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Introduccin a los Servicios Sociales

TEMA 9 EL SISTEMA PBLICO DE SERVICIOS SOCIALES (I)

1.- Caractersticas de la provisin pblica de servicios 2.- Objetivos de intervencin del Sistema Pblico de Servicios Sociales 3.- Principios bsicos inspiradores del sistema pblico de Servicios Sociales 4.- Elementos de identidad del sistema pblico de Servicios Sociales

1.- Caractersticas de la provisin pblica de servicios Como ya hemos estudiado, debate actual sobre Poltica Social pretende resituar las obligaciones del Estado as, las distintas concepciones tericas1 asignan a las administraciones pblicas diferentes posiciones y responsabilidades respecto de su intervencin social. Siguiendo a Johnson destacamos a continuacin las principales caractersticas que debe tener la provisin pblica de servicios, advirtiendo que segn su grado de cumplimiento estas resultarn ventajas o inconvenientes respecto de otros modos de asignacin: - Planificacin: el estado est en una posicin privilegiada para poder adoptar una visin completa y coordinada de la direccin de la poltica social y establecer prioridades para su desarrollo futuro. La redistribucin no ocurrir por s misma, es preciso que sea deliberadamente planificada seala Johnson. En su opinin la bsqueda de la igualdad es, desde luego ms probable, desde una planificacin social que desde actividades no planificadas realizadas por miles de proveedores que no tienen por qu estar interesados en la equidad. Obviamente, es necesario profundizar en los fallos y crticas que se puedan hacer sobre la burocratizacin y centralizacin de los servicios pblicos, para llegar a propiciar la descentralizacin y la participacin y conseguir que la planificacin responda mejor a las necesidades de las personas.
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Vease Johnson,N. 1990.

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- Responsabilidad: la garanta de la responsabilidad sobre la intervencin es para Johnson otra ventaja de los servicios pblicos. En su opinin, cuando los servicios son prestados por terceros, an existiendo un grado de control, la cadena de la responsabilidad se alarga y es ms complicado exigir responsabilidades. De nuevo, hay que sealar que este aspecto de los servicios pblicos aunque no funciona a la perfeccin (este sera otro punto necesariamente mejorable) tiene formalmente estipulados y reglamentados una serie de mecanismos de apelacin y queja. - Cobertura ms amplia y ms igualitaria que otros sectores: aun con variaciones segn la estructura organizativa de cada pas, las administraciones pblicas son las que mejor pueden generalizar los servicios en trminos muy similares para todos los ciudadanos de su territorio, gozan de mayor estabilidad y continuidad y son las nicas que pueden garantizar el derecho de acceso, utilizacin y procedimiento. - Prevencin: Johnson destaca la necesidad de recursos masivos para poner en marcha programas de prevencin que no pueden desarrollarse sin el compromiso extenso del estado. Por otra parte, los servicios con intereses comerciales difcilmente podran estar interesados en determinados aspectos preventivos que, en muchos casos, podran funcionar en su contra, reduciendo el nmero de potenciales clientes. Garca y Ramrez (1992), refirindose ms concretamente al sistema de servicios sociales en el caso espaol afirman, que para hacer efectivos los derechos sociales, los poderes pblicos han de desarrollar necesariamente una serie de intervenciones, a saber: - Concrecin del derecho: los derechos expresados, en nuestro caso en la Constitucin o en los Estatutos de Autonoma, son una referencia inspiradora, pero no implican su aplicacin directa; para ello, el legislador deber concretar el contenido del derecho, los requisitos y los mecanismos para que sean efectivos, mediante la legislacin y desarrollo normativo pertinente. - Disposicin de recursos: el compromiso del Estado con los derechos sociales debe concretarse en la disposicin financiera por parte de las administraciones pblicas de los recursos necesarios para la garanta de las prestaciones reconocidas. Por tanto, deben estar bien definidos y delimitados los mbitos competenciales de cada una de las administraciones y sus respectivas responsabilidades financieras. 2

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- Planificacin: las administraciones pblicas son responsables de la definicin de las estructuras prestacionales a travs de las que se harn efectivas las diferentes atenciones a que tienen derecho reconocido los ciudadanos. As, debern ejercer la funcin de planificacin tanto territorial como funcional, definiendo la red de centros necesarios, su priorizacin temporal y territorial, su articulacin en niveles y las estrategias que desarrollarn. - Prestacin directa de servicios: Las administraciones pblicas pueden y deben reservarse la gestin directa de servicios y prestaciones que supongan la concesin de un derecho individual o que se consideren bsicos, estratgicos y no delegables por su funcionalidad en la proteccin social. - Rgimen de autorizacin de actividad privada: se refiere al establecimiento de requisitos mnimos para la apertura de establecimientos y actividades, como garanta de calidad y de los derechos individuales en un sistema que se considera de inters pblico. As, las administraciones pblicas debern definir sistemas eficaces de vigilancia e inspeccin y tener la potestad sancionadora para hacer cumplir los requisitos exigidos. En Espaa esas obligaciones que debe asumir en todo caso el sector pblico en materia de servicios sociales, estn distribuidas entre las diferentes administraciones central, autonmica y local, en funcin de las competencias que les asigna la actual legislacin. La expresin ms significativa de estas responsabilidades se materializa en el Sistema Pblico de Servicios Sociales.

2.- Objetivos de intervencin del Sistema Pblico de Servicios Sociales Existe un alto grado de consenso en considerar que el objetivo de los Servicios Sociales es lograr una mayor calidad de vida y bienestar social para todas las personas, por medio de actuaciones globales de prevencin de necesidades, asistencia e insercin de personas y colectivos carenciados, que por diferentes circunstancias personales y sociales necesitan de actuaciones especficas (Arriola y Setin, 1997). Este objetivo se concreta en lo que Casado (1994) ha denominado Objetivos Tcticos de la intervencin de los Servicios Sociales. Tales objetivos se van modificando y reajustando de

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modo paralelo a las transformaciones sociales a las que deben responder y de hecho, as ha sucedido a lo largo de la Historia de la Accin Social. El recorrido de estos objetivos se ha ampliado desde el mero intento de conservar viva a la persona carenciada o relativo alivio de sus necesidades, hasta lo que hoy podemos llamar accesibilidad o equiparacin de oportunidades pasando por la rehabilitacin y la prevencin. No obstante, no debemos entender hoy estos objetivos como excluyentes, como si la consecucin de uno agotase los otros, sino en un sentido de complementariedad en la consecucin del bienestar de las personas. Asistencia, rehabilitacin, prevencin y accesibilidad son, por tanto, objetivos de la intervencin de los Servicios Sociales que atienden a distintas dimensiones -cada una de ellas fundamental- de las necesidades, para cuyo desarrollo los servicios sociales deben plantear estrategias coordinadas de actuacin. - Asistencia.- Controvertido trmino para la cultura de los servicios sociales puesto que generalmente se ha identificado con asistencialismo, falta de profesionalidad, paternalismo...etc. Segn el Diccionario del Trabajo Social de Ander-Egg, Asistencia es el conjunto de actividades gubernamentales o particulares que tienen por finalidad prestar ayuda a individuos y grupos necesitados social y /o econmicamente. Esta asistencia puede ser transitoria o permanente.Y Asistencialismo es definido como: una forma de asistencia o ayuda al necesitado, caracterizada por dar respuestas inmediatas a situaciones carenciales, sin tener en cuenta las causas que las generan. (...) En ella subyace una concepcin de la sociedad basada en la inexistencia de contradicciones y, por ende, considera los estados de carencia como disfunciones que hay que corregir y que son atribuibles al individuo y a sus circunstancias. La simplificacin del contenido de la funcin asistencial en asistencialismo y paralelamente, de los Servicios Sociales y del Trabajos Social en meros medios de mantenimiento del status quo, ha llevado a su rechazo. Por eso, durante un tiempo, ha sido frecuente que los profesionales ( a veces en un equivocado intento de bsqueda de la identidad y prestigio profesional) hayan afirmado que este objetivo responde a pocas pasadas debiendo estar superado en el contexto de los Servicios Sociales modernos y ser sustituido por otras actuaciones preventivas o rehabilitadoras en las que se han querido centrar las intervenciones de los Servicios Sociales. El gran esfuerzo en potenciar todas estas tareas ha trado consigo un efecto -entendemos que no deseado- que es la desatencin, y en ciertas ocasiones el olvido, de los ms desfavorecidos

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incumplindose as el mandato de los Servicios Sociales por el que deben orientar sus actuaciones a todos los ciudadanos, pero especialmente a estos colectivos. En esta lnea queremos apuntar que, si bien es cierto que durante mucho tiempo la asistencia era el nico objetivo que guiaba la accin social y que hoy por s mismo es a todas luces insuficiente, tambin es verdad que no debemos en ningn caso pretender eliminar este objetivo del catlogo de la intervencin de los Servicios Sociales. As, siguiendo de nuevo a Arriola y Setin (1997: 331) pensamos que la Asistencia debe entenderse en un sentido mucho ms amplio y como algo fundamental en el quehacer de los Servicios Sociales; ellas definen este objetivo de la siguiente manera: Asistencia: dirigida a atender las necesidades de los individuos a travs de diferentes recursos que tratan de apoyar los ncleos de convivencia bsicos o de arbitrar su sustitucin cuando se estime necesario. Como recursos asistenciales podemos citar las ayudas econmicas y en especie, los centros residenciales y los servicios dirigidos al mantenimiento de la persona en sus entorno habitual. A la luz de esta definicin comprobamos la proyeccin y la significacin de este objetivo para los Servicios Sociales especialmente en pocas como la actual en la que persisten las situaciones de crisis y dependencia estructural. - Rehabilitacin-Insercin.- Este objetivo est dirigido a la integracin de las personas que se encuentran en situacin o en riesgo de marginacin, promoviendo y potenciando las capacidades existentes, recuperando funciones que se haban perdido as como removiendo los obstculos que impiden o dificultan la integracin social. Casado (1994) seala que este objetivo responde a una orientacin regeneracionista y que tradicionalmente ha tenido su fundamental desarrollo en el campo de las deficiencias fsicas, psquicas y sensoriales. La pretensin rehabilitadora es la recuperacin de funciones y el desarrollo de destrezas en orden a que las posibles deficiencias tengan los menores efectos discapacitantes posibles. En las actuales leyes de Servicios Sociales este objetivo aparece vinculado de nuevo a discapacitados fsicos, psquicos o sensoriales y a drogodependientes. Pero desde una concepcin ms amplia de minusvala, lo que algunos autores llaman minusvala social, entendemos que este objetivo se abre a colectivos y situaciones mucho ms all de las citadas, especialmente en un contexto social crecientemente excluyente. - Prevencin.- Frente a la insuficiencia de asistencia de las formas tradicionales de accin social 5

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Sociales que -como ya hemos indicado anteriormente se caracterizan por actuar sobre los problemas y las necesidades sociales cuando estas se manifiestan- surgen a lo largo de la Historia otros modos de satisfacer las necesidades y otras instituciones que pretende adelantarse a los estados de necesidad. Nos referimos a la Previsin. Es indudable el importantsimo papel que han desempeado las instituciones de previsin, y especialmente en el S. XX los seguros sociales. No obstante, desde la perspectiva de los sistemas actuales de Servicios Sociales, esta forma de accin social tambin es insuficiente puesto que no pretende remover o actuar sobre las causas que originan los problemas sociales. Los Servicios Sociales deben ir mas lejos, deben tener como horizonte tambin la prevencin. Esto supone atacar las causas que conducen a la marginacin y a los estados de necesidad con el fin de eliminarlos. Es evidente que este es un ambicioso objetivo que desborda las posibilidades que por s mismo tiene el sistema de Servicios Sociales, y que debera ser un objetivo hacia el se orientasen todas las dems actuaciones de la Poltica Social y Econmica de un Estado Social y Democrtico de Derecho. Casado (1994) indica que la Prevencin es el ms moderno de los tres objetivos tcticos que se han contemplado tradicionalmente y destaca dos niveles de actuacin: . Prevencin primaria, pudiendo referirse a: a) intervenciones de cambio social total que eliminaran la desigualdad; b) acciones generales de mbito local consistentes en mejorar las circunstancias estructurales de un rea o grupo de riesgo: desarrollo de una comunidad, promocin de un barrio, dinamizacin del tejido social.; c) acciones que inciden sobre estructuras generales de carcter sectorial (legislaciones que exijan la eliminacin de barreras arquitectnicas por ejemplo). . Prevencin secundaria. Se refiere a la intervencin directa cerca de personas con riesgo de padecer alguna carencia; son ejemplos muy comunes la estimulacin precoz, la educacin compensatoria, etc. Accesibilidad.- Actualmente se incluye la Accesibilidad como un objetivo de segundo orden o un meta-objetivo. En muchos casos se identifica con la integracin social, pero desde nuestro punto de vista la trasciende; debe ser entendido ms bien como equiparacin de oportunidades (Casado, 1994). Las personas y los grupos sociales, an en el caso de estar considerados integrados socialmente, no quiere decir que tengan igualdad de oportunidades para acceder a los recursos sociales ni para su desarrollo personal. Podramos poner el ejemplo de una competicin deportiva , una 6

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carrera de atletismo en la que nadie tuviese vetada la participacin; que todas las personas que lo desearan pudieran inscribirse gratuitamente pero que, a la hora de tomar la salida, comprobasen que algunos tienen la lnea de salida diez metros ms atrs que otros; que algunos han de correr descalzos mientras otros lo hacen con el ltimo modelo de zapatillas; que algunas no tendrn ms remedio que correr con sus hijos en brazos o arrastrando el carro de la compra.... De nuevo este - sin duda ambicioso- objetivo sobrepasa las posibilidades de las intervenciones parciales que desde un enfoque realista hoy pueden desarrollar los Servicios Sociales. Pero, la sensibilizacin social, el evidenciar ms que atenuar las desigualdades sociales, la reivindicacin poltica, y algunas que otras intervenciones compensatorias ms, que son tareas muy al alcance de los Servicios Sociales, s pueden contribuir mucho a acortar esas distancias sociales y a facilitar una participacin menos desigual en la sociedad.

3.- Principios bsicos inspiradores del sistema pblico de Servicios Sociales Referirnos a los principios que sustentan el sistema de Servicios Sociales conduce necesariamente a los valores sociales que se pretende defender. Los Servicios Sociales establecen mediante sus principios un compromiso tico que consiste en hacer valer los valores sociales imprescindibles para afirmar la dignidad de la convivencia. Segn Ario (1996) tales principios han supuesto un avance ideolgico con respecto a situaciones anteriores; esta autora seala que al menos es un avance terico puesto que a su entender en la prctica su alcance queda muchas veces reducido, anteponindose la defensa del poder a la defensa de los derechos de los ciudadanos o a la lucha contra la marginacin. Precisamente por conocer el nivel de cumplimiento de estos principios consideramos fundamental researlos y plantear algunas de las contradicciones ms frecuentes. Los principios inspiradores de los Servicios Sociales vienen recogidos en las diferentes Leyes regionales dedicando un captulo a su planteamiento. Prcticamente hay coincidencia en las leyes, y todas tienen como denominador comn la referencia a un Estado de Bienestar en el que -formalmente- todo ciudadano tiene derecho a una cierta calidad de vida. *Responsabilidad Pblica En la concepcin de un modelo de Estado social y democrtico de derecho viene 7

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implcita la idea de un estado intervencionista en los problemas sociales que debe procurar el bienestar a sus ciudadanos. Por tanto bajo su responsabilidad queda -aunque no de un modo monopolista- promover los recursos tcnicos, financieros y humanos adecuados para desarrollar la poltica de proteccin social y concretamente de Servicios Sociales. Siguiendo a Trigueros (1991: 29) la responsabilidad pblica consiste en: . Promover la creacin de los servicios sociales y equipamientos sociales necesarios . Estudiar y analizar las necesidades de los sectores de poblacin que son objeto especfico de los servicios sociales. . Establecer las bases de planificacin de los servicios y equipamientos sociales . Determinar el rea territorial que habr de atender cada servicio y equipamiento . Controlar e inspeccionar los servicios y equipamientos (pblicos y privados) financiados con fondos pblicos. . Asegurar la calidad de los servicios que se prestan . Facilitar cauces de participacin a los ciudadanos. Todas las leyes de Servicios Sociales recogen este principio. En la de Andaluca viene enunciado en primer lugar y de esta forma: Responsabilidad Pblica: mediante la adscripcin de los poderes pblicos de recursos financieros, humanos y tcnicos adecuados a la consecucin de los objetivos propuestos (art. 2.1). Como ya sealamos en el Captulo I, el asunto de la responsabilidad respecto de los servicios sociales es, efectivamente, uno de los puntos que ocupan ms espacio en el debate actual sobre el Estado de Bienestar. A pesar de todo, parece ser que hay un acuerdo bastante generalizado en el mantenimiento y garanta de tal responsabilidad, pero no desde luego, sobre la gestin. De hecho, se extiende cada vez ms la gestin compartida y la gestin nica por parte de la iniciativa social y privada. Este modelo, que ha tenido una dilatada tradicin en el nivel especializado, tambin ahora se est implantando progresivamente en los servicios sociales comunitarios en prestaciones de dimensiones tan importantes como la ayuda a domicilio o la teleasistencia. 8

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*Universalidad Este principio aparece recogido en todas las leyes autonmicas de Servicios Sociales; en unas de modo explcito y en otras, aunque no se cite, est presente la idea de universalidad. En algunos casos aparece vinculado a otros principios como los de igualdad y globalidad. Por ejemplo, la Ley de Servicios Sociales de Andaluca, en su art. 2.3 dice Igualdad y Universalidad: mediante la atencin de todos los ciudadanos, sin discriminacin por razn de sexo, estado, raza, edad, ideologa o creencia. La universalidad no obstante puede ser entendida en diferentes sentidos. Segn Laparra, Gaviria y Aguilar (1995: 337) una primera acepcin del trmino puede entenderse como superacin del carcter contributivo del derecho a su disfrute, nota caracterstica de los servicios sociales originarios de la seguridad social, que haban estado restringidos a la poblacin que haba cotizado a la misma. En segundo lugar puede entenderse universalidad como la cobertura efectiva de todas las situaciones de necesidad. En ese sentido se decantan Alonso y Gonzalo (1997: 192): No se trata, por consiguiente, de una universalidad de mnimos prestacionales para el conjunto de la poblacin (como sucede en la asistencia que debe prestar la seguridad social) sino ms bien de mximos. Pero hay un tercer sentido, que para Laparra et al. (1995) es el ms controvertido por la ambivalencia que encierra y por los efectos perversos que puede provocar: es la idea de que los servicios sociales no atiendan a pobres o marginados sino a todos los ciudadanos. Autores como Setin (1997:333) ponen en duda que se estn universalizando los servicios al afirmar que la mayora de la poblacin desconoce los servicios sociales y que su atencin va cada vez ms dirigida a personas y colectivos en situacin o con evidente riesgo de marginacin. Desde su punto de vista no se consigue lo que podramos llamar universalizacin por arriba. Contrariamente otros autores ( Laparra et al.,1995) alertan acertadamente, mas bien sobre los peligros de lo contrario, es decir : sealan que los intentos de universalizacin por arriba, o en sus palabras universalismo mal entendido a llevado, en muchos casos, a ocultar las caractersticas reales de los clientes de los servicios sociales y ha introducido un cierto elemento de desviacin de la atencin hacia sectores ms acomodados quedando desatendidos 9

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por el sistema pblico los casos ms severos de exclusin. En este mismo sentido se manifestaba tambin Pascual i Esteve (1989) cuando hablaba del universalismo invertido como posicin que quera huir de los servicios destinados exclusivamente para los pobres, reorientndolos para todo el mundo y que ocasion un importante desarrollo del efecto Mateo. En definitiva, y teniendo en cuenta los riesgos sealados, el principio de universalidad debe entenderse como un derecho de todos los ciudadanos a los servicios sociales trascendiendo el mbito restringido de la exclusin mediante una accin preventiva (dirigida a toda la poblacin) y asistencial (apoyando los ncleos de convivencia bsicos o alternativos cuando sea necesario) pero con una atencin preferente hacia las personas excluidas, pobres, marginadas o necesitadas de apoyos personales y sociales . *Solidaridad El principio de solidaridad aparece en las leyes de Servicios Sociales, siendo encomendada su promocin a los poderes pblicos, como valor inspirador de las relaciones entre las personas, los grupos sociales y los pueblos, proporcionando el desarrollo de la conciencia social ante las necesidades. As los ciudadanos han de asumir los problemas individuales, grupales y comunitarios, como problemas de ndole sociopoltica, cuyas causas muchas veces, son sociales y cuya existencia afecta e incumbe a todos. Por tanto la comunidad tiene una responsabilidad que debe ejercer implicndose a travs de acciones voluntarias y de apoyo mutuo y colaborando con las administraciones competentes. Este principio se apoya en la Constitucin al afirmar que Espaa es un Estado Social y democrtico de Derecho que propugna entre otros valores superiores de su ordenamiento la justicia social y el deber de promover las condiciones favorables para el progreso social y econmico y para una distribucin de la renta regional y personal ms equitativa. En la mayora de la legislacin sobre Servicios Sociales este principio se recoge explicita o implcitamente, haciendo referencia a la justa distribucin de los recursos tanto entre las personas y grupos sociales como entre los distintos mbitos territoriales, a fin de fomentar la colaboracin y apoyo recprocos y superar las condiciones que dan lugar a la marginacin. Uno de los medios para fomentar la solidaridad desde el entorno ms cercano al ciudadano son los Programas de Cooperacin Social que desarrollan los Servicios Sociales Comunitarios. 10

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*Prevencin Los Servicios Sociales no han de ser meros atenuantes o paliativos de las desigualdades e injusticias sociales, sino que han de impedir que la estructura social margine, por eso deben dirigir su actuacin a atajar las causas que provocan los problemas sociales y a trabajar con ellas. As, la prevencin debe orientarse a evitar la marginacin y a promover las condiciones de igualdad. La prevencin de la marginacin se puede llevar a cabo mejorando las circunstancias estructurales que generan el problema social e incidiendo sobre factores de riesgo que afectan a colectivos, a travs de actividades de sensibilizacin, utilizando recursos compensatorios y realizando actuaciones globalizadoras. La promocin de las condiciones de igualdad para evitar cualquier discriminacin se realiza mediante el fomento de actividades y recursos que posibiliten una mejora de la calidad de vida de los ciudadanos y de su nivel de bienestar. Siendo la prevencin un principio que aparece no slo en todas las leyes autonmicas de Servicios Sociales sino tambin en todos los manuales y textos de esta materia, la mayora de los profesionales y estudiosos aseguran que realmente las tareas preventivas son comparativamente insignificantes respecto de otras principalmente asistenciales; es muy frecuente que este principio se quede reducido a una mera declaracin de buenas intenciones. *Globalidad Este principio hace referencia a la necesidad de contemplar al individuo desde una perspectiva global, con distintas circunstancias y rodeado de variables que deben ser consideradas en su conjunto dado que todas ellas se interrelaciona y conforman su situacin. Es fundamental recordar de los problemas sociales son multidimensionales, por lo que las soluciones parciales frecuentemente son ms parches que soluciones. Esto nos lleva a la necesidad de coordinacin a la hora de la intervencin de diversos departamentos; a considerar globalmente la Poltica de Bienestar Social, integrando los Servicios Sociales en el marco ms amplio de los servicios del bienestar, para no abordar la realidad social de forma parcializada ni sectorizada ( Trigueros, 1991). Este principio fundamenta las leyes regionales de servicios sociales, incluso en algunas de las figuras de planificacin que las desarrollan (Planes regionales, provinciales o 11

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municipales) se llega a hablar de la articulacin de la poltica de bienestar social de la zona implicada en torno a los departamentos de Servicios Sociales. Siendo estos objetivos muy deseables, hemos de reconocer la tremenda distancia que separa hoy por hoy, estos enunciados de la realidad. En gran parte de las administraciones pblicas, los departamentos de servicios sociales suelen tener un carcter residual o con poco peso poltico y poder de decisin, y an en el mejor de los casos, desde luego no est en plano de igualdad para poder influir en reas como vivienda, o empleo. *Normalizacin-integracin Como hemos estudiado en el captulo Antecedentes histricos de los Servicios Sociales hasta la mitad del S.XX, las formas de asistencia a personas con necesidades y problemas especficos se han caracterizado por la institucionalizacin en establecimientos, bien pblicos, bien privados, pero casi siempre cerrados y separados de la comunidad. Ser en los aos sesenta cuando comience a tomar cuerpo la idea de la normalizacin-integracin, entendida sta como la tendencia prioritaria a mantener al ciudadano en su propio entorno social, familiar y cultural, procurando su reinsercin y atencin, utilizando recursos comunitarios. Los principios de normalizacin-integracin estn presentes en la mayor parte de las leyes de Servicios Sociales, ya sea en las exposiciones de motivos como principios rectores y/ o como fundamento de polticas concretas de actuacin social (ayuda a domicilio, ayudas familiares...). Consideramos que ambos principios son complementarios y es importante destacar la referencia que hacen algunas leyes en este apartado, sobre el respeto a la diferencia. Por ejemplo la Ley de Servicios Sociales de Andaluca enuncia en su art. 2.7 como principio del sistema de Servicios Sociales:
Normalizacin -Integracin: mediante la utilizacin de los cauces normales que la sociedad establece para la satisfaccin de las necesidades sociales y culturales, respetando el medio familiar, el entorno social y el derecho a la diferencia.

Tal respeto a la diferencia debera entenderse como una obligacin de los poderes pblicos de facilitar los apoyos necesarios para que esas personas o grupos con necesidades diferentes puedan integrarse en la vida comunitaria. Estos principios no deben excluir otro tipo de intervenciones puesto que es evidente que 12

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en muchos casos sigue siendo necesaria la institucionalizacin, pero an as se deben perseguir formulas ms cercanas a la vida en comunidad mediante pisos tutelados, pequeas residencias de carcter abierto o semi-abierto, etc. que prcticamente sustituyan a las grandes instituciones cerradas. A pesar de lo expuesto, tambin podemos encontrarnos con un efecto perverso de este principio si se entiende en un sentido estricto o excluyente con respecto a otros. Actualmente son numerosas las opiniones que critican la intervencin de los servicios sociales en esta lnea, en el sentido de que de nuevo se descarga el pesoo soporte de la responsabilidad en las familias (casi exclusivamente en las mujeres) o en la ayuda informal, con las repercusiones tanto de calidad de los servicios como de posibilidades de desarrollo para las personas cuidadoras. Por esto, queremos subrayar la importancia que tiene que a este principio de normalizacin-integracin, se vincule disposicin de recursos suficientes y diversificados. *Participacin Todos los sistemas autonmicos de Servicios Sociales contemplan la participacin ciudadana como uno de sus principios rectores o pilares bsicos. No en vano, deber ser una de las caractersticas de un estado social y democrtico de derecho, donde se de una forma de democracia realmente participativa y no meramente representativa. Entendemos que la participacin de los ciudadanos en los servicios sociales tiene que estar presente en todos los aspectos a que estos se refieren; esto es, en la planificacin, en el control y en la gestin de servicios y en la investigacin y evaluacin de las necesidades sociales. Una participacin as entendida, conseguira que los servicios estuviesen conectados a los problemas y a las aspiraciones de los ciudadanos constituyndose como un medio eficaz para proponer las soluciones ms adecuadas y colaborar en su solucin. Aparte de aparecer en todas la leyes autonmicas como principio inspirador, la participacin debe concretarse tanto en cauces formales como informales; entre los primeros destacan los Consejo Generales de Servicios Sociales rganos de participacin que vienen detallados en captulos especficos de las leyes . Adems pueden existir Consejos Provinciales, Municipales, e incluso de Barrio. Desde la perspectiva sectorial, tambin se han creado rganos de participacin para determinados colectivos en asuntos que les afectan directamente (un ejemplo son los Consejos de Mayores). 13

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Del mismo modo, la normativa que desarrolla las leyes de servicios sociales y los reglamentos de funcionamiento de los diferentes equipamientos tambin contempla la participacin de los usuarios en los centros. Adems de todos estos cauces, los Servicios Sociales Comunitarios tienen como prestacin bsica los Programas de Cooperacin Social cuya finalidad es promover la participacin social. Como podemos comprobar, este principio ocupa un espacio muy importante en la reglamentacin de los Servicios Sociales, quizs motivada por el empeo en hacer desaparecer la imagen social de unos servicios paternalistas y autoritarios. Desde nuestro punto de vista, este es un primer paso fundamental para la consecucin de una participacin efectiva de los ciudadanos en las instituciones; pero pensamos que este esfuerzo formal puede quedar vaco, si la realidad de algunos rganos de participacin es, que en el mejor de los casos , se han llegado a constituir para conseguir una imagen de funcionamiento democrtico pero luego no son convocados nunca ms o las sus decisiones no llegan a ser vinculantes. *Descentralizacin Segn el artculo 103.1 de la Constitucin, la Administracin Pblica debe actuar de acuerdo con el principio de descentralizacin. Alonso y Gonzalo, (1997) analizan este tema apuntando que es conveniente acercarse a l haciendo una previa distincin terminolgica: La doctrina jurdica suele distinguir entre descentralizacin territorial y funcional, y diferencia ambas de la desconcentracin. Descentralizacin Territorial es definida como aquella organizacin pblica en la que varias administraciones, la del estado y otras territoriales, comparten la responsabilidad de la satisfaccin de las necesidades de inters general. Descentralizacin Funcional se entiende como una tcnica de la Administracin del Estado, o de otras Administraciones territoriales centrales, mediante la cual reconocen la personalidad administrativa y financiera de entes auxiliares, a quienes hacen responsables de la prestacin directa de servicios. Por su parte, Desconcentracin es la transferencia de competencias de forma permanente de un rgano superior a otro inferior, sea central o perifrico, dentro de un mismo ente pblico; tiene como finalidad descongestionar el trabajo de los rganos superiores 14

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trasvasando parte de sus competencias a otros inferiores. Segn estos autores, todos los sistemas autonmicos de Servicios Sociales mencionan la descentralizacin (preferentemente territorial, pero tambin funcional) como uno de sus principios por el que se pretende conferir competencias a los entes que estn ms prximos al ciudadano. Este principio se detalla en las leyes de servicios sociales en el apartado correspondiente a Competencias, donde se detallan las facultades de Diputaciones, Provinciales, Cabildos, Ayuntamientos u otras entidades infra o supra municipales. As lo hace la Ley 2/88 de Servicios Sociales de Andaluca en su Ttulo III de las Competencias, habiendo incluido anteriormente en el art. 2.9. Este principio como inspirador de la ley: descentralizacin: mediante el progresivo desplazamiento de la gestin de los Servicios Sociales hacia los rganos e instituciones ms prximas al usuario. As descentralizacin supone el traspaso en la mayor medida posible de competencias en materia de decisin y de gestin a los organismos territoriales ms cercanos al ciudadano teniendo como nico lmite la necesidad de asegurar una igualdad bsica de servicios y prestaciones a las que tienen derecho todos los ciudadanos del estado. En este sentido, el Plan Concertado pretende garantizar esa homogeneidad bsica y aunque en algunos aspectos es susceptible de crtica2 por poderse entender como una figura que rompe este principio de descentralizacin, en su globalidad es valorado como un verdadero instrumento impulsor y clave en la configuracin de los Servicios Sociales Comunitarios. En todo caso, consideramos fundamental profundizar en la puesta en prctica real de este principio tendiendo a la creacin de unidades de mbito local con poder real de decisin y de gestin de los recursos. Como indican Aguilar et. Al (1990) en la prctica los ayuntamientos sufren la centralizacin de las decisiones por parte de la administracin regional o provincial, descentralizas los Servicios Sociales para que estn cerca del ciudadano pero luego no hay dinero en este nivel. Este es un importante y difcil reto que tienen pendiente los Servicios Sociales en un pas en el que slo se administra a nivel local una pequea parte del presupuesto y donde las arcas municipales suelen estar en situaciones crticas.

Vease a este respecto AGUILAR et. al (1990).

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*Planificacin-coordinacin Estos principios aparecen vinculados en casi todas las leyes autonmicas y hacen referencia al conocimiento de la realidad para poder adecuar necesidades y recursos mediante la planificacin y junto con la coordinacin aprovechar al mximo los recursos existentes y prever los necesarios. No es extrao que los legisladores hayan centrado parte de su atencin en este punto, si analizamos la situacin de los servicios sociales previa a la elaboracin de las distintas leyes. Esta se caracterizaba por una multiplicidad de organismos pblicos, privados y de la iniciativa social desconectados, dependientes de distintos departamentos , con fondos separados y ubicados con frecuencia, en funcin de criterios oportunidad poltica ms que de las necesidad de los ciudadanos . La Planificacin segn la definicin de M ngeles Mora, (1996:395) es el instrumento administrativo que provee una base racional para la toma de decisiones; implica la identificacin y el anlisis de problemas; la bsqueda de alternativas y la seleccin de la ms apropiada para su solucin. En lneas generales podemos resumir las etapas esenciales del siguiente modo: 1. Anlisis del contexto. 2. Establecimiento de prioridades en la solucin de los problemas detectados.3. Bsqueda de diferentes alternativas de accin. 4. Seleccin de la ms idnea. 5. Elaboracin de un plan de intervencin.6. Evaluacin del plan. La competencia de planificacin-coordinacin es atribuida sistemticamente a las Comunidades Autnomas que la harn operativa mediante la elaboracin de planes y programas de actuacin. Algunas leyes recogen tambin como instrumento tcnico de planificacin los Mapas de Servicios Sociales que debern ser peridicamente revisados para adecuarlos a las nuevas situaciones. En esa misma lnea, ser necesaria la realizacin de investigaciones sociolgicas por parte de la administracin implicada. La atribucin de planificacin-coordinacin tendr como finalidades: eliminar los desequilibrios territoriales; el establecimiento de prioridades que hagan efectiva la coordinacin de la poltica de inversiones y servicios de las corporaciones locales; conseguir la coordinacin de actuaciones y programas entre los distintos departamentos, as como con las dems administraciones pblicas y con los sectores de la iniciativa social para conseguir racionalizar recursos. En la Comunidad andaluza la necesidad de elaborar un Plan regional viene 16

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expresamente formulada en la Ley 2/88 Captulo VI arts.15 y 16.: teniendo como objeto responder a las necesidades sociales de Andaluca y ordenar racionalmente los recursos sociales. Seala as mismo la ley, que el Plan Regional se realizar en colaboracin con las corporaciones locales y que ser el instrumento de planificacin de la Red de Servicios Sociales de Andaluca, marcando las directrices que constituyan las pautas para la coordinacin de los presupuestos y las actuaciones de las distintas administraciones pblicas. Posteriormente en su Disposicin Adicional 1 la esta ley emplaza a su elaboracin : El Consejo de Salud y Servicios Sociales someter a la aprobacin del Parlamento, en el plazo mximo de un ao, a partir de la entrada en vigor de la, presente ley, el Plan Regional de Servicios Sociales previsto en el art. 15 .

4.- Elementos de identidad del sistema pblico de Servicios Sociales - mbito especfico de necesidades sociales de referencia (derechos sociales que garantiza, vease Tema 3) - Oferta especfica de prestaciones sociales - Red de equipamientos y profesionales propia y estable - Normativa, planificacin y presupuestos propios. - Identificacin /reconocimiento social

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