En CANACHE, Damarys y Michael R. KULISCHEK (1998): Reinventing Legitimacy: Democracy and Political Change in Venezuela. Londres, Greenwood Press.

Pgs. 21-38.
TRADUCCIN: Guillermo Tell Aveledo. Julio de 1999.

DISEO INSTITUCIONAL Y LEGITIMIDAD COMPROMETIDA

Brian F. Crisp La legitimidad de los regmenes democrticos radica en la percepcin de que los mecanismos de participacin estn abiertos a todos los actores y que dicha participacin es influyente a la hora de definir las polticas. Estos mecanismos de participacin pueden incluir cualquier cosa, desde el voto hasta los lobbys, pasando por las manifestaciones pblicas. La definicin de polticas puede incluir el realizar un referndum que las implemente, la eleccin de quienes llevaran dichas polticas a cabo e incluso el convencer a los diseadores de las polticas de una posicin determinada. Estos requerimientos aparentemente obvios se complican por el hecho de que la legitimidad est en los ojos de quien la mira, y en cualquier escenario poltico hay ms de un actor mirando. As, un sistema democrtico basado nicamente en una forma de participacin puede ser percibido como legtimo por algunos actores, y puede ser percibido como ilegtimo a los ojos de otros actores (Held y Krieger, 1983). Por ejemplo, a grupos minoritarios, incluyendo a la Iglesia Catlica, a las Fuerzas Armadas y al sector empresarial, puede asustarlos la idea de un sistema donde las polticas se definan nicamente por expresiones masivas de la opinin pblica. Por otro lado, sus temores pueden ser reducidos si el sistema les provee de oportunidades para persuadir a quienes tomas las decisiones en contextos donde la superioridad numrica no sea determinante. Este concepto de legitimidad diferencial resulta clave para entender la crisis del sistema poltico democrtico venezolano, y su casi destruccin. El rgimen se haba construido de manera que fuese legtimo tanto para la masa de ciudadanos (votantes), la Iglesia Catlica, las Fuerzas Armadas, los trabajadores organizados (representados por la Confederacin de Trabajadores de Venezuela CTV), y el sector empresarial (representado por la Federacin de Cmaras de Comercio FEDECMARAS). La Iglesia Catlica y las Fuerzas Armadas fueron aplacadas gracias a la promesa de que su existencia y sus prioridades no apareceran en la agenda i que incorporaran los votantes a travs de elecciones libres y justas, y los sectores patronal y obrero fueron disuadidos al drseles acceso a los diseadores de polticas a travs de comisiones consultivas y la administracin pblica. Era posible equilibrar todos estos factores por que sus mecanismos de participacin estaban completamente institucionalizados y garantizados. Los votantes escogan a los agentes decisores de entre partidos en competencia, principalmente Accin Democrtica (AD) y Copei (Comit de Organizacin Poltico-Electoral Independiente, Partido Socialcristiano), y estos decisores consultaran a su vez con las asociaciones representativas de los sectores patronal y obrero durante el proceso de diseo de polticas. Esta receta bsica mantuvo su legitimidad a lo largo de dcadas. Sin embargo, a medida que la sociedad venezolana y la economa poltica internacional evolucionaran, la receta que haba sido usada para disear polticas y generar legitimidad perdi su fuerza legitimadora. Una mirada de propuestas han sido presentadas como los medios para reestabilizar el rgimen democrtico, pero, para identificar cul propuesta sera la adecuada, se hace
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necesario entender, en primer lugar, porqu ocurri tal declive de legitimidad. El vnculo entre los xitos iniciales de la democracia venezolana, su crisis ulterior y su posible futuro recaen en su diseo institucional. No queremos decir con esto que la estabilidad de una democracia dependa nicamente de problemas de ingeniera constitucional. Muy al contrario, las instituciones son apenas unas de tantas caractersticas que se deben tomar en cuenta, y, lo que es ms, las instituciones no son el simple resultado de diseos intencionados (constituciones incluidas). Sin embargo, las instituciones son muy importantes para entender la historia reciente de Venezuela, debido a la forma en que estas instituciones interactan con los cambios sociales y econmicos. Apreciar esta interaccin requiere cierta perspectiva terica, el neoinstitucionalismo, que privilegia marcadamente a lo poltico sobre lo social y lo econmico. El neoinstitucionalismo ya no es tan nuevo. Los cientficos polticos han hablado de esta perspectiva terica por lo menos desde 1984 (March y Olsen, 1984). ii No hay un acuerdo generalizado sobre lo que implicara la adopcin de tal esquema, pero es posible delinear algunas ideas comnmente sostenidas. En primer lugar, una preocupacin por la fuerza causal de las instituciones, reconociendo que las estructuras y reglas formales componen un contexto estratgico dentro del cual los actores tomas sus decisiones. En otras palabras, las reglas y las estructuras pueden influenciar las preferencias, comportamiento y capacidades de los actores. Las aspiraciones, objetivos y deseos de un grupo, la manera cmo se maneja para conseguirlas y sus posibilidades de xito estn todas condicionadas por el contexto institucional y las reglas de juego. Adems. las instituciones no son meramente el resultado automtico de los cambios culturales, econmicos y sociales, as que el cambios histrico puede ser episdico o difcil de determinar. Lo social y lo econmico puede evolucionar mientras el cambio institucional queda a la zaga. Este desfase implica que los resultados concernientes a las estructuras y la reglas obtenidas en el pasado pueden constreir las opciones presentes. Puede parecer difcil hacer excepciones frente a tales ideas mientras consideramos lo que el neoinstitucionalismo no implica. La revolucin behaviorista signific que los cientficos polticos se enfocaba en los atributos y comportamiento de los individuos y los grupos que stos formasen. Algunas veces, sin embargo, este nfasis no lograba responder por las diferencias en el contexto estratgico dentro del cual los actores se desenvolvan (Thelen y Sterino, 1992:4-5). Al adoptar un enfoque institucionalista significa que no podemos asumir que las instituciones, las estructuras y las reglas se adaptan de manera ptima al ambiente donde se desarrollan. El cambio histrico puede no ser del todo eficiente. esto implica, adems, que los resultados polticos no son, meramente, agregados de comportamientos individuales, los resultados de la interaccin social o el reflejo de los hechos econmicos (March y Olsen, 1984, Krasner, 1988, Koelbe, 1995). Las estructuras institucionales tienen reglas, normas, expectativas y tradiciones que limitan sobremanera el libre juego de la voluntad y el clculo individuales al servir de contexto estratgico dentro del cual los actores no slo deciden pero adems determinan sus preferencias. Al usar una perspectiva institucionalista para analizar la democracia venezolano, se revelan una serie de caractersticas que ayudan a explicar su fortaleza original, su inestabilidad reciente y las posibles rutas de su reconsolidacin. La legitimidad de la democracia venezolana recaa en las instituciones que hacan al rgimen aceptable ante la masa de ciudadanos (votantes) y ante dos grupos de inters muy importantes: Fedecmaras y la CTV, as como a los sectores socioeconmicos que stos representaban. La vieja y tradicional frmula para formular polticas y generar legitimidad se basaba en que los
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votantes escogan a los diseadores de polticas de entre partidos en competencia, principalmente Ad y Copei, y que stos decisores electos consultaran con los sectores patronal y obrero (y sus organizaciones representativas) el en proceso de formacin de polticas. Debemos analizar todas las instituciones involucradas en este proceso de manera que podamos entender por qu un sistema que funcionaba aparentemente tan bien perdi su legitimidad. Estas instituciones incluyen al Congreso, la Presidencia de la Repblica, el sistema electoral (que fundamenta la composicin de las ramas ejecutiva y legislativa del Poder Pblico), y los canales consultivos creados para incorporar estos grupos de inters.

EL CONGRESO
La Constitucin venezolana de 1961 otorga al Congreso amplios poderes en relacin con el poder Ejecutivo (Mainwaring y Shugart, 1997; Carey y Shugart, en imprenta). En primer lugar, puede votar negativamente la devolucin de una ley por parte del presidente con una mayora simple 1 la que se necesita originalmente para aprobar una ley. En segundo lugar, no hay reas demasiado importantes que le sean reservadas al Ejecutivo para su introduccin en el proceso de formulacin de polticas. En algunos pases, la presidencia tiene el derecho exclusivo de introducir proyectos de leyes fiscales y tributarias, pero en Venezuela el poder legislativo puede considerar cualquier tema que crea importante, y cuando una mayora se ha formado alrededor de una posicin particular, el legislativo puede fcilmente aprobar dicha poltica por encima de la resistencia gubernamental. Sin embargo, y a pesar de stas caractersticas, el poder legislativo ha tenido un rol bastante pasivo; ha aprobado apenas un promedio de 28 leyes anualmente, lo que es una cifra relativamente baja (Coppedge, 1994). La estructura de los comits y oficinas del parlamento han estado tan poco desarrolladas que su capacidad investigativa y de consulta a la sociedad civil era mnima. Los parlamentarios individuales no tenan, virtualmente, ningn presupuesto o equipo humano que manejar, lo que socavaba su capacidad para desarrollar lazos con sus circuitos regiones y para disear, redactar y/o proponer trabajos legislativos complejos. Estos factores que promovan la debilidad del congreso como institucin y evitaban que ste aprovechara los poderes que le garantizaba la Constitucin, fueron resultado de las altamente disciplinadas fracciones parlamentarias. Los parlamentarios estaban atados por la disciplina partidista y por lo tanto no podan ser persuadidos, as que no haba ningn inters para que los grupos de inters hicieran lobby. Los parlamentario no decidan por ellos mismos su posicin sobre alguna votacin (tomaban la lnea de acuerdo a las lites del partido) por lo que no haba razn alguna para que tuvieran un equipo de trabajo muy grande o muy profesional. Los parlamentarios eran esencialmente responsables slo ante las lites de los partidos a los que pertenecan, ms que a una poblacin de votantes. Esta
N. del T. : El autor habla en este punto de un suspensive veto, figura que no existe en la Constitucin venezolana de 1961. Entendemos que el trata de hacer comprensible a lectores norteamericanos el proceso de formacin de leyes venezolano. A diferencia de los EEUU, donde el Presidente puede vetar una ley al no firmarla, el Presidente Venezolano, que no disfruta de la figura del veto, no puede de plano negarse a firmar una ley sancionada por las cmaras, sino que debe solicitar al Congreso su reconsideracin, mediante exposicin razonada, dentro de los diez das siguientes al da en que la recibi (CN, Art. 173). Luego de su devolucin, las cmaras pueden, es cierto, sancionar la ley devuelta sin considerar las observaciones presidenciales con una simple mayora, pero, al hacerlo as, no termina el proceso: el Presidente tendra una segunda oportunidad de solicitar reconsideracin (aunque no est obligado a ello); esta oportunidad no existe en caso de que las cmaras adopten una decisin por las dos terceras partes de los presentes. Una simple mayora puede sancionar la ley de manera definitiva luego de la segunda peticin de reconsideracin por parte del Presidente; una vez sancionada esta ley, el Presidente debe promulgarla dentro de los cinco das siguientes a su recibo.
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lealtad, que puede ser considerada como una vulnerabilidad, significaba que los legisladores votaban casi en su totalidad de acuerdo a la lnea del partido. En aquellos lugares donde el poder Legislativo es altamente disciplinado de acuerdo a las lneas del partido, como sucede en los sistemas parlamentarios, el poder pasa del legislativo al ejecutivo. El congreso, como institucin, se hace vaco porque nadie es convencido all, nadie toma decisiones all. Por el contrario, las decisiones y posiciones sobre polticas son tomadas en los cuarteles generales de los partidos polticos y en el poder ejecutivo. Cul era la fuente de esta cuasi-hermtica disciplina partidista? El sistema electoral y los procedimientos de seleccin de candidatos. Dado el sistema de listas cerradas y de representacin proporcional por estados, los parlamentarios no eran elegidos individualmente por un circuito popular. Los votantes no tenan el poder de escoger de entre candidatos individuales, pues slo podan escoger entre partidos. Bajo otros esquemas de votacin, los votantes tienen la capacidad de escoger a parlamentarios individuales de entre una lista del mismo partido en elecciones primarias, cambiando el orden en el que aparecen o eligiendo de entre diferentes listas propuestas por el mismo partido. Cuando los votantes pueden distinguir de entre varios candidatos individuales, estos candidatos, incluyendo aqul que busca la reeleccin, tienen un mayor incentivo para distinguirse individualmente, o para buscar un voto personal (Cain, Ferejohn y Fiorina, 1987; Carey y Shugart, 1995) El proceso de seleccin de candidatos tambin colabor en la centralizacin del poder en las manos de las lites partidistas, lo que incrementaba la casi acorazada disciplina partidista. La mayora de los partidos permitan que sus activistas y autoridades regionales presentaran una lista de candidatos potenciales, pero las lites de los partidos casi siempre se reservaban el derecho de sustituir nombre propuestos por designados propios y el derecho de cambiar y determinar el orden final de las listas (algo que influa mucho en las posibilidades de eleccin). En un sistema donde alguien se convierte en candidato a travs del simple mecanismo de registrarse con las autoridades, recolectar firmas, o la eleccin dentro de un circuito local, el candidato, una vez elegido, tendra menos incentivos para mantenerse absolutamente fiel a la lite del partido y ms incentivos para ser responsable frente a aquellos que controlan el sistema de nominaciones. Dado el sistema a travs del cual los candidatos al congreso eran seleccionados en Venezuela, los circuitos de los parlamentarios eran, en realidad, las lites partidistas, en vez de un grupo de votantes. La disciplina partidista que as se formaba hizo del Congreso una institucin vaca, incapaz de equilibrar su poder frente a aqul del poder ejecutivo. El poder ejecutivo siempre mantiene una ventaja dada su naturaleza unitaria. Slo un partido o un conjunto de proposiciones de polticas pueden estar representadas en la persona del presidente, mientras que el legislativo incluye en su seno a partidos diversos. Sin embargo, debemos esperar que el legislativo se comporte de una manera ms racional y unitaria cuando un partido ocupa una mayora de escaos, y debemos esperar que el legislativo equilibre, de manera ms efectiva, el poder del ejecutivo cuando el partido que controla esta mayora de escaos es distinto a aqul del Presidente. En los ocho perodos constitucionales de Venezuela han habido cinco perodos donde ningn partido tuvo mayora en ambas cmaras (figura 2.1). En cada uno de estos casos, hubo que formar coaliciones post-electorales para que el Congreso se comportara racionalmente. Estas coaliciones han sido formadas pero stas requieren tpicamente de compromisos que limitan el activismo del Congreso. Tales coaliciones post-electorales pueden o ser formadas
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para apoyar oponerse al presidente. En aquellos casos en los que han apoyado al presidente, estas coaliciones se han comportado de manera similar, pero no tan racional o activistamente, como lo hara una mayora parlamentaria del partido de gobierno (o de un partido especfico que es mayora en ambos poderes). Cuando estas coaliciones se forman en contra del presidente, stas han tratado de comportarse como un gobierno dividido (poderes ejecutivo y legislativo controlados por partidos distintos), pero su falta de unidad
2.1.- El Partido de Gobierno en el Congreso
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Senadores Diputados
60 Porcentaje de escaos controlados por el patido de gobierno

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40

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hizo difcil mantener la coalicin en pie, dada la oposicin del presidente y de su partido parlamentario. Han habido perodos constitucionales en los que una mayora progubernamental ha prevalecido. En estos casos, un presidente de Accin Democrtica (Betancourt, Prez [1974-1979] y Lusinchi) fue apoyado por una mayora parlamentaria de AD en ambas cmaras. En estos casos el legislativo actu de manera unitaria, ms que como una figura independiente dentro del proceso de formacin de polticas, habilitando a la presidencia para gobernar por decretos por perodos de un ao (el gobierno presidencial por decreto ser analizado en el siguiente apartado). Nunca ha habido un perodo donde un solo partido de oposicin controlase la mayora en ambas cmaras. As, la situacin en la cual deberamos suponer que el legislativo asumira por completo su rol como institucin, nunca se ha dado en Venezuela. Por qu no?

rt (A D )5 9Le 64 on i( AD C )6 al de 469 ra (C op ei )6 9P 74 re z (A D H )7 er 4re 79 ra (C op ei )7 Lu 9si 84 nc hi (A D )8 4P 89 re C z al (A de D ra )8 (C 9on 94 v. -M AS )9 499

Perodos Constitucionales 1959-1999

Be ta nc ou

Hay explicaciones institucionalistas para la composicin partidista del gobierno, y, en particular, del por qu Venezuela nunca ha tenido una situacin de gobierno dividido donde un partido controlara la presidencia y otro el parlamento. En primer lugar, la simultaneidad de las elecciones parlamentarias y presidenciales. Los votantes consideraban tradicionalmente que la eleccin del presidente era ms importante, lo que, dado lo simultneo de ambas elecciones, inclinaba a votar por el partido del candidato presidencial en la tarjetas legislativa, lo que terminaba estableciendo un gobierno mayoritario o plural. Adems, la habilidad de las lites de los partidos para controlar a los parlamentarios evitaba un gobierno dividido. La eleccin presidencial tena un efecto de entubamiento y, dado que un voto legislativo era un voto por un partido, este entubamiento era muy fuerte y uniforme. Si algn candidato se haba apoyado demasiado en sus actividades locales para ser nominado y ser elegido, el efecto de entubamiento habra disminuido dado que el trabajo directo y personal del candidato para buscar votos y darse a conocer habra sido parte de las deliberaciones de los votantes. Los votantes seran monos proclives a dividir su voto si no haban campaas directas por parte de candidatos al parlamento. As, la programacin de las elecciones, el proceso de seleccin de candidatos y los procedimientos de votacin conspiraban para disminuir la posibilidad de un gobierno dividido. Resumiendo, las elecciones eran un medio limitado de participacin dado que las opciones de los votantes estaban severamente limitadas y porque los funcionarios elegidos por stos jugaban un rol mnimo en el proceso de formacin de polticas. Las opciones de los votantes estaban limitadas por lo cerrado del proceso de seleccin de candidatos, que evitaban que stos escogieran de entre candidatos distintos de un mismo partido. De manera similar, el sistema de listas cerradas y de representacin proporcional significaba que los votantes simplemente podan escoger entre partidos ms que entre candidatos al parlamento individuales. Como resultado, los legisladores eran responsable ante las lites de sus partidos ms que ante los votantes de sus circuitos, y la acorazada disciplina partidista ejercida en el Congreso haca de ste un lugar de poca actividad.. Dado que los parlamentarios no tomaban, de su cuenta, una posicin con respecto a una poltica o proponan legislacin propia, el Congreso nunca desarroll una estructura interna o un equipo de profesionales (que ayudaran en el trabajo parlamentario) y muchas de las actividades de este cuerpo pasaron a la rama ejecutiva. Por tanto, no slo estaban limitadas las opciones de los votantes, sino que, adems, los parlamentarios que elegan terminaban siendo figuras relativamente poco poderosas en el proceso de formulacin de polticas. El proceso decisorio se daba en su mayor parte dentro de los partidos mismos y dentro del poder ejecutivo. La debilidad institucional del poder legislativo se hace ms obvia al examinar las caractersticas institucionales del poder ejecutivo que permiten al presidente asumir el rol dominante en la poltica venezolana.

LA PRESIDENCIA
As como una simple lectura de la Constitucin parecera indicar que el poder legislativo venezolano es fuerte, tambin nos dira que la figura del presidente es dbil, no slo al compararlo con el poder legislativo sino adems al compararlo con otros poderes ejecutivos del continente. El Presidente de la Repblica apenas cuenta con la capacidad de devolver leyes al Congreso (una suerte de veto de suspensin que puede ser neutralizado a travs de una mayora simple en el parlamento), no tiene derechos exclusivos para introducir proyectos de ley sobre ciertos temas, y no tiene la autoridad para emitir decretos
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a discrecin, por lo que no tendra el poder de legislar sin el consentimiento del Congreso. Sin embargo, tiene el derecho de introducir leyes y a tres tipos de autoridad por decreto. El presidente tiene autoridad para dictar las reglas, simplemente, en la fase de ejecucin de la ley; puede, empero, ser habilitado para elaborar decretos con fuerza de ley en ciertas materias para las que le autorice el Congreso, y puede asumir el gobierno por decreto en estado de excepcin (al suspender o restringir las garantas constitucionales). El presidente resulta un actor autnomo y fuerte cuando posee estos poderes. La centralizacin del poder en el Poder Ejecutivo resulta clave para comprender la crisis de legitimidad, dado su impacto en la responsabilidad gubernamental. El poder Ejecutivo es grande, pero el presidente es su nico oficial electo, y no puede aspirar a la reeleccin inmediata. Por o tanto, la autoridad en el proceso decisorio recae primordialmente en una rama del poder pblico que no es muy susceptible a la evaluacin popular. El poder de la rama ejecutiva para introducir proyectos de ley no implica que los presidentes han sido capaces de evitar que algunos legisladores hayan adoptado ciertos temas para su discusin y para introducir proyectos de ley propios, que los Presidentes no tratarn de anticipar lo que el Congreso pueda considerar aceptable, o que el Congreso haya sido restringido formalmente en su capacidad de modificar o rechazar las proposiciones del Presidente. Esto, sin embargo, tampoco implica capacidad y experticia tcnica/poltica necesaria para la elaboracin de leyes, el poder de determinar la agenda poltica, y, de modo ms general, los recursos (especialmente dinero) para llevar acabo alguna poltica, por parte del Poder Legislativo. El Poder Ejecutivo ha dominado consistentemente la agenda legislativa --de toda la legislacin aprobadas por cualquier Congreso, no ms de un 25% tuvo sus orgenes dentro del legislativo, y, como promedio, un 84% de toda la legislacin venezolana entre 1959 y 1995 fue introducida por el Poder Ejecutivo. Podramos esperar que un Congreso controlado por la oposicin introduzca ms proyectos de ley que uno controlado por el partido de gobierno, pero este relativamente consistente desequilibrio entre stas dos ramas del poder pblico se mantiene sin importar un cambio en la situacin del partido de gobierno en el Congreso. Por ejemplo, de la legislacin aprobada por un Congreso con mayora de parlamentarios del partido de gobierno (durante el gobierno de Betancourt, el primer gobierno de Prez y el gobierno de Lusinchi), un promedio de 87 por ciento tuvo sus orgenes en el Poder Ejecutivo. An cuando el partido de gobierno careca de, inclusive, una coalicin mayoritaria pro-gobierno (durante los dos perodos de Caldera y el perodo de Herrera Campins), un promedio de 83 por ciento de la legislacin tuvo sus orgenes en el Poder Ejecutivo. Un anlisis breve de cmo los presidentes han usado su competencia para dictar decretos ilustra el grado en el cual stos pueden ejecutar sus programas sin ni siquiera tener que presentar sus proyectos al Congreso. El artculo 190 (ordinal 10) de la Constitucin le permite reglamentar total o parcialmente las leyes aprobadas por el Congreso. En Venezuela, cientos de miles de stos decretos reglamentarios fueron dictados bajo cada gobierno. Se supona que estos decretos no podran cambiar el espritu, propsito y razn de las leyes, pero hay al menos dos razones que nos hacen suponer que stos han podido alterar a las leyes. En primer lugar, la gran cantidad de decretos dictados en relacin con el nmero de leyes aprobadas indica que los presidentes habran estado, de hecho, llevando a cabo sus propias polticas. El Congreso aprueba un promedio de 28 leyes por ao (o 140 por perodo constitucional) y sin embargo algunos presidentes han dictado varios miles de decretos. En segundo lugar, los decretos eran, con frecuencia, dictados para reglamentar leyes promulgadas aos atrs; parece plausible suponer que los decretos que se necesitan
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para hacer funcional a una ley tendran que ser dictados al tiempo de la promulgacin de la ley, no aos despus. En el ordinal 8 de ste mismo artculo, permite al Presidente dictar medidas en materia econmica y financiera luego de ser habilitado por el Congreso. Los decretos dictados como resultado de esta habilitacin tiene fuerza de ley hasta que nuevas leyes, si alguna vez son promulgadas, los revoquen. La habilitacin econmica ha sido otorgada en cinco ocasiones en la historia venezolana (Crisp, en imprenta). El 29 de junio de 1961, el Presidente Rmulo Betancourt fue habilitado por un ao. Betancourt dict quince decretos bajo esta habilitacin, los cuales se ajustaban sin problemas a la Ley Habilitante. El 31 de mayo de 1974, el Presidente Carlos Andrs Prez fue habilitado, tambin por un ao. Dict cincuenta y tres decretos, justificados como extraordinarios, de entre los cuales pareca que algunos sobrepasaban las muy vagas disposiciones de la Ley Habilitante que tenan como marco. El 20 de junio de 1984, el Congreso habilit al Presidente Jaime Lusinchi por un ao. Lusinchi dict setenta y un decretos, justificados de la misma manera que los anteriores, pero ms de la mitad de stos fue dictada para simplemente autorizar la venta de Bonos del Gobierno para refinanciar la deuda pblica. La Ley Habilitante estuvo mejor definida y el trabajo legislativo de Lusinchi permaneci dentro de stos lmites. El 23 de agosto de 1993 el Congreso habilit al Presidente (interino) por un alrededor de cuatro meses. Velsquez dict trece decretos como resultado de sta habilitacin, con los cuales llev a cabo reformas de las que el Congreso no quiso aparecer como responsable. El 14 de abril de 1994, el Congreso deleg autoridad e materia econmica y financiera sobre el Presidente Caldera por un lapso de treinta das. Caldera dict apenas cuatro decretos como resultado de sta habilitacin. Los presidente venezolanos han dictado 156 decretos con fuerza de ley, lo que es cinco veces ms que el resultado de la actividad parlamentaria promedio. Este patrn de habilitacin indica que los presidentes que gozaran de una mayora parlamentaria recibieron habilitacin por ms tiempo y en un nmero mayor de materias (Betancourt, Prez y Lusinchi). As, la composicin partidista del Congreso importa, pero significa que en los casos de una mayora parlamentaria del partido de gobierno, resultaba ms fcil que el Congreso abdicara su autoridad. Por otro lado, la delegacin de autoridad podra significar que el Legislativo utilizaba al Ejecutivo para que ste llevase a cabo sus fines. Pero incluso, si la mayora de los parlamentarios estaban a favor de la substancia de los decretos dictados, hay que hacer notar que la habilitacin legislativa con un apoyo mayoritario implica que este poder no fue utilizado para aprobar estas polticas como una ley entro del parlamento. El patrn de delegacin indica adems que los presidentes sin control sobre una mayora parlamentaria recibieron una habilitacin cuidadosamente proscrita por un corto perodo de tiempo para llevar a cabo reformas poco populares. En ambos casos, estas reformas incluyeron la revisin del sistema fiscal. No es sorpresa que un congreso sin un partido mayoritario estuviera menos dispuesto a comprometerse a una habilitacin con un amplio rango de materias. Loa artculos 190 (ord. 6) y 241 de la Constitucin dan al Presidente la facultad de suspender o restringir las garantas constitucionales y para dictar decretos relativos a dicho estado que tendrn fuerza de ley mientras dure la suspensin de stas garantas. Las garantas constitucionales pueden ser restablecidas unilateralmente o por el Congreso o por el Presidente. Las garantas constitucionales relativas al derecho de reunin y expresin han sido suspendidas en varias oportunidades por lapsos relativamente cortos. Betancourt restringi varias garantas antes de la adopcin de la Constitucin de 1961 y renov dichas restricciones para ayudar la lucha del gobierno contra el golpismo y las insurrecciones de
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izquierda. El Congreso restituy brevemente estas garantas hasta el Carupanazo, ocurrido el 5 de Mayo de 1962, cuando muchas de las garantas restablecidas volvieron a ser suspendidas. Betancourt levant estas restricciones el 18 de diciembre de 1962, antes de dejar el cargo. Este tipo de garantas constitucionales no fueron modificadas de nuevo hasta la segunda Presidencia de Prez, cuando ste suspendi (no restringi) las garantas luego y durante los disturbios de 1989 y los intentos de golpe de 1992. Prez ejerci sus facultades para decretar toques de queda y tribunales militares dado que las garantas constitucionales estaban completamente suspendidas. El gobierno no tuvo ni siquiera que documentar sus actos con ms decretos, pudiendo actuar arbitrariamente dado que el estado de derecho estaba suspendido. La ausencia de limitaciones legales y de poder ejecutivo era especialmente obvia luego de los disturbios, cuando estaban suspendidas las garantas y no se dict decreto alguno. El Presidente Caldera suspendi varias garantas el 27 de Junio de 1994, lo que permiti al gobierno realizar arrestos sin autorizacin judicial y confiscar propiedades (artculos 99 y 101 de la CN algo indito en la historia venezolana). Cuando el Congreso intent restablecer las garantas el 21 de Julio de 1994, Caldera declar que permaneceran suspendidas y amenaz con hacer un llamado directo a la poblacin si el Congreso no se amilanaba, pese a que la Constitucin otorga tanto al Poder Ejecutivo como al Legislativo la facultad de restituir estas garantas. Se evit la crisis constitucional slo gracias a que Accin Democrtica retir su apoyo a la coalicin parlamentaria que trataba de restituir las garantas constitucionales, con lo que Caldera finalmente gan. La libertad econmica dispuesta en la Constitucin, artculo 96, merece mayor atencin. Fue uno de los derechos suspendidos antes de la adopcin de la Constitucin de 1961 y Betancourt lo suspendi de nuevo apenas esta Constitucin fue promulgada. Este derecho permaneci restringido hasta el 4 de julio de 1991m cuando Prez lo restituy. la Figura 2.2 ilustra el nmero de decretos que fueron justificados por la suspensin del artculo 96 dictados por cada gobierno. Los decretos fueron completamente suspendidos por Caldera del 28 de febrero de 1994 al 1 de junio de 1994, fueron restituidas y luego suspendidas de nuevo el 27 de junio de 1994. Esta forma de autoridad por decreto ha
Figura 2.2.- Nmero de Decretos justificados en la Suspensin de Derechos Econmicos entre el 23 de enero de 1961 y el 31 de agosto de 1994

80 70 60 50 40 30 20 10 0
Betancourt (AD) 59-64 Leoni (AD) 64-69 Caldera (Copei) 69-74 Prez (AD) 74-79 Herrera Lusinchi (AD) (Copei) 79-84 84-89 Prez (AD) 89-94 Caldera (Conv.-MAS) 94-99

permitido a los Presidentes el dictar aproximadamente doscientos decretos con fuerza de ley, y ha sido usada para regular la increblemente amplia variedad de actividades, incluyendo (pero no solamente) las compaas privadas de seguridad, carniceras, bombas de gasolina, construccin de viviendas, servicios para la industria de los hidrocarburos, la importacin de fuegos artificiales, precios agrcolas, precios al consumidor, tasas de inters, empleo, y tasas de cambio diferencial. Estas actividades son increblemente importantes por s mismas, pero tambin significan oportunidades para el patronazgo y las ventajas a particulares, lo que fortaleca de sobremanera a los presidentes como actores polticos. Desafortunadamente, ninguna medida comparativa del poder de regulacin ha sido desarrollada. Dado el uso prolfico de decretos presidenciales de todo tipo, es fcil entender como Venezuela permaneci gobernable con un Congreso tan inactivo. Estas formas de autoridad por decreto, y varios ejemplos de cmo han sido utilizadas, nos muestran que la Presidencia llenaba el vaco dejado por la inactividad del Congreso. El presidente ha tenido a su disposicin facultades legislativas y el derecho para suspender o restringir la Constitucin en cualquier momento. En cada caso en el que un presidente gozara de mayora de su partido en ambas cmaras del Congreso, el presidente era capaz de solicitar y recibir habilitacin para actuar en materia econmica y financiera por un ao. Dada la centralizacin excesiva del poder en el Poder Ejecutivo, ha sido difcil para el electorado hacer responsables a los diseadores de polticas. Los legisladores no estn muy involucrados con la formulacin de polticas, y responden a las lites de sus partidos ms que a los votantes. Los verdaderos diseadores de las polticas en el Poder Ejecutivo estaban fuera del alcance de los votantes. El presidente era el nico oficial electo, no estaba sujeto a la disciplina partidista y no poda aspirar a la reeleccin inmediata, por lo que su responsabilidad era limitada Dado su amplio uso de la autoridad por decreto, la presidencia poda desarrollar enorme poder sin ni siquiera la ms mnima rendicin de cuentas y responsabilidad. Sin embargo, el presidente no ejerci estos poderes con total autonoma. En el proceso de elaboracin de decretos ejecutivos, fueron consultados ampliamente distintos grupos de la sociedad civil. Un complejo sistema de comisiones consultivas y juntas de administracin en la administracin pblica descentralizada permiti que los grupos de inters y el Poder Ejecutivo pudiesen interactuar de manera regular. Los otros funcionarios gubernamentales involucrados en las consultas con los grupos de inters eran burcratas relativamente annimos o simples designados; interactuaban con los empresarios y los obreros para disear e implementar polticas, pero nunca tenan que enfrentar una eleccin o la vigilancia pblica.

LA ADMINISTRACIN PBLICA:
Cuando los politlogos hablan de participacin en un rgimen democrtico, normalmente limitan su discusin a las elecciones. Hay muchas ms formas de participacin que incluyen marchas, huelgas y lobbys. El hacer lobby [cabildeo] en Venezuela, o cmo algunos grupos organizados consultan con la administracin presidencial, fue ms all de el simple intento de influir sobre los funcionarios del gobierno, al llegar a participar en el diseo y la ejecucin de polticas (Crisp, 1992). Entre 1958 y 1990, los presidentes venezolanos crearon al menos 330 comisiones consultivas, que incluyeron representantes de los grupos de inters. Estas comisiones aconsejaban continuamente en amplias reas de poltica, estudiaban temas y problemas particulares e
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incluso disearon verdaderos instrumentos legales. Durante el mismo perodo, los presidentes venezolanos crearon 362 agencias en la administracin pblica descentralizada (APD). Incluso las 68 agencias bajo rgimen de derecho pblico tenan representantes de los grupos de inters en sus juntas directivas. Estas oficinas incluan corporaciones de desarrollo regional, instituciones financieras, empresas del Estado y universidades. A travs de las comisiones consultivas y las juntas directivas de la APD los presidentes venezolanos se vieron influidos por los grupos de inters. La poltica consultiva ayud, originalmente, a legitimar el rgimen a los ojos de los grupos poderosos. Sin embargo, esta forma de participacin contribuy luego al declive de la legitimidad porque pocos grupos, en una sociedad crecientemente organizada, tenan acceso a la poltica consultiva, y los que s tenan acceso a ella, en particular FEDECMARAS y la CTV, se hicieron cada vez menos representativos de, inclusive, de sus mismos sectores. Lo que es ms, haba poca conexin entre las comisiones consultivas y el electorado que era responsable de hacer llegar a candidatos particulares al poder en el ejecutivo y el legislativo. Los votantes no podan influir sistemticamente el ritmo al cual estas comisiones se iban creando, los objetivos que stas iban a perseguir, o los grupos de inters que iban a tener acceso a ellas (Crisp, 1992). Cada gobierno creaba mecanismos consultivos, al menos treinta comisiones por gobierno. El partido de gobierno no tena un impacto sistemtico en el ritmo de su creacin, as que los votantes no podan votar por tal o cual partido esperando influir el uso de las comisiones o agencias que disearan y ejecutaran las polticas (Crisp 1992). Sin embargo, el gobierno en s mismo s pareca tener un impacto significativo, pero el hecho de que el legislativo y el ejecutivo estuviesen controlados por el mismo partido no tena ningn impacto. Los votantes podan influir en la decisin sobre quin iba a ser Presidente de la Repblica, pero el comportamiento de este Presidente en cuanto a la creacin y composicin de los cuerpos consultivos sera desconocida. De la misma manera, una eleccin concienzuda para dividir el gobierno por parte de un votante, dndole control de uno de los poderes a un partido y control de otro poder a otro partido, no tena una influencia predecible sobre el uso de estos cuerpos consultivos.
Tabla 2.1.- Participacin en Comisiones Consultivas e Agencias de la Administracin Pblica Descentralizada*
FUNCIONARIOS DEL GOBIERNO EMPRESARIOS PROFESIONALES OBREROS GRUPOS NOECONMICOS NO CLASIFICABLES

Comisiones 56.7% 15.5% 7.5% APD** 52.9% 10.2% 5.3% Fuente: Crisp, 1992. * Las cifras son los totales del porcentaje de filas. ** Administracin Pblica Descentralizada

8.1% 13.9%

6.0% 1.7%

6.4% 16.1%

Hubo ms de 2800 miembros llamados a estos cuerpos, y haba una jerarqua clara entre los grupos que representados all (Tabla 2.1). Los funcionarios del gobierno sumaban menos del 60% de los miembros de estos cuerpos. Funcionarios gubernamentales de nivel nacional representaban ms del 90% de sta figura, y dentro de ste grupo ms de un 95% provenan del Poder Ejecutivo. Estas cifras indican el extremadamente alto nivel de centralizacin , y esta tendencia no cambi de manera significativa de un gobierno a otro. Lo que es ms, los funcionarios del gobierno all representados no eran muy susceptibles a la influencia popular; casi todos ellos eran nombrados por la presidencia, y el presidente

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mismo era un actor poltico dbil 2 , dada la disposicin constitucional que le prohibe la reeleccin inmediata. Los representantes de grupos de inters se dividan entre aquellos que representaban intereses econmicos (o sectores socioeconmicos) y aquellos que representaban grupos no econmicamente definidos. Los grupos de inters no econmicamente definidos sumaban menos de un 5% de los participantes; su casi total ausencia es til para entender la frustracin de los venezolanos con el proceso de formulacin de polticas. Los participantes econmicamente definidos estaban divididos entre aquellos sectores que representaban al capital privado (empresarios), los profesionales de clase media y los sindicatos (obreros). Resulta difcil considerar a los profesionales de clase media como un actor unitario dada la amplia variedad de colegios profesionales que los representan, pero los empresarios y los obreros se hallaban casi exclusivamente representados por las mismas organizaciones; la Federacin de Cmaras de Comercio (FEDECMARAS) y la Confederacin de Trabajadores de Venezuela (CTV), respectivamente. En las comisiones consultivas, los representantes del empresariado participaban en una tasa que doblaba, aproximadamente, la de las otras dos clases, y su superioridad numrica era an mayor en las comisiones creadas para regular la economa y promover los esfuerzos del capital privado --temas de gran importancia para los empresarios. La participacin de los obreros en las juntas directivas de las agencias de la APD era obligatoria de acuerdo a la ley, pero la ley no era cumplida en todos los casos, as que los obreros reciban el la APD una representacin apenas ligeramente mayor que la de los empresarios. El partido de gobierno, as como la creacin de estos grupos, pareca tener poca influencia real en la participacin relativa de cada sector, y, aunque haba cierta variacin en esta relacin de un gobierno a otro, el rango de los distintos grupos raramente se vea alterado. En general, dado que el escenario consultivo era tan amplio, tan aislado de la vigilancia electoral, y no representaba de manera comprensiva a la sociedad civil, contribuy al declive de la legitimidad del rgimen, El escenario era amplio porque todos los gobiernos utilizaron este mecanismo; estaba aislado de la vigilancia electoral porque su dinmica no responda de manera predecible a los resultados electorales y los funcionarios del gobierno involucrados estaban muy centralizados; y la sociedad civil no estaba representada de manera comprensiva dado el excesivo predominio de el empresariado y los sindicatos. Otros grupos resultaban muy lentos para formarse, en parte debido a que los grupos existentes trataban de monopolizar el espacio organizacional. Los grupos que llegaban a formarse tenan muy poca representacin. El gobierno estimul los monopolios organizacionales dentro de los sectores al constantemente designar representantes de un grupo muy limitado de organizaciones ante las comisiones consultivas y ante las juntas directivas de la APD. Luego, grupos empresariales y sindicales alternativo hallaron dificultades para adentrarse dentro del proceso de formacin de polticas, y el sesgo tripartito significaba que los grupos no definidos econmicamente raramente podan influir en algo.

2 N. Del T.- Aqu el autor usa la expresin lame duck, que se usa en el vocabulario poltico norteamericano para denominar a aquellas personas, parlamento o gobierno que permanece en el cargo luego de haber perdido una eleccin; sin un mandato para gobernar, el poder para tomar decisiones del lame duck se halla socavado, lo cual facilita la tarea de sus opositores, quienes tratan de retrasar el proceso decisorio. El caso ms emblemtico de los lame ducks es el presidente saliente luego de una eleccin presidencial. Como en Venezuela, segn la Constitucin de 1961, ningn presidente en ejercicio puede aspirar a la reeleccin inmediata, el autor asume que la presidencia venezolana es una institucin lame duck.

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LAS RAMIFICACIONES DE POLTICA EN EL DISEO INSTITUCIONAL:

El enfoque, hasta ahora, ha sido el impacto de las instituciones el proceso de formacin de polticas, ms que el resultado de las limitaciones del proceso. As, el diseo institucional afecta el nivel de legitimidad no slo a travs de la manera en la cual se toman las decisiones pero adems a travs de la substancia de las polticas adoptadas. Las comisiones consultivas y las juntas directivas en la APD privilegiaban la participacin del empresariado y los sindicatos rentistas, y stos usaban esta participacin para influir en las polticas a las que el Ejecutivo se dedicara con su facultad para dictar decretos y su poder para introducir proyectos de ley. Una de las formas ms directas para medir las prioridades gubernamentales es a travs de los patrones de gasto. La APD era responsable de un 30% del gasto gubernamental en 1960, pero para 1980 era responsable de un 67% del mismo (Kornblith y Maignn, 1985: 40). Esto contribuy poderosamente a la centralizacin de poder en el Poder Ejecutivo, dado que el presupuesto de la Administracin Pblica Central (APC) era mucho ms susceptible a un mayor escrutinio por parte del Congreso que aqul de la APD. Los principales beneficiarios de este gasto eran la agroindustria, las casas industriales y los sindicatos (CERF, 1987). El gobierno apoyaba a los grandes productores agroindustriales a travs de tasas de inters preferenciales, condonacin de deudas, e incentivos fiscales. Para 1980 la ayuda oficial al sector agrcola era dieciocho veces mayor que la inversin neta de capital privado en el sector. En 1975 el incentivo acumulado a el sector agrcola desde 1959 igualaba en un 105% del Producto Nacional Bruto (PNB) proveniente de la agricultura en ese ao. La Manufactura se benefici de manera similar. La inversin pblica y los fondos gubernamentales dedicados a la industria privada variaban entre 24% y 86% de la inversin total anual entre 1960 y 1976 (CERF, 1987). En 1953 el empresariado recibi un 4% del ingreso petrolero, pero para 1975 lleg a recibir un 45% (Baptista y Mommer, 1989). Los obreros sindicalizados dentro de la economa formal, que no son la mayora de los trabajadores venezolanos, tambin usaron su acceso al proceso de formulacin de polticas para conseguir beneficios. Hasta 1978 los salarios reales crecieron a una tasa mayor que los aumentos en productividad, indicando el componente de la renta petrolera acumulndose en el sector obrero (Baptista y Mommer, 1989). Los lderes sindicales en particular se beneficiaron de los depsitos gubernamentales al Banco de los Trabajadores de Venezuela (BTV), llegando a sumar hasta un 90% de sus depsitos anuales (Lpez Maya, 1989). El Banco encauzaba este dinero a los trabajadores directamente a travs de prstamos individuales a empleadores pequeos y medios. Gran parte del dinero desapareci, presuntamente debido a la corrupcin de los lderes sindicales quienes tenan el control del BTV. Debido a la presin ejercida por grupos empresariales y sindicales rentistas, el gobierno sigui aplicando su estrategia de desarrollo y su patrn de gastos incluso despus del declive del mercado petrolero internacional, y an cuando la opinin internacional sugera el abandono de la poltica de sustitucin de importaciones a travs de ajustes estructurales. Como resultado, Venezuela lleg a acumular un enorme dficit fiscal y una enorme deuda pblica para fines de los aos 80. Carlos Andrs Prez trat de resolver la crisis econmica adoptando un paquete ortodoxo de medidas neoliberales. Prez admiti que los grupos que haban participado por tan largo tiempo no estaran de acuerdo con medidas tan drsticas,

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as que se rode de tecncratas apolticos que no pertenecan a los crculos polticos tradicionales. l ignor la forma consultiva de participacin en un esfuerzo para mantener la racionalidad econmica de sus programas, pero, la hacerlo, destruy la legitimidad del rgimen a los ojos de los muy poderosos intereses econmicos que haban contado con este canal institucional de participacin durante treinta aos. Prez no se equivoc al asociar la poltica consultiva a la poltica de sustitucin de importaciones, pero s lo hizo al no construir una va alternativa de participacin que generase apoyo para un nuevo modelo econmico y as revitalizar la legitimidad del rgimen. El proceso decisorio es importante en s mismo. La legitimidad democrtica requiere que la sociedad civil, en todas sus formas organizacionales, halle medios eficaces de participacin, pero los medios para tomar decisiones tambin afectan el resultado de estas decisiones. As, el diseo institucional no puede ser disociado de las polticas a llevar a cabo. Las instituciones y normas diseadas para generar el consenso alrededor del Estado de Derecho llevaron al estancamiento, tanto por la manera en que se tomaban las decisiones como por el contenido de stas.

DISEO INSTITUCIONAL, LEGITIMIDAD COMPROMETIDA, Y LAS PERSPECTIVAS PARA DE UNA SOLUCIN INSTITUCIONAL A LA CRISIS
Tomadas en conjunto, estas tres caractersticas institucionales: (1) lo vaco del Congreso como institucin; (2) la centralizacin del poder en el Poder Ejecutivo y (3) la autonoma de las consultas con una lista muy limitada de grupos ayudan a explicar la inestabilidad reciente. stas caractersticas contribuyeron al declive en la legitimidad del sistema en dos maneras evitando la participacin de algunos sectores de la sociedad civil en el proceso de formulacin de polticas y al perpetuar un modelo econmico que ya haba dejado de ser productivo. El proceso, tal y como haba sido diseado, era apropiado para Venezuela al momento de instalar el rgimen democrtico debido a la entonces limitada organizacin y movilizacin de la sociedad civil venezolana. Los partidos polticos y un muy reducido nmero de grupos de inters capturaban adecuadamente los sentimientos de la poblacin polticamente activa. Venezuela, como otros pases de la regin, desarrollaba una estrategia de sustitucin de importaciones para promover el desarrollo industrial, pero a lo largo de ms de treinta aos la sociedad civil venezolana y su lugar en la economa poltica internacional cambiaron. La sociedad civil venezolana se hizo ms urbana, educada, diversa, y movilizada. El mercado petrolero internacional colaps y se empez a aceptar ampliamente que una estrategia de desarrollo ms orientada hacia el exterior era necesaria. El proceso de formulacin de polticas permaneci igual a pesar de estos dramticos cambios. El cambio institucional puede ser turbio y episdico en cualquier contexto, pero en Venezuela, donde las instituciones limitaban activamente la participacin, las advertencias sobre la necesidad de los cambios se hacan an ms fciles de ignorar. Las instituciones venezolanas fueron diseadas para canalizar la participacin de slo un cierto tipo de partidos y grupos, y estos grupos no estaban interesados en renunciar a los beneficios que reciban al controlar un Estado interventor de considerable tamao. Como resultado, la cambiante realidad econmica venezolana no se poda ver reflejada de inmediato en un cambio institucional. Los hacedores de polticas no reciban mucha

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informacin importante, ni opiniones diversas, ni presin alguna para cambiar el curso de alguna poltica. Por el contrario, los mecanismos institucionales para participar se quedaban cortos, y, como resultado, la legitimidad se iba agotando. Trayendo de nuevo a colacin el concepto de legitimidad diferencial, la democracia lleg a consolidarse con xito en Venezuela porque la participacin electoral legitim el rgimen para las masas y la participacin consultiva legitim el rgimen para minoras poderosas. El sistema electoral se atrofiaba de manera creciente, sembrando simultneamente tanto apata (reflejada en la creciente abstencin electoral) como descontento. Los porcentajes de abstencin en las elecciones nacionales se elevaron de un poco ms de 10% en 1983 a un aproximado de 40% en 1993. Se crearon ms cargos de competencia electoral para incrementar el inters, pero el porcentaje de abstencin en estos procesos era crecientemente alto, elevndose de casi un 30% en 1979 a ms de 50% hacia finales de los aos ochenta. El descontento con la oferta electoral se hizo an ms claro pro el creciente apoyo a partidos alternativos en todos los niveles. El sistema consultivo privilegiaba crecientemente a grupos de inters no representativos, y estimul a la vez que agot una estrategia de desarrollo que finalmente colaps. FEDECMARAS y la CTV eran menos representativas del empresariado y los sindicatos respectivamente, y, como resultado, se hicieron menos unitarias, y se encontraron con desafos crecientes por parte de grupos alternativos dentro de sus propios sectores. Adems, los ciudadanos empezaron a organizarse en grupos distintos a aquellos determinados por sector econmico. Las asociaciones de vecinos, por ejemplo, empezaron a hacer eco de preocupaciones especficamente geogrficas. Dados estos cambios, tenemos que el reto es el reconstruir canales institucionales de participacin que estn abiertos a todos los actores potenciales y de hecho puedan influir sobre el proceso de formulacin de polticas. Venezuela empez el camino de las reformas institucionales a finales de los ochenta, y muchos ms cambios han sido propuestos desde entonces. Desafortunadamente, los reformadores institucionales se olvidaban con frecuencia de los orgenes histricos de las instituciones existentes. Como resultado, se vean frustrados cuando sus esfuerzos rpidos, dramticos y radicales para lograr las reformas eran obstaculizados, y ellos imputaban esto a muy bajas intenciones, ms que a un racional inters propio, de aquellas fuerzas opuestas a ellos. Adems, asumieron que el diseo institucional poda ser cambiado y que un nuevo comportamiento aparecera de inmediato. Dicha fe no toma en cuenta las fuentes de las preferencias, que pueden venir de factores ms all de el contexto estratgico dado por las instituciones, asumiendo que todos los actores polticos son maximizadores racionales omniscientes (lo que implica que reconoceran de inmediato un cambio en el contexto y que modificaran su comportamiento de acuerdo a este cambio). Dadas estas falsas percepciones, los reformadores se vean confundidos y desencantados cuando medidas exitosas (adoptadas) no lograban los resultados que se esperaban. Un rpido anlisis a un intento de reforma ilustra la complejidad y la alta posibilidad de fracaso en el cambio de actitudes que esto traa consigo. El sistema electoral fue revisado para que aproximadamente la mitad de los diputados fuesen elegidos a travs de circuitos uninominales. El raciocinio tras este cambio dictaba que los parlamentarios de circuitos uninominales seran ms responsables y cercanos ante sus electores, lo que le generara legitimidad para el rgimen. Hay varias razones para explicar porqu este intento de reforma no tuvo las consecuencias esperadas. Primero, dada la movilidad de la poblacin venezolana y la forma indirecta de representacin que haba predominado, mucha gente se registraba y segua votando en circuitos distintos a los de su residencia,
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destruyendo el pretendido sentido de representacin y conexin entre el parlamentario y el votante. Los votantes podan llegar a adaptarse con mucha lentitud a tal cambio. En segundo lugar, el proceso de seleccin de los candidatos no haba cambiado, as que los candidatos de circuitos uninominales seguan atados a las lites partidistas. Como resultado, los candidatos se comportaban de la misma manera que los parlamentarios elegidos a travs del sistema de representacin proporcional. La ley que hubiera cambiado los procedimientos internos de los partidos para la seleccin de sus candidatos se cay en el Congreso, y el lenguaje de la ley hubiera permitido a la lites retomar el control sobre las nominaciones de sus partidos si as lo quisieran (Reforma de los Partidos Polticos, 1995). En tercer lugar, los diputados elegidos a travs del nuevo sistema constituan apenas la mitad de la Cmara, y el Senado sigue siendo elegido bajo el viejo sistema. Como indica este ejemplo, incluso si los venezolanos pudieran determinar el diseo institucional apropiado para llevar a cabo todos los cambios correctos de inmediato, no se puede esperar una solucin inmediata a la crisis iii . Las instituciones no cambiaron ni inmediata ni automticamente para ajustarse a la sociedad y a la economa. A su vez, la economa y la sociedad no cambiaran de inmediato para ajustarse a un nuevo diseo institucional. Las reformas institucionales parecieran tener, sin embargo, un momentum que las hacer perpetuarse, y muchos venezolanos siguen presionando para conseguirlas incluso si el progreso logrado sea desordenado. La reforma institucional no est, necesariamente, condenada al fracaso. La importancia que los factores institucionales tienen en el desarrollo de la crisis implica que stos son parte importante de la solucin. De hecho, al descubrir las fuentes del deterioro se ayuda a precisar los enfoques de las reformas. La clave es reconocer el concepto de legitimidad diferencial y, por tanto, la relacin entre el escenario electoral y el escenario consultivo. Existe una serie de cambios que se complementan y se refuerzan mutuamente en cada escenario que puedan ayudar a restaurar la legitimidad del rgimen La sociedad civil ha evolucionado y su creciente organizacin y movilizacin debe ir acompaada de la creacin de ms canales institucionales para la participacin consultiva, canales que no son inmunes a la presin del electorado como lo eran en el pasado. Conectar ambos escenarios requiere que la poltica consultiva involucre ms y ms a funcionarios electos, y elegibles a su reeleccin. El abrir el escenario consultivo a ms grupos y el imbuirlo dentro de el escenario electoral puede lograrse aumentando la participacin del Congreso en la formulacin de polticas. La naturaleza plural de la rama legislativa implica que el inters de ms grupos puede ser expresado, y dado que los legisladores son elegibles para su reeleccin su interaccin con grupos de inters estara sujeta al escrutinio pblico. El aumentar la participacin del Congreso en la hechura de las polticas puede lograrse al reducir el grado de disciplina partidista en el Poder Legislativo. Si los parlamentarios fuesen libres para desarrollar posiciones propias, podran responder mejor a sus circuitos electorales. Lo que es ms, el Congreso se convertira en un blanco del cabildeo en la medida en que los grupos de inters reconocieran que parlamentarios individuales pueden ser persuadidos; esto, a su vez, requerira que el Poder Legislativo lograse desarrollar una mejor estructura interna y un ms capacitado equipo de profesionales. Estos cambios ayudaran a descentralizar el poder poltico al rescatar muchas actividades legislativas del Poder Ejecutivo. La clave para reducir la disciplina partidista es la democratizacin de los procesos de seleccin de candidatos y el completar la reforma al sistema electoral, que conectara de
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manera ms directa a los legisladores con sus votantes. Existen varios sistemas electorales que fortaleceran la relacin entre los legisladores y un circuito geogrficamente definido de mejor manera que el sistema de listas cerradas y representacin proporcional, incluyendo el trmino de la transicin a distritos uninominales, o el cambio a un sistema de listas abiertas. Los cambios en el sistema electoral tendran que estar acompaados por reformas en el proceso de seleccin de los candidatos. El poder para nominar hace que quienes detentan un cargo pblico y quienes aspiran a esto respondan a los intereses de los nominadores, y dejar este poder en manos de una numricamente pequea lite partidista centralizara el poder a pesar de cualquier cambio en el sistema electoral. Por ejemplo, en un circuito uninominal con un sistema de nominacin cerrado, los votantes pueden simplemente escoger de entre partidos porque las lites de stos partidos han determinado quienes sern los candidatos. De la misma manera, un sistema de listas abiertas permitira a los votantes el ordenar la lista de los nominados dentro de un partido, pero la lista de los candidatos estara predeterminada. Poniendo estas reformas en orden cronolgico, una serie de cambios que se fortalecern los unos a los otros podra iniciarse a travs de cambios en el proceso de seleccin de los candidatos y en el proceso electoral. El deterioro resultante de la disciplina partidista hara al Congreso ms responsable y as un blanco de mayor presin. Los legisladores tendran, entonces, una razn para acomodar la estructura institucional del poder legislativo y as jugar un papel ms central y cotidiano en la formulacin de polticas. El escenario consultivo estara, de esta manera, abierto a ms actores y sujeto un creciente escrutinio pblico. Los reformadores deben enfocarse en estos objetivos.
NOTAS: i La Iglesia Catlica y las Fuerzas Armadas no son tomadas en cuenta en la mayor parte de este trabajo debido a lo efectivo de su disuacin. La Ley de Patronato Eclesistico, adoptada en 1964, defenda el apoyo financiero del gobierno a la Iglesia, reconoca el derecho de la Iglesia a determinar su propia jerarqua y garantizaba respeto por el papel de la educacin Catlica. El Programa Mnimo de Gobierno, firmado en 1958, comprometa al gobierno a la tarea de modernizar y mantener las Fuerzas Armadas. ii El viejo Institucionalismo era caracterstico de la Ciencia Poltica, en especial de lo estudios de Poltica Comparada, anterior a 1950. Este institucionalismo se caracterizaba por un anlisis no terico y en gran medida normativo de configuraciones administrativas, legales y polticas. Como enfocaba amplios niveles de diseo institucional, desestimulaba la investigacin de conceptos de mediano alcance que explicasen las diferencias entre pases con instituciones generales similares (Thelen y Steinmo, 1992) iii Kulisheck y Canache, en el mismo volumen.

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