os Requisitos (REQS) e as Limitaes (LIMI) que lhes so impostos. S considerada ntegra a Ao Estratgica aprovada nas trs verificaes. Campo da Abordagem (ABOR) esta avaliao requer a considerao de trs aspectos: Nvel da Abordagem (NIVL) implica considerar se a Ao Estratgica proposta encontra-se inscrita no limite de competncia ou autoridade do Decisor responsvel por sua execuo; Amplitude da Abordagem (AMPL) corresponde abrangncia dos aspectos fundamentais do tema em estudo pela Equipe de Planejamento, devendo ser deixados de lado os fatores irrelevantes ou incontrolveis; e Alcance da Abordagem (ALCN) corresponde avaliao da compatibilidade entre o grau de profundidade da Ao Estratgica proposta e a sua amplitude. 42

A Amplitude e o Alcance da abordagem so fortemente correlacionados e sofrem restries decorrentes do tempo disponvel para a execuo da Ao Estratgica e do grau de satisfao do Decisor com a proposta apresentada. Deve ser levada em conta, ainda, a possibilidade de interao entre Aes Estratgicas que, combinadas, podem revelar sinergia, favorecendo o atingimento do objetivo esperado para o tema considerado. Oportunidade (OPORT) implica avaliar o momento adequado para a execuo da Ao Estratgica e o intervalo de tempo requerido para tal execuo, em face do limite temporal imposto pelas circunstncias que envolvem o tema em estudo e para o objetivo que se espera atingir. Cabe ressaltar que a avaliao da possibilidade da implantao no considerada no Teste de Adequabilidade. Ser considerada, posteriormente, por ocasio do Teste de Exequibilidade. 4.1.2.2 - Teste de Exequibilidade Em seguida, cada Ao Estratgica submetida ao Teste de Exequibilidade (Anexo C), quando suscitada a seguinte questo: possvel implementar a Ao Estratgica pretendida contando com os meios disponveis, diante dos bices j identificados? Mais uma vez, resposta negativa significa descartar a Ao Estratgica em estudo, agora, como inexequvel. Assim sendo, uma ao exequvel quando, independente de seu custo, pode ser executada consideradas as restries cientficotecnolgicas, operacionais e dos meios existentes. O conceito de custo dever ser considerado em sentido amplo (poltico, material, econmico-financeiro, psicossocial e militar). Alm das possibilidades delimitadas pelo estado da arte, a exequibilidade de uma Ao Estratgica deve ser caracterizada pela disponibilidade dos meios necessrios sua execuo e pelo intervalo de tempo disponvel. Vale frisar que a avaliao da varivel tempo assume maior relevncia diante da inexistncia ocasional de meios. Neste caso, para que a Ao Estratgica seja considerada exequvel, dever ser verificada a relao TR=To+Ti+Te, onde TR o tempo de repercusso do problema; To o tempo necessrio para a obteno dos meios; Ti o 43

tempo previsto para a execuo da soluo; e Te o tempo necessrio para que a ao surta efeito. A experincia poder contribuir para melhorar a estimativa dos valores de To, Ti, e Te. Neste sentido, a adoo de providncias acessrias pode auxiliar a reduo desses tempos, por representar atalhos a percorrer, que passam a ser conhecidos com a vivncia, em decorrncia de analogia, abstrao e insight. Este ltimo, por tratar-se de um fato sbito e inesperado, no deve ser considerado como recurso confivel para o Decisor. O julgamento da Exequibilidade poder ser conseguido pela avaliao dos seguintes parmetros: Disponibilidade de recursos humanos - P (a) - A quantidade suficiente? - A qualificao satisfatria? - Caso negativo, podem ser conseguidos em tempo hbil? Como? Disponibilidade de recursos materiais - P (b) - A quantidade suficiente? - A qualidade satisfatria? - Caso negativo, podem ser conseguidos em tempo hbil? Como? Disponibilidade de recursos financeiros - P (c) - So suficientes? Caso negativo, podem ser conseguidos em tempo hbil? Como? Disponibilidade de recursos tecnolgicos - P (d) - A soluo compatvel com o estado da arte? - A tecnologia dominada pelos executantes da tarefa? Caso negativo, pode ser adquirida em tempo hbil? Como? Disponibilidade de tempo - P (e) - H alguma demora na obteno dos meios? - Qual o perodo previsto de implantao da soluo? - A obteno dos meios e a implantao da soluo permitem a observncia do quadro de tempo do problema? Cumpre destacar que, mesmo tomando por base os critrios indicados, a avaliao da exequibilidade de uma dada ao, promovida por diferentes Decisores, ser provavelmente distinta, em funo: dos dados disponveis; do conhecimento sobre o assunto; das caractersticas de personalidade e de outras circunstncias. 44

De posse das Aes Estratgicas aprovadas nos Testes de Adequabilidade e Exeqibilidade, a Equipe de Planejamento ensejar o delineamento de todas as Trajetrias que atingem o Objetivo esperado para o tema em estudo. Para a consecuo desse delineamento, a Equipe dever identificar o maior nmero possvel de sequncias de combinaes de Aes Estratgicas que, se implementadas observando fielmente a ordem de Aes Estratgicas, atingiro o Objetivo colimado. Aps isso, cada uma dessas Trajetrias recebe um nome cdigo ou ndice, a saber: T1 - Trajetria UM; T2 Trajetria DOIS; T3 Trajetria TRS,.... etc. Nesse ponto, vale comentar que diferentes Trajetrias podero ter diferentes quantidades de Aes Estratgicas constituindo-as, tendo em vista que, por exemplo, adotando determinado percurso para atingimento do Objetivo esperado pela Equipe de Planejamento, uma Ao poder ser, ento, dispensvel. Outros dois exemplos: (a) uma determinada Trajetria pode, j em seu nascedouro, requerer um nmero maior de Aes Estratgicas do que outra Trajetria menos complexa; e (b) Aes Estratgicas mutuamente excludentes, quando combinadas, implicam menor nmero de Trajetrias do que o quantitativo total de Aes. Aps isso, a Equipe passar a avaliar no mais as Aes Estratgicas, mas, sim as Trajetrias; o que feito por intermdio do Teste de Aceitabilidade, um teste no eliminatrio. 4.1.2.3 - Teste de Aceitabilidade O Teste de Aceitabilidade (Anexo D) realizado, a fim de possibilitar a gradao, a posteriori, entre todas as Trajetrias delineadas. Para tanto, a Equipe de Planejamento deve avaliar, separadamente, cada uma das Trajetrias, respondendo de forma mais completa possvel a questosntese: diante de todos os dados e informaes conhecidos, a relao custo/benefcio da Trajetria pretendida justifica a sua implementao? Aps respondida a questo supra para todas as Trajetrias, essas passam a denominar-se Trajetrias Conservadas. Ato contnuo, a Equipe de Planejamento dever submeter as Trajetrias Conservadas a um processo de comparao, com a finalidade de estabelecer uma ordem de prioridade em favor da que revelar a melhor relao custo/benefcio. 45

Nesse ponto, vale enfatizar que, com o propsito de contribuir para uma melhor hierarquizao das Trajetrias Conservadas, o Teste de Aceitabilidade pode embutir o estabelecimento de critrios, aos quais podero ser atribudos individualmente pesos distintos, de acordo com o grau estimado de importncia de cada critrio para o atingimento do Objetivo. A escolha de critrios objetivos facilmente quantificveis um importante aspecto a ser considerado. Entretanto, por vezes, no h como faz-lo, resultando na escolha de critrios subjetivos. Ainda assim, deve ser tentada a subdiviso desses em parmetros objetivos. Por exemplo: ao ser considerada a aquisio de helicpteros, podem ser estabelecidos critrios como segurana, robustez e confiabilidade. O critrio segurana subjetivo, mas poderia ser subdividido segundo os seguintes parmetros objetivos passveis de dimensionamento e mensurao: grau de blindagem, nvel de deteco por radares, rudo emitido, nmero de turbinas e manobrabilidade. Os critrios escolhidos por uma Equipe de Planejamento podero ser totalmente diferentes daqueles escolhidos por outra equipe. O importante que os critrios, suas divises e os pesos sejam perfeitamente explicados no relatrio e que sejam respaldados por fatos. Ainda assim, como se pode observar, esto sujeitos a vieses de entendimento, o que refora a dificuldade e a complexidade do processo decisrio que se busca minimizar. Uma vez estabelecidos os critrios para o Teste de Aceitabilidade, passa-se sua aplicao propriamente dita. oportuno lembrar que as Aes Estratgicas, quando combinadas entre si, podero, quando submetidas aos mesmos testes, ser aprovadas. Assim, considera-se a realizao de todas as possveis combinaes, desde que as Aes Estratgicas no sejam mutuamente excludentes. O grau total de cada Trajetria Conservada ser igual ao somatrio de pontos obtidos por todas as Aes Estratgicas que compem essa Trajetria. Para tanto, em cada Ao Estratgica ser multiplicada a nota atribuda (ou nota mdia, caso haja mais de um especialista, analista ou a nota seja dada pela Equipe de Planejamento) ao nvel de atingimento do critrio e/ou do parmetro pelo peso desse critrio e/ou parmetro. Baseando-se no grau total calculado de cada uma das Trajetrias Conservadas, a Equipe de Planejamento dever examin-las e comparlas, a fim de identificar aquela que atinja com melhor eficincia e eficcia 46

o Objetivo. Feito isso, estabelecer uma ordem de prioridade em favor daquela que revelar a melhor relao custo/benefcio envolvido. Finalizado o Teste de Aceitabilidade, a Equipe de Planejamento submete o resultado ao Decisor. O resultado do Teste de Aceitabilidade obtido com o ordenamento priorizado de Trajetrias Conservadas no impe aquela de maior grau total. Em realidade, o teste proporciona anlises mais acuradas acerca de provveis indicadores do comportamento e do resultado de uma trajetria em face de outras, cabendo aos especialista(s), analista(s), Equipe de Planejamento e Decisor interpretarem os resultados dos critrios eou parmetros em favor da trajetria mais aceitvel em razo da anlise efetuada. Por oportuno, vale ressaltar que nessa ocasio devero ser identificados e discriminados os reflexos e as repercusses, positivas e negativas, decorrentes. 4.1.3 - Opo Estratgica A Opo Estratgica corresponde Trajetria Conservada selecionada pelo Decisor, aps finalizado o Teste de Aceitabilidade. Escolha que, no entender do Decisor, representa a estratgia mais favorvel a ser adotada na execuo do planejamento. Havendo uma s Trajetria Conservada, no h, a rigor, Opo Estratgica. Segundo Bazerman (2004), o processo decisrio caracterizado pela existncia de opes. Na falta delas h ainda um problema, mas no de deciso. Existindo duas ou mais Trajetrias Conservadas, cabe detalhar cada uma delas, desdobrando-as, se for o caso, de maneira a aprofundar o exame dos bices, avaliar os riscos envolvidos, as vantagens e desvantagens de cada uma, e os benefcios que a melhor pode proporcionar. Quanto aos bices, deve-se proceder do seguinte modo: identificar os meios e suas respectivas disponibilidades para super-los; qualificar e quantificar os recursos necessrios; definir as Aes Estratgicas que os superaro, assim como a prioridade e o encadeamento dessas Aes; 47

 estabelecer prazos para sua superao; e atribuir responsabilidades e encargos pela preparao e o emprego adequado do Poder Nacional necessrios superao dos bices. Vantagens: so aspectos de superioridade que so identificados a partir da comparao entre possveis alternativas. Benefcios: correspondem aos ganhos passveis de ser obtidos com a escolha da melhor alternativa. A Opo Estratgica , portanto, o conjunto de Aes Estratgicas que conduz da forma mais eficiente e eficaz ao atingimento de cada um dos Objetivos estabelecidos que o Cenrio Desejado retrata. A partir da Opo Estratgica so estabelecidas as Diretrizes Estratgicas que visam orientar as Aes dos diversos setores envolvidos. Em se tratando de macro planejamento estratgico governamental, estas Diretrizes podem ser desdobradas em Diretrizes Setoriais, Regionais e Especficas, conforme os Objetivos a serem atingidos. 4.1.4 - Diretrizes Estratgicas As Diretrizes Estratgicas so estabelecidas pelo governo e direcionadas aos diversos rgos que o integram. Originam-se da Opo Estratgica e tm a finalidade de orientar a elaborao, a execuo e o controle dos Planos Nacionais. Balizam, portanto, as trs Etapas finais do Mtodo de Planejamento Estratgico preconizado por esta Escola. As Diretrizes Estratgicas podem ser Setoriais, Regionais e Especficas. Diretrizes Setoriais: correspondem s linhas mestras emanadas pelo governo que balizam a realizao de planos, programas e projetos voltados a setores especficos. Diretrizes Regionais: so aquelas orientadas que delimitam a realizao de planos, programas e projetos ao nvel territorial. Diretrizes Especficas: delimitam a realizao de planos, programas e projetos direcionados a um fim prprio, exclusivo. 48

As Diretrizes Estratgicas devem conter, fundamentalmente: a) os Objetivos fixados (OE e OG), devidamente explicitados; b) a Opo Estratgica selecionada pelo Decisor para alcanar os OE e OG, assim como seus respectivos desdobramentos; c) as bases para a elaborao dos Planos Nacionais (prioridades, prazos e recursos); e d) a atribuio de competncias e de encargos para a elaborao, a coordenao, a execuo e o controle dos Planos. 4.2 Programao A ltima etapa da Fase Estratgica a Programao, que procura operacionalizar a Opo Estratgica de cada um dos Objetivos estabelecidos. A Etapa Programao composta de dois estgios: (a) Planos, Programas e Projetos e (b) Oramentos, o que ilustrado pela figura 11.

Figura 11 Etapa Programao e seus Estgios

Na Programao so elaborados os Planos, Programas e Projetos que orientaro a operacionalizao do objeto do planejamento. Cada um deles, ao seu nvel, deve ser elaborado de acordo com a Deciso Poltica (que definiu o Cenrio Desejado), consoante as Opes Estratgicas (que determinaram as Trajetrias) e respeitando as orientaes contidas nas Diretrizes Estratgicas. 49

Em consequncia do primeiro Estgio, os Planos, Programas e Projetos concebidos passam por um processo de levantamento e dimensionamento que resultar na estimativa dos recursos econmicofinanceiros necessrios e suficientes sua execuo, que objeto do ltimo Estgio desta Etapa, denominado Oramentos. 4.2.1 Planos, Programas e Projetos A partir da Deciso Poltica (tomada na Etapa da Concepo Poltica) e da Opo Estratgica (feita na Etapa da Concepo Estratgica) so elaborados os Planos Nacionais, de acordo com as orientaes estabelecidas nas Diretrizes Estratgicas e com o propsito de atingir os Objetivos. Os Planos Nacionais so os documentos bsicos para a execuo das aes subsequentes, particularmente as aes de governo, observadas a concluso das Etapas anteriores previstas no Mtodo. A partir da escolha do Cenrio Desejado, e uma vez fixados os OE e OG correspondentes, os Planos devem contemplar Programas, Projetos e Atividades que lhes confiram operacionalidade. Devem indicar seus objetivos especficos, revelar as metas individualizadas, os recursos previstos, os rgos e as entidades responsveis pela execuo e pelo controle, bem como os mecanismos, instrumentos e pontos de controle que contemplam o acompanhamento, a avaliao e a realimentao das Fases, Etapas e Estgios j desenvolvidos, para fins de atualizao e correo, quando for o caso. 4.2.2 Oramentos As Aes Estratgicas encontram nos Oramentos, ltimo Estgio da Etapa de Programao, o seu suporte econmico-financeiro, devendo ser a eles subordinadas, de modo que possam ser executadas. Os recursos econmico-financeiros necessrios e suficientes sua execuo constam dos Planos . No entanto, essa previso corresponde a uma estimativa aproximada, em razo da forma agregada de representao do conjunto de partes que os compem. Podem ter como fontes recursos pblicos da Unio, dos Estados, dos Municpios e recursos privados, de modo isolado ou na forma de participao. Cabe salientar que a considerao relativa aos recursos financeiros se faz presente no Mtodo desde a Anlise do Ambiente, quando feita a 50

avaliao da capacidade do Poder Nacional. No obstante, a abordagem objetiva dos oramentos pblicos (em particular, o da Unio) ocorre apenas na Concepo Estratgica, especialmente quando da formulao das Diretrizes Estratgicas.

Fase da Gesto
A despeito da execuo da Fase de Gesto fugir ao escopo do planejamento estratgico, ela aqui explorada, didaticamente, por coroar os esforos de planejamento com a materializao do resultado das pesquisas, anlise e ideias que so realizadas e elaboradas ao longo de todo o processo. Embora no seja atribuda a esta Fase menor importncia, cabe reconhecer que ela contempla o conjunto de tticas que levam operacionalizao do contedo das Fases anteriores. Assim, o presente Manual se limita a apresentar, academicamente e sob tica panormica, as Etapas e os Estgios constituintes desta Fase, isto , sem o aprofundamento que compete aos textos dirigidos aos processos de gesto governamental e organizacional, abundantes na literatura dedicada ao tema, que, no entanto, poder ser objeto a explorar, dirigido a outro pblico e com diferente finalidade. Isto posto, a Fase da Gesto a ltima das quatro fases consideradas no Mtodo para o Planejamento Estratgico da ESG cuida dos processos de execuo e controle das aes previstas na Etapa de Programao Etapa final da Fase Estratgica sendo composta por duas etapas: Execuo e Controle, ambas ilustradas na figura 12.

Seo 5

Figura 12 Fase da Gesto, suas Etapas e Fase precedente

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5.1 - Execuo Na etapa de Execuo ocorre a concretizao do planejamento, por intermdio de um processo ordenado de transformao que pretende realizar a passagem da situao atual para a situao desejada, mediante a implementao das aes, sendo composta de dois estgios: Coordenao e Implementao, de acordo com o que apresentado na figura 13.

Figura 13 Etapa Execuo e seus estgios

importante destacar que a execuo dos Planos Nacionais envolve todo o Poder Nacional que, didaticamente, dividido em cinco Expresses, de acordo com o que foi exposto anteriormente. Portanto, implica a reunio de esforos de diversas reas, cuja dimenso de sua participao depender da magnitude do problema a ser resolvido da sua importncia e urgncia, da sua natureza e dos recursos e meios que sero necessrios para a sua superao. Em geral so problemas de vulto e que requerem o concurso de um conjunto multidisciplinar de agentes. Na Etapa de Execuo, o Planejamento concretizado com o desencadeamento de um processo ordenado de transformao que conduz a realidade nacional da situao atual para a situao desejada, pela implementao das Aes Estratgicas escolhidas na Etapa da Concepo Estratgica, integrante da Fase Estratgica. 52

5.1.1 - Coordenao A complexidade e multiplicidade das Aes Estratgicas determinam a necessidade de sua Execuo coordenada. A funo de Coordenao deve ser exercida pelo Estado, no mbito do Poder Executivo. O objetivo da Coordenao a racionalizao das atividades, com vistas eficincia, eficcia e efetividade do emprego do Poder Nacional, visando ao melhor desempenho. A eficincia implica otimizar o emprego dos recursos e dos meios (Poder Nacional). A eficcia implica atingir os Objetivos (OE e OG). A efetividade resulta no atendimento das finalidades das aes adotadas nos nveis mais elevados e duradouros. A Coordenao da Execuo dos Planos Nacionais exercida por intermdio de vrios processos de controle econmico, poltico e social. Ao nvel da Unio, a Coordenao envolve a direo superior da Administrao Pblica Federal. Na esfera dos Estados e Municpios, a Coordenao do planejamento d-se por meio da articulao programtica e operacional conduzida pela Unio (que determina um processo permanente de negociao), no que toca aos Planos Nacionais naquilo que extrapola os interesses e limites de competncia. Vrios mecanismos - transferncias intergovernamentais de recursos, convnios, co-financiamentos de programas, projetos e atividades - visam a compatibilizao dos interesses e necessidades, e podem ser caracterizados por sua natureza e abrangncia em nvel global (nacional ou internacional), regional e setorial. Com relao s entidades privadas, a Coordenao operacionalizada por intermdio dos mecanismos de regulamentao e regulao do mercado (que orientam a grande maioria das decises de produtores e consumidores) e por intermdio de estmulos e de desestmulos (fiscais, financeiros e normativos). Da hbil conjugao desses processos advm o xito da Coordenao, ensejando a compatibilidade da descentralizao e da desconcentrao administrativas e do pluralismo na alocao e emprego do Poder Nacional com a coerncia e unidade das Aes Estratgicas executadas. 53

5.1.2 - Implementao A essncia da implementao do Planejamento est no esforo voltado capacitao gerencial e operacional, de maneira a assegurar a execuo adequada das Aes Estratgicas, sem perdas, desperdcio, retrabalho ou retardo. O que deve ser perseguido, em suma, a organizao do governo de modo gil, apoiada pela participao ativa e interessada de toda a sociedade para que aplicao do Poder Nacional seja de fato eficiente, eficaz e efetiva. A m execuo do Planejamento pode ser resultante entre outros aspectos: de erros na sua concepo; Objetivos e Metas superdimensionadas em decorrncia de ambies exageradas, estratgias inviveis e insuficincia de recursos e meios; de falhas institucionais, em particular de incapacidade gerencial e executiva; da inverso de meios e fins; e da subotimizao, caracterizada por investimentos e ateno desbalanceada, que privilegia determinados aspectos em detrimento de outros, resultando em desenvolvimento desequilibrado e no sustentvel. Verifica-se da a importncia da anlise organizacional (sobretudo das organizaes e instituies pblicas) como recurso para identificar os estrangulamentos e insuficincias organizacionais como obstculos eficiente e eficaz implementao do planejamento, reconhecendo-se os significativos avanos alcanados pelo setor pblico na gesto dos interesses nacionais, decorrentes dos esforos de aperfeioamento e capacitao. Deste modo, deve-se ter em vista que, tanto na Execuo quanto no Controle do Planejamento, deve ser concebida uma estrutura organizacional sistmica, capaz de integrar seus rgos, funes e atividades. 54

5.2 - Controle O Controle corresponde ltima Etapa da Fase de Gesto e de todo o processo do Mtodo para o Planejamento Estratgico preconizado pela ESG. A Etapa de Controle composta por dois estgios: Acompanhamento e Avaliao, cuja sequncia ilustrada na figura 14 e a seguir detalhada.

Figura 14 Etapa Controle e seus dois estgios

5.2.1 - Acompanhamento O Acompanhamento da execuo das Aes Estratgicas deve ser permanente, mobilizando todos os responsveis pelo processo de planejamento. O propsito bsico desse Estgio verificar a implementao dos Planos, Programas, Projetos e Atividades estabelecidos, comparando o que foi realizado com o previsto e, desse modo, identificando: atrasos, insuficincia de recursos e de meios (i.e, recursos humanos, materiais e financeiros) e desvios de objetivos. Preocupa-se, tambm, com a eficincia e a eficcia das Aes Polticas, ou seja, com a otimizao dos meios e com a consecuo dos Objetivos programados. O Acompanhamento deve ser feito de maneira concomitante quanto a aspectos fsicos e financeiros, a partir dos projetos e atividades, passando por agregaes, em direo aos nveis mais abrangentes 55

programas e planos. Ou, em sentido oposto, partindo-se dos nveis mais agregados at serem atingidos os projetos e as atividades. Essas duas formas possveis de Acompanhamento na verdade so complementares, ensejando vises - global e particularizada - do processo de transformao da realidade nacional promovido a partir do planejamento. 5.2.2 - Avaliao A Avaliao corresponde a um juzo de realidade sobre a efetividade das Aes Estratgicas, ou seja, sobre a pertinncia dos objetivos (OE e OG) programados para o alcance das finalidades pretendidas. Est fundamentada no Acompanhamento e enseja a reflexo crtica acerca dos Objetivos, quanto instrumentalidade, relevncia, oportunidade e legitimidade. Esse Estgio segue ao longo das diversas Aes planejadas, verificando, de forma continuada, a implementao dos Planos, Programas, Projetos e Atividades, bem como o efetivo alcance dos Objetivos. O Acompanhamento extremamente facilitado se forem utilizados indicadores que permitam a parametrizao e a observao da evoluo dos trabalhos em direo s metas estabelecidas, e, sobretudo, a velocidade com que tais metas so cumpridas. 5.2.3 - Realimentao A Realimentao no corresponde a um estgio, mas dada a sua importncia e ao fato de ser realizada ao longo de todas as Fases, Etapas e Estgios aqui destacada. Em geral, a Realimentao associada aos Estgios de Acompanhamento e de Avaliao que naturalmente resultam na emisso de relatrios e na divulgao de resultados, os quais conduzem ao reforo ou modificao de alguma parte do processo de planejamento, visando ao seu aperfeioamento e impactando a tomada de decises, conferindo flexibilidade e dinamismo. Os resultados obtidos a cada passo ao longo do emprego prtico deste Mtodo para o Planejamento Estratgico, especialmente aqueles atingidos ao final das Etapas de Execuo e de Controle, podem revelar com maiores clareza e destaque a necessidade de medidas corretivas de 56

todas as Fases do Mtodo, embora as imperfeies ou necessidade de alteraes de curso possam ser identificadas e provocar as modificaes cabveis. Tais resultados so, ento, convertidos em recomendaes que podero ser acatadas, ou no, em qualquer ponto do processo de Planejamento e podem conter indicaes sobre possveis alternativas de correo de rumos, a fim de auxiliar o atingimento dos Objetivos que definem o Cenrio Desejado, propsito maior e final de todo o processo. As recomendaes emanadas pelo Controle e decorrentes dos processos de Realimentao do Planejamento, podem ser adotadas em vrios nveis, desde os aqueles mais baixos situados na gerncia dos projetos, at os mais altos, de acordo com a alada de cada um e a autoridade que lhes delegada. Com o intuito propiciar uma viso panormica de todo o modelo, apresenta-se a figura 15 do Anexo I, a qual rene em uma s ilustrao todo o conjunto de Fases, Etapas e Estgios, que foram desmembradas nas treze figuras anteriores e que compem o Mtodo para o Planejamento Estratgico da ESG.

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CAPTULO III

CONSIDERAES FINAIS
Uma vez detalhado todo o processo do Mtodo de Planejamento Estratgico empregado na Escola Superior de Guerra, cumpre reforar ao final deste estudo alguns elementos que do relevo forma e ao contedo do Mtodo aqui apresentado que, apesar de percebidos a partir da atenta leitura por parte de estudiosos praticantes interessados no tema, merecem ainda assim ser destacados. O Mtodo : um processo dinmico, permanente e continuado de racionalizao das decises polticas e das aes estratgicas decorrentes; elemento essencial ao exerccio do planejamento estratgico e, uma vez empregado na organizao, assume a condio de ferramenta cuja utilidade ser imediatamente reconhecida, em razo dos resultados que o seu uso concorre para alcanar; um importante subsdio ao Decisor e sua Equipe de Planejamento no processo de tomada de deciso e nos desdobramentos decorrentes das decises que, muitas vezes, se mostram danosos, diante da falta de instrumentos de planejamento adequados; relativamente fcil de compreender e aplicar; indica o uso de recursos de apoio e tcnicas modernas, testadas e reconhecidas em outras instituies; passvel de adaptaes para seu emprego em organizaes e ambientes distintos, isto , na esfera de governo e fora dela; uma ferramenta til para disciplinar o pensamento e a ao de modo sistemtico e antecipado; apropriado para reorientar as prticas, por vezes parciais e sujeitas a juzos de valor, enquanto as decises exigem anlises e aes calcadas em julgamentos de realidade, a qual apurada ao longo do processo; atualizado e apoiado por tcnicas e recursos auxiliares que acompanham a evoluo tecnolgica, inclusive no campo da Tecnologia da Informao; instrumento que potencializa e orienta Equipes de Planejamento na busca de eficincia, eficcia e efetividade; 59

 um meio capaz de conduzir ao melhor emprego do Poder Nacional, sendo, desta forma, uma tcnica de otimizao no estabelecimento de Objetivos (OE e OG); e em ltima anlise, apropriado para, de forma proativa, construir o futuro, em lugar de, reativamente, responder s mudanas, embora sensvel e atento a elas.

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ANEXOS

71

ANEXO A - Mtodo para o Planejamento Estratgico / ESG

BEM COMUM OF OE / OG
FASE DO DIAGNSTICO FASE POLTICA FASE ESTRATGICA
FASE DA GESTO

ANLISE DO AMBIENTE

ANLISE DO PODER

ELABORAO DE CENRIOS

CONCEPO POLTICA

CONCEPO ESTRATGICA

PROGRAMAO

EXECUO

CONTROLE

ANTECEDENTES

PLANOS EM VIGOR

FATOS PORTADORES DE FUTURO EVENTOS FUTUROS

CENRIO MAIS PROVVEL

BICES

PLANOS, PROGRAMAS E PROJETOS

COORDENAO

ACOMPANHAMENTO

ANALISE DO AMBIENTE EXTERNO ANLISE DO AMBIENTE INTERNO

NECESSIDADES

CENRIOS EXTREMOS (OU)

PRESSUPOSTOS BSICOS

DEFINIO DE AES

ORAMENTOS

IMPLEMENTAO

AVALIAO

MEIOS DISPONVEIS E POTENCIAIS

CENRIOS PROBALSTICOS

CENRIO DESEJADO

OPO ESTRATGICA

OE / OG

DIRETRIZES ESTRATGICAS

REALIMENTAO

AnexoBModelodaMatrizdeAdequabilidade
MATRIZDEADEQUABILIDADE Integridade Aes (An) Observaes: 1)OsRequisitos(REQS)easLimitaes(LIMI)sosubdivisesdeCondicionamento(COND). 2)OparmetroCampodeAbordagem(ABOR)contmassubdivises:NveldeDeciso(NIVL),Amplitude(AMPL)eAlcance(ALCN).NIVLserve paraverificarseasaessocompatveiscomonveldoDecisor.AMPLeALCN,paraverificarseassoluesestoatendendoaosaspectos fundamentaisdoproblema. Pertinncia (PERT) Condicionamento (COND) Atingimento Fidelidade (ATIN) (FIDE) Requisitos Limitaes (REQS) (LIMI) CampodaAbordagem (ABOR) Nvel (NIVL) Amplitude Alcance (AMPL) (ALCN)

Oportunidade (OPOR)

AnexoCModelodaMatrizdeExequibilidade
MATRIZDEEXEQUIBILIDADE AES (An) Observao:OsParmetrosdeExeqibilidade(P(x))so: P(a)Disponibilidadederecursoshumanos; P(b)Disponibilidadederecursosmateriais; P(c)Disponibilidadederecursosfinanceiros; P(d)Disponibilidadederecursostecnolgicos;e P(e)Disponibilidadedetempo. P(a) P(b) PARMETROSDEEXEQUIBILIDADE P(c)

P(d)

P(e)

AnexoDModelodaMatrizdeAceitabilidade
MATRIZDEACEITABILIDADE TRAJETRIA (Tn) Legenda: GAE1GrauAtribudoAoEstratgica1. GAEnGrauatribudoAoEstratgicaN. PC1PesodoCritrio1. PCnPesodoCritrioN. (GAEnxPCn)SomatrioTotal(NotadaAoEstratgicaxPesodoCritriorespectivoaessaAoEstratgica) Observao: O(s) especialista(s), analista(s) ou Equipe de Planejamento devem estabelecer tantos Critrios de Aceitabilidade quantos forem necessrios,afimdedetalharoTestedeAceitabilidadee,consequentemente,aavaliaodasTrajetriasConservadas. (GAEnxPCn)

GAE1xPC1

GAE2xPC2

GAE3xPC3

GAEnxPCn

ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA

A Escola Superior de Guerra - ESG -, criada pela Lei n. 785, de 20 de agosto de 1949, um instituto de altos estudos, subordinado diretamente ao Ministro de Estado da Defesa, e destina-se a desenvolver e consolidar os conhecimentos necessrios para o exerccio das funes de direo e para o planejamento da Segurana Nacional, considerando, tambm, os aspectos relativos Defesa Nacional e ao Desenvolvimento Nacional. A ESG desenvolve estudos sobre poltica e estratgia, destinados a contribuir para o desenvolvimento do conhecimento e da metodologia do planejamento e da ao - polticas e estratgias -, em especial nas reas da Segurana e da Defesa. Funcionando como centro permanente de estudos e pesquisas, compete ainda ESG ministrar os cursos que forem institudos pelo Ministrio da Defesa. A ESG se localiza na rea da Fortaleza de So Joo, no bairro da Urca, Rio de Janeiro. A Fortaleza foi mandada construir, em 1565, por Estcio de S, na vrzea entre os morros Cara de Co e Po de Acar, e marca a fundao da cidade do Rio de Janeiro.

Revista da Escola Superior de Guerra Av. Joo Lus Alves s/n Urca - Fortaleza de So Joo 22291-090, Rio de Janeiro, RJ. Brasil www.esg.br - E-mail: esg@esg.br