LCL2744 P

Integracin de polticas,
sostenibilidad y agriculturizacin
en la pampa argentina y reas
extrapampeanas

David ManuelNavarrete
Gilberto Gallopn

50
seminarios y conferencias
Santiago de Chile, mayo de 2007

Este documento recoge los resultados de la reunin Integracin de polticas, sostenibilidad y agriculturizacin
en la pampa argentina y reas extrapampeanas realizada en Santiago de Chile, el 10 de abril de 2006. Fue
preparado por David Manuel-Navarrete, asistente de investigacin, y Gilberto Gallopin, asesor regional, ambos
de la Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la CEPAL. Parte del financiamiento de
esta publicacin proviene de aportes hechos por U.S. National Oceanic and Atmospheric Administrations
Climate Program Office (ex Office of Global Programs) a travs de Environment, Science and Development para
el proyecto Knowledge Systems for Sustainable Development.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva
responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organizacin.

Publicacin de las Naciones Unidas
ISSN versin impresa 16809033 ISSN versin electrnica 16809041
ISBN: 978921323075-6
LC/L.2744P
Nde venta: S.07.II.G.80
Copyright Naciones Unidas, mayo de 2007. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones,
Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones
gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e
informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
CEPAL - Serie Seminarios y conferencias N 50 Integracin de polticas, sostenibilidad y agriculturizacin
3
ndice
Resumen ........................................................................................ 5
I. Introduccin ................................................................................. 7
1. Organizacin y objetivos de la reunin poltica .................... 9
II. Diagnosis de la sostenibilidad del
proceso de agriculturizacin..................................................... 11
1. Esfera productivo-tecnolgica ............................................. 14
2. Esfera econmico-institucional............................................ 14
3. Esfera ambiental................................................................... 14
4. Esfera social ......................................................................... 15
5. Valoracin de la diagnosis tcnica desde la perspectiva
de la accin poltica ............................................................. 16
III. Integracin de polticas y desarrollo sostenible en la
Argentina actual......................................................................... 17
1. El rol del Estado e integracin de polticas.......................... 18
2. Relacin entre Estado y sociedad......................................... 18
3. Polticas y estrategias en marcha ......................................... 19
3.1 Estrategias ambientales y agrcolas.............................. 19
3.2 Polticas macroeconmicas .......................................... 20
3.3 Estrategias de Ordenamiento Territorial ...................... 20
IV. Integracin de polticas y agriculturizacin en la
pampa y reas extrapampeanas ............................................... 23
1. Oportunidades para la integracin ....................................... 25
2. Retos a la integracin........................................................... 26
V. Conclusiones ............................................................................... 29
Bibliografa......................................................................................... 31
4
Serie Seminarios y conferencias: nmeros publicados ................................................................ 33
ndice de cuadros
Cuadro 1 CRONOGRAMA DEL EJERCICIO DE DE EVALUACIN ESTRATGICA DE LA
AGRICULTURIZACIN EN LA PAMPA Y REAS EXTRA-PAMPEANAS............................... 8
Cuadro 2 AGENDA DE LA REUNIN INTEGRACIN DE POLTICAS, SOSTENIBILIDAD Y
AGRICULTURIZACIN EN LA PAMPA ARGENTINA Y REAS EXTRA-PAMPEANAS.......... 9
Cuadro 3 PARTICIPANTES EN LA REUNIN INTEGRACIN DE POLTICAS,
SOSTENIBILIDAD Y AGRICULTURIZACIN EN LA PAMPA ARGENTINA Y
REAS EXTRA-PAMPEANAS........................................................................................ 10
Cuadro 4 PERSPECTIVAS DE LOS EXPERTOS SOBRE LA EVALUACIN DE LA
SOSTENIBILIDAD DE LA AGRICULTURIZACIN EN LA PAMPA Y
REAS EXTRA-PAMPEANAS ......................................................................................... 12
ndice de figuras
Figura 1 DIAGRAMA DE SNDROME DE SOSTENIBILIDAD DEL DESARROLLO PARA EL
PROCESO DE AGRICULTURIZACIN EN LA PAMPA....................................................... 13
Figura 2 DIAGRAMA DEL SNDROME DE AGRICULTURIZACIN INDICANDO
LOS PUNTOS DE INCIDENCIA DIRECTA DE LAS POLTICAS Y ESTRATEGIAS
EN MARCHA IDENTIFICADOS ....................................................................................... 24

5
Resumen
Este informe recoge los resultados de la reunin Integracin de polticas,
sostenibilidad y agriculturizacin en la pampa argentina y reas
extrapampeanas. En la introduccin se relatan los antecedentes y
objetivos de la reunin. El segundo apartado sintetiza los resultados de una
diagnosis interdisciplinaria y multicausal, coordinada por CEPAL, de la
sostenibilidad del desarrollo agrcola en la pampa y reas extrapampeanas.
Esta diagnosis se basa en el enfoque de sndromes de sostenibilidad del
desarrollo y consiste en la caracterizacin de un sndrome de
agriculturizacin. Al final de este segundo apartado se incluye una
valoracin de la diagnosis desde el punto de vista de su utilidad para la
accin poltica de acuerdo a las opiniones expresadas por los participantes
en la reunin.
El tercer apartado empieza introduciendo las recientes
transformaciones del rol del Estado y de la relacin sociedadestado
en la Argentina despus de la crisis econmica del 20012002. El
Estado est recuperando la capacidad de marcar las prioridades del
desarrollo. Igualmente, se est cambiando la forma de crear estrategia
y se estn creando nuevos equilibrios en la interaccin Estado
mercadossociedad. El informe evala los efectos de estas
transformaciones sobre las posibilidades de integracin de polticas en
la pampa y reas pampeanas. El apartado concluye con una
descripcin de las estrategias y polticas ambientales, agrcolas,
macroeconmicas y de ordenacin territorial en curso.

6
Tambin se evalan los impactos potenciales de estas polticas y estrategias sobre los
elementos y procesos (sntomas) de sostenibilidad que fueron definidos en el sndrome de
agriculturizacin. Ya se estn dando polticas ambientales y agrcolas orientadas a disminuir la
degradacin de ecosistemas y servicios ambientales y a disminuir el xodo rural a travs del apoyo
a los pequeos y medianos productores. Asimismo se estn iniciando actuaciones con impactos en
los precios relativos de los insumos y productos agropecuarios. En general, el Estado tiene ahora un
papel ms activo en la gestin de la macroeconoma. Adems se est preparando una poltica y
estrategia de desarrollo y ordenamiento territorial a nivel provincial y nacional que puede
contribuir a regular la expansin de la superficie agrcola.
En el cuarto apartado se discuten las oportunidades de integracin de polticas en base a la
mitigacin del sndrome de agriculturizacin. Se identifican cuatro grandes reas de integracin:
(1) reforma econmicoinstitucional y control de mercados, (2) ambiente con ordenacin territorial
y poltica agrcola, (3) agrcola con los aspectos sociales de la ordenacin territorial, e (4)
integracin transversal entre lo econmicoinstitucional, lo productivo tecnolgico, lo ambiental y
la ordenacin territorial para abordar de forma coordinada al sndrome en su conjunto. Finalmente,
se describen algunos retos y dificultades para la integracin en el contexto actual.

7
I. Introduccin
El desarrollo del sector agroexportador ha sido y seguramente seguir
siendo fundamental para el crecimiento econmico en Argentina. Por lo
tanto, es necesario que, desde las instituciones pblicas, se contribuya de
forma efectiva a generar las condiciones econmicas, sociales y polticas
que aseguren la sostenibilidad de este desarrollo. Adems, se deben tomar
medidas desde el sector pblico para prevenir los impactos y las amenazas
que el sector agroexportador puede llegar a ejercer tanto sobre otros
sectores y como sobre los servicios ambientales que proveen los
ecosistemas de la regin.
En el presente informe se presenta un ejercicio de evaluacin
estratgica del proceso de agriculturizacin en la pampa y reas
extrapampeanas (Noroeste y Noreste de la Argentina) impulsado y
coordinado por la Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos
Humanos de la CEPAL (cuadro 1). Uno de los principales pilares de la
evaluacin estratgica fue la organizacin de un taller con expertos de
diversas disciplinas bajo el tema: Explorando las Consecuencias de la
Intervencin del Hombre en los Agroecosistemas Pampeanos. Este
taller (en adelante referido como taller de expertos) result en un
anlisis multicausal estratgico del proceso de agriculturizacin en la
zona pampeana argentina y reas extrapampeanas (figura 1). Para este
anlisis se utiliz el enfoque de sndromes de sostenibilidad del
desarrollo (SSD), que incluye los distintos factores econmicos,
sociales y ambientales que determinan la sostenibilidad de la regin.

8
Los SSD fueron desarrollados por Gilberto Gallopn, de la Divisin, como una
generalizacin del concepto de sndromes de cambio global propuesto por investigadores alemanes
(Ldeke, PetschelHeld y otros, 2004).
Los resultados del taller de expertos fueron publicados por CEPAL (ManuelNavarrete y
otros, 2005) y constituyen el primer diagnstico interdisciplinario y multidimensional de la
sostenibilidad econmica, social y ambiental de la agriculturizacin pampeana. Adems incluye la
identificacin de lagunas crticas de conocimiento, y el mapeo de donde radican los desacuerdos
entre expertos. Este diagnstico representa la visin colectiva de 15 cientficos y profesionales,
incluyendo varios de los principales expertos argentinos en la agricultura pampeana, y representa
un avance significativo con respecto a los diagnsticos previos, de ndole mucho ms sectorial.
Habiendo logrado una integracin de conocimientos cientficos, y una visin consensuada de
cuales son los factores considerados ms importantes para la sostenibilidad de la agricultura
pampeana, tanto los cuantificables como los que resultan de muy difcil cuantificacin (como los
factores culturales e institucionales), la CEPAL fue ms all de la fase de diagnstico con la
organizacin de una reunin con representantes del gobierno argentino (en adelante referida como
reunin poltica). En esta reunin se incorporaron las perspectivas de los formadores de polticas,
tanto en el sentido de intentar integrar el conocimiento tcnico con el conocimiento poltico, como
en el de intercambiar opiniones sobre la utilidad que puede tener el enfoque de SSD para apoyar la
definicin e implementacin de polticas que contribuyan a la sostenibilidad de la agricultura en
Amrica Latina y el Caribe. En este informe se recogen los principales resultados de esta reunin
poltica.
Cuadro 1
CRONOGRAMA DEL EJERCICIO DE DE EVALUACIN ESTRATGICA DE LA
AGRICULTURIZACIN EN LA PAMPA Y REAS EXTRAPAMPEANAS

Ao Actividad Responsables de la actividad
2003 Desarrollo del enfoque de Sndromes de Sostenibilidad
del Desarrollo
CEPAL
20032004 Comprobacin de la utilidad del enfoque en el contexto
de Amrica Latina
CEPAL y expertos nacionales de
Argentina, Brasil, Colombia y Mxico
2004 Propuesta de un candidato a sndrome que caracterizara
el proceso de agriculturizacin en la pampa argentina
Rabinovich y Torres (2004)
2005 Organizacin del taller de expertos: Explorando las
consecuencias de la intervencin del hombre en los
agroecosistemas pampeanos
CEPAL y Proyecto CLIMA
2005 Publicacin de los resultados del taller de expertos ManuelNavarrete y otros (2005)
2006 Organizacin del taller Poltico: Integracin de polticas,
sostenibilidad y agriculturizacin en la pampa argentina y
reas extrapampeanas
CEPAL

9
1. Organizacin y objetivos de la reunin poltica
El 10 de abril del 2006 se realiz la reunin de trabajo Integracin de polticas, sostenibilidad y
agriculturizacin en la pampa argentina y reas extrapampeanas, en la sede de CEPAL en
Santiago de Chile. En esta reunin se convoc a responsables polticos de las distintas reas
involucradas para evaluar la utilidad para la integracin de polticas del diagnstico
interdisciplinario y multicausal publicado por CEPAL. Los objetivos de la reunin fueron los
siguientes:
1. Presentar, a representantes del gobierno de la Repblica Argentina, los resultados de la
diagnosis de sostenibilidad del proceso de agriculturizacin en la Pampa y reas
extrapampeanas,
2. Explorar oportunidades para la integracin y coordinacin entre polticas econmicas,
sociales y ambientales que promuevan la sostenibilidad de dicho proceso,
3. Identificar las reas especficas de poltica en las que es factible actuar para lograr mayor
integracin, coherencia o coordinacin,
4. Elaborar un documento que recoja los temas acordados en la reunin,
La reunin fue promovida por la Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos
Humanos de CEPAL y organizada por Gilberto Gallopn (Asesor Regional para polticas
Ambientales) y David ManuelNavarrete (Asistente de Investigacin). En el cuadro 2 se detalla la
agenda de la reunin.
Cuadro 2
AGENDA DE LA REUNIN INTEGRACIN DE POLTICAS, SOSTENIBILIDAD Y AGRICULTURIZACIN
EN LA PAMPA ARGENTINA Y REAS EXTRAPAMPEANAS

Apertura (Ernesto Ottone) 9:00
Sndromes e integracin de polticas (Gilberto Gallopn) 9:30
Sndrome de agriculturizacin en la Pampa y el norte de la Argentina
(David Manuel Navarrete)
10:30
Debate: Oportunidades y desafos de la integracin de polticas en la agricultura
pampeana y extrapampeana
11:00
Debate: Oportunidades y desafos de la integracin de polticas en la agricultura
pampeana y extrapampeana
2:00
Conclusiones y exploracin de actividades de seguimiento 3:30
Palabras de cierre (Joseluis Samaniego) 5:00

En la reunin participaron 5 representantes del gobierno de La Argentina y un experto
argentino (cuadro 3).

10
Cuadro 3
PARTICIPANTES EN LA REUNIN INTEGRACIN DE POLTICAS, SOSTENIBILIDAD Y
AGRICULTURIZACIN EN LA PAMPA ARGENTINA Y REAS EXTRAPAMPEANAS

Atilio Armando Savino Secretario de Ambiente y Desarrollo Sustentable. Ministerio de Salud y
Ambiente
Graciela Oporto Subsecretaria de Planificacin Territorial de la Inversin Pblica. Ministerio de
Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios
Carlos Alberto Cheppi Presidente, Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria. Secretara de
Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentos. Ministerio de Economa y
Produccin
Roberto Mario Bocchetto Director Nacional, Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria. Secretara
de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentos. Ministerio de Economa y
Produccin
Rubn Patrouilleau Jefe Gabinete Asesores. Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable.
Ministerio de Salud y Ambiente
Ernesto Viglizzo Experto. Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria. Secretara de
Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentos. Ministerio de Economa y
Produccin

Adems de los coordinadores, participaron 6 funcionarios de CEPAL: Ernesto Ottone
(Secretario Ejecutivo Adjunto), Joseluis Samaniego (Director, Divisin de Desarrollo Sostenible y
Asentamientos Humanos), Martine Dirven (Jefe, Unidad de Desarrollo Agrcola, Divisin de
Desarrollo Productivo y Empresarial), Hugo Guzmn (Experto en temas ambientales
internacionales), Jos Javier Gmez y Carlos De Miguel (Oficiales de Asuntos Econmicos de la
Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos). Tambin estuvo presente Marcela
Boccheto (Oficial de Polticas y Programas de la Oficina Regional para Amrica Latina de FAO) y
Csar Morales.
11
II. Diagnosis de la sostenibilidad
del proceso de agriculturizacin
En este apartado se resumen los principales resultados de la diagnosis
multicausal estratgica de la agriculturizacin publicada en Manuel
Navarrete y otros (2005). En la ltima seccin del apartado se detallan
algunas contribuciones a la diagnosis tcnica desde la perspectiva de la
accin poltica.
El proceso de agriculturizacin se define como el uso
creciente y continuo de las tierras para cultivos agrcolas en
detrimento de los usos ganaderos o mixtos. La agriculturizacin
tambin se asocia en la pampa a cambios tecnolgicos, intensificacin
ganadera, expansin de la frontera agropecuaria hacia regiones
extrapampeanas, y la tendencia de la agricultura hacia el desarrollo de
producciones orientadas al monocultivo.
Segn la propuesta de sndrome de Agriculturizacin presentada
en la diagnosis (figura 1), los sntomas centrales del proceso de
agriculturizacin pertenecen a la esfera tecnolgicoproductiva. Estos
sntomas influyen y son influenciados por sntomas de las esferas
econmicoinstitucional, ambiental y social. El proceso de diagnosis
se centr en la agriculturizacin desde la perspectiva de la produccin
primaria sin entrar a evaluar las cadenas agroalimentarias.
No existe consenso entre expertos sobre el diagnstico de
sostenibilidad o insostenibilidad del proceso de agriculturizacin en la
pampa y reas extrapampeanas. Se dan dos posturas o perspectivas
diferentes (cuadro 4).
12
Bajo una primera perspectiva, se concluye que los impactos ambientales y sociales
detectados constituyen amenazas para el proceso de agriculturizacin, pero no llevan a la
insostenibilidad actual en la pampa hmeda, y no son suficientemente significativos como para
llegar a un diagnstico de insosteniblidad en las reas extrapampeanas. El sistema productivo
tambin exhibe amenazas e incertidumbres significativas que tienen su origen fuera de la pampa.
Entre dichas amenazas exgenas destacan las condiciones de mercado e incertidumbre, los precios
relativos, las estrategias comerciales de las corporaciones internacionales, y la variabilidad
climtica. De acuerdo a la segunda perspectiva se llega a la conclusin de que: (1) en el caso de la
pampa hmeda, la informacin de que se dispone sobre los impactos presentes no permite llegar a
un diagnstico definitivo de sostenibilidad o insostenibilidad ambiental o sociocultural, y (2) en el
caso de las regiones extrapampeanas, la agriculturizacin presenta sntomas evidentes de
insosteniblidad ambiental, sociocultural y productiva.
Cuadro 4
PERSPECTIVAS DE LOS EXPERTOS SOBRE LA EVALUACIN DE LA SOSTENIBILIDAD DE LA
AGRICULTURIZACIN EN LA PAMPA Y REAS EXTRAPAMPEANAS
Perspectiva Pampa Hmeda reas extrapampeanas (Noroeste y Noreste de
la Argentina)
Productivista Es sostenible a pesar de que existen
amenazas que pueden llevar a la
insostenibilidad en el futuro
No se puede afirmar si es sostenible o no en
el momento presente con la informacin
disponible
Ambientalista No se puede afirmar si es sostenible o no con
la informacin disponible en el momento
presente
Se observan sntomas evidentes de
insosteniblidad ambiental, sociocultural y
productiva

Hay acuerdo entre expertos en que las regiones extrapampeanas presentan peculiaridades
socioecolgicas que deben destacarse explcitamente cuando se estudian las manifestaciones del
sndrome de agriculturizacin en esta regin. En primer lugar, en el caso de las regiones
extrapampeanas, los precios relativos de las tierras son mucho menores que en la pampa. Esto lleva
a que el avance de la superficie agrcola se de con gran celeridad. Adems, este avance acelerado
no slo se produce a costa de otros cultivos sino tambin a travs del desmonte y la eliminacin de
ecosistemas no agrcolas. Estos factores dan como resultado que la degradacin de ecosistemas,
servicios ambientales, suelo y agua sean mucho ms marcadas que en la pampa. En segundo lugar,
no solo se desplazan especies, sino que hay un efecto de desplazamiento de poblacin de pequeos
campesinos mucho ms significativo que en el caso de la pampa hmeda. Las transformaciones
sociales derivadas de la agriculturizacin en regiones extrapampeanas se ven magnificadas a causa
de los mayores niveles de inequidad y pobreza. En tercer lugar, a causa del alto riesgo de reversin
de las actuales tendencias climticas favorables en las reas extrapampeanas, el monocultivo de
soja presenta un mayor riesgo. Los expertos coincidieron en la urgencia de que el Estado adquiera
mayor protagonismo en la planificacin de los usos del suelo y en hacer cumplir normas de manejo
adecuadas y sustentables en las regiones extrapampeanas.
A continuacin se resumen los principales aspectos de la diagnosis sistmica planteada por
los expertos y que se sintetiza en la figura 1.


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14
1. Esfera productivotecnolgica
La concentracin productiva y gerencial [caja 1, figura 1] inicia las dinmicas que ocurren dentro
de la esfera tecnolgicoproductiva. A su vez, se da un bucle de retroalimentacin positiva entre la
concentracin productiva y gerencial [1] y la adopcin de tecnologas de insumos y de procesos
[2]. Una segunda consecuencia de [1] es que, en un gran nmero de casos, los propietarios de la
tierra dejan de ser los productores [29] debido a que el proceso de produccin se profesionaliza y
terceriza. Las consecuencias ambientales de dicha disociacin son poco conocidas.La tecnologa
(de insumos y procesos) y combinacin de actividades productivas [2] incluye intensificacin
agrcola, monocultivo versus rotaciones, labranza convencional versus directa, incorporacin de
maquinaria, eleccin de fechas de siembra, y otras prcticas de manejo, y es una de las causas
principales del aumento de la superficie agrcola [11].
En la pampa hmeda, este aumento se ha dado a costa de tierras dedicadas a la ganadera, o
de tierras dedicadas al sistema mixto con ganadera semiintensiva y agricultura. En contraste, en
las regiones extrapampeanas, la superficie agrcola ha aumentado tambin a costa del desmonte de
ecosistemas nativos y de otros cultivos.
Los precios relativos [10] entre factores de produccin y commodities tambin influyen en el
avance de la superficie agrcola [11]. Por ejemplo, el aumento de precios de las commodities
permite reinvertir parte de las ganancias en el cultivo de nuevas tierras. Si el precio es bajo, esto no
es factible. La expansin de la superficie agrcola posibilitada por mejoras tecnoproductivas se ha
visto adems reforzada por el aumento de pluviosidad y el desplazamiento de las isohietas [3].
Por ltimo, la expansin de la superficie agrcola [11] a su vez est llevando a cambios
importantes en las prcticas ganaderas. Por un lado se produce el abandono del sistema mixto
(agriculturaganadera) con cambios fundamentales en la estructura del paisaje pampeano. Por otro
lado se da un proceso de concentracin e intensificacin de la produccin ganadera [24].
2. Esfera econmicoinstitucional
En cuanto a los factores que causan la concentracin productiva y gerencial [1], se destaca sobre
todo la debilidad de polticas agropecuarias [21], lo que acenta a su vez el dominio de las
condiciones de mercado y la incertidumbre [8]. En segundo lugar, la variacin de precios relativos
[10]. En tercer lugar, la debilidad del sector pblico sumada a la ausencia de polticas
agropecuarias proactivas resulta en una transferencia tcita de responsabilidades del Estado a
ONGs de carcter tcnico [6] y a las empresas privadas comercializadoras o proveedoras de
insumos [30].
En general, el alejamiento del Estado en el cumplimiento de su rol director tradicional otorga
mayor peso a los productores y grandes empresas en la toma de decisiones productivas estratgicas.
Sin embargo, estos actores no defienden el inters general sino intereses sectoriales y su espacio de
accin es mucho ms restringido que el del Estado. Estos cambios institucionales han favorecido la
difusin de una nueva visin productiva [23], basada en una determinada conciencia empresaria y
cultura de agronegocios, que a su vez, favorece la concentracin productiva y gerencial [6].
3. Esfera ambiental
En el caso de las regiones extrapampeanas, los efectos de la concentracin productiva y gerencial
tienen claros impactos sobre los ecosistemas de contorno, tanto por sobreexplotacin de
15
ecosistemas pastoriles para alimentar a la ganadera desplazada, como por la fragmentacin y
degradacin de ecosistemas derivada de la conversin generalizada de pasturas, sabanas, bosques y
verdeos [7].
Existen incertidumbres y disputas entre expertos en relacin al impacto de la siembra directa
[2] sobre la degradacin ambiental. Por un lado, se da un efecto positivo de conservacin y
fertilidad del suelo (ej: aumento en contenido de materia orgnica). Sin embargo, por otro lado, los
efectos de la siembra directa sobre los suelos no son netamente positivos dado que sta suele
acompaarse de monocultivo y abundante uso de glifosato. Adems, el monocultivo de soja est
llevando en algunas reas a un nivel de prdida de materia orgnica que la siembra directa por s
sola no puede compensar. En cualquier caso, el uso de una mayor carga de insumos lleva
necesariamente a una mayor percolacin hacia los acuferos cuyas consecuencias son escasamente
conocidas.
A su vez, la degradacin de acuferos y suelos [15] tambin disminuira progresivamente la
productividad [5]. La intensificacin agrcola tambin afecta el contenido de materia orgnica del
suelo. La degradacin de ecosistemas y servicios ambientales [7] tambin podra ir en detrimento
de la productividad [5] al degradar los servicios ambientales relacionados con el control de plagas y
control de erosin.
La intensificacin de la ganadera [24] podra estar provocando degradacin ambiental [7,
15] a travs de la alteracin de los ciclos de nutrientes y el cultivo de granos para engorde. Estos
efectos ambientales estn poco estudiados en la pampa, pero existe un amplio apoyo a esta
hiptesis a partir de la experiencia internacional. En contrapartida, [24] podra estar reduciendo las
emisiones de metano a la atmsfera [18] gracias a la disminucin de la superficie dedicada a la
ganadera y las mejoras de la calidad de los alimentos para el ganado.
Se plantean como temas a estudiar la disminucin de las emisiones de carbono a la atmsfera
[19] supuestamente causadas por la agriculturizacin y el tambin supuesto aumento de las
emisiones de xido nitroso.
4. Esfera social
En la esfera social, la concentracin de la gestin (y de la propiedad) implica despoblamiento del
campo y una prdida de poder representativo o poder poltico de los sectores que viven en el campo
[20]. As se habla de una simplificacin de la estructura social rural a raz de la desaparicin de los
pequeos y medianos productores y de la disociacin espacial entre la gestin y la produccin.
En segundo lugar, la transformacin del proceso de trabajo [9] junto con el endeudamiento
de las pymes [16] lleva al xodo rural a nivel de predio [13]. La poblacin urbana pampeana crece
continuamente; mientras que la poblacin rural dispersa decrece desde 1940. El xodo rural es ms
evidente en las regiones extrapampeanas donde la expansin de la soja desplaza a minifundistas y
pequeos productores.
Alternativamente, se seala la posibilidad de que el xodo a nivel de predio sea parte de un
proceso histrico subyacente de migracin a las ciudades que se ve incrementado (ms que
causado) por la transformacin del proceso de trabajo. Si el abandono poblacional se produjo an
sin agriculturizacin, cabe cuestionarse que sta sea una causa efectiva de despoblamiento.
Por ltimo, se constata que las ciudades pampeanas se estn expandiendo territorialmente
[27]. Esta expansin urbana se est produciendo a costa de una disminucin de suelos agrcolas de
alta calidad [28].
16
5. Valoracin de la diagnosis tcnica desde la perspectiva de la
accin poltica
La diagnosis tcnica de la sostenibilidad de la agriculturizacin presentada en las secciones
anteriores fue valorada por los participantes del taller poltico desde la perspectiva de su utilidad
para la accin poltica.
Se acord que, en general, la diagnosis en s misma es til para la accin poltica porque
ordena el conocimiento cientfico existente sobre una problemtica muy compleja. Sin embargo, es
necesario situar la diagnosis en el contexto de las estrategias polticas que ya se estn dando en
Argentina. Una reunin poltica, como la reportada en este informe, es fundamental tanto para esa
contextualizacin como para que los actores polticos puedan internalizar o apropiar los resultados
y las perspectivas propuestas por los tcnicos. No obstante, el proceso hubiese sido ms efectivo si
se hubiese involucrado la perspectiva de los actores polticos desde el principio.
Desde la perspectiva de la accin poltica, cuatro aspectos de la agriculturizacin no estn
suficientemente representados en la diagnosis:
Primero, se debera analizar con ms detalle el desarrollo histrico de las polticas que nos
han llevado a la situacin econmicoinstitucional presente. En otras palabras, se debera poner
mayor nfasis en analizar tanto los efectos que tuvieron determinadas polticas como el entramado
econmicoinstitucional resultante, y que todava est vigente. Este anlisis debera considerar los
intereses polticos y econmicos de los diferentes grupos sociales.
Segundo, el sntoma debilidad del sector pblico y ausencia de polticas agropecuarias [21]
est cambiando mucho y hay seales que as lo indican. Los sntomas relacionados con el rol del
Estado deberan tomar otro cariz en la dinmica del sndrome. El esfuerzo del presente gobierno
por recuperar las polticas agropecuarias debera incorporarse al sndrome porque est ya siendo
trabajado y ya hay acuerdo y concertacin y, por lo tanto, va a modificar el proceso de
agriculturizacin.
Tercero, y relacionado con lo anterior, es necesario hacer un anlisis en todo su contexto de
lo que implica la siembra directa, por encima de los intereses privados. Este ejercicio va ms all
de la diagnosis tcnica y se debe hacer de forma integrada entre las diferentes reas del gobierno.
Cuarto, es importante incluir el tema de los biocombustibles y de otros nuevos usos de la
soja. Es necesario conocer ms a fondo las consecuencias derivadas de la produccin de
biocombustibles a gran escala, ya que esto se est perfilando como una cuestin fundamental sobre
la que ya hay que tomar decisiones polticas.
Ms all de los temas insuficientemente tratados, se plante la necesidad de continuar la
diagnosis vinculndola a escenarios y estrategias. Esto se consider un paso fundamental para
internalizar la diagnosis en la gestin de la sostenibilidad. Por ejemplo, se estn haciendo fuertes
inversiones en biotecnologa, pero existe el riesgo de imitar las estrategias de las transnacionales.
Para evitar ese riesgo se requieren escenarios que analicen por donde encarar esta investigacin
para responder al bien comn y no a intereses particulares. Los escenarios deberan explorar
actividades agropecuarias alternativas al monocultivo de soja que pudiesen lograr mayor desarrollo
social, econmico y humano. La definicin de escenarios es necesaria para el diseo de estrategias
polticas que puedan revertir los procesos y usos del suelo que se estn dando actualmente y que
son en muchos casos insostenibles. Adems, la propuesta de escenarios facilitara el monitoreo de
la eficacia de las estrategias implementadas ya que sealaran en qu momento se pueden esperar
resultados de las medidas y polticas.
17
III. Integracin de polticas y
desarrollo sostenible en la
Argentina actual
La generalizada fragmentacin de las legislaciones y mandatos
institucionales, y la escasa coordinacin entre las polticas econmicas,
sociales y ambientales se reconoci en el taller poltico como uno de los
obstculos crticos a la transicin hacia un desarrollo sostenible en la
Argentina. En el caso de la regin pampeana, los procesos que pueden
llevar, o que ya estn llevando, a la insostenibilidad del proceso de
agriculturizacin son multicausales, y por lo tanto su mitigacin o
reversin no se puede lograr sin una integracin de polticas que tome en
cuenta la necesidad de operar en varios nodos de las cadenas de causa
efecto en forma simultnea.
Se hace por lo tanto imprescindible la comunicacin, dilogo y
coordinacin de actividades entre autoridades y organizaciones
gubernamentales encargadas de implementar las polticas relacionadas
con la sostenibilidad. Las polticas sectoriales, al ser formuladas y
diseadas con fuerte autonoma e implementadas a travs de acciones
tcnicas que desde un punto de vista sectorial pueden considerarse
inmejorables, pueden generar efectos colaterales no anticipados e
incentivos inconsistentes.
18
1. Rol del Estado e integracin de polticas
En el caso de la sostenibilidad de la agricultura pampeana se hace necesario la integracin de al
menos tres dimensiones transversales de gobierno: planeamiento, agricultura, y ambiente. Sin
embargo, esta transversalidad es solo posible cuando el Estado cuenta con los recursos adecuados
en un contexto de gobernabilidad poltica efectiva y con paz social. Estas circunstancias estuvieron
ausentes durante la ltima dcada en la Argentina. De hecho, el rol del Estado en la definicin de
estas tres dimensiones transversales se fue anulando y se dej que el mercado definiese el
desarrollo agropecuario. Adems, la credibilidad del sistema poltico y la confianza de la gente en
los dirigentes polticos se vieron fuertemente erosionadas a raz de la crisis econmica del 2001
2002.
Al ir superando la crisis, se est dando un profundo cambio institucional y est surgiendo un
nuevo proyecto de pas basado en recuperar el rol del Estado. Por parte del gobierno actual se
percibe la necesidad de construir un Estado con la legitimidad y la capacidad de definir y marcar
bien claramente las prioridades del desarrollo socioeconmico. Paralelamente, existe la necesidad
de recuperar la imagen de un Estado capaz de tomar decisiones y con poder para implementar
polticas. En este nuevo contexto es donde vuelven a plantearse herramientas transversales que
lleven a la integracin de las polticas.
En el caso de la agriculturizacin, el gobierno se est planteando la recuperacin de muchas
de las polticas que fueron abandonadas durante los 1990. En particular, el Estado debe recuperar el
rol de convocar a las partes para armar la agenda de desarrollo. Esto no ha sido as y hay que
revertirlo. Sin embargo, tambin se debe reconocer que existen muchas polticas o decisiones que
ya no son factibles y procesos que ya no es posible revertir. Por lo tanto, es importante analizar los
lmites actuales a la accin poltica.
En el caso de la pampa y reas extrapampeanas, el INTA y la Secretara de Medio Ambiente
y Desarrollo Sostenible estn empezando a asumir mayor protagonismo en la creacin del
conocimiento necesario para la toma de decisiones polticas. En este sentido se est haciendo un
esfuerzo para adaptar sus esfuerzos a las necesidades de los diferentes actores gubernamentales y
nogubernamentales. En el presente se pone mucho ms nfasis en actividades con impacto en las
decisiones y las polticas, que en avanzar el conocimiento cientfico en general.
Por ltimo, tanto en el INTA como en otros mbitos del Estado argentino se est cambiando
la forma de generar estrategias. La estrategia no se crea de forma unidireccional de arriba hacia
abajo. Las jerarquas toman las decisiones que les competen, pero despus de un proceso
horizontal que permita identificar y consensuar las estrategias entre los diferentes niveles de
gobierno. Por lo tanto, se est desarrollando una nueva forma de hacer poltica basada en el dialogo
y el trabajo conjunto dentro de foros ecorregionales y nacionales. Esto implica otra forma de
construir la institucionalidad..
2. Relacin entre Estado y sociedad
En paralelo al fortalecimiento del Estado se est tambin dando un cambio en la cultura poltica del
actuar del Estado. En el diseo de estrategias hay que tener en cuenta la posicin de los otros
sectores y la participacin de actores no gubernamentales. Existe una clara conciencia en el
gobierno sobre la necesidad de modelos de participacin que hagan que los cambios sean
consentidos y duraderos.
19
En el caso de la pampa y reas extrapampeanas, la interaccin entre mercado y Estado es la
que da la posibilidad de actuar. Las decisiones respecto a cambiar el desarrollo de la soja solo
pueden tomarse si se dan seales desde el mercado de que la cosa no cierra del todo o si existen
usos alternativos del mismo cultivo que pueden balancear intereses.
Sin embargo, es importante resaltar que se estn creando nuevos equilibrios en la interaccin
entre EstadoMercadoSociedad que permiten pensar en la reinsercin de la institucionalidad del
planeamiento y la poltica ambiental en Argentina. Adems, la agenda social est cambiando a
causa de las mejoras en bienestar. La nueva agenda empieza a valorar cuestiones que eran
impensables aos atrs. Los actores sociales tienen una creciente influencia sobre el eje Estado
mercado. Estos cambios hacen posible replantear la posibilidad de empezar a regular la
localizacin de actividades productivas por parte del Estado.
En definitiva, se estn dando los ingredientes en el escenario poltico para empezar a tener en
cuenta las externalidades negativas ambientales y sociales que se plantean en el sndrome de
agriculturizacin. En este nuevo contexto se abre la posibilidad de hacer polticas correctivas o
incluso superadoras. A esto hay que aadir que los productores pampeanos, ms all del beneficio y
la productividad, tambin estn posicionndose ideolgicamente en el tema de la sostenibilidad
porque son conscientes de que el negocio lo hacen dentro de una sociedad que tambin est
evaluando. Por ejemplo, las pequeas y medianas empresas estn adoptando estrategias
ambientales activas porque empezaron de nuevo a exportar y hoy no se puede exportar sin
adherirse de forma explcita a lo ambiental.
Se puede plantear incluso la posibilidad de que en un futuro cercano los inversionistas
reclamen al Estado un contexto institucional que les permita implementar sus proyectos con
garantas de que contarn con legitimidad social.
3. Polticas y estrategias en marcha
El Estado argentino est fortaleciendo sus decisiones de poltica en lo ambiental, territorial, y
econmico. Existe la decisin de pensar estratgicamente hacia el futuro. En esta seccin se analiza
la relacin entre polticas y estrategias que ya se estn iniciando y los posibles efectos de estas
polticas en los sntomas del sndrome de agriculturizacin.
3.1 Estrategias ambientales y agrcolas
La lucha contra la pobreza y la exclusin ha sido el objetivo prioritario del gobierno argentino tras
la crisis econmica. Sin embargo, a medida que se supera la crisis se van incrementando los
esfuerzos en las polticas ambiental y agrcola.
Entre las polticas ambientales destaca la Estrategia Nacional de Biodiversidad que fue
formulada en el 1998 y que se reescribi en el 2003. En la elaboracin de esta estrategia han
participado todos los sectores del gobierno. Los planes de accin que se derivarn de la estrategia
abordarn algunos aspectos del sntoma degradacin de ecosistemas y servicios ambientales [7].
En lo que respecta al avance del conocimiento sobre los problemas ambientales se est
elaborando el Plan Nacional de Ciencia y Tcnica, en el que se incluye un rea de medio ambiente.
En este plan se han identificado tres actuaciones relevantes para el estudio de la sostenibilidad de la
agriculturizacin: (a) biocombustibles, (b) aguas subterrneas y calidad de agua, y (c) cambio
climtico. Adems se est iniciando una discusin sobre mercados de carbono en el que la pampa
tiene un papel cardinal.
20
En el INTA se estn generando por primera vez tecnologas dirigidas especficamente a
pequeos y medianos productores con potenciales efectos en los sntomas: transformacin del
procesos de trabajo [9], concentracin productiva y gerencial [1], y tecnologa y combinacin
de actividades productivas [2]. Est poltica va ms all de la adaptacin de tecnologas de los ms
grandes a los ms pequeos ya que se consideran las necesidades de pequeos y medianos
productores desde el inicio del proceso de investigacin. Ya se han abierto dos estaciones de
investigacin especficamente dedicadas a esta labor. El desarrollo de estas nuevas tecnologas
puede posibilitar la implantacin de modelos agroecolgicos ms sostenibles que los actuales.
Adems, el INTA est reorganizando su trabajo hacia un enfoque ms integrado. Se
determinaron tres grandes ejes: (a) cadenas agroalimentarias, (b) organizacin de las ecoregiones
y desarrollo sostenible, y (c) organizacin del territorio. Lo diferentes proyectos tratan de cruzar
estos tres ejes para no tratar de forma aislada la competitividad, lo ambiental y lo territorial.
3.2 Polticas macroeconmicas
A nivel macroeconmico, el Estado argentino tambin va a tener un rol ms regulador que en el
pasado. Esto va a tener consecuencias en las esferas econmicoinstitucional y productivo
tecnolgica del sndrome. Lo importante es el efecto que el conjunto de polticas
macroeconmicas, tanto explcitas como implcitas, van a tener en el proceso de agriculturizacin.
En particular, se revertir el sntoma de Debilitamiento del sector pblico y ausencia de polticas
agropecuarias[21].
Algunos ejemplos de polticas macroeconmicas que ya se estn dando y que estn muy
relacionadas con la sostenibilidad agrcola incluyen: tipo de cambio, tasas de inters, des
endeudamiento, disponibilidad y acceso al crdito, y retenciones a las exportaciones. Estas polticas
macroeconmicas tendrn claras repercusiones en el sntoma concentracin productiva y
gerencial [1]. Sin embargo, el diseo de estas polticas suele estar determinado por factores que
actan mucho ms all de la Pampa y, por lo tanto, favorecern (o no) la sostenibilidad de la
agriculturizacin en funcin de su combinacin con otras medidas. En consecuencia, se debe
considerar la enorme complejidad que existe entre las polticas macroeconmicas, por un lado, y la
concentracin productiva y gerencial, por el otro.
Donde hay ms margen para el ajuste es en las polticas con efectos sobre los precios
relativos [10]. Por ejemplo, a travs de incentivos para fomentar el uso de determinados insumos.
El desarrollo de biocombustibles puede jugar un papel muy importante en los precios relativos.
Despus del acuerdo de la carne (destinado a rebajar el precio de la carne a travs de precios de
referencia para los distintos cortes) se abre un mbito de discusin muy nuevo con respecto a la
regulacin de precios. El acuerdo podra incluir no slo el tema carne sino que tambin podra
incluir el tema del maz y otras cuestiones agrcolas. Esto abrira la posibilidad de afectar al
sntoma tecnologa y combinacin de actividades productivas [2]. De esta forma se podran
incluir medidas para mejorar el precio relativo del maz respecto a la soja con el objetivo de
favorecer rotaciones y con un efecto en la sostenibilidad de los usos del suelo [15].
3.3 Estrategias de Ordenamiento Territorial
El gobierno argentino encomend al Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica, y
Servicios la definicin y puesta en marcha de una poltica de Estado de desarrollo territorial. En
este sentido, se est diseando la Poltica Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial con el
objetivo de guiar las acciones con impacto espacial hacia un crecimiento equilibrado, integrado,
sustentable y socialmente justo del territorio argentino. La implementacin de esta poltica se
plantea como un ejercicio participativo, pero tambin ejecutivo para llegar pronto a definiciones
21
globales y a un documento consensuado entre los diferentes actores que sirva como marco para
polticas ms especficas.
Actualmente se est trabajando en el Plan Estratgico Territorial Argentina 2016 que
incluye no solo metas cuantitativas sino que tambin la promocin de valores ticos y sociales. A
partir de ah se quiere armar un documento ms concreto que elabore un mapa del pas.
Con las provincias se est relevando el mapa territorial actual. En cada provincia se
definieron 4 mapas: ambiental, econmicoproductivo, social, infraestructura y equipamientos. En
el mapa econmicoproductivo se incluyen las reas agropecuarias y se discute, en cada provincia,
qu territorio debera seguir siendo asignado a la produccin primaria o agropecuaria. La
construccin de estos mapas van a tener repercusiones sobre el sntoma aumento de la superficie
agrcola [11]. El proceso tambin est generando discusiones sobre las posibilidades de
industrializacin y de formas de produccin que no estn basadas en el monocultivo.
Una vez construidos los mapas, se va a definir a escala nacional qu territorio se quiere para
el 2016. A partir de ah se definir una serie preliminar de proyectos estratgicos que son
necesarios para alcanzar los objetivos definidos y que estarn ajustados a los grandes lineamientos
estratgicos.
A partir del proceso de planificacin se podr ordenar el territorio en base a objetivos y a la
delimitacin, mediante mapas, de las reas que se quieren desarrollar y las que no. Las nicas
regiones favorecidas en los ltimos aos por el desarrollo fueron las que se dedicaron a
producciones con impacto mundial (como la soja). Esto ha creado un gran desequilibrio territorial y
fuertes impactos sociales ambientales y sociales. Algunas reas, como el Noroeste y Noreste, tratan
de incorporarse al proceso agroexportador a cualquier costo a causa de la falta de otras
alternativas conducentes a generar calidad de vida. Se apuesta as por alternativas que generen
mayor movimiento de dinero a pesar de los fuertes impactos, a falta de un desarrollo verdadero en
el largo plazo.
Las polticas de ordenacin del territorio pueden apoyar a revertir el sntoma de xodo rural a
nivel de predio [13] si son capaces de crear condiciones de vida en el campo que sean equiparables
a las de la ciudad. Las decisiones sobre inversiones en infraestructuras tambin pueden afectar el
sntoma productividad [5].

23
IV. Integracin de polticas y
agriculturizacin en la pampa y
reas extrapampeanas
La integracin de polticas ya ha empezado a dar en Argentina como
resultado la construccin de un proyecto de pas distinto despus de la
crisis. Las estrategias discutidas en el apartado anterior se traducen, en el
caso de la agricultura pampeana, en una serie de regulaciones o
modificaciones de ciertos sntomas. En la Figura 2 los puntos de
incidencia directa de las polticas y estrategias en marcha mencionadas en
la reunin se mapean sobre el diagrama causal presentado en la Figura 1.
No aparecen las acciones ya mencionadas del Plan Nacional de Ciencia y
Tcnica (presumiblemente de investigacin), ni los tres grandes ejes de las
nuevas estrategias del INTA, dado que no se presentaron con un nivel de
especificidad tal que permitiera identificar cules seran los sntomas
concretamente afectados.

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El sndrome muestra que la coordinacin entre estas estrategias puede mejorarse
considerablemente. En esta seccin se plantean las oportunidades y retos de la integracin de las
polticas ambientales, agrcolas, territoriales y econmicas.
1. Oportunidades para la integracin
Dentro de las cuatro esferas identificadas en el sndrome, se dan, por un lado, diversas polticas y
estrategias que apuntan al eje econmicoinstitucional y a la regulacin de precios relativos, con
potenciales consecuencias sobre el sntoma concentracin productiva y gerencial [1]. Sin
embargo, es necesario discutir ms en profundidad el significado y el rol de este sntoma en toda su
complejidad para poder determinar la capacidad de estas polticas de llegar a tener un efecto
significativo y en qu direccin. Por otro lado, en las esferas ambiental y social se estn articulando
polticas que apuntan a sntomas especficos como la degradacin de la biodiversidad y el apoyo a
pequeos y medianos productores. Finalmente, existen grandes expectativas sobre los efectos que
puede tener la Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial sobre los sntomas
aumento de superficie agrcola [11] y xodo rural a nivel de predio [13].
De este breve resumen se pueden inferir cuatro grandes reas donde la integracin de
polticas sera particularmente beneficiosa.
Primero, integrar actuaciones para afectar al corazn del sndrome (sntomas [1] y [2]). Esta
integracin se basara en coordinar: (a) la reforma del aparato econmicoinstitucional incluyendo
la dotacin al Estado de mayores recursos para hacer polticas, (b) las estrategias orientadas a
regular precios relativos (Ej: carne, maz, fertilizantes, energa), y (c) la poltica macroeconmica
(Ej: crdito, retenciones, tipo de cambio, convertibilidad), que a pesar de estar determinada por
factores ajenos a la agriculturizacin puede tener cierto margen de ajuste en funcin de las
necesidades de las regiones pampeanas y extrapampeanas. Por ejemplo, es necesario integrar
polticas para desincentivar el monocultivo (que es claramente insostenible). La decisin de hacer
monocultivo no se puede dejar exclusivamente en manos de las relaciones de mercado. Como
mnimo, hay que coordinar incentivos para la rotacin y monitorear si la rotacin es sostenible (si
hay prdida neta de nutrientes) y en qu formas.
Segundo, integrar las actuaciones vinculadas a: (a) la Estrategia Nacional de Biodiversidad,
(b) el componente ambiental de la Estrategia de Ciencia y Tcnica, (c) el Plan Estratgico
Territorial, y (d) algunas actuaciones de poltica agrcola. Esta rea de integracin se centrara en la
esfera ambiental del sndrome y consistira en coordinar las actuaciones de ordenamiento territorial
y planificacin de obras pblicas que afectan al territorio con las actuaciones para asegurar la
calidad de suelos y aguas, y para disminuir las vulnerabilidades frente al cambio climtico. As, las
normas de uso del suelo que determinen o potencien determinadas actividades agropecuarias
podran conciliarse con los requerimientos de la conservacin de la biodiversidad y otros servicios
ambientales. Esta colaboracin entre ambiente y ordenacin del territorio tambin es necesaria para
definir el conjunto de normativas que regulen las actividades econmicas que mejor puedan darse
en cada uno de los territorios. A esto habra que sumar los aportes del Servicio Nacional de
Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) en trminos de medidas e incentivos para disminuir
la degradacin ambiental derivada de las actividades agropecuarias (Ej: a travs de la
implementacin de sistemas de certificacin). Tambin podra pensarse en la integracin de la
ordenacin territorial y ambiental con una poltica de emisiones. En este sentido, el INTA ha estado
recogiendo informacin de cmo influye el tipo de rotaciones en el balance de carbono. Parte de
esta informacin se ha valorado econmicamente e incluso se ha empezado a difundir entre
productores.
26
Tercero, existe una gran oportunidad de integrar las estrategias y actuaciones que estn
actuando en la esfera social del sndrome. Especficamente, articular polticas sociales de lucha
contra la pobreza y la exclusin con polticas de promocin de los sistemas cooperativos (basadas
en la experiencia de cooperativas que estn actualmente funcionando de forma competitiva). A esto
se puede aadir polticas, ya en marcha, para capacitar a pequeos productores en alternativas no
basadas en el monocultivo, y el establecimiento del sistema de extensin cientfica especficamente
orientado a satisfacer las necesidades de las pequeas y medianas empresas.
Cuarto, cada uno de los tres nichos de integracin mencionados hasta aqu se confina a una
de las esferas del sndrome. Sin embargo, el sndrome evidencia que las cuatro esferas estn
interconectadas. Por lo tanto, las tres polticas integradas mencionadas sern inefectivas o
impracticables a menos que se coordinen ente ellas. En particular, las polticas de la esfera social y
ambiental tienen alto riesgo de quedarse en papel a menos que se coordinen con actuaciones que
ataquen a los sntomas motores de la esfera productivotecnolgica. Por ejemplo, es dudoso que
las polticas de ordenamiento territorial y de biodiversidad sean efectivas si se siguen dando los
incentivos que han actuado hasta ahora a favor de la concentracin productiva, el monocultivo y la
expansin hacia reas extrapampeanas. En consecuencia, es imperativo coordinar las polticas
macroeconmicas y de precios relativos con las de ordenacin territorial y proteccin ambiental.
En definitiva, hay que intervenir de forma transversal y actuando sobre el conjunto de sntomas
clave del sndrome si se quiere orientar el proceso de desarrollo en una senda de sostenibilidad. El
resultado podra ser una propuesta de sostenibilidad para las ecoregiones pampeana y
extrapampeanas en funcin de determinados escenarios. Esto es algo que se est construyendo
porque se recupera Estado, poltica, y estrategia y porque hay posibilidad de accin en base a esas
estrategias, pero se debe fortalecer mucho todava.
Por ltimo, existen oportunidades para mejorar la integracin de las estrategias
gubernamentales con las actividades desarrolladas por actores sociales y econmicos. Por ejemplo,
a travs de una mayor participacin del Estado en el Foro por las 100 Millones de Toneladas. En
este sentido es necesario que el gobierno se implique en la formulacin de escenarios futuros
alternativos y en la evaluacin de las consecuencias econmicas, sociales y ambientales de cada
escenario para poder contrastarlo con los escenarios generados por otros actores y grupos de
inters. Adems, hay que aprovechar las nuevas prcticas de negocios y nuevas formas de relacin
entre los actores privados y el Estado que estn apareciendo. Los diferentes sectores estn
crecientemente interconectados. La nueva economa va a tener gran incidencia sobre las prcticas
empresariales del sector agropecuario y la forma de hacer economa y hacer polticas. Hay que
generar espacios de participacin donde se discutan las acciones del Estado y se analicen los
incentivos y castigos econmicos para ir puliendo el camino de la implementacin.
2. Retos a la integracin
Argentina se encuentra saliendo de una crisis que afect profundamente a su sociedad y a las
instituciones de gobierno. Esta circunstancia ofrece oportunidades pero tambin limitaciones y
retos al diseo de polticas integradas.
Primero, existen muchos problemas de fondo que todava se deben resolver. Por ejemplo, se
necesita recomponer la clase media y el tejido empresarial nacional. El desarrollo agropecuario de
nuevos productos con mayor valor agregado, como los biocombustibles, puede ser uno de los
motores para el desarrollo de empresas nacionales.
Segundo, existen muchas prioridades todava por definir. Que Argentina vaya a seguir siendo
un pas productor de oleaginosas y cereales no se pone en duda. Sin embargo no est claro si se va
a vender grano, carne, u otra cosa. Y eso tambin es parte de una discusin que se est dando y que
27
se tiene que dar en el marco de empresas nacionales que crezcan. En la decisin de prioridades y la
construccin de nuevas estrategias se dan, inevitablemente, contradicciones. No hay todava una
definicin clara del desarrollo agropecuario que se va a promover. Se est todava discutiendo y no
es menor porque hay una discusin ideolgica en el fondo de cada uno de los sntomas descritos.
Esto no es malo porque el debate sobre los escenarios futuros que habr que promover es necesario
para recabar el apoyo social necesario para implementar las polticas. Aunque necesario, este
debate puede parecer complicado a causa de que tiene un fuerte componente ideolgico. Esto
ocurre incluso en el marco del propio gobierno.
Tercero, la integracin de polticas va a implicar, sin duda, cambios que no van a gustar a
determinados grupos sociales y econmicos anclados en el viejo modelo de Estado. Estos cambios
habr que hacerlos de forma negociada y reconociendo ciertas limitaciones, pero sin renunciar al
proceso de transformacin.
Cuarto, se necesita promover ms la capacidad de trabajar de forma articulada. Hay que
vencer el individualismo que se gener durante muchos aos. El cambio en la cultura de trabajo es
fundamental para poder consolidar una red que permita monitorear si las polticas que se
implementan en el territorio estn cumpliendo sus objetivos o si, por el contrario, existen
distorsiones que puedan ser detectadas y atajadas.
Por ltimo, se necesita ms tiempo para elaborar y desarrollar polticas que den respuesta a
los conflictos identificados en el sndrome y que estn en reas que se dejaron en manos del
mercado por muchos aos.

29
V. Conclusiones
En este informe se exploran las oportunidades para la integracin de
polticas pblicas para el desarrollo agrcola sostenible en la pampa
Argentina y reas extrapampeanas. Estas oportunidades fueron
identificadas a travs de una reunin de trabajo con responsables polticos
del gobierno argentino.
Durante la reunin, la diagnosis basada en la caracterizacin del
sndrome de agriculturizacin result til para explorar las
posibilidades de integracin de forma informada y ordenada. El
sndrome permiti mapear las estrategias y polticas que ya se estn
implementando e identificar solapamientos, contradicciones, reas que
no se estn abordando y oportunidades de integracin. Se acord que
el sndrome facilita el establecimiento de puentes entre el mbito de
evaluacin tcnica y el de la accin poltica, lo cual es fundamental en
cualquier proceso de evaluacin estratgica. Por lo tanto, el sndrome
no slo sirve para la integracin de polticas, sino tambin para la
integracin de visiones entre tcnicos de diferentes disciplinas, y entre
lo tcnico y lo poltico. Este puente habra sido an ms efectivo si la
interaccin entre tcnicos y polticos se hubiese producido desde el
principio. Sin embargo, esa interaccin hubiese incrementado el costo
del proceso.
El sndrome ofrece una radiografa de lo que ha estado pasando
hasta ahora. Para que no siga pasando tiene que haber cambios.
Durante la reunin se constat que varios de esos cambios estn ya
teniendo lugar. El siguiente paso para la integracin de polticas
podra consistir en la construccin de escenarios para explorar como el
sistema evolucionara a futuro en base a los cambios que se estn
produciendo. El proceso de evaluacin estratgica hecho hasta ahora
30
proporciona pistas de las direcciones en las que puede moverse el sistema y sobre la conveniencia,
o no, de reexaminar algunos de los cambios que se estn proponiendo.
La reunin sirvi para explicitar el conjunto de polticas y estrategias que se estn
promoviendo desde los mbitos ambiental, agrcola y de planificacin con el objetivo de encaminar
la agriculturizacin en la senda de la sostenibilidad. Sin embargo, el resultado ms valioso del
ejercicio es la identificacin de cuatro reas u oportunidades para la integracin efectiva de
polticas. Esta identificacin proporciona una valiosa gua para articular el trabajo conjunto entre
las diferentes estancias de gobierno y para coordinar las agendas de investigacin cientfica al
servicio de las necesidades de la accin poltica. Otro resultado til del ejercicio consiste en la
evaluacin de los efectos que estas polticas integradas van a tener sobre el terreno. Es decir, los
aspectos del problema en los que inciden y los riesgos de no integrar suficientemente.

31
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38. Caracterizacin de los sndromes de sostenibilidad del desarrollo. El caso de Argentina. LC/L2155-P. N de venta
:S.04.II.G.83 (US$ 15,00), 2004.
37. Informe del seminario sobre banco de proyectos exitosos de DNP Colombia (LC.L.2116-P) N de venta:
S.04.II.G.49 (US$ 15,00), 2004
36. La fecundidad en Amrica Latina: transicin o revolucin? (Santiago de Chile, 9 al 11 de junio de 2003)
(LC/L.2097-P) No de venta: S.04.II.G.34 (US$ 15.00), 2004.
35. Empleos e ingresos rurales no agrcolas en Argentina (LC/L.2069-P) No de venta: S.04.II.G.12, (US$ 15.00), 2003.
34. Informe de la reunin sobre temas crticos de la regulacin de los servicios de agua potable y saneamiento en los
pases de la regin (LC/L.2017-P), No de venta S.03.II.G.178 (US$ 15,00), 2003.
33. Derechos humanos y trata de personas en las Amricas. Resumen y aspectos destacados de la conferencia hemisfrica
sobre migracin internacional (LC/L.2012-P), No de venta S.03.II.G.174 (US$ 15,00), 2003.
32. Una evaluacin de los procesos de descentralizacin fiscal (LC/L.1991-P), No de venta S.03.II.G.153 (US$ 15,00),
2003.
31. Capital social: potencialidades analticas y metodologas para la superacin de la pobreza (LC/L.1949P). No de
venta S.03.II.G.125 (US$ 15,00), 2003.
30. Redes de apoyo social de las personas mayores en Amrica Latina y el Caribe (LC/L.1995-P), No de venta
S.03.II.G.157 (US$ 15,00), 2003.
29. Gestin pblica por resultados y programacin plurianual (LC/L.1949-P), No de venta S.03.II.G.107 (US$ 15,00),
2003.
28. Reglas macrofiscales, sostenibilidad y procedimientos presupuestarios (LC/L.1948-P), No de venta S.03.II.G.106
(US$ 15,00), 2003.
Serie
seminarios y conferencias

34
27. La pobreza rural en Amrica Latina: lecciones para una reorientacin de las polticas (LC/L.1941-P), No de venta
S.03.II.G.100 (US$ 15,00), 2003.
26. Informe del cuarto taller de Gerentes de Organismos de Cuenca en Amrica Latina y el Caribe (LC/L.1901-P), No de
venta S.03.II.G.62 (US$ 10,00), 2003.
25. Ciencia y Tecnologa para el Desarrollo Sostenible. Una perspectiva Latinoamericana y Caribea (LC/L.1840-P), No
de venta S.03.II.G.5 (US$ 10,00), 2003.
24. Informes nacionales sobre migracin internacional en pases de Centroamrica. Taller de capacitacin para el anlisis
de informacin censal sobre migracin internacional en Amrica Central (LC/L.1764-P), No de venta S.02.II.G.78
(US$ 10,00), 2002.
23. Oportunidades del sector empresarial en el rea del medio ambiente (LC/L.1719-P), No de venta S.02.II.G.30
(US$ 10,00), 2002.
22. Amrica Latina y el Caribe hacia la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, Conferencia Regional
Preparatoria Rio de Janeiro, Brasil 23 y 24 de octubre 2001 (LC/L.1706-P), No de venta S.02.II.G.14 (US$ 10,00),
2001.
21. Cuarto dilogo parlamentario Europa-Amrica Latina para el desarrollo sustentable del sector energtico
(LC/L.1677P). No de venta S.01.II.G.211 (US$ 10,00), 2001.
20. Informe del Seminario Hacia la institucionalizacin del enfoque de gnero en las polticas econmico-laborales en
Amrica Latina (LC/L.1667-P), No de venta S.01.II.G.201 (US$ 10,00), 2001.
19. Informe de relatora del seminario sobre Sistemas nacionales de inversin pblica en Amrica Latina y el Caribe:
balance de dos dcadas (LC/L.1698-P; LC/IP/L.197), No de venta S.02.II.G.9 (US$ 10,00), 2002.
18. Seminario Internacional Sistemas nacionales de inversin pblica en Amrica Latina y el Caribe: balance de dos
dcadas. Compendio General, Santiago, Chile 5 y 6 de Noviembre de 2001 (LC/L.1700-P, LC/IP/L.198), No de
venta S.01.II.G.111 (US$ 10,00), 2002.
17. Memorias del seminario internacional de ecoturismo: polticas locales para oportunidades globales, mayo de 2001,
Divisin de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos y Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial
(LC/L.1645-P), N de venta S.01.II.G.197 (US$ 10,00), 2001.
16. Taller Preparatorio de la Conferencia Anual de Ministros de Minera / Memorias Caracas, Eduardo Chaparro Avila
(LC/L.1648-P), N de venta S.01.II.G.184 (US$ 10,00), 2001.
15. La migracin internacional y el desarrollo en las Amricas (LC/L.1632-P), N de venta S.01.II.G.170 (US$ 10,00),
2001.
14. Metodologa estandarizada comn para la medicin de los gastos de defensa (LC/L.1624-P), N de venta
S.01.II.G.168 (US$ 10,00), 2001.
13. Quinta Conferencia Interparlamentaria de Minera y Energa para Amrica Latina (LC/L.1642-P), N de venta
S.01.II.G.180 (US$ 10,00), 2001.

El lector interesado en adquirir nmeros anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de
Distribucin, CEPAL, Casilla 179D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, correo electrnico: publications@cepal.org.

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Integracin de polticas,

Santiago de Chile, mayo de 2007

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