Roseana Sacchelli

PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DO PARAN
MESTRADO EM DIREITO ECONMICO E SOCIOAMBIENTAL

ROSEANA CILIO SACCHELLI

A AUSNCIA DA REGULAMENTAO DO SISTEMA FINANCEIRO BRASILEIRO
COMO OBSTCULO AO DESENVOLVIMENTO NACIONAL: UMA LEITURA A
PARTIR DA CRISE ECONOMICA DE 2008 (GERADA PELA GLOBALIZAO
ECONMICA E PELO NEOLIBERALISMO)

CURITIBA
2013

1



Dissertao apresentada ao Programa de Ps-
graduao em Direito. rea de concentrao:
Direito Econmico e Socioambiental, na linha
de pesquisa Estado, Atividade Econmica e
Desenvolvimento Sustentvel, da Escola de
Direito da Pontifcia Universidade Catlica do
Paran, como requisito parcial obteno do
ttulo de mestre em Direito.

Orientador: Prof. Dr. Emerson Gabardo

CURITIBA
2013

2

Dados da Catalogao na Publicao
Pontifcia Universidade Catlica do Paran
Sistema Integrado de Bibliotecas SIBI/PUCPR
Biblioteca Central

Sacchelli, Roseana Cilio
S119n A ausncia da regulamentao do sistema financeiro brasileiro como
2013 obstculo ao desenvolvimento nacional: uma leitura a partir da crise econmica
de 2008 (gerada pela globalizao econmica e pelo neoliberalismo) /
Roseana Cilio Sacchelli ; orientador, Emerson
Gabardo. 2013.
136 f. ; 30 cm

Dissertao (mestrado) Pontifcia Universidade Catlica do Paran,
Curitiba, 2013
Bibliografia: f. 123-136

1. Mercado financeiro. 2. Finanas - Legislao. 3. Desenvolvimento
econmico. 4. Globalizao. I. Gabardo, Emerson. II. Pontifcia Universidade
Catlica do Paran. Programa de Ps-Graduao em Direito. III. Ttulo.

Doris 4. ed. 340

3



Dissertao apresentada ao Programa de Ps-graduao em Direito, rea de
concentrao: Econmico e Socioambiental, na linha de pesquisa Estado, Atividade
Econmica e Desenvolvimento Sustentvel, da Escola de Direito, da Pontifcia
Universidade Catlica do Paran, como requisito parcial obteno do ttulo de
mestre em Direito.

COMISSO EXAMINADORA

_____________________________________
Professor Doutor Emerson Gabardo
(Orientador)

_____________________________________
Professor Doutor Abili Lzaro Castro de Lima
(Convidado - UFPR)

_____________________________________
Professor Doutor Luiz Alberto Blanchet
(Membro - PPGD)

Curitiba, 25 de maro de 2013.

4

Ao filho pela pacincia e compreenso,
A filha, neto e genro pelo incentivo,
Aos pais pelo apoio e oraes.
5

AGRADECIMENTOS

Agradeo a Deus, fonte inesgotvel de misericrdia e amor.

Meu agradecimento especial ao Professor Doutor Emerson Gabardo pela ateno e
incansvel dedicao.

6

RESUMO

O presente estudo desenvolve o tema sobre a retomada do debate, provocado pela
crise de 2008 e seus desdobramentos, da regulao dos mercados financeiros e da
reestruturao do Sistema Financeiro Nacional luz dos princpios constitucionais.
O trabalho versa sobre a necessidade da regulamentao do artigo 192 da atual
Constituio para ser efetivado o comando normativo de maior relevncia no trato da
matria atinente ao sistema financeiro. O objetivo da pesquisa examinar a
influncia da globalizao financeira e da conjuntura econmica nacional nas
decises polticas sobre a regulao do sistema financeiro. A abordagem do tema
est ancorada numa viso interdisciplinar, recorrendo a doutrina interdisciplinar.
Neste alinhamento terico, examina-se o papel do Estado como promotor do
desenvolvimento nacional; analisa-se a desmobilizao social aps a Emenda
Constitucional n 40 de 2003; trata-se das implicaes da regulao do sistema
financeiro no desenvolvimento do pas. Neste caminho, ao verificar o atual ambiente
poltico e econmico, sustenta-se a ideia de que o momento oportuno para a
regulamentao do artigo 192 da Constituio da Repblica nos moldes dos anseios
constitucionais.

Palavras-chave: Sistema financeiro. Regulao. Desenvolvimento nacional.
Globalizao. Artigo 192 da CF.

7

ABSTRACT

O presente estudo desenvolve o tema sobre a retomada do debate, provocado pela
crise de 2008 e seus desdobramentos, da regulao dos mercados financeiros e da
reestruturao do Sistema Financeiro Nacional luz dos princpios constitucionais.
O trabalho versa sobre a necessidade da regulamentao do artigo 192 da atual
Constituio para ser efetivado o comando normativo de maior relevncia no trato da
matria atinente ao sistema financeiro. O objetivo da pesquisa examinar a
influncia da globalizao financeira e da conjuntura econmica nacional nas
decises polticas sobre a regulao do sistema financeiro. A abordagem do tema
est ancorada numa viso interdisciplinar, recorrendo a doutrina interdisciplinar.
Neste alinhamento terico, examina-se o papel do Estado como promotor do
desenvolvimento nacional; analisa-se a desmobilizao social aps a Emenda
Constitucional n 40 de 2003; trata-se das implicaes da regulao do sistema
financeiro no desenvolvimento do pas. Neste caminho, ao verificar o atual ambiente
poltico e econmico, sustenta-se a ideia de que o momento oportuno para a
regulamentao do artigo 192 da Constituio da Repblica nos moldes dos anseios
constitucionais.

Key-words: Financial system. Regulation. National development. Globalization.
Article 192 of the Constitution.

8

SUMRIO

1 INTRODUO ..................................................................................................... 9

2 A GLOBALIZAO ECONMICA E O NEOLIBERALISMO ........................... 11
2.1 ANTECEDENTES HISTRICOS AO PROCESSO ATUAL DE GLOBALIZAO
ECONMICA ............................................................................................................ 11
2.2 A GLOBALIZAO E O NEOLIBERALISMO DO FINAL DO SCULO XX ........ 20
2.3 CRISES E OPORTUNIDADES NO ATUAL AMBIENTE GLOBALIZADO ........... 28

3 O ESTADO COMO MECANISMO DE PROMOO DO DESENVOLVIMENTO 38
3.1 ASPECTOS TERICOS E INTERPRETAES DO PENSAMENTO
DESENVOLVIMENTISTA ......................................................................................... 39
3.2 INDUSTRIALIZAO: CAMINHO PARA O DESENVOLVIMENTO ................... 47
3.3 ATUAO ESTATAL COMO ESTRATEGIA PARA O DESENVOLVIMENTO ... 57

4 O PAPEL DO SISTEMA FINANCEIRO NO DESENVOLVIMENTO NACIONAL67
4.1 ESTRATGIA NAS POLITICAS ECONMICAS COMO CAMINHO PARA O
DESENVOLVIMENTO .............................................................................................. 67
4.2 O SISTEMA FINANCEIRO E A REGULAO DO MERCADO FINANCEIRO ... 77
4.3 A FUNCIONALIDADE DO SISTEMA FINANCEIRO E O DESENVOLVIMENTO 89

5 A REGULAMENTAO DO ARTIGO 192 DA CONSTITUIO FEDERAL ... 100
5.1 A REGULAO DO SISTEMA FINANCEIRO LUZ DA CONSTITUIO ..... 100
5.2 O SISTEMA FINANCEIRO E A ATUAO ESTATAL ...................................... 109
5.3 O SISTEMA FINANCEIRO COMO PROMOTOR DO DESENVOLVIMENTO .. 116

6 CONCLUSO .................................................................................................... 122

REFERNCIAS ................................................................................................. 124

9

1 INTRODUO

O objeto desta pesquisa examinar a influncia da globalizao financeira e
da conjuntura econmica nacional nas decises polticas sobre a regulao do
sistema financeiro.
A atual Constituio brasileira decorreu do processo de redemocratizao do
pas e trouxe uma carga de esperana e um lastro de legitimidade sem precedentes.
Todavia, questes de ordem econmica impediram a concretizao dos anseios
constitucionais. A Emenda Constitucional n. 40, de 29 de maio de 2003, dirimiu a
tenso existente no dispositivo constitucional original, revogando todos os oito
incisos, trs pargrafos, alterando o caput do artigo 192.
A inteno mostrar que a atual conjuntura nacional propcia mobilizao
poltica e social em torno da regulamentao do artigo 192 da Constituio da
Repblica de 1988, que determina a estruturao do Sistema Financeiro Nacional de
forma a promover o desenvolvimento equilibrado do Pas e a servir aos interesses
da coletividade.
A delimitao do tema visa analisar a influncia do processo de globalizao
na no regulamentao do artigo 192 da atual Constituio e na edio da Emenda
Constitucional n 40 de 2003. Outro aspecto relevante na pesquisa o exame da
conduo das polticas econmicas para a concretizao dos objetivos
constitucionais do sistema financeiro, o desenvolvimento e servir aos interesses da
coletividade.
A metodologia de trabalho adotada consiste nas investigaes e observaes
histricas dos eventos mais relevantes, considerando os principais instrumentos
para atingir o objetivo econmico do desenvolvimento e o desempenho do sistema
financeiro, que so as polticas econmicas.
Por conseguinte, a pesquisa foi dividida em quatro partes. O trabalho
iniciado por uma anlise do processo da globalizao econmica, o neoliberalismo e
as implicaes da crise financeira iniciada em 2008. A crise e seus desdobramentos
evidenciaram as limitaes dos princpios bsicos do sistema de regulao e
superviso bancria e financeira que vigoram atualmente na economia globalizada.
Neste contexto, tem sido recorrente a discusso sobre os riscos e incertezas
10

inerentes a um mercado financeiro global desregulado, ressaltando questes acerca
do papel do Estado e das polticas econmicas nesta conjuntura.
Em seguida, o estudo procura verificar a relao do Estado na promoo do
desenvolvimento e a trajetria do pensamento econmico do desenvolvimento, a
partir da sua origem nos anos de 1930, em resposta economia dominante
convencional, que no oferecia solues aos problemas do subdesenvolvimento e
da pobreza, e tambm dos anos de 1950 a 1980, resistindo ideologia liberal no
imediato ps-guerra. E a partir dos anos de 1980, no seu amadurecimento,
reafirmando seus princpios fundamentais no debate sobre industrializao
planejada, no confronto com o neoliberalismo.
Nesta direo, na terceira parte, avalia a necessidade de um planejamento
abrangente por meio de polticas pblicas. Dessa forma, observa-se uma tentativa
de o governo estabelecer as bases de um projeto nacional de desenvolvimento e as
estratgias das polticas econmicas, visando ao desenvolvimento, examinando-se o
papel do sistema financeiro e sua importncia na promoo do desenvolvimento
nacional. Abordam-se fatos histricos do Sistema Financeiro Nacional, sua atual
estrutura e composio, a atuao e a regulao do mercado financeiro.
Na ltima parte, procura-se fazer uma anlise da regulamentao do sistema
financeiro luz dos princpios constitucionais e dos objetivos definidos no artigo 192
da Constituio da Repblica de 1988. Observa-se a desmobilizao poltica e social
com a Emenda Constitucional n 40, de 29 de maio de 2003, dirimindo a tenso
existente no dispositivo constitucional original.
Por fim, a estabilidade econmica dos ltimos anos e as decises polticas do
atual governo, no mbito do setor financeiro, reascenderam a possibilidade de
regulao do sistema financeiro nacional nos moldes dos valores e princpios
constitucionais.

11

2 A GLOBALIZAO ECONMICA E O NEOLIBERALISMO

2.1 ANTECEDENTES HISTRICOS AO PROCESSO ATUAL DE GLOBALIZAO
ECONMICA

A histria da economia desde a Revoluo Industrial tem sido de acelerado
progresso tcnico, de contnuo, mas irregular crescimento econmico, e de
crescente globalizao, argumenta o historiador Eric Hobsbawm. O processo da
globalizao sinalizava estagnar nos anos entreguerras, motivado pela
autossuficincia econmica dos Estados Unidos da Amrica, consolidando-se como
a maior economia do mundo. Pases com tradio no comrcio exterior como a Gr-
Bretanha e os Estados escandinavos mostravam a mesma tendncia.
1
Analisar o
contexto histrico do perodo a partir das Grandes Guerras Mundiais auxilia na
compreenso do processo da globalizao contempornea. Nessa viso, o
antroplogo Jonathan Friedman contribui com a argumentao de que a
globalizao representa uma fase mais dinmica do sistema capitalista, um
processo complexo que provoca mudanas socioculturais, intensifica inter-relaes
e interdependncias entre os grupos humanos, comprimindo o espao e o tempo.
2

A Primeira Guerra Mundial provocou uma significativa mudana no cenrio do
capitalismo mundial, reforou a posio dos Estados Unidos como a nao mais
importante do mundo, responsvel por mais de um tero da sua produo industrial,
alm de transformar o pas no maior credor do mundo, enquanto os britnicos
haviam perdido um quarto dos seus investimentos.
3
O mercado internacional
diminuiu, mas a economia americana conheceu um crescimento espetacular nas
duas primeiras dcadas do sculo XX que lhe rendeu a hegemonia das
organizaes econmicas europeias, inclusive no setor bancrio. Em seguida, nos
anos de 1920, o crescimento da economia americana e do mundo inteiro foi muito
intenso.

1
HOBSBAWM, Eric John Earnest. Era dos Extremos: o Breve Sculo XX (1914-1991). 2. ed.
Traduo Marcos Santarrita. So Paulo, Companhia das Letras, 1995, p. 93.
2
FRIEDMAN, Jonathan. Cultural Identity and Global Process. Londres: Sage, 1994.
3
HOBSBAWM, Eric John Earnest. Era dos Extremos: ..., p.101.
12

O crescimento espetacular colocou a economia americana como a primeira
potncia industrial do mundo. Todavia, em 1928, houve um declnio gradual fora da
Amrica do Norte com pioras acentuadas nas condies agrcolas dos principais
pases, ocasionando recesso na Europa e sia. De outra maneira, nos Estados
Unidos, os preos das aes dobravam, tornando-se mais vantajoso o investimento
interno. Assim, quando o dinheiro norte-americano, que alimentava o crescimento
econmico, rumou para dentro do pas, a recesso, que era branda, tornou-se
acentuada, na medida do acmulo de dlares internamente.
4

O governo americano no intuito de proteger a economia interna aumentou a
taxa de juros para evitar a especulao, tomou medidas drsticas para forar a
queda dos preos e salrios para liquidar o excesso de estoques de alimentos e
produtos. Os resultados foram impactantes, no apenas para o pas, mas em outras
partes do mundo em desenvolvimento. Esta prosperidade e abundncia econmica
foram interrompidas em 1929. Para John Galbraith, o grande colapso no mercado de
aes tem explicao de mais fcil compreenso do que a depresso que o seguiu:
estava implcito na especulao que o precedera. Por outro lado, os negcios em
1929 no eram slidos, motivo pelo qual o efeito do colapso no mercado de aes
gerou choque de confiana e perda do poder de compra avassalador. Entre as
causas plausveis da depresso, est o fato de a produo de bens industriais ter
ultrapassado a demanda do consumo e dos investimentos, decorrente das ms
avaliaes do tamanho da demanda e do acmulo dos estoques em quantidades
maiores que as realmente necessrias, resultando na profunda recesso.
5

A trajetria descendente do valor dos ttulos negociados na Bolsa concorreu
para a queda da Bolsa de New York, resultando na desconfiana nos negcios e no
corte drstico na produo e nos investimentos. Esses fatos econmicos
enfrentados pela crise da bolsa de Nova York acarretaram um declnio de renda
nacional e desemprego em massa. Milhares de corporaes faliram, ensejando uma
das maiores catstrofes econmicas na historia do pas. Assim, desencadeou-se
uma depresso mundial sem precedentes. A queda dos investimentos e da
produo teve consequncias significativas, resultando no desemprego de milhes

4
FRIEDEN, Jeffrey A. Capitalismo global: histria econmica e poltica do sculo XX. Rio de
Janeiro: Zahar, 2008, p. 156-158.
5
GALBRAITH, John Kenneth. 1929: A grande crise. Traduo de Clara A. Colotto. So Paulo:
Larousse do Brasil, 2010, p.161-177.
13

de pessoas. A economia dos pases industrializados permaneceu desintegrada por
mais de cinco anos, com reduo de um quinto da produo e de um quarto da fora
de trabalho.
6

O capitalismo parecia estar beira de um colapso total e confirmava as
previses de Marx. Enquanto a economia dos pases capitalistas acumulava
prejuzos, a economia planificada socialista sovitica crescia em ritmo acelerado.
7

Por outro lado, a economia de mercado, diretamente ligada ao capitalismo, com
caractersticas semelhantes de concorrncia pura, sem a interveno do governo,
evidenciou a necessidade de uma maior atuao do setor pblico na economia.
Aps a depresso de 1929, o mercado autnomo no garantia o pleno emprego dos
seus recursos produtivos. Por outro lado, a Unio Sovitica adotou um sistema de
planificao econmica centralizada na dcada de 1920. Aps a Revoluo Russa
entre 1917 e 1921, tinha-se a impresso de que a economia russa se dirigia para a
estagnao. Em 1920, Joseph Stalin anunciou que as leis econmicas do
capitalismo no se aplicavam mais ao Estado sovitico, mas a indstria precisava
crescer, e para isso acontecer, algumas medidas compulsrias e restritivas se
tornaram necessrias. Apesar das ineficincias, o sistema estalinista de planificao
econmica teve xito notvel no atingimento de suas metas, propiciando um
crescimento econmico rpido entre 1928 e 1937, com aumento no produto nacional
bruto de 8,3%.
8

No perodo, o padro ouro pressupunha que os governos autorizassem a livre
converso de dinheiro em ouro e vice-versa. A moeda chave para as transaes
internacionais era a libra, assim, a Inglaterra mantinha a paridade de sua moeda em
relao ao ouro at apresentar dficits na conta corrente e perder competitividade
no final da Primeira Guerra Mundial.
9

O Reino Unido abandonou o padro ouro no fim de 1931 e os Estados
Unidos, em 1934. Livre do padro ouro, o Reino Unido superou a deflao e
estimulou a economia, os Estados Unidos conseguiram expandir a proviso de
dinheiro, aumentar os preos e fazer com que a economia retornasse a seu curso.

6
SOUZA, Nali de Jesus. Curso de Economia. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2003, p. 56.
7
HUNT, Emery Kay; SHERMAN, Howard J. Histria do pensamento econmico. Petrpolis, Rio de
Janeiro: Vozes, 2004, p. 164.
8
FUSFELD, Daniel R. A era do economista. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 183.
9
SERRANO, Franklin; MEDEIROS, Carlos A. Padres monetrios internacionais e crescimento. In:
Estados e moedas no desenvolvimento das naes. FIORI, Jos Lus (Org.). Petrpolis, Rio de
14

Algumas medidas de relaxamento da poltica monetria e desvalorizao da moeda
foram adotadas. Assim, nos pases que abandonaram o padro ouro, a economia
voltou a crescer gradualmente de 1934 a 1937.
10

Para Hobsbawm, a Segunda Guerra Mundial era previsvel, uma vez que as
naes europeias no estavam interessadas em anistiar a Alemanha das sanes
impostas ao final da Primeira Guerra Mundial.
11
Durante a Segunda Guerra Mundial,
a alocao de recursos escassos foi desviada para a produo de guerra. Os
Estados Unidos ainda se recuperavam da crise dos anos de 1930, e a produo
estava bem abaixo de sua capacidade. Sendo assim, as empresas receberam
incentivos para atingir as metas e assegurar os lucros. Com isso, a taxa de
desemprego caiu, a jornada mdia semanal nas manufaturas de bens durveis
aumentou, as fbricas implementaram novos turnos de trabalho e os trabalhadores
tiveram ampliada a sua remunerao.
12

Ainda assim, no plano geral ocidental, no final da Segunda Grande Guerra, o
capitalismo parecia perder terreno para inmeros programas de planificao de
pases como a Unio Sovitica e Alemanha Oriental, nos quais os partidos
comunistas estavam controlando os governos. Com a economia planificada, cabia
aos chefes de governo tomar as decises polticas para a elaborao de planos
econmicos que substituam o interesse individual pelo coletivo. Os resultados
econmicos da Unio Sovitica e aliados eram importantes por causa da expanso
do mundo comunista fora da Europa.
13

Ocorre que os economistas aprenderam muito com a experincia dos tempos
de guerra. Entenderam que a economia podia ser levada ao pleno emprego e ao
crescimento acelerado com os gastos do governo, como ocorreu com o intenso
volume de gastos de guerra fornecendo estmulos que levaram ao pleno emprego e
plena capacidade produtiva, o que no havia acontecido na dcada de 1930. Eric
Hobsbawn destaca que a experincia do entreguerras e da Grande Depresso
foram to catastrficas que influenciaram toda a viso sobre os princpios da
economia mundial no ps-guerra e o futuro da ordem econmica global.
14

10
FRIEDEN, Jeffrey A. Capitalismo global: ..., p. 209.
11
HOBSBAWM, Eric John Earnest. Era dos Extremos:..., p. 103.
12
FUSFELD, Daniel R.A Era do economista..., p. 203.
13
14
15

Entre as duas correntes existentes, o socialismo e o capitalismo, surge uma
terceira a favor de uma sociedade em que o bem-estar fosse o principal objetivo do
Poder Pblico.
15

Nos vinte e cinco anos aps a segunda Guerra Mundial, o planejamento
econmico e social foi instaurado tanto no Ocidente como no Oriente. No Ocidente,
teve na social-democracia sua maior expresso: socialismo considerado moderado,
legislativo e fundamentado na consolidao do welfare state". Segundo Anthony
Giddens, o ponto alto de um prolongado processo de evoluo dos direitos da
cidadania, cujo objetivo criar uma sociedade mais igualitria e proteger os
indivduos ao longo do ciclo da vida.
16

A ideia do Estado do bem-estar democrtico evoluiu nos Estados Unidos
sobre bases bem mais pragmticas do que na Inglaterra. Eles acreditavam que o
efeito da economia de mercado, fundada no materialismo, incompatvel com os
valores humanos e comunitrios tradicionais. Reclamavam, portanto, interveno
estatal em assuntos econmicos para estabilizar o processo de produo, melhorar
a distribuio de riqueza e proteger as pessoas dos efeitos destrutivos do mercado.
A filosofia dos americanos reformistas e do bem-estar social expressa por Thorstein
Veblen e as medidas encabeadas por John Rogers Commons foram aplicadas na
dcada de 1930, durante o New Deal do presidente Franklin Roosevelt. O new deal
defendia a ideia de que a sociedade como um todo, por meio da interveno do
Estado, deveria proteger-se e a seus integrantes das foras destrutivas decorrentes
da economia de mercado industrial.
17

Dessa maneira, os arquitetos da filosofia do Estado do bem-estar construram
muitas ideias sobre as quais se baseiam as economias mistas da Europa Ocidental
e Amrica do Norte. Entre eles, os ingleses John Atkinson Hobson e Richard Henry
Tawney, cuja influncia sobre as polticas pblicas excedeu, em muito, a dos
socialistas e a dos economistas neoclssicos ortodoxos. Eles definiram o papel do
governo como o de manter as relaes e instituies sociais que enfatizassem as
metas humanistas.
18

15
Estado do bem-estar social: organizao poltica e econmica fundamentada no papel do Estado
como agente protetor e defensor social.
16
GIDDENS, Anthony. A terceira via: reflexes sobre o impasse poltico atual e o futuro da
social-democracia. Traduo Maria Luiza X. de A. Borges. Rio de Janeiro: Record, 1999, p. 12-20.
17
FUSFELD, Daniel R. A Era do economista..., p. 139- 44.
18
FUSFELD, Daniel R. A era do economista..., p. 131-135.
16

Entre 1945 e 1973, os pases ricos e os Estados democrticos adeptos do
bem-estar social se uniram. As economias do Ocidente industrial foram
reconstrudas por meio de alianas entre naes, classes, partidos e grupos.
Governos derrubavam barreiras ao comrcio e aos investimentos internacionais,
mas protegiam as empresas mais fracas. Trabalho e capital cooperavam para
manter lucros e salrios altos.
19

Nos anos seguintes ao trmino da Segunda Grande Guerra, os Estados
Unidos consolidaram sua posio de lder da produo global e assumiram o
controle poltico e econmico, superando os britnicos. A partir da Segunda Guerra
Mundial, intensificou-se a concentrao do poder econmico e no se alterou o
quadro das desigualdades na distribuio de renda.
20
Os polticos, as autoridades e
muitos homens de negcios do Ocidente reconheciam o fracasso do liberalismo no
ps-guerra. Nesse sentido, os objetivos polticos, como o pleno emprego, a
conteno do comunismo, a modernizao das economias atrasadas ou ainda em
declnio ou em runas, tinham como prioridade e justificava a interveno do
governo.
21

Embora muitos estivessem sem esperanas na reconstruo da prosperidade
mundial com um sistema econmico vivel, coube a John Maynard Keynes, um dos
mais brilhantes economistas do sculo, a tarefa de reverter a situao. Ele
desenvolveu as principais polticas econmicas das naes da Europa Ocidental e
da Amrica do Norte ao analisar a economia capitalista e apontar solues para
salv-la.
22

O comrcio mundial apresentou, nos anos de 1950, um crescimento
extraordinrio, uma ampliao nunca vista anteriormente, embora os pases
adotassem polticas monetrias diferentes e prprias para dificultar a circulao de
investimentos de curto prazo entre os pases, evitando, assim, movimentaes
internacionais de dinheiro com fins especulativos. A Era de Ouro foi um fenmeno
mundial, tendo, independentemente dos regimes econmicos, a Rssia e a Europa
Oriental, apresentado altas taxas de crescimento, que, apesar de terem diminudo

19
FRIEDEN, Jeffrey A. Capitalismo global:..., p. 300.
20
HUNT, Emery Kay; SHERMAN, Howard J. Histria do pensamento econmico..., p.194.
21
22
FUSFELD, Daniel R. A Era do economista..., p. 180.
17

de intensidade na dcada seguinte, ainda competiam em crescimento com os
pases capitalistas mais desenvolvidos.
23

Os Estados Unidos experimentaram crescimento vigoroso a partir de 1945 at
1968. Era o pas provedor do sistema mundial e apresentava economia pungente
composta por altas taxas de crescimento. Neste sentido, os Estados Unidos
financiaram a reconstruo dos pases derrotados, como Japo e Alemanha (parte
do projeto de expanso e consolidao do poder americano). Dessa forma,
asseguraram para si o papel de supervisores gerais da nova ordem internacional. Os
Estados Unidos obtiveram U$ 1,5 trilhes com a Segunda Guerra e tiveram o custo
de U$ 14 bilhes para a reconstruo dos pases que participaram da guerra.
24

Em 1944, ao se aproximar o final da Segunda Guerra Mundial, nas primeiras
semanas de julho, cerca de 730 delegados, representantes de mais de 44 pases, se
reuniram em Mount Washington Hotel, nas montanhas de Bretton Woods, em New
Hampshire, sob a liderana de John Maynard Keynes e Harry Dexter White,
representantes do Tesouro norte-americano e britnico, respectivamente. Aconteceu
ento, a Conferncia de Bretton Woods. As delegaes traaram propostas para as
relaes monetrias internacionais, investimentos globais do ps-guerra e um
projeto de reconstruo das economias que haviam participado da guerra.
25

O mundo capitalista desenvolvido emergiu da Segunda Grande Guerra com o
acordo da Conferncia de Bretton Woods, no qual foram institudos o FMI, Fundo
Monetrio Internacional, e o Banco Mundial, instituies responsveis por definir a
economia mundial pelos 25 anos que se seguiram Segunda Guerra Mundial.
Tambm modelaram regras para as relaes comerciais e financeiras entre os
pases centrais do capitalismo e estes com a periferia econmica do mundo
capitalista. O intuito era dotar a economia internacional de instituies e regras de
comportamento que ampliassem a capacidade dos governos, a prosperidade
domstica, reconhecendo que o padro ouro internacional e o sistema de cmbio
livre no funcionavam bem.
26

23
24
HUBERMAN, Leo. Histria da riqueza do homem: do feudalismo ao sculo XXI. 22. ed. rev. e
ampl. Rio de Janeiro: LTC, 2010, p. 250.
25
FERRARI FILHO, Fernando; PAULA, Luiz Fernando de (Org.). Globalizao financeira: ensaios
de macroeconomia aberta. Petrpolis: Vozes, 2004, p. 179.
26
SERRANO, Franklin; MEDEIROS, Carlos A. Padres monetrios internacionais e crescimento. In:
Estados e moedas no desenvolvimento das naes. FIORI, Jos Lus (Org.). Petrpolis, Rio de
18

O acordo de Bretton Woods mesclou integrao econmica internacional e
independncia poltica domstica, mercados e Estado de bem-estar social. No auge
da vigncia do acordo de Bretton Woods, de 1948 a 1973, o sistema promoveu
comrcio relativamente livre, estabilidade monetria e alto ndice de investimentos
internacionais. Bretton Woods permitiu que a liberalizao do comrcio e dos
investimentos internacionais coexistisse com a expressiva expanso do setor
pblico. Assim, os investimentos na rea social aumentaram em mdia de 7% para
15% do PIB Ocidental. Nesse sentido, o rpido crescimento gerado pela integrao
ps-guerra permitiu aos governos expandir programas sociais j existentes e criar
novos sem causar grandes polmicas.
27

O crescimento do poder norte-americano e o enfraquecimento do poder
europeu mostraram ao resto do mundo o tamanho da influncia dos Estados Unidos.
Por sua vez, na maioria dos pases da Europa, a esquerda dominou a poltica do
ps-guerra. Os socialistas fortaleceram o desejo de transformao
socioeconmica.
28

O governo americano investiu na reconstruo da Europa e Japo, medidas
de contenes ao avano do comunismo foram tomadas no auxlio s naes que
estivessem resistindo s tentativas de subjugaes por minorias armadas ou por
presses externas com assistncia e emprstimos oficiais, alm de investimentos
privados em regies subdesenvolvidas, objetivando a estabilidade poltica.
29

A Guerra Fria conduziu alteraes nas polticas norte-americanas em relao
Unio Sovitica; polticas de conteno ao avano do comunismo no mundo foram
postas em prtica pelo presidente Truman de 1947 a 1950. A Europa Ocidental
construiu sua economia, os Estados Unidos lanaram o Plano Marshall de ajuda
reconstruo europeia e um programa de ajuda ao Japo. O volume de
investimentos com o apoio tcnico somado ao crescimento das importaes pelos
norte-americanos fez com que em 1953 as rendas do Japo e da Europa
ultrapassassem o patamar anterior ecloso da Segunda Guerra em cinco anos.
30

Ao longo da dcada de 1950, a Guerra Fria tornou-se mais intensa, o ritmo do
processo de independncia das ex-colnias acelerou-se e os conflitos da

27
28
29
30
HUBERMAN, Leo. Histria da riqueza do homem:..., p. 251.
19

decorrentes tambm. A reconstruo da Europa e do Japo foi concluda e acentuou
a competitividade entre as indstrias instaladas naquelas regies e as norte-
americanas. A tecnologia aplicada na produo foi cada vez maior e a oferta de
capitais no mercado internacional ampliada.
31

Apesar das prticas governamentais em sentido inverso, a Guerra Fria
fomentou o debate intelectual de que a economia de mercado de iniciativa privada
seria o melhor sistema econmico possvel. Essa poltica conservadora exaltava o
individualismo e a concorrncia, de modo semelhante filosofia social do sculo
XIX, que entendia que liberdade econmica era associada com democracia poltica,
em oposio ao comunismo e autoritarismo.
32

A situao manteve-se razoavelmente estvel entre as duas naes que
dominavam o cenrio internacional, os Estados Unidos e a Unio Sovitica, at
meados da dcada de 1970, apresentando-se mais como uma Paz Fria. Aps este
perodo, foi deflagrada extensa crise poltica e econmica.
33

A era do ps-guerra iniciou seu declnio da dcada de 1970. A partir de 1973,
as perspectivas mudaram e o crescimento dos pases capitalistas desenvolvidos se
desacelerou. O desemprego atingiu ndices altssimos, dobrando e em algumas
vezes triplicando. Pases em desenvolvimento e socialistas que tomaram
emprstimos estavam inadimplentes, acarretando dvidas quanto ao curso das
polticas econmicas nacionais e internacionais. No havia mais consenso quanto s
posies polticas, os empresrios se opuseram aos sindicatos trabalhistas e ao
Estado de bem-estar social. Em contrapartida, os trabalhadores adotavam posies
firmes contra os empresrios.
34

O rpido crescimento do incio da dcada de 1970, a exploso dos preos das
commodities e o choque do aumento dos preos do petrleo contriburam para a
disparada da alta da inflao. O mundo ficou ainda mais polarizado entre Ocidente e
Oriente com o aumento do preo do petrleo fomentado pelos membros da Opep.
35

31
32
FUSFELD, Daniel R. A Era do economista..., p. 219.
33
HOBSBAWM, Eric John Earnest. Era dos Extremos:..., p. 224-225.
34
35
FRIEDEN, Jeffrey A. Capitalismo global:..., p. 390-395.
20

2.2 A GLOBALIZAO E O NEOLIBERALISMO NO FINAL DO SCULO XX

Na dcada dos anos de 1970, com a crise do petrleo, as economias
seguiram em direo ao mercado interno e internacional. Sob presso do cartel de
produtores de petrleo, a Opep, o preo do petrleo, que estava baixo desde a
guerra, quadriplicou em 1973 e aumentou o triplo em 1979, com a Revoluo
Iraniana.
36

Com a crise do sistema capitalista ocidental, orientado pela teoria keynesiana,
nos anos1970, ganham destaque ideias de um grupo de economistas europeus e
americanos que, desde o final da Segunda Guerra Mundial, j se organizavam em
oposio s ideias de Keynes. Inspiravam-se na obra de Friedrich Hayek, O
Caminho da Servido, escrito em 1944, que combate a limitao dos mecanismos
de mercado por parte do Estado, tratando tal atuao como uma ameaa liberdade
econmica e poltica.
37

Friedrich Hayek convidou vrios economistas que compartilhavam sua
orientao ideolgica, firmes adversrios do Estado do bem-estar europeu e do new
deal norte-americano. Pensadores como Milton Friedman, Karl Popper, Lionel
Robbins, Luwig Von Mises, Michael Polany, entre outros se reuniram na estao
Mont Plerin, em 1947, na Sua. Ali, fundaram a Sociedade Mont Plerin, que
passou a se reunir a cada dois anos para combater o keynesianismo e o solidarismo
reinantes e a preparar as bases de outro tipo de capitalismo, duro e livre de regras
para o futuro.
38

Os principais tericos do neoliberalismo, Hayek e Milton Friedman,
preconizam basicamente a instaurao de um Estado mnimo, com funes
reduzidas, que garantisse uma sociedade de livre mercado em mbito internacional,
alm de garantir e proteger o livre mercado, restringindo as tutelas estatais no
mbito social.
39

36
HOBSBAWN, Eric John Earnest. Era dos Extremos:..., p. 459.
37
ANDERSON, Perry. Balano do neoliberalismo, In: SADER, Emir; GENTILI, Pablo (Org.). Ps-
neoliberalismo: as polticas sociais e o Estado democrtico. 4. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra,
1998, p. 9.
38
neoliberalismo:..., p.10.
39
LIMA, Abili Lzaro Castro de. Cosmopolitismo e globalizao: efeitos na seara poltico-jurdica
contempornea. Revista Eletrnica do Centro de Estudos Jurdicos da UFPR, v. 1, 2007, p. 53.
21

As ideias neoliberais passaram a ganhar terreno a partir das crises do
petrleo e pregavam solues como manter um Estado forte em capacidade de
romper com o poder dos sindicatos e no controle do dinheiro, direcionando poucos
recursos para os gastos sociais e intervenes econmicas. Perry Anderson observa
que a hegemonia do programa neoliberal no se realizou do dia para a noite. Foi
necessrio muito tempo para que a maioria dos governos da OCDE, Organizao
para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico, aplicasse o programa neoliberal.
A oportunidade surgiu em 1979.
40

Entre 1979 e 1985, os pases industriais avanaram rumo ortodoxia e
integrao econmica. A poltica econmica favoreceu os investidores e a
comunidade financeira, em detrimento da classe mdia e dos trabalhadores, que
viam o poder de compra decair com a inflao. Margareth Thatcher foi eleita
primeira-ministra britnica em 1979, tornando a Inglaterra o primeiro dos pases a ter
um governo empenhado em pr em prtica um programa neoliberal. Nos Estados
Unidos, Ronald Reagan, em 1980, assume a presidncia com programa de governo
semelhante.
41

Na Alemanha, Helmut Kohl derrotou o regime social liberal de Helmut
Schmidt, em 1982. No ano seguinte, Poul Schluter, da coliso de direita, assume o
governo como primeiro ministro da Dinamarca, considerada Estado modelo do bem-
estar escandinavo. Em seguida, em quase todos os pases do norte da Europa
ocidental, com exceo da Sucia e da ustria, o governo era de direita. Entretanto,
o governo de direita do continente europeu praticou o neoliberalismo de maneira
mais cautelosa do que as potncias anglo-saxnicas, mantendo o foco das polticas
econmicas mais na disciplina oramentria e reformas fiscais do que nos gastos
sociais ou enfrentamento com os sindicatos.
42

Nessa perspectiva, as prticas neoliberais no incio eram realizadas somente
pelos governos considerados de direita radical, todavia, depois, at os governos
ditos de esquerda se guiavam pelas prticas do neoliberalismo. Nos Estados

40
neoliberalismo:..., p. 11.
41
42
22

Unidos, a tnica do neoliberalismo era a competio militar com a Unio Sovitica,
cujo intuito era derrubar o regime comunista da Rssia.
43

Abili Lzaro Castro de Lima ressalta que a aplicao das medidas
econmicas de cunho neoliberal na Inglaterra, nos governos Thatcher, foi
extremamente nefasta sob o ponto de vista das repercusses sociais.
44

Na dcada de 1970, tanto o crescimento econmico como os indicadores
sociais bsicos preocupavam. O indicador da mortalidade estava deixando de
melhorar, minando a confiana no socialismo e sua capacidade de melhorar a vida
da gente comum por meio da justia social.
45
A crise do petrleo trouxe algumas
consequncias positivas sob a tica dos produtores de petrleo com elevados lucros
provenientes da energia exportada. Na posio de produtores, estava a Unio
Sovitica, que, entre 1970 e 1980, possibilitou o pagamento crescente das
importaes do Ocidente e permitiu maior competio no armamento com os
Estados Unidos. O aumento no preo do petrleo permitiu que o excedente
financeiro gerado pelos Estados multibilionrios da Opep pudesse ser distribudo
pelo sistema bancrio internacional sob a forma de emprstimos.
46
Todavia, os
resultados econmicos da aplicao das polticas neoliberais foram insatisfatrios.
No houve taxas altas estveis de crescimento, como verificados antes da crise,
embora tivesse tido certo xito quanto inflao, aos lucros, ao emprego e aos
salrios. Entretanto, o triunfo do capitalismo sobre seu adversrio comunista
expressava-se no fortalecimento do neoliberalismo no ocidente.
47

Em 1989, o muro de Berlim foi destrudo, e em 1990, as Alemanhas foram
unificadas. A queda do muro simbolizou a derrocada do regime comunista na antiga
Unio Sovitica, Europa Central e Leste Europeu e o fracasso das economias
planejadas que tinham condies de competir ideologicamente com a economia de
mercado. A Unio Sovitica comeou a mudar com a morte de Brezhnev, em 1982,
e com o governo de Mikhail Gorbachev, em 1985, que traou o caminho para
reformas de abertura poltica e reestruturao econmica com o intuito de
modernizar o socialismo e no retornar ao capitalismo. Em 1991, Gorbachev lutava

43
44
LIMA, Abili Lzaro Castro de. Cosmopolitismo e globalizao:..., p. 54.
45
46
47
23

para administrar uma transio para o estilo ocidental de economia e democracia,
mas neste nterim a Unio Sovitica entrou em colapso, terminando com o regime
imperialista, com a planificao econmica total e com a Guerra Fria.
48

O fim da Guerra Fria e a reinsero da Rssia na economia ocidental
eliminaram o temor e as tenses provocadas pela ameaa militar, decorrendo em
mudana nos rumos do processo econmico internacional.
49
A Europa intensificou o
processo de integrao nas dcadas de 1980 e 1990. A consolidao regional da
dcada de 1990 tornou-se a pea importante no processo de globalizao
econmica. No mbito das finanas, a globalizao surge antes, a partir dos anos
70, com a abertura das economias nacionais, iniciada pela desregulamentao e
liberao dos mercados financeiros.
50

Inicialmente, os presidentes norte-americanos Reagan e Bush aumentaram a
dvida do governo federal e os governos utilizaram o gasto deficitrio para estimular
a economia por meio de polticas monetrias inflacionadas. O crescimento dos
mercados financeiros mundiais facilitou os gastos mediante dficit, o que ocasionou
problemas de pagamento das dcadas de 1980 a 1990. Todavia, os pases
desenvolvidos comearam a reduzir seus dficits no incio da dcada de 1990,
aumentando impostos e cortando gastos.
51

O comrcio ficou cada vez mais liberalizado, os governos dos pases
desenvolvidos removiam as ltimas barreiras livre circulao de dinheiro e capital.
No fim da dcada de 1990, as atividades financeiras internacionais estavam to
interconectadas com os mercados domsticos que, para todos os objetivos e
finalidades, havia um sistema financeiro global que inclua todos os pases
desenvolvidos, muitos em desenvolvimento e at ex-comunistas. A livre
movimentao e a valorizao dos fluxos financeiros, associadas ao uso das novas
tecnologias da informao, permitiram a comunicao e a transferncia de ativos
financeiros de maneira cada vez mais veloz e com baixo custo.
52

O neoliberalismo tpico do processo de globalizao econmica produziu
retrocesso social com o agravamento das desigualdades em todos os lugares em

48
49
MAGALHES, Jos Carlos. Direito Internacional Econmico: tendncias e perspectivas. 1. ed.
4 reimpresso. Curitiba: Juru, 2011, p. 104.
50
51
52
24

que foi implementado pela falta de percepo das mudanas culturais vividas pelo
capitalismo. Nos Estados Unidos, vrios estudos mostraram que a classe mais
abastada foi a que mais acumulou riqueza e renda na era Reagan, todavia, sem
corresponder ao aumento de investimentos. Situao semelhante ocorreu na
Amrica Latina.
53

Com a crise do petrleo de 1973, que interrompeu o longo ciclo de expanso
econmica mundial, os pases latino-americanos optaram pela manuteno do
crescimento, acentuando o processo de endividamento. Caso em que se enquadra o
Brasil, que no restringiu suas importaes, pois era o terceiro maior importador de
petrleo, atrs apenas de Estados Unidos e Japo. Desse modo, recorreu ao
endividamento externo, situao que colocou a economia brasileira em posio
delicada, visto que o crescimento acelerado de 1968 a 1973 j tinha sido resultado
do crescente endividamento externo, situao agravada pela desacelerao do
comrcio mundial.
54

A dcada de 1980 foi marcada pela crise cambial nos pases latino-
americanos, ocasionando tmido crescimento econmico e diminuindo a renda per
capita, alm de ter tornado necessria a obteno de vultosos supervits
comerciais, provocando processos inflacionrios descontrolados. A hiperinflao,
somada desesperana, favoreceu a ofensiva neoliberal no momento em que a
Amrica Latina tentava organizar sua vida pblica em consonncia com os preceitos
democrticos. Esse processo foi importante, uma vez que a redemocratizao no
ofereceu s massas nada alm da liberdade poltica.
55

Os avanos polticos vieram acompanhados por uma acentuada piora das
condies de vida das grandes maiorias nacionais, acarretando a rediscusso tanto
da performance como do futuro da democracia nos pases da regio. Sendo assim,
no foi por acaso que aumentou a crtica ao Estado nos pases capitalistas latino-
americanos no momento em que buscavam a redemocratizao. Notadamente,
foram de inspirao neoliberal os antecedentes da recesso e dos ajustes

53
ANDERSON, Perry et al. A trama do neoliberalismo: mercado, crise e excluso social. In: SADER,
Emir; GENTILI, Pablo (Org.). Ps-neoliberalismo: as polticas sociais e o Estado democrtico.
4.ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1998, p.145.
54
FUSFELD, Daniel R. A era do economista..., p. 299.
55
NETTO, Jos Paulo. Repensando o balano do neoliberalismo. In: SADER, Emir; GENTILI, Pablo
(Org.). Ps-neoliberalismo: as polticas sociais e o Estado democrtico. 4. ed. Rio de Janeiro:
Paz e Terra, 1998, p.32.
25

econmicos sobre as condies de vida das classes e camadas populares na
Amrica Latina.
56

Na Amrica Latina, os fluxos de pagamento da dvida foram parcialmente
interrompidos a partir da moratria mexicana de 1982. Em decorrncia desta
moratria, surge o Consenso de Washington em 1989, com a orientao neoliberal
para promover uma liberalizao financeira suplantando a limitao imposta
movimentao de capitais no perodo do ps-guerra, para possibilitar a
recomposio do fluxo de renda do pagamento das dvidas dos pases latino-
americanos aos bancos credores.
57

Atlio Bron destaca: a hegemonia ideolgica do neoliberalismo e sua
expresso poltica, o neoconservadorismo, adquiriram uma desabitual intensidade
na Amrica Latina.
58
A poltica neoliberal na Amrica Latina ganhou seus contornos
mais definitivos e acabados no encontro realizado em novembro de 1989 na capital
dos Estados Unidos. Foram convocados pelo Institute for International Economics,
entidade de carter privado, diversos economistas latino-americanos de perfil liberal,
funcionrios do Fundo Monetrio Internacional, FMI, Banco Mundial e Banco
Interamericano de Desenvolvimento, BID e do governo norte-americano. O encontro
visava a avaliar as reformas econmicas em curso no mbito da Amrica Latina.
59

A expresso consenso de Washington foi cunhada pelo economista anglo-
americano John Willianson, diretor do instituto promotor do encontro, para dar conta
do conjunto de polticas e reformas propostas pelos organismos multilaterais na
renegociao dos pases em desenvolvimento e que foram denominados, a partir
dos anos 90, de mercados emergentes.
60

No Consenso de Washington, foram alinhavados dez pontos tidos como
consensuais entre os participantes: disciplina fiscal, atravs da qual o Estado deve
limitar seus gastos arrecadao, eliminando o dficit pblico; foco nos gastos
pblicos em educao, sade e infraestrutura; reforma tributria que amplie a base

56
BRON, Atlio. A sociedade civil depois do dilvio neoliberal. In: SADER, Emir; GENTILI, Pablo
(Org.). Ps-neoliberalismo: as polticas sociais e o Estado democrtico. 4. ed. Rio de Janeiro:
Paz e Terra, 1998, p. 63-77.
57
BATISTA, Paulo Nogueira. O Consenso de Washington: a viso neoliberal dos problemas
latino-americanos. In: Cadernos Dvida Externa n.6, So Paulo, Pedex, 1994, p.5.
58
BRON, Atlio. A sociedade civil depois do dilvio neoliberal. In: SADER, Emir; GENTILI, Pablo
(Org.). Ps-neoliberalismo, p.78.
59
BATISTA, Paulo Nogueira. O Consenso de Washington:..., p. 5.
60
FIORI, Jos Lus. De volta questo das riquezas de algumas naes. In: FIORI, Jos Lus (Org.).
Estados e moedas no desenvolvimento das naes. Petrpolis, Rio de Janeiro: Vozes, 1999, p.
36.
26

sobre a qual incide a carga tributria, com maior peso nos impostos indiretos e
menor progressividade nos impostos diretos; liberalizao financeira, com o fim de
restries que impeam instituies financeiras internacionais de atuar em igualdade
com as nacionais e o afastamento do Estado do setor; taxa de cmbio competitivo;
liberalizao do comrcio exterior, com reduo de alquotas de importao e
estmulos exportao, visando a impulsionar a globalizao da economia;
eliminao de restries ao capital externo, permitindo investimento direto
estrangeiro; privatizao, com a venda de empresas estatais; desregulamentao,
com reduo da legislao de controle do processo econmico e das relaes
trabalhistas; e proteo da propriedade intelectual.
61

Embora tivessem, em princpio, carter acadmico, as concluses do
Consenso de Washington acabaram se tornando o receiturio imposto por agncias
internacionais para a concesso de crditos: os pases que quisessem emprstimos
do FMI, por exemplo, deveriam adequar suas economias s novas regras. Dessa
maneira, a concepo do Consenso de Washington para os pases latino-
americanos visava competitividade na exportao de produtos primrios para os
quais possussem uma vocao natural e/ou em produtos manufaturados sobre a
base de mo de obra no qualificada de baixos salrios, efetivando vantagens
comparativas baseadas numa situao socialmente injusta e economicamente
retrgrada e enfrentando o protecionismo dos pases desenvolvidos.
62

O consenso de Washington no tratou de questes sociais como educao,
sade, distribuio da renda, eliminao da pobreza, ele concebia que as reformas
sociais, tais como as polticas, seriam vistas como decorrncia natural da
liberalizao econmica.
63

Na entrada dos anos de 1980, o Brasil havia se submetido a um choque
mltiplo e simultneo, provocado pelas altas taxas de juros internacionais, alta dos
preos do petrleo, queda dos preos das commodities e o afastamento do pas do
sistema financeiro internacional.
64
Todavia, o ambiente econmico internacional do
incio da dcada de 1990 voltou a ser relativamente favorvel para os pases da
Amrica Latina. O Plano Brady, de renegociao da dvida em 1989 e 1990, e uma

61
62
63
64
FIORI, Jos Lus. De volta questo das riquezas de algumas naes. In: FIORI, Jos Lus
(Org.). Estados e moedas no desenvolvimento das naes..., p. 36.
27

situao de liquidez no mercado internacional permitiram uma recuperao
moderada dos pases da regio.
65

A adoo do Plano Brady ocorreu mediante a reconstituio das reservas dos
bancos norte-americanos, principais credores da regio, o que permitiu ao governo
norte-americano voltar a investir nos seus setores exportadores, inevitavelmente
negligenciados na estratgia anterior. Dessa forma, a orientao adotada pelo
Banco Mundial era condicionar seus emprstimos aos pases latino-americanos
prvia adoo por estes pases de polticas unilaterais de abertura comercial.
66

No Brasil, a partir da segunda metade da dcada de 1989, depois da crise do
Plano Cruzado de estabilizao monetria de 1987 e da promulgao da
Constituio Federal em 1988, a preocupao com o desenvolvimento deu lugar
velha convico neoclssica de que o crescimento das regies atrasadas exigia
adeso ao livre-comrcio, estabilizao e homogeneizao dos preos por meio dos
mercados desregulados, globalizados e competitivos.
67

Dessa maneira, a globalizao econmica foi sustentada pelo consenso
econmico neoliberal cujas trs principais inovaes institucionais so: restries
drsticas regulao estatal da economia; novos direitos de propriedade
internacional para investidores estrangeiros, inventores e criadores de inovaes
susceptveis de ser objeto de propriedade intelectual; e subordinao dos Estados
nacionais s agncias multilaterais tais como o Banco Mundial, o Fundo Monetrio
Internacional, o FMI, e a Organizao Mundial do Comrcio, a OMC.
68

Nesta conjuntura, verificou-se claramente que a abertura da economia de um
pas em desenvolvimento no garante colheita dos frutos da globalizao. O
crescimento do PIB de um pas em desenvolvimento no processo de globalizao
no significar melhoria na vida de seus habitantes tampouco desenvolvimento
sustentvel.
69
O processo de globalizao da dcada de 1990 gerou resultados
desequilibrados, tanto entre pases como dentro deles. Criou-se riqueza, mas um
nmero grande tanto de pases como de pessoas foram excludos dos seus

65
FUSFELD, Daniel R.A Era do Economista..., p. 302.
66
BATISTA, Paulo Nogueira. O Consenso de Washington, p. 17.
67
FIORI, Jos Lus. De volta questo das riquezas de algumas naes. In: FIORI, Jos Lus
(Org.). Estados e moedas no desenvolvimento das naes..., p. 37.
68
ROBINSON, William. A Theory of Global Capitalism: Production, Class, and State in a
Transnational World. Baltimore: Johns Hopkins, 2004.
69
STIGLITZ, Joseph. Globalizao: como dar certo. Traduo Pedro Maia Soares. So Paulo:
Companhia das letras, 2007, p. 93.
28

benefcios.
70
Nesse sentido, a atual discusso sobre os riscos e implicaes da
globalizao no sculo XXI gira em torno do problema relativo efetiva condio de
elevar a distribuio de renda global e o desenvolvimento para todos os povos.
71

Ainda importante ressaltar que a globalizao combinou abertura comercial
com formao de uma sociedade global. Nos anos 1990, a globalizao, incentivada
pelos pases desenvolvidos, permitiu que pessoas e empresas de vrios pases
tivessem acesso a emprstimos estrangeiros, na maioria das vezes, mais baratos e
abundantes que no pas de origem. O capitalismo global do fim do sculo XX
ofereceu incentivos poderosos a pessoas, grupos, empresas e pases. Assim, a
oportunidade de vender e tomar emprstimo de qualquer nao possibilitou que
pessoas, empresas e pases se beneficiassem dos mercados globais e se
especializassem, acelerando seu crescimento econmico.
72

Os mercados globais apresentavam oportunidades, mas tambm algumas
restries. Os pools de capitais buscavam mercados mais atrativos, tais como mo
de obra barata, abundncia de recursos naturais, tcnicos experientes,
regulamentao favorvel, grandes mercados e tinham acesso a muitos pases.
Todavia, se os investidores no apreciassem as polticas de um governo ou o
balano patrimonial de uma empresa, o fluxo de dinheiro sairia daquela economia
to rapidamente quanto havia entrado. Portanto, os mercados globais permitiram
expandir possibilidades, mas impuseram regras aos participantes.
73

2.3 CRISES E OPORTUNIDADES NO ATUAL AMBIENTE GLOBALIZADO

No final dos anos de 1990, a globalizao e a redistribuio da produo da
economia global envolveram cerca de seis bilhes de pessoas no mundo, tendo esta
perspectiva encorajados os negcios, at mesmo para os mais pessimistas. No
entanto, a exceo ao otimismo da globalizao consistia no alargamento do abismo
entre os pases ricos e pobres, causado pelo desastroso impacto da dcada de 1980

70
STIGLITZ, Joseph. Globalizao:..., p. 67.
71
FERRARI FILHO, Fernando; PAULA, Luiz Fernando de (Org.). Globalizao financeira:..., p. 31.
72
73
29

sobre grande parte do ento Terceiro Mundo e pela pauperizao de muitos pases
ex-socialistas. A crena de que o comrcio internacional permitiria aos pases
pobres chegar perto da equiparao com os pases ricos no revelava a realidade.
Na percepo de Hobsbawn: Uma economia mundial que se desenvolvia pela
gerao de desigualdades to crescentes estava, quase, inevitavelmente,
acumulando encrencas futuras.
74

Na avaliao de Joseph Eugene Stiglitz, o Leste Asitico provou o sucesso de
um caminho diverso do Consenso de Washington. A globalizao, na forma de
desenvolvimento liderado pelas exportaes, ajudou a tirar os pases do Leste
Asitico da pobreza, possibilitou-lhes acesso aos mercados internacionais e s
tecnologias, que permitiram enormes aumentos de produtividade. Esses pases
administraram a globalizao, ou seja, tiveram a capacidade de se aproveitar dela
sem que a globalizao se aproveitasse deles. Os governos asseguraram que os
benefcios do crescimento no ficassem apenas com uns poucos, mas fossem
amplamente compartilhados. O foco foi alm da estabilidade dos preos, atingindo a
estabilidade real e garantindo a criao de novos empregos. A pobreza caiu
imensamente, enquanto a sade e a expectativa de vida melhoravam e a
alfabetizao se aproximava da universalidade.
75

Neste incio de sculo XXI, cerca de 80% da populao do mundo vive em
pases em desenvolvimento, nos quais se ressaltam a renda baixa e a alta pobreza
da populao, acrescida do alto desemprego e da baixa educao. Nesse sentido, a
globalizao apresenta ao mesmo tempo ameaas e oportunidades sem
precedentes. Para que a globalizao funcione, preciso faz-la funcionar para
esses pases.
76
Dessa maneira, no se admira que o apoio global ao Consenso de
Washington tenha declinado. Seus fracassos podem ser vistos na frica, na Amrica
Latina e nas economias em transio, como ocorreu na transio do comunismo
para uma economia de mercado. Quase todos os pases que seguiram suas
recomendaes fracassaram.
77

Apesar da crise econmica ocidental, muitos pases em desenvolvimento
ainda esto em desvantagem natural e os regimes de comrcio e finanas globais

74
75
STIGLITZ, Joseph. Globalizao:..., p. 98-104.
76
77
STIGLITZ, Joseph. Globalizao:..., p. 104-116.
30

do aos pases industriais avanados uma vantagem marcante, beneficiando-se
dessa maneira dos pases pobres.
78
Os lucros gerados pelo retorno do crescimento
econmico na dcada de 1990 nos pases desenvolvidos foram decorrentes dos
investimentos financeiros que apresentavam rentabilidade mais elevada do que no
setor produtivo. O ganho financeiro foi possvel pela desregulamentao desse
mercado por parte do Estado, resultante das prticas neoliberais das ltimas
dcadas, facilitando que o dinheiro gerasse dinheiro sem passar pela produo.
79

Pases com alta tecnologia, pases industriais avanados e suas grandes
empresas possuem os recursos para continuar progredindo. Por outro lado, pases
em desenvolvimento tendem a demorar anos para reduzir a desvantagem pre-
existente. Assim, os produtos nacionais encontram barreiras de competio, e as
indstrias alocam os produtos no mercado interno, respeitando a capacidade de
demanda. As condies desfavorveis para a atuao das empresas nacionais no
mercado internacional geram problemas para a indstria e para o setor. O
empreendedorismo e a capacidade de o empresrio se adaptar aos cenrios,
superando os obstculos que, constantemente, vm ao seu encontro, requerem
viso e estratgia, combinadas com os esforos pblicos na forma de projetos e
polticas.
80

A internacionalizao da produo, ao lado da crescente desregulamentao
das economias, a sofisticao dos mercados financeiros e os novos recursos das
telemticas possibilitaram o fator da intangibilidade da riqueza, tornando
insuficientes os instrumentos tradicionais para influenciar a dinmica do processo.
81

Bresser-Pereira avalia atualmente que o capitalismo global caracterizado
por forte competio entre as empresas, pases e Estado-nao. Por outro lado,
traz como efeito a interdependncia maior entre os pases e menor autonomia
estatal. Contradizendo posio anteriormente defendida, o autor afirma que os
pases com melhor resultado nessa competio so aqueles que fortalecem sua
nao e adotam uma estratgia nacional de desenvolvimento.
82

78
79
HUBERMAN, Leo. Histria da riqueza do homem:..., p.286.
80
81
LACERDA, Antnio Correa de. (Org.). O impacto da globalizao na economia brasileira. So
Paulo: Contexto, 2000, p. 58.
82
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Globalizao e competio: porque alguns pases
emergentes tm sucesso e outros no. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009, p. 112.
31

A produo tornou-se global e as empresas terceirizam componentes
necessrios para fabricar seus produtos em vrios pases diferentes, beneficiando-
se de vantagens econmicas. A produo est cada vez mais internacionalizada,
tanto em relao origem dos produtos quanto ao mercado. O mercado financeiro
internacional e a produo globalizada buscam continuamente os locais mais
rentveis. As foras globalizantes impulsionam e atraem diferentes regies do
mundo para uma diviso de trabalho mais eficiente. Pases com contingentes de
trabalhadores sem especializao desenvolveram vantagens comparativas
83
,
utilizando mo de obra mais barata.
84

Alguns acontecimentos ocorreram em paralelo com o desenvolvimento da
atuao das empresas privadas na rea internacional e a ampliao do carter
multinacional que adquiriram. Com a globalizao da produo e dos servios,
tornaram-se ingrediente expressivo no processo da globalizao da economia
internacional.
85
Desse modo, a atuao das empresas privadas na rea internacional
desenvolveu-se com a globalizao da produo e dos servios. A estrutura
econmica mundial tem sido crescentemente moldada pela expanso das empresas
transnacionais, principalmente, a partir dos anos 1990. Alguns aspectos tm sido
marcantes na liderana dessas empresas em nvel global. O aumento da
concorrncia favoreceu as grandes empresas, o que levou a fuses e incorporaes,
trazendo monopolizao em muitos setores da economia.
Na atual globalizao econmica, as grandes corporaes vm produzindo
seus produtos em diversas partes do mundo, buscando reduo de custos. uma
fase posterior internacionalizao e multinacionalizao porque, ao contrrio
destas, anuncia o fim do sistema nacional como ncleo central das atividades e
estratgias humanas organizadas. As empresas multinacionais e transnacionais so
importante elemento na estrutura institucional, juntamente com os mercados
financeiros globais e com os blocos comerciais transnacionais.
86

83
Vantagens comparativas: concepo terica sobre o comrcio internacional desenvolvida por David
Ricardo, em 1817. Essa concepo terica entende que cada pas deveria se dedicar ou se
especializar onde os custos comparativos fossem menores, assim, possui vantagem comparativa o
pas que tiver menor custo de produo de determinado produto. Cf.: SANDRONI, Paulo.
Novssimo Dicionrio de Economia. 13. ed. So Paulo: Best Seller, 2004, p. 628.
84
85
MAGALHES, Jos Carlos. Direito Internacional Econmico:..., p. 102.
86
FRIEDMAN, Jonathan. Cultural Identity and Global Proces. Londres: Sage, 1994.
32

Luiz Carlos Bresser-Pereira ressalva que a expresso empresa
multinacional inicialmente foi usada por David E. Lilienthal, em uma conferncia
pronunciada em abril de 1960, no Carnegie Institute of Technology.
87
Contudo, o
termo tinha conotao generalista, denominao para a empresa que desenvolvia
atividades em dois ou mais pases. A reconstruo do conceito de empresa com
contorno global, presente em diversos setores econmicos, como empresa
transnacional, surgiu na Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o
Desenvolvimento, UNCTAD.
88

Abili Lima aponta que a globalizao contribuiu para a relativizao dos
limites das fronteiras nacionais, um dos elementos constitutivos da ideia de Estado-
nao como resultado da transnacionalizao da economia mundial.
89
Na anlise do
autor, o processo de transnacionalizao influenciou o espao poltico, decorrente
da globalizao, propiciou a perda do referencial de manifestao do espao poltico
definido territorialmente, transcendendo as fronteiras do Estado-nao.
90

Desse modo, a globalizao tem implicaes na nova configurao espacial
de economia mundial, com resultados em geral velhos e novos elementos de
internacionalizao e integrao, como a difuso de padres transnacionais de
organizao econmica e social. Outros aspectos so migraes e viagens
internacionais, multiplicao de contatos das redes de comunicao, multiplicidade
de relaes e organizaes.
91

Em razo desta realidade, as economias industriais tornaram-se mais livres
do controle do governo no fim da dcada de 1990, consolidando grandes empresas
privadas. Grandes fuses ocorreram no ano de 2000, cerca de US$ 3,5 trilhes
foram anunciadas, 50% delas nos Estados Unidos, o restante na Europa Ocidental.
Anteriormente restritas s fronteiras nacionais, estavam internacionalizando cada
vez mais, e em 2000 cerca de um quarto das fuses atravessaram fronteiras.
92

O resultado dessa globalizao se expressou numa equivocada avaliao
superestimada na esfera financeira e numa progressiva valorizao de capitais

87
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Globalizao e competio:..., p.113.
88
MELLO, Celso de Albuquerque. Direito Internacional Econmico. Rio de Janeiro:, Renovar,
2000, p. 105.
89
LIMA, Abili Lzaro Castro de. Cosmopolitismo e globalizao:..., p. 71.
90
LIMA, Abili Lzaro Castro de. Metamorfose da poltica e do direito no contexto da globalizao
econmica e do neoliberalismo. In: I Seminrio Nacional Sociologia & Poltica - Sociedade e
poltica em tempos de incertezas, 2009, Curitiba: UFPR, 2009, p.1-15.
91
VIEIRA, Liszt. Cidadania e globalizao. Rio de Janeiro: Record, 2000, p. 73.
92
33

fictcios, que transitam facilmente entre a esfera financeira e a produtiva. A livre
movimentao e a valorizao dos fluxos financeiros, associadas ao uso das novas
tecnologias da informao, permitiram a comunicao e a transferncia de ativos
financeiros de maneira cada vez mais veloz e de baixo custo. Esse processo
permitiu o desenvolvimento veloz de inovaes financeiras, associadas intensa
informatizao do mercado, que cruzou fronteiras, incentivada pela abertura das
economias, da liberao dos mercados de cmbio e da desregulamentao dos
controles sobre os fluxos de capitais.
Tais mudanas nos mercados financeiros contriburam para a globalizao
financeira, pois o capital financeiro migra no sentido da melhor rentabilidade, no se
prendendo a qualquer nacionalidade. At ento, ningum poderia prever a
importante crise que aconteceria a partir do final da primeira dcada do sculo XXI.
93

A crise de 2008 teve profundos impactos nas economias dos pases
ocidentais. Sua origem decorreu da expanso da economia americana no incio dos
anos 2000, quando houve queda da taxa de juros, ocasionando a expanso do
mercado imobilirio, financiado pelo crdito hipotecrio que, por sua vez, valorizou o
preo dos imveis. Com a valorizao dos imveis, as famlias renovaram a hipoteca
e puderam adquirir outros bens e servios. Dessa forma, a crise surgiu dos efeitos
do aumento excessivo do crdito, por conseguinte, aumento do dbito, comprovado
pelo endividamento das famlias, das empresas e dos bancos.
94

Ela se originou em meados de 2007, no mercado norte-americano de
hipotecas de alto risco, subprime, ttulos referentes modalidade de emprstimos de
segunda linha do pas em que os bancos financiavam credores sem comprovao
de renda e com histrico ruim de crdito. Surgiu assim, a securitizao, inovao
responsvel por gerar oportunidades de curto prazo e flexibilizao aos bancos. A
securitizao permitiu aos bancos utilizar as inovaes financeiras repassando os
ttulos a novos credores parecendo mais seguros do que os ttulos originais.
95
Assim,
medida que o risco desses crditos saam de seus balanos patrimoniais, os

93
94
GONTIJO, Cludio; OLIVEIRA, Fabrcio Augusto de. Subprime: os 100 dias que abalaram o
capital financeiro e os efeitos da crise sobre o Brasil. Belo Horizonte: Corecon, 2009, p.13.
95
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Crise e recuperao da confiana. Revista de Economia
Poltica, v.29, p. 133-149, 2009.
34

bancos podiam conceder maior volume de emprstimos imobilirios com base em
seu capital, sem comprometer seus nveis do acordo da Basileia II.
96

Cumpre destacar que a securitizao de crditos hipotecrios subprime era
importante fonte de ganhos para as instituies financeiras, trazia vantagens para os
tomadores de recursos e acesso propriedade de um imvel que, de outro modo,
no estaria ao alcance das famlias de menor renda. Entre 2000 a 2005, os preos
reais aumentaram 36,4%. Com a apreciao dos imveis, os tomadores de recursos
no mercado subprime poderiam refinanci-los com taxas mais baixas e mesmo obter
crditos extras, que eram utilizados para expandir o consumo.
97
Os elevados
retornos das operaes de securitizao de hipotecas subprime, conjugados
resultante abundncia de crdito e s fortes elevaes dos preos dos imveis,
favorecendo a aquisio de residncias por famlias sem condies financeiras,
resultaram no boom do mercado hipotecrio norte-americano.
98

Todavia, a falta de liquidez destes ttulos do mercado imobilirio levou os
agentes econmicos a preferir a liquidez e assim liquidar seus crditos, atingindo
bancos e empresas financeiras. A inadimplncia das famlias em relao a dvidas
hipotecrias, num mercado financeiro cada vez mais desregulado, cresceu sem
limites. Assim, quando o carter sistmico do problema foi descoberto, foram
desencadeados uma quebra da confiana bem como prejuzos bilionrios aos
bancos e instituies financeiras. O governo norte-americano teve que injetar
dinheiro no sistema financeiro para evitar novas quebras. A confiana das famlias e
empresas, que j estava profundamente abalada, entrou em colapso. Elas passaram
a se proteger, adiando todo tipo de consumo e de investimento. A demanda
agregada sofreu uma queda vertical e a crise, que era inicialmente apenas bancria,
se transformou em crise econmica.
99
Roberto Frenkel ressalva: As crises pareciam
ser atributos exclusivo das economias emergentes at o surgimento da crise do
subprime nos Estados Unidos. O autor evidencia a existncia dos padres do
modelo de Hyman Minsky no processo que d origem crise financeira. Foram

96
Novo Acordo de Capitais, conhecido como Basileia II, foi a aproximao entre capital regulamentar,
que as normas impem, e capital econmico, que os bancos entendem como necessrio. Comit
de Basileia de Superviso Bancria. Disponvel em: http://www.bis.org/bcbs/. Acesso em 30 de
setembro de 2012.
97
GONTIJO, Cludio; OLIVEIRA, Fabrcio Augusto de. Subprime:..., p. 35.
98
KINDLEBERGER, Charles. Manias, Pnico e Crashes. Uma Histria das Crises Financeiras. 2.
ed. trad. Vnia Conde e Viviane Castanho. Porto Alegre: Ortiz/Gazeta Mercantil, 1992, p. 41.
99
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Globalizao e competio:..., p. 218.
35

observados, perodo de expanso econmica e financeira, diminuindo a percepo
de risco dos agentes.
100

Doutro lado, os acontecimentos do sistema financeiro nas ltimas duas
dcadas deveriam ensinar mudanas para reduzir riscos, mas os investidores
americanos mantinham parcela de sua riqueza no exterior para se protegerem das
quedas da atividade econmica, assim como os investidores estrangeiros
mantinham suas riquezas nos Estados Unidos. O aumento da globalizao
financeira decorria de investimentos de instituies altamente alavancadas com
operaes de alto risco em diversos pases. A crise no mercado imobilirio dos
Estados Unidos desencadeou sucessivas outras no exterior.
101

No incio da crise financeira, o governo americano interveio para salvar da
bancarrota instituies financeiras envolvidas no crdito de alto risco, mas no
evitou a quebra do quarto maior banco de investimentos dos Estados Unidos, o
Lehman Brothers. O resultado teve efeito domin, rpido e vertiginoso, a crise
espalhou-se por toda Europa, transformando-se em crise sistmica.
102

A Europa ocidental foi contagiada pela crise financeira, pois os bancos de
vrios pases europeus possuam expressivas quantidades de papis lastreados
pelas hipotecas subprime dos EUA. Nessas condies, ocorreu reduo da liquidez,
criando assim efeitos desfavorveis sobre a demanda e, consequentemente, sobre a
atividade econmica geral.
103

Sendo assim, a crise financeira iniciada nos Estados Unidos se aprofundou,
tornou-se global e se transformou na pior crise econmica enfrentada pelo
capitalismo desde a depresso dos anos 1930. Pases do centro com ideologia
neoliberal sofreram maior impacto na crise financeira.
104
A estrutura financeira
internacional exps as limitaes dos princpios bsicos do sistema de regulao e

100
FRENKEL, Roberto. Lies sobre crises financeiras. In: MODENESI, Andr de Melo et al (Org.).
Sistema Financeiro e poltica econmica em uma era de instabilidade: tendncias mundiais
e perspectivas para a economia brasileira. Rio de Janeiro: Elsevier, 2012, p. 9.
101
KRUGMAN, Paul. A crise de 2008 e a economia da depresso. 3. ed. trad. Afonso Celso da
Cunha Serra. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009, p. 186.
102
103
CARCANHOLO, Marcelo; PINTO, Eduardo; FILGUEIRAS, Luiz Antonio; Gonalves, Reinaldo.
Crise financeira internacional: natureza e impacto. So Paulo: Jubileu Sul Brasil, 2008, p. 2.
104

36

superviso bancria e financeira e a sobrevivncia de um perfil especfico de
instituies.
105

A crise de 2008 recaiu acentuadamente sobre os pases ricos. As crises
financeiras da dcada de 1990 tornaram os pases em desenvolvimento de renda
mdia mais prudentes nas decises financeiras do que os pases ricos.
106
Pases
como o Brasil, a Rssia, ndia e China e outros pases com economia menor,
vtimas da crise de 1997, estavam dissociados dos Estados Unidos em 2008 e
foram capazes de crescer mesmo durante a crise.
107

Os pases em desenvolvimento alteraram seu comportamento tanto em
relao s modalidades de insero financeira internacional como referentemente
aos regimes de polticas macroeconmicas implementadas. Tais mudanas
ocorreram depois de 1997-1998 com a crise asitica e russa. A combinao de
fatores como a gerao de supervits em transaes correntes ou a significativa
reduo do dficit, acumulao de grandes reservas internacionais, foi a
configurao que persistiu aps a crise global. A adoo de regimes cambiais
flexveis e a melhor regulao financeira fortaleceram as economias em
desenvolvimento em relao ao contgio da crise global.
108

De 2003 a 2007, a economia mundial apresentou crescimento favorvel,
decorrente da combinao de fatores como crescimento aproximado dos 4% do PIB
global, inflao baixa, retomada do dinamismo econmico dos pases com nveis
baixos de renda como a Amrica Latina e Leste Europeu. Os pases em
desenvolvimento tiveram melhorias substanciais nos resultados das contas externas
e finanas pblicas, reduzindo a vulnerabilidade externa e a fragilidade fiscal.
109

Nessa perspectiva, o Ministro da Defesa Celso Amorim argumentou, em junho
de 2008, como Ministro das Relaes Exteriores do Brasil, que, diante da
desacelerao da economia norte-americana e das incertezas que se afiguram na

105
CINTRA, Marcos Antonio Macedo; FARHI, Maryse; FREITAS, Maria Cristina Penido de; PRATES,
Daniela Magalhes. A Crise e os Desafios para a Nova Arquitetura Financeira Internacional.
In: Revista de Economia Poltica, v. 29, p. 135-138, 2009.
106
107
KRUGMAN, Paul. A crise de 2008 e a economia da depresso..., p.185.
108
Sistema Financeiro e poltica econmica em uma era de instabilidade, p. 13.
109
PRATES, Daniela Magalhes. O efeito-contgio da crise global sobre os pases emergentes.
Revista de Economia Poltica, v. 31, p. 328-330, 2011.
37

evoluo do comrcio e das finanas internacionais, os BRICS tm contribudo para
manter nos trilhos a economia mundial.
110

O crescimento da economia da China desde a dcada de 1970 tem alterado a
importncia da economia norte-americana no mundo. Por sua vez, dos quatro
pases do BRIC, o Brasil o que cresce mais lentamente, apesar dos elevados
preos das commodities exportadas que melhoram as taxas de crescimento do
pas.
111

Entre os pases de renda mdia, os que mais sofreram com a crise de 2008
foram aqueles que no tomaram medidas prudenciais com as crises da dcada de
1990, como os pases do Leste Europeu, incorrendo em elevados dficits em conta
corrente, insistindo em adotar a poltica do crescimento econmico com poupana
externa.
112

A crise da globalizao financeira foi resultado de um mercado financeiro
global e da intensificao no fluxo de capitais entre pases e teve razes na
desregulamentao domstica dos sistemas financeiros com o fim da segmentao
entre mercados e a liberalizao dos fluxos de capitais. Nesse sentido, os
desdobramentos da crise evidenciaram os srios riscos de a economia mundial
caminhar para uma situao de depresso, apesar de todos os esforos. A crise
financeira mostrou que num contexto de mercados financeiros liberalizados a crise
de um mercado arrasta consigo o sistema financeiro.
113

Portanto, as crises nas economias desenvolvidas e nas economias dos
pases em desenvolvimento evidenciaram as deficincias de regulao do sistema
financeiro domstico. Por outro aspecto, ensinam a necessidade de reforar e
ampliar a regulao financeira para evitar a instabilidade e a crise.
114

110
AMORIM, Celso. Os Brics e a reorganizao do mundo. Tendncias/Debates, 8 jun. 2008.
111
112
113
114
Sistema Financeiro e poltica econmica em uma era de instabilidade, p.10.
38

3 O ESTADO COMO MECANISMO DE PROMOO DO DESENVOLVIMENTO

A abordagem do desenvolvimento como problema surgiu a partir das
flutuaes econmicas do sculo XIX. No momento histrico em que se evidenciou a
disparidade entre naes ricas e pobres, entre a riqueza e a concentrao de renda
no mundo, observando a existncia de poucos pases industrializados, realou-se o
desnvel de desenvolvimento entre regies, emergindo a questo da distribuio,
atrelada ao desenvolvimento, enfatizada nos pases do ocidente.
115

Nesse sentido, a crise em 1930 ressaltou ainda o grande drama do
desemprego e tornou mais premente a ao estatal na economia. Nos finais dos
1930, a utilizao da Contabilidade Nacional, nascida com a teoria keynesiana,
comparou a renda per capita dos diferentes pases, classificando-os como ricos ou
pobres de acordo com o valor da renda mdia. Outros indicadores foram aplicados.
Os pases considerados pobres passaram a ser caracterizados como
subdesenvolvidos, visto que apresentavam crescimento econmico insuficiente e
instvel, alto grau de analfabetismo, elevadas taxas de natalidade e mortalidade
infantil, agricultura como atividade principal, insuficincia de capital e de certos
recursos naturais, mercado interno inexpressivo, baixa produtividade, instabilidade
poltica, incluindo outros aspectos examinados.
116

No obstante, o perodo seguinte Segunda Guerra Mundial foi de rpido
crescimento econmico mundial, marcado pela reconstruo e recuperao
econmica dos pases da Europa, Japo e Unio Sovitica. No final dos anos de
1940, a Europa e Japo necessitavam de emprstimos financeiros e de
investimentos privados para exportarem para os Estados Unidos a fim de
conseguirem sua reconstruo.
117
Em razo disso, o auxlio dos Estados Unidos
para a Europa e Japo estimulou a recuperao econmica dos pases destrudos
pela Segunda Guerra Mundial.
118
O cenrio das dcadas de 1950 e 1960 delineou o
eixo de comrcio do mundo capitalista formado pelo ncleo Estados Unidos, Europa
e Japo. Os Estados Unidos detinham o poderio financeiro e produtivo, capaz de

115
SOUZA, Nali de Jesus. Desenvolvimento econmico. 6. ed. rev. So Paulo: Atlas, 2012, p. 2.
116
SOUZA, Nali de Jesus. Desenvolvimento econmico..., p. 2.
117
DALLA COSTA, Armando Joo; SOUZA SANTOS, Elson Rodrigo. Estratgias e negcios das
empresas diante da internacionalizao. 1. ed. Curitiba: Editora Ibpex, 2011, p. 32.
118
FUSFELD, Daniel R. A Era do Economista. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 234.
39

incrementar a importao de bens e servios e facilitar o aumento dos investimentos
das empresas norte-americanas no exterior.
119

Por outro lado, os estudos realizados a partir de estatsticas oficiais
aperfeioadas divulgavam que dois teros da populao mundial, classificados como
pobres, possuam renda per capita significativamente inferior da minoria da
populao dos pases ricos, produtores de cinco sextos da riqueza mundial. Dessa
maneira, a misria nos pases pobres tornou-se o maior problema econmico
mundial. Aps a Segunda Guerra Mundial, as polticas macroeconmicas
keynesianas foram adotadas na maioria dos pases do mundo, fase em que houve a
expanso do capitalismo. Contudo, verificou-se sua inadequao para explicar o
desenvolvimento.
120
Os economistas constataram que o subdesenvolvimento
decorria do desenvolvimento da expanso do capitalismo mundial em sua fase
oligopolista.
121

3.1 ASPECTOS TERICOS E INTERPRETAES DO PENSAMENTO
DESENVOLVIMENTISTA

A anlise histrica do pensamento econmico do desenvolvimento, cujas
razes so os anos de 1930, apresentou momentos distintos. Surgiu em resposta
economia dominante convencional que no oferecia solues aos problemas do
subdesenvolvimento e da pobreza. Em seguida, resistiu ideologia liberal no
imediato ps-guerra, amadureceu e continuou reafirmando seus princpios
fundamentais, assim como apresentou maior amadurecimento no debate sobre
industrializao planejada, no confronto com o neoliberalismo.
122

Para tanto, surgiu a teoria do desenvolvimento, decorrente de alguns fatores
econmicos, sociais e polticos relevantes. Entre estes fatores, esto o fim do
liberalismo com a Primeira Guerra Mundial e a Grande Depresso de 1929; o fim

119
empresas diante da internacionalizao..., p. 32.
120
121
FURTADO, Celso. Desenvolvimento e Subdesenvolvimento. Rio de Janeiro: Editora
Contraponto, 2009, p. 180-191.
122
BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento econmico brasileiro: o ciclo ideolgico do
desenvolvimento. 5. ed. Rio de Janeiro: Contraponto, 2000, p. 363.
40

do padro de comrcio internacional com perfil liberal; a forte influncia sobre o
ambiente intelectual do ps-guerra da economia planificada da ex-Unio Sovitica e
da poltica macroeconmica keynesiana para o desenvolvimento que forneceu bases
para maior interveno do Estado na economia; e o movimento de descolonizao
ocorrido na sia e frica com o surgimento de novas naes necessitando de
polticas especficas.
123

Na Amrica Latina, o debate preponderante sobre desenvolvimento ocorreu
nos finais dos anos de 1940 e incio dos anos de 1950 e teve como referncia
principal a Cepal, Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe, da
Organizao das Naes Unidas, com base terica nas ideias do economista
argentino Raul Prebisch. importante reconhecer que a Cepal se transformou em
instituio permanente vinculada ONU pela ao firme e determinada dos
representantes brasileiros. O objetivo da criao da Cepal, que ocorreu em 1949, foi
coordenar as polticas direcionadas promoo do desenvolvimento econmico e
social da Amrica Latina e, posteriormente, do Caribe.
124

Raul Prebisch formulou uma teoria especfica sobre o desenvolvimento
econmico dos pases latino-americanos e na obra Manifesto dos Perifricos de
1949 e apontou as desvantagens na posio dos pases perifricos dentro do
comrcio mundial. A teoria de desenvolvimento de Prebisch e da Cepal uma
anlise do padro de transformao que ocorre na periferia latino-americana,
distinto do processo que ocorreu na revoluo industrial dos pases desenvolvidos.
Compara as economias atrasadas em contraste com as avanadas, procurando
identificar os problemas dos contextos das economias perifricas que obstaculizam
sua transformao radical.
125

Centro-periferia o conceito fundamental da Cepal. O conceito empregado
para descrever o processo de difuso do progresso tcnico na economia mundial e a
respectiva distribuio de ganhos. O argumento da Cepal versa sobre a constituio
da diviso internacional do trabalho no principal responsvel pelo
subdesenvolvimento das regies perifricas. A diviso internacional do trabalho
provocou efeitos diferenciados nas economias das duas regies, distanciando

123
BASTOS, Carlos Pinkusfeld; BRITTO, Gustavo. Introduo. In: AGARWALA, Amar Narain; SINGH,
Sampat Pal (Org.). A Economia do Subdesenvolvimento. Rio de Janeiro: Contraponto: Centro
Internacional Celso Furtado, 2010, p. 9-13.
124
FUSFELD, Daniel R. A Era do Economista, p. 290.
125
BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento econmico brasileiro, p. 18-83.
41

crescentemente os estgios de desenvolvimento. Prebisch entende que a diviso
internacional do trabalho entre centro e periferia promoveria ao longo do tempo uma
deteriorao dos termos de troca entre as regies, com evidente desvantagem
para a periferia. As relaes comerciais entre o centro e a periferia instituam este
vnculo entre as caractersticas da estrutura produtiva e o grau de desenvolvimento
econmico. A diviso internacional do trabalho e os perodos de expanso das
economias perifricas gerariam desequilbrios comerciais insustentveis no longo
prazo, e a industrializao seria a forma de superar os efeitos das restries dos
pases do centro ao crescimento dos pases perifricos.
126

A tese fundamenta-se no progresso tcnico, que se desenvolveu de forma
desigual nos dois polos.
127
No centro, a difuso do progresso tcnico teria sido mais
rpida e homognea, elevando concomitantemente a produtividade de todos os
setores da economia. Na periferia, o progresso tcnico s teria atingido os setores
ligados exportao de insumos ao centro, formando economias duais, ilhas de
produtividade em meio ao atraso do restante do sistema produtivo.
128
Conforme a
anlise de Ricardo Bielschowsky, a funo da periferia suprir o centro com
alimentos e matrias-primas de baixo preo, tendo o progresso tcnico ficado restrito
aos setores de exportao, verdadeiras ilhas de produtividade.
129
Sendo assim, a
superao do subdesenvolvimento ocorreria a partir do processo de industrializao
e da redefinio das relaes comerciais entre centro e periferia.
130

Ademais, os tericos latino-americanos contestaram as ideias liberais e
defenderam o fortalecimento da indstria domstica por meio de subsdios e
proteo, objetivando o desenvolvimento econmico.
131
A viso latino-americana em
oposio ao liberalismo fundamentou-se nestas ideias da escola do pensamento
econmico da Cepal. Neste contexto, a Amrica Latina contou com um modelo
prtico para implementar o projeto de industrializao, a ISI, Industrializao por
Substituio de Importaes, com argumentos de ordem intelectual. Embora essa

126
CURADO, Marcelo Luiz. Industrializao e desenvolvimento: uma anlise do pensamento
econmico brasileiro. In: II Conferncia do Desenvolvimento do Ipea (Code/Ipea), 2011, Braslia.
Anais da II Conferncia do Desenvolvimento. Braslia: Ipea, 2011, p. 7.
127
BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento econmico brasileiro..., p. 16.
128
FUSFELD, Daniel R. A Era do Economista..., p. 292.
129
BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento econmico brasileiro: o ciclo ideolgico do
desenvolvimento. 5. ed. Rio de Janeiro: Contraponto, 2000, p. 16.
130
CURADO, Marcelo Luiz. Industrializao e desenvolvimento:..., p. 7.
131
42

escola apresentasse vrias correntes que se diferenciavam ao longo do tempo,
representou o pensamento cepalino.
132

Ricardo Bielschowsky ressalta que a tese da substituio de importaes
como processo especfico da industrializao latino-americana consiste na ideia de
que o processo resulta da interao dinmica entre o desequilbrio externo e as
novas demandas de importao.
133
A Cepal aprofundou os argumentos sobre as
protees e subsdios indstria, da mesma forma como fizeram os alemes e
norte-americanos no sculo XIX. Os cepalinos defendiam a ideia de que os efeitos
positivos da industrializao se estenderiam para toda a sociedade e que, na
medida do desenvolvimento das indstrias, o resultado seria maior conscincia e
participao poltica bem como a qualificao da fora de trabalho e a coeso
social.
134

Os debates e os movimentos tericos influenciaram as polticas pblicas e o
pensamento econmico brasileiro contemporneo. Resultado do inconformismo em
seguir as teorias oferecidas pelos pases avanados que vinham prontas, emergiu
um pensamento econmico autnomo, capaz de identificar seu prprio processo de
desenvolvimento. Assim, surgem as correntes tericas que influenciaram
diretamente os movimentos sociais e polticos e, sobretudo, a ao do Estado
brasileiro ao longo de quase meio sculo.
135

Em larga medida, as correntes do pensamento econmico para o
desenvolvimento no Brasil tiveram a contribuio de desenvolvimentistas,
neoliberais, socialistas e o pensamento ecltico de Incio Rangel. Entre os
desenvolvimentistas, estavam pensadores ligados tanto ao setor privado quanto ao
pblico. Roberto Simonsen e Almeida Magalhes representaram o setor privado e
setor pblico foi representado por Celso Furtado, Roberto Campos, Eugnio Gudin e
Incio Rangel.
136
Como destaca Nali de Souza: os desenvolvimentistas ligados ao
setor privado defendiam a preservao do mercado interno para o setor privado
nacional, controle de salrios, tributao mnima dos lucros e crdito barato e
abundante para os investimentos industriais.
137
Os desenvolvimentistas do setor

132
FUSFELD, Daniel R. A Era do Economista. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 290.
133
BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento econmico brasileiro, p. 25.
134
FRIEDEN, Jeffrey A. Capitalismo global..., p. 334.
135
136
BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento econmico brasileiro:..., p. 77.
137
SOUZA, Nali de Jesus. Desenvolvimento econmico..., p.171.
43

pblico se dividiam em nacionalistas, como Celso Furtado, e os no nacionalistas,
como Roberto Campos. Os nacionalistas defendiam a estatizao de setores como
minerao, transporte, energia, servios pblicos de modo geral e alguns segmentos
da indstria de base. Na concepo de Celso Furtado, era fundamental a
participao do Estado na economia para atuar diretamente no setor produtivo por
meio de empresas estatais, planejar a distribuio regional e setorial de
investimentos, promover distribuio de renda equitativa, dinamizando o mercado
interno, controlar o afluxo de capital externo para no evitar a dependncia
excessiva e manter a autonomia do pas na gesto de problemas econmicos
fundamentais, e subordinar a poltica monetria ao desenvolvimento.
138
Por outro
lado, os no nacionalistas advogavam solues privadas, de capital nacional ou
estrangeiro, para projetos de investimento na indstria e na estrutura, ficando a
participao do Estado para situaes restritas.
139

Roberto Campos, por sua vez, defendia o combate inflao como prioridade
e que o Estado no deveria ocupar espao que a iniciativa privada pudesse atuar
com maior eficincia. Na corrente socialista, os principais representantes foram
Alberto Passos Guimares e Caio Prado Junior. Os socialistas argumentavam que a
sociedade brasileira apresentava duas contradies bsicas - o monoplio da
propriedade da terra e o imperialismo internacional - assim, o planejamento
econmico, com nfase na empresa privada nacional e estatal, seria imprescindvel
para evitar a dependncia ao imperialismo externo.
140

Alberto Passos Guimares apontava que as relaes de produo da
agricultura brasileira eram feudais e a reforma agrria ampla seria a alternativa para
o desenvolvimento capitalista no campo. Pelo contrrio, asseverava Caio Prado
Junior, as relaes sempre foram capitalistas, na medida em que a agricultura era
exportadora, assim sendo, o desenvolvimento no necessitaria passar pela reforma
agrria, mas pela extenso da legislao trabalhista do meio urbano ao homem do
campo. O pagamento de salrios ampliaria o mercado consumidor nas zonas rurais
e estimularia a industrializao e o desenvolvimento capitalista. Por uma via
paralela, Incio Rangel argumentava que a agricultura era feudal, mas as relaes
comerciais externas eram capitalistas. Ele sugeriu a doao de um a dois hectares a

138
139
140
44

ao trabalhador rural para cultivar sua prpria existncia e evitar a explorao pelos
fazendeiros.
141

As formulaes tericas que mais contriburam para a discusso sobre
modelos de desenvolvimento possveis, nos anos de 1940, foram as de Eugnio
Gudin e Roberto Simonsen. Esses debates foram influenciados pelo ambiente
econmico e poltico da poca. Eugnio Gudin entendia ser o projeto ideal de
desenvolvimento econmico brasileiro o da industrializao que conduzisse para o
futuro, alicerado no progresso tcnico da agricultura e na superao da situao de
pleno emprego, com vistas para uma industrializao pesada num futuro ainda mais
remoto.
142
Por sua vez, Roberto Simonsen, industrialista liberal, entendia que as
atividades industriais de um pas tm estreita relao com a constituio de uma
estrutura socioeconmica forte e estvel e que a industrializao estratgia
imprescindvel para a superao do subdesenvolvimento.
143

Conforme anlise de Ricardo Bielschowsky, as principais caractersticas
econmicas das dcadas de 1950 a 1990 podem ser estudadas, dividindo-se a
evoluo das ideias em cinco perodos. A dcada de 1950 foi de estruturao ou
industrializao, os anos de 1960 foram da reforma, os anos de 1970 foram de
endividamento e expanso, a dcada de 1980 foi de superao econmica, e nos
anos de 1990, ocorreu a transformao da produo.
144
Todavia, os anos de 1998 a
2008 foram marcados pelo amadurecimento e refinamento.
Nos anos de 1950 e 1960, os economistas brasileiros foram influenciados
pelo pensamento marxista e keynesiano. Ideias de Hicks, Harrod, Domar, Solow,
Swan, Kaldor e Ackey contriburam para a formao intelectual dos pensadores
econmicos brasileiros. Outra influncia importante na formao do pensamento
econmico brasileiro foi proporcionada por Joseph Schumpeter e pelo neoclssico
Paul Samuelson.
145
Neste perodo, alm de terem tido forte influncia nos
pensadores brasileiros e no debate acerca do desenvolvimento, os tcnicos da

141
142
143
Simonsen, Roberto. A Planificao da Economia Brasileira. Parecer apresentado ao Conselho
Nacional de Poltica Industrial (1944). In: Simonsen, R & Gudin, E. A controvrsia do
Planejamento na Economia Brasileira. 3. ed. Braslia: Ipea, 2010.
144
145
45

Cepal estiveram frente das discusses e decises das polticas econmicas no
pas.
146

Embora a Cepal liderasse a maior corrente de pensamento
desenvolvimentista da histria das naes, ela teve seus opositores. A corrente
neoliberal liderada por Eugenio Gudin divergia do desenvolvimentismo da Cepal,
pois acreditava que o Brasil podia se desenvolver com base na especializao
agrcola e nas foras de mercado.
147

Ainda nos anos 1950, dois grupos de intelectuais pblicos refletiram as
questes da Amrica Latina de maneira pioneira do ponto de vista nacionalista, com
perspectivas reformistas. Desenvolveram a teoria da dependncia, que explica o
subdesenvolvimento na Amrica Latina, durante o sculo XIX, como fator decorrente
da subordinao informal da sociedade mercantil-capitalista aos pases industriais e
imperiais da Europa e dos Estados Unidos. Eles atriburam a responsabilidade pelo
subdesenvolvimento da regio no apenas colonizao mercantilista da Amrica
Latina por meio dos latifndios, mas tambm ao interesse ativo do centro imperial
em manter os pases em desenvolvimento como exportadores de bens primrios.
Suas teorias e propostas polticas, aliadas s ideias dos intelectuais
desenvolvimentistas, construram o embasamento terico do crescimento econmico
substancial que caracterizou grande parte dos pases da Amrica Latina nos anos
de 1930 a 1980.
148
Ainda sob o mesmo foco, Fernando Henrique Cardoso e Enzo
Faletto propuseram, em Dependncia e Desenvolvimento na Amrica Latina, em
1969, sua teoria da dependncia, na qual o capital nacional, o capital internacional e
o capital do Estado formavam uma trade inseparvel na formao do capitalismo
brasileiro e que a alternativa seria o desenvolvimento associado: o desenvolvimento
dependente permite incrementar o desenvolvimento e manter, redefinindo-os, os
laos de dependncia, como se apoia politicamente em um sistema de alianas
distinto daquele que no passado assegurava a hegemonia externa.
149

Anibal Pinto formulou a tese da heterogeneidade estrutural, em 1966, na qual
analisou a tendncia de concentrao dos frutos do progresso tcnico no

146
147

148
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Do ISEB e da CEPAL teoria da dependncia. In:
TOLEDO, Caio Navarro de. 50 Anos do ISEB (2005). Rio de Janeiro: Editora Revan, p. 201-232.
149
CARDOSO, Fernando Henrique; FALETTO, Enzo. Dependncia e Desenvolvimento na Amrica
Latina: Ensaio de Interpretao Sociolgica. 7. ed. Rio de Janeiro: Editora LTC, 1970, p. 141.
46

agravamento da m distribuio de renda pessoal e regional, reproduzindo um
antigo padro de heterogeneidade estrutural, originrio do perodo agrrio
exportador. Em 1969, Oswaldo Sunkel chamou ateno para a situao de excluso
da maior parte da populao de periferia dos ganhos da produtividade.
150

A criao, na primeira metade dos anos 60, de rgos multilaterais motivados
no pensamento da Cepal, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento, BID, e
a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento, UNCTAD,
levou a Cepal a ocupar lugar secundrio na poltica externa das naes latino-
americanas, as quais se voltaram, no mbito interamericano, para o BID, para
obteno de crditos direcionados a projetos de desenvolvimento econmico e, no
mbito mundial, para a UNCTAD, que se institucionaliza e se transforma em foro
privilegiado para o debate de problemas que afligem as economias dos pases
subdesenvolvidos. O perodo do regime militar, a partir de 1964, alterou o enfoque
da poltica externa, ocorrendo distanciamento entre o Brasil e a Cepal. Como fator
decorrente do fortalecimento da tecnocracia estatal e do recrudescimento da
ditadura militar em diversos pases latino-americano, os trabalhos da Cepal
perderam destaque e importncia junto comunidade acadmica e aos
formuladores de poltica econmica dos pases da regio nos anos de 1970. Surgiu
uma nova ortodoxia em oposio ao consenso keynesiano, que at ento
vigorava.
151

As dcadas de 1960 a 1980 foram de grande efervescncia para o
pensamento social em geral, mas o desenvolvimentismo, corrente em que grandes
pensadores brasileiros se enquadravam, no foi capaz de contribuir para a gerao
de crescimento econmico.
152

Cabe ressaltar que o mesmo Hirschman, um dos responsveis pelo interesse
acadmico e social da economia do desenvolvimento, em um artigo de grande
repercusso, sustentou que a disciplina do desenvolvimento econmico havia se
esgotado.
153
Todavia, nos anos 1980, voltou, gradualmente, tona o debate sobre
desenvolvimento no mbito das agncias multilaterais, sobretudo do Banco Mundial,
no bojo das discusses a respeito da deteriorao ambiental e da renitente presena

150
151
152
153
HIRSCHMAN, Albert. Ascenso e Declnio da Economia do Desenvolvimento. Revista de
Cincias Sociais, v. 25, n. 1, 1982.
47

da pobreza e da fome em nvel global, no obstante a superao definitiva da
incapacidade da produo de alimentos em fazer frente s necessidades humanas.
Ficavam evidentes as disparidades de condies de vida. A velha noo do
desenvolvimento econmico parecia limitada para dar conta da amplitude destes
problemas. A nova ortodoxia estava se consolidando, promovendo um forte ataque
interferncia direta do Estado na economia, em oposio s medidas protecionistas.
Um conjunto de medidas liberalizantes, inspiradas no consenso de Washington,
sintetizava as recomendaes de poltica econmica dessa nova ortodoxia para os
pases da Amrica Latina, que incluam, entre outras medidas, as privatizaes e
abertura comercial e financeira. At 1980, predominava o pensamento econmico no
sentido de implementar o projeto de industrializao do Estado com o objetivo
definido de combater o subdesenvolvimento. Depois nos anos 1980, em posio
contrria ao entendimento anterior, a primazia seria o mercado, com estratgias e
polticas voltadas para a globalizao.
154

3.2 INDUSTRIALIZAO: CAMINHO PARA O DESENVOLVIMENTO

O economista Luiz Carlos Bresser-Pereira destaca que o desenvolvimento
econmico um fenmeno histrico, ocorre nos pases ou estados-nao que
promovem sua revoluo capitalista, apresentando caractersticas de aumento
sustentado da produtividade ou da renda por habitante, acompanhada por
sistemtico processo de acumulao de capital e incorporao de progresso tcnico.
Ele define desenvolvimento econmico como:

o processo histrico de crescimento sustentado da renda ou do valor
adicionado por habitante, implicando a melhoria do padro de vida da
populao de um determinado estado nacional, que resulta da
sistemtica acumulao de capital e da incorporao de
conhecimento ou progresso tcnico produo.
155

154
BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econmico Brasileiro:..., p. 7.
155
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. O conceito histrico de desenvolvimento econmico.
Disponvel em:<http://www.bresserpereira.org.br/papers/2006/06.7-ConceitoHistorico
Desenvolvimento.pdf.>. Acesso em: 12 dez. 2012.
48

Entre os economistas, uma corrente considera crescimento sinnimo de
desenvolvimento, outra corrente entende que crescimento condio indispensvel
para o desenvolvimento, mas no condio suficiente. Na primeira corrente, esto
os modelos de crescimento da tradio clssica e neoclssica, como os
neoclssicos de Meade e Slow Harrod e Domar, e os de inspirao keynesiana,
como os de Harrod, Domar e Kaldor. J na segunda corrente, esto os economistas
de orientao crtica, formados na tradio marxista ou cepalina, que analisam e
elaboram modelos mais prximos da realidade das economias subdesenvolvidas,
como Raul Prebisch, Celso Furtado e Paul Singer. Para os economistas que
associam crescimento com desenvolvimento, um pas subdesenvolvido porque
cresce menos que os desenvolvidos, embora apresente recursos ociosos como terra
e mo de obra. A segunda corrente conceitua crescimento como uma simples
variao quantitativa do produto, enquanto desenvolvimento caracterizado por
mudanas qualitativas no modo de vida das pessoas, nas instituies e nas
estruturas produtivas.
156

Na concepo clssica de Bresser-Pereira, o desenvolvimento econmico
um processo de transformao que implica mudanas nos trs nveis ou instncias
de uma sociedade: estrutural, institucional ou cultural.
157

A corrente cepalina atribui o subdesenvolvimento simetria das relaes
internacionais e questes internas, como a concentrao da propriedade e renda.
Por outro lado, os economistas neoclssicos consideram esses fatores menos
relevantes e focam na acumulao do capital e adoo de inovaes tecnolgicas.
Para os economistas de razes neoclssicas, portanto, o desenvolvimento deriva do
crescimento industrial acelerado e de transformaes estruturais, como a
implementao de infraestrutruras econmicas e sociais associada a combinaes
mais eficientes dos fatores produtivos.
158

As polticas de desenvolvimento na Amrica Latina e no Brasil, durante as
dcadas de 1950, 1960 e 1970, enfatizavam a necessidade de promover o
crescimento do produto e da renda por meio da acumulao de capital e da
industrializao, baseada na estratgia de substituio de importaes. Na

156
157
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. O conceito histrico de desenvolvimento econmico.
158
49

discusso do processo de industrializao brasileira, engajado politicamente no
desenvolvimentismo, como salienta Ricardo Bielschowsky, desenvolvimentismo :

a ideologia de transformao da sociedade brasileira definida pelo
projeto econmico que se compe dos seguintes pontos
fundamentais: a) a industrializao integral a via de superao da
pobreza e do subdesenvolvimento brasileiro; b) no h meios de
alcanar uma industrializao eficiente e racional no Brasil atravs
das foras espontneas do mercado; por isso necessrio que o
Estado planeje; c) o planejamento deve definir a expanso desejada
dos setores econmicos e os instrumentos de promoo dessa
expanso; e d) o Estado deve ordenar tambm a execuo da
expanso, captando e orientando recursos financeiros, e
promovendo investimentos diretos naqueles setores em que a
iniciativa privada seja insuficiente.
159

O processo de industrializao comeou no Brasil concomitantemente em
quase todas as regies, mas a concentrao ocorreu, aparentemente, durante a
Primeira Guerra Mundial e se intensificou no ps-guerra. A tendncia
concentrao regional da renda fenmeno observado universalmente, sendo sua
reverso espontnea praticamente impossvel. Desse modo, em um pas como o
Brasil, com grande extenso geogrfica, tal processo tem a tendncia de se
prolongar.
160

A origem do debate sobre o papel da estrutura produtiva no desenvolvimento
foi marcada pela viso de que os pases deveriam se especializar em funo das
condies impostas pela natureza, o que, no caso brasileiro, implicava a defesa de
um padro de especializao concentrado na produo agrcola e na explorao
mineral. Apesar de seu desenvolvimento, as discusses sobre o papel da
industrializao para o desenvolvimento brasileiro podem ser classificadas como
marginais, tanto da perspectiva acadmica, quanto de sua influncia na execuo de
polticas econmicas voltadas ao desenvolvimento da indstria.
161
nesta
conjuntura que Celso Furtado, entre outros, ressaltava que a instituio das polticas
econmicas pelo governo at a dcada de trinta estaria servindo aos interesses
econmicos da burguesia cafeeira. Isto pode ser verificado na perspectiva que o
autor tinha de longo prazo para o processo de integrao econmica, que exigiria

159
BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento econmico brasileiro..., p. 7.
160
FURTADO, Celso. Formao econmica do Brasil. 32. ed. So Paulo: Companhia Editora
Nacional, 2003, p. 248.
161
50

tanto o abandono de formas arcaicas de aproveitamento de recursos em algumas
regies como uma viso conjunta de aproveitamento de recursos e fatores no
pas.
162

Nos anos de 1930 a 1945, as manifestaes em defesa do setor industrial
adquiriram novos contornos, nos quais o desenvolvimento industrial se tornou
prioritrio no governo Getlio Vargas, perodo marcado pelo nacionalismo, com
nfase nos recursos naturais do pas, sem, contudo, perder o vnculo de um
processo de nao industrial, gestado por intelectuais e empresrios nacionais, com
a simpatia de Vargas. Vargas no descartava a possibilidade de atrair capitais
externos que viessem somar esforos para o desenvolvimento, mesmo que estes
capitais desejassem garantias e compensaes.
163
Como salienta Thomas
Skidmore:
164

Em suma, a industrializao do Brasil, entre 1930 e 1945, foi produto
de dois fatores: substituio espontnea das importaes, resultante
do colapso da capacidade de importao, com a manuteno da
procura interna atravs do programa de auxlio ao caf, e o
deslocamento dos investimentos particulares, do setor de
exportao, para a produo industrial destinada ao mercado interno;
e a interveno estatal, direta e indireta.

Na era Vargas, predominou a corrente do pensamento desenvolvimentista
nacionalista em especial no governo de 1950 a 1954 e aps 1964. A corrente no
nacionalista teve preponderncia no incio da dcada de 50, ficando evidente no
incio da dcada de 60 devido aos interesses polticos contraditrios e ao trmino de
uma etapa do processo de substituio de importaes, quando no governo de
Juscelino Kubitschek, a matriz de bens de consumo durvel foi implementada.
Joo Manoel Cardoso de Mello, em O Capitalismo Tardio, reinterpreta os
fatos histricos e apresenta uma nova periodizao para a economia brasileira,
diversa dos pensadores cepalinos. A Cepal divide a histria do Brasil em perodo
colonial, baseado na exportao primria, de 1808 a 1930, e perodo de
industrializao por substituio de importaes compreendido pela etapa de

162
FURTADO, Celso. Formao econmica do Brasil..., p. 251.
163
FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Vargas: o capitalismo em construo (1906-1954). So Paulo:
Brasiliense, 1987, p. 218-219.
164
SKIDMORE, Thomas. Brasil: de Getlio Vargas a Castelo Branco: 1930-1964. 7. ed. Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1982.

51

indstria leve at os anos 1950 e da indstria de bens de consumo durvel e bens
de capital a partir de 1955.
165
Em sntese, Cardoso de Mello props a seguinte
periodizao: at 1808, economia colonial; de 1808 a 1858, economia mercantil-
escravista nacional; a partir de 1888, economia exportadora capitalista retardatria,
subdividida em trs fases, de 1888 a 1933, nascimento e consolidao da grande
indstria, de 1933 a 1955, industrializao restringida, e de 1955 em diante,
industrializao gerada.
166

O modelo de desenvolvimento, alicerado na poltica de industrializao por
substituio de importaes, foi alternativa vivel naquele momento para a
industrializao, embora acarretasse uma srie de graves distores na economia
brasileira.
167

A substituio da importao pela industrializao nos pases da Amrica
Latina foi imprescindvel, tendo o movimento pr-industrializao e proteo s
empresas nacionais se incorporado ao Estado como poltica fundamental para o
desenvolvimento e fortalecimento do pas. A industrializao nos pases da Amrica
Latina teve conotao de poltica de Estado, assim como o protecionismo indstria
nacional foi o motor do processo que passou a ser necessrio, desejvel e legtimo,
surgindo a ISI, a Industrializao por Substituio das Importaes.
168

Por conseguinte, os pases da Amrica Latina se transformaram de
exportadores de produtos primrios de livre comrcio em industrializantes
protecionistas, seguindo a trajetria de outras naes, a exemplo do Canad,
Alemanha, Japo, Estados Unidos, entre outros, que fortaleceram a indstria de
manufaturados com medidas protecionistas. Desse modo, os pases latino-
americanos, na dcada de 1950, abandonaram a poltica do livre mercado
internacional e adotaram medidas restritivas ao comrcio externo, num esforo para
a industrializao nacional. A industrializao foi feita pela substituio dos bens
anteriormente importados, o coeficiente de importaes, ou seja, a relao entre as

165
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Resenha do Capitalismo Tardio. Revista de Economia
Poltica, v. 3, 1983.
166
CARDOSO DE MELLO, Joo Manuel. O Capitalismo Tardio. Brasiliense, So Paulo, 1982, p.
176.
167
BRESSER- PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. O novo modelo brasileiro de desenvolvimento.
Revista Dados, Rio de Janeiro, 1973, n. 11, p. 122-145.
168
empresas diante da internacionalizao..., p. 43.
52

importaes e a renda baixou de 22% no fim dos anos vinte para aproximadamente
7% no incio dos anos sessenta.
169

Segundo Luis Carlos Bresser-Pereira, o modelo de substituio de
importaes foi eficaz, entre a dcada de 1930 a 1960, para estabelecer as bases
da indstria nos pases latino-americanos.
170
A industrializao nacional no Brasil,
sobretudo, da produo de bens de produo e de consumo durvel, se iniciou a
partir a segunda metade da dcada de 1950, durante a fase nacional
desenvolvimentista. Todavia, a produo nacional no contribuiu para a reduo das
desigualdades econmicas no pas. Pelo contrrio, as desigualdades permaneceram
elevadas em relao s economias centrais.
171

De 1951 a 1960, foram intensos os fluxos do capital estrangeiro em sua forma
produtiva na economia brasileira, e a insero do capital produtivo apresentou fortes
indcios de que o interesse estrangeiro pelo pas havia ultrapassado os limites das
atividades extrativas e mercantis, com predominncia do capital americano. Na
dcada de 1960 at 1970, esse processo foi mantido. O processo de industrializao
da economia brasileira, 1955 a 1980, teve papel fundamental e contou com um novo
padro de insero do capital produtivo internacional, caracterizado pela
concentrao de investimentos em atividades industriais. Houve uma concentrao
desses recursos na indstria de transformao, em setores dinmicos do paradigma
tecnolgico metal-mecnico-qumico.
172

A partir de 1960, deveriam ser diminudas as barreiras comerciais e
incentivadas as exportaes de produtos manufaturados, que, na poca, eram
competitivos, o que no aconteceu provavelmente pelo pessimismo dominante na
dcada de 1970.
173

O regime militar passou a oferecer vantagens maiores s multinacionais, alm
de garantias econmicas e polticas. Tambm foi iniciada uma poltica de crdito que
priorizava o capital estrangeiro e oferecia incentivos s exportaes de

169
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. O novo modelo brasileiro de desenvolvimento..., p.
122-145.
170
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. O novo modelo brasileiro de desenvolvimento..., p.
122-145.
171
CARDOSO DE MELLO, Joo Manuel. O Capitalismo Tardio, p.16.
172
CURADO, Marcelo; CRUZ, Marcio Jos Vargas da. Investimento direto externo no Brasil. Rio
de Janeiro: Revista de economia contempornea. v. 12, 2008, p. 399-431.
173
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Globalizao e competio: por que alguns pases
emergentes tm sucesso e outros no. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009, p. 91.

53

manufaturados, em benefcio deste mesmo capital. O novo modelo que os militares
defendiam se baseava na exportao de bens industriais, sustentado pelo baixo
nvel de consumo interno e arrocho salarial, gerando, assim, altas taxas de
acumulao. Dever-se-ia abandonar o modelo de industrializao por substituio
de importaes e adotar um padro de crescimento voltado para fora. A economia
apresentou crescimento to expressivo que foi considerado o perodo do milagre
econmico. Como ressalta Marcos Cordeiro Pires: os resultados positivos
verificados na expanso 1968-73 deveram-se, em princpio, plena utilizao da
capacidade industrial, que operava antes bem abaixo do ideal, e, posteriormente,
expanso do setor de bens de consumo durveis.
174

Com a crise do petrleo de 1973, que interrompeu um longo ciclo de
expanso econmica mundial, os pases latino-americanos optaram pela
manuteno do crescimento, acentuando o processo de endividamento. As
estratgias adotadas divergiam entre os pases, os estilos de crescimentos eram
distintos, enquanto o Brasil e Mxico trilhavam para aprofundar o processo de
substituio de importaes, por meio de medidas protecionistas e intensa
participao do Estado, a Argentina, o Chile e o Uruguai promoviam, em suas
economias, abertura comercial e financeira.
175

Com a poltica de industrializao por substituio de importaes, alguns
produtos importados ficaram muitos caros, outros eram proibidos por causa das
medidas de barreiras protecionistas. Por outro lado, incentivos e subsdios eram
concedidos pelo governo, como isenes fiscais e crditos de baixo custo oriundos
de bancos governamentais.
176

A crise de 1973 contribuiu para o abandono do processo de industrializao
por substituio de importaes por parte dos pases endividados, financiada por
capital externo, na forma de emprstimos para bens de capital importados, matrias-
primas, subsdios e investimentos pblicos para prover o desenvolvimento industrial
domstico.
177
Nesse ambiente, os pases latino-americanos e africanos que
adotaram a poltica de crescimento com poupana externa mergulharam na grande

174
PIRES, Marcos Cordeiro. Dependncia de Importaes e a Crise da Mundializao: Crescimento e
Flutuao na Economia Brasileira 1980-2000. So Paulo: USP, 2002, p.129.
175
176
177
54

crise da dvida externa nos anos de 1980 e perderam espao nas relaes
internacionais.
178

As medidas protecionistas causaram graves distores nas contas externas
do Brasil e na viso nacional de suas capacidades produtivas. O Brasil, no final dos
anos 1980, apresentava supervit comercial com quase todos os pases do mundo,
causado justamente pelo estrito controle das importaes.
179

Internamente, a falta de concorrncia com produtos externos levou criao
de um parque produtivo extenso, mas ineficiente, com a produo de produtos
tecnologicamente atrasados e que mesmo assim proporcionava margens de lucro
elevadas aos empresrios, situao inconsistente em relao aos mercados globais.
O protecionismo governamental desmotivou a obteno de efeitos de escala em
muitos setores industriais, alm de conferir sustentabilidade a prticas gerenciais,
organizacionais e tecnolgicas muito distantes das best practices internacionais.
180

Um conjunto de fatores internos e internacionais tambm transformou os anos
de 1990 num perodo de grande turbulncia econmica no Brasil, e o Plano Real,
considerado um grande sucesso para o restabelecimento da estabilidade de preos,
teve consequncias menos favorveis para as contas externas do Brasil. A demanda
dos consumidores, desencadeada pela estabilidade de preo, crdito mais fcil e
valorizao da taxa de cmbio real, espraiou para as importaes e desviou as
exportaes para o mercado interno. A reduo das tarifas sobre as importaes
afetou os investimentos estrangeiros diretos e a indstria em geral no Brasil de duas
formas importantes. Reduziu o custo de capital e dos bens intermedirios e, dessa
forma, reduziu os custos de produo e tambm permitiu maior concorrncia por
parte dos produtos estrangeiros. Empresas acostumadas a altos nveis de proteo
agora tinham um forte incentivo para se tornar mais eficientes, muito embora a
proteo continuasse substancial. Alm disso, as redues na proteo tenderam a
reduzir a desvalorizao real da moeda, outro estmulo aos exportadores. A soma
dessas reformas criou condies aos produtores no Brasil para que estivessem

178
179
BAUMANN, Renato; CANUTO, Otaviano; GONALVES, Reinaldo. Economia Internacional:
Teoria e Experincia Brasileira. 6. ed. Rio de Janeiro; Elsevier, 2004.
180
ROCHA, Angela da; SILVA; Jorge F.; CARNEIRO; Jorge. Expanso Internacional das empresas
brasileiras: reviso e sntese. Internacionalizao e os Pases Emergentes. Editora Atlas, So
Paulo, 2007.
55

economicamente indiferentes entre vender os seus produtos internamente ou no
exterior.
181

Em certa medida, o capitalismo global do fim do sculo XX ofereceu
incentivos poderosos a pessoas, grupos e pases. Empresas de vrios pases
tiveram acesso a emprstimos estrangeiros, na maioria das vezes, mais baratos e
abundantes que no pas de origem. Assim, a oportunidade de vender e tomar
emprstimo de qualquer nao possibilitou que as empresas se especializassem
nas atividades mais lucrativas.
182

importante relembrar que a globalizao trouxe uma srie de mudanas no
cenrio mundial, principalmente no comrcio internacional, e tambm ocasionou a
dinamizao da economia e o aumento da competitividade, mas aumentou a
distncia entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento.
183

Para Luiz Carlos Bresser-Pereira, a experincia do desenvolvimento do
capitalismo nos dois ltimos sculos revelou que um pas de renda mdia que j
completou sua revoluo capitalista e alcanou pleno crescimento mostra que o
pas forte, que os atores econmicos esto operando no mbito de uma vaga, mas
com combinada estratgia nacional.
184
O autor destaca que os pases asiticos
dinmicos satisfizeram as condies para manterem as finanas do Estado sadias
graas ao estrito controle oramentrio e administrao da taxa de cmbio
competitiva e cresceram muito mais do que os pases ricos. Entretanto, os pases
latino-americanos se subordinaram ortodoxia convencional e aceitaram, alm da
globalizao comercial, a financeira. Nesse sentido, a globalizao foi mais favorvel
aos pases asiticos dinmicos do que aos pases latino-americanos.
185

No obstante, o processo de globalizao tem sido um desafio constante
para os pases em desenvolvimento. A industrializao impulsionou a economia dos
pases desenvolvidos, mas, nos pases em desenvolvimento, a industrializao
esbarra em deficincias estruturais. A produo foi cada vez mais
internacionalizada, tanto em relao origem dos produtos quanto ao mercado. As
foras globalizantes impulsionaram e atraram diferentes regies do mundo para

181
182
183
STIGLITZ, Joseph. Globalizao: como dar certo. Traduo Pedro Maia Soares. So Paulo:
Companhia das letras, 2007, p. 66.
184
185
BRESSER-PEREIRA, Luis Carlos. A quem serve a globalizao? Folha de So Paulo, 28 jul.
2008.
56

uma diviso de trabalho mais eficiente. Pases com contingentes de trabalhadores
sem especializao construram vantagem comparativa com a mo de obra mais
barata, assim como aqueles com recursos naturais abundantes exploraram estes
recursos.
186

Neste ambiente, as empresas nacionais, submetidas economia
globalizada, enfrentaram desafios que em certa medida foram controlados pela
utilizao de mecanismos de ajuste produtivo. Ajustes produtivos envolvendo
investimentos na melhoria constante dos processos produtivos, na elaborao de
estratgias para otimizar os recursos, tanto na reduo de custos como no aumento
da produtividade, na reestruturao tecnolgica das unidades de produo. O
investimento das empresas na produo favoreceu a consolidao da sua posio
no mercado interno e o seu crescimento por meio de estratgias de conquista de
novos mercados, por conseguinte, sua internacionalizao, como excelente
oportunidade de insero no mercado externo.
Analisando os nmeros de investimento direto do exterior direcionados ao
Brasil nos ltimos 60 anos, possvel avaliar de forma mais concreta a retrao da
economia brasileira e a transformao proporcionada pela liberalizao dos anos
1990. At o ano de 1968, a balana de pagamentos do Banco Central indicava que o
investimento brasileiro no exterior era de fato insignificante. possvel compreender
tal resultado na ideia vigente de que um pas em desenvolvimento, com capital
escasso, deveria se preocupar em investir seus recursos localmente, criando
empregos e estimulando as exportaes, de maneira alguma investindo tal capital
no setor produtivo de outro pas.
187

Nesse contexto, diversos acontecimentos ocorreram em paralelo com o
desenvolvimento da atuao das empresas privadas na rea internacional, na
ampliao do carter multinacional que adquiriram, com a globalizao da produo
e dos servios, tornando-se ingrediente expressivo no processo da globalizao da
economia internacional e da instituio da nova ordem econmica.
188

186
FRIEDEN, Jeffrey A. Capitalismo global: ..., p. 444.
187
RICUPERO, Rubens; Barreto, Fernando Mello. A importncia do investimento direto estrangeiro
do Brasil no exterior para o desenvolvimento socioeconmico do pas. In: Internacionalizao de
Empresas Brasileiras. Editora Campus, Rio de Janeiro, 2007.
188
MAGALHES, Jos Carlos. Direito Internacional Econmico: tendncias e perspectivas. 1.
ed. 4 reimpresso. Curitiba: Juru, 2011, p. 102.
57

Muitas empresas nacionais se viram necessitadas a estender controle da
cadeia produtiva, com o aumento das exportaes de manufaturado mediante a
implementao de escritrios comerciais, centrais de distribuio e logstica e
atendimento a necessidades especiais de clientes. Ao produzir diretamente no outro
pas, tendiam a evitar as tarifas de importao, tornando mais fcil a adaptao s
regras de produo locais.
189

A partir de 2002, o BNDES estruturou diretrizes prprias com o objetivo de
criar linhas de financiamento para apoiar a insero internacional das empresas
brasileiras, causando tambm a promoo das exportaes. Mudanas foram feitas
no regimento interno de forma a permitir financiamento para investimentos
brasileiros no exterior, desde que fossem garantidos benefcios exportao de
produtos nacionais.
190

3.3 ATUAO ESTATAL COMO ESTRATGIA PARA O DESENVOLVIMENTO

O desenvolvimento como estratgia conduzida pelo Estado ocorreu desde a
acelerada industrializao no Brasil de 1930 a 1980. A parir de 1950, no governo de
Getlio Vargas, foi introduzida uma srie de reformas institucionais destinadas a
guiar os investimentos estimulados pela demanda domstica de produtos industriais
e pela infraestrutura correspondente. E mais, nesse perodo, a poltica econmica foi
acompanhada pela hegemonia ideolgica desenvolvimentista, predominante na
sociedade brasileira.
191

A propsito, Robert Boyer, um dos fundadores da escola da regulao
econmica, observa que as teorias do desenvolvimento, ao longo dos anos, se
alternaram em concepes intervencionistas e liberais. Os economistas que
iniciaram o interesse pelo desenvolvimento manifestavam grande ceticismo quanto

189
CYRINO, Alvaro B.; TANURE, Betania. Trajectories of Brazilian Multinationals: Coping with
Obstacles, Challenges and Opportunities in the Internationalization Process. The Rise of Brazilian
Multinationals. Editora Campus, Rio de Janeiro, 2009.
190
ALEM, Ana Claudia; CAVALCANTI, Carlos Eduardo. O BNDES e o apoio a internacionalizao
das empresas brasileiras: algumas reflexes. In: Internacionalizao de Empresas Brasileiras:
Perspectivas e Riscos. Editora Campus, Rio de Janeiro, 2007.
191
BIELSCHOWSKY, Ricardo. Estratgia de desenvolvimento e as trs frentes de expanso no
Brasil: um desenho conceitual. Revista: Economia e sociedade, Campinas, v. 21, p.729-747,
dez. 2012.
58

capacidade do mercado em promover uma acumulao regular do capital nas
economias desenvolvidas e a convergncia em relao a elas por parte dos outros
pases. Para estruturalistas como Prebisch, a esfera do mercado deve ser limitada,
no abrangendo nem os bens de equipamento, nem o crdito. Ao contrrio, cabe ao
planejamento e interveno pblica promover um crescimento respeitoso da
autonomia nacional e de um mnimo de justia social. Acompanhando a mesma
linha de pensamento, o economista Celso Furtado considerava o Estado o principal
promotor do desenvolvimento, por meio do planejamento.
192
E para desempenhar tal
funo, o Estado deve ter autonomia frente aos grupos sociais, ampliar suas funes
e readequar seus rgos e estrutura, assim como atuar de forma ampla e intensa
para modificar as estruturas socioeconmicas, distribuir e descentralizar a renda,
integrando, social e politicamente, a totalidade da populao. Portanto, para os
fundadores da economia do desenvolvimento, marxistas e estruturalistas, cabe ao
Estado substituir o mercado. Para que o Estado promova o desenvolvimento
ordenado, o recurso planejamento, seja autoritrio, seja indicativo.
193

O Estado que surge nessa perspectiva do intervencionismo o Estado social.
Quando trata do Estado social, Andr Ramos Tavares o compreende como um
Estado interventor, no sentido de que suas caractersticas mostram ter um ideal,
uma meta consistente na busca da melhoria das condies de vida pela prestao
positiva do Estado em diversos setores.
194
Neste sentido, Fbio Nusdeo infere que a
demanda por um Estado interventor decorreu da existncia de cinco falhas na
ideologia liberal: ausncia de mobilidade dos fatores de produo, ausncia de
simetria das informaes relevantes, concentrao econmica, externalidades
negativas e falta de incentivo produo de bens coletivos.
195

Em outra perspectiva, Paulo Luiz Neto Lbo assevera que Estado social, no
plano do direito, aquele regido por uma Constituio que regula a ordem
econmica e social. O Estado social, portanto, substituiu o Estado liberal, cuja
constituio se voltava delimitao do poder poltico ou organizao poltica e

192
BOYER, Robert. Estado, mercado e desenvolvimento: uma nova sntese para o sculo XXI?
Economia e Sociedade, Campinas, jun. 1999, p. 21-20.
193
FURTADO, Celso. Teoria e Poltica do Desenvolvimento Econmico. 10. ed. Rio de Janeiro:
Paz e Terra, 2000, p. 262-265.
194
TAVARES, Andr Ramos. Direito Constitucional Econmico. 2. ed. rev. e atual. So Paulo:
Mtodo, 2006, p. 50.
195
NUSDEO, Fbio. Curso de economia: introduo ao direito econmico. 5. ed. So Paulo;
Revista dos Tribunais, 2005, p.139-165.
59

garantia dos direitos individuais, deixando a ordem econmica ser regulamentada
pelo mercado.
196
Por sua vez, o Estado social acrescentou, dimenso poltica do
Estado Liberal, a dimenso econmica e social, por meio da limitao e controle dos
poderes econmicos e sociais privados e da tutela dos mais fracos. Como bem
ressalta Emerson Gabardo, a questo da reconstruo na prtica do Estado social
muito mais do que econmica, fundamentalmente tica.
197

O Estado social assumiu responsabilidades sociais crescentes e aprimorou
seu papel como empreendedor substituto de setores considerados estratgicos para
o desenvolvimento. No entanto, com as crises econmicas da dcada de 1970 e os
dficits financeiros apresentados pelos Estados de bem-estar social, o movimento
ao retorno das ideias vinculadas a um papel menor do Estado prosseguiu. E no
contexto da globalizao, o Estado social passou a ser contestado em razo da crise
desencadeada pela constatao dos limites das receitas pblicas para atendimento
das demandas sociais.
198

No obstante o enaltecimento das constituies, como bem menciona Andr
Ramos Tavares, com a dignidade da pessoa humana e a justia inserida em muitas
delas como princpios maiores, o Estado no pode se esquivar da economia e das
obrigaes de ndole social. Tornou-se necessrio o equilbrio entre os elementos
essencialmente liberais e capitalistas de um lado e de elementos socialistas de
outro.
199

As Constituies modernas, orientadas pelo princpio democrtico,
introduziram nos textos constitucionais um conjunto de normas que regulam a ordem
econmica de um pas. Assim, inauguraram novo perodo constitucional. Segundo
Raul Machado Horta: "refletem mutao operada na posio do Estado e da
sociedade em relao atividade econmica, abandonando a neutralidade
caracterstica do Estado Liberal, para incorporar a verso ativa do Estado
intervencionista, agente regulador da economia.
200

As preocupaes econmicas ingressaram de maneira explcita nos textos
constitucionais com a Constituio mexicana de 1917. Mas foi a Constituio alem

196
LBO, Paulo Luiz Neto. Direito do Estado federado ante a globalizao econmica. Notcia do
Direito Brasileiro, Braslia, v. 8, p. 193-214, 2001, p.197.
197
GABARDO, Emerson. Interesse Pblico e Subsidiariedade: o Estado e a Sociedade Civil para
alm do bem e do mal. Belo Horizonte: Frum, 2009, p. 41.
198
TAVARES, Andr Ramos. Direito Constitucional Econmico..., p. 62.
199
200
HORTA, Raul Machado. Direito constitucional. 4. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p.252.
60

a causar maior impacto com o seu clebre captulo sobre a Vida Econmica,
promulgada em agosto de 1919.
201

A atual Constituio brasileira, promulgada em 5 de outubro de 1988,
decorreu do processo de redemocratizao que se seguiu ao fim do perodo do
governo militar. A convocao de uma Assembleia Nacional Constituinte, uma das
bandeiras das oposies ao regime militar, tornou-se promessa do candidato
vencedor das eleies presidenciais indiretas de 15 de janeiro de 1985, Tancredo
Neves. Com a morte de Tancredo Neves, assumiu a presidncia Jos Sarney, que
cumpriu a promessa convocando a Assembleia Nacional Constituinte por meio da
Emenda Constitucional no. 26, promulgada em 27 de novembro de 1985, de
iniciativa governamental.
202
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de
1988, como norma suprema, instituidora do ordenamento jurdico ptrio, apresenta
uma srie de normas, princpios e regras, que, por sua vez, so sustentados por
valores eleitos pelos constituintes, mediante o processo mais democrtico da histria
da cidadania brasileira.
203
Desse modo, os constituintes implementaram no texto
constitucional a tutela de bens jurdicos que a sociedade brasileira, por meio de seus
representantes, entendeu como os mais relevantes.
204

A Constituio atual visou a realizao de uma profunda mudana na
concepo econmica intervencionista do Estado, estabelecendo um regime mais
liberal que as anteriores, consagrando a adoo do sistema capitalista de economia
descentralizada, baseada no mercado. Por sua vez, as Constituies anteriores, as
de 1946 e 1967, atendiam aos apelos sociais por desenvolvimento econmico e
represso aos abusos do poder econmico
.205

O prembulo da Constituio de 1988 faz referncia instituio de um
Estado Democrtico de Direito, destinado a assegurar os valores considerados pela
sociedade brasileira como supremos, entre outros, o desenvolvimento. O
desenvolvimento nacional em diversos sentidos. No artigo 3 da Constituio, esto
constitudos os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil e o

201
NUSDEO, Fbio. Curso de economia:..., p. 213.
202
203
SALGADO, Eneida Desiree. Constituio e Democracia - Tijolo por tijolo em um desenho
(quase) lgico: Vinte anos de construo do projeto democrtico brasileiro. 1. ed. Belo
Horizonte: Editora Frum, 2007.
204
205
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 29. ed. rev. e atual. So
Paulo: Saraiva, 2002, p. 352.
61

desenvolvimento nacional, compreendido em conjunto com a construo de uma
sociedade livre, justa e solidria, a erradicao da pobreza, da marginalizao,
reduo das desigualdades sociais e regionais, bem como a promoo do bem de
todos sem quaisquer formas de discriminao. Emerson Gabardo destaca a
adequada redao dos dispositivos da Constituio brasileira sobre
desenvolvimento. O constituinte optou por sempre se referir ao desenvolvimento
nacional ou regional, por no existir desenvolvimento apenas de carter
econmico.
206

O desenvolvimento que se pretende s pode ser em sentido amplo, no s
econmico. A construo de uma sociedade livre, justa, solidria, com a erradicao
da pobreza e marginalizao, oportunidades para todos sem discriminao, pode ser
traduzida em desenvolvimento nacional. Como prope Eros Roberto Graus: o
processo de desenvolvimento deve levar a um salto, de uma estrutura social para a
outra, acompanhado da elevao do nvel econmico e do nvel cultural-intelectual
comunitrio.
207

Do mesmo modo, a Ordem Econmica e Financeira estabelecida na
Constituio de 1988, no artigo 170 e seguintes, privilegia o desenvolvimento amplo
e garante a legitimidade de medidas no sentido de promover uma efetiva mudana
no cenrio social. Para tanto, oferece os recursos quando determina, por exemplo,
que o Estado exera a funo de agente normativo e regulador da atividade
econmica, artigo 174, caput, ou quando determina que a lei estabelea as diretrizes
e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, artigo 174, 1.
E ainda, no artigo 192, ao definir a estrutura do Sistema Financeiro Nacional de
forma a promover o desenvolvimento equilibrado do Pas e a servir aos interesses
da coletividade.
Torna-se relevante ressaltar que a Ordem Econmica e Financeira no est
apartada da Constituio, parte integrante do todo constitucional. Como bem
argumenta Raul Machado Horta: a interpretao, a aplicao e a execuo dos
preceitos constitucionais exigem o ajuste permanente das regras de Ordem
Econmica e Financeira tanto s disposies constitucionais quanto s outras partes

206
GABARDO, Emerson. Interesse Pblico e Subsidiariedade:..., p. 245.
207
GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econmica na Constituio de 1988: interpretao e critica. 9
ed., rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 201-202.
62

da Constituio. E mais, indissocivel dos princpios fundamentais da Repblica
Federativa e do Estado Democrtico de Direito.
208

Dentro deste contexto, autores como Emerson Gabardo e Gustavo Henrique
Justino de Oliveira apontam como plenamente admissvel enquadrar o
desenvolvimento como um direito fundamental decorrente, no plano interno,
protegido pelo pargrafo 2 do artigo 5 da Constituio, que estabelece: os direitos
e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros decorrentes do regime
e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a
Repblica Federativa do Brasil seja parte
209
No plano internacional, a Resoluo n
41/128 da Assembleia Geral das Naes Unidas, de 04 de dezembro de 1986, que
estabeleceu na Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento da ONU: o
desenvolvimento um processo econmico, social, cultural e poltico abrangente,
que visa ao constante incremento do bem-estar de toda a populao e de todos os
indivduos com base em sua participao ativa, livre e significativa no
desenvolvimento e na distribuio justa dos benefcios da resultantes.
210
Emerson
Gabardo sintetiza que o desenvolvimento, seja como objetivos da Repblica, seja
como poltica pblica, seja como direito fundamental, s surtir efeitos se for
respaldado nas condies reais da sociedade destinatria da norma.
211

A Constituio de 1988 tentou estabelecer as bases de um projeto nacional
de desenvolvimento. Todavia a ideologia desenvolvimentista, a partir da dcada de
1980, perdeu a capacidade de influenciar, diante dos problemas que a nao
enfrentou como a acelerao inflacionria, a crise da dvida externa e fiscal e a
estagnao econmica.
212
O planejamento e a poltica nacional do desenvolvimento
foram deixados de lado pelo Estado, exceto pelos mal-sucedidos planos
econmicos, que no eram realmente planejados, mas sim vinham de surpresa. A
atuao estatal caracterizou-se pelas polticas de gesto de curto prazo,

208
HORTA, Raul Machado. Direito constitucional..., p. 20.
209
210
OLIVEIRA, Gustavo Henrique Justino de. O contrato de gesto na administrao pblica
brasileira. So Paulo, 2005. 522 f. Tese (Doutorado em Direito) Faculdade de Direito,
Universidade de So Paulo, p. 110.
211
212
BIELSCHOWSKY, Ricardo. Estratgia de desenvolvimento e as trs frentes de expanso no
Brasil: um desenho conceitual..., p.729-747.
63

preponderando medidas de estabilidade econmica sem uma diretriz global para o
desenvolvimento.
213

Como destaca Gilberto Bercovici: desenvolvimento impe a necessidade de
um planejamento abrangente, e a anlise do desenvolvimento, por meio de polticas
pblicas, s faz sentido se o desenvolvimento nacional for considerado como a
principal poltica pblica, conformando e harmonizando todas as demais. Salienta o
autor que o planejamento um processo poltico; embora tenha contedo tcnico,
visa transformao ou consolidao de determinada estrutura econmica, social
e poltica.
214

A experincia brasileira de planejamento antes da Constituio de 1988
marcada por trs grandes momentos: Plano de Metas (1956-1961), Plano Trienal
(1962-1963), Plano Nacional de Desenvolvimento I (1970-1974) e Plano Nacional de
Desenvolvimento II (1974-1979). O Plano de Metas do governo Juscelino Kubitschek
foi o que obteve maior sucesso, alm de ter sido a primeira experincia efetiva de
planejamento no Brasil, criando certa unidade em todos os projetos e programas
setoriais nele previstos.
215
Ademais, foi implementado por meio de fatores que
combinaram recursos de fundos financeiros com empresas e autarquias
governamentais e a coordenao do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico, o BNDE. Administrativamente o BNDE foi sobreposto estrutura
orgnica existente, com o objetivo de contornar vetos e acordos polticos com o
Congresso.
216
No entanto, o Plano de Metas contribuiu para o surgimento de um
surto inflacionrio. Com o intuito de combater os efeitos da inflao, o governo
implementou um Programa de Estabilizao Monetria cujo objetivo era a reduo
das despesas pblicas, o aumento da receita e a delimitao ao crescimento do
PIB. No alcanado o objetivo, a poltica adotada foi a desenvolvimentista, mesmo
em prejuzo das boas relaes com entidades financeiras internacionais, em
especial com o FMI, que pretendia uma disciplina dos investimentos internos nos
programas, como condio para recomendar financiamentos do exterior.
217

213
BERCOVICI, Gilberto. Constituio econmica e desenvolvimento: uma leitura a partir da
Constituio de 1988. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 60.
214
BERCOVICI, Gilberto. Constituio econmica e desenvolvimento:..., p. 60.
215
BERCOVICI, Gilberto. Constituio econmica e desenvolvimento:..., p.63-72.
216
LESSA, Carlos. Quinze anos de poltica econmica. 4. ed. So Paulo: Brasiliense, 1983, p. 140.
217
ALMEIDA, Paulo Roberto de. A experincia brasileira em planejamento econmico: uma
sntese histrica. Disponvel em: <http: //www.pralmeida.org.>. Acesso em 15 dez. 2012.
64

Em contraste com o ntido sucesso do Plano de Metas, o Plano Trienal de
Desenvolvimento Econmico e Social sofreu o impacto da conjuntura turbulenta em
que o Brasil viveu ento, tanto no plano econmico como no poltico. A acelerao
do processo inflacionrio, 73% em 1963, condenou o Plano ao fracasso. Por sua
vez, o Plano de Ao Econmica do Governo, na gesto do general Castelo Branco
(1964-67), para muitos autores no considerado um planejamento, embora tenha
combatido as causas estruturais da inflao, reduzindo de fato a inflao, 25% em
1965 e 10% em 1966, e tambm incentivado as exportaes, via poltica cambial, e
os investimentos estrangeiros. Ademais, o Plano Nacional de Desenvolvimento I
esteve mais voltado para grandes projetos de integrao nacional, como transportes,
corredores de exportao e telecomunicaes, ao passo que o segundo foi dedicado
ao investimento em indstrias de base, em especial a siderrgica e a
petroqumica.
218

No incio da dcada de 1980, o Brasil enfrentou uma das maiores recesses
de sua histria, situao decorrente da poltica econmica ao longo da dcada de
1970. As polticas expansionistas e redistributivas serviriam para legitimar o governo
militar que precisava da aprovao popular para eleger o colgio eleitoral que
escolheria indiretamente o novo presidente. Contudo, o modelo de desenvolvimento
adotado foi o de crescimento com endividamento externo, e a gesto do ltimo
presidente militar, de 1979 a 1985, foi marcada pela crise da dvida externa. E em
1982, o Brasil recorreu ao FMI.
219
Estes recursos garantiriam a concesso de
dinheiro novo dos bancos privados que, em contrapartida, receberiam o
comprometimento de que a economia brasileira promoveria um processo de
ajustamento e teria condies de arcar com os compromissos assumidos.
220

A economia brasileira atravessou um longo perodo de estagnao com
inflao alta durante a fase final do regime militar e durante o processo de
redemocratizao. Ao longo deste processo, na gesto de Jos Sarney, inaugurou-

218
ALMEIDA, Paulo Roberto de. A experincia brasileira em planejamento econmico:... Acesso
em 15 dez. 2012.
219
PIRES, Marcos Cordeiro (Coord.). Economia brasileira..., p. 220.
220
LANZANA, Antonio Evaristo Teixeira. Economia Brasileira: fundamentos e atualidade. 3. ed.
So Paulo: Atlas, 2005, p. 138.
65

se a chamada Nova Repblica.
221
Embora tenha sido elaborado o I Plano Nacional
de Desenvolvimento da Nova Repblica, ele no foi implementado.
222

Apesar da Constituio de 1988 ter institudo o Plano Plurianual como o
principal instrumento de planejamento de mdio prazo no sistema governamental
brasileiro, sua efetividade pode ser facilmente contestada nos primeiros dez anos
de vigncia. O planejamento governamental, tal como conhecido na fase anterior,
perdeu lugar em substituio aos vrios planos de estabilizao econmica, ao
longo dos anos de 1980 e 1990.
223

O presidente eleito em 1989, Fernando Collor de Mello, aprofundou as
diretrizes tomadas no final do governo Sarney e adotou as polticas do Consenso de
Washington. Lanou o Plano Collor I e II, que fracassaram, e, em meio s reformas,
ao acirramento da inflao, ao agravamento da crise econmica e poltica, renunciou
presidncia em dezembro de 1992.
224
Por conseguinte, Itamar Franco assumiu a
presidncia do pas e em 1993 o Plano Real foi anunciado. O sucesso do plano para
estabilizao e reduzir a inflao garantiu ao ento Ministro da Fazenda, Fernando
Henrique Cardoso, dois mandatos consecutivos na Presidncia da Repblica, entre
1995 a 2002. O Plano Real foi a stima tentativa de estabilizao da economia
brasileira em dez anos de combate inflao e a primeira exitosa.
225

A abertura econmica caracterizou-se como marca do Plano Real, iniciada
em 1990. Deve-se registrar que o Plano Real e a poltica econmica praticada na
gesto de Fernando Henrique Cardoso foram condicionados ao padro das
premissas das organizaes multilaterais neoliberais como o FMI, o Bird e o Federal
Reserve. .A preocupao da poltica dos dois governos de Fernando Henrique
Cardoso foi a estabilidade macroeconmica (1994-1998). Numa primeira fase,
visava estabilidade monetria baseada na ncora cambial, e na segunda,
fundamentou-se nas metas de inflao (1999-2002). Este arranjo consistia em
preestabelecer metas para o crescimento de preos, e se o objetivo no fosse
alcanado, podia resultar em aperto monetrio e elevao de taxas de juros. Tal

221
PIRES, Marcos Cordeiro (Coord.). Economia brasileira:..., p. 249.
222
em 15 dez. 2012.
223
em 15 dez. 2012.
224
PIRES, Marcos Cordeiro (Coord.). Economia brasileira: da colnia ao governo Lula..., p. 262-
269.
225
PIRES, Marcos Cordeiro (Coord.). Economia brasileira: da colnia ao governo Lula..., p. 262.
66

poltica macroeconmica se apoiou em trs frentes: equilbrio oramentrio,
reforma do Estado e reforma monetria.
226

Emerson Gabardo, analisando a essa questo, ressalta que o Brasil vivenciou
nas duas ltimas dcadas do sculo XX um processo de reforma do Estado,
alterando suas caractersticas intervencionistas e assumindo posio mais flexvel,
liberalizante e desestatizante. As reformas visavam, prioritariamente, s atividades
econmicas, em sentido estrito, exploradas diretamente pelo Estado. Deste modo, a
atuao do Estado devia ser substituda pela ao espontnea do mercado. Assim,
a privatizao seria o caminho que traria, alm do incremento da participao do
capital estrangeiro na economia nacional, a possibilidade de elevada arrecadao
financeira advinda da venda do patrimnio estatal. A reforma visava a melhorar a
estrutura do Estado, por meio da elaborao do Plano Diretor de Reforma do
Aparelho do Estado de 1995, atribuio do extinto Ministrio de Administrao
Federal e Reforma do Estado. Como salienta Emerson Gabardo, o objetivo era
estabelecer uma estrutura organizacional pretensamente 'modernizadora' para o
pas, baseada na delimitao de setores, na definio de objetivos, na elaborao
de uma estratgia de transio e na firmao de projetos especficos.
227

A poltica macroeconmica do Plano Real apoiou-se em elevadas taxas de
juros, sobrevalorizao do real, abertura comercial e financeira da economia
brasileira. Os efeitos foram a crescente vulnerabilidade externa e recorrentes crises
no balano de pagamento. Como desdobramento da crise da dvida externa, o pas
passou a depender da anuncia dos credores internacionais para definir a poltica
econmica domstica. Em 2001 e 2002, o pas recorreu ao FMI. Dessa maneira,
passou a aderir incondicionalmente aos princpios neoliberais definidos pelo
Consenso de Washington. Embora a poltica de controle do processo inflacionrio e
a estabilidade monetria tenham sido exitosas, importantes metas macroeconmicas
foram prejudicadas, como a taxa de crescimento econmico, o nvel de emprego e a
distribuio de renda.
228

Nesta conjuntura, Luiz Incio da Silva venceu as eleies em 2002 para a
Presidncia do Brasil com a promessa de manter a estabilidade e retomar o

226
PIRES, Marcos Cordeiro (Coord.). Economia brasileira: da colnia ao governo Lula..., p. 294-
295.
227
228
PIRES, Marcos Cordeiro (Coord.). Economia brasileira:..., p. 279-309.
67

crescimento. Assim, a populao mostrou o descontentamento com os resultados da
poltica econmica neoliberal implementada ao longo do perodo anterior,
assegurando-lhe dois mandatos, 2003 a 2010. O desempenho da economia
brasileira no governo Lula apresentou, nos aspectos mais relevantes, como o
crescimento econmico, emprego, renda e equilbrio externo, melhor desempenho
do que no governo de Fernando Henrique Cardoso. Em certa medida, a melhora se
deveu a uma situao internacional favorvel, pelo menos at outubro de 2008.
Apesar disso, a principal deficincia apontada no governo Lula foi a ausncia de um
projeto nacional de desenvolvimento.
229

4 O PAPEL DO SISTEMA FINANCEIRO NO DESENVOLVIMENTO NACIONAL

4.1 POLTICAS ECONMICAS COMO ESTRATGIA PARA O
DESENVOLVIMENTO

Pases que adotam a economia de mercado e tm uma estratgia nacional,
destacam-se no cenrio internacional. O planejamento da economia de qualquer
pas implica a prvia delimitao dos problemas e a formulao dos objetivos a
serem alcanados. Sua base se assenta em estudos, anlises e pesquisas,
fundamentadas em indicadores socioeconmicos e dados estatsticos. Planejamento
com uma estratgia nacional prprio das economias assentadas na livre
iniciativa.
230

Uma estratgia de desenvolvimento para o Brasil, como prope Joo Sics,
compreende definir para onde se quer levar a sociedade, a trajetria
macroeconmica que facilitar chegar ao ponto almejado e s polticas pblicas que
devem visar promoo da justia social e contribuir para a continuidade do
desenvolvimento.

Assim, a poltica macroeconmica forma a base necessria para
um planejamento estratgico que deve gerar a sensao de segurana, estimulando

229
PIRES, Marcos Cordeiro (Coord.). Economia brasileira:..., p. 319.
230
GASTALDI, Jos Petrelli. Elementos de Economia Poltica. 19. ed. So Paulo: Saraiva, 2005, p.
435.
68

os empresrios a empreender grandes investimentos, permitindo lucro, renda e
emprego.
231

A formulao e a implementao de polticas pblicas dependem de diversas
circunstncias que podem ser identificadas em todo o processo de tomada de
decises. Devem-se sopesar fatores externos prpria economia, envolvendo
diretamente a atuao do governo sobre a capacidade produtiva (oferta agregada) e
despesas planejadas (demanda agregada), visando a atingir os objetivos
econmicos.
232

Os objetivos que os economistas consideram relevantes para a poltica
econmica so: desenvolvimento econmico, definido no mnimo em termos de uma
taxa de aumento da renda real per capita; distribuio justa de renda; estabilizao
do nvel de preos ou do valor da moeda; e pleno do emprego. Atingir tais objetivos
propiciaria um caminho para o desenvolvimento tal como entendem os autores a
partir da dcada de 1990. O termo desenvolvimento no significa apenas aumento
do tamanho de uma economia, embora, os fatores de crescimento sejam as
variveis iniciais, ou necessrias do desenvolvimento. Como salienta Emerson
Gabardo, desenvolvimento definido como um processo autossustentado. Um
processo que faz, portanto, as condies de vida se elevarem continuamente ao
longo de um dado perodo.
233

Completando tal entendimento, Nali de Jesus Souza infere que as conjunturas
suficientes do desenvolvimento se vinculam melhoria do nvel de vida da
populao, preservao ambiental e estabilidade econmica e poltica de cada
pas.
234
Para tanto, o Estado conta com meios e instrumentos na conduo da
poltica econmica, tais como as polticas fiscal, monetria, cambial e comercial e
de rendas. Em geral, os objetivos de poltica econmica podem apresentar entre si
de relaes de independncia, complementaridade e conflitualidade.
235

231
SICS, Joo. Planejamento estratgico do desenvolvimento e as polticas macroeconmicas. In:
SICS, Joo; VIDOTTO, Carlos (Org.). Economia do desenvolvimento: teoria e polticas
keynesianas. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008, p. 145-146.
232
VASCONCELLOS, Marco Antnio Sandoval de; GARCIA, Manuel Enriquez. Fundamentos de
Economia. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 87.
233
GABARDO, Emerson. Interesse Pblico e Subsidiariedade: o Estado e a Sociedade Civil para
alm do bem e do mal. Belo Horizonte: Frum, 2009, p. 243.
234
235
VASCONCELLOS, Marco Antnio Sandoval de. GARCIA, Manuel Enriquez. Fundamentos de
Economia..., p. 87.
69

As escolhas relativas a objetivos envolvem, portanto, problemas de hierarquia
(certos objetivos assumem uma posio mais relevante do que outros) e de
conflitualidade (certos objetivos so incompatveis entre si no curto prazo). Portanto,
exigem a tomada de um conjunto coerente de decises num processo complexo
para alcanar uma situao econmica determinada caracterizada pelos objetivos
definidos.
Por tais razes, a ideia de uma estratgia de desenvolvimento com foco na
conciliao dos objetivos conduz elaborao de um projeto desafiante. Ainda
assim, no tem sido comum aos pases em desenvolvimento conciliar os objetivos
de aumento da produo de bens e servios e de sustentabilidade monetria e
conseguir evitar a vulnerabilidade externa. Do mesmo modo, existe dificuldade em
harmonizar os objetivos econmicos e a distribuio equitativa dos benefcios
decorrentes do crescimento com a melhor preservao do meio ambiente. Alm
disso, medida que a sociedade brasileira foi se tornando mais complexa,
diversificaram-se as expectativas e surgiram contradies em maior proporo do
que no perodo da hegemonia do pensamento desenvolvimentista.
236

A poltica econmica procura viabilizar seus objetivos escolhidos pela
comunidade como necessrios e desejados, servindo-se dos instrumentos
disponveis no prprio sistema.
237
A formulao da poltica econmica pressupe
uma articulao entre um processo de natureza poltica (o processo de tomada de
deciso apoiado no funcionamento das instituies que exprimem escolhas
coletivas) e um processo de natureza tcnica (diagnstico das situaes, estudos
prospectivos, quantificao das relaes entre instrumentos e objetivos). Esta
articulao pode ser mais ou menos estreita, mais ou menos permanente, mas est
sempre presente no processo de elaborao de uma poltica econmica concreta.
As medidas adotadas no mbito da poltica econmica afetam de maneira
intensiva a vida do cidado comum. Evidentemente, os formuladores de polticas
pblicas devem considerar que as pessoas reagem aos estmulos, uma vez que
muitas aes governamentais alteram o custo-benefcio de algo e, por isso, o
comportamento das pessoas. Nesse sentido, a poltica pblica deve observar os

236
LEITE, Antonio Dias. A economia brasileira: de onde viemos e onde estamos. Rio de Janeiro:
Elsevier, 2004, p. 220-223.
237
NUSDEO, Fbio. Curso de economia: introduo ao direito econmico. 5. ed. So Paulo;
Revista dos Tribunais, 2005, p.171.
70

efeitos diretos, mas tambm os indiretos, que operam por meio de incentivos. Se
uma poltica muda os incentivos, muda, tambm, o comportamento das pessoas.
238

As polticas econmicas, segundo os objetivos governamentais, podem ser
estruturais, de estabilizao conjuntural e de expanso. A poltica econmica
estrutural est voltada para a modificao da estrutura econmica do pas,
regulando o funcionamento do mercado ou criando empresas pblicas,
regulamentando os conflitos trabalhistas, alterando a distribuio de renda ou
nacionalizando empresas estrangeiras. A poltica de estabilizao conjuntural visa
superao de desequilbrios ocasionais. Pode envolver tanto uma luta contra a
depresso como um combate contra a inflao ou a escassez de determinados
produtos. neste contexto que surge a distino entre poltica econmica de curto
prazo e poltica econmica de longo prazo. A poltica de expanso tem por objetivo a
manuteno ou a acelerao do desenvolvimento econmico, na qual podem
ocorrer reformulaes estruturais e medidas de combate inflao, bem como a
proteo alfandegria e maior rigor na poltica cambial contra a concorrncia
estrangeira. As polticas econmicas esto assentadas em uma corrente ou mais de
pensamento econmico e se ligam a critrios polticos e ideolgicos.
239

Keynes teve contribuio decisiva na questo da macroeconomia, tendo
fincado as bases da moderna teoria macroeconmica e da interveno do Estado
na economia de mercado. No seu livro Teoria Geral do Emprego, Juros e da Moeda,
de 1936, props algumas polticas econmicas, como a fiscal, monetria e de
rendas. Segundo Keynes, o papel do Estado fundamental, e na condio de
instituio responsvel pela socializao do investimento, ele deve articular a
poltica econmica de tal forma a operacionalizar polticas fiscais para expandir a
demanda efetiva e reduzir as desigualdades sociais; tornar as polticas monetrias
mais flexveis, de forma a estimular os nveis de consumo e investimento; e
coordenar e regular os mercados financeiros para estabilizar os fluxos de capitais e
taxas de cmbio e equilibrar o balano de pagamentos.
240

A teoria macroeconmica preocupa-se tambm com questes conjunturais,
de curto prazo, tais como o desemprego e a inflao. Por outro lado, os problemas

238
MANKIW, Gregory N. Introduo Economia. So Paulo: Pioneira Thomson, 2005.
239
SANDRONI, Paulo. Novssimo Dicionrio de Economia. 13. ed. So Paulo: Best Seller, 2004, p.
477.
240
KEYNES, John Maynard. Teoria geral do emprego, juros e da moeda. So Paulo: Atlas, 1990.
71

que abrangem discusses que suplantam a anlise meramente econmica,
envolvendo aspectos histricos, polticos, sociais, so considerados estruturais.
Neste enfoque, enquadram-se desenvolvimento econmico, distribuio de renda,
globalizao e problemas de longo prazo.
241

Outro autor de alta relevncia foi Joseph Schumpeter, que expressou suas
ideias sobre a dinmica econmica no livro Teoria do Desenvolvimento Econmico,
de 1911. Tinha uma viso, como os clssicos, com nfase na oferta para explicar o
crescimento econmico. No se preocupou com os salrios e a demanda efetiva. Na
concepo de Schumpeter, enquanto novos produtos e processos estiverem sendo
adotados pelo empresrio, a economia estaria em crescimento. Os investimentos em
mquinas e em capacitao tecnolgica dinamizavam a economia ao gerar efeitos
na cadeia de produo e no emprego.
242
A presena de empresrios fundamental
ao desenvolvimento econmico por terem sempre em perspectiva a busca da
inovao. Assim, o empresrio inovador traz novos produtos para o mercado por
meio de combinaes mais eficientes dos fatores de produo, ou pela aplicao
prtica de alguma inveno ou inovao tecnolgica.
Por conseguinte, Schumpeter assevera que a promoo de inovaes no
mercado exige um sistema bancrio com poderes de criao de crdito e termos de
crdito acessvel.
243
O capital criado pelo crdito bancrio proporciona acesso do
empresrio corrente de bens, podendo adquirir meios de produo, como
matrias- primas e contratar trabalhadores. Com os lucros do negcio, ele cobre os
custos de produo, paga os juros e amortiza o capital emprestado. Ao atribuir papel
preponderante ao crdito, o autor idealizou o moderno banco de desenvolvimento.
Com o dinheiro ou o crdito, o empresrio adianta gastos com insumos e mquinas
e antecipa os lucros, pagando os emprstimos. Desse modo, os investimentos
globais passam a ser impelidos pela captao de recursos financeiros ou pelo
credito bancrio, o que dinamiza o crescimento econmico.
244

As teorias do desenvolvimento econmico, de todos os matizes e inspiraes
tericas, sempre vislumbraram a necessidade de um papel ativo para o Estado e

241
VASCONCELLOS, Marco Antonio Sandoval de. Economia micro e macro. 3. ed. So Paulo:
Atlas, 2002, p. 195.
242
243
SHUMPETER, Joseph Alois. Teoria do desenvolvimento econmico: Uma investigao sobre
lucros, capital, crdito, juro e ciclo econmico. Coleo os economistas. So Paulo: Nova
Cultural, 1997, p. 84.
244
72

para a poltica econmica.
245
E para que ocorram melhorias na qualidade de vida
das pessoas em uma viso de longo prazo de forma sustentada, o governo dispe
dos instrumentos da poltica fiscal, monetria, cambial e rendas.
O governo atua na poltica monetria sobre a quantidade de moeda e ttulos
pblicos, de crdito e das taxas de juros. Os instrumentos para esta poltica so:
emisses de moeda, reservas compulsrias, open market (compra e venda de ttulos
pblicos), redescontos, regulamentao sobre crdito e taxas de juros.
246

Por sua vez, a poltica fiscal consiste na arrecadao de tributos (poltica
tributria) e no controle de suas despesas (poltica de gastos). A poltica tributria,
por meio da manipulao da estrutura e alquotas de tributo, visa a estimular ou a
inibir os gastos de consumo do setor privado. Enfim, as determinaes da poltica
fiscal do pas influenciam diretamente as atividades econmicas, crescimento e taxa
de emprego.
247

Tanto a poltica cambial como a comercial atuam sobre as variveis
relacionadas ao setor externo da economia. A poltica cambial refere-se atuao
do governo sobre a taxa de cmbio. Est diretamente relacionada com as operaes
de exportao e importao, portanto, suas diretrizes impactam na balana
comercial e causam efeitos no balano de pagamentos do pas. No Brasil, a
estrutura da poltica nacional de cmbio direcionada por normas e regras criadas
pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN) e executadas pelo Banco Central e seus
agentes financeiros. A poltica comercial est relacionada aos instrumentos de
incentivos s exportaes e estmulos ou desestmulos s importaes.
248

A poltica de renda o controle exercido pelos governos sobre a remunerao
dos fatores de produo, exceto os juros. a interveno direta do governo na
formao de renda. Pode ser definida como a soma dos atos governamentais
objetivando um crescimento equilibrado de renda, com uma distribuio mais
equitativa possvel.
249

245
COUTINHO, Luciano; BELLUZZO, Luiz. Desenvolvimento e estabilizao sob finanas
globalizadas. Economia e Sociedade. Campinas, n. 7, 1996, p.129-54.
246
OLIVEIRA, Gilson. PACHECO, Marcelo. Mercado Financeiro: objetivo e profissional. 2. ed. So
Paulo: Fundamento, 2010, p. 49-58.
247
Economia. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 87.
248
Economia..., p. 87.
249
OLIVEIRA, Gilson. PACHECO, Marcelo. Mercado Financeiro:..., p. 75.
73

importante destacar que a poltica monetria, alicerada no aumento da
taxa de juros, reduz a atividade produtiva, pois provoca reduo na demanda por
crdito pelas empresas que buscam financiar seus investimentos e,
consequentemente, no nvel de investimento. Assim sendo, o aumento na taxa de
juros reduz a capacidade de as empresas se endividarem, diminuindo o nmero de
projetos de investimentos que so efetivamente financiados e realizados. A Poltica
Monetria pode afetar o nvel de atividade econmica, dependendo da
disponibilidade do crdito, visto que o nvel de crdito tem impacto sobre o nvel de
atividade, ou seja, por meio do encarecimento do financiamento disponvel aos
investimentos das empresas. A exigncia de garantias resulta de uma imperfeio
do mercado de crdito. Entre as polticas econmicas, a poltica monetria a que
mais afeta as decises sobre investimento, taxa de desemprego, o nvel de inflao,
a deciso entre consumir e poupar.
250

Como bem destaca Joo Sics, as polticas macroeconmicas podem
conduzir a economia para o desenvolvimento; neste aspecto torna-se imprescindvel
alinhar a poltica monetria, cambial e poltica fiscal para alcanar tal objetivo. Vrias
combinaes de instrumentos de poltica macroeconmica podem ser adotadas,
dependendo da situao especfica de cada pas. Em princpio, polticas monetrias
devem manter taxas de juros reduzidas, compatveis com o retorno de projetos de
investimentos.
251

Do ponto de vista de Keynes, a poltica monetria deve ser administrada com
taxa de juros baixa, capaz de estimular o investimento produtivo e desestimular o
investimento financeiro e no atrair capitais especulativos de curto prazo. Taxa de
juros baixa reduz o custo de carregamento de reservas por parte do Banco Central.
J a poltica cambial deve buscar uma taxa cambial desvalorizada ou competitiva
para a exportao de produtos. Uma taxa de cmbio desvalorizada protege contra
ataques especulativos, capaz de reduzir a volatilidade, regulando o movimento de
capitais financeiros malficos para as economias no desenvolvidas. A poltica fiscal
foi identificada por Keynes como aquela capaz de manter o desemprego quase nulo.
Contudo, deve ser capaz de estabelecer um sistema tributrio progressivo e com

250
251
KHAIR, Amir. Caminhos para o desenvolvimento: uma viso estratgica. SICS, Joo;
CASTELAR, Armando (Org.). Sociedade e economia: estratgias de crescimento e
desenvolvimento. Braslia: Ipea, 2009, p. 59-70.
74

carga compatvel com as necessidades de financiamento da sociedade de bem-
estar que se pretende construir. Deve ainda equilibrar o oramento para que o
governo tenha uma poltica de gastos controlados com o objetivo de manter o pleno
emprego e elevar a qualidade de vida em sociedade.
252

Na anlise sobre a poltica macroeconmica no Brasil depois da crise da
dvida externa, em 1980, e a ento crescente dependncia externa, verifica-se
adoo de polticas visando basicamente ao controle da inflao. O fato que nos
dois governos de Fernando Henrique Cardoso o enfoque foi diverso. A poltica
econmica da gesto, de 1995 a 1998, apresentou uma poltica cambial rgida, com
crescente dependncia do financiamento externo e um desequilbrio fiscal agudo.
253

A segunda, de 1999 a 2002, foi marcada pelo cmbio flutuante, pela reduo do
dficit em conta corrente e forte ajuste cambial. A ncora cambial foi abandonada
em 1999 e implementado o regime de poltica econmica fundado no trip de metas
de inflao, cmbio flutuante conjugado com alto grau de mobilidade de capitais e
austeridade fiscal, estabelecendo metas de supervit primrio. O regime de metas
de inflao adotado pelo Banco Central caracteriza-se pelo anncio prvio de uma
meta quantitativa para a taxa de inflao dos perodos subsequentes. Os dirigentes
de poltica tm como misso principal conduzir a poltica monetria de forma a
atingir o nvel de preos previamente anunciado, forando a convergncia das
expectativas inflacionrias dos agentes econmicos para a meta.
254

Neste contexto, a estrutura terica do regime de metas de inflao encontra
fundamento na corrente do pensamento denominada Novo Consenso
Macroeconmico, predominante no cenrio econmico mundial atual, em que a
moeda neutra no longo prazo, e, com isso, a melhor forma de conduzir a poltica
monetria pela adoo de regras. Regime que se distancia radicalmente da teoria

252
SICS, Joo. Planejamento estratgico do desenvolvimento e as polticas macroeconmicas. In:
SICS, Joo; VIDOTTO, Carlos (Org.). Economia do desenvolvimento:..., p. 158-159.
253
GIAMBIAGI, Fabio et al. (Org.). Economia brasileira contempornea: 1945-2010. 2. ed. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2011, p. 209-224.
254
MODENESI, Andr de Melo. A poltica monetria brasileira e suas recentes reespecificaes: uma
anlise pela tica da coordenao. In: MODENESI, Andr de Melo et al (Org.). Sistema
financeiro e poltica econmica em uma era de instabilidade: tendncias mundiais e
perspectivas para a economia brasileira. Rio de Janeiro: Elsevier, 2012, p. 133.

75

de Keynes, alicerada no princpio da demanda efetiva e na negao da taxa natural
de desemprego e neutralidade da moeda.
255

No incio do governo do presidente Lula, houve um ajuste conjuntural. Ao
longo do ano de 2003, a poltica fiscal e monetria adotada gerou resultados
positivos no combate inflao, ajudada pela queda do cmbio no incio do mesmo
ano, proporcionada pelo rigor da poltica monetria e abundncia conjuntural de
liquidez internacional. Entretanto, a grande melhoria ocorreu com o aumento dos
preos das commodities no mercado internacional, a partir do final de 2003.
256

Na poltica monetria, ele elevou a taxa de juros, pois a apreciao da taxa de
cmbio levaria queda na inflao. Reafirmou a poltica fiscal voltada para gerar
supervits fiscais. Ademais, promoveu algumas mudanas, como a maior expanso
de crdito. Estabeleceu ainda uma nova poltica de aumento de salrio mnimo e
canalizou os gastos governamentais para o Bolsa Famlia e para programas
baseados nas transferncias diretas a indivduos, estimulando o consumo num
contexto marcado pela inflao baixa. Tambm se deve registrar que, ao longo do
governo do presidente Lula, o regime de metas de inflao seguido pelo Banco
Central acabou por se consolidar como poltica econmica, de forma rigorosa, no
primeiro mandato de Lula, de 2003 a 2006, assim como a austeridade fiscal e o
cmbio flutuante.
257

J no segundo mandato, de 2007 a 2010, com a crise financeira no final de
2008 e em 2009, a poltica fiscal sofreu mudanas, promovendo uma expanso
anticclica de gastos pblicos correntes. Os bancos pblicos expandiram o crdito
em contraposio fortssima contrao promovida pelos bancos privados. A
demanda interna foi o fator essencial que amenizou os impactos iniciais da crise.
Assim como foi relativamente brando o impacto sobre o estoque de dvida externa,
entre 2008 e 2009, a dvida se contraiu em 4,5%. Alm disso, o Brasil se tornou
credor do FMI, ao emprestar dez bilhes de dlares para que o Fundo
recompusesse suas reservas e auxiliasse outros pases em pior situao.
258
No
entanto, criou-se um problema de falta de coordenao entre os formuladores da

255
MODENESI, Andr de Melo; MARTINS, Norberto Montani; MODENESI, Rui Lyrio. Uma nova
poltica econmica? In: MODENESI, Andr de Melo et al (Org.). Sistema financeiro e poltica
econmica em uma era de instabilidade: tendncias mundiais e perspectivas para a
economia brasileira. Rio de Janeiro: Elsevier, 2012, p.123.
256
GIAMBIAGI, Fabio et al. (Org.). Economia brasileira contempornea:..., p. 209-224.
257
GIAMBIAGI, Fabio et al. (Org.). Economia brasileira contempornea:..., p. 231.
258
PIRES, Marcos Cordeiro (Coord.). Economia brasileira:..., p. 364-371.
76

poltica econmica. O Banco Central tornou mais rgido o regime de metas da
inflao, elevou os juros, em contrapartida, o Ministrio da Fazenda passou a
estimular a economia. Assim foi a reao crise, enquanto a poltica fiscal era
expansionista, a monetria era restritiva.
259

Em certa medida, o governo do presidente Lula teve uma poltica econmica
mais especfica do que o de Fernando Henrique Cardoso, alm de ter apresentado
uma recuperao de crescimento e do investimento, impactando favoravelmente no
emprego. Outro fator decisivo foi a diminuio em um tero da dvida lquida do setor
pblico, tornando a dvida negativa e o pas credor lquido do exterior. Apesar dos
aspectos positivos, as reformas estruturais limitaram-se da Previdncia, restrita ao
mbito do funcionalismo e dos pensionistas, e de importncia modesta. Portanto, o
processo de estabilizao foi consolidado e foram realizados importantes avanos
sociais, contudo foram mantidos problemas como a taxa de investimento
insuficiente, a baixa poupana domstica (ainda que gradualmente expandida) e a
pouca competitividade da economia, decorrentes do gasto excessivo da conta
corrente do governo.
260

Em 2010, o foco retornou para o cmbio, assim como foram adotadas
medidas para conter determinados preos e controlar a demanda agregada, em
ao mais coordenada com o Banco Central. O Banco Central comea a mudar o
regime de sua poltica no final de 2010, utilizando medidas macroprudenciais para
controlar o crdito, em vez da elevao maior na taxa de juros.
261

O governo de Dilma Rousseff foi iniciado em 2011 delineando uma
continuidade do governo Lula. Mas apresentou mudanas para o regime de poltica
macroeconmica, enfatizando o crescimento econmico e a estabilidade. Anunciou
a inteno de reduzir a taxa de juros. Adotou poltica fiscal mais restritiva para abrir
espao para uma poltica monetria menos restritiva com metas de inflao mais
flexveis. E ainda interferiu com firmeza no cmbio para desvalorizar o real e cumprir
a meta fiscal.
262

259
poltica econmica? In: MODENESI, Andr de Melo et al (org.). Sistema financeiro e poltica
econmica em uma era de instabilidade:..., p.123.
260
GIAMBIAGI, Fabio et al. (Org.). Economia brasileira contempornea:..., p. 233.
261
262
77

No final do ms de agosto de 2011, o Banco Central promoveu uma ruptura
com o regime anterior, iniciando um processo de reduo na taxa de juros,
contrariando as expectativas do mercado. O Banco Central, finalmente, tornou-se
independente do mercado financeiro. Implementou medidas para retirar o piso da
taxa real de juros de 6%, imposto pela caderneta de poupana, herana do perodo
de hiperinflao. A taxa bsica de juros teve dez redues seguidas, de agosto de
2011, quando estava em 12,5%, a outubro de 2012, quando foi fixada em 7,25%.
Em 14 meses, a Selic perdeu 5,25 pontos percentuais e foi para o nvel mais baixo
da histria at ento.
263

Ademais, o governo de Dilma Rousseff vem se afastando da poltica
econmica que vinha sendo aplicada desde 1999. Suas polticas mostram
orientao desenvolvimentista, no sentido de valorizar o crescimento interno e no
as polticas monetaristas.

Tem sido estimulado, portanto, com razo debates em
torno da constituio de um programa alternativo ao projeto neoliberal que verse
sobre uma poltica de desenvolvimento compatvel com crescimento econmico e
equidade social. Um novo desenvolvimentismo caracterstico dos pases
emergentes como o Brasil (que optaram com resultados positivos) pela adoo do
protagonismo estatal como motor do sistema econmico.
264

4.2 O SISTEMA FINANCEIRO E A REGULAO DO MERCADO FINANCEIRO

O grau de desenvolvimento de um pas pode ser avaliado por diversos
indicadores econmicos; sendo o tamanho e a diversificao do sistema financeiro
um deles. O sistema financeiro apresenta funo essencial na avaliao do
desempenho de uma determinada economia, na medida em que disponibiliza meios
de pagamentos condizentes com a demanda por moeda pelos investidores, com

263
264
SICS, Joo; PAULA, Luiz Fernando de; MICHEL, Renault. Por que novo desenvolvimentismo?
Revista de Economia Poltica. So Paulo, v.27, n.04, 2007, p. 507-524.

78

acesso facilitado e seguro e, especialmente, com custos compatveis,
impulsionando, assim, o crescimento desta economia. E mais, um sistema financeiro
forte e diversificado atrai poupana nacional e estrangeira.
265

O sistema financeiro nacional tem como objetivo regulamentar, fiscalizar e
executar as operaes necessrias circulao da moeda e do crdito na
economia, possibilitar uma ponte de transferncia de valores entre os poupadores e
as empresas, poupadores e consumidores, que necessitam desses recursos. Como
bem observam Armando Castelar Pinheiro e Jairo Saddi, no h pas desenvolvido
sem um bom sistema financeiro, o que implica um bom sistema legal e judicial para
que a intermediao financeira possa se desenvolver.
266

Desse modo, o sistema financeiro nacional assume o relevante papel de
garantidor do desenvolvimento socioeconmico da sociedade brasileira quando
assegura a mobilizao de recursos no mercado financeiro de forma clara e
transparente. O processo de movimentao de recursos na alocao eficiente para
as diversas atividades econmicas fundamental para dar sustentao ao setor
produtivo. Por sua vez, os agentes econmicos do setor produtivo buscam no
mercado financeiro linhas de crditos para o capital de giro ou investimentos para
financiar suas operaes.
Em geral, os recursos da economia so movimentados no mercado por
intermedirios financeiros, que atuam de maneira especializada. Essa intermediao
se processa pela colocao de ttulos e valores econmicos no mercado por meio de
instituies como bancos, caixa econmica, fundos de penso, entre outras.
267

Este o motivo pelo qual o mercado financeiro exerce fundamental importncia no
processo de ponte entre os agentes que buscam os recursos para financiar seus
investimentos, os tomadores de recursos e os agentes superavitrios, aqueles que
buscam aplicar seus recursos e remunerar sua poupana. Este processo de
intermediao do mercado consiste na captao da poupana e na sua canalizao
para os agentes econmicos que dela necessitam. So feitas pelas instituies
financeiras, que tm como principais funes a intermediao financeira, a reduo

265
Economia..., p.189.
266
PINHEIRO, Armando Castelar. SADDI, Jairo. Direito, economia e mercados. Rio de Janeiro:
Elsevier, 2005, p. 253-284.
267
ASSAF NETO, Alexandre. Mercado Financeiro. 10. ed. So Paulo: Atlas, 2011, p. 8.
79

do risco de no pagamento, a especializao e a definio mais clara do preo do
dinheiro.
268

Por conseguinte, as instituies financeiras possibilitam a reduo do risco de
no pagamento pelo fato de permitirem o acesso simultneo de um grande nmero
de agentes deficitrios e superavitrios, diluindo, assim, o risco de o poupador no
receber seus recursos, alm de tornarem o processo mais eficiente ao definirem o
preo do dinheiro por meio da taxa de juros cobrada. E ainda possibilitarem a
contratao de servios especializados na anlise de crdito, incentivando a criao
de produtos sofisticados que atendam as necessidades especficas dos agentes.
269

Contudo, a principal finalidade das atividades das instituies financeiras a
captao de recursos entre os agentes superavitrios e sua realocao, por meio da
concesso de crditos, aos interessados em tomar tais recursos, mediante a
remunerao da cobrana de juros.
270

O fato que um sistema eficiente de intermediao financeira gera
crescimento econmico e aprimoramento das condies de vida da sociedade, uma
vez que permite a transformao da poupana em investimentos produtivos.
Ademais, promove o acesso das empresas a recursos mais baratos, estimulando a
produo e o consumo de bens e servios, assim como permite que as famlias
recebam melhor remunerao pelos recursos poupados e financiamentos com juros
mais baixos.
271

Os intermedirios financeiros introduzem diversas vantagens no sistema
econmico e em suas metas de crescimento, sendo especialistas nas negociaes
com ttulos, possibilitando oferta de operaes financeiras mais sofisticadas aos
agentes do mercado. Apresentam maior especializao tcnica na administrao
das carteiras, permitindo minimizar os custos de cobertura dos riscos. Outra
caracterstica importante a diversificao das suas fontes de recursos; se houver
dificuldade em obter fundos em uma fonte, ela pode ser compensada por outra
fonte. Promovem liquidez no mercado, quando transformam recursos que lhes so
tornados disponveis por perodos curtos em emprstimos que se tornam disponveis

268
OLIVEIRA, Gilson. PACHECO, Marcelo. Mercado Financeiro:..., p. 11-12.
269
270
JANTALIA, Fabiano (Coord.). A regulao jurdica do sistema financeiro nacional. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 7.
271
80

para os tomadores de recursos por prazos mais longos, viabilizando aplicaes e
captaes financeiras com diferentes expectativas de prazos.
272

Ocorre que o processo de intermediao financeira entre os agentes pode ser
feito de forma direta ou indireta. A direta feita por aes, ttulos e outros
instrumentos financeiros, nos quais o tomador de recursos recebe diretamente dos
poupadores, fornecendo em troca certos instrumentos financeiros, que so direitos
sobre a receita futura ou ativos futuros do tomador de emprstimos. Na
intermediao indireta, os tomadores de recursos recebem transferncias de fundos
dos poupadores por meio de instituies financeiras, que cobram uma taxa para
realizar o processo de emisso e distribuio do ttulo.
273

Dentro dessa perspectiva, considera-se a intermediao financeira uma
atividade produtiva em que as instituies obtm fundos com o propsito de
canaliz-los para outras unidades institucionais, promovendo assim uma realocao
dos recursos na economia. E o objetivo dos intermedirios financeiros consiste em
viabilizar o atendimento das necessidades financeiras de curto, mdio e longo prazo,
manifestadas pelos agentes carentes de recursos, e a aplicao, sob riscos
minimizados, das disponibilidades dos agentes com excedentes oramentrios.
Nesse contexto, os intermedirios desenvolvem suas atividades no mercado
financeiro, que compreendem o processo da oferta e procura do uso do dinheiro no
tempo. Esse mercado se estrutura em mercado monetrio, de crdito, de capitais e
cambial. Dessa maneira, importante registrar que o mercado monetrio se
caracteriza pelas operaes de curto prazo, de um ano ou menos. O mercado de
crdito refere-se ao segmento que atende aos agentes econmicos que demandam
crdito de curto e mdio prazo para financiamento da aquisio de bens durveis
pelos consumidores e de capital de giro pelas empresas.
274
No mercado de capitais,
a instituio financeira possibilita o encontro de empresas que necessitam dos
recursos e investidores com perfil de aplicaes de longo prazo, vencimentos de um
ano ou mais e ttulos de propriedade, como aes, por exemplo. O mercado cambial,
por sua vez, realiza as operaes de compra e venda de moedas estrangeiras para

272
ASSAF NETO, Alexandre. Mercado Financeiro..., p. 9.
273
274
81

atender a diversas finalidades, como, por exemplo, as decorrentes das negociaes
de importao e de exportao, assim como para as viagens e turismos.
275

Desse modo, a finalidade do mercado financeiro permitir a eficiente
interao entre poupadores e tomadores de recursos, possibilitando o investimento e
o crescimento da economia. Nesse processo, o sistema jurdico tem o importante
papel de promover o equilbrio entre estimular o tomador de recursos a correr riscos
e incentivar o poupador a disponibilizar seus recursos no mercado financeiro em
quantidade e condies apropriadas. Assim sendo, a regulao do mercado torna-se
necessria para que a intermediao financeira ocorra de maneira eficiente na
aproximao entre os vrios agentes econmicos, promovendo a transferncia de
poupanas a um custo mnimo e a um nvel reduzido de risco.
276

A regulao do mercado financeiro se justifica por objetivos micro e
macroeconmicos. No mbito macroeconmico, refere-se capacidade de os
bancos criarem moeda e no seu desempenho como canais de transmisso da
poltica monetria. J os objetivos microeconmicos buscam a eficincia e a
equidade de um lado, e de outro, evitar as crises, atingindo certo equilbrio.
277

Como evidencia Frederic Minsky, o funcionamento normal da economia
depende da homogeneidade de um complexo sistema financeiro, responsvel pela
viabilizao da estrutura de compromissos, que permite o financiamento da
economia. H uma relao entre os setores produtivo e financeiro da economia, e
qualquer abalo no mercado financeiro se estende produo, ao emprego e ao
valor dos ativos. O autor infere que a regulao encontra justificativa em trs
motivaes: melhorar a disponibilidade de informaes aos investidores, manter o
equilibrio do sistema financeiro e propiciar melhores condies para o controle e
executao de poltica monetria.
278

Nessa perspectiva, busca-se nas teorias de mercado uma adequada
compreenso sobre as motivaes da regulao, tornando-se pertinente a reviso
terica das diversas concepes envolvendo a eficincia dos mercados.

275
Economia..., p.150.
276
277
Elsevier, 2005, p. 449-450.
278
MISHKIN, Frederic. Moedas, bancos e mercado financeiro. 5. ed. Rio de Janeiro: LTC Editoras,
2000, p. 27.
82

Inicialmente, verifica-se que, na teoria neoclssica
279
e na nova economia
institucional,
280
embora fundamentadas no critrio da eficincia, elas apresentam
abordagem sobre aspectos distintos do mercado. A teoria econmica neoclssica
analisa a eficincia alocativa, definida a partir de critrios tcnicos de combinao e
uso eficiente dos recursos. A teoria da nova economia institucional examina a
eficincia transacional, definida pelos custos de transao e pelas instituies.
281
J
autores da economia evolucionria e da escola austraca divergem dos tericos
neoclssicos e da nova economia institucional, apresentando uma viso de mercado
em que a base da competio a inovao. O mercado o espao das estratgias
e no apenas de alocao de recursos. Outra viso defendida por autores de
sociologia econmica, que analisam o mercado como espao sociopoltico, numa
abordagem em que a competio definida pelas relaes de poder.
282

Contudo, os princpios bsicos que nortearam as iniciativas no campo da
regulao econmica se fundamentaram na anlise da teoria do bem-estar.
Vilfredo Pareto, considerado o criador da nova economia do bem-estar, aprimorou a
anlise de Lon Walras
283
sobre o equilbrio geral e mostrou as condies para o
que denominamos de otimizao de Pareto, ou bem-estar mximo. O teorema
desenvolvido por Pareto afirma que se existir um nmero suficiente de mercados,
284

se todos os consumidores e produtores se comportam competitivamente e se existir

279
Representa a teoria neoclssica Carl Menger, William Stanley Jevons, Lon Walras, Alfred
Marshall, entre outros. Cf.: FUSFELD, Daniel R. A Era do Economista. So Paulo: Saraiva, 2003,
p. 113.
280
A teoria da nova economia institucional tem como expoentes os autores: Ronald Coase, Oliver
Williamson e Douglass North. As contribuies de Coase e North alcanam maior relevncia para
a teoria social dos mercados. Na teoria de Coase porque define o mercado como uma instituio
social que facilita a troca, e a de North, porque define o mercado como uma instituio social
distinta. Cf.: FUSFELD, Daniel R. A Era do Economista. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 303.
281
SWEDBERG, R. Markets as social structures. In: SMELSER, N. J.; SWEDBERG, R. (Ed.). The
handbook of economic sociology. Princeton: Princeton University Press; New York: Russell
Sage foundation, 1994, p. 255-283.
282
Autores da economia evolucionria como Giovani Dosi, Geoffrey Hodgson, Richard Nelson e
Sidney Winter. A escola austraca, representada por Friedrich Hayek, Eran Kirzner e Yuval
Lachman. Autores adeptos sociologia econmica como Pierre Bourdieu, Neil Fligstein e
Richard Swedberg. Cf.: ALDRIGHI, Dante Mendes. Uma avaliao das contribuies de
Stiglitz teoria dos mercados financeiros. Revista de Economia Poltica, So Paulo, v. 26,
2006, p. 137-157, 2006.
283
Lon Walras desenvolveu a Teoria do Equilbrio Geral. Cf.: FUSFELD, Daniel R. A Era do
Economista. So Paulo: Saraiva, 2003, p.277.
284
A condio sobre o comportamento competitivo dos agentes refere-se existncia de empresas
com poder de mercado, monoplios ou oligoplios, especialmente. No caso de monoplio natural,
o papel da regulao evitar a fixao de preos elevados. Cf.: ANDRADE, Eduardo de Carvalho.
Externalidades. In: ARVATE, Paulo Roberto; BIDERMAN, Ciro (Org). Economia do setor
pblico. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004, p.16-33.
83

um equilbrio, ento a alocao de recursos no equilbrio tima no sentido de
Pareto. No entanto, existiriam falhas de mercado se uma ou mais dessas condies
de validade no estiverem presentes.
285

A regulao, inspirada na teoria econmica neoclssica fundamentada na
anlise tradicional do bem-estar, respondeu s discrepncias em relao ao ideal de
um mercado competitivo, buscando corrigir suas falhas. Essa lgica econmica
tradicional abordava os problemas da eficincia em mercados caracterizados por
monoplios ou oligoplios.
286
Nesta perspectiva, at os anos de 1970, a interveno
estatal consistia em regulao de monoplio natural,
287
e, ocasionalmente, de
situaes de externalidades.
288
Com a expanso da atuao do Estado na
economia, surgiram outras justificativas para a regulao econmica. Alm das
tradicionais falhas relacionadas aos monoplios e s externalidades, questes como
assimetrias de informao, insuficiente proviso de bens pblicos, e os custos de
transao foram acrescentados como justificativas para a atuao regulatria do
Estado.
289

Ocorre que a construo terica tradicional se prendeu a modelos de
competio de mercado apoiados no pressuposto da informao perfeita, em que os
consumidores, ao tomarem sua deciso, sabem tudo o que precisam saber sobre a
qualidade de um produto, preo da concorrncia. Entendimento como dos autores
Michael Rothschild e Joseph Stiglitz buscaram provar que o equilbrio que deve ser
alcanado por um mercado competitivo pode no se concretizar na presena de
assimetria de informao.
290
Quando os agentes econmicos no dispem das

285
BRUE, Stanley. Histria do pensamento econmico. So Paulo: Thomson, 2005, p. 395.
286
MEIRELLES, Dimria Silva e. Teorias de mercado e regulao: por que os mercados e o
governo falham? Cadernos EBAPE. BR (FGV), v. 8, p. 644-660, 2010.
287
Monoplio natural a situao de mercado em que o tamanho timo de instalao e produo de
uma empresa seria suficientemente grande para atender todo o mercado, de forma que existiria
espao para apenas uma empresa. Cf.: SANDRONI, Paulo. Novssimo Dicionrio de Economia.
13. ed. So Paulo: Best Seller, 2004, p.410.
288
As externalidades surgem quando as empresas ou indivduos realizam aes que levam em
considerao somente os benefcios e os custos privados, e no os custos e benefcios sociais.
Quando o benefcio social maior do que o benefcio privado, a externalidade definida como
positiva. A externalidade negativa, quando os custos dos produtores ou vendedores, no so
totalmente internalizados. Cf.: ANDRADE, Eduardo de Carvalho. Externalidades. In: ARVATE,
Paulo Roberto; BIDERMAN, Ciro (Org). Economia do setor pblico. Rio de Janeiro: Elsevier,
2004, p.16-33.
289
MEIRELLES, Dimria Silva e. Teorias de mercado e regulao: por que os mercados e o
governo falham? Cadernos EBAPE. BR (FGV), v. 8, p. 644-660, 2010.
290
ROTHSCHILD, M.; STIGLITZ, Joseph. Equilibrium in Competitive Insurance Markets: An
Essay on the Economics of Imperfect Information. Quarterly Journal of Economics 90(4): 1976,
p. 629-649.
84

informaes completas sobre os custos e benefcios que cada um ter na realizao
de uma transao, o mercado apresenta falha por no maximizar o bem-estar social.
As informaes assimtricas impedem a tomada de deciso assertiva, portanto,
recomendvel a regulao, contudo, o custo em que o regulador incorre para se
informar e divulgar essa informao tende a ser muito alto. Em geral, suficiente,
em muitos casos, manter a regulao potencial.
291

Outro aspecto importante a considerar so os custos de transao no
mercado financeiro, que tendem a ser mais elevados quanto maior a possibilidade
de contingncias, visto aumentarem a probabilidade de comportamentos
oportunistas. Sob o enfoque da eficincia transacional, portanto, deve-se criar
mecanismo de adaptao ao permanente esquema conflitivo presente nas relaes
contratuais, de modo a proporcionar a mxima eficincia. Nas situaes em que o
mercado por si s no consegue gerar eficincia, surgem falhas de mercado que
devem ser dirimidas pela atuao estatal por meio da regulao.
292

O Estado pode regular os agentes econmicos por vrios motivos, como bem
salientam os autores Castelar Pinheiro e Saddi. Em geral, sob o aspecto econmico,
o interesse recai na regulao como instrumento que pode aumentar a eficincia
econmica. No entanto, os autores ressaltam que so acepes diversas a
regulao e a regulamentao: a regulao econmica realizada num plano mais
elevado e geral de interveno estatal, enquanto a regulamentao se refere ao
detalhamento normativo dessa interveno.
293

importante afinar o debate sobre a melhor forma de articular Estado e
Mercado, reconhecendo a existncia de falhas tanto do mercado quanto da ao
governamental. A questo em destaque no apenas sobre minimizar falhas, mas
reconhecer que certos processos econmicos ganham maior eficincia na presena
de coordenao e cooperao entre os atores. Dessa forma, evidencia-se a
necessidade da interveno do Estado em processos que envolvam externalidades,
informao assimtrica, incerteza, risco elevado e concentrao do poder
econmico. O regulador pode atuar impondo regras mnimas de transparncia no
mercado financeiro, mas deve deixar que o investidor decida o risco que quer

291
PINHEIRO, Armando Castelar. SADDI, Jairo. Direito, economia e mercados..., p. 283.
292
MEIRELLES, Dimria Silva e. Teorias de mercado e regulao:..., p. 644-660.
293
PINHEIRO, Armando Castelar. SADDI, Jairo. Direito, economia e mercados..., p. 254-256.
85

correr
294
, devendo a regulao possibilitar aumento do volume de informaes
disponveis a todos os participantes, de maneira que melhore a eficincia do
mercado. Tendo em vista que a assimetria de informaes um dos fatores que
mais perturbam o funcionamento normal do mercado, ela pode levar os investidores
a tomar decises equivocadas e gerar perdas e desequilbrio para todo o sistema
financeiro.
295

Stiglitz inclui nos seus fundamentos tericos o debate sobre as economias
dos pases desenvolvidos e, sobretudo, dos pases em desenvolvimento, no que
concerne s relaes entre mercados financeiros e desenvolvimento econmico.
Para o autor, os problemas de assimetria de informao so ainda mais graves nos
pases em desenvolvimento. O subdesenvolvimento dos mercados, em geral, um
trao caracterstico das economias subdesenvolvidas.
296

As instituies financeiras, como agentes econmicos, atuam com base na
probabilidade de ocorrer alguns eventos no momento futuro, so incertezas que
potencializam o grau de instabilidade da atividade financeira. Essas expectativas de
consequncias positivas ou negativas podem conduzir a efeitos opostos aos do
crescimento econmico, como ao assumir o risco excessivo, o financiamento de
atividades especulativas e o racionamento de crdito. No obstante, Stiglitz sustenta
que o governo pode contribuir para reduzir as restries ao financiamento da
produo e dos investimentos, criando, usando, aperfeioando e aprofundando os
mercados. Alm de atenuar os efeitos das falhas de mercado, o governo incentiva o
surgimento de instituies extramercado, regulamenta o setor financeiro, assegura
que seus participantes tenham os incentivos adequados e usem a informao de
modo eficiente e tomem decises prudentes. E ainda fortalece as estruturas legais
que garantem a observncia dos contratos e trabalha com certas externalidades de
informao por meio de subsdios ou impostos.
297
Portanto, a regulao dos
intermedirios financeiros objetiva a solvncia do sistema bem como evita crises
financeiras com potencial de atingir os investidores e a economia.
298

294
295
296
ALDRIGHI, Dante Mendes. Uma avaliao das contribuies de Stiglitz teoria dos
mercados financeiros. Revista de Economia Poltica, So Paulo, v. 26, 2006, p. 137-157.
297
ALDRIGHI, Dante Mendes. Uma avaliao das contribuies de Stiglitz teoria dos
mercados financeiros..., p. 137-157.
298
86

Nesse sentido, a crise financeira iniciada em 2008 provocou a retomada do
debate sobre a regulao dos mercados financeiros. A crise e seus desdobramentos
evidenciaram as limitaes dos princpios bsicos do sistema de regulao e
superviso bancria e financeira que vigoram atualmente na economia
globalizada.
299
Neste contexto, tem sido recorrente a discusso sobre os riscos e
incertezas inerentes a um mercado financeiro global desregulado, ressaltando
questes acerca do papel do Estado e das polticas econmicas anticclicas nesta
conjuntura. Ademais, coloca-se em dvida os reais benefcios da globalizao
financeira com mercados financeiros desregulados, revelando as falhas sobre a
capacidade da autorregulao.
importante registrar que essa situao de crise foi provocada por um
processo contnuo de expanso dos mercados e pela criao de fluxos cruzados
comerciais, financeiros e tecnolgicos, que acompanharam a expanso do regime
de acumulao nos ltimos anos. O capital, na sua dimenso financeira, provocou
uma intensa interligao dos mercados, afetando o modo de ser e de se expressar
da riqueza, resultando numa profunda transformao das finanas nas trs ltimas
dcadas, numa combinao de globalizao, desregulamentao e
informatizao.
300

Com a globalizao financeira, o processo de alargamento da rea de
atuao das instituies financeiras para alm das fronteiras nacionais aumentou a
competio nos mercados domsticos. Verificou-se forte tendncia criao de um
mercado financeiro global e de intensificao no fluxo de capitais entre pases.
Assim como, buscaram-se novos mercados com anseio de maiores lucros, por
conseguinte, maior o risco, e novos instrumentos foram criados para evitar os riscos.
As instituies financeiras, por sua vez, na busca de vantagens competitivas,
inovaram, por meio do avano das securitizaes e da especializao das
operaes com derivativos, satisfazendo, com isso, a demanda por novos crditos e
produtos financeiros. Os bancos, desde os anos de 1980, buscaram diversas
maneiras de retirar os riscos de crdito de seus balanos e torn-los mais lquidos,

299
LEITE, Karla; FILHO, Paulo. Crise do euro: origem, desdobramentos e a nova ordem financeira.
In: MODENESI, Andr de Melo et al (Org.). Sistema financeiro e poltica econmica em uma
era de instabilidade: tendncias mundiais e perspectivas para a economia brasileira. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2012, p. 81.
300
GUTTMANN, Robert. Uma introduo ao capitalismo dirigido pelas finanas. Revista Novos
Estudos Cebrap, n.82, p.11-33, nov. 2008.
87

passaram a utilizar, de forma mais intensa, essas inovaes financeiras com o
objetivo de alavancar suas operaes sem ter de reservar os coeficientes de capital
requeridos pelos acordos da Basileia.
301

A desregulamentao dos mercados, por meio da livre mobilidade de capitais
e da alta volatilidade das taxas de cmbio e juros, tem ocasionado aumento da
concorrncia entre instituies bancrias, resultando na queda nas margens de
intermediao financeira, na tendncia conglomerao financeira e no aumento na
escala de operao, via fuses e aquisies. A formao desses conglomerados se
tornou uma tendncia mundial, e eles esto entre as instituies mais poderosas de
seus pases.
302

Entre as teorias que procuravam explicar as crises do sistema capitalista e o
papel do Estado na neutralizao delas, duas tiveram grande repercusso: a teoria
da regulao de Michael Aglietta e a teoria da instabilidade financeira de Hyman
Mynski. Aglietta comprendia que, desde a ruptura, a crise e a regulao se sucedem
em dois momentos distintos. Uma vez desencadeada essa ruptura, o padro de
reproduo e acumulao do capital passa a exigir novos mecanismos de regulao
para que o sistema volte a se expandir. O estudo de Hyman Minsky destacou-se na
anlise institucional dos bancos e na sua relevncia para a economia. Segundo o
autor, a natureza instvel do sistema torna-se determinante na ocorrncia de
momentos de expanso e recesso econmica, devido ao dinamismo do mercado
financeiro, sendo potencializada pelas inovaes criadas pelas instituies
financeiras. Tais inovaes financeiras so adotadas pelas instituies com o intuito
de escaparem das regulaes e, principalmente, ampliarem seus lucros. Essas
inovaes, que resultam das necessidades da economia, enfraqueceriam a
capacidade do Banco Central de influenciar o processo de criao monetria,
contribuindo, assim, para o aumento da fragilidade financeira e do risco sistmico.

Assim, diante das possibilidades de crises em um ambiente econmico
intrinsecamente instvel, certas formas de interveno so fundamentais.
303

301
FARHI, Maryse; PRATES, Daniela Magalhes; FREITAS, Maria Cristina de; Cintra, Marcos
Antonio. A crise e os desafios para a nova arquitetura financeira internacional. In: Revista de
economia poltica. v.29, n.1. So Paulo. Jan./Mar. 2009, p.135-138.
302
FERRARI FILHO, Fernando. PAULA, Luiz Fernando de. Tempos Keynesianos. Revista de
Economia Poltica, v. 31, 2011, p. 315-317.
303
VEZZARO, Julio Cesar. Regulao financeira no Brasil: uma anlise em perspectiva histrica
de sua Institucionalizao. Disponvel em:<http://dspace.c3sl.ufpr/dspace/bitstream/ handle/1884
/20929/_VEZZARO,%20JULIO%20CESAR.pdf>. Acesso em 20 dez. 2012.
88

Com a instabilidade financeira, o sistema financeiro deve estar sujeito a mais
intervenes em termos de regulao. Todavia, a regulao financeira no elimina
riscos, nem acumula ou protege o capital, mas pode contribuir para elevar a garantia
e confiabilidade das instituies que o compem e a proteo aos investidores.
Desse modo, evita-se o risco de contgio entre os agentes econmicos do mercado
financeiro e a desestruturao de todo o sistema bancrio.
304

Essa regulao financeira, realizada pelo conjunto de leis, recomendaes,
regulamentos, contratos e procedimentos de fiscalizao e acompanhamento,
demanda especificidades com diferentes tipologias de regulao e de finalidades.
305

Torna-se, portanto, um desafio regular para evitar a possibilidade de contgio, ou
seja, do risco sistmico na atividade do setor financeiro.
As medidas de regulao prudencial tiveram destaque ao longo dos ltimos
anos, em especial no texto do acordo da Basileia II, de 2004. As recomendaes do
acordo foram desenvolvidas com o intuito de evitar que problemas causados por
instituies financeiras individuais atingissem todo o setor e, eventualmente, toda a
economia. A regulao prudencial difere do regime de regulao de condutas, pois
est relacionada forma como conduzido o negcio pelas instituies financeiras
junto aos seus clientes. A regulao prudencial consiste, alm da definio de
ndices adequados de liquidez para os bancos, na criao de mecanismos de envio
compulsrio, centralizao e verificao de informaes, e, ao estabelecer regras de
acesso ao mercado, baseadas na adequao daquelas informaes e da estrutura
das instituies, permite a reduo das assimetrias de informao e dos custos de
transao para os terceiros que contratam com as instituies financeiras.
306

O Brasil, por sua vez, implementou tardiamente as recomendaes do
acordo da Basileia I,
307
no entanto, de forma mais rgida e conservadora. Numa
conjuntura de diminuio do ciclo de expanso do crdito ps-Plano Real, surgiu a
necessidade de novas reformulaes para o setor financeiro, e uma srie de

304
ASSAF NETO, Alexandre. Mercado Financeiro..., p.53.
305
ASSAF NETO, Alexandre. Mercado Financeiro..., p.53.
306
CARVALHO, Fernando Cardim. Regulao prudencial na encruzilhada: depois de Basileia II, o
dilvio? In: PAULA, de Luiz Fernando; OREIRO, Jos Lus (Org.). Sistema Financeiro: uma
anlise do setor bancrio brasileiro. Rio de Janeiro: Campus Elsevier, 2007, p.155.
307
Acordo da Basileia I buscou um padro de medida nica e situao de igualdade no plano
internacional para os bancos globais. Acordo firmado em 1988 no mbito do Bank for Internacional
Settlements, Banco Internacional de Compensaes ou Banco para Pagamentos Internacionais, o
BIS, contendo resolues sobre requisitos de capital prprio das instituies financeiras
Associadas em funo do risco apresentado em suas operaes financeiras. Cf.: SANDRONI,
Paulo. Novssimo Dicionrio de Economia. 13. ed. So Paulo: Best Seller, 2004, p.11.
89

medidas foram tomadas pelo governo, como a criao do Programa de Estmulo
Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer), em
1995, a implementao de medidas que ampliavam o poder de interveno do
Banco Central em instituies com problemas de liquidez, o Programa de Incentivo
Reduo da Presena do Setor Pblico Estatal na Atividade Financeira Bancria e
a Privatizao de Instituies Financeiras Estaduais (Proes) e o Fundo Garantidor
de Crdito (FGC). E tem implementado as recomendaes da regulao prudencial
do acordo da Basileia II. Essas medidas permitiram relativa solidez do setor
financeiro nacional, razo pela qual o pas ficou menos exposto contaminao
sistmica do mercado financeiro internacional durante a crise de 2008.
308

4.3 A FUNCIONALIDADE DO SISTEMA FINANCEIRO E O DESENVOLVIMENTO

Atualmente, o sistema regulatrio formado pelo Conselho Monetrio
Nacional (CMN), pelo Banco Central do Brasil (Bacen), Comisso de Valores
Mobilirios (CVM), Superintendncia dos Seguros Privados (Susep) e pela
Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar (Previc).
309

A atual estrutura de regulao financeira brasileira resultado de um longo
perodo de evoluo, que teve incio logo aps o trmino da Segunda Guerra. O
processo de regulao normativa do sistema financeiro coincidiu com o de fomento
oficial. Nesse sentido, o primeiro passo foi a criao da Sumoc, Superintendncia da
Moeda e do Crdito, em 1945, rgo normativo e de assessoria, controle e
fiscalizao das instituies financeiras. Em 1952, foi criado o BNDE, Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico, sob a forma de autarquia, sujeito
jurisdio do Ministrio da Fazenda. Posteriormente denominado de BNDES, Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, responsvel pelo crdito do
financiamento de longo prazo para grandes operaes. No final da dcada de 50 e
no incio da dcada seguinte, foram constitudas instituies regionais de

308
GIAMBIAGI, Fabio. Estabilizao, reformas e desequilbrios macroeconmicos: os anos de FHC.
In: GIAMBIAGI, Fabio et al. (Org.). Economia brasileira contempornea: 1945-2010. 2. ed. Rio
de Janeiro: Elsevier, 2011.
309
90

desenvolvimento para dar apoio e suporte econmico s diversas regies do pas,
levando-se em conta as disparidades econmicas e sociais, as caractersticas e
aspiraes prprias, como o Banco do Nordeste do Brasil (BNB), o Banco da
Amaznia S/A (Basa), o Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul
(BRDE), o Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG), a Companhia
Progresso do Estado da Guanabara (Copeg) e o Banco de Desenvolvimento do
Paran S/A (Badep), entre outras.
310

At 1945, a Sumoc, dirigida por um Conselho presidido pelo Ministro da
Fazenda, e o Banco do Brasil dividiam entre si atividades prprias de um banco
central.
311
A responsabilidade pela formulao da poltica monetria era da Sumoc,
no entanto, a execuo era realizada por vrios rgos
312
.
Durante o regime militar, no governo do presidente Humberto Castello
Branco, foi feita a reforma da poltica financeira objetivando o combate inflao, a
retomada do ritmo de desenvolvimento econmico do pas e a regularizao da
dvida externa. Estabeleceu-se, assim, a poltica para as instituies monetrias,
bancrias e creditcias, incluindo cooperativas e bolsas de valores.
313
Desse modo, a
reorganizao do sistema financeiro nacional foi promovida por trs leis especficas:
a Lei 4.380, de 21 de agosto de 1964; a Lei n 4.595, de 31 de dezembro de 1964;
e a Lei 4.728, de 14 de julho de 1965. A Lei 4.380 criou o Banco Nacional da
Habitao (BNH),
314
institucionalizando o Sistema Financeiro da Habitao (SFH), e

310
FIGUEIREDO, Leonardo Vizeu. O sistema financeiro e a atualizao monetria no Brasil. In:
JANTALIA, Fabiano (Org.). A regulao jurdica do sistema financeiro nacional. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 3.
311
PUGA, Fernando Pimentel. Sistema financeiro brasileiro: reestruturao recente, comparaes
internacionais e vulnerabilidade crise cambial. . In: GIAMBIAGI, Fbio; MOREIRA, Mauricio
Mesquita. A Economia Brasileira nos anos 90. Rio de Janeiro, BNDES, 1999, p. 11-41.
312
O Banco do Brasil, por meio de suas Carteiras de Redesconto (Cared) operava em nome do
governo para refinanciar determinadas atividades por meio do sistema bancrio; de Cmbio,
executava a poltica de cmbio e administrava as reservas internacionais do pas; e de Comrcio
Exterior (Cacex), responsvel pela execuo da poltica de comrcio exterior. Outro rgo era a
Caixa de Mobilizao Bancria (Camob), uma instituio administrada pelo diretor da Cared; e da
Caixa de Amortizao, do Ministrio da Fazenda, que emitia moeda, quando solicitada pela
CARED ou pela CAMOB, depois da autorizao do Conselho da SUMOC. A CAMOB tinha como
objetivo socorrer bancos com crise de liquidez, em virtude de saques anormais de seus
depositantes. Cf.: BARBOSA, Fernando de Holanda. O sistema financeiro nacional. So Paulo:
Fundao Getlio Vargas. Disponvel em: < http://www.fgv.br/professor/fholanda/Arquivo/Sistfin.
pdf.>. Acesso em 10 out. 2012.
313
BANCO DO BRASIL. Histria do Banco do Brasil. Diretoria de Marketing e Comunicao do
Banco do Brasil 2. ed. rev. Belo Horizonte : Del Rey, Fazenda Comunicao & Marketing, 2010, p.
191.
314
BNH extinto pelo Decreto-Lei n 2.291 de 21 de novembro de 1986 e incorporado Caixa
Econmica Federal. Cf.: BARBOSA, Fernando de Holanda. O sistema financeiro nacional. So
Paulo: Fundao Getlio Vargas. Disponvel em:< http://www.fgv.br/professor/fholand/Arquivo/
91

instituiu a correo monetria nos contratos imobilirios. A Lei n 4.728, Lei do
Mercado de Capitais, disciplinou o mercado de capitais no Brasil, regulamentou as
funes das bolsas de valores, definiu as atividades dos Bancos de Investimento e
constituiu o Conselho Monetrio Nacional (CMN), cuja funo era reger a poltica
monetria interna e externa do pas em direo ao desenvolvimento harmnico da
economia nacional e preveno dos surtos inflacionrios ou deflacionrios.
315
A Lei
n 4.595, de 1964, Lei do Sistema Nacional, visou, alm do combate inflao,
promoo do desenvolvimento socioeconmico. Tambm conhecida como Lei da
Reforma Bancria, extinguiu a Sumoc, e, em substituio, criou o Banco Central do
Brasil.
O artigo 1 da Lei da Reforma Bancria constituiu um sistema financeiro
pblico-institucional integrado pelo Conselho Monetrio Nacional, Banco Central,
Banco do Brasil, Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e demais
instituies financeiras pblicas, e um sistema financeiro privado, composto pelas
instituies financeiras pblicas no federais e demais instituies financeiras
pblicas e privadas.
316

A partir da, o pas passou a ter um Banco Central, passou, ento, a dividir as
funes de autoridade monetria com o Banco do Brasil. Percebe-se que, entre os
objetivos da Reforma Bancria de 1964, a criao do Banco Central e a concesso
de autonomia das autoridades monetrias em relao ao Governo Federal foram
fundamentais na reorganizao do sistema financeiro. A autonomia do Conselho
Monetrio Nacional, rgo de cpula da poltica monetria, que deliberava pela
maioria simples dos seus membros, caracterizava-se por ter seis membros com
mandatos fixos e trs membros demissveis ad nutum pelo Presidente da Repblica:
o Ministro da Fazenda, que presidia o Conselho, e os presidentes do Banco do
Brasil e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE). A diretoria do
Banco Central do Brasil, rgo executivo da poltica monetria, era composta por
quatro membros, escolhidos entre os seis membros do Conselho Monetrio Nacional
com mandatos fixos de seis anos.
317

Sistfin.pdf.>. Acesso em 10 out. 2012.
315
CADIER, Christophe Yvan Franois; AGUILLAR, Fernando Herren (Coord.). Sistema financeiro
nacional: doutrina, jurisprudncia e legislao. So Paulo: Saraiva, 2011, p. 21-29.
316
Economia..., p. 153.
317
BARBOSA, Fernando de Holanda. O sistema financeiro nacional. So Paulo: Fundao Getlio
92

Ao Banco Central do Brasil foi atribuda ampla competncia sobre a atividade
econmica nacional como a emisso de papel-moeda, a execuo dos servios do
meio circulante, o recebimento de depsitos compulsrios, as operaes de
redesconto, os depsitos das reservas internacionais do pas, o controle de capitais
estrangeiros e de crdito, sob todas as formas; e ainda a competncia de conceder
autorizao para funcionamento de instituies financeiras bem como exercer
fiscalizao sobre estas instituies e aplicar as penalidades previstas. O Banco do
Brasil, por sua vez, foi designado instrumento de execuo da poltica creditcia e
financeira do governo federal, na qualidade de agente financeiro do Tesouro
Nacional. Como salienta Fernando de Holanda Barbosa, o artigo 13 da Lei n 4595
permitiu que a execuo de encargos e servios de competncia do Banco Central
do Brasil pudesse ser contratada com o Banco do Brasil por determinao do
Conselho Monetrio Nacional. Esta permisso foi usada e na prtica criou a Conta
Movimento, entre as duas instituies, que transformou o Banco do Brasil em
autoridade monetria. Em 1986, com o Plano Cruzado, entre outras medidas, retirou
a Conta Movimento, que dava ao Banco do Brasil a prerrogativa de sacar dinheiro
contra o Tesouro Nacional sem custo algum, atendendo s demandas de crdito do
setor estatal. Enfim, houve a separao formal entre as duas instituies. O Banco
Central do Brasil deixou de administrar a dvida pblica interna, que passou a ser de
responsabilidade do Tesouro Nacional.
318

Torna-se relevante registrar que a reforma pretendia abrir a economia
brasileira para o sistema financeiro internacional e captar os recursos externos
decorrente da excessiva liquidez dos mercados financeiros externos e, com isso,
direcion-los para o financiamento da produo nacional. Com inspirao no modelo
norte-americano, a reforma baseava-se na segmentao da atuao das instituies
que deveriam operacionalizar suas atividades de maneira especializada e com
vinculao na captao e aplicao dos recursos.
319
Embora a reforma segmentasse

Vargas. Disponvel em: <http://www.fgv.br/professor/fholanda/Arquivo/Sistfin.pdf.>. Acesso em 10
out. 2012.
318
BARBOSA, Fernando de Holanda. O sistema financeiro nacional. So Paulo: Fundao Getlio
Vargas. Disponvel em: <http://www.fgv.br/professor/fholanda/Arquivo/Sistfin.pdf.>. Acesso em 10
out. 2012.
319
Os bancos comerciais responsveis pelas operaes de crdito de curto prazo, captando
depsitos vista. Os bancos de investimento e desenvolvimento realizando os emprstimos de
longo prazo, a partir da captao de depsitos a prazo e de recursos no exterior. As sociedades
de crdito, financiamento e investimento (financeiras) operando no crdito ao consumidor e em
emprstimos pessoais, captando letras de cmbio. As instituies do Sistema Financeiro de
93

o mercado financeiro e criasse barreiras entrada de novas empresas, na prtica,
contudo, o sistema financeiro ficou bem menos segmentado do que a legislao
indicava.
320
A partir de 1968, verificou-se um movimento de formao de
conglomerados financeiros mdios e grandes na economia brasileira. No perodo
entre a dcada de 1970, e a maior parte dos anos 1980, tendo predominado os
conglomerados bancrios. Alm disso, observou-se evidente reverso na tendncia
de se criarem instituies especializadas como nos anos anteriores, resultado de
uma situao em que diferentes instituies financeiras, mas pertencentes ao
mesmo conglomerado, podiam operar juntas, utilizando o mesmo espao fsico, se
apresentassem plano contbil separado.
321

Em junho de 1988, o Banco Central introduziu o Plano Contbil das
Instituies do Sistema Financeiro (Cosif), que tornou possvel a unificao das
instituies financeiras em um mesmo plano contbil. A partir da, novas alteraes
ocorreram na estrutura do sistema financeiro, como a edio da Resoluo 1524, de
21 de dezembro de 1988, e a Resoluo 1649, de 25 de janeiro de 1989,
propiciando um enfoque mais prximo do sistema constitudo pelas chamadas
instituies universais, ou, como so conhecidas no Brasil, instituies mltiplas.
Dessa forma, o Conselho Monetrio Nacional facultou s instituies, embora
distintas entre si na conduo dos negcios e na escala de operaes, na
organizao funcional e administrativa, oferecer todos os servios financeiros.
Situao que permitiu aos bancos comerciais, bancos de investimento, sociedades
de crdito imobilirio e sociedades de crdito, financiamento e investimentos a fuso
de todas as funes em uma nica instituio financeira, inclusive, as corretoras de
cmbio e ttulos, bem como as distribuidoras de ttulos e valores mobilirios.
Estabeleceu-se um prazo de cinco anos para que todas as instituies existentes
pudessem se organizar em acordo com as novas regras. Ressalta-se, ainda, como
outra alterao significativa, a reduo das barreiras entrada de novas instituies

Habitao (SFH) responderiam pelo financiamento habitacional, com base nos recursos obtidos
atravs de depsitos de poupana e de letras imobilirias. Cf.: PUGA, Fernando Pimentel. Sistema
financeiro brasileiro: reestruturao recente, comparaes internacionais e vulnerabilidade crise
cambial. . In: GIAMBIAGI, Fbio; MOREIRA, Mauricio Mesquita. A Economia Brasileira nos anos
90. Rio de Janeiro, BNDES, 1999, p. 11-41.
320
CARNEIRO, D. D., WERNECK, R. L. F., GARCIA, M. G. P. e BONOMO, M. A. Strengthening
BraziI's financiaI economy. Working Paper 142. Inter-American Development Bank, jun., 1993.
321
Economia..., p. 154.
94

financeiras com o fim das cartas patentes,
322
,com o intuito de promover a
concorrncia no setor. De fato ocorreu expanso, pois havia em 1988, cento e
quatro bancos comerciais em funcionamento e cinco caixas econmicas, enquanto
em dezembro de 2000, funcionavam cento e noventa e um bancos, na maioria
mltiplos, e uma caixa econmica.
323

Ressalta-se que as instituies mltiplas tiveram sua regulamentao alterada
pela Resoluo 2.099, de 17 de agosto de 1994, na qual ficou estabelecido que o
banco mltiplo devesse constituir-se com, no mnimo, duas das seguintes carteiras,
sendo uma delas obrigatoriamente comercial ou de investimento: comercial; de
investimento e/ou de desenvolvimento (exclusiva para bancos oficiais); de crdito
imobilirio; de crdito, financiamento e investimento; de arrendamento mercantil.
324

No ambiente de implementao do Plano Real, no incio de julho de 1994, e
considerando-se o consequente controle da inflao, foram exigidas medidas de
reestruturao e fortalecimento do sistema financeiro do pas. Nesse momento, o
setor bancrio perdeu importante fonte de receita, advinda das transferncias
inflacionrias
.325
Tornou-se imperiosa a adoo de reformas do sistema financeiro
para adequao ao novo contexto macroeconmico ps-Plano Real. No primeiro
ano do Plano Real a rentabilidade do setor bancrio se mantivesse no mesmo
patamar anterior estabilidade econmica, em decorrncia da postura mais
agressiva da oferta de crdito e pela liberalizao na cobrana de tarifas, evitou-se,
assim, mesmo que temporariamente, uma reestruturao mais profunda no setor.

No
entanto, o cenrio do ano seguinte teve alteraes, tendo ocorrido expressiva
reduo no ritmo de crescimento da economia, causada pela adoo de poltica
monetria e creditcia altamente restritiva em decorrncia da crise mexicana. Disso,
resultou o aumento substancialmente da inadimplncia no setor bancrio,

322
At a Constituio de 1988, cada instituio detinha uma carta patente que poderia ser negociada
em mercado, e o Banco Central tinha a competncia para a autorizao de funcionamento das
instituies financeiras. Todavia, a Constituio de 1988 estabeleceu no seu artigo 192 que a
autorizao para funcionamento de uma instituio financeira seria inegocivel e intransfervel,
permitindo a transmisso do controle de pessoa jurdica. Este dispositivo constitucional extinguiu
com a carta patente, removendo a barreira para a entrada de novas empresas no sistema
financeiro. Cf.: BARBOSA, Fernando de Holanda. O sistema financeiro nacional. So Paulo:
Fundao Getlio Vargas. Disponvel em: <http://www.fgv.br/professor/fholanda/Arquivo/Sistfin.
pdf.>. Acesso em 10 out. 2012.
323
BANCO CENTRAL DO BRASIL. Evoluo do Sistema Financeiro Nacional: 1989 a 2000, 2001.
Disponvel em: < http://www.bcb.gov.br/htms/Deorf/e88-2000/texto.asp>. Acesso em 31 nov.
2013.
324
Artigo 7, incisos I ao V, da Resoluo 2.099 de 17 de agosto de 1994.
325
Floating: apropriao do imposto inflacionrio.
95

especialmente no segundo semestre de 1995. Assim, diante de um quadro
recessivo, somado manuteno das altas taxas de juros, a consequncia foi
inevitvel, a incapacidade de os devedores saldarem suas dvidas e uma forte
ameaa de crise sistmica. Por esse motivo, as autoridades monetrias
implementaram algumas medidas prudenciais, entre outras, o Programa de Estmulo
Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro (Proer) e o Programa
de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria (Proes),
alm do Fundo Garantidor de Crdito (FGC), em agosto de 1996.
326

Embora o Brasil no contasse com um mecanismo institucional de preveno
contra riscos sistmicos de uma crise financeira, o Banco Central socorreu as
instituies em carter emergencial por meio dos recursos da reserva monetria. A
Medida Provisria 1.182, de 1995, convertida em maro de 1997 na Lei 9.44,
ampliou os poderes do Banco Central, de maneira a promover aes preventivas
para sanear o sistema financeiro. Desse modo, o Proer
327
e Proes
328
, criados com o
intuito de sanear o sistema bancrio, produziram uma nova configurao do sistema
bancrio nacional. O Proer foi institudo como um mecanismo de financiamento para
que instituies saudveis pudessem absorver bancos em dificuldades. Dessa
maneira, os passivos e ativos recuperveis das instituies insolventes foram
transferidos para outras instituies. Por outro lado, os dbitos irrecuperveis foram
absorvidos pelo Banco Central, que tambm financiou a absoro da parcela
recupervel da carteira da instituio insolvente. O Proes buscou o saneamento do
sistema financeiro pblico estadual, reduzindo ao mnimo a presena das
instituies financeiras controladas por governos estaduais.
329
Nessa conjuntura,
ocorreu considervel aumento na concentrao do setor e na participao de
bancos estrangeiros ao longo da dcada de 1990, que acabou sendo marcada

326
Mesquita. A Economia Brasileira nos anos 90..., p. 11-41.
327
A Resoluo 2.208 de 1995 instituiu o PROER, com o propsito de assegurar a liquidez e a
solvncia do sistema. Cf.: BANCO CENTRAL DO BRASIL. Evoluo do Sistema Financeiro
Nacional: 1989 a 2000, 2001. Disponvel em:<http://www.bcb.gov.br/htms/Deorf/e88-
2000texto.asp>. Acesso em 31 nov. 2013.
328
A Resoluo 2.365 de 1997 instituiu o PROES no mbito dos mecanismos estabelecidos na
Medida Provisria n 1.556-7, de 13.2.97. Cf.: BANCO CENTRAL DO BRASIL. Evoluo do
Sistema Financeiro Nacional: 1989 a 2000, 2001.Disponvel em:
<http://www.bcb.gov.br/htms/Deorf/e88-2000/texto.asp>. Acesso em 31 nov. 2013.
329
96

intensamente por fuses, aquisies e privatizaes. A expectativa era de que a
ampliao da presena estrangeira no sistema bancrio brasileiro fosse provocada a
reduo no custo do crdito e dos servios bancrios ofertados populao, o que
de fato no ocorreu; tampouco o alongamento dos prazos das operaes de crdito,
como esperavam as autoridades econmicas. No mais, a participao do setor
privado foi ampliada, reduzindo a participao dos bancos pblicos, delineando-se,
assim, uma modificao na estrutura do Sistema Financeiro Nacional.
330

Importante aspecto que deve ser ressaltado foi a edio de Resolues e
Medidas Provisrias, inserindo medidas prudenciais fundamentais para o
fortalecimento estrutural do sistema financeiro. Nesse sentido, destaca-se a
Resoluo 2.099, de 1994, que estabeleceu limites mnimos de capital para a
constituio de um banco. Nos dois primeiros anos, o patrimnio lquido da
instituio deve corresponder a 32% dos ativos ponderados pelo risco, caindo
gradualmente at o sexto ano para 8%, em consonncia com o Acordo da Basileia I.
Outra relevante medida foi a que disps sobre a responsabilidade de as empresas
de auditoria contbil, em caso de irregularidades nas instituies financeiras,
informarem ao Banco Central quando detectado algum tipo de problema ou quando
a instituio se negue a fornecer algum tipo de informao, contida na Medida
Provisria n 1.334 de 1996. E mais, a Resoluo 2.390, de 1997, criou o Sistema
Central de Risco de Crdito, estabelecendo que as instituies financeiras devem
identificar e informar ao Banco Central sobre os clientes, pessoas fsicas e jurdicas,
com saldo devedor superior a cinquenta mil reais. E ainda, a Resoluo 2.493, de
1998, que permitiu aos bancos vender parte ou toda a carteira de crdito a
sociedades annimas de objeto exclusivo, a partir das ento denominadas
Companhias Securitizadoras de Crditos Financeiros (CSCF), abrangendo os
crditos em atraso e em liquidao, de forma a securitiz-los, ou seja, comprar os
crditos das instituies financeiras e transform-los em ttulos negociveis.
331

Torna-se, porm, necessrio o registro da alterao da composio do CMN
pela Lei n 9.069, de 1995, que passou a ser constitudo apenas por autoridades do

330
FREITAS, Maria Cristina Penido de; PRATES, Daniela Magalhes. Abertura Financeira na
Amrica Latina: as experincias de Argentina, Brasil e Mxico. Campinas: Economia e
Sociedade, n. 11, dez. 1998.
331
97

poder executivo diretamente ligadas gesto econmica: Ministro da Fazenda,
Ministro do Planejamento e o presidente do Banco Central do Brasil. Posteriormente,
em 20 de junho de 1996, foi institudo por circular do Banco Central o Comit de
Poltica Monetria (Copom), formado pelos oito membros da Diretoria Colegiada do
Banco Central do Brasil, sendo presidido pelo presidente do Banco Central. A
criao do Comit buscou proporcionar maior transparncia e ritual adequado ao
processo decisrio, a exemplo do que feito em outros pases. O Copom tem a
responsabilidade de estabelecer os objetivos da poltica monetria e definir a meta
de taxa de juros.
332

Desde j possvel ressaltar que todas essas mudanas ocorridas desde as
reformas bancrias, tanto na estrutura como no modo de atuao do sistema
financeiro e das instituies que o compem, acompanharam o desenvolvimento da
economia nacional e o movimento internacional do capital. E mais, a atuao das
instituies foi acompanhada pelo rgo regulador que buscou promover o
desenvolvimento assim como a solidez e a segurana do Sistema Financeiro
Nacional.
A configurao atual do Sistema Financeiro Nacional pode ser dividida em
dois subsistemas: o subsistema da intermediao financeira, enquadrando-se, nesse
tipo, instituies bancrias, como o Banco do Brasil e os bancos comerciais, e no
bancrias, como o Sistema Financeiro da Habitao, os bancos de desenvolvimento
e de investimento; e o subsistema normativo, onde esto todas as autoridades
monetrias, ou seja, o Conselho Monetrio Nacional, o Banco Central do Brasil e a
Comisso de Valores Mobilirios. O Conselho Monetrio Nacional o rgo
deliberativo mximo do Sistema Financeiro Nacional, e o Banco Central atua como
rgo executivo central, tendo a responsabilidade de cumprir e fazer cumprir as
normas deliberadas pelo CMN. Pode-se dizer que as competncias atribudas ao
CMN e ao Banco Central se complementam. O CMN e o Banco Central, sendo
autoridades monetrias do pas, estabelecem e executam normas, respectivamente,
com vistas ao controle do volume de moeda em circulao ou dos meios de
pagamento, das condies de crdito e de financiamento na economia. O CMN tem
a responsabilidade de formular a poltica monetria e do crdito, e o Banco Central,

332
BANCO CENTRAL DO BRASIL. Evoluo do Sistema Financeiro Nacional: 1989 a 2000, 2001.
Disponvel em: < http://www.bcb.gov.br/htms/Deorf/e88-2000/texto.asp>. Acesso em 31 nov. 2013.
98

de executar essas polticas, objetivando a estabilidade da moeda e o
desenvolvimento econmico e social do pas.
333

Em larga medida, o dinamismo de uma economia est relacionado
diretamente capacidade do sistema financeiro de centralizar, canalizar e adiantar
recursos para a sociedade investir e consumir. Semelhante abordagem foi feita por
Keynes ao observar que as funcionalidades especficas do sistema financeiro
permitem s empresas e aos consumidores prescindir, em parte, de poupana
prpria e prvia para investir em seus respectivos negcios e em novos
empreendimentos ou comprar mercadorias. Sem essa condio, assevera o autor, o
desenvolvimento mundial estaria num estgio muito anterior ao que se encontra
atualmente, pois precisaria esperar pela acumulao fsica de excedentes
econmicos para poder fazer investimentos, e o consumo pessoal estaria acima
da mera reposio do desgaste. De toda forma, h variados fatores interligados que
criam as condies para o desenvolvimento econmico, tecnolgico e social. No
entanto, o poder dos bancos de criar moeda e a existncia de um sistema de
intermediao de excedentes econmicos na forma financeira e de crdito esto
entre os mais importantes.
334

Como elucidam os autores Pinheiro e Saddi, a funo precpua do sistema
financeiro intermediar recursos financeiros entre agentes econmicos. Logo, entre
as funes exercidas pelo Sistema Financeiro esto: intermediao financeira,
transmutao de recursos e compensao entre agentes. A intermediao
financeira a funo bsica do sistema financeiro, consistindo na transferncia de
recursos de agentes superavitrios para deficitrios. De outro modo, sem o sistema
financeiro, os bens teriam de ser transacionados no mercado vista e as famlias e
empresas teriam que se financiar a si prprias. Da surgiu o sistema financeiro, da
necessidade de as economias usufrurem dos ganhos do comrcio. A funo da
transmutao de recursos a transformao, pelas instituies financeiras, dos
ativos lquidos advindos do patrimnio de um determinado agente superavitrio em
obrigaes de longa durao a serem assumidas por tomadores, alterando os juros
devidos e as condies de risco do negcio. E a compensao entre agentes so

333
CADIER, Christophe Yvan Franois; AGUILLAR, Fernando Herren (Coord.). Sistema financeiro
nacional: doutrina, jurisprudncia e legislao. So Paulo: Saraiva, 2011, p. 21-29.
334
HILFERDING, Rudolf. O capital financeiro. So Paulo: Nova Cultural, 1985.
99

procedimentos de transferncia de fundos, liquidao de obrigaes e de
pagamentos.
335

O Estado deve proporcionar a criao de condies que permitam o acesso
da populao aos servios financeiros, tanto de crdito, como de depsitos,
pagamentos e transferncias. Um sistema financeiro suficientemente maduro
propicia, de maneira competitiva, aumento da oferta de crdito e da gama de
produtos e servios financeiros disponveis.
336

Dada a especificidade dos bancos de criar moeda e centralizar e concentrar
recursos monetrios de investidores, os bancos representam o ponto nevrlgico do
sistema financeiro. Em que pesem os bancos deverem seguir os limites de risco
impostos pelo Banco Central na concesso de crditos, o sistema bancrio tem
papel relevante na criao desse insumo de uso generalizado, que o crdito. De
todo modo, o crdito representa o resultado da poupana feita por alguns, que a
transferem a outros, permitindo que estes possam adquirir poder de compra atual e
satisfazer suas necessidades de consumo.
337

A existncia de um sistema de crdito estruturado e eficiente premissa
indispensvel para o desenvolvimento econmico e social. Isso pode ser verificado
na movimentao que o crdito bancrio promove na economia, alm de garantir o
comrcio e a fluidez dos mecanismos de troca. Nos contornos da atual sociedade de
economia globalizada, a maioria das transaes comerciais est mais relacionada
ao crdito do que moeda. Como observa Stiglitz, o crdito determina os rumos da
economia porque detm a fora econmica.
338

A ampliao do crdito pode ser considerada fator ativo mais relevante para a
retomada do crescimento da economia. Exemplo disso ocorreu com a economia
brasileira na crise de 2008, a qual atingiu de modo surpreendente no somente a
atividade financeira e bancria como tambm o emprego, a produo e o comrcio
internacional. Embora medidas na rea de liquidez e de poltica bancria tenham
evitado uma crise de liquidez que poderia desencadear uma recesso de grandes
propores na economia pela restrio intensa do crdito, a medida anticclica mais

335
336
337
VIDIGAL, Geraldo de Camargo. Teoria geral do direito econmico. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1977.
338
STIGLITZ, Joseph; GREENWALD, Bruce. Rumo a um Novo Paradigma em Economia
Monetria. So Paulo: Francis, 2004.
100

eficiente no foi nem a rea fiscal, nem a poltica monetria ou de liquidez. Foi
determinante naquele momento, sem dvida, a orientao que o governo transmitiu
aos bancos pblicos, como o Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal e BNDES,
para que ampliassem seus financiamentos, num contexto em que os bancos
privados contraam os seus. Essa orientao das autoridades monetrias
possibilitou a ampliao da oferta de crdito e financiamento, convergindo com o
aumento da capacidade de captao de recursos, tendo sido, alm disso, de
fundamental importncia para que a atividade econmica no apresentasse nveis
de retrao mais severos.
339

5 A REGULAMENTAO DO ARTIGO 192 DA CONSTITUIO FEDERAL

5.1 A REGULAO DO SISTEMA FINANCEIRO LUZ DA CONSTITUIO

A atual Constituio brasileira decorreu do processo de redemocratizao do
pas aps um longo perodo de governo autoritrio. Em razo disso, trouxe uma
carga de esperana e um lastro de legitimidade sem precedentes. Como a
Constituio exprime a realidade sobre a organizao e o funcionamento das
estruturas bsicas da sociedade poltica, econmica e social, o constituinte escolheu
tutelar os mais relevantes bens jurdicos para compor o ordenamento jurdico ptrio,
por meio dos princpios, normas e regras. Instituiu o Estado Democrtico de Direito,
e no artigo 3 definiu como objetivo fundamental a construo de uma sociedade
livre, justa e solidria.
340

A ordem econmica e financeira estabelecida, em 1988, adotou a economia
de mercado e objetivou disciplinar a atuao dos agentes econmicos por meio da
determinao de princpios que legitimam suas condutas. Nota-se a importncia das
atividades financeiras na sociedade atual, como bem observou Andr Ramos

339
ALMEIDA, Jlio Srgio Gomes de. Como o Brasil superou a crise. In: Carta Social e do
Trabalho, n.9, jan/mar 2010.
340
FILOMENO, Jos Geraldo Brito; WAGNER JUNIOR, Luiz Guilherme da Costa; Gonalves, Renato
Afonso. O Cdigo Civil e sua interdisciplinaridade: os reflexos do Cdigo Civil nos demais
ramos do direito. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 350.
101

Tavares, mencionando que, pela primeira vez, na histria constitucional, utilizou-se a
expresso ordem econmica e financeira, pois era praxe a referncia a uma ordem
econmica e social, como em 1934 e 1946.
341

O captulo dos princpios gerais da atividade econmica foi consagrado o
modelo econmico estruturado na valorizao do trabalho humano e na livre
iniciativa e imposto atividade econmica a observncia desses dois princpios
elementares. Definiu-se a finalidade da ordem econmica em assegurar a todos
existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os princpios da
soberania nacional; propriedade privada; funo social da propriedade; livre
concorrncia; defesa do consumidor; defesa do meio ambiente; reduo das
desigualdades regionais e sociais; busca do pleno emprego; tratamento favorecido
para as empresas, de pequeno porte, constitudas sob as leis brasileiras e que
tenham sua sede e administrao no Pas. O posicionamento da organizao
econmica adotado pela Constituio capitalista, identificado no reconhecimento
da livre iniciativa e da legitimidade da apropriao privada dos meios de produo e
de seu produto.
342

Na perspectiva da sistematizao do ordenamento jurdico, a ordem
econmica e financeira deve observar, alm dos dispositivos prprios, contemplados
no artigo 170 e seguintes, os quais disciplinam as questes econmicas,
destacando um captulo para o Sistema Financeiro Nacional, o artigo 192,
343
os
princpios fundamentais que informam o Estado Democrtico de Direito.
344

A partir de uma abordagem sistmica possvel reconhecer uma melhor
compreenso do sistema financeiro como parte integrante do todo constitucional.
Segundo Fritjof Capra, o pensamento sistmico constituiu uma profunda revoluo
na histria cientifica ocidental. Essa base terica surgiu simultaneamente em vrias
disciplinas durante a primeira metade do sculo XX. Contudo, foi destaque no
trabalho dos bilogos ao observarem os organismos vivos serem mais bem
compreendidos como um todo integrado.
345
Alm de Capra, outros autores tiveram

341
TAVARES, Andr Ramos. Direito Constitucional Econmico. 2. ed., rev. e atual. So Paulo:
Mtodo, 2006, p.120.
342
TAVARES, Andr Ramos. Direito Constitucional Econmico..., p.120.
343
FONSECA, Joo Bosco Leopoldino da. Direito Econmico. 6.ed., rev. e atual. Rio de Janeiro:
Forense, 2010, p.90.
344
FONSECA, Joo Bosco Leopoldino da. Direito Econmico..., p.90.
345
CAPRA, Fritjof. O ponto de mutao: a cincia, a sociedade e a cultura emergente. So Paulo:
Cultrix, 1993, p. 23-45.
102

contribuies significativas sobre o processo de evoluo do conceito de sistemas,
entre eles, o bilogo austraco Karl Ludwig von Bertalanffy. Bertalanffy, com
entendimento diverso da viso cartesiana do universo, buscou superar a
fragmentao do conhecimento, o isolacionismo implcito nos especialismos
cientficos e, por fim, pretendeu atender um mundo crescentemente complexo.
Dessa forma, o autor conceituou sistema como um conjunto de elementos em inter-
relao entre si e com o ambiente. Sob este aspecto, observam-se duas
caractersticas necessrias, inerentes a todo tipo de sistema, compostas por uma
coleo de elementos e detentores de um conjunto de relaes entre seus
componentes.
346

Numa perspectiva teolgica, a ampliao do conceito figura como um
conjunto de partes interdependentes para a consecuo de um ou mais objetivos.
Nesse sentido, o sistema pode ser percebido como uma coleo de entidades
relacionadas ou conectadas de tal modo que formam uma unidade ou um todo.
Essas entidades ou partes podem ser tanto pessoas, mquinas, objetos,
informaes ou mesmo outro sistema, no caso, subsistema, que ao se ligarem,
formam uma estrutura. Tudo que est externo a ele denomina-se meio ambiente do
sistema. E ainda, organiza-se de forma hierrquica, sem que com isso implique uma
escala de importncia. Esse embasamento terico compartilhado pelos autores
Pinheiro e Saddi, que consideram o sistema um conjunto de preceitos que devem
ser agrupados, tal qual um organismo vivo em funcionando. Sempre houve uma
preocupao com a sistematizao dos princpios gerais em detrimento dos
particularismos.
347

Sob o enfoque sistmico, o sistema financeiro estrutura-se em dois
subsistemas, entidades normativas e operativas, que, por sua vez, inter-relacionam
entre si e com o ambiente, ou seja, o mercado financeiro. o mercado financeiro,
por meio dos seus segmentos, monetrio, de crdito, de capitais e cambial,
ambiente no qual so realizadas as operaes entre os agentes poupadores e os
tomadores de recurso, portanto, objeto de regulao. Vale lembrar a distino feita
por Pinheiro e Saddi em que a regulao ocorre em um plano mais elevado e geral
de interveno estatal, e a regulamentao se refere ao detalhamento normativo

346
BERTALANFLY, Karl Ludwig von. Teoria Geral dos Sistemas. Petrpolis: Vozes, 2008.
347
Elsevier, 2005, p. 21.
103

dessa interveno. Deve-se registrar que o atual texto do artigo 192 da Constituio
da Repblica trata da estruturao do Sistema Financeiro Nacional em todas as
partes que o compem, abrangendo as cooperativas de crdito, ou seja, o mercado
financeiro, regulado por leis complementares que disporo, inclusive, sobre a
participao do capital estrangeiro nas instituies que o integram, de forma a
promover o desenvolvimento equilibrado do Pas e a servir aos interesses da
coletividade.

Logo, cabe ao Poder Legislativo a tarefa de regulamentar o artigo em
questo.
348

O texto original do artigo 192 trouxe polmica e provocou reao no mercado
financeiro. Embora a regulamentao do artigo 192 tenha essencial relevncia para
a realizao dos objetivos traados pelo legislador constituinte, divergncias
pontuais sobre o texto original impediram a reestruturao mais efetiva do sistema
nacional. Aps a promulgao da Constituio de 1988, o Congresso passou a
examinar a regulamentao do artigo 192. Nesse sentido, foi constituda a Comisso
Especial do Sistema Financeiro e Mercados para discutir o assunto.
O artigo 192 expressou o contexto temporal da sua elaborao na seguinte
redao: O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o
desenvolvimento equilibrado do Pas e a servir aos interesses da coletividade, ser
regulado em lei complementar, que dispor, inclusive, sobre: I - a autorizao para o
funcionamento das instituies financeiras, assegurado s instituies bancrias
oficiais e privadas acesso a todos os instrumentos do mercado financeiro bancrio,
sendo vedada a essas instituies a participao em atividades no previstas na
autorizao de que trata este inciso; II - autorizao e funcionamento dos
estabelecimentos de seguro, previdncia e capitalizao, bem como do rgo oficial
fiscalizador e do rgo oficial ressegurador; III - as condies para a participao do
capital estrangeiro nas instituies a que se referem os incisos anteriores, tendo em
vista, especialmente: a) os interesses nacionais; b) os acordos internacionais; IV - a
organizao, o funcionamento e as atribuies do banco central e demais
instituies financeiras pblicas e privadas; V - os requisitos para a designao de
membros da diretoria do banco central e demais instituies financeiras, bem como
seus impedimentos aps o exerccio do cargo; VI - a criao de fundo ou seguro,
com o objetivo de proteger a economia popular, garantindo crditos, aplicaes e

348
104

depsitos at determinado valor, vedada a participao de recursos da Unio; VII -
os critrios restritivos da transferncia de poupana de regies com renda inferior
mdia nacional para outras de maior desenvolvimento; VIII - o funcionamento das
cooperativas de crdito e os requisitos para que possam ter condies de
operacionalidade e estruturao prprias das instituies financeiras. 1 - A
autorizao a que se referem os incisos I e II ser inegocivel e intransfervel,
permitida a transmisso do controle da pessoa jurdica titular, e concedida sem
nus, na forma da lei do sistema financeiro nacional, pessoa jurdica cujos
diretores tenham capacidade tcnica e reputao ilibada, e que comprove
capacidade econmica compatvel com o empreendimento. 2 - Os recursos
financeiros relativos a programas e projetos de carter regional, de responsabilidade
da Unio, sero depositados em suas instituies regionais de crdito e por elas
aplicados. 3 - As taxas de juros reais, nelas includas comisses e quaisquer
outras remuneraes direta ou indiretamente referidas concesso de crdito, no
podero ser superiores a doze por cento ao ano; a cobrana acima deste limite ser
conceituada como crime de usura, punido, em todas as suas modalidades, nos
termos que a lei determinar.
Os aspectos de divergncias estavam esboados no caput, no inciso IV e no
pargrafo terceiro do artigo 192. O ponto sensvel de discrdia do caput abrigava a
tese de que a regulamentao deveria ser feita por uma nica lei complementar que
tratasse de todos os aspectos do artigo 192, significando regulamentar o caput, os
incisos e os pargrafos. Na opinio de alguns autores
349
sobre esse debate, era a
busca do questionamento sobre o tratamento a ser dado organizao,
funcionamento e atribuies do Banco Central, previstas no inciso IV. Outro
dispositivo polmico dizia respeito limitao dos juros, objeto de muita controvrsia
entre os tribunais e doutrinadores. A dvida gravitava em torno da auto-
aplicabilidade ou no do pargrafo terceiro. Neste contexto de mobilizao, o
Congresso Nacional aprovou a Emenda Constitucional n 40, em 2003, que revogou

349
Para uma parte da doutrina, entre eles, Fabio Konder Comparato o artigo 192 da Constituio
Federal permitia que vrias leis complementares tratassem do assunto. Cf: COMPARATO, Fbio
Konder. Ordem Econmica na Constituio brasileira de 1988. Revista do Direito Pblico Vol. 23,
n. 93. In: GONALVES, Jos A. Lima (Org.). Cadernos de Direito Econmico e Empresarial.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 1990. p. 273. Para outra parte, entre eles Simone L. Nunes,
somente uma nica lei deveria regulament-lo. Cf: NUNES, Simone Lahorgue. Os fundamentos e
os limites do poder e regulamentar no mbito do mercado financeiro. So Paulo: Renovar,
2000, p. 63.
105

os oito incisos e os trs pargrafos, permanecendo o caput com a alterao da
expresso lei complementar por leis complementares. Disso resultou a relativa
desmobilizao da discusso a respeito da estruturao do Sistema Financeiro
Nacional. No obstante a tramitao de alguns projetos de lei no Congresso
Nacional sobre a regulamentao do artigo 192, em especial do Projeto de Lei
Complementar do Senado n 120 de 2007,
350
o debate s foi reavivado aps a crise
financeira de 2008.
351

Algumas matrias do artigo 192 foram tratadas por leis complementares,
ordinrias e medidas provisrias, sem ser questionada sua constitucionalidade,
focando assuntos especficos como os que regulamentam as atividades de seguro
privado, de capitalizao e de previdncia privada aberta; os requisitos para
nomeao de dirigentes do Banco Central; a instituio de crime de usura; e a
aplicao de recursos pblicos federais atravs dos bancos oficiais regionais.
Todavia, frustrou-se o anseio do constituinte de estabelecer um conjunto de normas
de regulao do mercado financeiro luz da nova ordem poltica, social e
econmica.
352

A Emenda Constitucional n 13, de 1996, e a Lei Complementar n 126, de
2007, disciplinaram o mercado de resseguros, visando quebra do monoplio
estatal do resseguro, ou seja, privatizao e, posteriormente, abertura desse
mercado ao capital externo, matria do inciso II. A Lei Complementar n 109, de
2001, versa sobre a matria do inciso III, do Regime de Previdncia Complementar,
a previdncia privada, tanto aberta quanto fechada; e a Lei n. 12154, de 2009,
institui a Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar (Previc), rgo
fiscalizador e supervisor dos fundos de penso, a previdncia privada fechada. A
previdncia aberta passou a ser fiscalizada pela Susep. A Lei Complementar 130
normatiza o crdito cooperativo, matria do inciso VIII.
353

Embora no normatizassem matrias do contedo original do artigo 192, a
partir de 1995, algumas leis alteraram profundamente a ordem econmico-
financeira. Destacam-se entre elas: a medida provisria da moeda do real,

350
Outros projetos como: n 47 de 1991, n 117 de 1992, n 37 de 1999, n 61 de 2003, n 129 de
2004, n 138 de 2004, n 143 de 2004, n 161 de 2004.
351
TURCZYN, Sidnei. O sistema Financeiro Nacional e a regulao bancria. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2005, p. 117.
352
TURCZYN, Sidnei. O sistema Financeiro Nacional e a regulao bancria. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2005, p. 117.
353
TURCZYN, Sidnei. O sistema Financeiro Nacional e a regulao bancria..., p. 117.
106

convertida na Lei n 9.060, de 1995, que reduziu a composio do CMN para trs
membros; a Lei n 9.447, de 1997, Lei de Responsabilidade Solidria; a Lei n 9613,
de 1998, Lei de Lavagem de Dinheiro; a Lei 9710, de 1998, Lei do Proer; a Lei
10.214, de 2001, Lei de Sistema de Pagamentos Brasileiro; a Lei Complementar n
105, de 2001, Lei do Sigilo Bancrio; e a Lei 11.101, de 2005, Lei de Falncias e
Recuperao Judicial.
354

Aps a Emenda Constitucional n 40, o artigo 192 apresentou a seguinte
redao: o sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o
desenvolvimento equilibrado do Pas e a servir aos interesses da coletividade, em
todas as partes que o compem, abrangendo as cooperativas de crdito, ser
regulado por leis complementares que disporo, inclusive, sobre a participao do
capital estrangeiro nas instituies que o integram. Manteve-se a orientao firme
do constituinte originrio no sentido de que o sistema financeiro deve ser estruturado
com dois grandes objetivos, o desenvolvimento equilibrado do pas e servir aos
interesses da coletividade.
355

A Emenda Constitucional n 40 atribuiu s leis complementares a integrao
da estrutura do sistema financeiro aos moldes afinados com a Constituio Federal
de 1988. Todavia no houve interesse do Congresso Nacional tampouco articulao
suficiente da sociedade para alcanar esse objetivo. A realizao dessa complexa
tarefa teria o desafio de buscar harmonia no conjunto de prescries formadoras do
corpo normativo do sistema financeiro. A regulao do mercado financeiro implica
consonncia com a sistematizao do direito e observncia dos princpios
constitucionais, princpios da ordem econmica e financeira.
Um sistema financeiro slido e atuante contribui para o desenvolvimento do
pas. A referncia feita pelos autores Pinheiro e Saddi, que entendem que, como
todo sistema slido, ele deve se guiar por determinados princpios. E princpios so
determinaes de grande generalidade e expressam certas regras de orientao
que sero interpretadas e depois internalizadas pelo Direito. A matria da ordem
econmica e financeira disciplinada por princpios, normas constitucionais e
infraconstitucionais. importante lembrar que os princpios servem de base e

354
ANGELO, Ivan. Febraban: 40 anos de participao. So Paulo, Febraban: 2007, p. 121-137.
355
TURCZYN, Sidnei. O sistema Financeiro Nacional e a regulao bancria..., p. 117.
107

fundamento para construo das demais regras positivas dentro do sistema
jurdico.
356

Os princpios constitucionais gerais, embora no integrem o ncleo das
decises polticas que conformam o Estado, so importantes especificaes dos
princpios fundamentais. Por serem desdobramentos dos princpios fundamentais,
eles se irradiam por toda a ordem jurdica, portanto, incidindo na ordem econmica e
financeira.
357
Em que pese que as especificidades das normas constitucionais levem
ao desenvolvimento de um conjunto de princpios especficos de interpretao da
Constituio, de natureza instrumental, busca-se, no princpio da unidade, a
integrao dos princpios da ordem econmica ao sistema financeiro e das
entidades que o compem.
358
Dessa forma, a atuao estatal sistmica na
regulao do setor financeiro visa a garantir a eficincia, higidez e solidez do
sistema financeiro como um todo.
359

Segundo Jos Afonso da Silva, ao manter, aps a Emenda Constitucional n
40, o imperativo de estruturar o sistema financeiro de forma a promover o
desenvolvimento equilibrado do pas e a servir aos interesses da coletividade, o
legislador provocou a vinculao do sistema ao cumprimento de funes sociais
bem caracterizadas.
360
No mesmo sentido, outros autores apontam que, a partir de
uma viso sistmica do direito, os objetivos explcitos resultaram num princpio
implcito, o da funo social do Sistema Financeiro Nacional.
361
Como bem ressalta
Luiz Alberto Blanchet sobre os princpios constitucionais implcitos, o fato de um
princpio ser apenas implcito e no expresso no texto normativo, no o torna menos
importante, tm ambos a mesma importncia no sistema que integram.
362

356
357
BARROSO, Lus Roberto; BARCELLOS, Ana Paula de. Comeo da histria. A nova interpretao
constitucional e o papel dos princpios no direito brasileiro. Revista de Direito Administrativo, Rio
de Janeiro, v.232, abr./jun. 2003, p. 141-176.
358
constitucional e o papel dos princpios no direito brasileiro. Revista de Direito Administrativo...,
p. 141-176.
359
constitucional e o papel dos princpios no direito brasileiro. Revista de Direito Administrativo...,
p. 141-176.
360
SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 6. ed. So Paulo: Malheiros,
2003, p. 754.
361
VILLA-VERDE FILHO, Erasto. A funo social do sistema financeiro nacional na Constituio
de 1988. Cadernos EBAPE, Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, n. 117, jun. 2001, p. 1-95.

362
BLANCHET, Luiz Alberto. Desenvolvimento e sustentabilidade como fatores delimitadores da
discricionariedade do Estado nos atos administrativos que repercutem sobre a atividade
108

Ademais, a funo social, como princpio fundamental da ordem econmica,
acompanhada da garantia constitucional propriedade privada, orienta as
entidades do sistema financeiro a desempenhar suas atividades com vistas aos
ditames da justia social, de forma a contribuir para o atendimento de objetivos
socialmente desejados. Somando-se a isso, aplicam-se, tambm, os princpios e as
regras constitucionais referentes ordem econmica, tais como os da dignidade da
pessoa humana, do valor social do trabalho e da livre iniciativa, da sujeio aos
ditames da justia social e da funo social da propriedade, entre outros.
363

Embora o dinamismo e a complexidade das relaes financeiras neste incio
do sculo XXI sociedade suscitem questionamento sobre a eficcia da norma, o
autor Celso Antnio Bandeira de Mello esclarece que essas normas, responsveis
por fixar princpios constitucionais da ordem econmica, so formadas por preceitos
cujos enunciados no indicam as condutas especficas que satisfariam o bem
jurdico consagrado na regra. Ademais no apontam os meios necessrios para seu
atendimento. Contudo, deve-se ressaltar que a falta de preciso da norma, no
capaz de lhe retirar a eficcia e a imediata aplicabilidade, em razo de estar
inserida em contextos constitucionais especficos. Alm disso, so normas de
orientao finalstica, caracterizadas pela indicao de diretrizes teleolgicas que
impem deveres de atuao administrativa e legislativa ajustados s finalidades
constitucionalmente delineadas.
364

Cabe ressaltar que as normas reguladoras do mercado financeiro,
recepcionadas e ainda vigentes, embora tenham sido muitos eficientes poca de
sua publicao, expressam uma realidade poltica, social e econmica diversa da
pretendida pela Constituio atual. De toda sorte, mesmo considerando o
entendimento de parte dos doutrinadores
365
sobre a complexidade da elaborao de
leis complementares abarcando toda a regulao do mercado financeiro,

econmica. mbito Jurdico, v.77, p.7581, 2011.
363
VILLA-VERDE FILHO, Erasto. A funo social do sistema financeiro nacional na Constituio
de 1988...,p. 1-95.
364
MELLO, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 20. ed. So Paulo: Malheiros,
2006, p. 243.
365
Segundo Dalmo Ribeiro Dallari o Poder Legislativo tem se mostrado desaparelhado para
elaborao de normas de conjuntura, em razo da exigncia tcnica especifica sobre a matria.
Clrmerson M. Clve argumenta que diante na era da sociedade tcnica, o papel do Poder
Legislativo tambm de fiscalizar. Cf: CLVE, Clmerson Merlin. Atividade legislativa do poder
executivo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 53.
109

especificamente quanto estrutura, ordem e unidade do mesmo, sua ausncia
parece realmente implicar a no concretizao plena dos anseios constitucionais.
366

5.2 O SISTEMA FINANCEIRO E A ATUAO ESTATAL

O sistema financeiro tem relevante papel, em especial nas economias em
desenvolvimento, pela capacidade de agilizar transaes comerciais entre agentes
econmicos e de realocar recursos por meio da concesso de crdito.
367

Atualmente, existe uma diversidade de mecanismos como alternativa de
financiamento, no entanto, os sistemas financeiros estruturam-se baseado na forma
predominante das suas transaes. Sistema financeiro baseado nas transaes no
mercado de capitais ou no crdito bancrio. As transaes baseadas em crdito so
dominantes entre muitos pases desenvolvidos e em desenvolvimento, inclusive no
Brasil. Essas transaes possuem a caracterstica da assuno do risco da
operao pela instituio interveniente, sob a expectativa de no vir a receber de
volta o que emprestou, tendo de pagar ao depositante. Tais transaes de crdito
so realizadas individualmente e incorporam as disposies contratuais como prazo,
taxa de juros, garantias, entre outros aspectos relevantes para as partes. So
efetuadas pelos bancos, e o risco da intermediao representa o spread bancrio.
368

Por outro lado, as transaes realizadas no mercado de capitais, a instituio atua
como mera prestadora de servio ao colocar poupadores e tomadores de recurso
em contato direto, ou seja, em que parte significativa das necessidades de
financiamento dos agentes realizada por meio de emisso de papis no mercado
monetrio e de capitais, e no assumem o risco da operao.
369

366
SILVA, Virglio Afonso da; ROCHA, Jean Paul Cabral Veiga da, A regulamentao do Sistema
Financeiro Nacional: o art. 192 e o mito da lei complementar nica In Revista de Direito
Mercantil n. 127 (ano), p. 79-92.
367
STIGLITZ, Joseph; GREENWALD, Bruce. Rumo a um Novo Paradigma em Economia
Monetria. So Paulo: Francis, 2004.
368
O spread torna a remunerao paga pelo agente tomador de recurso, representada pela taxa de
juros, maior do que a remunerao recebida pelo agente poupador de recurso. Cf.: OLIVEIRA,
Gilson. PACHECO, Marcelo. Mercado Financeiro: objetivo e profissional. 2. ed. So Paulo:
Fundamento, 2010, p.15.
369
OLIVEIRA, Gilson. PACHECO, Marcelo. Mercado Financeiro: objetivo e profissional. 2. ed. So
Paulo: Fundamento, 2010, p.15.
110

Cada um desses arranjos institucionais apresenta aspectos que condicionam
a estabilidade financeira: no caso do crdito as taxas de juros e em relao ao
mercado de capitais, oscilaes especulativas no mercado de ativos.
370

Em larga medida, a concesso de crdito no sistema bancrio viabiliza a
demanda dos tomadores de recursos. O canal de crdito que se forma
determinante para pequenas e mdias empresas, especialmente para a expanso
de seus negcios. Situao diversa ocorre com grandes empresas que conseguem
captar recursos no mercado de capitais e no mercado financeiro internacional. Os
bancos, por sua vez, para oferecer crdito, buscam no mercado os fundos
necessrios. Esta captao realizada pelos bancos depende diretamente do volume
de moedas em circulao na economia, assim, quanto maior volume de moeda,
maior seria a captao e, por conseguinte, a disponibilidade de emprstimos
bancrios aos agentes.
371

O papel essencial do sistema financeiro na economia de um pas no consiste
somente no conjunto de servios oferecidos pelas instituies financeiras para
agilizar as transaes comerciais e as tomadas de deciso no mercado financeiro.
Sua relevncia concentra-se, principalmente, no fato de estar intrinsecamente
relacionado com o nvel de atividade econmica ao realocar recursos entre agentes
superavitrios e deficitrios por meio da concesso de crdito. O papel do crdito
para o desenvolvimento tem estreita ligao com o funcionamento do sistema
financeiro no que se refere a aspectos como formao da taxa de juros, formas de
classificao de risco e instrumentos utilizados para sua reduo e as implicaes
destes fatores sobre a oferta e a demanda de crdito na economia.
372

Autores como Schumpeter e Keynes abordavam a relevncia da
intermediao financeira para o financiamento do desenvolvimento por meio da
oferta de crdito produtivo. A partir da obra de Keynes, o papel da criao do crdito
destacado pela crtica viso convencional como a forma por excelncia para
garantia da elevao do nvel de renda. Outro papel essencial das instituies
bancrias e no bancrias o de promover a centralizao de recursos,

370
STUDART, Rogrio. O sistema financeiro e o financiamento do crescimento: uma alternativa ps-
keynesiana viso convencional. In: LIMA, Gilberto Tadeu; SICS, Joo; DE PAULA, Luiz
Fernando Rodrigues (Org.). Macroeconomia moderna: Keynes e a economia contempornea.
Rio de Janeiro: Campus, 1999, p. 151-170.
371
OLIVEIRA, Gilson. PACHECO, Marcelo. Mercado Financeiro: objetivo e profissional..., p.15.
372
111

desempenhando a funo de agentes intermedirios financeiros e supridores do
sistema de pagamentos. A viso ps-keynesiana, de expoentes autores como Paul
Davidson, Hyman Minsky e Jan Kregel que realizaram uma leitura financeira da obra
de Keynes, buscou analisar como as foras financeiras se relacionam com a
produo, o emprego e os preos. A partir desse novo modelo passou-se a refletir
sobre o impacto positivo do sistema financeiro sobre o desenvolvimento mediante
sua capacidade de transformar recursos financeiros em investimentos produtivos.
Em decorrncia das funes que o sistema financeiro desempenha no sistema
econmico: canalizar os recursos na direo de setores mais produtivos, perceber
potenciais tomadores de acordo com diversas possibilidades de investimento, e
aumentar a eficincia do uso de recursos por meio de estimulo ao desenvolvimento
na acumulao de capital e reduo da pobreza.
373

O desenvolvimento, um dos objetivos econmicos, conta com a poltica
econmica como instrumento para sua concretizao. No Brasil, o sistema financeiro
slido constitui fator necessrio ao desenvolvimento ao realocar recursos escassos
por meio da oferta de crdito e de outros servios financeiros. Notadamente, a
poltica monetria tem vital importncia na economia em funo de que enfatiza sua
atuao sobre os meios de pagamento, ttulos pblicos e taxas de juros, modificando
o custo e o nvel de oferta do crdito. Dessa maneira, o mecanismo pelo qual o
investimento seria financiado tem incio na capacidade de criao de moeda pelos
bancos. A moeda como meio de pagamento no se resume moeda legal criada
pelo banco central, mas inclui a moeda escritural como os depsitos vista nos
bancos comerciais, que so, em sua maioria, criados em resultado do processo de
concesso de crdito bancrio a empresas e famlias.
374

As instituies financeiras que criam moeda escritural so conhecidas como
bancrias ou monetrias, representadas pelos bancos comerciais, mltiplos com
carteira comercial, caixas econmicas e cooperativas de crdito. A criao de
moeda ocorre em razo da rotatividade de depsitos relativamente estveis, que
possibilitam, por meio do recebimento de depsitos vista movimentveis por
cheques, e operaes com ativos financeiros monetrios que representam os meios

373
keynesiana viso convencional. In: LIMA, Gilberto; SICS, Joo; DE PAULA, Lus Fernando
(Org.). Macroeconomia moderna: Keynes e a economia contempornea..., p.151-170.
374
112

de pagamento da economia. Isto permite aos bancos administrar estruturas
patrimoniais com diferentes prazos de realizao, mantendo equilibrados os fluxos
de caixa, dentro de determinadas margens de segurana, representadas na forma
de reservas em espcie. Assim, um banco, ao receber um depsito, imediatamente
procura emprestar uma parte daquele valor, a qual vai gerar novos depsitos e
proporcionar mais emprstimos, multiplicando vrias vezes o valor original. Caso
no fosse reservada uma margem de segurana em cada operao, o fator
multiplicador seria infinito. Esse o mecanismo que possibilita a criao do crdito
pelo sistema bancrio, independentemente do nvel de poupana disponvel.
375

As instituies no bancrias, ao contrrio das monetrias, no esto
legalmente autorizadas a receber depsitos vista, no existindo ento a
possibilidade de criao de moeda. Essas instituies financeiras trabalham
basicamente com ativos no monetrios, como debntures, aes, letras de cmbio,
certificados de depsitos bancrios e so representadas pelas sociedades
corretoras, bancos de investimento, sociedades financeiras, sociedades de
arrendamento mercantil, entre outras.
376
Assim, quando os poupadores se dispem
a adquirir ttulos de dvidas de longo prazo de empresas, esto agindo de uma forma
que promove a consolidao financeira dos passivos daquelas empresas
endividadas, e tambm do sistema bancrio. Da a importncia, segundo a viso
alternativa ps-keynesiana, da poupana na reduo da fragilidade financeira. Nos
pases onde no houve adequado desenvolvimento dos canais de financiamento, foi
necessria uma proximidade entre bancos privados e empresas e interveno
governamental. Para Minsky, esta caracterstica intrnseca das economias
possuidoras de mecanismos de crdito desenvolvidos, onde possvel o
financiamento de longo prazo respaldado em passivos compostos de fundos
rotativos de curto prazo, somado a um mercado de capitais menos desenvolvido,
sendo ento mais forte a presena do crdito bancrio, desse modo, ocorrem maior
vulnerabilidade e fragilidade financeira.
377

375
keynesiana viso convencional. In: LIMA, Gilberto; SICS, Joo; DE PAULA, Lus Fernando
(Org.). Macroeconomia moderna: Keynes e a economia contempornea..., p.151-170.
376
377
keynesiana viso convencional. In: LIMA, Gilberto Tadeu; SICS, Joo; DE PAULA, Luiz
Fernando Rodrigues (Org.). Macroeconomia moderna: Keynes e a economia
contempornea..., p. 151-170.
113

A poltica econmica implementada pelas autoridades monetrias pode, ao
mesmo tempo, fornecer ao sistema econmico uma oferta de moeda suficiente para
o desenvolvimento das atividades econmicas e manter a liquidez do sistema.
Keynes denominou de preferncia pela liquidez, a situao em que a demanda
estaria associada preferncia, por parte dos possuidores de riqueza na forma
financeira, em preserv-la lquida, ou seja, na forma de moeda, mesmo que sem a
obteno de qualquer rendimento, o que seria conseguido se fosse esta trocada por
ttulos de longo prazo ou outro ativo de baixa liquidez. A poltica monetria pode ser
expansionista ou restritiva. A poltica expansionista caracteriza-se pela utilizao da
elevao da liquidez da economia, por meio de insero de maior volume de
recursos no mercado, elevando os meios de pagamento. Com isso, so dinamizados
o consumo e o investimento agregados com reflexos positivos sobre a expanso da
atividade econmica. Essa situao utilizada em momentos de retrao do nvel
da economia. Em sentido contrrio, a autoridade monetria utiliza a poltica restritiva
para reduzir os meios de pagamento da economia, retraindo a demanda agregada e
a atividade econmica. So medidas tomadas sempre que o crescimento da
demanda e dos investimentos empresariais se situarem acima da capacidade da
oferta de moeda da economia. Essa poltica visa, em essncia, restringir a oferta de
crdito e levar seu custo de forma a adequar o consumo e o investimento agregados
oferta monetria da economia.
378

Entre os vrios canais de transmisso de modificaes da poltica monetria
para o restante da economia presentes na literatura, maior destaque encontra-se na
taxa de juros e no crdito. Na atual conjuntura poltica os juros so conduzidos a fim
de atingir as metas inflacionrias. Tais mecanismos de transmisso da poltica
monetria afetam a disponibilidade de crdito de forma direta.
Nesse sentido, verifica-se que a estruturao do mercado monetrio visa o
controle da liquidez monetria da economia. Os papis so negociados nesse
mercado tendo como parmetro de referncia a taxa de juros, que se constitui em
sua mais importante moeda de transao. Os papis que lastreiam as operaes do
mercado monetrio caracterizam-se pelos reduzidos prazos de resgate e alta
liquidez.
379
Por sua vez, o sistema bancrio tem preferncia pela liquidez com base

378
379
114

em suas expectativas sobre o futuro incerto, conformando seu portflio de modo a
conciliar lucratividade com a escala de preferncia pela liquidez.
380

Em que pese existncia de um sistema financeiro desenvolvido permitir
investimentos no setor produtivo sem poupana prvia, com a essencial participao
do sistema bancrio na determinao do volume de financiamento do investimento,
as instituies no contribuem espontaneamente para o desenvolvimento e no tm
capacidade, por si s, de atender s necessidades do crescimento. Tal contribuio
s se verificaria pela existncia de mecanismos de financiamento de longo prazo,
que nem sempre se desenvolvem apenas a partir das foras de mercado, mas sobre
tudo, por imposio da regulao estatal.
Nos contornos da atual economia brasileira, decorrente da forte e contnua
expanso do mercado de crdito desde 2003, sob a liderana do crdito ao con-
sumo at 2007 e do crdito empresarial em 2008, verificou-se a elevao do
estoque de emprstimos do sistema financeiro brasileiro em relao ao PIB.
Contudo, o mercado de crdito no Brasil permanece distante das economias
avanadas ou mesmo de algumas economias perifricas com grau semelhante de
desenvolvimento. Situao em que revela o alto custo do crdito no Brasil, at em
operaes de baixo risco, como o crdito consignado em folha de pagamento e de
aquisio de veculos.
381

Retoma-se, assim, a questo da regulamentao do artigo 192 da atual
Constituio, no sentido de abarcar as diretrizes maiores pretendidas pela nao
brasileira em ver efetivada o comando normativo de maior relevncia no trato da
matria atinente ao mercado financeiro. Mercado financeiro e seus segmentos,
englobando mercado monetrio, de capitais, de crdito e cambial. Como prope
Roberto Quiroga Mosqueira, existem princpios formadores prprios, identificados no
ordenamento jurdico vigente, orientados para a proteo do cidado, como princpio
da proteo da mobilizao da poupana nacional, da proteo da economia
popular, da estabilidade da entidade financeira, do sigilo bancrio, e da proteo da
transparncia de informao.
382

380
PAULA, Luiz Fernando de. Teoria da firma bancria. In: LIMA, Gilberto; SICS, Joo; PAULA, Luiz
Fernando de (Org.). Macroeconomia moderna: Keynes e a economia contempornea. Rio de
Janeiro: Campus, 1999, p. 171-189.
381
PAULA, Luiz Fernando de. Teoria da firma bancria. In: LIMA, Gilberto; SICS, Joo; PAULA,
Luiz Fernando de (Org.). Macroeconomia moderna:..., p. 171-189.
382
MOSQUERA, Roberto Quiroga. Princpios Informadores do Direito do Mercado Financeiro e de
115

O princpio da proteo da mobilizao da poupana nacional se refere
transferncia de recursos dos agentes superavitrios para os deficitrios com o
intuito de criar riquezas, assegurado constitucionalmente com o intuito de promover
o desenvolvimento equilibrado do pas e atender s necessidades da coletividade. O
princpio proteo da economia popular, assegurado por diversos requisitos e
caractersticas para o exerccio da atividade pelas entidades financeiras que
funcionam como intermedirias de crdito ou como prestadoras de servio que
viabilizam a prestao do crdito, com vistas possibilidade dos intermediadores
financeiros estarem sujeitos quebra e insolvncia, devido aos riscos inerentes
das operaes financeiras. O princpio da estabilidade da entidade financeira,
podendo ele mesmo estar ligado ao princpio da proteo da economia popular: se o
sistema sofrer colapsos, em funo do desrespeito contratual s obrigaes
assumidas, seja por liquidao extrajudicial ou mesmo falncia, sero os
poupadores, as principais vtimas. O princpio do sigilo bancrio, consagrado como
direito fundamental no artigo 5, incisos X e XII, da Constituio da Repblica,
protege privacidade resguardando as informaes dos valores depositados ou
aplicados, sacados ou pagos pelos cidados, proteo privacidade. O princpio a
transparncia de informao se refere prestao das informaes pblicas
essenciais nas relaes desenvolvidas no mercado financeiro como forma de reduzir
as assimetrias entre os agentes financeiros.
383

A regulamentao do artigo 192 afina com a avanada compreenso da
estabilidade econmica como um bem pblico, dentro da perspectiva de que a
matria a ser tratada dever estar relacionada estrutura, ordem e unidade do
Sistema Financeiro Nacional. Com a redao da Emenda Constitucional n 40, de
2003, ao estabelecer a edio de diversas leis complementares para instituir as
mudanas estruturais necessrias ao Sistema Financeiro Nacional, possibilitou-se
ao Congresso Nacional uma participao efetiva em uma nova fase legislativa
relativa ao Sistema Financeiro Nacional.
A situao externa favorvel no perodo de 2003 a 2007 e os desdobramentos
da crise de 2008 criaram um cenrio de reduo da dependncia financeira externa

Capitais. In: MOSQUERA, Roberto Quiroga (Coord.). Aspectos Atuais do Direito de Mercado
Financeiro e de Capitais. So Paulo: Dialtica, 1999, p. 255-271.
383
MOSQUERA, Roberto Quiroga. Princpios Informadores do Direito do Mercado Financeiro e de
Capitais. In: MOSQUERA, Roberto Quiroga (Coord.). Aspectos Atuais do Direito de Mercado
Financeiro e de Capitais...., p. 255-271.
116

que paulatinamente reduziu o poder de influncia do setor bancrio-financeiro;
diferentemente da situao apresentada a partir da implementao do Plano Real,
em que a segurana nacional justificava polticas emergenciais. O desafio atual
reorganizar o pas para um novo ciclo de desenvolvimento, com incluso social e
autonomia.
384

Tem-se, neste contexto, a oportunidade de romper com a predominncia
financeira presente em diversos aspectos da vida cotidiana dos brasileiros; e, em
especial, pode ser cada vez mais intensificado a reduo da influncia do setor
bancrio e financeiro no mercado mediante uma regulao que fortalea o mbito
poltico-governamental em termos de deliberaes sobre poltica econmica no
Brasil.
385

5.3 O SISTEMA FINANCEIRO PARA PROMOVER O DESENVOLVIMENTO

A Constituio de 1988 prescreve como principal poltica econmica para o
Brasil uma poltica deliberada de desenvolvimento, na qual a tarefa do Estado
superar o subdesenvolvimento.
386

No contexto sobre desenvolvimento, Douglass North apresentou algumas
condies que possibilitariam o desenvolvimento, entre elas, as instituies que so
a principal mola do desenvolvimento. North entende que desde os primrdios at
hoje, indivduos interagem com base em regras. Somente pelo surgimento destas
regras possvel entender a organizao das sociedades. A partir dos estmulos
oferecidos pela matriz institucional, surgem diversas organizaes que atuam na
busca de diversos objetivos. Para North, as instituies so as regras do jogo,
organizaes so os jogadores, e a interao entre organizaes e jogadores que
d forma mudana institucional. Instituies so as restries interao humana.

384
TEIXEIRA, Rodrigo Alves; PINTO, Eduardo Costa. A economia poltica dos governos FHC,
Lula e Dilma: dominncia financeira, bloco no poder e desenvolvimento econmico.
Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, 2012, p. 909-941.
385
TEIXEIRA, Rodrigo Alves; PINTO, Eduardo Costa. A economia poltica dos governos FHC, Lula
e Dilma: dominncia financeira, bloco no poder e desenvolvimento econmico..., p. 909-
941.
386
BERCOVICI, Gilberto. Poltica Econmica e Direito Econmico. Revista Frum de Direito
Econmico e Financeiro, v. 1, p. 199-219, 2012.
117

Organizaes so grupos de indivduos unidos por objetivos comuns e os principais
agentes de uma sociedade. As oportunidades proporcionadas pela matriz
institucional determinam os tipos de organizaes que viro a existir, e os
empreendedores induzem mudanas institucionais. Novas oportunidades podem
resultar de mudanas no ambiente externo, ou podem ser consequncia da
competio entre organizaes que induzem a expanso do conhecimento e das
inovaes.
387

Nesse contexto, North compreende que para haver desenvolvimento algumas
condies so imprescindveis, como as instituies que so a principal mola do
desenvolvimento.
388
Entre essas instituies, est o Direito, um conjunto de regras
do jogo caracterizadas pela eficincia e aplicabilidade. As regras estveis, eficientes
e aplicveis permitem obter um ambiente institucional propcio e favorvel ao
desenvolvimento econmico, ao investimento e poupana. Todo processo de
deciso mais seguro quando se confia na regra do jogo; os jogadores se
comportam segundo tal regra e se sabe que os transgressores sero punidos. Ela
central para motivar todos a poupar ou a consumir, a investir ou no. Todos os sinais
so evidentes e constantes.
389

O desenvolvimento considerado por Celso Furtado a nica probabilidade de
garantir a humanizao da vida da maioria dos brasileiros. Est em jogo, para ele,
mais do que o problema de o pas atingir os patamares de riqueza com base em
ndices formais. Sua preocupao com a transformao global da sociedade, com
a incorporao de padres institucionais, culturais e econmicos, que nos
aproximem da concepo de modernidade.
390

A instabilidade econmica do Brasil limitou avanos na implementao de
polticas de carter mais estrutural. Assim, com o controle efetivo da inflao, foi
possvel estabelecer mecanismos para a alterao do perfil distributivo da sociedade
brasileira. No basta um movimento no sentido de diminuir a desigualdade da
distribuio da renda no pas que, certamente, no pode se basear apenas em
determinada poltica econmica. Na realidade, praticamente toda poltica econmica

387
NORTH, Douglass. Structure and change in economic history. New York: W. W Norton, 1987,
p. 63
388
NORTH, Douglass. Structure and change in economic history., p. 63.
389
390
FURTADO, C. Teoria e poltica do desenvolvimento econmico. So Paulo: Abril Cultural,
1983, p.57.
118

tem um impacto, maior ou menor, sobre a distribuio da renda, seja ela, poltica
monetria, poltica fiscal, previdncia social, poltica de crdito, poltica de educao,
entre outras. Alteraes na legislao tambm podem ter impacto importante. Ter
um bom sistema financeiro precondio necessria, ainda que no seja suficiente,
para o desenvolvimento do pas. Dessa maneira, torna-se necessria a
reestruturao do Sistema Financeiro Nacional com vistas ao cumprimento dos
objetivos estabelecidos no artigo 192 da Constituio da Repblica, de 1988.
391

importante ressaltar que a partir de 2004 a economia brasileira ingressa em
novo ciclo de crescimento mais expressivo do PIB, ainda que esta fase expansiva
resulte fundamentalmente das condies mais favorveis da economia mundial. No
entanto, a combinao entre poltica social (polticas de redistribuio de renda e
incluso social) e conservadorismo da poltica econmica do governo Lula teve
reflexo da dependncia financeira externa e da prevalncia do setor financeiro na
conduo das polticas econmicas. O mercado financeiro obteve vultosos
resultados, enquanto setores produtivos da economia, em essencial o industrial,
tiveram acentuado declnio, com graves consequncias para a questo do nvel de
emprego e para os problemas sociais da resultantes.
392

Na gesto da presidente Dilma Roussef, o cenrio se apresentou de maneira
diversa dos seus antecessores, suas decises surpreenderam o mercado financeiro,
que sempre apostou na poltica de juros altos, obtendo resultados cada vez mais
positivos. Implementou polticas no sentido de promover os setores produtivos, com
reduo dos juros e dos spreads dos bancos pblicos. Alterou o comando do Banco
Central, que adotou postura mais heterodoxa na conduo da poltica monetria.
Reduziu a influncia do setor financeiro nas decises da conduo das polticas
econmicas. As empresas estatais e os bancos pblicos como a Caixa Federal,
Banco do Brasil e BNDES tiveram papel fundamental no contexto de crise de 2008 e
seus desdobramentos para a manuteno dos investimentos e do crdito. Eles se
mostraram importantes centros de poder da ao do Estado e que no estavam
dominados pela influncia do mercado financeiro.
393

391
MONTEIRO NETO, Aristides (Coord.). Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e
Polticas Pblicas. Braslia: Ipea, 2012.
392
MONTEIRO NETO, Aristides (Coord.). Brasil em Desenvolvimento:..., 2012.
393
MONTEIRO NETO, Aristides (Coord.). Brasil em Desenvolvimento:..., 2012.
119

Nesse ambiente, retoma-se o debate em torno da regulamentao do artigo
192 da atual Constituio. A norma constitucional no referido artigo, ao determinar
que o sistema financeiro nacional deve ser estruturado de forma a promover o
desenvolvimento equilibrado do Pas e a servir aos interesses da coletividade, busca
indicar que possvel procurar um caminho de conciliao entre eficincia
econmica e eficincia social na regulao do sistema financeiro. A existncia de um
sistema financeiro hgido, economicamente eficiente e bem regulado capaz de
gerar benefcios sociedade em que est inserido pela organizao de um sistema
de pagamentos eficiente e concesso de crdito sobre a economia.
394

Alguns autores analisaram a relao entre desenvolvimento e um sistema
financeiro slido e eficiente. Furtado prope ser possvel destacar trs aspectos
bsicos pelos quais o crdito e o sistema financeiro desempenham um papel central
para o desenvolvimento. So eles: propulso do investimento e acumulao de
capital, financiamento da atividade inovativa e reduo da concentrao de recursos
e rompimento da dinmica centro-periferia. Alm do mais, ao impulsionar o
crescimento da periferia e a reverso do vazamento dos fluxos financeiros rumo
regio central, o crdito promove reduo da chamada polarizao modernizao-
marginalizao.
395

Outro fator que muito contribuiu na anlise do desenvolvimento foi o crdito,
que Schumpeter considera indispensvel para o rompimento da inrcia do processo
de reproduo simples, chamada por ele de fluxo circular. Para o autor, o
banqueiro se coloca entre os que desejam formar combinaes novas e os
possuidores de meios produtivos. Ele essencialmente um fenmeno do
desenvolvimento, embora apenas quando nenhuma autoridade central dirija o
processo social. Ele torna possvel a realizao de novas combinaes, autoriza as
pessoas, por assim dizer, em nome da sociedade, a form-las.
396

Alguns autores como Paul Rosenstein Rodan, Ragnar Nurkse, Arthur Lewis e
Tibor Scitovsky discutiram, nos anos 60, a necessidade de conduzir as economias a
um desenvolvimento equilibrado entre as regies, tentando entender a dinmica que

394
FLORENZANO, Vincenzo Demtrio. Sistema financeiro e responsabilidade social: uma
proposta de regulao fundada na teoria da justia e na anlise econmica do direito. So
Paulo: Textonovo, 2004, p.82.
395
FURTADO, C. Teoria e poltica do desenvolvimento econmico. So Paulo: Abril Cultural,
1983, p.47.
396
FURTADO, C. Teoria e poltica do desenvolvimento econmico..., p.47.
120

leva superao do processo de subdesenvolvimento regional. Salientavam a
relevncia da disponibilidade de capital, da natureza e composio da populao e
da escassez de poupana interna para a determinao das condies de
desenvolvimento.
397

Verifica-se a influncia tambm de Gunnar Myrdal, Albert Hirschman e
Franois Perroux, autores expoentes da teoria do desenvolvimento regional nas
formulaes de Celso Furtado e de toda a Cepal, ao afirmarem que:

o estudo do desenvolvimento tende a se concentrar na
caracterizao das estruturas, na identificao dos agentes
significativos e nas interaes entre determinadas categorias de
decises e as estruturas. Estas estruturas condicionam o processo
de irradiao e a eficcia no espao e no tempo das decises como
vimos ao analisar os efeitos de arrasto e propulso, mas ao mesmo
tempo so por elas determinados.
398

Armando Castelar Pinheiro e Jairo Saddi tambm consideram que a
existncia de um sistema financeiro hgido, economicamente eficiente e bem
regulado capaz de gerar benefcios sociedade em que est inserido pela
organizao de um sistema de pagamentos eficiente e pela concesso de crdito
sobre a economia. Assim, o sistema financeiro bem regulado essencial para o
desenvolvimento, em nome do interesse maior, podendo permitir o acesso ao crdito
e a linhas especficas para determinados setores da economia que no seriam de
outra forma atendidos por no serem atrativos.
399

Todo pas que pretenda se desenvolver efetivamente deve ter como ponto de
apoio um planejamento eficiente, com base na realidade em que vive e nos
problemas que surgem em relao ao crescimento demogrfico, ao sistema
produtivo, aos recursos disponveis e aos programas de poltica existentes. O
planejamento significa ao conjunta e teorizao, o que implica reflexo do que faz
a definio do que deve ser realizado em grupo com o intuito de que haver
dissipao positiva em relao a toda a estrutura econmica e social.
400

397
ARGAWALA, A. N.; SINGH, S. P. (Org.). A economia do subdesenvolvimento. Rio de
Janeiro, Forense, 1969.
398
FURTADO, Celso. Introduo ao Desenvolvimento Econmico Nacional. So Paulo:
Companhia Editora Nacional, 1981, p.92.
399
400
FURTADO, Celso. O mito do desenvolvimento econmico. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1974,
p.77.
121

Uma estratgia nacional de desenvolvimento implica um conjunto de variveis
fundamentais para o desenvolvimento, tanto reais quanto institucionais. Por
exemplo, o aumento da capacidade de poupana e investimento da nao, a forma
pela qual incorpora progresso tcnico na produo, o desenvolvimento do capital
humano, o aumento da coeso social nacional que resulta em capital social ou em
sociedade civil mais forte e democrtica, uma poltica macroeconmica que garanta
a sade financeira do Estado, levando a ndices de endividamento interno e externo
dentro de limites conservadores, so elementos constitutivos de uma estratgia
nacional de desenvolvimento.
401

Embora as iniciativas de poltica do governo atual tenham sido fragmentadas
sem organicidade, sem um planejamento para o desenvolvimento, o governo est
retomando o papel fundamental do Estado na direo do desenvolvimento.
402

Surge a oportunidade de mobilizar tanto o Congresso Nacional como a
sociedade para a elaborao de um planejamento com vistas para o
desenvolvimento que passa, necessariamente, pela reestruturao do sistema
financeiro nacional em consonncia com os valores e princpios, protegidos e
assegurados no atual Estado Democrtico de Direito.

401
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Proposta de desenvolvimento para o Brasil. Revista de
Economia Poltica, vol. 24, n 4 (96), out./dez. 2004.
402
MONTEIRO NETO, Aristides (Coord.). Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e
Polticas Pblicas. Braslia: Ipea, 2012.
122

6 CONCLUSO

A crise financeira iniciada em 2008 provocou a retomada do debate sobre a
regulao dos mercados financeiros. A crise e seus desdobramentos evidenciaram
as limitaes dos princpios bsicos do sistema de regulao e superviso bancria
e financeira presentes na economia globalizada. Com a instabilidade financeira, o
sistema financeiro deve estar sujeito a mais intervenes em termos de regulao.
Neste contexto, tem sido recorrente a discusso sobre os riscos e incertezas
inerentes a um mercado financeiro global desregulado, ressaltando questes acerca
do papel do Estado e das polticas econmicas nesta conjuntura.
A Constituio exprimiu a realidade sobre a organizao e o funcionamento
das estruturas bsicas da sociedade poltica, econmica e social. A ordem
econmica e financeira estabelecida adotou a economia de mercado e objetivou
disciplinar a atuao dos agentes econmicos por meio da determinao de
princpios que legitimam suas condutas. Notadamente, verifica-se a importncia das
atividades financeiras na sociedade atual. A construo de uma sociedade livre,
justa, solidria, com a erradicao da pobreza e marginalizao e oportunidades
para todos sem discriminao pode ser traduzida em desenvolvimento nacional.
O desenvolvimento como estratgia conduzida pelo Estado ocorreu desde a
acelerada industrializao no Brasil de 1930 a 1980. A parir de 1950, no governo de
Getlio Vargas, foi introduzida uma srie de reformas institucionais destinadas a
guiar os investimentos estimulados pela demanda domstica de produtos industriais
e pela infraestrutura correspondente. E mais, nesse perodo, a poltica econmica foi
acompanhada pela hegemonia ideolgica desenvolvimentista, predominante na
sociedade brasileira.

Embora a Constituio de 1988 tentasse estabelecer as bases
de um projeto nacional de desenvolvimento, a ideologia desenvolvimentista, a partir
da dcada de 1980, perdeu a capacidade de influenciar diante dos problemas que a
nao enfrentou, como a acelerao inflacionria, a crise da dvida externa e fiscal e
a estagnao econmica.

O planejamento e a poltica nacional do desenvolvimento
foram deixados de lado pelo Estado.
Dessa maneira, os projetos de regulao do sistema financeiro ficaram em
segundo plano diante das instabilidades econmicas envolvendo todo o pas. A
poltica macroeconmica do Plano Real apoiou-se em elevadas taxas de juros,
123

sobrevalorizao do real, abertura comercial e financeira da economia brasileira. Os
efeitos foram a crescente vulnerabilidade externa e recorrentes crises no balano de
pagamento. Como desdobramento da crise da dvida externa, o pas passou a
depender da anuncia dos credores internacionais para definir a poltica econmica
domstica.
O texto original do artigo 192 da Constituio de 1988 trouxe polmica e
provocou reao no mercado financeiro. Embora a regulamentao do referido
artigo 192 tenha essencial relevncia para a concretizao dos objetivos traados
pelo legislador constituinte, divergncias pontuais sobre o texto original impediram a
reestruturao mais efetiva do sistema nacional. A aprovao da Emenda
Constitucional n 40, em 2003, revogou os oito incisos e os trs pargrafos,
permanecendo o caput com a alterao da expresso lei complementar por leis
complementares. Disso resultou relativa desmobilizao da discusso a respeito da
reestruturao do Sistema Financeiro Nacional nos moldes dos princpios
constitucionais.
No Brasil, em decorrncia da conjuntura econmica ps-Plano Real, foram
empreendidas diversas reformulaes no setor financeiro. Em que pesem essas
medidas ter permitido relativa solidez do setor financeiro nacional, a reestruturao
do sistema financeiro assegurando os objetivos contidos no artigo 192 no ocorreu.
De 2003 a 2007, a economia mundial apresentou crescimento favorvel,
decorrente da combinao de diversos fatores. Os pases em desenvolvimento
tiveram melhorias substanciais nos resultados das contas externas e finanas
pblicas, reduzindo a vulnerabilidade externa e a fragilidade fiscal. A crise de 2008
recaiu acentuadamente sobre os pases ricos. Pases como o Brasil, a Rssia, ndia
e China e outros pases com economia menor foram capazes de crescer mesmo
durante a crise.
Retoma-se, assim, a questo da regulamentao do artigo 192 da atual
Constituio, que afina com a avanada compreenso da estabilidade econmica
como um bem pblico. Portanto, o atual momento histrico e oportuno, devendo
ser aproveitado tanto para romper com a predominncia financeira presente em
diversos aspectos da vida cotidiana dos brasileiros como para intensificar a reduo
da influncia do setor bancrio e financeiro no mercado e, em especial, efetivar os
anseios constitucionais atinentes ao Sistema Financeiro Nacional.

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Roseana Sacchelli

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