POLTICA PBLICATERRITORIAL

PROGRAMA ADMINISTRACIN PBLICA TERRITORIAL

MAURICIO BETANCOURT GARCIA CESAR ALEJANDRO RAMIREZ CHAPARRO

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA

Director HONORIO MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO

Subdirector acadmico CARLOS ROBERTO CUBIDES OLARTE

Decano de pregrado JAIME ANTONIO QUICENO GUERRERO

Coordinador Nacional de A.P.T JOSE PLACIDO SILVA RUIZ

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA MAURICIO BETANCOURT GARCIA CESAR ALEJANDRO RAMIREZ CHAPARRO Bogot D.C., Enero de 2008

DE LOS NUCLEOS TEMTICOS Y PROBLEMTICOS

Espacio tiempo y territorio ADMINISTRACIN Gestin del desarrollo PBLICA TERRITORIAL

Problemtica pblica

Problemtica del estado y del poder

Economa de lo pblico

Organizaciones pblicas

Formacin general

El plan de estudios del Programa de Administracin Pblica Territorial, modalidad a distancia, se encuentra estructurado en siete ncleos temticos. stos, a su vez, se constituyen en los contenidos nucleares del plan de formacin que, en la exposicin didctica del conocimiento, se acompaan de contenidos complementarios especficos. Cada uno de los siete ncleos temticos que componen el programa tiene una valoracin relativa en nmero de crditos y, en consecuencia, vara tambin en el nmero de asignaturas que lo conjugan. El primer momento en cualquier proceso de formacin ha de establecer las particularidades del programa, de ah que sea necesario dar a conocer los ncleos temticos con su respectiva valoracin en nmero de crditos: Problemtica pblica, once (11) crditos; Problemtica del estado y del poder, 23 crditos; Organizaciones pblicas, 24 crditos; Espacio tiempo y territorio, 22 crditos; Gestin del desarrollo, 16 crditos; Economa de lo pblico, 18 crditos; y Formacin general, 21 crditos. De igual manera, se debe reconocer que el plan de estudios se cimienta en el principio de la problematizacin. En otras palabras, la formacin en Administracin Pblica Territorial parte del hecho de que la disciplina se encuentra en constante cambio terico y prctico; lo cual genera, a su vez, problemas multifacticos que

implican la formacin de profesionales con capacidad de comprender, explicar y resolver los distintos textos y contextos que conforman la administracin pblica.

NCLEO PROBLEMTICA DEL ESTADO Y DEL PODER

El ncleo Estado y poder permite al estudiante comprender y analizar, de manera autnoma, la problemtica del Estado y, de modo consecuente, entenderlo como la mxima instancia de organizacin poltica y de las relaciones de poder que le son consustanciales. Analiza los diferentes niveles de expresin y concrecin de la dinmica del Estado como eje de vital importancia para la comprensin del papel del Administrador Pblico1. El estudio del Estado y del poder obedece a que durante los ltimos siglos las sociedades accidentales modernas han asumido el Estado como una forma de organizacin y unidad poltica dominante segn entraban a plegarse, articularse y proyectarse colectivamente las variables territoriales, sociales, econmicas, culturales y militares de dichas sociedades. Pero, de igual manera, ha de reconocerse que la concrecin de tales ideas colectivas requiri la organizacin de aparatos administrativos que dieron origen a las instituciones de carcter pblico, sin un inters individual o privado. De otra parte, no se puede desconocer cmo este tipo de organizacin ha sufrido cambios histricos, polticos, culturales y econmicos que la han redimensionado hasta el punto de ofrecer una compleja red de relaciones que afectan el pasado, el presente y el futuro de las naciones. Por ejemplo, en este tiempo, el sistema capitalista, las tendencias polticas neoliberales, los conflictos ideolgicos, el terrorismo, la autonoma de las naciones son, entre otros, evidencias del redimensionamiento de los Estados. Ahora bien, la administracin pblica y la administracin estatal se hallan estrechamente relacionadas, puesto que el campo de lo pblico se encuentra mayoritariamente en el aparato estatal. De ah que, en el plan de estudios se aborde esta relacin de manera interdisciplinaria; se pretende, de este modo, la proyeccin poltica-administrativa a partir de nueve (9) asignaturas:

CONDICIONES INICIALES. Op. cit.

ASIGNATURAS DEL NCLEO PROBLEMTICA DEL ESTADO Y PODER

CRDITOS

SEMESTRE

1. Teoras del estado y del poder 2. Regmenes y sistemas polticos 3. Regmenes y sistemas polticos latinoamericanos 4. Rgimen y sistema poltico colombiano I 5. Rgimen y sistema poltico colombiano II 6. Derecho constitucional 7. Organizacin del estado colombiano y formas organizativas del estado a nivel territorial 8. Gobierno y poltica pblica 9. Poltica pblica territorial

3 3 3 3 3 2 3 3 2

1 1 2 3 4 4 5 6 7

EL TRABAJO DEL TUTOR El tutor tendr libertad de ctedra en cuanto a su posicin terica o ideolgica frente a los contenidos del mdulo, pero el desarrollo de los contenidos de los mdulos son de obligatorio cumplimiento por parte de los tutores. Los Tutores podrn complementar los mdulos con lecturas adicionales, pero lo obligatorio para el estudiante frente a la evaluacin del aprendizaje son los contenidos de los mdulos; es decir, la evaluacin del aprendizaje deber contemplar nicamente los contenidos de los mdulos. As mismo, la evaluacin del Tutor deber disearse para dar cuenta del cubrimiento de los contenidos del mdulo. El Tutor debe disear, planear y programar con suficiente anticipacin las actividades de aprendizaje y los contenidos a desarrollar en cada sesin de tutora (incluyendo la primera). Tambin debe disear las estrategias de evaluacin del trabajo del estudiante que le permita hacer seguimiento del proceso de autoaprendizaje del estudiante. Por cada crdito, 16 horas son de tutora presencial o de encuentro presencial y 32 horas son de autoaprendizaje (y este tiempo de trabajo del estudiante debe ser objeto de seguimiento y evaluacin por parte del tutor). Las asignaturas (mdulos) de APT son de 2, 3 y 4 crditos.

POLTICA PBLICA
TERRITORIAL

Efectos del buen gobierno en la ciudad, A. Lorenzetti, 1338

INTRODUCCION GENERAL Este mdulo tiene como propsito ofrecer una discusin conceptual sobre las polticas pblicas, as como ofrecer elementos para su diseo y puesta en marcha. Esta propuesta tiene como teln de fondo las transformaciones recientes en el gobierno local que han dado lugar a la emergencia de nuevas formas de accin pblica. En efecto, la descentralizacin y las demandas por una mayor democratizacin de la vida local fenmenos estrechamente vinculados- han propiciado la creacin de mecanismos para la participacin de los ciudadanos en la construccin de polticas pblicas locales. De otra parte, nuevas ideas y prcticas sobre la funcin de gobierno propician la inclusin de actores privados, organizaciones no gubernamentales y otros actores no estatales. A partir de estos elementos contextuales, nos proponemos ofrecer elementos a los (las) estudiantes que les habiliten para participar en la construccin de las polticas pblicas a nivel local sea como funcionario(a)s pblico(a)s o como ciudadano(a)s. Para ello, este modulo estar organizado de la siguiente manera: en una primera unidad, se presentan fundamentos conceptuales bsicos para la comprensin de las polticas pblicas. Igualmente, se ofrece una definicin de poltica pblica y de los principales elementos asociados a su definicin; a partir de lo cual se introduce la discusin sobre la participacin de actores privados y de ciudadanos en la construccin de polticas pblicas a nivel local. En la segunda unidad, se ofrecen elementos conceptuales para la comprensin del diseo de las polticas (definicin de objetivos, teoras causales e instrumentos), as como para su implementacin y evaluacin. A partir de estos elementos, en la tercera unidad, Las fuentes y lecturas utilizadas para la elaboracin de este mdulo provienen de la literatura sobre anlisis de poltica pblica y sobre desarrollo local; as como de las experiencias de investigacin de los autores. Se espera que los argumentos ac expuestos enriquezcan las experiencias de los estudiantes y les permitan comprender y actuar sobre su propia realidad a partir de los conceptos y herramientas analticas propuestas.

OBJETIVOS General2 Estudiar las polticas pblicas que han impactado el orden y la organizacin territorial del Estado y la Sociedad, a travs de indagar por los procesos de apropiacin social del espacio y las divisiones poltico-administrativas del Estado, con el objeto de mejorar el diseo y puesta en marcha de efectivos ordenamientos pblicos para la nacin, sus regiones, provincias, municipalidades, localidades, ciudades, territorios indgenas, zonas de colonizacin y campesinas.

Especficos: Proponer unos fundamentos conceptuales bsicos para el estudio de las polticas pblicas. Definir las polticas pblicas y precisar algunos elementos asociados a su definicin: tipologas, actores y agendas. Precisar y distinguir las formas sectoriales y territoriales de intervencin del Estado y los conflictos entre ellas con ocasin de la construccin de polticas pblicas a nivel local. Ofrecer elementos conceptuales y prcticos aplicables para el diseo, instrumentacin e implementacin de las polticas pblicas.

Como fue definido por el programa de Tecnologa.

METODOLOGA GENERAL3 Como el Programa est diseado bajo la modalidad de Educacin a Distancia, desarrolla procesos de Autoformacin, Interformacin y Seguimiento presencial. Por lo tanto a usted querid@ estudiante le genera retos tales como: la bsqueda de una disciplina de autoestudio, el compromiso por una actitud proactiva de cambio, la tolerancia en el acercamiento con sus compaer@s de estudio mediante Equipos de Trabajo, y la sabidura para programar su tiempo, e incorporar este proceso a su proyecto de vida. Teniendo en cuenta lo anterior, la metodologa a emplearse en el desarrollo de las sesiones de este Mdulo Temtico, es el Seminario-Taller, en el cual se emplearn estrategias pedaggicas como: Anlisis de los documentos correspondientes a cada sesin y ampliadas con la bibliografa complementaria que se sugiere, previo a la sesin presencial. Elaboracin de documentos tipo ensayo en los que cada estudiante establezca relaciones entre conceptos y pueda aplicarlos a problemticas propias del contexto colombiano. Trabajo en Equipo a partir del estudio de casos. As mismo, las sesiones presenciales se apoyarn con conversatorios, simposios, mesas redondas, estudios de casos, exposicin de mapas conceptuales, simposios, sobre temas de especial trascendencia, actualidad y aplicacin de las temticas que se refieran al contenido del mdulo.

Tomada del mdulo de Gobierno y Polticas Pblicas del programa de APT.

NIDAD I

Fundamentos conceptuales para el estudio de las polticas pblicas

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INTRODUCCIN Las polticas pblicas son una expresin del ejercicio del poder poltico; es decir, se refieren a la forma como son dirigidas las sociedades por parte de autoridades reconocidas legtimamente para tomar decisiones colectivas y obligatorias. En el caso latinoamericano, a partir de la independencia en el siglo XIX, nuestras sociedades se organizaron polticamente con la conformacin de Estados Nacionales bajo el modelo de los Estados Europeos. Es, entonces, desde el Estado que tradicionalmente se ha organizado la vida en comunidad, a travs de la definicin de objetivos comunes, el reconocimiento de problemas que deben ser tratados, y de acciones, medios y recursos necesarios para su tratamiento. Sin embargo, hoy se discute esta visin tradicional sobre la accin del Estado y nos encontramos con la participacin activa de los ciudadanos, del sector privado y de organizaciones no gubernamentales en esas tareas. En otras palabras, se observan cambios en los procesos de construccin de las polticas pblicas; por lo tanto, la forma e implicaciones de ese cambio sern el teln de fondo sobre el que se desarrollar la discusin a lo largo del mdulo. Por lo anterior, resulta conveniente que empecemos nuestro mdulo por unas precisiones conceptuales sobre Estado, gobierno y administracin, conceptos relacionados pero diferentes que son necesarios para la comprensin de las polticas pblicas. Se propone a continuacin una definicin de poltica pblica y se precisan algunos elementos relacionados con esa definicin, como los actores, los problemas y las agendas, y los instrumentos. Finalmente, se ofrece una mirada de conjunto a partir de la discusin sobre la transformacin del ejercicio del gobierno, a partir de la discusin sobre gobernanza. Para facilitar la comprensin de los conceptos se utilizarn algunas lecturas adicionales, as como referencias tomadas del caso colombiano.

Bajo esta perspectiva, con el estudio de la presente unidad se busca: Precisar conceptualmente gobierno, estado y administracin para introducir al estudiante a la comprensin de las polticas pblicas. Presentar el debate en torno a la transformacin del gobierno a partir del concepto de gobernanza. Proponer una definicin de poltica pblica y discutir los principales elementos asociados a ella: actores, problemas y agendas, e instrumentos de accin pblica.

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1.1 CONCEPTOS PUBLICAS

BSICOS

PARA

EL

ESTUDIO

DE

LAS

POLTICAS

La expresin poltica pblica hace referencia a las acciones realizadas por autoridades legtimamente constituidas presidentes, ministros, alcaldes, por ejemplo- que tienen por objeto actuar sobre ciertas condiciones de la realidad sea para modificarlas o para mantenerlas nivel de empleo, inflacin, seguridad, etc-. Aunque ms adelante propondremos una definicin ms completa y precisa, lo que acabamos de mencionar nos permite sealar que para comprender las polticas pblicas necesitamos relacionarlas con la forma en que se ejercen las funciones de gobierno en un contexto poltico dado. En el caso latinoamericano, y en el colombiano en particular, la vida poltica est organizada por el Estado, quien regula la vida social a travs de la promulgacin de textos jurdicos y administrativos, de la creacin de organizaciones, la construccin de polticas pblicas y de otras formas concretas en las que se viabilizan las decisiones pblicas (Roth, 2002). Para este autor, el Estado utiliza los recursos a su disposicin la ley, principalmente- para modificar o mantener las reglas de juego que orientan los comportamientos sociales. Por ello, estudiar las polticas pblicas significa comprender al Estado en Accin. 1.1.1 Estado 1.1.1.1 Qu es el Estado? El Estado es una entidad relativamente autnoma de poder respecto de la sociedad civil que puede entenderse en dos sentidos: en primer lugar, Estado como aparato, que lo define en funcin de sus soportes institucionales y materiales; y en segundo lugar, Estado como estructura de dominacin y direccin. Dentro de las teoras del Estado, algunos enfoques se centraron solamente en el Estado como aparato (empirismo) y otros particularmente se centraron en la dominacin asimtrica que supone (marxismo). Para el marxismo el Estado es el reflejo de una relacin de dominacin por lo que supone una dependencia del Estado respecto de la sociedad civil y sus divisiones de clase. La definicin clsica de Estado es de Max Weber sobre la cual ha trabajado gran parte de la teora posterior. Segn Weber el Estado es una estructura de dominacin tpicamente moderna, que ejerce con xito el monopolio de la coercin fsica legtima dentro de un territorio determinado. Por lo tanto para Weber el Estado Moderno tiene algunas caractersticas que le son propias:

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Monopolio de la violencia legtima Centralizacin administrativa Recaudacin de impuestos (como mecanismos permanentes y eficientes) Racionalizacin de la administracin.

Para Weber el Estado slo puede subsistir si los dominados se someten, por lo que observa las motivaciones internas de sometimiento. A partir de este anlisis construye tres tipos ideales de dominacin legtima: tradicional, carismtica y racional-legal. El tipo de dominacin legtima que caracteriza al Estado Moderno es el racional legal. El Estado Moderno signific tambin la centralizacin del poder poltico y sus medios de administracin. Para Weber el Estado Moderno es un Estado burocrtico porque en l aparece un conjunto de instituciones estatales con funciones diferentes y una tendencia fuerte al desarrollo de burocracias. La administracin burocrtica, en efecto, se ajusta a la perfeccin a su tipo ideal racional-legal por caracterizarse por ser impersonal, formal, y basar su legitimidad en su apego a las normas y procedimientos.

Definicin de Estado: Un conjunto de instituciones y de relaciones sociales (la mayor parte de estas sancionadas y respaldadas por el sistema legal de ese estado) que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto pretende delimitar geogrficamente. Esas instituciones tienen como ltimo recurso, para efectivizar las decisiones que toman, la supremaca en el control de medios de coercin fsica que algunas agencias especializadas del mismo estado normalmente ejercen sobre aqul territorio (ODonnell, 2007).

1.1.1.2 Origen y formas histricas del Estado El Estado es un concepto que tiene un contenido histrico especfico. La existencia de un Estado no es una constante en la historia ya que en otros momentos las relaciones de poder no estuvieron ni institucionalizadas ni centralizadas. El Estado Moderno tiene un origen fcilmente identificable en Europa y un correlato posterior en Amrica Latina (y en otras regiones del mundo) dando lugar a una organizacin internacional interestatal. Los momentos clave que normalmente se toman como punto de inicio de la formacin de Estados Modernos en Europa son: la paz de Augsburgo (1555), que estableci que los sbditos habran de seguir la religin de sus prncipes, y la paz de Westfalia (1648), que introdujo la idea de fronteras nacionales as como la de reconocimiento internacional de stas. De acuerdo con Heller (2004), en las etapas premodernas las organizaciones polticas deberan calificarse como proto-estados organizaciones polticas que

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no tienen todas las caractersticas de los Estados modernos- porque no exista una unidad de dominacin. En la Edad Media por ejemplo el proto-estado estamental es pluralista, ya que casi todas las funciones y atributos de poder estaban repartidos entre Iglesia, la nobleza, las ciudades y otros actores dotados de privilegios especiales. Al soberano monrquico del estado feudal le quedan muy pocos atributos inmediatos de dominacin4. Es a partir de la expropiacin de atributos de poder a los distintos actores internos y externos que se produce una centralizacin del poder que posibilita la construccin del Estado Moderno. Ser en los siglos XVII XVIII que las monarquas absolutas lograrn la unidad poltica, jurdica y econmica. El Estado moderno se caracteriza entonces, en oposicin al modelo feudal, por contar con un aparato jurdico nico (derecho sistematizado), un poder poltico de carcter pblico, la concentracin de los instrumentos burocrticos, econmicos y militares, un saber especializado, la centralizacin de funciones de administracin y la ampliacin del mercado. En Amrica Latina, en cambio, como en otras regiones que han sufrido la dominacin colonial de Europa, son los procesos de independencias o de descolonizacin, el inicio de procesos de formacin de Estados nacionales independientes, por lo tanto stos han sido organizados ms tardamente que en Europa y bajo el modelo europeo. Los Estados latinoamericanos se construyen entonces a partir de la segunda mitad del siglo XIX con base en pactos entre lites regionales y alrededor de una primera codificacin fundacional, las Constituciones. Las formas histricas del Estado pueden dividirse a grandes rasgos en tres: Estado absolutista, Estado Liberal y Estado de bienestar. Todas ellas son formas tpicas construidas a partir de la evolucin que ha sufrido el Estado en Europa pero que sirve tambin de gua para comprender los estados en otros contextos. En efecto, para comprender las polticas pblicas necesitamos conocer las formas y funciones que el Estado asume en cada contexto. El Estado Absolutista es la primera forma histrica del Estado moderno caracterizado por una fuerte concentracin del poder en la persona del monarca en perjuicio de la Iglesia y la nobleza. De esta manera se elimina cualquier limitacin externa al poder absoluto del monarca. Surge por necesidades militares (seguridad), econmicas (ampliacin del mercado) y por la necesidad de seguridad jurdica unificada en todo el territorio.

En esta poca la nica organizacin de autoridad ms o menos centralizada era la Iglesia, el orden jurdico era independiente para cada seoro o para cada fuero, es decir el derecho era subjetivo y variaba de acuerdo al lugar de residencia y al estatus social del individuo. El poder poltico est desagregado en varias manos y tiene por tanto un carcter privado y autnomo; adems de estar limitado tanto en lo interno como en lo externo.

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El absolutismo entra en crisis con las revoluciones liberales (movimiento cuestionador del poder absoluto y sus pretensiones divinas), dando paso a los llamados Estados Liberales, con caractersticas novedosas. Se introducen limitaciones al rey y se entiende al Estado como mnimo: guardin del orden, la seguridad y la propiedad privada (Estado gendarme). Es la idea de un Estado limitado por los derechos naturales de los individuos. La esfera privada se abstrae del mbito pblico y por lo tanto del alcance del Estado. Esta posicin puede graficarse en la conocida frase de un liberal ingls: en mi casa entra el sol pero no entra el rey . La restriccin del poder poltico entonces va a dar lugar a dos reformas importantes: la introduccin de un derecho positivo que debe ser cumplido por todos, incluyendo al monarca, y del cual el Estado se presenta como garante, y la restriccin de los poderes de los gobernantes a travs de la divisin de poderes. El Estado de bienestar es anterior al Estado de Bienestar Keynesiano o Estado interventor, por lo que es necesaria la distincin entre ambos. El Estado de Bienestar tiene su origen en el siglo XIX, particularmente en la Alemania de Bismarck, aunque tambin de forma incipiente en Gran Bretaa. Estado de Bienestar significa que el Estado asume la responsabilidad de proveer asistencia y apoyo, en sus orgenes a travs de polticas de asistencialismo a la vejez o a la pobreza. La progresiva ampliacin de los derechos de ciudadana, y ms tarde la crisis econmica de 1929 que pone en duda la teora liberal de desarrollo, van a dar lugar a la aparicin de Estados ampliados llamados Estados de Bienestar Keynesianos por la incorporacin de funciones al Estado basadas en la teora econmica de Jhon Maynard Keynes. Para sanear las fallas del mercado el Estado debe intervenir con medida adems de proveer y garantizar sus derechos a todos los ciudadanos. Se trata de una nueva nocin de Estado que le otorga la funcin de solucionar las contradicciones sociales. Para esto adquiere nuevas atribuciones en materia de salud, educacin, seguridad social y se posiciona como rbitro entre clases o sectores. Pero adems, a partir de la crisis econmica el Estado asume el rol de ser el motor de la economa, a travs del establecimiento de medidas anticclicas (keynesianismo). As en la segunda posguerra, va a presenciarse un auge del Estado-nacin. Su prestigio se debi tanto a la resolucin de la crisis del 30 y la reconstruccin de las economas nacionales como al xito de este modelo en la guerra contra los totalitarismos. No obstante en las dcadas de 1970 y 1980 el Estado de Bienestar entra en crisis. La crisis tiene tres aspectos : fiscal, administrativa y poltica. El Estado ampliado empieza a percibirse como costoso e ineficiente, lo que lleva a un deterioro del apoyo social a ste. En este nuevo contexto va a desarrollarse una tendencia a la reduccin del Estado bajo la influencia de las ideas neoliberales. En la dcada de 1980 comienza en Amrica Latina la retirada del Estado en dos sentidos: en tanto productor directo de bienes y servicios; y en cuanto regulador de la economa a travs del establecimiento de reglas para el funcionamiento de los

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mercados. Las polticas sociales vuelven en general al asistencialismo y se flexibilizan los derechos sociales. ACTIVIDAD DE APRENDIZAJE Completo el siguiente cuadro: EL ESTADO DEFINICIN

TIPOS ESTADO

DE Absolutista Liberal De bienestar

CARACTERSTCIAS

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LECTURA COMPLEMENTARIA Guillermo ODonnell5 Como mnimo, el estado es una entidad que demarca un territorio frente al de otras entidades semejantes, proclama autoridad sobre la poblacin de ese territorio y es reconocido como tal estado por diversos actores en el sistema internacional. Los estados han emergido a raz de procesos histricos que en Amrica Latina han diferido significativamente de los pases centrales. Asimismo, al interior de Amrica Latina ha habido y sigue habiendo importantes diferencias. Esas diferencias, tanto generales como especficas a nuestra regin, han marcado profundamente las caractersticas de cada uno de nuestros estados () Los estados son entidades permanentemente sujetas a procesos de construccin, de reconstruccin y, a veces, de destruccin, sujetos a complejas influencias de la sociedad domstica y la internacional. Reconocer esto prohbe recetas simplistas, generalizaciones aventuradas y transplantes mecnicos de la experiencia de otras regiones. Por esto se hace necesario ir abriendo camino cuidadosamente. Como primer paso propongo una definicin del estado. Por el mismo entiendo: Un conjunto de instituciones y de relaciones sociales (la mayor parte de estas sancionadas y respaldadas por el sistema legal de ese estado) que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto pretende delimitar geogrficamente. Esas instituciones tienen como ltimo recurso, para efectivizar las decisiones que toman, la supremaca en el control de medios de coercin fsica que algunas agencias especializadas del mismo estado normalmente ejercen sobre aqul territorio. Esta definicin est enfocada en lo que el estado es, no en la enorme variedad de cosas que el estado hace o puede hacer. Esta definicin, de cuo Weberiano, se aparta de este autor al no postular como atributo componente del estado que su coercin, o violencia, deba ser legtima; esta caracterstica conviene considerarla una variable histrica, a lo largo tanto de pases como de diferentes perodos en cada pas. Veremos que lo mismo vale para las otras dimensiones del estado incluidas en la definicin que propuse. Otra caracterstica de esta definicin es que ella apunta directamente al tema del poder, en trminos de la gran concentracin de poder (o, ms precisamente, de poderes) implicada por el surgimiento y funcionamiento del estado. De acuerdo con esta definicin, el estado incluye al menos cuatro dimensiones. Una, la ms obvia y reconocida casi exclusivamente por la literatura contempornea, es el estado como conjunto de burocracias. Estas burocracias, generalmente organizaciones complejas y jerrquicamente pautadas, tienen legalmente asignadas responsabilidades apuntadas a lograr o proteger algn aspecto del bien, o inters pblico, general. El estado es tambin un sistema legal, un entramado de reglas que penetran y codeterminan numerosas relaciones sociales. Actualmente, especialmente en democracias,
Tomado del documento base de la conferencia dictada por el profesor ODonnell en la Universidad Nacional de San Martin, Buenos Aires, Seminario CIEDAL/ EPG, Mayo 9 de 2007.
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la conexin entre las burocracias del estado y el sistema legal es ntima: las primeras se supone que actan en trminos de facultades y responsabilidades que les son legalmente asignadas por autoridades pertinentesel estado se expresa en la gramtica del derecho. Juntos, las burocracias del estado y el derecho presumen generar, para los habitantes de su territorio, el gran bien pblico del orden general y de la previsibilidad de una amplia gama de relaciones sociales. Al hacer esto, el estado (ms precisamente, los funcionarios que hablan en su nombre) presumen garantizar la continuidad histrica de la unidad territorial respectiva, usualmente concebida como una nacin, o un pueblo. Estas pretensiones nos llevan a la tercera dimensin del estado: ser un foco de identidad colectiva para los habitantes de su territorio. Tpicamente, los funcionarios del estado, especialmente los que ocupan posiciones en su cpula institucional, afirman que el suyo es un estado-para-la-nacin o (sin entrar en detalles innecesarios en este momento) un estado-para-el-pueblo. Con estas afirmaciones, repetidas innumerables veces, desde el estado se nos invita al reconocimiento generalizado de un nosotros que apunta a crear una identidad colectiva (somos todos argentinos-brasileros-peruanos, etc.) que, segn se postula, estara por encima de, o debera prevalecer sobre, los conflictos y clivajes sociales. Hay an una cuarta dimensin. El estado es un filtro que trata de regular cun abiertos o cerrados estn los diversos espacios y fronteras que median entre el adentro y el afuera del territorio y la poblacin que delimita. Algunos de estos espacios son celosamente controlados, otros nunca tuvieron barreras y otros han sido erosionados por los vientos de la globalizacin. Pero todo estado intenta, o dice intentar, establecer filtros para el bienestar de su poblacin y de los agentes econmicos que operan en su territorio. He propuesto cuatro dimensiones bsicas del estado. Cuando ellas se desempean razonablemente bien, el estado cumple su crucial papel de articulador y ordenador de la diversidad y pluralidad de las relaciones sociales en su territorio. Tal estado facilita la organizacin de los sectores sociales, orienta los conflictos hacia su pacfica resolucin, provee valiosos bienes pblicos, y resuelve o ayuda a resolver numerosos problemas de accin colectiva. Este no es un estado que, como argumentan diversas corrientes contemporneas, est en relacin de suma cero con la sociedad; al contrario, es un factor fundamental de su organizacin y dinamismo.

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1.1.2 El Gobierno Etimolgicamente el concepto de gobierno deriva del griego kybernao que significa dirigir una nave con el timn, es decir refiere a la imagen del timonel que gua la nave. Para Aristteles el buen gobierno era equivalente al timonel que conduce la nave a buen puerto. Actualmente el gobierno puede ser entendido como el centro desde el cual se ejerce el poder poltico sobre una sociedad. En otras palabras, desde el punto de vista orgnico y funcional como las estructuras encargadas de la conduccin poltica del Estado; y desde un punto de vista individual, como las autoridades que dentro de esas estructuras estn encargadas de la toma de decisiones. Sin embargo, podemos precisar ms la definicin a partir de la presentacin de tres enfoques diferentes que han sido utilizados para el anlisis del gobierno6: Gobierno como conjunto de individuos (autoridades). Gobierno como conjunto de actividades vinculadas al proceso de toma de decisiones polticas, es decir, funciones. Gobierno como conjunto de instituciones a partir de las cuales se ejerce la autoridad (estructuras de toma de decisiones polticas)
Definicin de gobierno: Las posiciones en la cpula de las instituciones del estado; el acceso a dichas posiciones se realiza a travs del rgimen, el cual permite a los funcionarios respectivos tomar, o autorizar a otros funcionarios a tomar, decisiones que son normalmente emitidas como reglas legales vinculantes para la poblacin y el territorio delimitadas por el estado (ODonnell, 2007).

1.1.2.1 Gobierno como conjunto de individuos El gobierno puede entenderse como el conjunto de personas que ejercen el poder poltico y, en consecuencia, determinan la orientacin poltica de una sociedad. La definicin de gobierno que nos brinda este enfoque es: una red de funcionarios pblicos ntimamente ligados al ejecutivo, que participan en los procesos de diseo y ejecucin de polticas como

6 Cada uno de ellos ha construido su definicin a partir de la abstraccin y generalizacin de determinados elementos de la realidad. Por consiguiente la connotacin del concepto de gobierno depende del grado de importancia que se le asigne a los diversos elementos que lo componen.

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miembros de dicha red, y cuya permanencia es inseparable del ejecutivo. (Baloyra, 1987 citado en Orlando y Zelaznik, 2002) Esto significa en primer lugar que gobierno es identificado a los miembros del Poder Ejecutivo y particularmente el segmento superior de este poder. En el caso colombiano, por ejemplo, el artculo 115 de la Constitucin Poltica establece que el Gobierno Nacional est formado por el Presidente de la Repblica, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno. En efecto, es el poder ejecutivo el centro donde se decide la mayora de las iniciativas polticas, adems de organizar y controlar su proceso de implementacin o puesta en marcha. En segundo lugar, esta definicin de gobierno refiere a los funcionarios vinculados al poder ejecutivo. En efecto, el crecimiento de la actividad gubernamental ha estado acompaada por el crecimiento de la burocracia, es decir, por un cuerpo de funcionarios profesionales. En consecuencia puede hacerse una distincin entre: Gobierno electo. Limitado en el tiempo por los perodos de gobierno definidos por la constitucin. En el caso de Colombia, por ejemplo, cuatro aos para la presidencia con posibilidad de reeleccin inmediata por un perodo. Gobierno de funcionarios, que constituye el brazo administrativo de duracin indeterminada. En efecto, aunque los funcionarios de carrera estn subordinados a los polticos electos, la burocracia conserva mrgenes importantes de decisin, particularmente por su conocimiento tcnico y por el control de los procedimientos administrativos.

Todo gobierno necesita tener autoridad para ejercer el poder poltico. Pero en la modernidad el poder del gobierno no es personal, esta institucionalizado en el orden legal. Por esta razn en un Estado moderno las estructuras de autoridad estn separadas de las autoridades. Como explica Max Weber el poder est en el cargo y no en la persona. 1.3.2.2 Gobierno como conjunto de funciones La metfora griega del timn de la nave postula como la funcin principal del gobierno la de dirigir polticamente a una sociedad, de tomar decisiones polticas e implementarlas. Ahora bien, aunque es claro que lo propio del gobierno es la toma de decisiones, es menos claro sobre que aspectos tiene capacidad de decidir. Originalmente dos actividades se consideran propias del gobierno: El mantenimiento de la unidad de la comunidad poltica hacia el interior.

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La seguridad externa.

Sin embargo, definir al gobierno a partir de las funciones que le son propias implica un problema fundamental, pues no es fcil distinguir alguna funcin que haya sido siempre considerada propia del gobierno y que haya sido exclusiva del gobierno. La seguridad no fue considerada una competencia exclusiva de los gobiernos sino a partir de la conformacin de los Estados Nacionales. La construccin de infraestructura, por ejemplo, se ha delegado a actores privados, vinculados a travs de contrato. De otra parte, nuevos temas se reconocen como propios de la accin gubernamental como el SIDA, la proteccin de los derechos de minoras sexuales, problemas ambientales, entre muchos otros. Las diversas formas que fue adquiriendo el Estado moderno otorgaron a los gobiernos diversas funciones especficas. La tendencia durante todo el siglo XX fue hacia la ampliacin y diversificacin de las actividades del gobierno, llegando a su mximo apogeo con los Estados de bienestar. 1.1.2.3 Gobierno como conjunto de instituciones Las instituciones son configuraciones legales, procedimientos convenciones normas y estructuras organizativas que dan forma a la interaccin humana () que consisten en relaciones de autoridad que definen cual actividad es o no permisible y especifican a quienes se aplican y en qu situaciones (Noogard: 1999). El tipo de rgimen poltico determina qu instituciones forman parte del gobierno; por ello, no encontramos el mismo tipo de instituciones de gobierno en regmenes democrticos y en regmenes autoritarios. Por ejemplo, una institucin de gobierno frecuente en los regmenes autoritarios encabezados por las fuerzas armadas en Amrica Latina de las dcadas de 1960 y 1970 fue la junta militar, que reuna a los mayores oficiales de las diferentes fuerzas. En sentido sentido amplio el gobierno refiere a todas las estructuras de toma de decisiones. En un rgimen democrtico stas podran identificarse como los poderes legislativo y ejecutivo. Esto se explica porque en la prctica muchas de las decisiones polticas son tomadas por los dos poderes, de hecho, la discusin sobre una ley implica una decisin poltica que es tomada de acuerdo con procedimientos establecidos. En otras palabras, supone la formalizacin en un acto legal, de una decisin poltica. En sentido estricto el gobierno es un rgano particular de toma de decisiones, el que concentra adems la capacidad de implementar las polticas. En contextos democrticos podra asimilarse entonces solamente al poder ejecutivo, particularmente en gobiernos de tipo presidencialista.

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Estado y Gobierno7:

PNUD (1997:22), Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997.

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El trmino Estado, en su sentido ms amplio, denota un conjunto de instituciones que poseen los medios para ejercer coercin legtima sobre un territorio definido y su poblacin, al a que denomina sociedad. l Estado monopoliza la elaboracin de la reglas dentro de su territorio por medio de un gobierno organizado. Gobierno es un trmino que a menudo se usa de forma diferente segn el contexto. Puede referirse al proceso de gobernar, al ejercicio del poder. Puede tambin referirse a la existencia de ese proceso, a una situacin de imperio del orden. Con frecuencia, por gobierno se entiende el conjunto de personas que ocupan puestos de autoridad en un Estado. Por ltimo, el trmino puede referirse a la manera, mtodo o sistema de gobernar una sociedad, a la estructura y organizacin de los cargos pblicos y al modo en que se relacionan con los gobernados. Sin olvidar estas distinciones, utilizamos tambin los trminos Estado y Gobierno en sentido coloquial y, algunas veces, en forma intercambiable como ocurre con frecuencia en los debates y publicaciones en todo el mundo. Normalmente se considera que el Estado tiene tres poderes distintos, cada uno con una funcin determinada. El primero es el poder legislativo, encargado de elaborar las leyes; el poder ejecutivo a veces llamado tambin gobierno, cuya funcin es aplicar la legislacin; el tercero, el poder judicial, responsable de la interpretacin y aplicacin del ordenamiento jurdico. Hay muchas clasificaciones del sistema de gobierno, pero todas suelen centrarse en dos criterios: la estructuracin de los rganos gubernamentales, que es un concepto ms restrictivo, y la relacin entre el gobierno y los gobernados. La primera relacin se basa entre el poder ejecutivo y el legislativo. En un sistema parlamentario, la permanencia de un gobierno en el poder depende de que conserve el apoyo del poder legislativo. Por lo comn los miembros del gobierno, son tambin miembro de este ltimo. Un primer ministro puede ser el miembro ms poderoso del gobierno, pero las decisiones importantes del poder ejecutivo las adopta normalmente de forma colectiva un consejo de ministros. En un sistema presidencialista, la posicin del poder ejecutivo es independiente de la del legislativo; normalmente, los miembros del gobierno no son miembros del poder legislativo, y la facultad decisoria ltima del poder ejecutivo reside en una sola persona, el presidente. La segunda clasificacin se centra en la distribucin del poder entre los distintos niveles de gobierno. En un Estado unitario toda la autoridad legislativa reside en un rgano legislador supremo cuya jurisdiccin abarca todo el pas; puede haber rganos legisladores locales, pero solo con el consentimiento del rgano nacional. En un Estado Federal, los rganos legislativos locales tienen garantizado al menos cierto grado de facultad decisoria autnoma. En una Confederacin, un grupo de Estados soberanos

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se une para ciertos fines especficos, pero sin renunciar a su propia soberana.

1.2 La organizacin poltica de los Estados: federalismo, centralismo y descentralizacin Los Estados se organizaron inicialmente como estructuras centralizadas o como estructuras autnomas centralizadas por un gobierno nacional con algunas atribuciones propias, en general delegadas por sus Estados miembro. Los Estados centralistas o unitarios son organizaciones que dejan a los gobiernos locales en una posicin de subordinacin respecto del poder central ya que sus poderes no estn garantizados constitucionalmente ni son autnomos a nivel financiero. El caso ingls y el francs han servido de ejemplo a todos los Estados Unitarios. Segn Bobbio, los Estados unitarios o centralistas se caracterizan por: la unificacin vertical de la toma de decisiones (concentracin del poder); existencia de una administracin central que, o bien designa delegados regionales, o bien controla directamente el poder local; la administracin local es slo el brazo ejecutor del gobierno central; las subunidades no tienen autonoma; y el pueblo slo vota representantes a nivel nacional (Bobbio: 1998). Histricamente existi una asociacin entre la centralizacin del poder y la conformacin de los EstadosNacin. Sin embargo, tras la complejizacin de las sociedades los Estados centralistas tuvieron que flexibilizarse. Por su parte, el federalismo es, segn Linz, una forma particular de organizar un Estado que no debe ser confundida con la descentralizacin, ya que es posible descentralizar manteniendo un formato unitario (Linz 1997). La participacin de las sub-unidades federadas en la elaboracin de decisiones nacionales es una de las caractersticas que diferencia al federalismo de la descentralizacin. Conceptualizando el federalismo puede ser entendido como la separacin y divisin de competencias, ...algunos asuntos estn exclusivamente dentro de la competencia de ciertas unidades (cantones, estados o provincias) que no se encuentran constitucionalmente al alcance de la autoridad del gobierno nacional, y otros asuntos se encuentran fuera del alcance de la autoridad de las unidades ms pequeas (Dahl, 1986), es decir que representa un diseo de descentralizacin y cooperacin multilateral. En un Estado federal cada entidad federada (provincias o Estados) dispone de un orden jurdico y de competencias propias que no son otorgadas por el poder central sino que provienen directamente de la constitucin federal y de las leyes que la completan. Adems, dentro de los lmites de su territorio y de sus competencias materiales, las colectividades federadas estn dotadas del conjunto de funciones estatales:

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funcin constituyente, legislativa, jurdica, gubernamental y administrativa (Beaufays, 1997). Para Marcello Carmagnani el principio federal se caracteriza por presentar soberanas limitadas (para el gobierno nacional y los provinciales) dibujndose un sistema de interrelacin de poderes compartidos o coordinados (Carmagnani, 1996). En varios trabajos sobre federalismo por ejemplo, los de Stepan o Linz- se hace hincapi en que es preferible este tipo de ordenamiento poltico en contextos multinacionales, multiculturales, multireligiosos, etc., por su mayor capacidad a representar en el nivel nacional a los distintos componentes de un mismo cuerpo poltico, evitar la desintegracin y los conflictos parainstitucionales. Sin embargo, los conflictos en la exChecoslovaquia y la ex Yugoslavia han puesto en duda los alcances de ste rol atribuido al federalismo. La descentralizacin, consiste en la relocalizacin de una actividad de gobierno o un servicio pblico. Desde la dcada de 1980 ha habido una clara tendencia a la descentralizacin de funciones estatales tanto en Estados centralistas como federales. En trminos generales se puede considerar la descentralizacin como la transferencia de responsabilidades del gobierno central a otros mbitos de gobierno o de la administracin. Existen muchas definiciones de descentralizacin; una particularmente til es la de Rondinelli (1981, citado en FAO, 2002) quien la entiende como la: "Transferencia de las responsabilidades de planificacin, administracin y obtencin y asignacin de recursos desde el gobierno central a: a) unidades locales de los ministerios u organismos del gobierno central; b) unidades o mbitos subordinados al gobierno; c) instituciones o corporaciones pblicas semi-autnomas; d) instituciones regionales o funcionales que cubren una zona determinada. Estos casos, se refieren a reformas realizadas al interior del aparato poltico y administrativo Estatal, por lo tanto, implican una modificacin de la estructura y los procesos de la toma de decisiones as como de la asignacin de recursos y responsabilidades entre los diferentes mbitos del gobierno (FAO, 2002). Para algunos autores, como en el documento que acabamos de citar, es necesario agregar: e) organizaciones del sector privado o voluntario". Este tema, es objeto del debate sobre el paso del gobierno a la gobernanza, al que haremos referencia en el apartado siguiente.
Figura 1 Descentralizacin de las responsabilidades desde el gobierno central

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Fuente FAO, 2002

El trmino gobierno central hace referencia a todas las unidades de la administracin pblica que dependen jerrquicamente del Presidente y de los ministerios8 a cargo de diversos sectores de la administracin central. Estas unidades pueden estar localizadas en la sede central del gobierno o en diferentes partes del territorio y tener diferentes responsabilidades, dependiendo de si operan en el mbito regional, provincial, municipal o en un mbito an ms bajo (FAO, 2002). Por su parte, podemos entender por gobierno local a las unidades de la administracin pblica que no dependen jerrquicamente de la administracin central en aquellas funciones que pueden ejercer de manera autnoma (FAO, 2002). Las autoridades de los gobiernos locales pueden ser nombrados por el gobierno central o ser elegidos a nivel local. Este ltimo caso es un elemento caracterstico de la descentralizacin poltica, que se presenta en el caso colombiano desde 1988. No obstante, la descentralizacin a nivel poltico no est siempre acompaada de la transferencia de funciones y competencias, as como de los recursos necesarios para llevarlas a cabo. La relacin entre los gobiernos locales y el gobierno central est definida por la estructura de competencias y responsabilidades. Es normal, sin embargo, que sobre el mismo territorio acten entidades que dependen de las autoridades locales elegidas democrticamente y al mismo tiempo, agencias del orden nacional que dependen directamente del gobierno central. La relacin entre gobiernos y administraciones en los niveles de gobierno determina en gran medida la autonoma de las autoridades locales para la construccin de polticas pblicas o, de otro lado, su rol como simples ejecutores de decisiones tomadas en el nivel central del gobierno.

En el caso colombiano, podra incluirse tambin a los Departamentos Administrativos.

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1.3 Qu es la administracin pblica? La Administracin pblica puede definirse en dos sentidos: En cuanto a su funcin: como el proceso de aplicacin de reglas; es decir el proceso mediante el cual las reglas generales se convierten en decisiones especficas para casos individuales (Almond y Powell: 1978) En tanto estructura: como el conjunto de individuos e instituciones gubernamentales cuya funcin es desempear las tareas contenidas en 1. (Peters: 1999)

La burocracia por otra parte no debe confundirse con la administracin pblica ya que no toda organizacin pblica debe considerarse burocracia. En efecto, las burocracias suelen definirse a partir del tipo ideal weberiano como las organizaciones que tienen una estructura de administracin piramidal que aplican reglas universales e impersonales para mantener la estructura de autoridad y que subrayan los aspectos no discrecionales de la administracin (Peters: 1999). Para Weber el burcrata representa el ideal de la legitimidad racional-legal, sine ira et studio. No obstante, en la prctica no todos los sectores de la administracin cumplen con las pautas ideales weberianas. Incluso en las sociedades industrializadas las organizaciones que sirven al poder ejecutivo tienen modelos de autoridad y de toma de decisiones ms similares al patrimonialismo que al modelo racional-legal. Las burocracias pblicas son una de las instituciones polticas ms antiguas y se han vuelto crecientemente poderosas en las ltimas dcadas, particularmente desde la segunda posguerra. Este incremento del poder de la burocracia se manifiesta en la tendencia al aumento del sector pblico, al gasto gubernamental y al aumento y la complejizacin de las funciones de gobierno. Al mismo tiempo, paradjicamente la imagen de la burocracia en la opinin pblica es en ocasiones, altamente negativa. Funciones administrativas y polticas En algunos viejos enfoques de ciencia poltica se tenda a separar la administracin pblica y lo poltico, pero desde hace varias dcadas los estudiosos han resaltado la artificialidad de dicha dicotoma. La teora estructural-funcionalista destaca la interconexin entre poltica y administracin, y los estudios empricos observan que un buen nmero de decisiones gubernamentales se toman en las oficinas administrativas. Los administradores reciben la encomienda de poner en prctica las leyes decididas por el poder legislativo o por el poder ejecutivo pero la forma en que se ejecutan esas leyes les confiere su verdadero significado. Los empleados

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pblicos, y particularmente los estratos inferiores de la administracin son actores cruciales en el proceso de elaboracin de polticas pblicas (Peters, 1999) y estn dotados de una influencia determinante en la prestacin de asistencia a la poblacin (Almond y Laswell: 1960). Las acciones de los administradores cambian tanto la llegada de las polticas pblicas a los distintos sectores de la poblacin como la percepcin que stos tienen del gobierno y son el principal contacto personal entre los ciudadanos y su gobierno. Por otro lado, ciertas dimensiones de la actividad poltica se encuentran en manos de la administracin principalmente por dos razones. En primer lugar, los ministros, normalmente abrumados por sus deberes polticos no tienen el tiempo y la informacin suficiente para tomar muchas decisiones relacionadas con las polticas por lo que tales decisiones se toman mediante consultas con sus principales oficiales administrativos o mediante delegacin de facultades. Por esta razn la asesora en materia de polticas se ha convertido en un aspecto central de la gobernacin en las sociedades modernas (Peters, 1999). En segundo lugar, la administracin muchas veces media entre las demandas de los grupos de presin de una sociedad y los polticos, formando parte de redes de problemas. Las redes que se forman alrededor de cualquier rea de polticas estn compuestas tanto por grupos de inters y polticos como por organizaciones gubernamentales. 1.4 LAS POLTICAS PBLICAS9 Las polticas pblicas son un instrumento a partir del cual el Estado regula la vida social, como por lo dems lo hace a travs de la promulgacin de textos jurdicos y administrativos, de la creacin de organizaciones y de otras formas concretas en las que se viabilizan las decisiones pblicas. El estudio de las polticas permite observar como el gobierno, en tanto instituciones encargadas de la conduccin poltica de las sociedades, va a definir los objetivos comunes, organizar y disponer los recursos sociales asignando beneficios y costos entre los ciudadanos, y el impacto que estas decisiones tienen sobre su bienestar. Las polticas pblicas revelan la evolucin en la accin del Estado, al menos en dos sentidos; en primer lugar, por las nuevas problemticas que son incorporadas a la esfera de accin del gobierno o a la inversa las funciones que tradicionalmente haban sido consideradas como propias de los gobiernos y que ahora son transferidas a ciertos actores privados; en segundo lugar, por las nuevas formas en que estas problemticas tradicionales o novedosas son tratadas por los gobiernos (Muller: 2004). Como indicamos en la seccin anterior, actualmente hay un debate en torno a la idea de que gobernar no implica siempre

La mayor parte de los argumentos expuestos en este apartado estn basados en la unidad 2 del mdulo Gobierno y Polticas Pblicas, del programa APT elaborado por los profesores William Jimnez y Csar Ramrez.
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intervenir directamente y con ello, se abre espacio para formas de colaboracin entre los gobiernos y actores societales o transnacionales. Estos debates no se limitan a la teora, sino que estn vinculados directamente con la prctica del gobierno. En efecto, el anlisis de las polticas va a aparecer en los Estados Unidos como parte de un proyecto normativo orientado a debatir y proponer modelos adecuados para el ejercicio del gobierno (por ejemplo, discutir cules problemas deben ser tratados por ellos y de qu manera deben hacerlo), lo que en gran medida continua influyendo el desarrollo de los estudios y de la formacin acadmica tanto en el contexto anglosajn, como en el nuestro. Esta bsqueda de conocimiento til10 va a orientar la reflexin conceptual de esta seccin, que permitir establecer las bases para discutir sobre el diseo de polticas en la seccin siguiente.

1.4.1 Definicin La expresin poltica es polismica. Hace referencia tanto a la actividad de lucha por el poder poltico en ingls politics- como a las acciones e instrumentos polticos y administrativos puestos en marcha por los gobiernos alrededor de ciertos objetivos colectivos las polticas pblicas, en ingls policies-. Para precisar nuestro objeto de estudio, que es la ltima acepcin, necesitamos de una definicin precisa que pueda ser aplicada a casos concretos. Las definiciones ms clsicas de poltica pblica la consideran un programa de accin gubernamental o como proponen Yves Meny y J.C. Thoenig las intervenciones de una autoridad investida de autoridad pblica y de legitimidad gubernamental sobre un dominio especfico de la sociedad o sobre un territorio11. Cada una de las definiciones existentes que son tantas como el nmero de autores que escriben sobre el tema- va a enfatizar sobre un aspecto u otro de la accin de gobierno (resolucin de problemas, accin sectorial o territorial, participacin de actores privados, etc.). Para nuestros propsitos, acogeremos la definicin siguiente, que resulta suficientemente clara y completa:
Definicin de poltica pblica: un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institucin gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situacin percibida como insatisfactoria o problemtica (Roth, 2002.)
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En este caso, til se refiere a su aplicabilidad inmediata, no necesariamente a la inutilidad de la reflexin terica. Sobre esta definicin volveremos ms adelante a propsito de la accin sectorial y territorial.

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No obstante, con el objeto de especificar an ms esta definicin, propondremos a continuacin algunos elementos vinculados al concepto de poltica pblica12. 1.4.2 Elementos de las polticas pblicas Proponemos considerar que una poltica pblica est compuesta por cuatro elementos: Principios: se refieren a una representacin general sobre la manera de conducir los asuntos pblicos. Objetivos: entendidos como prioridades especficas definidas en relacin con un asunto particular. Un conjunto de medidas concretas: decisiones, acciones, disposiciones procedimentales. Instrumentos: medios disponibles para alcanzar los objetivos propuestos.

Expliquemos cada uno de estos elementos en detalle: Una poltica pblica expresa unos principios sobre la accin pblica. Los objetivos de las polticas.

Los objetivos de las polticas expresan la visin poltica de los gobiernos. Estos, sin embargo, no siempre quieren introducir cambios; en ocasiones su propsito es mantener el estado de las cosas statu quo-. Las polticas pblicas pueden identificarse a partir del conjunto de objetivos que pretende alcanzar. Estos objetivos son en ocasiones indicados de manera explicita en los textos y las decisiones gubernamentales (plan de desarrollo o documentos de poltica, por ejemplo), pueden ser implcitos o incluso ambiguos. Por otra parte, algunos objetivos tienen que ver con la provisin o distribucin de bienes materiales como la construccin de escuelas, hospitales, la asignacin de subsidios, diseo de impuestos, etc. Otros objetivos, son en cambio, propsitos de carcter simblico que apelan a los valores y al comportamiento de los ciudadanos, sin que esto implique de manera inmediata el suministro de bienes o recursos materiales; como por ejemplo, la modificacin de ciertos comportamientos considerados inadecuados o peligrosos a travs de campaas de comunicacin: diga no a las drogas o no mezcle gasolina con alcohol13.

Para ello, retomamos los planteamientos de Muller y Surel (1998), con algunas adaptaciones tiles para la discusin del caso colombiano. 13 Otro ejemplo interesante podra ser el de la campaa de las estrellas negras que responde al objetivo de lograr la disminucin de muertes por accidentes de trnsito.
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Ahora bien, existen niveles diversos en la construccin de polticas pblicas. Como seala Richard Wilson (2006) existira un nivel de definicin de objetivos y de las estrategias que permitiran alcanzarlos y un nivel inferior, en el que se toma un conjunto grande de decisiones intermedias de poltica, acerca de la interpretacin e implementacin de las polticas, que constituyen la accin cotidiana de los gobiernos. La relacin entre estos dos niveles de accin de los gobiernos es un factor determinante en el xito de las polticas. Una poltica est constituida por un conjunto de medidas concretas que constituyen su sustancia visible.

Las polticas pblicas son visibles a partir de las acciones que desarrollan los objetivos propuestos. Estas medidas concretas son un conjunto de planes, programas, proyectos; pero tambin de discursos y declaraciones, que contribuyen a explicar y justificar las decisiones tomadas. As, por ejemplo, en una poltica ambiental podremos encontrar diferentes medidas relacionadas con el control de emisiones contaminantes de vehculos o de industrias, recuperacin de recursos hdricos, gestin de parques naturales, etc. Por ello, se afirma que acciones aisladas no constituyen una poltica pblica. No existe una poltica de uso del cinturn de seguridad; esta medida sera parte de un conjunto de acciones para garantizar la seguridad en las carreteras, del que tambin haran parte por ejemplo, los controles de velocidad y alcoholemia. En otras palabras, una poltica pblica esta constituida por declaraciones, actos y decisiones que no pueden ser considerados aisladamente, sino en relacin, y en funcin de los objetivos que se pretenden lograr. No obstante, como afirma Velsquez (2006:9) los programas y proyectos pblicos pueden ser considerados como polticas pblicas en la medida que renan los elementos de la definicin propuesta. De otra parte, aunque es posible que de un plan de desarrollo se desprendan las polticas de un gobierno, y que de ellas se deriven programas y proyectos, esta secuencia no es absoluta en la vida real (Velsquez, 2006:9). En efecto, es evidente que el esfuerzo de planificacin no puede prever ni controlar todos los fenmenos que podran ser susceptibles de generar una accin gubernamental; por ello, algunas polticas surgen por fuera de los planes de desarrollo, como resultado por ejemplo de crisis ocasionadas por fenmenos naturales; la aparicin de epidemias, problemas de seguridad etc. Por otra parte, recuerda tambin Velsquez, las polticas pblicas pueden perfectamente hacer parte de polticas pblicas mayores que les dan origen y sustento14. As, por ejemplo, la FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la
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Para entender esta situacin, acudamos a las famosas muecas rusas o matrioscas, y visualicemos a las polticas pblicas, llmense planes, polticas, programas o proyectos, unas dentro de otras, pero al fin y al cabo todas reuniendo

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agricultura y la alimentacin- consideraba en un documento reciente (FAO, 2004: 23) que una poltica agrcola consta de varios componentes, cada uno de los cuales puede considerarse tambin como una poltica pblica: Poltica de precios, que en la economa de mercado est determinada en su mayor parte, pero no totalmente, por las polticas macroeconmicas. Polticas de recursos; incluyendo la poltica de tenencia de tierras y las polticas de manejo de los recursos (tierra, agua, bosques y pesqueras). Polticas de acceso, incluyendo el acceso a insumos agrcolas, mercados de productos y tecnologa. La poltica financiera rural es una parte importante de la poltica de acceso, ya que la financiacin es en muchos casos un prerrequisito para obtener insumos y comercializar los productos.

Ahora bien, como el mismo documento seala, a menudo es difcil establecer divisiones claras entre cada una de las polticas que componen la poltica agrcola: Las divisiones entre estos tres grandes grupos de polticas no son rgidas. Por ejemplo, las medidas de poltica diseadas para mejorar los canales del mercadeo (mejorar el acceso) probablemente tambin elevan los precios en las fincas y, por tanto, forman parte de la poltica de precios. Una concepcin amplia de la poltica de recursos incluye al capital humano, un recurso bsico para el cual son esenciales la educacin rural y los programas de capacitacin. El papel de la poltica de tenencia de tierras es proporcionar seguridad de acceso a este recurso, lo cual puede ser tan importante como el acceso fsico a la tierra (2004: 23). Los instrumentos de las polticas

Los gobiernos utilizan diversos medios para conseguir los objetivos previstos en la poltica, tales como normas, subsidios, contratos, campaas de propaganda, etc. En una poltica ambiental encontramos, por ejemplo, regulacin en materia ambiental leyes, por ejemplo-, presupuestos pblicos destinados a la administracin de los parques, incentivos tributarios o multas en relacin con la conversin a tecnologas limpias para las industrias, reglamentacin en materia de control de emisin de gases vehiculares, campaas de informacin pblica sobre cuidado de los cursos de agua, etc. Estos diferentes medios y herramientas son denominados por los analistas como instrumentos de accin pblica15. Puesto que, como acabamos de ver, una poltica pblica es un conjunto de elementos, no es infrecuente que existan problemas de coherencia entre objetivos, medidas e instrumentos de una misma poltica pblica. Por supuesto, sucede tambin con frecuencia que unas polticas tengan propsitos contradictorios
los elementos de la definicin de poltica pblica, es decir conjuntos de decisiones, acuerdos y acciones de autoridades pblicas, con o sin la participacin de particulares, que pretenden la solucin o prevencin de problemas definidos como relevantes (Velsquez, 2006: 9). 15 En la siguiente unidad se analizan en detalle los instrumentos de accin pblica.

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respecto de otras polticas. Esto se explica en parte porque los gobiernos se ven obligados a buscar objetivos contradictorios.
Decisin y no decisin: y si una poltica consiste en no decidir? (Jimnez y Ramrez, 2008) Puede considerarse que una poltica pblica consiste en no hacer nada? En ocasiones, no decidir sobre un tema puede tener efectos polticos y sociales concretos, en la medida en que expresa una posicin gubernamental de abstenerse de actuar en una situacin determinada. Para Muller y Surel (1998) existen tres casos en los que la no decisin puede ser til para el anlisis: La no decisin intencional. Corresponde a las situaciones en las que puede demostrarse concretamente que existi voluntad de parte de las autoridades polticas y administrativas de no decidir. La no decisin controversial. Correspondiente a una situacin en la que el problema es objeto de una controversia pblica demasiado fuerte como para que se pueda tomar una decisin que aparezca como legtima frente al pblico. La no implementacin. En algunos casos, una poltica es decidida en un cierto nivel, pero en niveles posteriores donde deben producirse decisiones posteriores, estas no se producen y la poltica no es efectivamente implementada.

1.4.3 Aspectos relacionados con las polticas pblicas Adems de los elementos que acabamos de proponer, hay un relativo consenso por parte de los analistas de polticas pblicas, en torno a los siguientes aspectos que permiten aclarar ms la definicin propuesta: 1.4.3.1 Una poltica pblica es una expresin de la autoridad pblica Como sealamos al hablar de Estado, un rasgo caracterstico de su definicin es la posibilidad de tomar decisiones que son colectivas para todos- y obligatorias basadas en el poder autoriza, que estn respaldadas en ltima instancia por el monopolio del uso de la violencia fsica. En las polticas pblicas, que son una expresin de la accin del Estado, no est siempre presente esta posibilidad del ejercicio de la violencia fsica. Esto, debido a que con la extensin de funciones de los Estados durante el siglo XX, el espacio para la accion gubernamental se ha expandido En efecto, en algunas politicas existe un potencial mayor de uso de la coercion (defensa y seguridad, politica tributaria, etc); mientras que en otros casos, el uso de la coercion no esta previsto de manera evidente, como cuando la accion

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gubernamental esta orientada a la creacin de derechos reconocimiento de una pension de jubilacin, por ejemplo-. Aun asi, en este ultimo caso, se evidencian las relaciones asimetricas entre el Estado, que modifica el ambiente juridico de los individuos y los ciudadanos, sean estos beneficiarios o victimas de las reglamentaciones. 1.4.3.2 Las polticas pblicas son el resultado de un proceso colectivo que involucra actores de diverso tipo. La construccin y aplicacin de las polticas es un proceso de accin colectiva en el que participan individuos, grupos u organizaciones, que pueden o no ser parte del Estado. Esto supone la posibilidad de cooperacin o conflicto entre los diversos actores, que tienen por objetivo lograr que sus intereses se vean representados en las decisiones finalmente adoptadas. La relacin entre actores est mediada por los marcos institucionales y los escenarios en donde se desarrolla, como veremos en una seccin posterior de esta unidad. La anterior afirmacin implica una reevaluacin de los anlisis que tienden a considerar las polticas pblicas como la expresin de la autoridad pblica encarnada en el actor estatal; y al Estado como un bloque monoltico, homogneo y autnomo respecto de la sociedad. Esto implica, de una parte, que no puede darse por sentada de antemano la identificacin de intereses y percepciones entre los actores gubernamentales, el legislativo y autoridades judiciales como la Corte Constitucional. Al contrario, encontramos que su relacin es con frecuencia conflictiva: ministros que se enfrentan por asignaciones presupuestales; el ejecutivo descontento con sentencias de la Corte Constitucional sobre temas de poltica pblica; problemas para lograr acuerdos entre el ejecutivo y el legislativo, etc.

Polticas de Estado y Polticas de Gobierno Una queja recurrente tanto de los analistas como de los ciudadanos en general es la falta de polticas de Estado. Quienes sostienen esta afirmacin critican que las polticas pblicas sean abandonadas cuando se termina el perodo del gobierno que las puso en marcha. Por lo tanto, sealan, es necesario que existan polticas pblicas que se mantengan durante varios perodos de gobierno, lo que las convertira en polticas de Estado. Como este argumento es muy frecuente, es conveniente precisar un poco sus implicaciones. En democracias con formas de gobierno presidencial, como la nuestra, el ejecutivo es elegido para un periodo fijo16. La principal de sus facultades es la de poner en marcha su proyecto poltico a travs de la construccin y puesta en marcha de polticas pblicas. Puede ser que entre sus
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Evidentemente esta afirmacin no es vlida en los parlamentarismos, en los que el ejecutivo no tiene periodos fijos.

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prioridades polticas est la continuidad de las polticas de sus predecesores; o puede ser, al contrario, que decida modificar las polticas del gobierno anterior, o prestar atencin a problemticas que antes no haban sido consideradas como prioritarias. En cualquier caso, no hay obligacin de carcter legal por la que se vean forzados a mantener las polticas existentes. Los mecanismos que operan en este caso, son exclusivamente de orden poltico. El primero de ellos, es la posibilidad de reeleccin inmediata, que de obtenerse implicara un apoyo popular para la continuidad de las polticas del gobierno. En segundo lugar, la eleccin de candidatos con propuestas que planteen la continuidad de polticas que cuentan con el respaldo popular. Ahora bien, en los dos casos planteados, la continuidad no implica necesariamente la presencia de una poltica de Estado, puesto que se trata bsicamente de una decisin ms bien autnoma de los gobiernos afectada por la coyuntura poltica. Un caso diferente, sera que la poltica pblica quede incluida en la constitucin o en la reglamentacin de forma tal que se limite la discrecionalidad de los gobiernos. En este ltimo caso, puede hablarse con ms validez de una poltica de estado.

1.4.3.3 El ciclo de polticas Con frecuencia, las polticas pblicas suelen verse como un conjunto de etapas realizadas de forma secuencial para solucionar un problema; James Anderson, por ejemplo, define las polticas como una secuencia intencionada de accin seguida por un actor o un conjunto de actores gubernamentales, a la hora de tratar con un asunto que los afecta. Este conjunto de etapas, denominado ciclo de polticas, apareci con un doble propsito: proponer un modelo del funcionamiento de la accin pblica suficientemente amplio y general para aplicar a toda poltica pblica, as como una herramienta analtica fundada en la nocin de secuencia. El ciclo de polticas, en suma, corresponde a una serie de etapas distintas, que se corresponden con momentos temporales diferentes. Existen mltiples esquemas secuenciales, no obstante el propuesto por Charles Jones en 1970, cuyas etapas presentamos a continuacin, se ha convertido en una referencia obligada para los estudiosos sobre el tema (Jimnez y Ramrez, 2008): Identificacin del problema: recubre tanto la emergencia del problema como la puesta en agenda. Se refiere a la percepcin de los eventos y su definicin en trminos de problema publico, la agregacin de intereses, la representacin de demandas, etc. Formulacin de alternativas: el programa tomado a cargo por el gobierno se convierte en una poltica, es decir, es formalizado a travs de la formulacin de alternativas y de su legitimacin por la bsqueda de consenso poltico. Decisin: la seleccin de una alternativa. Implica la medida ms visible pero ms difcil de aislar analticamente.

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Implementacin: implica la disposicin de medios por parte del aparato administrativo para su aplicacin en el terreno. Evaluacin: apreciar los efectos debidos a la accin gubernamental plasmada en la poltica. Implica por lo tanto, la definicin de los criterios, la obtencin de los datos y su anlisis. Terminacin: supone el abandono de la poltica analizada y por tanto la iniciacin de una nueva accin. No obstante, es en si misma ambigua toda vez que hace referencia tanto a la extincin de una poltica como a la realizacin de los objetivos establecidos.

La crtica ms importante en contra del ciclo de polticas es que no refleja adecuadamente la realidad, en la que las polticas pblicas no se desarrollan siguiendo un proceso lineal. En efecto, con frecuencia encontramos polticas debidamente formuladas en documentos oficiales, pero que nunca son llevadas a cabo, o que son implementadas de una forma completamente diferente de lo previsto en su diseo. La implementacin, por otra parte, no puede considerarse como una simple ejecucin por parte de las agencias administrativas de las decisiones tomadas por los actores polticos. Las agencias administrativas o las autoridades polticas locales no se limitan a ejecutar ciegamente las decisiones sino que las modifican, sea para adaptarlas a las condiciones locales o por razones polticas. Tampoco la evaluacin puede considerarse como la etapa final del proceso; sino una actividad que se realiza de manera continua desde la seleccin de alternativas, el diseo, el seguimiento de la implementacin y por supuesto, la valoracin de sus resultados. Por otro lado, hoy tiende a revaluarse la etapa de terminacin por cuanto se reconoce que existe una cierta continuidad de las reglamentaciones, de las estructuras organizacionales y otros productos de una poltica pblica, que impactan en el desarrollo de futuras polticas. Por todo lo anterior, no resulta apropiado sealar que una poltica pblica sea una serie de etapas separadas, sino ms bien que atraviesa diferentes momentos de formulacin, implementacin y evaluacin que se repiten y afectan nuevamente (Velsquez, 2006). Si el ciclo de polticas perdi su validez como modelo de la accin pblica por las razones que acabamos de presentar; mantiene su importancia, sin embargo, como herramienta analtica. Entre sus aportes se destaca que permite adoptar una mirada relativamente sencilla de un proceso complejo. De esta manera, permite organizar temporalmente la informacin para el anlisis; y comparar diferentes polticas a partir de la identificacin de unidades analticas idnticas, como son los momentos de formulacin, implementacin o evaluacin. Finalmente, es una herramienta que puede utilizarse para el anlisis desde diversas posturas tericas.

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1.4.3.4 Las polticas y las leyes La relacin entre las polticas pblicas y la ley, puede verse en dos perspectivas diferentes. En primer lugar, de manera errnea la poltica tiende a identificarse con la ley: En la medida en que nuestros Estados estn organizados como Estados de derecho, tendemos a considerar que las polticas son una o un conjunto de leyes o regulaciones que abordan problemticas o sectores especficos. No obstante, esta respuesta frecuente es solo parcialmente correcta. Las normas jurdicas son instrumentos de las polticas que expresan la forma en que en los Estados de Derecho se legitiman las decisiones tomadas (Jimnez y Ramrez, 2008). Por ello, son slo uno de los elementos, un instrumento de accin pblica, que hacen parte de una poltica pblica. En segundo lugar, las leyes y en general las reglamentaciones jurdicas existentes son elementos que facultan o restringen a los actores que participan en la construccin de polticas pblicas. En otras palabras, como lo mencionamos antes, las leyes son instituciones en el sentido de reglas de juego- que influyen en el rango de opciones que tienen los actores al momento de tomar decisiones. Las autoridades locales, por ejemplo, deben decidir teniendo en cuenta toda la reglamentacin sobre competencias entre niveles de gobierno, la normatividad en materia presupuestal, la legislacin sobre el sector sobre el cual se pretende actuar educacin o salud, por ejemplo-, entre otras. En las siguientes pginas, a partir de tres grficas se ofrece una representacin de los argumentos que acabamos de exponer.

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Constitucin Poltica Nacional

Ley 111 de 1996: Ley Orgnica del Presupuesto Ley 115 de 1994: Ley General de Educacin Ley 152 de 1994: ley del los planes de desarrollo

Ley 715 de 2001: de competencias y prestacin de servicios

Plan Nacional de Desarrollo 2002 2006: Hacia un Estado Comunitario. Ley 832/ 02 Plan Decenal de Educacin 1996 - 2005

Revolucin Educativa

Que se define como el plan a largo plazo del sector, contando con la participacin de diferentes actores del sector.

Ministerio de educacin Nacional

Define lineamientos en materia de cobertura, calidad, eficiencia y regulacin del sector a nivel nacional

Que a nivel distrital son recibidos y definidos por la alcalda de Bogot e implementados por la Secretaria Distrital de Educacin

De donde se desprenden:

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Plan Distrital de Desarrollo Bogot sin indiferencia Eje de Reconciliacin Eje Social
Que desarrolla a nivel sectorial

Eje Urbano Regional Trabaja sobre los ejes de:

Plan Sectorial de Educacin 2004 2008: Bogot una Gran escuela

Que desarrolla seis lineamientos de poltica relacionados con:

1) materializacin del derecho a la educacin. 2) Fortalecimiento de la educacin Pblica. 3) Mejoramiento de las condiciones para el aprendizaje. 4) Fortalecimiento de la institucin escolar. 5) Reconocimiento y participacin de la comunidad educativa, las organizaciones sociales y la academia. 6) realizacin de una gestin humana, sostenible y eficaz. Sus programas son:

Transformacin De la escuela y la enseanza Ciudad - Escuela Programa jvenes adultos Acceso y permanencia

Infraestructura

Bogot sin hambre

Articulacin ciudad regin

Gestin educativa

Este programa desarrolla:

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Acceso y permanencia (Proyectos)

Operacin de Instituciones educativas

Nmina de centros educativos

Transporte Escolar

Subsidios condicionados a la asistencia

Subsidios a la demanda educativa

Solidaridad social con la niez y juventud

Cada uno de ellos cuenta con una o varias metas, una destinacin presupuestal determinada por el Concejo distrital, as como con una lnea base que facilita el seguimiento y la evaluacin de los proyectos, ya sea por los organismos de control o por la ciudadana.

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1.4.3.5 Las polticas pblicas y los sectores Podemos tomarnos un tiempo para ver la relacin entre las polticas y los sectores, porque de hecho es un problema al que tendrn que enfrentarse los diferentes actores que construyen las polticas pblicas. Como indicamos al comienzo de este aparte, las definiciones enfatizan en ciertos aspectos de la accin de los gobiernos, como la intervencin especializada sobre sectores. Si bien no siempre de manera consciente, la idea de sector es una referencia ligada a la definicin de polticas publicas: Una poltica publica se presenta como un programa de accin gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geogrfico determinado: la salud, la seguridad, una ciudad, etc (Meny y Thoenig, 1992). En efecto, las polticas publicas son, la mayor parte de las veces, no necesariamente la solucin de un problema, sino una forma de institucionalizacin del trabajo gubernamental. Cada poltica tiende a inscribirse en un sector de la sociedad (agrcola, salud, educacin, etc.), que se entiende compuesto de un conjunto de actores que expresan intereses especficos, una dimensin institucional que expresa la divisin del trabajo administrativo traducido en un conjunto de organizaciones, de ministerios y de agencias, que contribuyen a estructurar la relacin entre los actores del sector y finalmente, una visin dominante del sector, sus problemas y las soluciones legtimas tal como son elaboradas por los actores dominantes y expresadas en diagnsticos, valores y normas. Esta forma de intervencin pblica sobre segmentos de la realidad, permite identificar la sustancia de los problemas por tratar, la naturaleza de las poblaciones implicadas y desarrollar conocimiento especializado que sustente la construccin de polticas pblicas (Muller, 2004). Pero la relacin entre poltica pblica y accin sectorializada provoca una paradoja: la sectorializacin es necesaria para mantener un conocimiento especializado que permita orientar una accin pblica efectiva, pero al mismo tiempo, muchos de los problemas que los gobiernos deben afrontar tienen una naturaleza multiforme, multicausal y remiten a una lgica de causalidad sistmica que trasciende el conocimiento y la accin especializada. En otras palabras, cada vez mas los gobiernos reconocen su necesidad de accin en nuevos campos de intervencin que no encajan precisamente en la lgica de accin sectorial. Los ejemplos no cesan de aparecer: lucha contra el desempleo, poltica ambiental, polticas dirigidas a grupos poblaciones: minoras tnicas, grupos etareos la juventud-, polticas de genero, entre otras. Para algunos autores, las polticas deben ser diseadas partiendo de la definicin de la estrategia para el sector sobre el que se est actuando. Esta estrategia sectorial se refiere tanto a la visin sobre lo que el sector debera ser en el futuro como el mapa de ruta que muestra como alcanzar dicha visin. Estas estrategias

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sectoriales deberan apoyarse para lograr sus objetivos, en los principales actores del sector. Esta estrategia sectorial es lo que algunos autores llaman referencial sectorial, y establece no solo la visin sino la forma en que este sector se articula con el proyecto poltico a nivel nacional expresado en otras polticas: Pueden existir tantas visiones estratgicas como observadores del desempeo de la agricultura; as, una de las caractersticas que definen la estrategia es por quin y para quin es formulada. La estrategia debe representar el compromiso de las autoridades del sector de llevar a cabo determinadas reformas y, por ende, la participacin del gobierno es un requisito sine qua non para su elaboracin. Por otra parte, una estrategia formulada en parte por los productores, y que responde a sus principales inquietudes, tiene mayores posibilidades de llegar a ser realmente operativa que otra elaborada nicamente por funcionarios gubernamentales o por expertos acadmicos. De la misma manera, a los efectos de asegurar su viabilidad, la estrategia sectorial debe reflejar con precisin las metas fiscales del gobierno y otros aspectos del desarrollo nacional. Por lo tanto, las estrategias ms exitosas generalmente resultan de la colaboracin entre diferentes instituciones y grupos de la sociedad. (16) ACTIVIDAD DE APRENDIZAJE

Completo el siguiente cuadro POLTICAS PBLICAS Definicin Elementos

Aspectos 1. relacionados 2. 3. 4. 5. 1.5 Tipologas de polticas pblicas Por qu son necesarias las tipologas? Las tipologas son construcciones abstractas que permiten clasificar fenmenos a partir de la utilizacin de un criterio establecido de antemano. En el caso de las polticas pblicas, permiten reconocer

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la existencia de las diversas formas de intervencin del Estado, de la forma en que diversos intereses tienen influencia sobre las polticas, etc. Algunos autores proponen una tipologa segn los diferentes sectores sobre los que el Estado interviene; por ejemplo. Polticas educativas, de salud, de seguridad, agrcolas, etc. Sin embargo, esta tipologa no aporta mayores elementos, salvo una descripcin que debera ampliarse en cuanto aparezcan polticas desarrolladas en nuevos sectores; o para incluir la posibilidad de polticas intersectoriales. En este caso, podran aportar para analizar un nuevo problema en el anlisis: la forma en que se resuelve la mayor necesidad de coordinacin entre las diversas entidades estatales involucradas.

1.5.1 Una tipologa segn la coercin La discusin sobre la coercion, que realizamos en pginas anteriores, nos permite presentar una tipologia muy conocida propuesta por Lowi y Salisbury que se basa en la naturaleza de la coercion ejercida en el marco de una poltica publica. Desde este punto de vista, las polticas se clasifican de acuerdo a si la coercin es ejercida directamente sobre el sujeto o de una manera indirecta. Y por otra parte, si alcanza el comportamiento del sujeto (limita su autonoma) o acta a travs de la modificacin de su entorno. Tipologa segn la coercin La coercin publica se ejerce Sobre el entorno Directamente sobre del comportamiento el comportamiento de los afectados de los afectados Polticas Polticas Indirecta, lejana constitutivas distributivas Polticas Polticas Directa, inmediata redistributivas reglamentarias

La coercin publica es

Politicas reglamentarias. Acciones en las que se dictan normas que afectan directamente el comportamiento de los subordinados. Es decir, se afectan directamente las libertades individuales de los afectados, como podria ser la expedicin de un codigo de transito. Existe, no obstante, una excepcion en las politicas autoreglamentarias, que incrementan los privilegios del publico al que se dirigen. Por ejemplo, las politicas que restringen el acceso a una profesion, creando opciones de renta para los agentes que pertenecen a ella.

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Politicas distributivas. Acciones mediante las cuales, el gobierno concede una autorizacion a casos particulares especialmente designados que satisfacen ciertas condiciones preestablecidas, como seria el caso de los permisos otorgados para construir o las licencias de conduccion, que son otorgadas como un derecho, para cada caso en particular. Politicas redistributivas. En este caso, se establecen criterios que dan acceso a ventajas asignadas no a sujetos designados especialmente, sino a clases de casos o de sujetos. El Estado designa los criterios generales, no designa individualmente a los beneficiarios o perjudicados, como en el acceso a la seguridad social. Politicas constitutivas. En las que la accion publica define las reglas sobre las normas o acerca del poder, por ejemplo, mediante reformas institucionales o administrativas. La coercion afecta al sujeto de forma indirecta, pero significa una modificacion sustantiva del aparato institucional o de las reglas de juego que orientan la intervencion del Estado sobre un aspecto sustancial. Las reformas del Estado, orientadas a la fusion o supresin de ministerios, podrian ser un buen ejemplo de este tipo de politicas.

1.5.2 Polticas distributivas, regulatorias y redistributivas. Later, Ripley y Franklin (citados en Birkland, 2005) adaptaron el planteamiento de Lowi, al que hicimos referencia antes, y lo reformularon para establecer cuatro categoras de polticas pblicas: polticas distributivas, redistributivas y regulatorias. Esta ltima categora es a su vez dividida entre polticas regulatorias proteccionistas y polticas regulatorias competitivas. 1.5.2.1Polticas distributivas Estas polticas tienden a distribuir bienes o generar algn tipo de beneficio a grupos de inters especficos o a un grupo relativamente reducido de beneficiarios; cuyos costos no son tomados de ningn grupo particular de la sociedad, sino de la sociedad en su conjunto. Ejemplos de estas polticas pueden ser subsidios para productores agrcolas, construccin de infraestructura. 1.5.2.2 Polticas regulatorias Estas polticas tienen por objeto actuar sobre las conductas de los actores en el mercado. Para los autores citados, estas polticas pueden a su vez dividirse en dos categoras:

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polticas regulatorias competitivas: diseadas para limitar la provisin de bienes o la participacin en el mercado a un grupo especfico de individuos u organizaciones. En el caso colombiano, un ejemplo de estas polticas podra ser la regulacin del mercado de las telecomunicaciones: televisin, radio o telefona. Otro ejemplo podra ser la regulacin del ejercicio de profesiones, como el derecho, la medicina, la administracin pblica, entre otras. polticas regulatorias proteccionistas: Estas polticas tienen por objeto proteger al pblico en general, de los efectos negativos de una actividad privada como la polucin, mtodos inadecuados de produccin de alimentos, desechos txicos, etc. Las polticas ambientales, son un buen ejemplo de esta categora. La decisin y puesta en marcha de estas polticas puede ser muy compleja porque tienden a generar un incremento en los costos de produccin de los actores privados, que con frecuencia se oponen de manera abierta a su adopcin; o terminan transfiriendo estos costos a los usuarios como en el caso del sistema financiero. Polticas Redistributivas: tienen como propsito otorgar beneficios en trminos de bienestar, propiedad, derechos civiles o personales o algn otro tem entre clases sociales, grupos racionales o grupos poblacionales; que imponen un costo identificable a otro grupo de la sociedad. Los ejemplos son bastante conocidos: polticas para minoras tnicas, igualdad de gnero, y ms ampliamente, las polticas tendientes a mejorar las condiciones de vida de poblaciones desfavorecidas en un ejemplo local, la poltica Bogot sin hambre -.

ACTIVIDAD DE APRENDIZAJE Realizo un ejercicio de comparacin y contraste entre las polticas segn coercin y las polticas distributivas, regulatorias y redistributivas; estableciendo semejanzas y diferencias.

1.6 Los actores en las polticas pblicas La construccin de las polticas pblicas est ligada estrechamente a la accin de individuos y grupos involucrados, de su capacidad de articular intereses, producir discursos y de sus formas de movilizacin. El anlisis debe abordar la estructura de las relaciones entre los actores y las estrategias que desarrollan dentro de los

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contextos de accin definidos en lo fundamental por marcos institucionales en los que toman forma las polticas pblicas. Aunque esto implica considerar que la decisin en las polticas pblicas es el resultado de un proceso que hace intervenir diversos actores y cuyos procedimientos no estn siempre fijados de antemano17. En una perspectiva tradicional, gobernar es conducir la sociedad, establecer objetivos colectivos construir polticas publicas- por parte de autoridades que desempean roles de toma de decisiones al interior del aparato estatal. Desde esta perspectiva, la accin descansa en la legitimidad resultante de procesos democrticos de seleccin de autoridades polticas y procesos meritocraticos de escogencia de cargos tcnicos y personal encargado de la funcin pblica. Los actores en el Estado se relacionan a partir de procedimientos jurdicos, polticos y administrativos. Los actores fuera del Estado se perciben como fuente de insumos (apoyos y demandas) para la accin pblica. No obstante, la teora contempornea del gobierno tiende a reconocer la funcin de gobierno -la conduccin de la sociedad- como una responsabilidad compartida y no exclusiva de actores estatales.

El proceso de formulacin de polticas es un juego dinmico entre actores que interactan en lo que podran llamarse escenarios. Algunos actores son formales, como los partidos polticos, los presidentes, el gabinete, la legislatura, los tribunales y la burocracia, y sus funciones en la formulacin de polticas estn asignadas formalmente por la Constitucin. Otros actores son informales, como los movimientos sociales, las empresas y los medios de comunicacin. No tienen ninguna funcin formal, pero en muchas ocasiones han resultado ser agentes poderosos. El alcance y la ndole exacta de la funcin que desempean los actores y sus interacciones estn definidos por una serie de factores subyacentes (reglas formales e informales, intereses, preferencias y capacidad) y por el comportamiento esperado de otros actores y las caractersticas de los escenarios en los que se encuentran. Algunos escenarios son ms formales (una comisin legislativa) y otros no lo son tanto (la calle, donde se movilizan los movimientos sociales y tienen lugar otros acontecimientos). Algunos son ms transparentes (la sala de un tribunal) y otros lo son menos (negociaciones a puertas cerradas). A menudo, los papeles que realmente desempean los actores se desvan de los que cabra esperar con base en reglas formales y funciones adscritas formalmente. (BID, 2006: 25)

1.6.1 Los actores en la construccin de las polticas

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Si en primera instancia tendemos a identificar los procesos decisorios con las reglas contenidas en la normatividad, con frecuencia los analistas encuentran que estas reglas son interpretadas o simplemente vulneradas por los actores, que desarrollan otros procedimientos para llegar a decisiones.

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Como podemos saber quien hace las polticas pblicas?. El termino actor designa a individuos, grupos u organizaciones con autonoma y capacidad de accin. Para ser considerado como actor en una poltica pblica, es necesario que la accin emprendida tenga repercusiones tangibles sobre un proceso de construccin de polticas pblicas dado. En suma, analizar al actor implica prestar atencin a dos dimensiones: La contribucin del actor al proceso poltico (modalidad de participacin) El impacto o la influencia de esta contribucin sobre el resultado

Por lo tanto, para estudiar las polticas pblicas, es necesario estudiar los individuos, grupos u organizaciones cuya posicin social es afectada por la accin del Estado en un espacio dado; es decir, que es necesario: Establecer el modo de participacin y la intensidad de la participacin de los actores, que puede variar de un espacio a otro, o de un momento a otro.

Conocer los factores que determinan la capacidad de influencia de los actores. Estos factores pueden ser estructurales (resultado de la organizacin del sector) o pueden depender de la capacidad del grupo para constituirse como actor colectivo y movilizar recursos tiles. Para estos autores (Cobb y Elder), existe una desigualdad entre los recursos y la capacidad de acceso de algunos actores a los espacios decisorios, determinada por factores como los siguientes: Un actor encargado de la decisin representa a un grupo particular. Algunos grupos tienen recursos materiales, simblicos, organizacionales superiores, lo que garantiza mayor capacidad de acceso. Algunos grupos estn situados en una posicin estratgica. Algunos grupos son socialmente valorizados, lo que legitima sus reivindicaciones.

1.6.2 Recursos y Repertorios de Accin La influencia de los actores en la construccin de las polticas pblicas parecera resultado de los recursos y los repertorios de accin. Los recursos pueden ser definidos como las caractersticas que confieren a los actores una capacidad de actuar, o ms justamente, que les aseguran un poder, que podra entenderse como un tipo particular de relacin (la capacidad de A para constreir a B para hacer algo que B no habra hecho sin esa intervencin).

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La naturaleza de los recursos varia de un pas a otro, de una poca a otra, e incluso de una esfera social a otro experticia conocimiento especializado-, recursos econmicos, capacidad de organizacin, etc.-. Estos recursos no pueden observarse sino en las relaciones entre actores en las que son utilizados y los contextos particulares en los que operan. Algunos de ellos se encuentran frecuentemente: nmero de actores, recursos econmicos, grado y modo de organizacin del grupo, la naturaleza de sus dirigentes, autonoma para la definicin de su propio inters, etc. (Muller y Surel, 1998). Los actores movilizan los recursos que tienen a su disposicin con el objeto de constituirse como grupo en relacin con otros actores sociales y principalmente en su relacin con el Estado. Estos modos de accin se han agrupado bajo el trmino genrico de repertorios de accin: conjunto de medios de presin tericamente utilizables por una poblacin movilizada para la defensa de intereses colectivos (Tilly) o para ejercer un poder respecto de decisores pblicos (Muller y Surel, 1998). La utilizacin de repertorios de accin colectiva tiene por objeto ampliar el pblico interesado por una reivindicacin particular. Esto remite a la categora de pblicos desarrollada por Cobb y Elder: Grupos de Identificacin. Capaces de asociar sus propios intereses de manera estable y durable a los actores interesados (sindicatos) Grupos de atencin, cuya implicacin est ligada al problema especifico Pblico atento, capaz de movilizarse a intervalos regulares en funcin de un inters especifico en torno a problemticas particulares. Pblico en general, difcil de movilizar.

Introducir la discusin sobre redes de polticas.

1.7 Problemas y agendas En este apartado, nos proponemos ofrecer una serie de argumentos provenientes del anlisis de poltica publica en torno a la siguiente pregunta: Por qu ciertos fenmenos sociales adquieren el carcter de problema pblico y son susceptibles de ser objeto de una poltica pblica?. Ante la gran cantidad de problemas sociales desempleo, inseguridad, viviendas insuficientes- esta pregunta parece carecer de sentido, sin embargo, es probablemente una de las ms importantes en relacin con el anlisis de la accin gubernamental y en sentido ms general, del poder poltico18.
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Como Schattsneider afirma: la definicin de las alternativas es el supremo instrumento del poder (citado en Birkland, 2005: 108)

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Propondremos que el carcter de problema pblico no resulta de ciertas caractersticas objetivas de un fenmeno, sino que es producto de un trabajo de problematizacin y por tanto, inseparable de la actividad de actores y grupos que van a impulsar ciertas condiciones sociales a fin de atraer sobre ellas la atencin pblica e incluirlas entre las prioridades gubernamentales para la construccin de polticas publicas, comprendidas en lo que el anlisis de polticas denomina la agenda de gobierno19. En otras palabras, la existencia de hechos objetivos, aun si afectan de manera grave a una poblacin, no implica automticamente su calificacin como problemas pblicos. Sealemos por ahora dos ejemplos muy conocidos. En primer lugar, como recuerdan diversos autores, la polucin ambiental no empez a considerarse como problema en el mundo industrializado sino en los aos setenta del siglo pasado, a pesar de que haba aparecido mucho antes con la industrializacin misma. En segundo lugar, aunque hoy nos parece normal que los gobiernos pongan en marcha polticas de gnero, es evidente que muchos de los que podramos considerar como problemas relacionados con la situacin de las mujeres la violencia domestica, por ejemplo-, no son exclusivos de nuestros das. Como recuerda Muller (2006: 31) la consideracin como problema pblico no parece estar ligada a un determinado umbral de intensidad; por esta razn, la cuestin no es saber si tal problema es en s poltico, sino demostrar los mecanismos concretos que determinan la inscripcin de este problema en la agenda del decidor Para ello, vamos a dividir nuestra presentacin en tres procesos ideales analticamente diferentes: (Muller y Surel, 1998): la problematizacion, la inscripcion formal en la agenda y la influencia eventual de ventanas politicas, aunque debemos considerar que no siempre siguen una logica secuencial20. La problematizacion Para Muller y Surel (1998) ninguna condicion constituye un problema publico a priori y ningun problema publico lo es por esencia o automticamente. En efecto, los procesos de publicizacion y privatizacion demuestran como la frontera entre lo publico y lo privado, lejos de ser un asunto establecido, es un objeto de debate en torno al establecimiento de representaciones legitimas sobre la accion publica. La
19 Por ello, es importante identificar y analizar los valores, los marcos cognitivos y normativos a traves de los cuales se interpreta la realidad, que permitirn explicar la forma en que los diferentes actores definen los problemas y las estrategias que utilizarn para impulsarlos. Es en este sentido que se seala que los problemas son una construccion social. 20 Para abordar esta problemtica, el anlisis de poltica tradicionalmente se ha apoyado en una secuencia lgica: los fenmenos aparecen, se convierten en objeto de la atencin y el debate pblico y finalmente, su resolucin es atribuida al Gobierno que los incluye entre sus compromisos. Sin embargo, como veremos en este aparte, esta lgica secuencial no siempre se presenta.

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respuesta a que le corresponder hacer al gobierno?, es menos simple de lo que pareceria, bien sea porque la sociedad desea que los gobiernos o estos por su cuenta- asuman nuevas responsabilidades, o porque estos querran dejar en manos de actores privados algunas funciones que tradicionalmente estaban a su cargo. En la fase de problematizacin un cierto nmero de actores va a ser conducido a percibir una situacin como anormal y van a calificarla de una manera particular, que puede ser susceptible de atraer y/o reclamar la atencin de una autoridad pblica. (Muller y Surel, 1998: 57). Sobre este punto, una parte importante de los estudios desarrollados se concentra en el estudio del rol de un grupo particular de actores, los empresarios polticos, en la emergencia de un problema pblico y su inscripcion en la agenda. Estos actores son individuos o grupos que utilizan sus recursos para influir la capacidad economica de los gremios, por ejemplo- o el numero de miembros adheridos a su causa los sindicatos-. Suelen considerarse varias categorias: las elites politicas y administrativas (elegidos o altos funcionarios), grupos de interes y los movimientos sociales. Otros trabajos enfatizan en la influencia de ciertos factores considerados tradicionalmente como mas objetivos, que podrian agruparse en dos categoras: Factores internos o domsticos, que incluyen la evolucin de indicadores o cambios tecnolgicos (incluso cambios jurdicos) y fundamentalmente, los ciclos politicos, en particular la alternancia. Factores externos, que se refieren a crisis no anticipadas, como problemas de seguridad y terrorismo; guerras o catstrofes naturales. En estos trabajos se presupone que sobre la problematizacion actuan una serie de factores que deben ser considerados, tales como variaciones economicas y del ambiente fisico, relaciones de fuerza entre actores y caracteristicas institucionales. En otras palabras, lejos de considerar como suficiente la existencia de una causa objetiva, defienden la multicausalidad. Esta propuesta conduce a la nocion de ventana politica que expresa la forma como ciertos factores externos crean condiciones para la emergencia e inclusion en la agenda de ciertos problemas publicos21. Ahora bien, una dimension que en los estudios contemporaneos tiende a valorizarse en la medida en que involucra las otras dimensiones, es el estudio de los relatos o explicaciones que los actores formulan acerca de fenomenos sociales con el objeto de lograr su reconocimiento como problemas publicos. Desde esta perspectiva, autores como Birkland (2005), consideran que el proceso de definicin de problemas y busqueda de apoyo para impulsarlos en un amplio sector de la poblacin es una construccion social. Para este autor, la construccion
Al final de este aparte, presentaremos una breve explicacin del modelo de corrientes multiples y la nocion de ventana de politicas.
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social de problemas se entiende como las formas en las cuales nosotros como una sociedad y los diferentes intereses contradictorios en su interior, estructuramos y producimos relatos acerca de cmo y por que aparecen los problemas. Un grupo que puede crear y promover las mas efectiva descripcin de un asunto particular tiene una ventaja en la batalla sobre lo que se har acerca de un problema (2005: 125). La construccion de los problemas implica el esfuerzo por convertir condiciones sociales sobre las que carecemos de control y posibilidad de accion desastres naturales, enfermedades, la pobreza- en problemas susceptibles de accion humana. Esto se hace fundamentalmente a traves de la busqueda por los actores de las posibles causas de la situacin vivida como problemtica, asi como de la definicin de su naturaleza. El debate sobre el aborto fue un ejemplo interesante de esta ultima situacin: debe considerarse el aborto como un asunto de naturaleza moral y/o religiosa?, o es un asunto medico?, o finalmente, es un asunto ligado a los derechos humanos de la mujer?. Es intil preguntarse sobre cual es la respuesta correcta o real-; no existen consensos en torno a los problemas publicos, su naturaleza o sus causas, sino diferentes actores intentando dar sentido u ofrecer explicacin a fenmenos caoticos de la realidad. Como recuerdan Muller y Surel la extrema complejdad de los fenmenos a interpretar explica que exista competicin entre los actores por asignar a un fenmeno una causalidad que parezca coherente sus intereses, sus valores, sus visiones del mundo (1998: 59). En primer lugar, los debates y controversias alrededor de los problemas pblicos involucran con frecuencia informacin numrica utilizada para identificar y cuantificar un fenmeno a partir de criterios establecidos, pero igualmente como mecanismos de alarma cuando un nivel de medicin es sobrepasado por ejemplo, la tasa inflacin alcanza dos dgitos-. Obviamente, se tiene que considerar que las estadsticas son construidas a partir de unos ciertos criterios dados y de metodologas de recoleccin y anlisis de informacin, y que tanto los unos como las otras, son en si mismos objetos de un permanente debate sobre su validez y utilidad22. De otra parte, la construccin de problemas, como la de polticas, en general, es un proceso de argumentacin y de persuasin politica que involucra el uso de smbolos, imgenes y figuras retoricas, cuyo objetivo es crear emociones, dramatizar un contexto y generar apoyos en torno a determinados problemas23.

Las discusiones al interior del ejecutivo por la validez de los datos sobre desempleo en Colombia es una muestra de ello. 23 En esta competencia de actores y relatos, los smbolos son un elemento central, como se demuestra en el debate alrededor del intercambio humanitario. El Padre del secuestrado que emprende una caminata desde Nario se convierte prontamente en un smbolo a favor del intercambio, mientras que el cabo que consigue escapar de la guerrilla se convierte en un smbolo movilizado en direccin opuesta por el gobierno nacional.
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Finalmente, el ncleo de los relatos es la construccin de historias causales. Estas pueden considerarse como una descripcin narrativa de las causas de un problema publico; tales historias contienen argumentos normativos acerca del problema mismo tanto como de la persona, institucin o grupo que es responsable de causarlo. La estructura de causas propuestas dentro del relato esta ligada con la presentacin de cursos de accin para resolverlo. As, si el aborto aparece presentado como un problema moral ligado a la prdida de valores, entonces los cursos de accin propuestos sern muy diferentes de si es presentado como un problema mdico causado por la deficiente informacin o acceso sobre mtodos de prevencin de embarazos no deseados. La eficacia de los relatos, es decir, su capacidad para imponerse frente a relatos concurrentes en otras palabras, frente a definiciones alternativas sobre un mismo u otros fenmenos- no descansa en la calidad de la informacin propuesta o la solidez de la argumentacin; es ante todo un asunto de poder. El acceso de los actores a espacios de difusin aparece entonces como un recurso fundamental. En este punto, los medios de comunicacin son tanto amplificadores de los debates como actores productores de relatos concurrentes. En cualquier caso, debe tenerse presente que los medios de comunicacin tienden a seleccionar la informacin de acuerdo con criterios como su adecuacin con los valores sociales dominantes, el rating, los intereses de los anunciantes, etc.

1.5.3 La inscripcin en la Agenda El anlisis de polticas tradicionalmente ha utilizado la nocin de agenda como una analoga para comprender la forma en que las polticas aparecen24. Esta nocin provee un esquema para reconocer la existencia de diversas causas que explican la atencin prestada a un asunto: cmo ciertos asuntos emergen de una relativa oscuridad hasta convertirse en asuntos discutidos ampliamente como un serio aspirante a ser objeto de legislacin u otras medidas de poltica. Sin embargo, el hecho de que un problema sea objeto de debate no garantiza necesariamente la construccin de una poltica pblica. De acuerdo con Cobb y Elder, esto implica la transicion de una agenda sistmica que reagrupa los problemas pblicos que apelan y son objeto de atencion por parte de los actores publicos- a la agenda de gobierno que se refiere a los problemas que seran objeto de tratamiento por parte de los actores politico-administrativos-. Esta institucionalizacion del problema implica que sea adaptado a las lgicas y normas de funcionamiento del aparato poltico administrativo: estructuras de competencias, funciones y responsabilidades de las autoridades pblicas. Como vimos en la seccin anterior a propsito de la Corte Constitucional, se trata de que
La agenda constituye el conjunto de problemas que en un instante (t) llaman la atencin y/o la intervencin de uno o ms actores pblicos (Padioleau).
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el problema revista la forma de una accin de tutela, por ejemplo, para que sea aceptable dentro de su rbita de competencias. Igualmente, como los gobiernos suelen estar organizados segn una logica sectorial, se requiere entonces de que el problema sea reconocido en la agenda del sector correspondiente (educacin, salud, etc.) o que se logre su insercin dentro de diversas agendas sectoriales para problemas intersectoriales como el desempleo. De otro lado, el ingreso en la agenda gubernamental, que como dijimos se refiere a los compromisos adquiridos por el gobierno, requiere de una definicin del problema que pueda lograr un equilibrio entre apoyo poltico y eficacia. El problema de la definicin de los problemas pblicos es entonces doble. Por un lado enfrenta la dificultad de construir y estructurar una definicin aceptable que supere los escollos de la polmica y pueda alcanzar de alguna manera consenso; por el otro, debe conducir a una definicin operativa que d pi y espacio a una intervencin pblica viable con los instrumentos y recursos a disposicin del gobierno (Aguilar, 1993: 57). De acuerdo con la literatura, existen varios modelos de puesta en agenda: Modelo de movilizacin externa, en el cual grupos organizados logran transformar su problema en un asunto de inters publico, constituyendo una coalicin y constriendo a la autoridad pblica para inscribirlo en la agenda de gobierno y tomar decisiones al respecto. En general, se pueden proponer como ejemplo, los movimientos de defensa de derechos humanos o del medio ambiente, que surgen fuera del Estado buscando que sus reivindicaciones sean reconocidas en el marco de las polticas pblicas. Un modelo opuesto es el de anticipacin, en el cual las autoridades polticas y administrativas juegan un rol iniciador e impulsor del proceso. En estos casos, las autoridades pblicas introducen el tema en la agenda gubernamental antes que este ingrese en la agenda sistmica. La reforma del Estado o la flexibilizacin laboral, son generalmente impulsadas desde los gobiernos, que luego deben exponer reiteradamente los argumentos para mostrar la necesidad de las acciones emprendidas.

Otro modelo propone una movilizacin interna, lo que implica que ciertos grupos externos poseen recursos relacionales y polticos suficientes para acceder directamente a la agenda gubernamental, sin que exista una problematizacin externa previa. Este tipo de modelo enfatiza generalmente en la capacidad de los gremios para establecer un acceso directo a las agendas.

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Finalmente, un modelo de movilizacin, que enfatiza en el rol de los medios de comunicacin en la definicin, legitimacin e imposicin de los problemas pblicos.

Ahora bien, la realidad suele ser ms compleja que las tipologas que proponemos para analizarla; estos modelos suelen en la prctica combinarse en lugar de ser mutuamente excluyentes.

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NIDAD II

Elementos para el diseo de las polticas pblicas

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INTRODUCCIN Cmo eligen sus metas los gobiernos? cmo seleccionan los medios para alcanzarlas?, como podemos explicar y corregir las fallas en la puesta en marcha de las polticas?. En trminos generales, estas son las preguntas que orientarn esta unidad temtica, en la que se abordarn el diseo, la implementacin y la evaluacin de polticas. Para ello, utilizaremos la literatura del anlisis de polticas, asi como algunos casos de estudio, con el objetivo de ilustrar debates y herramientas propuestas. No obstante, se hace necesaria una advertencia inicial. En la prctica, las polticas o problemas especficos tienen caractersticas propias que exceden los casos arquetpicos que analizaremos en este captulo. Aun ms, en cada contexto particular sobre el que estemos trabajando como analistas o como policy makers, encontraremos restricciones, oportunidades, estructuras y oportunidades polticas diferentes que influyen necesariamente en nuestra perspectiva y en nuestras decisiones. Igualmente, el conocimiento disponible y las preferencias ideolgicas por ejemplo, una posicin ms orientada hacia el mercado o hacia el estado-, influyen nuestras elecciones en polticas pblicas. Por todo ello, nos abstenemos de presentar una versin nica de un esquema para la construccin de polticas pblicas; que podra parecer una receta aplicable indistintamente para cualquier caso o conjunto de casos. En cambio, los y las estudiantes encontrarn herramientas y debates que esperamos podrn adaptar a las circunstancias particulares en las que se encuentren. Para los y las estudiantes de tecnologa en gestin pblica ambiental, es necesario contar con elementos que les permitan no solo comprender la accin pblica y sus implicaciones, sino adems contar con herramientas prcticas tiles para su participacin en procesos de construccin y puesta en marcha de polticas pblicas, en problemticas relacionadas con el medio ambiente tanto como en otras en las que se involucren como funcionarios o ciudadanos. Esta unidad empieza con una presentacin acerca de las restricciones a las que se enfrentan los decisores. A partir de ello, se ofrecen algunos elementos sobre lo que implica el diseo de polticas: definicin de objetivos, teoras causales e instrumentos de accin pblica. Sobre estos ltimos se ofrece una discusin en torno a su definicin, algunas tipologas y finalmente, criterios para su seleccin. A continuacin se discuten los procesos y la estructura de implementacin, asi como las diferentes formas de implementacin de polticas pblicas. Finalmente, es abordado el tema de la evaluacin de las polticas.

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2.1 Conceptos generales sobre el diseo de polticas En trminos generales se entender como diseo de polticas, un anlisis propositivo orientado hacia la seleccin de instrumentos y los medios adecuados para su evaluacin. (Linder y Peters, 1993). Ahora bien, esto implicara a la vez un anlisis tcnico riguroso tanto como un proceso poltico orientado hacia el logro del consenso en torno de propsitos determinados (Birkland, 2005). Despus de adoptado un diseo particular esto es, de elecciones en relacin con los elementos que venimos de sealar-, la poltica es promulgada, lo que generalmente implica la presentacion de un documento de poltica y/o la expedicin de un acto legal que la legitiman. A partir de ello, las agencias administrativas y/o otros actores privados involucrados, ponen en marcha acciones para materializar esa poltica acciones concretas. No obstante, debe mantenerse cierta precaucin para no considerar que se trata de un proceso secuencial. En la prctica, es difcil separar el diseo de la poltica de su implementacin, no slo porque la implementacin revela a los decidores problemas relacionados con el diseo mismo, sino porque los agentes encargados de su ejecucin con frecuencia reinterpretan y modifican las decisiones inicialmente tomadas. 2.1.1 Factores condicionantes de la Decisin25 Para abordar el diseo de las polticas conviene sealar inicialmente que los decidores suelen encontrarse frente a ciertos factores que restringen sus posibilidades de eleccin. En efecto, contrariamente a la imagen que los decisores desean proyectar sobre si mismo, su autonoma est limitada por el estado de los conocimientos disponibles o el tiempo necesario para lograr una decisin, as que con frecuencia quien aparece como responsable por la adopcin de una poltica en particular simplemente se limita a ratificar con pequeas variaciones las selecciones realizadas por sus consejeros o asistentes. La naturaleza del sistema poltico y administrativo contribuye igualmente a enmarcar constreir, delimitar- la decisin: la estructura jurdica, los procedimientos, la estructura de competencias del Estado, las rutinas burocrticas, las reglas informales que caracterizan y afectan cotidianamente el trabajo gubernamental. Evidentemente, los recursos disponibles y particularmente los financieros pueden conducir a limitar las opciones disponibles para el diseo de una poltica en particular. Finalmente, cada administracin u organizacin tiende a desarrollar su propia representacin de un problema dado en funcin de los intereses y de la cultura propia, incluso en contrava de la lgica tcnica o econmica o del ambiente poltico.
25

Para un mayor detalle, ver Muller y Surel (1998)

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2.1.1.1El peso de las reglas El respeto de las procedimientos, principalmente los constitucionales, es una fuente importante en la legitimacin de las decisiones pblicas; al mismo tiempo, sin embargo, estos procedimientos son un freno importante a la autonoma de los decisores. Es decir, que las decisiones estn inmersas en una estructura densa de reglas formales e informales. Las primeras corresponden principalmente a los procedimientos que rigen la planeacin, las relaciones entre ejecutivo y legislativo: reglamentacin y orden de las sesiones o reglamentacin de la iniciativa, entre otras. Por ejemplo, Las prerrogativas del ejecutivo en un rgimen presidencial contra aquellas propias del rgimen parlamentario. Igualmente, la estructura de competencias y funciones entre diferentes niveles gubernamentales. Los procedimientos no obstante, no se limitan solo a los procedimientos formales; se refiere igualmente a los procedimientos operatorios de decisin: funcionamiento de las agencias, organizacin del trabajo entre los diferentes ministerios competentes sobre el mismo asunto; coordinacin de los servicios, controles mutuos. Unos y otros procedimientos contribuyen a enmarcar de forma previa las posibilidades que se abren al decisor. 2.1.1.2 La decisin como un proceso de poder Para Muller y Surel (1998) todo proceso de decisin constituye un espacio en el cual los diferentes actores implicados desarrollan estrategias de poder ms o menos antagonistas. En tal sentido, la decisin es un verdadero campo de fuerza que comprende actores con lgicas de accin diferentes: actores que provienen del campo poltico (partidos, corrientes o facciones de partidos, autoridades electas, etc.), actores administrativos, grupos de la sociedad civil. Las dinmicas propias de las relaciones de poder entre los actores tienen efectos concretos sobre la decisin. Toda decisin es un asunto colectivo; por lo tanto, las alternativas consideradas van a ser influidas por las diferentes estrategias desarrolladas por los actores y por las asimetras de poder, ms que por las caractersticas tcnicas del asunto en cuestin; aun si como frecuencia se utilizan argumentos tcnicos para defender una posicin en particular. A partir de esos elementos, aparecen dos casos tericos: la decisin autoritaria y la decisin negociada. En el primer caso, las alternativas sern presentadas como opciones por tomar o dejar. En ese caso, el objeto de los decidores es abstenerse de los efectos perversos de la poltica burocrtica y proponer una decisin no negociada. El segundo modelo, implica la idea de una mesa redonda en el que los actores involucrados (en razn de su competencia o de sus intereses afectados) son invitados a dar su consejo; siendo la decisin final presentada como el fruto de la sntesis de las diferentes propuestas. Ahora bien, estos dos

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modelos son propuestas tericas y en la prctica, la decisin retoma elementos autoritarios as como de negociacin y manipulacin. 2.1.1.3 El prisma burocrtico Las agencias burocrticas como los dems actores, tender a construir sus propias representaciones de los problemas, en funcin de su historia, de su lugar en la division del trabajo poltico-administrativo, de su expertise especifico, de las rivalidades que ha mantenido con otras agencias e integrarlas en la defensa de sus propios intereses. Con frecuencia, entonces, se olvidan las necesidades externas de la poltica (frente a los pblicos: luchar contra el desempleo, proteger el ambiente) en funcin de los intereses internos de los actores involucrados (aumentar la planta de funcionarios, crecer en importancia frente a otras agencias, reforzar cierta divisin de competencias poltico-administrativas, etc.). En consecuencia, los juegos burocrticos operan como un prisma que afecta las posibilidades de la decisin. 2.2 Elementos del diseo de una poltica pblica Con las anteriores consideraciones en mente, propondremos que disear una poltica pblica implica tomar en cuenta los siguientes elementos.

Tabla Elementos de Diseo de Poltica Elemento Los objetivos de la Poltica Pregunta a formular Cuales son los objetivos de la poltica? Eliminar el problema? Aliviar el problema pero no eliminarlo enteramente? Mantener el problema sin que empeore? Cul es el modelo causal? Sabemos que si hacemos X, resultar Y? Cmo sabemos esto? Si no lo sabemos, Cmo podemos saberlo? Qu herramientas o instrumentos deben usarse para hacer la poltica efectiva? Estas herramientas sern ms o menos coercitivas? Descansarn ms o menos en incentivos en la persuasin o la informacin? Construccin de capacidad? Se supone que cambiar el comportamiento se

El modelo causal

Las herramientas de la Poltica

Las metas de la

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poltica

quien? Hay metas directas e indirectas? Se basan las selecciones en nuestra construccin social de la poblacin objetivo? Cmo puede ser implementado el programa? Quin va a establecer la aplicacin del sistema? Puede escogerse un diseo de arriba a abajo o de abajo hacia arriba? Porque?

La implementacin de la poltica

Fuente: Birkland, 2005

2.3.1 Los Objetivos de la poltica Los objetivos de las polticas tienen que ver con lo que se ha considerado como problema por parte de los actores involucrados en los procesos de accin pblica. Por tanto, existe una relacin directa entre los problemas tal como aparecen definidos y los objetivos previstos: disminuir la tasa de desempleo, aumentar los cupos en los colegios pblicos, etc. Deborah Stone propone una manera de categorizar los objetivos de las polticas pblicas: equidad, eficiencia, seguridad y libertad. Para esta autora, los objetivos con frecuencia entran en conflicto, por ejemplo, entre libertad y seguridad; y ms particularmente entre eficiencia, que aparece como un propsito central de los gobiernos y resta posibilidades a los dems objetivos. Los conflictos entre los objetivos se intensifican dependiendo igualmente de la forma en que estos son definidos, lo que aparece de forma ms evidente en el caso de la equidad. Equidad: puede pensarse de manera prctica en relacin con el tratamiento que dentro de la prctica de las polticas reciben las personas sin consideracin por su raza, grupo tnico, gnero, religin, etc. Sin embargo, hay varias formas de pensar sobre la equidad que se reflejan en prcticas diferentes: la ms obvia de todas se refiere a la distincin entre los planteamientos sobre la igualdad de oportunidades y la igualdad de resultados. Mientras que la primera podra alentar por ejemplo, la decisin de gratuidad en la educacin superior; la segunda alienta discusiones sobre la renta mnima, para citar slo un caso. La discusin sobre la equidad alimenta la mayor parte de los debates contemporneos sobre polticas de gnero, grupos etreos juventud, tercera edad-, grupos tnicos, etc. La eficiencia, por su parte, se ha convertido tanto en un objetivo en si mismo, como en una restriccin para los objetivos de la accin pblica en general, particularmente para aquellos que proponen la reduccin del tamao y el gasto estatal. Puede pensarse en la eficiencia, desde una perspectiva econmica, como la obtencin de iguales resultados a menores costos. El problema es que se ha convertido en un argumento poderoso para producir una reduccin de los

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programas sociales o de la necesidad de transferir funciones oficiales a actores privados. Ahora bien, el conflicto entre objetivos se hace ms evidente, cuando nos referimos a la seguridad y la libertad. Para Stone, la bsqueda de mayor seguridad para algunos o todos de los ciudadanos genera con frecuencia una reduccin en las libertades de algunos o de todos ellos, por ejemplo, restricciones a la movilidad. En ausencia de un criterio objetivo para establecer un balance adecuado entre los dos, la manera como es percibida la coyuntura particular influye en las decisiones tomadas.

2.3.2 La estructura causal Tras el consenso sobre los objetivos de la poltica es necesario establecer una estructura causal slida, que encuadra la poltica que va a ser implementada. Ahora bien, los problemas sociales son de naturaleza compleja problemas retorcidos- lo que genera dificultades para el desarrollo de una estructura causal. si uno desarrolla una estructura causal inadecuada, es improbable lograr un impacto positivo en el problema o situacin que se est tratando. De otra parte, en el mundo social, entendemos los eventos como el resultado de la voluntad, usualmente humana (). El mundo social es el reino del control y del intento. Usualmente pensamos que tenemos un adecuado conocimiento de la causalidad cuando podemos identificar los propsitos y motivaciones de una persona o grupo y relacionar estos propsitos con sus acciones. En otras palabras, podemos hacer cosas para cambiar los resultados de la accin humana, mientras que tenemos menos posibilidades de actuar contra fenmenos naturales, como los climticos o los terremotos. Incluso puede pensarse que el desbordamiento de un rio no genera por si solo los problemas, sino que estos pueden ahondarse por las construcciones realizadas en las riveras, etc. En las pginas siguientes, se presentan dos grficos construidos a partir de la propuesta de poltica de empleo del gobierno de Luis Eduardo Garzn en Bogot. En la primera grfica se encuentra esquematizada la estructura causal de la poltica. En otras palabras, de qu manera aparece definido el problema del desempleo. En la segunda grfica se presenta las acciones previstas dentro de la propuesta de poltica. Como se puede observar, las acciones, as como los objetivos dependen de la estructura causal.

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DESEMPLEO

El desempleo friccional lo causan:

Se presenta en varias modalidades que son:

1. Problemas del flujo de informacin sobre el mercado de trabajo. 2. Asimetras de informacin entre demandantes y oferentes de puestos de trabajo. 3. Ausencia de agencias de empleo

Que genera:

1. DESEMPLEO FRICCIONAL Se entiende como. La clase que se asocia con problemas o asimetras de informacin, que impiden conectar de forma eficiente a un desempleado con una vacante. 2. DESEMPLEO ESTRUCTURAL

P.ej. Desaliento para buscar empleo, y dedicacin a otras actividades, debido al alto numero de semanas de bsqueda.

1. Rigideces en los salarios 2. Desajuste entre las habilidades demandadas por el sector productivo y las que posee la fuerza de trabajo. 3. Costos salariales que desestimulan a los empresarios a contratar personal. Lo causan:

Se asocia con factores de tipo demogrfico, econmico y social, y los flujos econmicos

Se encuentra en:

Se origina en fallas del mercado que generan desequilibrios entre oferta y demanda de empleo. 3. DESEMPLEO FRICCIONAL 1. Proviene de la aceleracin o desaceleracin del crecimiento econmico.

Depende del comportamiento econmico, en particular de la demanda agregada y a sus insuficiencias

Lo causa:

A partir de sucesos como la recesin o la histresis.

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LINEAMIENTOS Y ESTRATEGIAS DE LAPOLTICA DE EMPLEO

Lineamientos basados en: la desagregacin de estrategias por cada forma de desempleo, la designacin por parte de la administracin distrital de una entidad lder, que administre un sistema general de informacin; participacin directa del sector privado.
Acciones Entidad Responsable

ESTRATEGIAS

Direccin

1. PARA EL DESEMPLEO FRICCIONAL

nica

Informacin: Ventanillas de empleo, buscadores de empleo, Sistema de informacin para el empleo distrital

SEGOB, DABS, DAPD.

2. PARA DESEMPLEO ESTRUCTURAL

Largo Plazo

Calificacin: Crditos educativos, Convenio Sena; Emprendimiento: Centros de emprendimiento; Desarrollo Empresarial: Asociatividad, Mipymes Politcnicos comunitarios, banco de talentos y oportunidades; Lneas de crdito empresarial Recomposicin gasto hogares: Vivienda, Salud, educacin, alimentos, transporte, servicios pblicos; Atraccin Inversiones: ADEL, Inversin Extranjera Directa, exportaciones, ordenamiento territorial; Desarrollo regional: Polos regionales, Consejo regional de Competitividad, Mesa de Planificacin Regional, Regin Central Inversin Pblica: Programas y Obras del Plan de Desarrollo Bogot Sin indiferencia; Formalizacin: Incentivos tributarios para la formalizacin y reduccin del subempleo.

Corto Plazo

SHD, SEGOB, DAAC, DABS

FAVIDI, DAPD, IDCY,

3. PARA DESEMPLEO CCLICO

Largo Plazo

Corto Plazo

DPAD, SSD, SED, STT, ETB, EAAB, Bogot sin Hambre, Transmilenio, Metrovivienda, SEGOB, SHD, IDCT, IDU, IDRD, SOP, IDIPRON

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FUENTE: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIN DISTRITAL. (2005). Lineamientos para la implementacin de la poltica de empleo e ingresos de Bogot. Pp. 2, (marco conceptual); 12 22 (lineamientos y estrategia de poltica). (Primer cuadro; 29 (Cuadro 2).

2.3.3 Instrumentos de accin pblica Como sealamos antes, el diseo de una poltica pblica implica definir objetivos, acciones y responsables por ejecutarlas, tanto como seleccionar los medios que sern utilizados para que los fines perseguidos sean alcanzados. Los gobiernos, en efecto, tienen diversos medios o herramientas que les permiten materializar su influencia sobre la sociedad o el mercado, que varan desde discursos o reglamentaciones hasta complejos sistemas para la distribucin de beneficios sociales. A estos medios y herramientas, se les denomina instrumentos de accin pblica26. La instrumentacin de la accin publica se refiere en consecuencia a la seleccin y uso de instrumentos (herramientas, tcnicas, etc.) que permiten materializar y operacionalizar la accin gubernamental. Ahora bien, solo excepcionalmente las polticas tienen un solo instrumento, generalmente en el marco de una misma poltica ha sido previsto el uso de varios instrumentos, lo que con frecuencia puede generar problemas de coordinacin. 2.3.3.1 Definicin A pesar de que existen mltiples definiciones de instrumento, la ms simple y pol de todas parece ser la propuesta por Lester Salomn y Michael Lund, un polti a polti del cual el gobierno busca un objetivo de poltica. 2.3.3.2 Tipos de instrumentos de poltica Mientras que existen muchos tipos diferentes de polticas, existen relativamente pocos tipos diferentes de instrumentos usados para alcanzar los objetivos previstos en una poltica. El inters del estudio de los instrumentos es aprender como los gobiernos deciden el uso de instrumentos y como los usan para alcanzar sus fines. Esto nos permitir observar como la naturaleza de la accin de gobierno ha cambiado. Como seala Salomn, en los ltimos aos se ha desarrollado un conjunto de teoras que describen a las agencias gubernamentales como jerarquas fuertemente estructuradas aisladas de las fuerzas del mercado y de la presin efectiva de los ciudadanos y sin embargo, dispuestas a servir a los intereses personales e institucionales de la burocracia La reforma de los gobiernos para tomar en cuenta estas teoras de reforma y hacerlos ms responsables ante las necesidades cambiantes, han producido al mismo tiempo modificaciones profundas en los instrumentos o medios que los gobiernos utilizan para resolver problemas pblicos. As, mientras la produccin y
26

Algunos autores los denominan instrumentos de polticas (Velsquez) o instrumentos de gobierno (salomn).

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distribucin de bienes y servicios estaba fundamentalmente a cargo de las burocracias estatales, estos ahora recurren a un conjunto amplio de contratos, regulaciones, asociaciones pblico-privado, cofinanciaciones, etc. Para algunos autores, como Salomn, este es justamente el criterio diferenciador: si se trata de la prestacin directa o indirecta de los bienes o servicios. En suma, existen numerosas clasificaciones organizadas en torno a nuevas preguntas: bajo que presupuestos funcionan, como pueden categorizarse, pero fundamentalmente, que efectos diferenciales producen sobre la accion publica. Algunas de ellas las presentaremos en la siguiente tabla:
Tabla Tipos de Herramientas o instrumentos de Poltica
(como las categorizan los principales estudiosos de poltica) Levine, Peters, Thompson Ley y regulacin Schneid er e Ingram Herrami entas de autorida d

Peters Ley

Anderson Poder directivo

Servicio s

Dinero

Provisin directa de bienes o servicios Pagos de transferenci as Subvencion es intergubern amentales Subcontrat acin

Servicios

Descripcin Pronunciamientos de poltica que lleven la fuerza de ley; esto es, que constrien los comportamientos particulares y al cumplimiento. Servicios directos dados por el gobierno a los usuarios Pagos de Transferencias de dinero del gobierno.

Ejemplos Ley criminal, regulaciones ambientales, ley antimonopolio.

Servicios postales, control del trfico areo, prediccin del clima. Seguridad Social, estampillas de alimentos, beneficios de veteranos.

Beneficios

Contratos

Contratos con firmas privadas para proveer bienes o servicios.

Gastos generales

Gasto general hecho por el gobierno cada da en la gente, bienes y servicios que necesita para funcionar.

Contratos para iniciar prisiones, hospitales; contratos para ofertar bienes complejos al gobierno; como equipo militar o computadores. Costos de personal, suministros, servicios pblicos, etc. (El gasto del gobierno en estos tems tiene un efecto econmico sustancial nacional y localmente.)

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Operaciones de mercado y de propiedad

Impuest os

El sistema tributario (gastos fiscales)

Impuestos

Las actividades del gobierno que tienen contrapartes privadas, y que tienen consecuencias econmicas y polticas. Polticas destinadas a alterar el comportamiento haciendo algunas actividades, ms o menos, deseables econmicamente.

Otros instrum entos econm icos

Prstamos y garantas de prstamos

Prstamos

Prstamos para inducir la actividad econmica u otra actividad deseable.

Actividades de mercado del Banco de la Reserva Federal (fijacin de los tipos de inters, La compra y venta de valores para influir en el mercado). Crdito fiscal (como el inters de prstamos estudiantiles), deducciones de impuestos (deduccin fiscal de hipoteca, los gastos mdicos) impuestos al tabaco y el alcohol, llamados impuestos al pecado, para aumentar los ingresos y desalentar el consumo. Prestamos de Administracin de Pequeas Empresas (SBA), prstamos estudiantiles. Subsidios a las granjas; a las franquicias deportivas, subsidios a los negocios que se ubiquen en comunidades particulares.

Subsidios

Seguros

Herrami entas exhortati vas

Incentiv os y sancion es

Sanciones

Herrami entas de construc cin de capacid ad

Pagos para asegurar la viabilidad econmica de una actividad, particularmente cuando la actividad se ocupa de algunos objetivos ms amplios. Prestacin de servicios de seguro que no estn disponibles en el mercado de seguros privado. Intentos de persuadir a la gente a participar en comportamientos deseables o para evitar incurrir en las conductas negativas Herramientas que inducen acciones quasivoluntarias o quasicoercitiva basadas en beneficios tangibles (Schneider e Ingram) "La capacitacin, la asistencia tcnica, la educacin y la informacin necesaria para tomar las correspondientes medidas de poltica" (Peters) y la autonoma de otros organismos

Seguros contra inundaciones, seguros de depsitos federales. Campaas pblicas para desestimular el fumar o beber, campaas antidroga, campaas, campaas en pro de ejercicio. Las multas por violacin de los reglamentos; bonificaciones en pagos por terminacin a tiempo de contratos. La transferencia de tecnologa, la capacitacin, la provisin de productos de informacin para el gobierno local; Transferencia de efectivo a contratar ms personal

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Grupos de enfoque, encuestas de opinin, los censos, la investigacin bsica y aplicada [Por ejemplo, los Institutos Nacionales de Salud (NIH) National Science Foundation (NSF)] Licencias Autorizacin del gobierno Licencias de conduccin, para entablar actividades licencias profesionales prohibidas in tales (mdicos, abogados, licencias ingenieros y otras). Licencias de hospitales, permisos, cartas de las empresas (Anderson) Procedimient Procedimientos no Intercambio de os informales especificados en la ley o correspondencia entre los la regulacin para contribuyentes y el IRS para resolver problemas. resolver controversias; La negociacin en el proceso penal. Fuentes: B. Guy Peters, American Public Policy: Promise and Performance (Chapaqua, N.Y.: Chatham House/Seven Rivers, 1999), 6-13; Charles H Levine, B. Guy Peters, y Frank Thompson, Public Administration: Challenges, Choices, Consequences (Glenview, III.:Scott, Foresman/Little Brown, 1990), 6473; Anne Larason Schneider y Helen Ingram, Policy Design for Democracy (Lawrence: University Press of Kansas, 1997), 93-97; James E. Anderson, Public Policymaking, 4th ed. (Boston: Houghton Mifflin), 233-244.
Fuente: Birkland (2005)

Herrami entas de aprendiz aje

Herramientas para ayudar a aprender los aspectos relevantes de los problemas de poltica

Para Salomn, existen algunas dimensiones centrales que permiten distinguir entre los instrumentos de poltica: La naturaleza de la actividad en la que el gobierno est comprometido, que podran clasificarse en cuatro amplias categoras: pagos directos del gobierno; provisin de bienes y servicios incluyendo informacin-, protecciones legales tales como monopolios- y restricciones o sanciones como regulacin o leyes penales-. Estructura de entrega del servicio, que para los autores se divide en directa o indirecta. La entrega o prestacin directa involucra un sistema en el cual el gobierno es el nico actor en prestar el servicio control del trafico areo, por ejemplo-; mientras que la entrega o prestacin indirecta involucra la prestacin del servicio a travs de un intermediario que puede ser un nivel local de gobierno o un actor privado con o sin nimo de lucro-. Grado de Centralizacin, que est relacionado con la anterior, en la medida en que si el servicio es provisto de manera directa, en mayor medida la administracin ser centralizada.

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Grado de automaticidad, que se refiere bsicamente al grado en el cual los programas requieren una accin administrativa ms detallada. Por ejemplo, los incentivos tributarios requieren poco esfuerzo administrativo pues los beneficiarios se adecuan por su cuenta a los requisitos establecidos, mientras que los programas sociales frecuentemente necesitan de un enorme esfuerzo identificacin y control de beneficiarios, logstica para la entrega de bienes y/o servicios, etc.

2.3.3.3 Perspectivas econmicas y polticas de los instrumentos Para algunos autores como Lascoumes y Le Gals (2004), los instrumentos de poltica no pueden considerarse simplemente como herramientas tcnicas, desprovistas de intervencin o relaciones polticas. Al contrario, sostienen que expresan una eleccin consciente que resulta del modo de regulacin adoptado. Howlett y Armes (citados por Birkland, 2005) consideran al respecto que los modelos econmicos de instrumentos de poltica se enfocan en la libertad e iniciativa individuales y en la posibilidad de eleccin, por lo cual tienden a privilegiar instrumentos no coercitivos, Sin embargo, algunos enfoques econmicos tienden, en sentido contrario, a reconocer la necesidad de instrumentos ms coercitivos como el impuesto a la renta para corregir los resultados de la accin libre del mercado. En cualquier caso, para los autores, desde la perspectiva econmica la seleccin de instrumentos se toma como una cuestin tcnica en la que deben encajar el problema que debe resolverse, con la agencia encargada de su solucin gubernamental o no gubernamental- y la naturaleza de los instrumentos escogidos. Una perspectiva diferente es la de quienes consideran que la eleccin de los instrumentos no tiene un carcter tcnico. En otras palabras, as como el reconocimiento de ciertas condiciones como problemas depende en alguna medida de presiones polticas y sociales, la seleccin de la forma en que se actuara frente a ellos y los instrumentos que se utilizaran- tambin es una cuestin poltica. En general, sealan los autores, los gobiernos prefieren utilizar instrumentos menos coercitivos a menos que se vean obligados por presiones sociales o por la naturaleza de la poltica involucrada- a seleccionar instrumentos ms coercitivos.

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ACTIVIDAD DE APRENDIZAJE

Completo el siguiente cuadro Diseo de polticas Factores condicionantes Cules son sus objetivos? En qu consiste la estructura causal? Qu son los instrumentos de accin pblica?

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2.3.3.4 La seleccin de los instrumentos La seleccin de los instrumentos revela para Linder y Peters (2003) las intenciones y propsitos de quienes los eligen, adems de las influencias y restricciones de un contexto en particular. Para estos autores, puede suceder que los decisores no tengan una completa claridad conceptual sobre los instrumentos que tienen a su disposicin, por tanto sus decisiones podran ser tomadas basndose en la tradicin, la intuicin, la ideologa o simplemente la familiaridad soluciones y medios que son familiares para los decidores-. El anlisis de los instrumentos debe por lo tanto orientarse hacia la comprensin de las razones que llevan a escoger un instrumento en lugar de otro, adems de identificar los efectos de esta eleccin. En cualquier caso, los analistas sealan que al disear una poltica, existen varios criterios a los que puede recurrirse para decidir sobre los instrumentos que se utilizaran. Birkland (2005) propone que uno de ellos, es la factibilidad poltica; puesto que instrumentos que podran ser tcnicamente superiores, pueden no ser adoptados por carecer de respaldo poltico. En segundo lugar, otro criterio se refiere a los recursos disponibles para la implementacin de la poltica. Las campaas de educacin para la prevencin suelen tener un menor costo aunque pueden tener un buen nivel de xito- y por tanto, suelen referirse a otras estrategias ms costosas, como la represin de ciertos comportamientos: fumar, conducir embriagado, etc. Un tercer criterio, est basado en las asunciones sobre el comportamiento de las poblaciones, grupos o entidades que son el objeto target- de la poltica. Por ejemplo, puede conducir a preferir instrumentos coercitivos antes que incentivos para obtener un comportamiento deseado. Por su parte, Linder y Peters (1993) proponen agrupar los diferentes criterios planteados en la literatura sobre instrumentos, dentro de cuatro categoras generales: Intensividad en los recursos, incluyendo atributos como el costo administrativo y la simplicidad operacional. La determinacin de los objetivos, incluyendo precisin y selectividad. El riesgo poltico, compuesto de atributos relacionados con el apoyo y la oposicin, tal como la visibilidad pblica. La restriccin, que incluye coercitividad y principios ideolgicos que pretenden la limitacin de la actividad gubernamental. Para los autores, la primera y tercera categoras (intensividad en recursos y riesgo poltico) pueden considerarse como correlatos de la factibilidad poltica. La intensividad hace referencia a los intereses intragubernamentales y el riesgo poltico, los intereses externos. La segunda categora, determinacin de objetivos,

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se relacin con la factibilidad tcnica y la evaluacin de la calidad de los instrumentos. Por su parte, la categora restricciones vincula los instrumentos con las creencias fundamentales acerca de lo que es ideolgicamente aceptable mayor intervencin del Estado o menor regulacin del mercado, por ejemplo-, ms all de consideraciones relacionadas con la calidad o el costo de los instrumentos. En las siguientes tablas se encuentra una presentacin no exhaustiva de los instrumentos definidos para las polticas ambientales en Colombia, que permitir ilustrar la discusin conceptual de las pginas anteriores.

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INSTRUMENTOS DE LA POLTICA AMBIENTAL EN COLOMBIA Nombr e de la ley 1. Ley 99 de 1993 Articulo al que pertenece y responsabilidad 42. Corporaciones autnomas regionales

Instrumento a. Tasas retributivas y compensatoria s

Contenido del instrumento Se define a partir de la utilizacin directa o indirecta de la atmsfera, del agua y del suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrcolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades antrpicas o propiciadas por el hombre, o actividades econmicas o de servicio, sean o no lucrativas, se sujetar al pago de tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las actividades expresadas. Tambin podrn fijarse tasas para compensar los gastos de mantenimiento de los recursos naturales renovados. Para la definicin de los costos y beneficios de que trata el inciso 2 del artculo 338 de la CPN, sobre cuya base hayan de calcularse las tasas retributivas y compensatorias a las que se refiere el presente artculo, () se aplicar el sistema establecido por el conjunto de las siguientes reglas: a) la tasa incluir el valor de depreciacin del recurso afectado; b) el Ministerio de Medio Ambiente teniendo en cuenta los costos sociales y ambientales del dao, y los costos de recuperacin del recurso afectado, definir anualmente las bases sobre las cuales se har el clculo de la depreciacin; c) El clculo de la depreciacin incluir la evaluacin socioeconmica de los daos sociales y ambientales causados por la respectiva comunidad; d) El clculo de costos as obtenido, ser la base para la definicin del costo tarifario de las tasas. El uso de aguas por parte de personas naturales o jurdicas, pblicas o privadas dar lugar a al cobro de tasas fijadas por el Gobierno Nacional que se destinarn al pago de los gastos de proteccin y renovacin de los recursos hdricos, para los fines establecidos por el artculo 159 del Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente. El Gobierno Nacional calcular y establecer las tasas a que haya lugar por el uso de las aguas. El sistema y el mtodo establecidos por el artculo precedente para la definicin de los costos sobre cuya base se calcularn y fijarn las tasas retributivas y compensatorias, se aplicarn al procedimiento de fijacin de la base de que trata el presente artculo. Se establecer de acuerdo al artculo 317 de la Constitucin Nacional, inciso 2, con destinacin a la proteccin del medio ambiente y los recursos naturales renovables, un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial que no podr ser inferior al 15% ni superior al 25.9% El porcentaje de los aportes de cada municipio o distrito con cargo al recaudo del impuesto predial ser fijado anualmente por el respectivo concejo a iniciativa del alcalde municipal.

b. Tasas por utilizacin de aguas.

43 Corporaciones Autnomas Regionales

c. Porcentaje ambiental de los gravmenes a la propiedad inmueble

44 Corporaciones Autnomas Regionales

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d. Transferencias del sector elctrico e. Concesin.

Las corporaciones autnomas regionales destinarn los recursos de que trata el presente artculo a la ejecucin de programas y proyectos de proteccin o restauracin del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del rea de su jurisdiccin. Para la ejecucin de las inversiones que afecten estos recursos se seguirn las reglas especiales sobre planificacin ambiental que la presente ley establece. Las empresas generadoras de energa hidroelctrica cuya potencia nominal instalada supere los 10000 kilovatios, transferirn el 6% de las ventas brutas de energa por generacin propia, de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque seale la regulacin energtica. Harn parte del otorgamiento que haga la autoridad ambiental (que en este caso es la Corporacin Autnoma Regional) que junto a los permisos, autorizaciones y licencias ambientales, sern requeridos por la ley para el uso, aprovechamiento y movilizacin de los recursos naturales renovables o para actividades que puedan afectar o que afecten el medio ambiente. Se entiende por licencia ambiental la autorizacin que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecucin de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relacin con la proteccin, mitigacin, correccin, compensacin y manejo de los efectos ambientales de la obra o autoridad autorizada.

45 Corporaciones Autnomas Regionales 31, Nm. 9. CARs.

e. Licencia Ambiental

50 Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autnomas Regionales, municipios y distritos 56 Autoridad correspondiente

f. Diagnstico Ambiental de Alternativas

Para los proyectos que requieran la licencia ambiental, el interesado deber solicitar ante la autoridad correspondiente su pronunciamiento sobre la necesidad de presentar o no un diagnstico ambiental de alternativas. Esta solicitud se realizar en la etapa de factibilidad del proyecto correspondiente. La autoridad decidir, de ser necesario, los trminos de referencia Dicho diagnstico incluir: informacin sobre la localizacin y caractersticas del entorno geogrfico, ambiental y social de las alternativas del proyecto, adems de un anlisis comparativo de los efectos y riesgos inherentes a la obra o actividad, y de las posibles soluciones y medidas de control y mitigacin para cada una de las alternativas. Finalmente, la autoridad elegir en un plazo de 60 das la alternativa sobre la cual deber hacerse el estudio de impacto ambiental antes de entregarse la respectiva licencia.

g. Tipos sanciones

de

El Ministerio de Medio Ambiente y las corporaciones autnomas regionales impondrn al infractor de las normas sobre proteccin ambiental o sobre manejo o aprovechamiento de

85 Ministerio de Medio Ambiente y

74

recursos naturales, mediante resolucin motivada y segn la gravedad de la infraccin, los siguientes tipos de sanciones y medidas preventivas: 1. sanciones: a) multas diarias por una suma equivalente a 300 salarios mnimos mensuales, liquidados al momento de dictarse la respectiva resolucin. b) Suspensin del registro o de la licencia, la concesin, permiso o autorizacin. c) Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificacin o servicio respectivo y revocatorio o caducidad del permiso o concesin. d) Demolicin de la obra, a costa del infractor, cuando habindose adelantado sin permiso ni licencia, y no habiendo sido suspendida, cause dao evidente al medio ambiente o a los recursos naturales renovables. e) Decomiso definitivo de individuos o especimenes de fauna o flora o de productos o implementos utilizados para cometer la infraccin. 2. Medidas preventivas. a) amonestacin verbal o escrita. b) Decomiso preventivo de individuos o especmenes de fauna o flora o de productos e implementos utilizados para cometer la infraccin. c) Suspensin de obra o actividad, cuando de su prosecucin pueda derivarse dao o peligro para los recursos naturales renovables o la salud humana, o cuando la obra o actividad se haya iniciado sin el respectivo permiso, concesin, licencia o autorizacin. d) Realizacin dentro de un trmino perentorio, de los estudios y evaluaciones o medidas que hayan sido ordenadas por la entidad responsable del control, ni de la obligacin de restaurar el medio ambiente y los recursos naturales renovados. 2. Decreto Ley 2811 de 1974 a. Accin Educativa En la reglamentacin de la educacin primaria, secundaria y universitaria, el Gobierno procurar: a) Incluir cursos sobre ecologa, preservacin ambiental y recursos naturales renovables. b) Fomentar el desarrollo de estudios interdisciplinarios. c) Promover la realizacin de jornadas ambientales con participacin de la comunidad, y de campaas de educacin popular, en los medios urbanos y rurales para lograr la comprensin de los problemas del ambiente, dentro del mbito en el cual se presentan. b. Uso de medios de comunicacin Por medio de comunicacin adecuada, se motivar a la poblacin para que formule sugerencias y tome iniciativas a la proteccin ambiental y para el mejor manejo de los recursos naturales renovables, y se adelantarn programas de divulgacin y adiestramiento en la

Corporaciones autnomas Regionales

Artculo 14. (Parte III Ttulo 1 Incentivos y estmulos econmicos) Gobierno Nacional Central.

Artculo 15 Gobiernos Locales

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a nivel local c. Campaas de informacin en medios de comunicacin d. Sistema de informacin ambiental

3. Decreto 155 de 2004

e. Inversiones financieras estatales en obras y trabajos ambientales a. Tasas por uso de agua.

identificacin y manejo de sustancias nocivas al ambiente. Con el objetivo de formar y mantener en la comunidad conocimiento y conviccin suficientes sobre la necesidad de proteger el medio ambiente y de manejar bien los recursos naturales renovables, el Gobierno, en los contratos sobre espacios de televisin o frecuencias de radio difusin, estipular clusulas concernientes a su colaboracin con las otras partes contratantes, en programas educativos y de divulgacin apropiados para el cumplimiento de estos fines. Se propone organizar y tener al da un sistema de informaciones ambientales, que contendr los datos fsicos, econmicos, sociales, legales y ambientales y a todos aquellos que se refieran a los recursos naturales renovables y al medio ambiente. Dicha informacin tendr las siguientes especies: cartogrfica, hidrometeoro lgica, hidrolgica, hidrogeolgica y climtica; edafolgica; geolgica; sobre usos no agrcolas de la tierra; el inventario forestal; inventario funico; niveles de contaminacin por regiones; inventario de fuentes de emisin y contaminacin. Se har anualmente en el presupuesto nacional, una partida que est dedicada nica y exclusivamente destinada a financiar los programas o proyectos de preservacin ambiental. Para aquel proyecto de obra pblica que afecte o deteriore un recurso natural o el ambiente, habr de contemplarse un programa que cubra totalmente los estudios, planos y presupuesto para conservar y mejorar el rea afectada. Su destinacin es la proteccin y renovacin de los recursos hdricos. Se aplica tanto para personas naturales o jurdicas, as como para pblicas o privadas. Segn la Car esta presenta dentro de su ejecucin diferentes actores: a. sujeto activo: es quien cobra la tasa. En este caso son las corporaciones autnomas regionales. b. Sujeto pasivo: son quienes estn obligados al pago de tasa por utilizacin de aguas; se incluyen aqu a las personas mencionadas lneas arriba, que hacen uso de la concesin de aguas. c. Hecho generador: es lo que permite cobrar la tasa de uso. En este caso, el hecho es la concesin de aguas. d. Base gravable: el porcentaje de la tasa se cobra por el volumen de agua efectivamente captada dentro de lmites y condiciones establecidas. La forma de cobro que tiene esta tasa proviene de las autoridades quienes mensualmente lo harn mediante factura expedida con la periodicidad que determinen, la cual no exceder a un ao.

Art. 16 Gobierno Nacional y gobiernos locales

Arts. 20 y 21. Gobierno Nacional.

Arts. 25 y 26.

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FUENTES DECRETO 155 DE 2004 Por el cual se reglamenta el artculo 43 de la Ley 99 de 1993 sobre tasas por utilizacin de aguas y se adoptan otras disposiciones". DECRETO LEY 2811 de 1974. Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente LEY 99 DE 1993. Por el cual se crea el Ministerio de Medio Ambiente, se reordena el sector pblico encargado de la gestin y conservacin del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental y otras disposiciones. Pagina Web: http://www.car.gov.co/publicaciones.aspx?cat_id=98

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2.3 La implementacin de las polticas pblicas27

2.3.1 Los estudios sobre la implementacin Desde la dcada de los 70s se ha desarrollado una gran literatura sobre la implementacin, que podramos agrupar en torno a varios enfoques diferentes. A partir de estos enfoques pueden comprenderse los diferentes mecanismos que caracterizan la implementacin. Los primeros trabajos se orientaron en torno a un cuestionamiento central sobre la legitimidad de la accin pblica; por que las decisiones tomadas no producen los resultados esperados. Estos estudios se inscriben en la comprensin de los fracasos de la accin pblica. En su trabajo sobre Oakland, Pressman y Wildavsky se ocupan de analizar como los programas federales han sido percibidos por los diferentes actores y como estos los han traducido concretamente. Desde esta perspectiva, la implementacin se caracteriza por la constitucin de interacciones entre actores del centro (Federales) y de la periferia (locales). Los autores evidencian las diferencias de punto de vista y de intereses que existen, y que segn ellos, impiden una implementacin exitosa o que provocan diversas dinmicas que impiden que algunas polticas se concreten en acciones especficas. Los problemas percibidos son definidos en trminos de disfunciones de los modos de organizacin en trminos de coordinacin y control jerrquico. Esto les permite proponer un enfoque que combine mecanismos de coordinacin y aprendizaje propios de los esquemas top-down y bottom-up. Este tipo de razonamientos conducir a enfoques mas normativos sobre las condiciones adecuadas para la implementacin. A partir de esta primera fase de estudios, calificada de anlisis administrativos se empezaron a desarrollar otros enfoques menos centrados en la decisin como nico punto de referencia (y en el anlisis de los xitos y fracasos) y el anlisis de un solo conjunto de actores (la administracin). Algunos anlisis se concentraron en consecuencia en una perspectiva inversa: los actores locales y particularmente el pblico afectado por las polticas. En esta perspectiva, la implementacin se estructura a partir de la negociacin, persuasin e intercambios entre conjuntos de actores presentes en diferentes niveles de accin. (Bardach). La implementacin es entonces resultado de los acuerdos logrados con elegidos polticos locales y grupos de presin. De esta manera se
27

Para un mayor desarrollo del tema, ver por ejemplo Mgie (2004)

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logra una mayor legitimacin de las decisiones pblicas, pero al mismo tiempo, esta se complejiza debido a la creacin de instrumentos y escenarios especficos. Algunos trabajos han enfatizado en la forma como los actores administrativos y polticos locales adaptan, reformula o bloquean las decisiones tomadas por los actores del nivel central. Otros, postulan la necesidad de considerar los modos de organizacin y la estructura institucional para dar sentido a las orientaciones concretas tomadas por las polticas. La implementacin entonces ser el resultado de interacciones entre los objetivos legalmente definidos y las dinmicas politicas. La implementacin, en consecuencia, da origen a dinmicas de negociacin, de acuerdo y conflicto, que pueden explicar la distancia entre las intenciones de la poltica y la realidad de su puesta en marcha. En suma, existen diferentes enfoques que han dado lugar a explicaciones alternativas sobre los factores que explicaran las fallas en las polticas pblicas, como se muestra en la siguiente tabla: Tabla Explicaciones para las fallas de Poltica

Alternativas a polticas intentadas

El impacto de la circunstancia cambiante

Falla de necesidades a ser estimadas en trminos de la opcin de "hacer nada", en trminos de la probabilidad que otras opciones que pudieron ser ms o menos exitosas. Las circunstancias cambiantes pueden hacer a las polticas menos exitosas, tal como las polticas de energa que si bajan en el precio antes crean una dependencia del petrleo y el gas natural. Las polticas estn relacionadas entre s, y estas relaciones deben ser tenidas en cuenta. Por ejemplo, una poltica ms estricta en contra de los inmigrantes ilegales puede poner en peligro los objetivos de polticas ms amplias en torno a nuestras relaciones con Mxico, tales como el suministro de petrleo o la interceptacin de drogas. Lmites polticos (entre estados por ejemplo) pueden influir en el xito de las polticas. Debemos esperar demasiado de las polticas Las polticas a veces fallan cuando van ms all de lo que sabemos que podemos lograr ahora. Pero la formulacin de polticas ambiciosas puede

Relaciones de una poltica hacia otra.

La pregunta por el lmite Demanda de poltica excesiva Esperanzas realizables de poltica

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Teora causal aproximada Eleccin de las herramientas efectivas de poltica

Las imprecisiones o vaguedades de la implementacin Falla de las instituciones polticas

ser el resultado de la "argumentacin especulativa"*, que busca inducir la innovacin. El propsito declarado de una poltica puede no ser el verdadero propsito; puede haber ms objetivos simblicos de fondo. La poltica si no est basada en una teora causal La eleccin de herramientas inefectivas pierde conducir probablemente a falla. Pero la eleccin de herramientas es de ordinario una funcin de compromiso o de predisposicin ideolgica. Los problemas inherentes en implementacin de poltica pueden contribuir a falla de la poltica "La falla de poltica es simplemente un sntoma de de enfermedades mas profundas dentro de nuestras instituciones polticas," tal como una interrupcin del poder de partido poltico, devolucin de poder de los lderes del Congreso a los comits y subcomits.

Fuente: Helen Ingram y Dean Mann, "Policy Failure: An Issue Deserving Attention," en Why Policies Succeed or Fail, ed. Helen Ingram and Dean Mann (Beverly Hills: Sage, 1980). * Charles O. Jones, The policies and Politics of Pollution Control (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1975).

Fuente: Birkland (2005) 2.3.2 El anlisis de la implementacin El anlisis de la implementacin conduce a indagar sobre el cambio producido por la accion publica, en particular, en relacin con los niveles en donde se presenta y sobre la organizacion del mismo Estado. Requiere de prestar atencin de forma simultnea a: Proceso de implementacin. Hace referencia a los reglamentos y procedimientos, los problemas identificados y los criterios establecidos. Los objetivos establecidos La organizacin de los medios puestos en obra: recursos movilizados. La definicin de instrumentos. La asignacin de competencias de las diversas agencias pblicas o privadas involucradas. Estructuras de implementacin. Se refiere a los actores involucrados y las percepciones que afectan el proceso de puesta en marcha. El sistema de accin desarrollado (tipos de actores, sus relaciones, la participacin de los afectados)

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La interpretacin percepciones- de las directivas jerrquicas por parte de los actores involucrados. Los modos de aplicacin o no aplicacin de estas directivas.

Momento de la implementacin. El contexto en el que se desarrolla, va a afectar las decisiones sobre la implementacin. Por ejemplo, algunos autores sostienen que despus de la eleccin de una autoridad pblica, es un momento adecuado para poner en marcha medidas impositivas aumentar los impuestos, por ejemplo, por el respaldo electoral que se ha obtenido, pero ante la cercana de una nueva eleccin, se suelen disminuir.

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Formas de implementacin Enfoque vertical: top down. Enfoque asociado a una idea tradicional del estado que impone sus decisiones a las administraciones perifricas: enfoque condicionado por tres principios: Visin piramidal y jerrquica del Estado Fuerte separacin entre actores polticos y administrativos: idea de ritualismo burocrtico, los servicios administrativos cumplen escrupulosamente los marcos definidos, y pretenden el inters general. Carcter racional de la implementacin: es una continuacin lgica de la decisin, por tanto toda diferencia es una patologa en el sistema. Enfoque Bottom-up. En este caso, la decisin es secundaria a las necesidades del terreno. En tal sentido, hay una adaptacin a las circunstancias, que implica que la regla es rgida, pero la prctica es flexible. Son los actores del terreno los que tienen la responsabilidad por las decisiones que implica la implementacin.

El compromiso negociado. No se trata de la aplicacin estricta de la medida, ni tampoco de un resultado aleatorio. La implementacin resulta de una transaccin entre el funcionario y el administrado. Fenmeno que puede degenerar en la clientelizacion y la corrupcin. Delegacin. No deben ser las administraciones las que realicen la implementacin, esta se confa a actores privados. Este planteamiento es cercano tanto a las propuestas de la Nueva Gestin Pblica como a la teora de la gobernanza.

2.4. La Evaluacin de las polticas pblicas28 La evaluacin es presentada como la fase que cierra el ciclo de las polticas o como la que inicia una nueva dinmica. Pero si la evaluacin corresponde a una etapa del ciclo de polticas, no se reduce simplemente a un ejercicio ex-post, siempre realizado con posterioridad a la implementacin. En efecto, la evaluacin puede acompaar la ejecucin administrativa (evaluacin concomitante) o incluso preceder la toma de decisiones (evaluacin ex-ante). La evaluacin es un objeto polismico atravesado por diversas corrientes. Es una prctica donde son aplicadas diversas herramientas y enfoques de ciencias sociales: sociologa, ciencias econmicas, ciencias polticas o sicologa, entre otras.

28

Los argumentos aca expuestos son tomados bsicamente de Jacob (2004).

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2.4.1. El concepto de evaluacin De una manera inicial, puede afirmarse que la evaluacin da cuenta de las divergencias entre la programacin inicial de las polticas y la realidad de la ejecucin. Se trata de explicar las razones para esa divergencia y proponer alternativas para paliar las deficiencias de la implementacin o los errores en la concepcin misma de las polticas. Desde un punto de vista prctico, la evaluacin permite un seguimiento de la poltica y un control de sus efectos. Para el ciudadano, tiene adems un efecto simblico, que implica el reconocimiento de una cierta racionalidad en la accin pblica. para los funcionarios implica por otra parte, un reconocimiento de su trabajo por parte de los usuarios. Por otra parte, algunos autores sostienen que la evaluacin no debe ser neutral, indiferente o un oficio de expertos. Desde este enfoque pluralista, la evaluacin de polticas debe reunir los esfuerzos de funcionarios, decisores, expertos y ciudadanos. Este enfoque parte del reconocimiento de los actores comprometidos en la realizacin de una poltica y propone la conformacin de comits de evaluacin del cual estos hagan parte. La evaluacin desde esta perspectiva busca entonces hacer una sntesis entre exigencias polticas y contingencias tcnicas. La evaluacin persigue un doble objetivo: medir y valorar.

Evaluar una poltica pblica consiste en medir los efectos propios de una poltica y en funcin de criterios definidos realizar juicios de valor sobre esos efectos, sean deseados o perversos, directos o indirectos, inducidos a corto o largo plazo. Toda evaluacin tiene una doble pretensin: La construccin de un enfoque metodolgico transparente y reproducible. La dificultad consiste en identificar y aislar los efectos que son directamente imputables a la poltica evaluada, respecto de los factores contextuales que no son controlados directamente por los actores comprometidos con la poltica pblica. Toda evaluacin se inscribe en un proceso ms amplio de valoracin de la accin del Estado y en consecuencia, es un asunto poltico. La definicin de los factores de evaluacin, la eleccin de criterios de apreciacin y las estrategias de valoracin poltica de las recomendaciones del evaluador constituyen asuntos polticos importantes. La evaluacin se encuentran entonces en medio de las tensiones entre medicin cuantitativo y valoracin cualitativa, entre gestin racional y debate democrtico.

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2.4.2 La eleccin de los criterios de evaluacin Para poder valorar la accin publica, el evaluador debe realizar una comparacin entre lo que es y lo que debe ser. Diversos criterios subyacen a estas apreciaciones: El criterio de pertinencia compara los objetivos de la poltica con la presin del problema colectivo que esta tiende a atender. Una poltica es considerada como pertinente si sus objetivos se adaptan a la naturaleza y a la distribucin temporal y socio-espacial del problema. El criterio de eficacia compara los efectos de la poltica con los objetivos y metas propuestos inicialmente. Para medir la eficacia de la poltica, la evaluacin se refiere a los objetivos explcitamente formulados, y a las metas definidas cuantitativamente. Pero algunos objetivos negociados, en el proceso poltico que implica la construccin de polticas, no siempre son explcitos y claros. En consecuencia, un trabajo del evaluador debe ser la reconstruccin de los objetivos explcitos e implcitos de la poltica. El criterio de la eficiencia analiza las relaciones entre los recursos invertidos y los efectos de la poltica. El anlisis costo-beneficio monetariza directamente los costos y los efectos de un instrumento de accin. El anlisis costo-utilidad compara, por su parte, diferentes intervenciones posibles para alcanzar un efecto determinado. El evaluador se pregunta si se pueden alcanzar los mismos efectos con menos recursos o si se puede asegura un mejor grado de realizacin de los objetivos con los mismos recursos. El criterio de la economa funciona con la misma lgica, pero en relacin fundamentalmente con la implementacin. Compara los recursos invertidos con los productos administrativos. Esta evaluacin, de inspiracin mas ligada a la gestin, se concentra en el funcionamiento del Estado y no tanto en los efectos que produce su accin, o los efectos de la poltica.

2.4.3 Los actores de la evaluacin La evaluacin rene con frecuencia a actores de diversos tipos (actores gubernamentales, privados, sociales, centros de investigacin, etc.). Para abordar el tema de los actores, se propondr una diferenciacin entre tres posibles roles: evaluadores, solicitantes de la evaluacin y los destinatarios. La experiencia muestra, sin embargo, que la distincin entre los roles no es suficientemente clara en la prctica.

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 El solicitante. Constituye el punto de partida y el fundamento del proceso de evaluacin, que se materializa bajo la forma de una solicitud de evaluacin. En la prctica es una institucin poltico-administrativa quien decida realizar una evaluacin y que en principio formula los interrogantes a los cuales se deber dar una respuesta. Podra sealarse igualmente que con mayor frecuencia, aparecen evaluaciones que provienen de actores privados o centros acadmicos, que implican al mismo tiempo problemas con los actores polticos, que en ocasiones tienden a percibir que afecta su control sobre los procesos. De igual manera, parece necesaria la implicacin poltica para permitir que la informacin aportada por la evaluacin sea utilizada en la toma de decisiones. Los rostros mltiples del evaluador. El evaluador puede ser definido como el responsable de la direccin y elaboracin de los informes de evaluacin. En tal caso, el evaluador debe se beneficia de la legitimidad (tcnica, poltica) necesaria para poder emitir juicios de valor. Pueden presentarse tres casos diferentes: Las evaluaciones administrativas pueden ser internas o externas, en funcin de las relaciones existentes entre el evaluador y los servicios se encuentran en el centro del estudio. La evaluacin puede ser interna, realizada por rganos especializados dentro de la agencia responsable de la poltica (autoevaluacin). Por otra parte, puede ser externa, realizada por funcionarios especializados en evaluacin que pertenecen a una agenda diferente o a organismos de control. La investigacin acadmica en materia de evaluacin de polticas debe sobrepasar la tendencia a la especializacin sectorial, a la dbil generalizacin y a la valorarizacion cientfica de los resultados. Estos informes se fundan en la legitimidad producida por el control de un conocimiento cientfico especializado sobre el tema. Pero sin embargo, no toda investigacin acadmica sobre polticas constituye un trabajo de evaluacin de polticas. La evaluacin puede ser igualmente realizada por consultores privados. En muchos pases aparece como una actividad especializada en busca de mayor visibilidad para obtener contratos de evaluacin. Por otra parte, tiene que ver con la legitimidad que se otorga a estos actores en razn de su ausencia de vinculacin poltica directa o su independencia respecto de la administracin.

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 El evaluado. En trminos generales, puede sealarse que todo ciudadano es un potencial evaluado, en la medida en que cotidianamente somos destinatarios o grupos objetivos de una poltica publica. No obstante, muy raramente son convocados a los procesos de evaluacin. Esta categora mayoritaria puede aportar valiosas informaciones que vayan mas all de la simple utilizacin de indicadores de satisfaccin. La utilizacin de estas evaluaciones por lo bajo permite un proceso de aprendizaje colectivo que permita mejorar los servicios y en general, la construccin e implementacin de polticas. Esta evaluacin tiende a corregir la unilateralidad de los procesos de decisin poltica, teniendo en cuenta los criterios de juzgamiento de los beneficiarios. Este planteamiento se distingue de un enfoque pluralista en la medida en que considera que la dimensin evaluativa es intrnseca y consustancial de la accin publica, y no una etapa distinta del proceso de polticas.

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ACTIVIDAD DE APRENDIZAJE Completo el siguiente cuadro.

Evaluacin de polticas pblicas Evaluacin Objetivos Criterios Qu es

Pertinencia Eficiencia Eficacia Economa

Actores

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NIDAD III

Un enfoque para la construccin social de las polticas pblicas a nivel territorial

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INTRODUCCIN Este captulo busca explicar una forma de construir socialmente las polticas pblicas locales, partiendo de criterios metodolgicos donde la formulacin, la identificacin de los problemas pblicos, la decisin pblica de resolver los problemas, la implementacin y la evaluacin, se hacen con un enfoque de construccin y participacin en los cuales cada una de las etapas debe tener el mismo nivel de participacin de los involucrados en la decisin en todo los momentos. El captulo desarrolla 6 temas, el primero, tiene los elementos para la identificacin, de los problemas pblicos locales, a nivel social, econmico, ambiental, financiero, jurdico, administrativo y organizativo; el segundo considera la necesidad del anlisis del contexto y las Instituciones para la construccin social de polticas pblicas a nivel local; el tercero, considera la necesidad de identificar los distintos actores locales para la construccin social de polticas pblicas y los diversos escenarios de concertacin para el impulso al desarrollo a nivel local; el cuarto, determina los territorios para la aplicacin social de las polticas pblicas; particularmente las reas rurales, urbanas y ambientales como espacios concretos para la aplicacin de las polticas; el quinto, identifica y analiza los instrumentos de la accin pblica a nivel local y el sexto, busca mostrar un estudio de caso a partir de un documento de la regin central de Colombia, el cual se anexa como lectura complementaria. As mismo, los contenidos del captulo y la metodologa de construccin social de polticas pblicas se sustentan en la macrotendencias sociales de participacin y ampliacin de la democracia, en los diferentes niveles de las decisiones pblicas, y que dicha participacin se realiza a travs de todo el proceso de construccin y desarrollo de la poltica pblica, lo cual significa que las diferentes herramientas e instrumentos de evaluacin, manejo de informacin presentacin de la informacin a la poblacin y bsqueda de soluciones hace parte sustancial del mdulo. .

Para el desarrollo de esta unidad se propone que durante el semestre los estudiantes a partir de grupos de no ms de tres personas, que en gran medida sean del mismo municipio o que trabajen un mismo problema en profundidad, puedan desarrollar las actividades de aprendizaje y de investigacin de manera integral.

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3.1 Elementos para la identificacin, de los problemas pblicos locales, a nivel social, econmico, ambiental, financiero, jurdico, administrativo y organizativo Los siguientes son algunos elementos que debemos tener en cuenta, cuando buscamos identificar los diferentes problemas pblicos locales, y en los cuales para cada uno de ellos tenemos unas preguntas que nos orientan el trabajo de identificacin. Y nos permiten considerar la necesidad de construir socialmente las polticas pblicas locales pues no necesariamente todos los problemas requieren polticas pblicas, lo que no quiere decir que no necesiten solucin. Para esto es necesario tener en cuenta una pequea comparacin que nos sirve de marco para ubicar los anlisis que se hacen de las polticas pblicas locales, y que nos orientara para efectos de la formulacin y construccin social de las polticas pblicas ya que su anlisis surge como un marco de estudio de itinerarios de accin concretos y de las expresiones de una cierta racionalidad de la accin pblica en momentos determinados, es decir, nos aproxima a la comprensin de la accin pblica organizada. La particularidad de la poltica pblica es que expresa una estrategia voluntaria de intervencin orientada por un proceso de decisin.29 Y es este el eje sobre el cual se mueve este documento. Primero, la metodologa, cuando pensamos en la construccin social de polticas pblicas, acudimos al diseo de una metodologa que permita, que los procesos de formulacin, implementacin, evaluacin y ajuste se construyan de una forma tal, que la poblacin vinculada al problema a resolver se incluya, de manera que la decisin pase por las dinmicas de participacin de los involucrados en los problemas pblicos locales, buscando entonces responder a preguntas tales como: Qu problema estamos identificando? Cul es el proceso que nos permite su identificacin en profundidad? Cmo lo resolvemos? Entre quienes lo analizamos? En qu momento lo evaluamos? Cmo lo evaluamos? Qu debemos ajustar para su solucin?

Esto sugiere por tanto, que en la dinmica de construccin social de las polticas pblicas, todo el proceso desde su inicio hasta su fin en cada una de sus etapas, encontramos procesos participativos que hay que desarrollar; en este sentido, la construccin en todo momento tiene un enfoque alternativo de construccin de
CABRERO M. Enrique 2006. Accin pblica y desarrollo local. Coleccin Administracin Pblica. FCE Mxico. Pg. 24.
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abajo hacia arriba que permita un alto contenido de legitimidad en los diversos procesos de accin de la poltica. Segundo, el territorio, otro elemento a tener presente en la identificacin de estos problemas esta referido a su delimitacin territorial, y en este sentido se espera que este sea de orden local municipal, como la base territorial principal, respondiendo a las siguientes preguntas: Dnde est ubicado espacialmente el problema? o La zona rural o urbana? o Una vereda o un barrio? o Una comuna o varias? o Todo el municipio? o Varios municipios? o Una regin?

Esto requiere que se identifique el territorio pero tambin las relaciones de este con el contexto, por tanto, que el problema aunque sea local puede tener vnculos con otro u otros territorios. Tercero, la forma de administracin y organizacin poltica del territorio, lo cual nos permite determinar bajo qu tipo de estructuras podemos pensar desde el gobierno o gobiernos locales, metropolitanos, departamentales o regionales; adems de tener en cuenta las posibles formas de organizacin para el manejo de esos territorios, respondiendo a: Cmo est organizado polticamente el territorio? o Barrios, veredas? o Comunas? o Provincias? Cul es la forma pblica en que este territorio se administra? o Juntas de vecinos, de accin comunal? o Comits de emergencias pblicos y privados? o Juntas Administradoras locales?

Se exige entonces conocer las diferentes formas de organizacin al interior de cada uno de los territorios tanto a nivel de la organizacin poltica y administrativa como de la organizacin social. Cuarto, cuales son las funciones pblico estatales que permitan intervenir en polticas pblicas locales, a nivel sectorial y general, y en este sentido, es necesario determinar las funciones de orden constitucional, legal, organizativo y

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funcional que apuntan a solucionar el problema, respondiendo las siguientes preguntas: De acuerdo a los niveles de la organizacin del Estado a travs de las entidades territoriales, que funciones les corresponden para identificar y solucionar problemas? Qu capacidades organizativas, financieras e institucionales tienen para decidir sobre las acciones frente al problema o a los problemas?

Requerimos entonces tener un conocimiento de las funciones del estado y de los gobiernos a nivel local, metropolitano, departamental y nacional, que hacen parte en la solucin del problema analizado. Quinto, las formas de organizacin social de la poblacin, ubicada en los niveles locales, las formas que ha tomado la poblacin para enfrentar diferentes problemas, de orden social, ambiental, poltico, econmico y frente a los diferentes niveles de vulnerabilidad que se presentan en el territorio, respondiendo de esta manera a: Cules son las organizaciones sectoriales que tiene la poblacin? Cules son las organizaciones zonales que tiene la poblacin? Cules son las organizaciones generales que tiene la poblacin? Cul es el carcter de las organizaciones formales o informales?

Sexto, los instrumentos locales, frente a cada uno de los problemas pblicos identificados, es necesario tener en cuenta cuales son los instrumentos que permiten que desde la institucionalidad social, pblica y privada se incida sobre el problema a solucionar, en este punto es necesario reconocer explcitamente los recursos propios sean sociales, pblicos o privados y luego los vnculos y relaciones con el contexto regional, nacional y global que puede aportar a la solucin del problema, respondiendo entonces a: Cules son los planes generales, sectoriales y territoriales que deben hacer los gobiernos nacional, departamental y local frente al problema planteado? Cules son los planes generales, sectoriales y territoriales que pueden hacer los gobiernos nacional, departamental y local frente al problema planteado? Cules son las asignaciones presupuestales que se tienen en funcin de cada problema, las que son imperativas y las que son indicativas? Cules son las formas de organizacin social y privada que permiten contribuir a solucionar el problema? Cules las formas y organismos de cooperacin internacional que pueden acompaar la solucin del problema?

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Sptimo, las relaciones intergubernamentales, que permitan contribuir a solucionar los problemas locales, es importante tener en cuenta que las relaciones que se presentan entre los gobiernos, son determinantes en la ruta de solucin del problema identificado y estas relaciones pueden ir desde los vnculos polticos, sociales, econmicos, territoriales, ambientales y culturales, los cuales pueden afectar de manera positiva o negativa la integracin intergubernamental para la solucin del problema, por tanto, se responde a: Qu tipo de relaciones intergubernamentales interfieren en la solucin del problema, sea limitndolo o potencial izndolo? En qu niveles de gobierno recae la responsabilidad de la solucin? Qu nivel de gobierno debe liderar o gestionar el desarrollo de la poltica pblica para solucionar el problema? Cules son los espacios de integracin gubernamental para hacer frente al problema?

Octavo, los elementos de la gestin pblica30, determinada como la capacidad de ejecucin de las acciones pblicas estatales de una manera eficiente, es necesario determinar cual es su situacin relacionada con los problemas pblicos locales, como por ejemplo: cual es el nivel de profesionalizacin que tienen los funcionarios que se encargan de estos procesos, adems de cual es el nivel de estabilidad que permita continuidad en las polticas; cul es la estructura administrativa y financiera que permite enfrentar la poltica pblica; las condiciones del sistema econmico local, en fin esto nos lleva a desarrollar las siguiente preguntas: Cul es el perfil profesional de los funcionarios pblicos que atienden el problema? Cuntos de los funcionarios que tienen que ver con el problema son de carrera y tienen estabilidad y compromiso institucional? Cules son los niveles de organizacin y determinacin de los procesos que determinan acciones pblicas sobre los problemas? Qu instrumentos de informacin se tienen sobre el problema y la objetividad de esta?

Noveno, la afiliacin y las relaciones polticas de los gobernantes locales, es necesario entender que los niveles de decisin de los gobiernos locales estn cruzado por el poder poltico y que es all donde se originan los gobernantes lo que significa que deben tener en cuenta que en las decisiones que se tienen sobre
En relacin a las acciones de la gestin pblica local de las administraciones en Colombia, la publicacin sobre Gestin Pblica Local Gua para alcaldes y sus administraciones, publicado por: DNP-ESAP-UNIVERSIDAD NACIONAL-Ministerio de Cultura. CD Bogot 2007. Es una buena orientacin prctica sobre la gestin pblica local.
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los problemas es central el apoyo poltico, sea porque este depende de una aprobacin en las corporaciones locales o departamentales o nacionales, es decir consejos, asambleas y congreso, lo que exige tener en cuenta un actor decisorio para la solucin del problema, buscamos entonces responder: Cul es la composicin poltica de las corporaciones pblicas, que van desde las Juntas Administradores Locales con los Ediles, en los consejos municipales, las asambleas departamentales o el congreso de la repblica? Qu decisiones pblicas frente al la solucin del problema pasa por las corporaciones pblicas y de que nivel? Cul es la legalidad y la legitimidad que tienen las corporaciones para incidir sobre la solucin del problema?

Dcimo, el contexto de orden legal y tcnico pblico y privado, en la solucin del problema, dado que la mayora de los problemas que deben resolverse a travs de acciones de polticas pblicas, no son solos, estos presentan unos limitantes o condicionantes de orden tcnico y legal que es necesario tener presente en la implementacin de la poltica pblica y entonces ello requiere de que se estudie y trabaje el contexto sobre el cual se desenvuelve el problema, por tanto, requiere responder: Qu lmites o potencialidades ofrecen las normas frente a la solucin del problema identificado? Cules son los requerimientos tcnicos que se necesitan para solucionar el problema? En manos de quien se encuentra la respuesta, en el sector pblico, el privado, el social o una combinacin de acciones de algunos de ellos?

Dcimo primero, las condiciones actuales del capitalismo global, cuando nos acercamos a pensar las polticas pblicas desde lo local no se pueden desconocer las condiciones del entorno econmico, tecnolgico, cultural, y laboral que est desarrollndose en la actualidad a partir de las nuevas relaciones que genera la era de la informacin en el capitalismo global; respondiendo entonces a: Cul es el perfil econmico que tiene el territorio local? Cules son los vnculos relacionales que tienen el problema considerado con el contexto regional, nacional y global? En relacin con la era de la informacin cul es la situacin local? Cul es la caracterstica esencial del trabajo en el territorio?

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Grfico 1. Los elementos para la identificacin de los problemas pblicos locales

1. La metodologa

2. El territorio

3. La forma de administracin y organizacin poltica del territorio

4. Las funciones 5. Las formas pblico estatales 6.Los de organizacin que permitan instrumentos social de la intervenir en locales poblacin polticas pblicas locales

7. Las relaciones intergubernamentales

8. Los elementos de la gestin pblica

9. La afiliacin y las relaciones polticas de los gobernantes locales

10. El contexto de orden legal y tcnico pblico y privado

11. Las condiciones actuales del capitalismo global

Resultado problemas pblicos locales identificados a partir de la integracin de estos 11 elementos de identificacin

Fuente: Los autores

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ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE

1. Trabajo de grupo. Teniendo en cuenta los 11 elementos para la identificacin de los problemas pblicos locales, tenga en cuenta un problema de su municipio o regin que pueda ser objeto de una poltica pblica y propngala, adems tenga en cuenta los siguientes aspectos: Determine primero en grupo el diseo de accin para desarrollar el trabajo, requiere entonces: haber identificado el problema; tener en cuenta los temas que le permiten desarrollar el problema; identifique la poblacin que vive el problema como participara en el planteamiento de la poltica; realice un cronograma de actividades a desarrollar conjuntamente con el grupo y los involucrados en el problema. Identifique qu informacin necesita; cul no encuentra en las bibliotecas, en las oficinas pblicas locales, departamentales o nacionales o en la red de Internet? Cmo piensa encontrar la informacin que necesita con los implicados en el problema? Determine los problemas que el desarrollo de esta actividad le trae en trminos de capacidades y necesidades de formacin para su realizacin, comunquelas al tutor y a los autores del mdulo. Haga una resea del trabajo y la metodologa del documento, sobre la Constituyente de la Regin Central de Colombia, Documentos para la construccin y fortalecimiento del proceso constituyente de la Regin Central de Colombia. Cuadernos Constituyentes. FESCOL, FUNDALIDER. Editorial gente Nueva Bogot septiembre de 2007. Correo electrnico: Fescol%fescol.org.co o www.fescol.org.co.

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3.2 El contexto y las Instituciones para la construccin social de polticas pblicas a nivel local Las condiciones contextuales del capitalismo global y las reglas que determinan los procesos hacia la solucin de los problemas identificados, requiere entonces un anlisis detallado del contexto en el cual se mueven y determinan las diferentes acciones en la construccin social de polticas pblicas locales; por tanto, desde all se considera la necesaria intencin de reconocer las formas diferenciales en que actan los procesos globales del capitalismo del siglo XXI, como bien los anota el profesor Montaez sobre los llamados pases de menor desarrollo: En la mayora se produce una enorme desarticulacin econmica interna entre sectores econmicos y entre territorios regionales; la complementariedad interna de cada pas es desbordada por las fuerzas de complementariedad y competencias globales, con graves consecuencias para los lugares y regiones. La incertidumbre se apodera de lugares y regiones frente al desconcierto de administradores locales y regionales, para quienes la construccin de futuro parece desarrollarse en un escenario de arena movediza31 Por tanto, se requiere conocer las formas como se mueve el mundo del capitalismo global actual, con fuertes dosis de incertidumbre sobre las acciones que se deben realizar de cara a las polticas pblicas locales, ya que por una parte se tienen las restricciones de diferente orden econmico, poltico, jurdico, organizativo, financiero y fiscal y de otro una alta dosis de incertidumbre sobre las decisiones. La visin Colombia II Centenario 2019, en nuestro caso varias cartas de navegacin que pueden orientar las acciones a futuro de manera integrada con las polticas nacionales es el conocimiento que podemos tener de los trabajos que buscan construir escenarios pblicos y privados que permitan pensar acciones locales y regionales, por tanto, es necesario mirar el documento de Colombia II Centenario, porque refleja los ruteros a construirse en el pas. Por otro lado, se requiere de un anlisis de lo que son las instituciones y el carcter territorial que hoy presentan, de orden global, nacional, regional o local, tenemos que la definicin presentada por el Banco Mundial en su informe del ao 2003 recoge los ejes esenciales: Qu son las instituciones? Son las reglas y las organizaciones, incluidas normas informales, que coordinan la conducta humana. Son esenciales para el desarrollo sostenible y equitativo. Cuando funcionan
31

MONTAEZ GMEZ Gustavo, 2001. RAZN Y PASIN DEL ESPACIO Y EL TERRITORIO, publicado en: Espacio y territorios RAZN, PASIN E IMAGINARIOS; Universidad Nacional de Colombia Vicerrectora General Red Espacio y Territorio. Bogot D.E. 2001. Pg 27.

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bien, habilitan a las personas para trabajar entre ellas con miras a planear un futuro para si mismas, sus familias y comunidades en general. Pero cuando son dbiles e injustas el resultado es la desconfianza y la incertidumbre32

Grfico 2. Normas, reglas y organizaciones sociales para coordinar la conducta humana Capital social Informales Confianza Redes Leyes Valores compartidos Normas Tradiciones Religin Tradicional Informal Moderna formal Organizaciones de la sociedad civil Polica Dficiles de cambiar Constituciones Tribunales Reglas Fciles de cambiar INSTITUCIONES Reglas Formales Normas Firmas ORGANIZACIONES Agencias gubernamentales

Fuente: Tomado de Banco Mundial Informe Sobre Desarrollo Mundial 2003. Grfico 3.1 Pg. 38.

Tanto la definicin como el grfico, nos muestran las interacciones que deben tenerse presente en el desarrollo y forma como se organizan las instituciones, resultado de los acuerdos entre los seres humanos para que funcione equitativamente la sociedad. Sin embargo, las instituciones en general tomadas como los acuerdos, requieren de instancias que los hacen cumplir como son las organizaciones, de all entonces desgajamos las estructura organizativa, administrativa y jurdica sobre la cual se ejecutan las polticas pblicas. Tambin es necesario entender las capacidades de transformacin que tienen los Estados y sus niveles de organizacin en trminos de las acciones que
32 Banco Mundial. 2003. Informe sobre el Desarrollo Mundial 2003. Desarrollo sostenible en un mundo dinmico Transformacin de Instituciones, crecimiento y calidad de vida.. Coedicin Banco Mundial, Mundi-Prensa Libros, S.A. y Alfaomega Grupo Editor S.A. Madrid-Bogot. Pg. 37.

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pueden impulsar hacia el desarrollo desde lo nacional, lo regional o lo local de all que se necesite entender como una tarea crucial comprender cundo y cmo los estados se convierten en depredadores y que tipo de condiciones histricas permiten la aparicin de los Estados desarrollistasEl argumento bsicoLa capacidad de los Estados de acelerar el crecimiento econmico depende de la combinacin de dos caractersticas estructurales. El componente interno esencial es la capacidad burocrtica webweriana, cuyas bases son la contratacin meritocrtica, las carreras en el servicio pblico con recompensas predecibles y un espritu interno de cuerpo. El complemento externo necesario de esa capacidad son los lazos estructurales fuertes con otros grupos importantes de la sociedad civil33 Un aspecto central que se requiere como parte del contexto actual est referido a las situaciones medioambientales que afectan de forma significativa la calidad de vida de la poblacin y que est referida a uno de los problemas globales que tiene alto impacto en lo local, sobre los procesos de concentracin econmica y financiera y de las decisiones que afectan de manera directa o indirecta los problemas locales. Desde Bangkok hasta Ciudad de Mxico, estn aumentando los niveles de contaminacin del aire y del agua. Llegar al trabajo lleva cada vez ms y ms tiempo. La vivienda asequible es una especie en peligro y los espacios verdes estn encogindose. Las grandes urbes del Tercer Mundo se estn convirtiendo en ciudades mundiales, nodos crecientemente importantes en las redes productivas y financieras de la economa global, pero que no proporcionan los medios de vida ni un hbitat saludable para las personas comunes34; en gran medida esta situacin cada vez se convierte en condicionante de las aciones pblicas locales y requiere de un tratamiento particular frente a los diferentes problemas tratados. Las normas generales, particulares y las tradiciones regionales y locales que determinan los marcos legales y culturales para la solucin del problema considerado, para disear la poltica pblica local, son aspectos que se deben reconocer como son los referidos a las formas de organizacin del sistema poltico, la estructura del sector pblico en el orden local, las formas de organizacin de la poblacin, y del sector privado, estos aspectos contextuales de lo local nos determinan las acciones y la forma como estas deben hacerse.

EVANS Meter, 2007. INSTITUCIONES Y DESARROLLO EN LA ERA DE LA GLOBALIZACIN NEOLIBERAL. Coleccin en Clave de Sur. ILSA. Bogot. Pg. 21 34 EVANS Meter, 2007. INSTITUCIONES Y DESARROLLO EN LA ERA DE LA GLOBALIZACIN NEOLIBERAL. Coleccin en Clave de Sur. ILSA. Bogot. Pg. 457.
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ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE Construya individualmente los elementos esenciales de lo que entiende por contexto y cul es el que se vincula con su localidad. Discuta en grupo y con el tutor la construccin del contexto de su regin o municipio. Consulte de manera individual que entiende por Instituciones y como operan estas. Discuta en grupo el concepto trabajado y ponga en comn los lenguajes del conocimiento sobre instituciones. 5. Por qu se habla de instituciones formales e informales? 3.3 Los actores locales y construccin social de polticas pblicas: escenarios de concertacin para el impulso al desarrollo a nivel local. En el reconocimiento de los actores que intervienen en los diferentes problemas, implica que es necesario enfrentar las acciones de manera colectiva y tener presente o incorporar una visin estratgica de un territorio y definir la forma en que se va a lograr el bienestar de todos los habitantes all asentados. La formacin de actores es fundamental, en caso de que exista capacidad de iniciativa endgena, ser necesario sistematizarla de forma participativa35. Sin embargo, los procesos participativos que mejoran la toma de decisiones a travs del desarrollo y ampliacin de la democracia, lo cual permite una dimensin del problema y su solucin de una manera ms amplia. Tambin hay que tener presente, con los diferentes tipos de actores, sus capacidades de incidir en las decisiones, lo que Tsebelis George, llama los jugadores con veto36; lo que implica que al tener en cuenta a los diferentes actores es posible que frente al mismo problema haya visiones distintas, que es obvio en una sociedad democrtica y esto conlleva, a que los jugadores con veto en la definicin de Tsebelis, o sea aquellos que pueden, cambiar polticas, un cierto nmero de actores individuales o colectivos tiene que estar de acuerdo con el cambio propuesto. Llamar jugadores con veto a tales actoresLos jugadores con veto son actores cuyo consentimiento es necesario para un cambio en el statu

35 ELIZALDE HEVIA, Antonio 2003. Planificacin estratgica territorial y polticas pblicas para el desarrollo local. CEPAL-ILPES Serie Gestin Pblica No. 29 Santiago de Chile 2003. Pg 17. 36 TSEBELIS George 2006. Jugadores con veto. Cmo funcionan las instituciones polticas FCE. Obras de Poltica y Derecho. Mxico.

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quo.37; esto nos plantea la necesidad de tener en cuenta que los actores que deciden sobre los procesos tienen diferentes niveles de poder sobre la decisin de solucionar el problema, y esos diferentes niveles del poder de incidir en las decisiones es lo que los convierte en actores con los cuales hay que concertar la toma de las decisiones.
Grfico 3. Los actores locales y externos en la construccin social de polticas pblicas

1. El Gobierno Local, y su Estructura Administrativa y Organizativa. 6. Los movimientos y partidos polticos locales y regionales

2. El Consejo Municipal

3. las Juntas Administradoras Locales

4. Las organizaciones sociales

5. Las organizaciones gremiales

7. Loa actores externos, globales, regionales, nacionales

8. Los medios de comunicacin locales y nacionales

9. Los partidos polticos regionales y nacionales e internacionales

10. Los movimientos sociales

Fuente: Los autores Por tanto, los diferentes actores que pueden incidir en la construccin de una poltica pblica, van desde los que pueden ejercer presin sobre las decisiones sin organizacin, hasta los que la ejercen desde espacios reconocidos de participacin y organizacin social. Y si queremos que los procesos se desarrollen de manera participativa y democrtica las formas de aportar desde cada uno de los actores colectivos es construir de manera participativa la propuesta que es posible concertar en la construccin social de la poltica pblica. Por otro lado es identificar los escenarios y espacios en que se realiza la concertacin desde lo local, donde encontramos desde los espacios e instancias institucionales formales hasta los informales; en este sentido es importante tener en cuenta en que espacio institucional formal tenemos que tomar la decisin, y que espacios institucionales informales tienen ingerencia en la decisin, por ejemplo es un espacio general o sectorial: Los planes de desarrollo local, distrital o metropolitano, o los planes de ordenamiento territorial, son espacios generales de decisin sobre varios problemas y en este sentido la priorizacin sectorial se convierte en un elemento central de las decisiones generales.
TSEBELIS George 2006. Jugadores con vetoOb. Cit. Pg. 3 y 49

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Los planes sectoriales son espacios que permiten profundizar sobre una problemtica particular y organizar mejor la toma de la decisin, y ac se juega las priorizaciones territoriales sobre la identificacin del problema.

Hay que tener en cuenta que encontramos espacios por fuera de lo local, que pueden incidir de manera directa y con mayor capacidad de decisin para la solucin del problema; espacios que pueden ser de orden departamental, regional, nacional o internacional. Y en este sentido es importante el conocimiento de las acciones pblicas que en estos niveles se desarrollan, vinculadas con las dinmicas de planeacin general, sectorial y territorial. En la organizacin del gobierno local, tenemos que los niveles de organizacin administrativa del gobierno y los niveles de organizacin sectorial, tienen dinmicas diferentes y los actores se empiezan a decantar en la forma como se gobierna. Los niveles de organizacin y administracin poltica local: La organizacin del concejo municipal, el anlisis de la composicin poltica del Consejo que permita determinar los apoyos que se conforman con las coaliciones para el apoyo de ciertas iniciativas, en la construccin de las polticas pblicas locales. Con una capacidad de decisin sobre la totalidad del municipio. La organizacin de las Juntas Administrativas Locales, por su composicin poltica tienen el mismo comportamiento que el consejo municipal, sin embargo su capacidad de decisin se encuentra delimitada por el territorio, dentro del municipio.

Las organizaciones sociales y gremiales, que tipo de organizacin estamos hablando, cual el nivel de representatividad y convocatoria para la construccin de las polticas pblicas, ac tenemos tanto organizaciones de tipo general como sectoriales, territoriales y poblacionales, a lo cual se aplica el criterio de nivel de incidencia en la toma de decisiones de la poltica pblica en sus diferentes etapas. Los partidos y movimientos polticos, en los procesos polticos como estn operando los vnculos polticos con los partidos y movimientos de diferente pensamiento y nivel de organizacin territorial. ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE En forma grupal identifique los actores que estaran determinando la poltica pblica que esta formulando desde el punto A de esta unidad, con los respectivos intereses y capacidades de veto.

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 Cules son los escenarios en se desarrolla la poltica pblica que est construyendo. Cules son las debilidades y fortalezas del Estado y el gobierno municipal para la construccin de la poltica pblica que est haciendo? Qu actores externos inciden en las propuestas de su poltica pblica?

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3.4 Determinacin de los territorios para la aplicacin social de las polticas pblicas. Rurales, urbanos y reas ambientales. Es importante una dinmica de delimitacin de los espacios sobre los cuales se pretende realizar la poltica pblica, y en esta direccin podemos hablar de los macroterritorios con su divisin tradicional de rural, urbano y en los ltimos tiempos con mayor nfasis las reas ambientales. En este sentido es importante pasar de las macrocaratersticas del territorio a la identificacin espacial donde se expresan los problemas que permitan que las acciones se puedan localizar a nivel de barrio, vereda, comuna. Por otra parte los problemas ambientales exigen identificar el territorio y sus relaciones con los otros espacios que inciden en este tipo de origen de los problemas. Los lmites, las capacidades, las aptitudes de uso y los conflictos que se presenten en cada uno de los territorios deben estar identificados y espacializados en los planes de ordenamiento territorial los planes bsicos o los esquemas de ordenamiento territorial. ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE. Identifique los territorios de aplicacin de su poltica pblica en los mapas que el plan, el plan bsico o el esquema de ordenamiento territorial tienen de su municipio. Individualmente identifique las reas de conflicto ambiental rural y urbana de su municipio. En grupo trabajen las reas comunes de conflicto y si se puede hablar de un problema regional ambiental o no. 3.5 Instrumentos de la accin pblica a nivel local Uno de los instrumentos de la accin pblica local hace referencia a los servicios pblicos domiciliarios, que adems muestra algunos niveles de conflictividad entre los entes territoriales locales, departamentales y nacionales por las responsabilidades que cada uno tiene sobre cada servicio, tambin podemos tener en cuenta otros instrumentos en las acciones pblicas locales como son los planes de desarrollo municipal, los planes de ordenamiento territorial, los planes sectoriales, los planes de accin institucionales y los planes de vida construidos por las comunidades indgenas.

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Grfico 4 Instrumentos De Planeacin Que Tenemos En La Construccin Social De Polticas Pblicas

A. Generales Planes de Desarrollo Municipal. Planes de Vida y Etnodesarrollo. Planes de Ordenamiento Territorial POT. Planes Prospectivos y Estratgicos Territoriales. B. Sectoriales Planes de Gestin de Riesgos Naturales y Antrpicos, prevencin y atencin de desastres. Plan Educativo y Plan Educativo Institucional Recreacin y Deporte. Proteccin Social y Salud. Acueducto, Alcantarillado, Aseo; servicios pblicos domiciliarios. Medio Ambiente. Desarrollo Econmico y desarrollo Rural. Justicia Seguridad Y Convivencia Ciudadana. Vivienda e Infraestructura vial

Fuente: Los autores Estos instrumentos que se tienen para la accin han de presentar coherencia entre las necesidades y las asignaciones presupuestales, las necesidades y las prioridades. Un anlisis de la integralidad de los planes generales, sectoriales y de accin, de tipo local con los del departamento y la nacin y tambin otras instituciones como las CAR. Adems de estos tenemos otros instrumentos de orden local que permiten desarrollar diferentes acciones en el plano de la gestin pblica local que permita apuntarles a solucin de problemas que se hayan identificado como son: La Estratificacin. El SISBEN El Banco de Programas y proyectos Los convenios de Acuerdos Interinstitucionales.

Sin embargo, es necesario tener en cuenta en muchos casos, los manejos clientelares que se hacen de las acciones generadas por el Estado con dinmicas que permiten entre otros la politizacin de los servicios pblicos como anota el BID y que inciden de manera directa sobre los territorios locales: La regulacin de los servicios pblicos no surge nicamente de criterios tcnicos orientados a crear el sistema de incentivos econmicamente ideal. En la prctica, los mecanismos y las instituciones regulatorias son producto de negociaciones polticas complejas, en las cuales inciden a su vez las caractersticas inherentes de los sectores

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regulados y a las instituciones polticas de base38, en el caso colombiano para esta estructura de oferta de los servicios pblicos domiciliarios encontramos rganos de control como es el caso de la Superintendencia de Servicios Pblicos y rganos de regulaciones como son las diferentes comisiones de regulacin, como son: la CRA Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico; la CRET Comisin de Regulacin de Televisin; la CREG Comisin de Regulacin de Energa y Gas. En el proceso de construccin de polticas pblicas locales, un aspecto a tener presente es el referido a las acciones que pueden generar desarrollos locales de diverso orden, en este sentido, el documento del CEPALILPES, considera algunos elementos que son de xito y otros que retrasan el desarrollo local entre los primeros tenemos: Adoptar un enfoque multidimensional39 para escapar de los planes tradicionales que ponan mayor nfasis en lo sectorial, sin olvidarse de nutrirse de experiencias anteriores. Debe existir una participacin de todos los actores para poder contar con una masa crtica que pueda repensar lo local y adems lleve a un proceso que oriente a la cooperacin y negociacin de los diferentes interesados a fin de construir en consenso una visin comn de desarrollo. Es imperativo contar con agentes e instituciones de desarrollo que ponga a disposicin de los actores locales los instrumentos y las herramientas para que dinamicen sus actividades, sean econmicas, sociales o culturales. El agente pblico debe provocar contextos de desarrollo, ambientes industriales y espacios de innovacin para que la iniciativa privada encuentre atractivas localizaciones para la inversin. Es necesaria por otra parte la elaboracin de una estrategia comn y consistente validada financieramente por la institucionalizacin. El gobierno local es capital para trasladar los valores, principios y criterios de la globalizacin a lo concreto del municipio o provincia.40 Por su parte los elementos que retrasan el desarrollo son: debilidad y poca conviccin en el Gobierno Central sobre el papel de la planificacin
Ernesto, TOMMASI Marianos y otros, BID Progreso econmico y social en Amrica Latina INFORME 2006. La poltica de las polticas pblicas. BID-DAVID ROCKEFELLER CENTER FOR LATIN AMERICAN STUDIES HARVARD UNIVERSITY PLANETA. Mxico 2006, pg. 221. 39 Las negrillas de esta cita son nuestras. 40 ELIZALDE HEVIA, Antonio 2003. Planificacin estratgica territorial y polticas pblicas para el desarrollo local. CEPAL-ILPES Serie Gestin Pblica No. 29 Santiago de Chile 2003. Pg 16.
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estratgica. Autoridades locales con dbil percepcin de la necesidad de crear en consenso una visin de futuro. Sectores productivos desvinculados de reales oportunidades de desarrollo y del consenso local. Lderes sectoriales con una visin cortoplacista y excesiva dependencia del nivel central. Temor de abrir espacios de debate por posiciones polticas, autoridades con una visin del desarrollo y estilo de gestin tradicionales41 Encontramos entonces diversos tipos de instrumentos que permiten la formulacin y ejecucin de polticas pblicas locales as como elementos conceptuales necesarios para enfrentar los procesos de desarrollo local. Que podran identificarse como instrumentos de planeacin, los condicionantes de regulacin y control y los elementos de potencialidades y debilidades que afectan las dinmicas del desarrollo local. ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE Individualmente investigue en los diferentes instrumentos de planeacin generales, sectoriales y planes de accin de su municipio y departamento sobre las acciones que permiten integrarse a su poltica pblica, lo mismo con los de nivel nacional. En grupo discuta las formas de vincular la accin de los diferentes instrumentos de planeacin con la poltica pblica. Como vincula los elementos de la poltica pblica con el desarrollo local.

ELIZALDE HEVIA, Antonio 2003. Planificacin estratgica territorialOb. Cit Pg 17, las negrillas de la cita son nuestras.
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ESTUDIO DE CASO La forma como se ha venido desarrollando la Constituyente de la Regin Central de Colombia42, es una forma de tener la posibilidad de incidir en la construccin social de polticas pblicas de una manera directa, es as como se considera un enfoque terico-prctico a partir de las siguientes preguntas: Cules son los vnculos en la construccin de la Regin Central, con la Sabana y la nacin? Cmo desarrollar relaciones alternativas del territorio, para que su uso econmico no genere una depredacin hdrica en la formacin Guadalupe y en el sistema de cuencas? Cules son las condiciones para crear un orden social que haga sostenible los usos del suelo?43 Actividades de aprendizaje Identifique los diferentes actores que han estado trabajando en este documento. Analice la metodologa utilizada en su construccin.

Constituyente de la Regin Central de Colombia, Documentos para la construccin y fortalecimiento del proceso constituyente de la Regin Central de Colombia. Cuadernos Constituyentes. FESCOL, FUNDALIDER. Editorial gente Nueva Bogot septiembre de 2007. 43 Constituyente de la Regin Central de Colombia; Ob. Cit. Pg. 9, donde se resalta estas preguntas como resultado de talleres realizados en dirigentes sociales y polticos de Boyac, Cundinamarca, Bogot, Huila, Tolima y Meta entre el 2004 y el 2006.
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REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS.

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MONTAEZ GMEZ Gustavo, 2001. RAZN Y PASIN DEL ESPACIO Y EL TERRITORIO, publicado en: Espacio y territorios RAZN, PASIN E IMAGINARIOS; Universidad Nacional de Colombia Vicerrectora General Red Espacio y Territorio. Bogot D.E. 2001 STEIN Ernesto, TOMMASI Marianos y otros, BID Progreso econmico y social en Amrica Latina INFORME 2006. La poltica de las polticas pblicas. BID-DAVID ROCKEFELLER CENTER FOR LATIN AMERICAN STUDIES HARVARD UNIVERSITY PLANETA. Mxico 2006. TSEBELIS George 2006. Jugadores con veto. Cmo funcionan las instituciones polticas FCE. Obras de Poltica y Derecho. Mxico Varios autores. La dimensin local del desarrollo: enfoque territorial, tejido productivo local, concertacin de actores y aprendizaje paras la accin. Experiencias de la Fundacin Friedrich Ebert en Amrica Latina. Editor Joachim Gske. Santiago de Chile.

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MAURICIO BETANCOURT GARCA Profesor Titular de planta ESAPLicenciado en Ciencias Sociales Economista Magster en Economa Agraria DEA y Candidato a doctor en Gobierno y Administracin Pblica mauriciobetancourtgarcia@gmail.com

CESAR ALEJANDRO RAMIREZ CHAPARRO Profesor catedrtico ESAPAdministrador publico Magster en Estudios polticos cesaler@hotmail.com

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