SEXTO CONGRESO ARGENTINO DE ADMINISTRACIN PBLICA SOCIEDAD, GOBIERNO Y ADMINISTRACIN PANEL: RGIMEN POLTICO Y RGIMEN DE RENDICIN DE CUENTAS PONENCIA

NORBERTO BRUNO RENDICIN DE CUENTAS PARA VARIOS INTERESADOS: LA VUELTA DE ATENAS La rendicin de cuentas es una institucin humana desde tiempo inmemorial. Apareci al lado de la confianza, la delegacin de autoridad, el encargo. La encontramos en los evangelios como eje de una parbola: El hombre que, al irse de viaje le encomienda a sus siervos la administracin de una cierta cantidad de talentos, a su regreso le pide explicacin a stos de lo que han hecho con el dinero que les ha confiado en cuidado. Y tambin est fuertemente presente entre las reglas administrativas de las antiguas civilizaciones occidentales, en la Atenas de la democracia directa y en la Roma de la repblica. En la Atenas de Pericles, todas las instituciones polticas de la democracia requeran de la participacin y del compromiso constante de los ciudadanos. Por ejemplo, los ciudadanos ejercan en forma directa, sin representantes, el poder legislativo de la ciudad-estado. La asamblea de aqullos (la Ekklesa) conformaba el centro de la autoridad y de decisin. Por cierto, la condicin de ciudadano no alcanzaba a las mujeres, los metecos y los esclavos. Dentro de la democracia directa que all se practicaba ya funcionaban ciertos mecanismos de balance,

revisin y sancin. Especficamente para la responsabilidad financiera rega el Euthinay, que era el proceso por el cual se revisaban, a posteriori, las cuentas de fondos pblicos administrados por algn funcionario. Y hablando de Roma, la rendicin de cuentas de los magistrados y comandantes militares era un asunto de suma importancia en la antigua repblica. En el ao 189 aC, la ciudad vivi una circunstancia dramtica a raz de una cuestin contable que vena arrastrndose de un par de aos atrs. Resulta que los hermanos Escipin, Lucio y Publio, nunca rindieron cuenta de su campaa militar contra Antoco III. Muy al contrario, uno de ellos, Publio Cornelio, el Africano, rompi en las propias narices de los senadores las tablillas con las anotaciones de los gastos de guerra en Asia. Catn, uno de los senadores de entonces, apodado el Censor, no echara en saco roto la ofensa inferida por el Africano y se la hara pagar con creces durante aquel ao 189. La sociedad romana se dividi en dos bandos para enfrentarse en una lucha armada. Y todo a causa de una rendicin de cuentas. La guerra civil se evit por la negociacin que llev adelante el tribuno Graco, pero Escipin, el general ms victorioso de Roma, debi abandonar la ciudad eterna y no volvera a ella nunca ms . Adems del rencor y el clculo poltico, en el nimo de Catn gravitaba el principio de que, en la Repblica, nadie puede colocarse por encima de la ley, por muy general exitoso que fuere, y que quien lo hiciere deba recibir el condigno castigo. Todo rgimen poltico tiene un rgimen de cuentas. La rendicin de cuentas de los gobernantes ante un tercero, independiente de ellos, es el propio de la democracia. En la democracia, no se concibe el poder sin la obligacin de

responder por su ejercicio ni sin la libertad de los gobernados para evaluar el cumplimiento de esa responsabilidad. El gobernante absoluto, en cambio, est convencido de que no le debe cuentas a nadie terrenal, salvo que sea el mismo. En las monarquas absolutas, los sistemas de responsabilidad se detienen a las puertas del rey. Hay gobiernos de origen democrtico que, en el ejercicio del mandato legal, van consumando una concentracin de facultades a expensas de los otros poderes, desequilibrando el balance diseado constitucionalmente. La justificacin del desvo suele ser variada y compuesta, a saber: descrdito de la poltica, seguridad nacional, emergencia econmica, salvaguarda del proyecto nacional, etc. Obviamente, en este contexto, la rendicin de cuentas a travs de las vas institucionales va perdiendo sentido y vigor prctico y el discurso oficial se asienta en la invocacin a un dilogo directo con el Pueblo. Pngase en el lugar del caudillo a un partido poltico obsesionado por representar el todo social y el resultado va a ser el mismo en trminos de responsabilidad. La rendicin de cuentas es un valor connatural de los sistemas de representacin, de las relaciones mandante-mandatario, principal-agente,

propietario-gestor. stas no estn completas ni acabadas sin aqul. En ese marco, la rendicin de cuentas es la obligacin de responder por las facultades y la confianza conferidas. El gobierno representativo est basado en la eleccin y la confianza. La sociedad confa a los gobernantes la administracin de los recursos pblicos. Simtricamente, los gobernantes deben honrar esa confianza pblica rindiendo cuentas de su gestin. En general, los gobiernos que hacen el esfuerzo de abrirse a la observacin pblica estn ayudando a la sociedad a adquirir una

razonable seguridad en cuanto a la integridad de los funcionarios pblicos. Confianza y control, he aqu la esencia del gobierno representativo. Confianza y desconfianza, trminos antagnicos que se fusionan sinrgicamente para consolidar un sistema poltico. En una democracia representativa el gobierno tiene la obligacin de rendir cuentas a diversos actores sobre el manejo de los recursos y gastos pblicos, as como tambin por la provisin de bienes y servicios en cantidad y calidad adecuados. Cuando se disean los sistemas de rendicin de cuentas de la administracin del Estado debe considerarse que existen diferentes interesados y que cada uno de ellos hace la evaluacin de la informacin recibida para un fin determinado, el cual puede variar de un caso a otro. No es infrecuente que el trabajo de evaluacin realizado por uno o ms grupos de interesados sea utilizado por otro u otros. No obstante esta variedad de interesados, con posible diversidad de objetivos, es factible identificar un denominador comn de requerimientos informativos a satisfacer por quien est obligado a rendir cuentas desde el poder. Esa base de construccin de la rendicin de cuentas tiene que ver con brindar una respuesta concreta a cuestiones como las siguientes: A hacer qu cosas me he comprometido? Qu es lo que realmente he hecho al respecto? Cmo lo he hecho? Qu resultados he alcanzado?

Por qu no he podido lograr las metas comprometidas? En principio, si centramos la obligacin de rendir cuentas en el clsico poder administrador de un Estado, los interesados principales, obviamente, se encuentran por fuera de ese mbito. Con esa mirada, podramos distinguir tres grupos de interesados, a saber: el Parlamento, el organismo tcnico de control externo y la sociedad. El Parlamento evala la rendicin de cuentas para deslindar y adjudicar responsabilidades polticas, la agencia estatal de control o auditora se enfoca principalmente en lo administrativo financiero y la sociedad puede estar interesada en el cumplimiento de las promesas electorales. En los estados de derecho, el diseo de la rendicin de cuentas no es abierto ni discrecional; la tcnica, la oportunidad y los responsables estn previstos normativamente. Entre nosotros, la Ley 24.156 no ha acordado un desarrollo particularizado a la temtica de la responsabilidad y la rendicin de cuentas, de tal modo que se pudiera encontrar una respuesta apropiada a preguntas tan elementales como: Qu es rendir cuentas? Cmo se hace? Ante quin se presenta la rendicin? Con qu periodicidad? Qu consecuencias trae aparejadas su rechazo o no presentacin? La ley proclama la institucin de la rendicin de cuentas, pero poco o nada dice sobre el rgimen de cuentas. Por rgimen se entiende la interaccin entre las mltiples relaciones de rendicin de cuentas en un sistema poltico, lo que supone responder, por cada relacin de rendicin de cuentas, las preguntas bsicas de quin rinde cuentas,

ante quin lo hace, cmo las rinde y respecto a qu. Ni en la ley ni en su normativa reglamentaria y complementaria aparece una respuesta esencial a esos interrogantes. La regulacin de los organismos de control, con sus autoridades y facultades, no es todo el rgimen de cuentas y hace ms bien a una parte de los mecanismos de rendicin de cuentas. En nuestra tradicin constitucional y fiscal, el instrumento ms representativo de la rendicin de cuentas financiera se lo conoce como Cuenta de Inversin o Cuenta General del Ejercicio. La utilidad de la Cuenta de Inversin como rendicin de cuentas y mecanismo de accountability, se ve acotada por varias circunstancias, a saber: Es escaso y tardo el inters que el Parlamento pone en su tratamiento. Es baja o inexistente la probabilidad de que las observaciones de control den lugar a correcciones o sanciones. Tanto el documento como el informe de su examen estn plagados de jerga tcnica. Es poca o nula la receptividad del documento por parte de los medios de comunicacin. En la teora de la democracia se tiene aceptado que los buenos gobiernos son productos de buenos controles. No hay buenos controles cuando los ciudadanos estn desatentos, inactivos y desinteresados en cuanto a los asuntos de la poltica. Porque los controles ms eficaces sobre un gobierno estn esencialmente en la sociedad; sta los hace efectivos por medio del voto y, entre

elecciones,

participando

en

asociaciones

civiles

audiencias

pblicas,

informndose del funcionamiento del gobierno a travs de los medios de comunicacin, recurriendo a las oficinas especializadas con denuncias y quejas sobre el quehacer estatal. Los polticos que interpretan la representacin como usted vote y vyase a su casa hasta la prxima eleccin tienen en mente extender por el conjunto social el modelo de ciudadano delegante y ausente. Precisamente, es todo lo contrario del comportamiento civil que sera necesario observar para tener ms y mejor democracia. El control de la rendicin de cuentas no debe quedar limitado al mbito de los expertos. No es adecuado a los tiempos que corren y al actual desarrollo de la democracia, concebirla como un material que solo pueden examinar los entes tcnicos y los rganos polticos. Las modernas tecnologas de la informacin y la comunicacin, las TICs, han ampliado el campo de prctica de la democracia directa. Ahora, un creciente nmero de ciudadanos se encuentra con mayores facilidades y medios para deliberar y controlar. Esas tecnologas acortan las distancias entre las personas, acercan a los individuos que estn solos y esperan y hasta los renen fsicamente para una peticin comn, reproducindose de esta manera un smil de la democracia ateniense. En tal sentido, la rendicin de cuentas debe ser preparada, presentada y auditada bajo la premisa de que, por encima de ese nivel de actuacin tcnica y poltica, hay una asamblea de ciudadanos que reclama la posibilidad de saber de que se trata. Los organismos especializados deben imponerse la misin de interesar a la gente en la revisin de

las cuentas de sus mandatarios y ponerla en condiciones de poder hacerlo. Hay varias cosas que deberan hacer a este respecto, por ejemplo: Conceder un espacio significativo en la planificacin anual de sus actividades, y, en particular, en la de revisin de la Cuenta de Inversin, a cuestiones que se encuentren entre las prioridades de los ciudadanos. Realizar el trabajo de auditora y control, incluyendo el informe de sus resultados, dentro de plazos razonables. Comunicar al pblico ese informe con un lenguaje directo y coloquial, en forma grfica e ilustrativa. Divulgar la funcin de auditora y control mediante programas de educacin ciudadana. Organizar redes de participacin e intercambio que estimulen la iniciativa ciudadana y la figura del whistleblower. Gestionar, a travs de sus informes y otras acciones especficas, la posibilidad de que el pblico pueda tener acceso, en tiempo real, a la informacin diaria sobre gastos y recaudacin con el mayor nivel de detalle posible. Para avanzar en la visibilidad del gobierno, en la comprensin de todo lo importante que ocurre all adentro, para ayudar al asentamiento de una verdadera rendicin de cuentas, es necesario que la informacin que se brinda a la sociedad, desde los mbitos oficiales sea relevante y tambin de sentido comn, al alcance del gran pblico y no exclusivamente un frrago de datos o de jerga tcnica slo asimilable por iniciados o expertos. Y adems es indispensable que esa

informacin est disponible a su debido tiempo, con oportunidad, de tal forma que tenga sentido jurdico y prctico completar el circuito de la rendicin de cuentas con la asignacin y ejecucin de las responsabilidades. El derecho ciudadano de participar en lo pblico, es decir el ejercicio de la libertad antigua en la democracia ateniense, como la define Benjamn Constant, presenta su contrapartida en la obligacin del gobierno de informar oportuna y adecuadamente a la sociedad sobre las acciones que desarrolla y sobre el uso de los recursos financieros que le han sido confiados. En esta poca, el ejercicio de aquel derecho se ve favorecido por la revolucin de las comunicaciones, en particular por la aparicin y la explosin de la Internet y de las redes sociales. En la llamada Democracia 2.0, la gente quiere saber ms, hace ms preguntas, quiere ms respuestas, quiere ser actor, acepta menos

intermediaciones, quiere interpelar directamente; se para de una manera diferente frente al poder: no se considera un sbdito de ste o un simple gobernado, lo desafa, lo reta, lo examina, lo cuestiona. La poltica debe encontrar la forma de responder a esta nueva realidad, a estas nuevas exigencias, precisamente para revitalizar, para recrear constantemente la democracia. Esta forma tiene que contemplar la necesidad de que la rendicin de cuentas sea un dilogo crtico, un ir y venir de preguntas y respuestas, de argumentos y contra-argumentos. El acceso pblico a las entraas de la administracin del Estado y la habilitacin de foros pblicos a travs de la Internet y las redes sociales para mostrar y analizar los hallazgos de control podran ser capaces de darle un nuevo perfil a las democracias: ms descentralizacin, menos jerarquas y mayor participacin

directa. Toda esta potencialidad la ha vislumbrado Cass Sustein en su libro Repblica. com. De ella han dado prueba las movilizaciones civiles en el norte de frica para acabar con gobiernos despticos, eternos y corruptos, convocadas desde Facebook o Twitter. Podra decirse que la democracia deliberativa en el ciberespacio es un recurso solo disponible para quienes cuentan con facilidades de red. En tal sentido, sera una democracia parcial, selectiva, no universal, como lo era ateniense. En poco tiempo, la conectividad de doble va o rol ser tan corrientes como lo son hoy la TV y la telefona mvil y ello tornar en abstracta la objecin de elitismo recin apuntada. La vitalidad de las democracias actuales, la concretizacin de su promesa de mayores oportunidades de mejor vida, requiere encarnar y llevar a la prctica la idea de que la calidad de los gobiernos est en proporcin directa con el grado de actividad ciudadana y que, por lo tanto, es necesario no limitar la construccin democrtica al piso de la tcnica electoral, sino tambin instrumentar y legitimar formas de comunicacin y participacin que acrecienten la influencia de la opinin pblica en las decisiones y operaciones de administracin estatal, de manera casi cotidiana. Norberto Bruno Panel: Rgimen Poltico y Rgimen de Cuentas