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ALCANCES Y LMITES DE LOS PROGRAMAS REGIONALES ESTRATGICOS EN EL ACTUAL SEXENIO

Jos Gas ca Za mo ra 1

PLANTEAMIENTO

Durante el siglo XX nuestro pas transit en al menos dos modelos de desarrollo territorial. Una primera fase se puede caracterizar por un cierto tipo de endogenismo, sustentado en el proceso sustitutivo de importaciones, la conduccin de los procesos de inversin y promocin por parte del Estado, que inclua exencin de impuestos, creacin de infraestructura econmica, dotacin de terrenos y abastecimiento de energticos baratos, entre otros, lo que significaba esquemas privilegiados y compensatorios hacia distintas regiones y ciudades; esto repercuti en el desarrollo de la capital del pas y de un conjunto de ciudades y entidades del centro. Sin haber llegado a madurar y consolidar los diversos procesos de crecimiento urbano-industrial y de desarrollo regional, en los aos ochenta transitamos hacia un modelo de apertura, em1

Investigador del Instituto de Investigaciones Econmicas de la UNAM. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Correo electrnico: jgasca@ servidor.unam.mx

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pujado por las fuerzas de la globalizacin, girando el inters hacia el comercio exterior, las maquilas y ciertas ramas exportadoras. En este esquema exgeno, el Estado deja de ser el principal vertebrador de los procesos territoriales y de desarrollo regional, actuando en todo caso como promotor del desarrollo para las regiones. El desarrollo se direcciona entonces hacia las ciudades y regiones del centro occidente, el norte del pas y la frontera con Estados Unidos. No obstante haberse presentado una cierta descentralizacin territorial del desarrollo econmico en el esquema exgeno, lo cierto es que hasta hoy siguen sin resolverse los profundos desequilibrios y distorsiones econmicas, sociales y regionales. La ausencia de una poltica explcita de desarrollo territorial, aunado a la aparicin tarda de los marcos normativos que sustentan los asentamientos humanos, el equilibrio ecolgico y la ordenacin del territorio, y el proceso de alternancia poltica que apenas comienza a recomponer la geografa poltica de nuestro pas, han obstaculizado las posibilidades de incorporar al conjunto de las regiones mexicanas a un proceso de desarrollo amplio, diversificado, sostenido y equilibrado. As, a los costos sociales y econmicos acumulados de la desigualdad y la pobreza, ahora se suman las nuevas amenazas y retos que impone un modelo de economa abierta. Este nuevo desafo ha llevado a que la poltica gubernamental en el actual sexenio pretenda revalorar estrategias de desarrollo regional como medio para atenuar riesgos de regiones con conflictos sociales acumulados; o de aquellos espacios que siendo considerados o no en las lgicas selectivas de inversin del capital y de la integracin de los mercados mundiales, presentan condiciones de vulnerabilidad, o bien pueden ser incorporadas en las ventanas de

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oportunidad de los circuitos econmicos mundiales a partir de sus recursos estratgicos. A la luz de esta situacin, en el presente sexenio el gobierno federal ha propuesto una nueva regionalizacin del pas y ha creado diversos programas con la premisa de desarrollo regional en perspectivas de mediano y largo plazo. Entre ellos podemos destacar el Programa de Desarrollo de la Frontera Norte, la estrategia de desarrollo en la llamada Escalera Nutica del Mar de Corts, el Programa de Gran Visin para el centro del pas y el proyecto de carcter supranacional denominado Plan PueblaPanam. El supuesto principal de estos programas para inducir desarrollo regional radica en que la expansin de infraestructura de carcter econmico como carreteras, puertos, aeropuertos, presas hidroelctricas, entre otros, por s misma ser catalizador de mercados regionales, industrializacin, generacin de empleos y disminucin de la pobreza. La institucionalizacin de este discurso sobre el cual descansa la idea de desarrollo regional, tiene serias limitaciones, toda vez que no se reconoce una opcin diferente de lo que significa pensar el desarrollo en trminos de valores y necesidades sociales y atendiendo a las propias lgicas y racionalidades construidas desde y para las sociedades locales y regionales. As, la construccin de mitos en el desarrollo regional, presentes en los discursos institucionales, tiende a distorsionar y opacar otras perspectivas que actualmente se debaten en torno al significado del desarrollo regional, sus modalidades y las formas de alcanzarlo. Esto nos lleva a reformular la premisa inicial donde el desarrollo regional es entendido como un proyecto de modernizacin para las regiones visto desde el centro y con

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una incorporacin limitada de los componentes social y humano. Una alternativa es que el desarrollo regional podra considerarse como un proceso por construir a partir de un proyecto poltico, que convoca a los diversos actores participantes de la regin y que posee un hilo conductor en trminos de principios de equidad y participacin, reconociendo los diversos entornos y el papel de las instituciones y los medios de gestin. El presente trabajo se propone tres objetivos: identificar el significado actual y el discurso del desarrollo regional a la luz de los programas estratgicos gubernamentales; establecer los lmites de la poltica regional a partir de los supuestos considerados en los programas gubernamentales; y evaluar el impacto y los posibles cambios territoriales y socioeconmicos generados a partir del desarrollo de estos proyectos.
LAS REGIONES Y EL PROCESO
DE ESTRUCTURACIN DEL TERRITORIO

Las desigualdades regionales en Mxico, en trminos del nivel de desarrollo alcanzado por las distintas entidades y municipios, se atribuyen tanto a las distorsiones territoriales provocadas en principio por la excesiva concentracin econmica, como a la ausencia de polticas redistributivas, compensatorias, o con una visin de equidad regional.2 Los impactos aislados, focalizados o coyunturales de los planes y programas, propios del modelo de sustitucin de importaciones que prevaleci hasta la dcada de
2

Al respecto revisar los trabajos de Garza (1986: 209-223) quien desde una perspectiva histrica demuestra los efectos aislados, coyunturales y limitados de las polticas y planes urbano-regionales desde el periodo posrevolucionario hasta mediados la dcada de los ochenta.

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los setenta, tambin contribuyeron a generar oportunidades desiguales para las regiones y las ciudades de nuestro pas. Lejos de resolverse el problema de las desigualdades regionales, stas se han profundizado a lo largo del tiempo, lo cual provoca el surgimiento de regiones de alta marginacin y pobreza, por un lado, y regiones y sectores dinmicos cada vez ms integradas a los nuevos circuitos de la economa mundial, resultado de la influencia de la globalizacin econmica y de los ms de 10 tratados de libre comercio que Mxico ha concretado, siendo el ms importante por su impacto el de la zona de libre comercio de Amrica del Norte (TLCAN). Con la entrada en vigor del TLCAN en 1994, la brecha entre el norte, centro y sur del pas se ampli. Esto obedece a que el modelo de apertura favorece solamente aquellos espacios que durante el tiempo acumularon las mejores condiciones de infraestructura productiva y mercado, y aquellas que ahora presentan ciertas ventajas de localizacin, equipamiento y capacidad instalada, as como mano de obra barata y abundante. En este sentido, la capital del pas y las entidades del centro continan encabezando el ncleo demogrfico y el eje de desarrollo industrial. Es justamente en la llamada corona megalopolitana donde se ha fortalecido un sistema urbano altamente integrado a la Ciudad de Mxico, a travs de las la redes de ciudades medias que les circundan: Pachuca, Toluca, Cuernavaca, Tlaxcala y Puebla, las que desempean funciones de pivotes para el desarrollo manufacturero y la circulacin de mercancas entre el centro y el resto del pas. Distintas ciudades del centro occidente y centro norte del pas experimentan, en los ltimos aos, un nuevo dinamismo por el emplazamiento de sectores manufactureros dinmicos,

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vinculados a inversiones transnacionales y del mercado externo. Este sera el caso de ciudades como Guadalajara, Quertaro, Aguascalientes y San Luis Potos. Sin embargo, es a partir de estudios recientes (Wong, 1997; Messmacher, 2000, Katz, 2001), donde se puede considerar que las entidades y ciudades del norte del pas representan los espacios ms dinmicos de la economa, toda vez que se han ubicado como los principales receptores de inversiones y desarrollo de infraestructura econmica y social. Esto es resultado de las ventajas comparativas que ofrecen en el contexto del TLCAN, tales como su posicin estratgica respecto al mercado de Estados Unidos, presencia de redes de transporte que facilitan flujos transfronterizos y mano de obra abundante y barata. Esto ha facilitado la insercin ms rpida del norte del pas a los circuitos de inversin fornea y una mayor capacidad para generar empleos e infraestructura en las ciudades ubicadas a lo largo de la frontera con Estados Unidos. A partir de lo anterior, es posible percibir el despliegue de un frente de penetracin ms extenso para la economa norteamericana en nuestro territorio, favorecido por la creacin de nuevas redes regionales transfronterizas y sus ciudades; estas ltimas desempean funciones de enclaves maquiladores y plataformas productivo-exportadoras. Para ello ha sido fundamental la construccin de estrategias compartidas entre empresas matrices y filiales norteamericanas para incursionar en el mercado mundial con productos competitivos. En este contexto resulta claro que las regiones del sur y sureste del pas han permanecido excluidas de las trayectorias ganadoras dentro del proceso de desarrollo regional y estructuracin del territorio. La regin Sur-Sureste, para propsitos del

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Plan Nacional de Desarrollo del presente sexenio est integrada por las entidades de Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatn. Comparativamente con otras regiones, este espacio presenta carencias seculares, escasa infraestructura, equipamiento y mercado, lo cual determina los dbiles vnculos de integracin con el resto del pas y el exterior. Esta situacin la hizo ms susceptible de quedar marginada de polticas endgenas generadas por el modelo sustitutivo de importaciones y de las posibilidades que surgen ahora para participar competitivamente en los circuitos de la globalizacin. Como reflejo de esta situacin, el mapa de la marginacin muestra que ocho de las nueve entidades federativas del sur-sureste se encontraban en 2000 entre las 10 con mayores carencias, con excepcin de Quintana Roo que presentaba un grado de marginacin medio, nivel atribuible al efecto relativo de la expansin econmica del turismo. En el sur-sureste, 64.5% de la poblacin que labora percibe ingresos menores a dos salarios mnimos; casi 20% de la poblacin mayor de 15 aos no sabe leer ni escribir y 72% de la poblacin indgena del pas se ubica en las nueve entidades de esta regin. El saldo del desarrollo regional resulta an ms dramtico si lo analizamos en trminos de la desigual distribucin social y espacial del ingreso, donde Mxico es calificado por organismos como el Banco Mundial como de los peores del mundo. Las asimetras que presenta el desarrollo regional de Mxico son evidentes en los indicadores como Producto Interno Bruto donde el centro del pas aporta casi 53% del PIB, el norte 30% y el sur-sureste solamente 17%.

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Tambin en indicadores como la ubicacin geogrfica del aparato productivo, la infraestructura y equipamiento con que cuentan las entidades, la organizacin del sistema de ciudades, la distribucin de la poblacin y el destino de las polticas en materia de desarrollo regional, presentan una situacin con marcadas diferencias interregionales. Al tener un trato privilegiado el centro del pas, y ahora las entidades del norte y las ciudades ubicadas a lo largo de la frontera con Estados Unidos, el efecto de las disparidades regionales se agrava. A manera de ejemplo baste sealar que hasta la dcada de los noventa solamente las ciudades de Mxico, Guadalajara y Monterrey concentraban en conjunto 85% de la produccin industrial nacional y albergaban cerca de 55% de la poblacin total . En este contexto de lo que se supone un nuevo desarrollo econmico de Mxico, la planeacin regional representa un instrumento reconstituido y revalorado para acercarse a la solucin de estos problemas o por lo menos para atenuar los desequilibrios socioterritoriales existentes. Junto al modelo focalizado del desarrollo territorial se contrapone un criterio integral del desarrollo, que demanda que se revitalice el papel que juegan las regiones medias y los municipios dentro de los estados, como espacios alternativos, donde la promocin del desarrollo regional tendra un verdadero significado del devenir econmico nacional, enfrentando desde niveles territoriales menores los graves problemas de la desigualdad histrica mediante estrategias compensatorias y estmulos endgenos de desarrollo regional.

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EL DESARROLLO REGIONAL VISTO

A TRAVS DE LOS PROGRAMAS DE GOBIERNO

Al empezar el actual sexenio, los rezagos y asimetras territoriales se pretenden resolver con nuevas propuestas de desarrollo regional, para lo cual se ha redefinido una nueva regionalizacin del pas en el Plan Nacional de Desarrollo que reconoce cinco mesorregiones: Noroeste, Noreste, Centro-Occidente, Centro-Pas y Sur-Sureste. A su vez se han propuesto los siguientes programas estratgicos desde una vertiente de desarrollo regional: a) Programa de Desarrollo de la Frontera Norte. Se propone la participacin de estrategias coordinadas de las entidades fronterizas del norte de Mxico para desarrollar y fortalecer procesos vinculantes con Estados Unidos en el marco del TLCAN en los rubros laborales, comerciales y ambientales.
b) Programa de Desarrollo de la Escalera Nutica. Desarrollar una

red de paradores nuticos y destinos nutico-tursticos, infraestructura carretera de internacin desde los Estados Unidos, especialmente para turismo proveniente de este pas en la regin del mar de Corts, y la construccin y ampliacin de infraestructura portuaria y aeroportuaria.
c)

Proyecto Gran Visin. Para el centro del pas. Integrar el corredor del altiplano que une la regin centro con el golfo de Mxico a travs de un eje carretero principal y distintos ramales para facilitar el desarrollo de los centros manufactureros de la regin. to de proyectos y apoyos de carcter asistencial para las regiones identificadas en situacin de pobreza extrema.

d) Programa de Desarrollo de 250 Microrregiones. Integra un conjun-

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e) Plan Puebla-Panam. Pretende reposicionar a las entidades del

sur-sureste de Mxico a los circuitos de inversin con base en sus recursos locales, adems permite una integracin ms amplia hacia Centroamrica a partir de ocho iniciativas mesoamericanas. Este conjunto de programas y proyectos pretende resolver al menos cinco situaciones relativas al desarrollo regional y la futura organizacin socioterritorial del pas: 1. Disminuir las asimetras regionales a partir de la participacin de las entidades histricamente marginadas en los circuitos de inversin, bajo esquemas de ventajas comparativas regionales (mano de obra barata, recursos naturales abundantes, posicin estratgica en los mercados mundiales).
2. Dinamizar actividades econmicas y regiones inscritas en

circuitos atractivos para el capital, y a partir del aprovechamiento de nichos de recursos estratgicos y emergentes en la globalizacin (circuitos tursticos, generacin y explotacin de energticos, maquiladoras, biotecnologa, etc.).
3. Creacin y ampliacin de la infraestructura productiva a tra-

vs de redes de transporte y comunicaciones: puertos, aeropuertos, hidroelctricas, redes de fibra ptica, etc. Esto es una condicin necesaria para el despliegue de plataformas productivo-exportadoras y la articulacin de redes logsticas de distribucin de mercancas y aprovechamiento de recursos endgenos de alto valor.
4. Extender la esfera del mercado internacional y los procesos

de integracin hacia el norte y el sur del continente a travs de plataformas manufactureras, maquiladoras y nuevas cadenas logsticas de comercio internacional, procesos de inte-

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gracin energtica y mediante la consolidacin de la red de acuerdos de libre comercio en el hemisferio.

5. Desarrollo social y contencin de zonas de conflicto real y

potencial bajo esquemas asistenciales y mediante la militarizacin de zonas de alto riesgo.

EL DESARROLLO REGIONAL: DE LA VISIN
MODERNIZADORA A LA DE PROYECTO POLTICO

Las estrategias gubernamentales de desarrollo regional tratan de responder a las opciones y visiones que, a su entender, podran hacer frente a la problemtica de exclusin nacional y al reposicionamiento de las regiones mexicanas en el mbito internacional; aunque en la actualidad, cualquier gobierno que se proponga implementar una estrategia de desarrollo regional deber estar consciente del peso que tienen los determinantes de carcter global, que imponen nuevas reglas e intereses que trascienden la nacin y condicionan el diseo y la aplicacin de polticas pblicas. Estos determinantes suelen incidir en lgicas que no necesariamente se corresponden con las de los gobiernos nacionales y, menos an, con los de las sociedades regionales y actores locales. Es por ello que las distintas regiones sobre las cuales operan los programas, conforman un complejo entramado de intereses que lo mismo pueden expresar formas de reactivacin para la regin, como tambin podran desembocar en situaciones de tensin, derivadas de proyectos y racionalidades contrapuestas. Una alternativa en este caso sera, como lo plantea Santos (1996), entender que la regulacin mundial impone un orden al servicio de una racionalidad dominante, pero no forzosamente

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superior. La cuestin, para nosotros, sera descubrir y poner en prctica nuevas racionalidades a otros niveles y regulaciones ms conformes al orden deseado, deseados por los hombres, y en el lugar donde viven. En trminos operativos esto implica que cualquier proceso de gestin del desarrollo regional pase necesariamente por identificar a los actores y las funciones especficas que stos asumen en base a una estrategia integral territorial del desarrrollo. As, reconocemos que la idea fundamental del desarrollo regional se refiere a un proceso localizado de cambio social sostenido que tiene como finalidad ltima el progreso permanente de la regin, la comunidad regional y de cada individuo residente en ella (Boisier, 1996). En consecuencia, la reconstitucin de las estrategias de desarrollo regional tendran que incluir los siguientes principios: a) Una valoracin del papel estratgico del territorio en el desarrollo nacional y regional por parte del Estado (elemento principal de mediacin entre la sociedad y el territorio). Esto implica privilegiar formas alternativas de integracin endgena, pero sin excluir los mecanismos favorables que se puedan derivar de la articulacin internacional de las regiones.
b) Adopcin y aplicacin de mecanismos de gestin territorial

descentralizada en sus distintas escalas espaciales (nacional, regional, urbano, local, etc.).
c)

Favorecer un proceso de autonoma regional de decisin, en el sentido de fortalecer las capacidades regionales para definir su propio estilo de desarrollo, y el uso de instrumentos de poltica congruentes con tal decisin.

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d) Atacar las causas del subdesarrollo regional y no sus con-

secuencias. Esto es llevar a cabo polticas redistributivas del ingreso, proyectos productivos y generacin de empleo, con la finalidad de superar la polticas focalizadas de carcter asistencialista que no resuelven de fondo el problema de la pobreza.
e) Creciente capacidad regional para apropiar parte del exce-

dente econmico all generado a fin de reinvertirlo en la propia regin, diversificando su base econmica, y conferir sustentabilidad de largo plazo.
f)

Movimiento de inclusin social, que implica la toma en cuenta de los diferentes actores polticos y la mejor reparticin del ingreso nacional y regional entre las personas, as como su participacin en las decisiones de competencia de la regin. cial en torno a la proteccin ambiental y manejo racional y sustentable de los recursos naturales de la regin.

g) Un creciente proceso de concientizacin y movilizacin so-

Lo anterior requiere la redefinicin de un proyecto poltico que promueva una amplia participacin social en las decisiones, a fin de llevar a cabo las estrategias necesarias en aras de una organizacin socioterritorial ms justa.

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EL DESARROLLO REGIONAL COMO PROYECTO POLTICO

CULTURA Competitiva/individualista Cooperativa/solidaria Autorreferencia

ENTORNO Mercado Estado Relaciones Internacionales

RECURSOS Materiales Humanos Psicosociales Conocimientos

INSTITUCIONES

DESARROLLO REGIONAL

Flexibilidad Velocidad Inteligencia Virtualidad

ACTORES Individuales Corporativos Colectivos Ethos

PROCEDIMIENTOS Gestin Administracin Informacin Modernidad

Fuente: Boisier, Sergio (1999). Teoras y metforas sobre desarrollo territorial.

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OBRAS CONSULTADAS Boisier, Sergio (1996). Modernidad y Territorio. Santiago de Chile, CEPAL/Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social. __________ (1999). Teoras y metforas sobre desarrollo territorial. Santiago de Chile, CEPAL. Dvila Enrique, Georgina Kessel y Santiago Levy (2000). El Sur tambin existe: un ensayo sobre el desarrollo regional de Mxico. Mxico, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico/Secretara de Egresos. Delgadillo, Javier, Felipe Torres y Jos Gasca (2001). Distorsiones del Desarrollo Regional en Mxico en la perspectiva de la globalizacin. Momento Econmico, nm. 115, mayo-junio. Mxico, UNAM/Instituto de Investigaciones Econmicas. Delgadillo, Javier, Felipe Torres y Jos Gasca (2001). Desarrollo regional en Mxico en el vrtice de dos milenios. UNAM/Instituto de Investigaciones Econmicas y Miguel Angel Porra. Garza Villareal, Gustavo (1986). Las polticas urbano-regionales en Mxico (1915-1985). El Pensamiento Iberoamericano, nm. 10, julio-diciembre. Madrid. Gasca Zamora, Jos (s/f). Plan Puebla-Panam: Una oportunidad de desarrollo para las regiones marginadas?. Revista Diversa, nm. 4, diciembre. Mxico, Instituto Electoral Veracruzano. Katz, Isaac (2001). El impacto regional del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. En: Leycegui, Beatriz y Rafael Fernndez, coord., op. cit. Leycegui, Beatriz y Rafael Fernndez, coord. Socios naturales? Cinco aos del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. Mxico, ITAM y Miguel Angel Porra.

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Messmacher Linartas, Miguel (2000). Desigualdad regional en Mxico. El efecto del TLCAN y otras reformas estructurales. Mxico, Banco de Mxico/Direccin General de Investigacin Econmica. Documento de Investigacin No. 2000-4. Presidencia de la Repblica (2001). Plan Puebla-Panam. Mxico, Presidencia de la Repblica. Sntesis del Proyecto __________ (2001a). Plan Puebla-Panam. Mxico, Presidencia de la Repblica. Captulo Mxico. Documento Base. Mxico, PR. __________ y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2001). Proyecto Plan Puebla-Panam. Informe de avances y perspectivas (CD). Mxico. Santos, Milton (1996). Metamorfosis del espacio habitado. Barcelona, Oikos-Tau. Wong, Pablo (1997). Integracin de Amrica del Norte: implicaciones para la competitividad y la competencia internacional de las regiones. Santiago de Chile, ILPES/Direccin de Polticas y Planificacin Regionales. Docto. 97/17.

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