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Cinqenta anos de pensamento na CEPAL

Cinqenta anos de pensamento


na CEPAL
Organizao de Ricardo Bielsthowsky

Volume K l

C EF H L

Cofecon
C O H S E U I O ^ FEDERAL DE ECCWOtlI

E D I T O R A
RIO

R E C O R D
SO PAULO

DE JANEIRO

2000

CIP-Brasil. Catalogao-na-fonte Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ. C517 Cinqenta anos de pensamento na Cepal / organizao, Ricardo Bielschowsky; traduo de Vera Ribeiro. - Rio de Janeiro: Record, 2000. Traduo de: Cincuenta aos de pensamiento en la CEPAL Inclui bibliografia ISBN 85-01-05772-X (vol.1) 1. CEPAL. I. Bielschowsky, Ricardo. CDD - 336.09168 CDU - 339.923(8 6)

00-0143

Copyright 2000 by Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe (CEPAL) e Conselho Federal de Economia (COFECON) Traduo de Vera Ribeiro, encomendada pela Editora Record e pelo COFECON Capa: Evelyn Grumach Direitos exclusivos de publicao em lngua portuguesa para o Brasil cedidos pelo COFECON para a DISTRIBUIDORA RECORD DE SERVIOS DE IMPRENSA S.A. Rua Argentina 171 - Rio de Janeiro, RJ - 20921-380 -Tel.: 585-2000 que se reserva a propriedade literria desta traduo Impresso no Brasil ISBN 85-01-05772-X PEDIDOS PELO REEMBOLSO POSTAL Caixa Postal 23.052 Rio de Janeiro, RJ - 20922-970

SUMRIO

VOLUME I
APRESENTAO APRESENTAO EDIO BRASILEIRA I. CINQENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL UMA RESENHA
RICARDO BIELSCHOWSKY

9 11

13

II. TEXTOS SELECIONADOS 1. O desenvolvimento econmico da Amrica Latina e alguns de seus problemas principais
RAUL PREBISCH

69 137

2.

Estudo econmico da Amrica Latina, 1949 CEPAL Problemas tericos e prticos do crescimento econmico
RAUL PREBISCH

3-

179

4.

Auge e declnio do processo de substituio de importaes no Brasil


MARIA DA CONCEIO TAVARES

217

CINQENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL

5. Desenvolvimento e subdesenvolvimento
CELSO FURTADO

239

6. Introduo tcnica de planejamento


CEPAL

263

7. Inflao e desenvolvimento econmico no Chile e no Mxico


JUAN F. NOYOLA VASQUEZ

293

8. A inflao chilena: um enfoque heterodoxo


OSVALDO SUNKEL

307

9. O mercado comum latino-americano


CEPAL

347

10. Por uma nova poltica comercial em prol do desenvolvimento


RAL PREBISCH

373

11. Consideraes sociolgicas sobre o desenvolvimento econmico da Amrica Latina


JOS MEDINA ECHAVARRA

423

12. Por uma dinmica do desenvolvimento latino-americano


RAL PREBISCH

451

VOLUME II 13. Dependncia e desenvolvimento na Amrica Latina


FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

495

14. Desenvolvimento, subdesenvolvimento, dependncia, marginalizao e desigualdades espaciais: por um enfoque totalizante
OSVALDO SUNKEL

521

SUMRIO

15. Natureza e implicaes da "heterogeneidade estrutural" da Amrica Latina


ANBAL PINTO

567

16. Alm da estagnao: uma discusso sobre o estilo de desenvolvimento recente do Brasil
MARIA DA CONCEIO TAVARES E JOS SERRA

589

17. Notas sobre os estilos de desenvolvimento na Amrica Latina


ANBAL PINTO

609

18. Avaliao de Quito


CEPAL

651

19. Poder e estilos de desenvolvimento: uma perspectiva heterodoxa


JORGE GRACIARENA

685

20. Abordagens do desenvolvimento: de quem e para qu? 21. Polticas de ajuste e renegociao da dvida externa na Amrica Latina
CEPAL

715

761

22. Transformao e crise na Amrica Latina e no Caribe, 1950-1984


CEPAL

817

23. Industrializao na Amrica Latina: da "caixa-preta" ao "conjunto vazio"


FERNANDO FAJNZYLBER

851

24. Transformao produtiva com eqidade: a tarefa prioritria do desenvolvimento da Amrica Latina e do Caribe nos anos 1990 887
CEPAL

CINQENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL

25. Educao e conhecimento: eixo da transformao produtiva com eqidade 911


CEPAL/UNESCO

26. O hiato da eqidade: Amrica Latina, Caribe e a Conferncia de Cpula Social 921
CEPAL

27. O regionalismo aberto na Amrica Latina e no Caribe: a integrao econmica a servio da transformao produtiva com eqidade
CEPAL

937

28. Amrica Latina e Caribe: polticas para melhorar a insero na economia mundial
CEPAL BIBLIOGRAFIA

959

973

O MERCADO COMUM LATINO-AMERICANO E O REGIME DE PAGAMENTOS MULTILATERAIS


Primeira Parte RELATRIO DA SECRETARIA EXECUTIVA

A SIGNIFICAO DO MERCADO COMUM NO DESENVOLVIMENTO ECONMICO DA AMRICA LATINA

1. CONCEITO DINMICO DO MERCADO COMUM

As pginas seguintes propem-se examinar o problema do mercado comum do ponto de vista do desenvolvimento econmico latino-americano. A necessidade imperiosa de formas progressivas de integrao econmica foi-se tornando presente desde os primeiros trabalhos desta Secretaria' e, mais tarde, foi-se afirmando2 at vir a se concretizar nas recomendaes sobre a estrutura do mercado comum e as normas que devem reger seu funcionamento, que foram elaboradas pelo Grupo de Trabalho do Mercado Regional com a estreita colaborao desta Secretaria.3
'Ver Estudio econmico de Amrica Latina 1949 (E/CN.12/164/Rev.l), publicao das Naes Unidas, n de venda: 19S1.II.G.I. 2 Ver o relatrio Lospagosy elmercado regional en elcomercio interlatinoamericano. Anlisisy recomendaciones (E/CN.12/C.I/4) preparado pelos consultores Eusbio Campos e Jos Garrido Torres, em colaborao com a Secretaria. (Esse documento foi posteriormente incorporado ao livro Los problemas actuales dei comercio interlatinoamericano (E/CN.12/423), publicao das Naes Unidas, n de venda: 1957.II.G.5, pp. lOlss. 3 Os textos dos relatrios da primeira e segunda reunies do Grupo so fornecidos na Segunda Parte desta seo A, nas pp, 22ss.

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CINQENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL

O Grupo de Trabalho empenhou-se em encontrar solues adaptadas realidade. O mercado comum dever ser resultado de uma poltica, e no de uma frmula. Naturalmente, poder-se-ia pensar numa frmula completa e de longo alcance, na qual bens e servios, homens e capitais circulassem livremente, sem travas de nenhuma natureza, num vasto mercado comum latinoamericano. Esse objetivo final dever manter-se sempre presente, ainda que s possa ser alcanado por etapas. Na primeira delas, seria preciso nos limitarmos a estabelecer metas parciais mas realizveis. E a consecuo delas ter que ser, necessariamente, o fruto paciente de uma poltica concebida com realismo e praticada com persistncia de propsitos. Essa poltica exige que se passe, inevitavelmente, por uma etapa experimental. Esse o conceito dominante nas recomendaes. Haveria uma primeira etapa de dez anos, ao final da qual o nvel mdio de tarifas alfandegrias entre os pases latino-americanos teria que ser substancialmente reduzido. E se deixaria para uma nova negociao a deciso sobre como dar prosseguimento a essa poltica, numa segunda etapa futura. A reduo de tarifas almejada, at se chegar ao nvel mdio, no seria uniforme, mas se estabeleceria de acordo com grupos de pases e categorias de produtos. Mais do que a um simples propsito de classificao, essas distines obedecem a uma idia fundamental: levar em conta os diferentes graus de desenvolvimento econmico dos pases latino-americanos e as dificuldades prticas de aplicar as redues. O mercado comum deveria dar oportunidades iguais de acelerao do desenvolvimento a todo e qualquer pas latino-americano. Mas, como as situaes relativas dessas naes so desiguais, em virtude de seus diferentes graus de evoluo, impe-se um tratamento diferenciado para conseguir, na medida do possvel, essa igualdade de oportunidades em relao ao mercado comum. Por maior que seja o cuidado empenhado em chegar a frmulas adequadas, somente sua aplicao prtica permitir aquilatar sua verdadeira eficcia. Da, tambm, a convenincia de introduzir uma grande flexibilidade de procedimentos e de estabelecer, em carter preventivo, clusulas de escape ou de salvaguarda nessa etapa experimental. Depois desses primeiros dez anos, os ensinamentos obtidos na prtica permitiro orientar de maneira mais segura os esforos para a consecuo do objetivo final.
350

TEXTOS SELECIONADOS

Tudo isso de compreensvel prudncia. A idia do mercado comum vem ganhando terreno amplamente na conscincia latino-americana. Mas persistem apreenses muito fceis de explicar, como a de proteger a produo existenteseja ela primria ou industrialde uma competio que possa acarretar graves transtornos no inerentes ao mercado comum. Este ltimo corresponde a um conceito essencialmente dinmico e se volta para o futuro o futuro imediato e o futuro de uma Amrica Latina cujos 193 milhes de habitantes ter-se-o aproximado dos 300 milhes por volta de 1975, e provavelmente ultrapassando 450 milhes na passagem deste sculo para o prximo. Em pases com escassez de capital e cuja capacidade de crescimento mostrou-se insuficiente, at agora, para absorver com eficcia grandes massas de potencial humano, e que desperdiam grande parte de seu esforo em formas rudimentares de produo, no seria admissvel nenhuma frmula que trouxesse consigo fenmenos persistentes de desemprego dos fatores produtivos. No outra a base de uma preocupao freqente: as conseqncias que poderiam ser acarretadas pela sbita eliminao do protecionismo entre os pases latino-americanos. Esse protecionismo ampara uma grande parte das atividades existentes. Contudo, tal como foi concebido, o mercado comum concerne menos a essas atividades do que s que tero que ser desenvolvidas de agora em diante, em resposta s exigncias do crescimento econmico. Essas exigncias sero de uma amplitude considervel. Para nos limitarmos a um perodo relativamente curto, se a Amrica Latina recuperar e mantiver at 1975, persistentemente, o ritmo de crescimento do produto mdio per capita de 2,7% anuais, que teve no perodo de 1945-1955 e que depois sofreu um declnio, a demanda de produtos industriais quadruplicar. Por volta de 90% dessa demanda industrial tero que ser atendidos pela produo dos pases latino-americanos e somente o restante poder ser importado. Esse incremento da produo industrial dar ampla margem especializao e ao intercmbio recproco, sobretudo nas novas atividades que tero que se desenvolver em matria de bens de capital, produtos automotivos e outros bens de consumo durveis, bem como de produtos intermedirios. De fato, medida que se avana nesse processo, preciso abordar indstrias cada vez mais complexas, nas quais a dimenso do mercado um fator primordial de produtividade. Assim, se a produo continuar nos vinte compartimentos estanques em que se realiza agora, o fruto dos novos investimentos de capital
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CINQENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL

exigidos por esse avano da industrializao continuar a se distanciar do que conseguido nos grandes centros industriais de mercados mais amplos. Trata-se de indstrias que ainda no existem ou que esto em grau incipiente de desenvolvimento, e nelas que se poder realizar, com relativa facilidade, a reduo ou eliminao de tarifas aduaneiras que pressuposta pelo mercado comum. Ao contrrio, nas indstrias existentes, ser preciso proceder com extrema cautela, a fim de impedir as perturbaes a que fizemos referncia mais acima. O crescimento da demanda, porm, poder aos poucos ir criando condies propcias nessas indstrias para a especializao e o comrcio recproco, medida que o impulso geral da economia for permitindo a reformulao das atividades que possam ver-se comprometidas. Por conseguinte, o mercado comum poder materializar-se tanto melhor e com um nmero tanto menor de transtornos quanto mais vigoroso for o crescimento da Amrica Latina. Mas esse crescimento vigoroso no poder ser conseguido sem a intensificao do comrcio recproco que o mercado comum procura conseguir. Assim, existe uma estreita interdependncia entre o mercado comum e a acelerao do desenvolvimento econmico. Na realidade, o mercado comum corresponde ao empenho em criar uma nova modalidade para um intercmbio latino-americano adequado a duas grandes exigncias: a da industrializao e a de atenuar a vulnerabilidade externa desses pases. Enquanto sua economia convergia preferencialmente para os grandes centros industrializados, a fim de abastec-los de produtos primrios, no existiam maiores incentivos ao intercmbio recproco. No existiam nem tinham por que existir estreitas relaes econmicas entre eles, salvo no tocante a uma certa complementao primria. O grave que essa mesma ordenao econmica continue a subsistir na atual etapa de desenvolvimento industrial. A realizao progressiva do mercado comum permitir que ele v sendo gradativamente transformado, com as grandes vantagens que podero advir de uma organizao mais racional do sistema produtivo, mediante a qual se aproveite com maior eficcia a potencialidade da terra e na qual a indstria, rompendo os limites estreitos do mercado nacional, adquira dimenses mais econmicas e, por sua maior produtividade, possa aumentar sua j pondervel contribuio atual para o padro de vida latino-americano. Mais do que isso, o mercado comum poder contribuir de maneira notvel para atenuar a vulnerabilidade desses pases s contingncias e flutuaes
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TEXTOS SELECIONADOS

externas, vulnerabilidade esta que, apesar da industrializao, continua a ser aguda, justamente pela forma de fracionamento arbitrrio com que esse processo vem sendo realizado.

2. O MERCADO COMUM E A ACELERAO DO CRESCIMENTO Expostos esses conceitos preliminares, entraremos agora na matria principal desta seo. A tese aqui sustentada que o problema econmico fundamental da Amrica Latina consiste em ela conseguir um ndice satisfatrio de crescimento econmico, que lhe permita reduzir progressivamente as diferenas de renda em relao aos grandes centros industriais. Assinalamos h pouco a interdependncia entre o mercado comum e a acelerao do desenvolvimento. Nos anos do ps-guerra, a Amrica Latina pareceu adquirir um novo impulso de crescimento econmico, mas ele foi efmero, por serem extraordinrios os fatores que nele tiveram uma influncia preponderante. O ndice mdio acumulado do crescimento anual da produo per capita chegou a ser de 2,7% e de 3,3% na renda por habitante no perodo de 1945-1955.4 Essas so taxas relativamente altas para a Amrica Latina, mas no puderam ser mantidas e, em 1955-1958, caram para 1,1% e 0,5%, respectivamente. A relao de preos do intercmbio externo foi um fator de grande importncia nesse movimento: sua elevao, naquele perodo, favoreceu a subida da taxa, e sua deteriorao subseqente contribuiu muito para sua queda posterior. Enquanto no houver sinais inequvocos de uma nova melhora e no possvel discerni-los, por enquanto , recuperar essa taxa de 2,7% de crescimento do produto per capita significar um problema mais difcil do que no passado, e no apenas por causa do fator mencionado. Alm disso, uma taxa de 2,7% no corresponde plenamente exigncia social do desenvolvimento, nem se compara com a experincia recente de outros pases que esto-se industrializando com rapidez. Recuper-la e mantla, no entanto, representar vencer obstculos considerveis. Entre eles, h dois muito importantes e de ndole externa, que esto intimamente ligados: (a) a relativa lentido com que tendem a crescer as exportaes de bens e servios;
*A diferena entre essas duas taxas dada pelos efeitos da relao dos preos de intercmbio.

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CINQENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL

e (b) as limitaes que isso impe capacidade de absoro de capitais estrangeiros. Convm abordarmos primeiro a questo das exportaes, para em seguida formular o problema do capital estrangeiro. Uma taxa de crescimento de 2,7% do produto per capita significaria um crescimento do produto global de aproximadamente 5,4%, dado o ritmo de aumento da populao latino-americana. Tudo indica que as exportaes primrias tendero a crescer com menos intensidade do que o produto. Nos termos das perspectivas atuais, no seria prudente calcular um crescimento mdio superior a 3% ao ano, comparado aos 2% do perodo de 1945-1955.5 H uma disparidade marcante entre esse fato e o crescimento provvel da demanda de importaes. Enquanto as exportaes tendem a crescer menos do que o produto, as importaes, como j sabemos, tendem a faz-lo com maior intensidade. Assim, indubitvel que a Amrica Latina dever prosseguir na poltica de substituio de importaes, e ter que faz-lo com toda a intensidade para alcanar a mencionada taxa de crescimento global. Seria preciso admitir a possibilidade de um crescimento mais intenso das exportaes. Vir isso atenuar a necessidade de substituir as importaes? Esta poderia ser uma das solues alternativas. A outra consistiria em aproveitar esse crescimento mais intenso das exportaes para acelerar o ritmo de crescimento do produto, acima da mencionada taxa de 2,7%per capita. Nesse caso, as concluses e sua ordem de grandeza no teriam motivo para ser sensivelmente alteradas.

3.

O DESENVOLVIMENTO EXAGERADO DO COEFICIENTE DE IMPORTAES

At que ponto ser possvel fazer isso dentro da modalidade atual de intercmbio? Essa pergunta surge espontaneamente, ao calcularmos a queda que ter que ocorrer no coeficiente de importaes. Se essa poltica substitutiva for cumprida numa medida adequada, as importaes que hoje constituem 16% do
'Essas e outras projees aqui mencionadas so fornecidas no estudo La influencia dei mercado comn en eldesarroUo econmico de Amrica Latina (E/CN.12/C.1/13), incorporado ao presente volume em sua seo B, pp. 45ss.

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TEXTOS SELECIONADOS

produto global da Amrica Latina representaro apenas uma proporo de 7,7% at 1975, de acordo com a capacidade de compra derivada das exportaes tradicionais da regio. Esse coeficiente representa a mdia do conjunto dos pases latino-americanos. Os pases da Europa Ocidental tm, atualmente, um coeficiente mdio de 18,5%, que constitudo, em boa parte, por seu comrcio recproco. Com efeito, esse comrcio representa aproximadamente 9,0% da renda bruta global desses pases, enquanto os 9,5% restantes para completar o coeficiente global de 18,5% correspondem ao comrcio com o resto do mundo. Inversamente, no coeficiente mdio de 7,7% relativo Amrica Latina, o comrcio recproco representaria apenas 1,2%, a menos que sejam introduzidas mudanas fundamentais na poltica comercial. patente o contraste entre as duas situaes. Na Europa Ocidental, a elasticidade-renda relativamente pequena da demanda de importaes de produtos primrios e a poltica protecionista em relao agricultura contriburam, de maneira notvel, para reduzir o coeficiente de importaes no que concerne ao resto do mundo. Em contrapartida, no entanto, o desenvolvimento do comrcio entre os pases que constituem esse conjunto econmico favoreceu o processo de especializao industrial entre eles, processo esse que o mercado comum sem dvida estimular consideravelmente. Os Estados Unidos, em virtude dos mesmos fatores observados na Europa Ocidental, atingiram um coeficiente ainda mais baixo em relao ao resto do mundo, mas tm um coeficiente de intercmbio interno visivelmente muito mais alto do que o da Europa Ocidental, uma vez que existe um verdadeiro mercado comum entre os cinqenta Estados que compem essa vasta zona de integrao econmica. O mesmo se poderia dizer sobre a Unio Sovitica, cujo coeficiente externo parece ser de apenas 2%, e que tambm conta com outro vastssimo mercado comum e com um desenvolvimento muito pujante. Convm agora nos determos por um momento no coeficiente latinoamericano. A queda acentuadssima que ele experimentaria, segundo as projees mencionadas, assinala os obstculos cada vez maiores com que a poltica de substituio de importaes ir deparar, sendo foroso que ela avance para tipos de produo que requerem um amplo mercado para se realizarem
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CINQUENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL

com economicidade satisfatria. Os pases de maior populao da Amrica Latina conseguiram atingir uma dimenso econmica adequada em algumas de suas indstrias de consumo, embora o mercado nacional continue sendo demasiadamente pequeno, em muitos casos, para possibilitar uma especializao racional que permita reduzir os custos. E, medida que se penetra nas indstrias de bens de capital, nas de veculos automotivos e nas de alguns bens de consumo durveis, torna-se mais evidente a necessidade de expandir o mercado nacional. Entretanto, se o mercado comum no for organizado, cada pas, coagido pela necessidade inelutvel de substituir as importaes, ter que entrar cada vez mais nessas indstrias, e ter que fazlo a um custo sumamente alto. Esse o aspecto de maior importncia, pois a industrializao no um fim em si, mas um meio eficiente de aumentar a produtividade mdia e, por conseguinte, o nvel de vida da populao. E, se os investimentos vultosos que essas indstrias requerem vierem a gerar uma produo mdia muito inferior que eles tm nos centros industriais de grande mercado, malograro, em grande parte, as conseqncias benficas dessa nova etapa da industrializao nos pases latino-americanos mais avanados. Esses pases Argentina, Brasil, Chile e Mxico abrangem agora cerca de 70% da produo industrial do conjunto da Amrica Latina e tm 65,1% de sua populao. Os demais esto ainda numa etapa incipiente de industrializao. Iro eles repetir a experincia dos primeiros, procurando produzir dentro de suas fronteiras todos os bens industrializados de consumo corrente que requerem? Iro tambm aproximar-se do tipo mais complexo de produo pelo qual esto avanando os pases desenvolvidos? A experincia no poder repetir-se nas mesmas condies, mas em condies geralmente inferiores, em virtude da menor populao, da renda mais baixa e, por conseguinte, da menor demanda. A necessidade de industrializao desses pases indiscutvel, mas tambm indubitvel que pretender cumprir esse processo dentro de cada compartimento estanque ir priv-los e em grau muito maior do que fez com os pases maiores das oportunidades de especializao e de custos baixos, que s podero ser conseguidas dentro de um mercado comum, desde que este se organize de maneira a estimular positivamente a expanso industrial dos pases incipientemente desenvolvidos da regio.
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TEXTOS SELECIONADOS

A realizao gradativa do mercado comum permitir que se compense pelo menos em parte a diminuio do coeficiente de importaes do resto do mundo, que est na base do crescimento relativamente lento das exportaes de produtos primrios, com o aumento do coeficiente das importaes recprocas. No possvel, naturalmente, fazer um clculo seguro do que poder ser esse coeficiente at 1975, mas podemos dispor de uma simples ordem de grandeza. Se hoje ele alcana 1,5%, seria ilusrio supor que pudesse crescer at 9,5% e compensar totalmente a queda do coeficiente com o resto do mundo. Isso significaria aumentar em mais de 17 vezes o montante atual do comrcio interlatino-americano, que chega a 765 milhes de dlares.6 Se este crescesse 11 vezes, o coeficiente seria de 5,9%, com um montante de 8,3 bilhes. Isso poderia constituir uma meta plausvel para o mercado comum, a fim de no tornar extremamente difcil, se no impossvel, o objetivo de recuperar e manter, persistentemente, a mencionada taxa de crescimento mdio anual de 2,7% no produto per capita.

4.

O AUMENTO DAS EXPORTAES PARA O RESTO DO M U N D O

Entretanto, essa no a nica possibilidade de compensar a queda do coeficiente em relao ao resto do mundo. Existem outras duas possibilidades, que dependem principalmente da poltica comercial dos grandes centros industriais frente Amrica Latina: (a) atenuar o protecionismo no tocante aos produtos primrios; e (b) estimular o comrcio de produtos industrializados com essa regio. A primeira dessas possibilidades foi objeto de recomendaes muito claras do grupo de especialistas que o Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GATT) reuniu, recentemente, para emitir opinies sobre esse e outtos problemas correlatos.7 Na medida em que os pases latino-americanos possam aumentar suas exportaes primrias, crescero tambm suas exEm dlares de 1950, mdia dos anos de 1954-1956. Convm assinalar que os valores monetrios so sempre expressos, neste relatrio, em dlares de 1950. As cifras globais de produo e renda podem ser convertidas em dlares de 1959, se forem aumentadas em 20%. Em contrapartida, os nmeros relativos ao comrcio exterior e aos produtos individuais tm deflacionadores especficos. ^ e r GATT, Trends in International Trade. A Report by a Panel of Experts, Genebra, outubro de 1958.
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CINQENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL

portaes industriais. J foi assinalado em outros relatrios que h nisso tudo um elemento implcito de reciprocidade; e a experincia demonstra de maneira conclusiva que, na Amrica Latina, o aumento das exportaes acompanhado, pouqussimo tempo depois, por um volume maior de importaes. Mas essas importaes no so as mesmas de antes. O desenvolvimento econmico traz consigo a necessidade imperiosa de modificar sua composio, em consonncia com as transformaes da estrutura interna da economia. Essa considerao tem importncia para a poltica comercial. A tarifa aduaneira entre os pases latino-americanos e o resto do mundo no pode cristalizar-se numa determinada forma, diante das exigncias do desenvolvimento econmico. medida que se avanar na substituio de importaes, ser preciso modific-la, pela necessidade de dar proteo a novas indstrias de substituio, sem prejuzo das redues de tarifas que seja possvel estabelecer nas indstrias j existentes. A outra possibilidade de atenuar a queda do coeficiente de importaes seria a exportao de manufaturas de pases da Amrica Latina para outras partes do mundo. Parece um tanto paradoxal que esses pases, que ainda requerem proteo alfandegria, possam competir industrialmente no prprio territrio dos grandes centros. Mas isso precisamente o que est ocorrendo com os pases da Europa Ocidental no mercado dos Estados Unidos. E mais, existem pases asiticos que vm agora desenvolvendo sua exportao txtil para naes europias. A possibilidade de esse tipo de intercmbio industrial se expandir depende de dois fatores: por um lado, a capacidade de exportao da Amrica Latina e, por outro, a disposio dos grandes centros de facilitar as importaes correspondentes, mediante um tratamento tarifrio adequado. Quanto ao primeiro fator, o mercado comum, ao contribuir para a reduo dos custos, poder dar um impulso decisivo a algumas linhas da exportao industrial. preciso reconhecer que as facilidades criadas no mercado interno pela poltica de substituio de importaes no deram margem, at agora, a iniciativas de peso em matria de exportaes industriais para o resto do mundo. Mais ainda, por se haver exagerado, em muitos casos, a poltica protecionista, atravs de restries muito rigorosas quando no proibies importao, fez-se rarefazer consideravelmente a atmosfera de competio
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TEXTOS SELECIONADOS

no mercado interno. A volta tarifa aduaneira como elemento de proteo, a reduo das tarifas entre os pases latino-americanos, em alguns casos, e sua eliminao, em outros, tendero a restabelecer o esprito de concorrncia, com claros benefcios para a poltica de industrializao. Dentro desse novo ambiente, o desenvolvimento gradativo de uma corrente de exportaes industriais para o resto do mundo poderia ser um dos objetivos da poltica comercial latino-americana. claro que o xito dessa poltica tambm depender da receptividade de outros pases, especialmente dos centros industriais avanados. Em alguns deles, j se constata uma certa tendncia a empregar sua mo-de-obra em indstrias de alta qualidade tcnica e crescimento relativamente rpido, em detrimento de outras que em igualdade de condies competitivas no poderiam resistir concorrncia de indstrias similares de pases relativamente novos no campo industrial. Se os centros industriais mais avanados do resto do mundo conseguirem manter, persistentemente, uma taxa satisfatria de crescimento econmico, e se seu impulso tcnico continuar a lev-los a formas cada vez mais complexas e elaboradas de atividade industrial, que absorvam a mo-de-obra deslocada de outras atividades, possvel que se abram perspectivas at agora insuspeitadas para as exportaes industriais latino-americanas. Assim, podemos conceber formas reciprocamente vantajosas de intercmbio industrial, que so muito diferentes, por sua significao, da tradicional troca de matrias-primas por produtos industrializados. Tudo isso evidencia que a poltica do mercado comum latino-americano, tal como foi concebida, longe de conspirar contra o comrcio internacional, poderia estimul-lo. J se demonstrou reiteradamente que, em termos histricos, a industrializao tem tendido a aumentar e no a restringir o intercmbio entre os pases que se industrializam, a no ser nas situaes em que ela se desenvolveu em compartimentos estanques, como no caso latino-americano. Mas esse estmulo do comrcio internacional no depende apenas das formas como concebamos aqui o mercado comum e de sua influncia favorvel nos custos de produo, mas tambm da receptividade dos centros industriais e de que a poltica comercial entre os diferentes mercados tire um proveito eficaz dessas novas possibilidades de intercmbio. Dito de outra maneira, ser necessria uma readaptao da poltica comercial s novas condies da realidade. Sem ela, o mercado comum latino-americano,
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CINQUENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL

por si s, no poder estimular o intercambio com os grandes centros. Se a corrente comercial da Amrica Latina para estes ltimos continuar a se compor de produtos tradicionais, e se estes continuarem sujeitos aos mesmos entraves que existem hoje, a quantidade de importaes provenientes desses grandes centros ser a mesma, com ou sem mercado comum, e apenas sua composio ter variado. Entretanto, se a readaptao da poltica comercial melhorar a tendncia dessas exportaes primrias e, ao mesmo tempo, abrir novas perspectivas de exportaes industriais, o mercado comum latino-americano poder traduzir em termos concretos sua potencialidade de ampliar o intercmbio.

5. SUBSTITUIO DE IMPORTAES E CRESCIMENTO INDUSTRIAL Considerando-se uma determinada taxa de desenvolvimento econmico na Amrica Latina, a poltica de substituio de importaes no precisaria adquirir a amplitude que teria de outra maneira, caso esse tipo de exportaes industriais fosse desenvolvido. A Amrica Latina estaria pagando com elas por importaes industriais que no teria que substituir para atingir essa taxa de desenvolvimento. Essa possibilidade no significa, de maneira alguma, que se venha a atenuar o ritmo de crescimento industrial que precisaria ser alcanado. Esse um aspecto importante, sobre o qual convm nos determos por um momento. Antes de mais nada, lembremos que, do ponto de vista do potencial humano, a indstriatal como outras atividades urbanastem a funo dinmica de absorver a mo-de-obra que, em virtude do progresso tcnico, j no se faz necessria na agricultura e em outras atividades primrias, nas atividades artesanais e em ocupaes de tipo pr-capitalista e de produtividade muito baixa. Quanto mais intenso o progresso tcnico nessas reas, mais forte tem que ser o ritmo de crescimento do emprego industrial, para que as conseqncias do aperfeioamento tcnico no venham a malograr no desemprego ou no emprego ineficaz da mo-de-obra que a produo primria e as outras atividades mencionadas j no requerem. Por conseguinte, a amplitude com que a indstria tem que cumprir esse papel dinmico de absorver a mo-de-obra nada tem de arbitrria, considerando-se uma taxa de crescimento das exportaes primrias. Se o comrcio se mantiver dentro de seus moldes tradicionais e se as exportaes industriais
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TEXTOS SELECIONADOS

no forem desenvolvidas, ser preciso empregar nas indstrias de substituio de importaes uma proporo maior de mo-de-obra do que se esse outro tipo de exportaes for desenvolvido. Essas propores tm uma importncia decisiva para o ritmo de crescimento da massa de bens industriais de que disponha um pas para seu consumo e sua capitalizao. Uma proporo muito alta de mo-de-obra empregada em atividades substitutivas ou seja, um baixo coeficiente de importaes significa que um pas est estabelecendo toda sorte de indstrias, sem atentar para as vantagens da especializao, de modo que a produtividade de sua mo-deobra ser menor do que a que se poderia obter com uma organizao racional da indstria, com mercados mais amplos. Portanto, um mesmo emprego industrial pode traduzir-se numa massa maior ou menor de bens produzidos, conforme seja o grau de especializao industrial que se tenha conseguido.

6. O PRINCPIO ESSENCIAL DA RECIPROCIDADE: O TRAFEGO INTERLATINO-AMERICANO O desenvolvimento das exportaes industriais para o resto do mundo poder ser uma das conseqncias derivadas do mercado comum, ainda que no constitua seu objetivo primordial, direto e imediato. Esse objetivo duplo: (a) desenvolver intensamente as exportaes industriais de cada um dos pases latino-americanos para os demais; e (b) dar um forte estmulo ao comrcio tradicional de produtos primrios, a fim de manter dentro dos limites de uma economicidade razovel a poltica nacional de substituio de importaes. Quando um pas se prope crescer a um ritmo superior ao ritmo lento imposto pelo crescimento de suas exportaes, ele no tem outra alternativa, na atualidade, seno substituir pela produo interna tudo aquilo que j no lhe vivel importar. O mercado comum lhe dar uma outra alternativa: desenvolver exportaes industriais para os outros pases da Amrica Latina, a fim de adquirir neles os produtos que, de outro modo, ver-se-ia forado a substituir. Dessa maneira, em vez de procurar implantar toda sorte de indstrias substitutivas, cada pas poder especializar-se naquelas que julgar mais convenientes, de acordo com seus recursos naturais, com as aptides de sua
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populao e com as possibilidades de seu prprio mercado; e recorrer a importaes provenientes dos demais pases latino-americanos para satisfazer outras necessidades de produtos industrializados que no tenham podido ser atendidas por importaes do resto do mundo. Tudo isso levanta problemas de grande importncia para o funcionamento do mercado comum. Dissemos, h pouco, que este oferece uma alternativa poltica de substituio de importaes: adquirir em outros pases latinoamericanos os produtos industriais que antes eram importados do resto do mundo, pagando por eles com um aumento das exportaes. Este ltimo aspecto de importncia primordial. A poltica de substituio no existe arbitrariamente na prtica: as importaes so substitudas por no existirem exportaes; a vantagem do mercado comum est em que ele oferecer a oportunidade de realizar essas exportaes para outros pases da Amrica Latina, a fim de adquirir neles, folgadamente, as importaes que j no possam ser trazidas do resto do mundo. Ora, se um pas no puder efetuar essas exportaes em medida suficiente para outros pases latino-americanos, no se realizar a alternativa do mercado comum, e o pas em questo poder ver-se em condies menos favorveis do que as que prevaleceriam sem esse mercado. Convm esclarecer esse caso com um exemplo, a fim de discutir, mais adiante, as medidas corretivas que seria preciso aplicar para conseguir um bom funcionamento do mercado comum. Imaginemos um pas que, em funo de uma certa tendncia de suas exportaes, precise chegar a uma substituio de importaes no valor de 200 milhes de dlares em determinado perodo. A falta de um mercado comum obrigaria esse pas a criar todas as indstrias necessrias para atingir esse objetivo, fosse qual fosse sua produtividade. O mercado comum iria oferecer-lhe a oportunidade de desviar uma parte dessas importaes para outros pases da Amrica Latina e, desse modo, limitar a quantidade das substituies. Suponhamos que esse desvio das importaes chegue a 150 milhes de dlares e que sejam substitudos os 50 milhes restantes. Isso no significa que o pas em questo desenvolva apenas as novas indstrias que possam produzir esses 50 milhes de substituio; ele tambm dever ter a possibilidade de aumentar a produo existente ou de estabelecer outras indstrias para exportar um valor de 150 milhes de dlares. Em outras palavras, parte o crescimento
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das atividades existentes, haveria uma produo adicional de 200 milhes, com o conseqente aumento do emprego dos fatores produtivos. Assim, o pas conseguiria uma taxa de crescimento superior que teria sem essa alternativa, graas maior produtividade conferida pela especializao industrial. Que aconteceria se, em vez disso, esse pas simplesmente desviasse suas importaes do resto do mundo para outros pases latino-americanos? Ele importaria 150 milhes a mais desses pases e a menos do mercado mundial, e a criao de novas indstrias se limitaria aos 50 milhes da substituio. No se desenvolveriam indstrias de exportao, nem aumentaria a produo existente e, portanto, no se conseguiria a taxa que se almejasse alcanar. No analisaremos aqui as razes pelas quais um pas poderia ser levado a tal situao. Se, em vista dela, restassem fatores produtivos sem utilizao, a substituio de importaes pelos 200 milhes de dlares seria mais conveniente do que o desvio unilateral das importaes para outros pases latinoamericanos. Existe, portanto, um fator essencial de reciprocidade no mercado comum, cuja ausncia poderia deixar alguns pases em situao precria; voltaremos a falar disso mais adiante, porque convm agora abordarmos outro aspecto do problema em pauta. O mercado comum no apenas permitir diversificar as exportaes, ao agregar exportaes industriais s dos produtos primrios, como tambm diversificar as importaes. Tudo isso contribuir para atenuar a vulnerabilidade externa dos pases latino-americanos.

7. A VULNERABILIDADE EXTERNA Um dos paradoxos do crescimento econmico da Amrica Latina que alguns pases que pretendiam diminuir sua vulnerabilidade atravs da industrializao tornaram a se colocar numa situao muito vulnervel. Isso se deve, justamente, ao fato de a poltica de substituio ter-se realizado em compartimentos estanques. Nos pases mais avanados da Amrica Latina, a substituio chegou a tais extremos que as importaes ficaram reduzidas aos produtos essenciais para a manuteno da atividade econmica. Desse modo, quando, na flutuao das exportaes, h uma contrao da capacidade de importar, uma vez que j no existem produtos de consumo corrente aos quais
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aplicar restries, torna-se foroso fazer com que estas recaiam sobre os prprios produtos essenciais. Assim, o fato j assinalado de o coeficiente de importaes haver cado a propores muito baixas trouxe consigo uma nova forma de vulnerabilidade externa, que no era conhecida antes. No passado, quando as exportaese, portanto, as importaesrepresentavam uma grande parcela da receita, havia uma ampla margem passvel de ser comprimida nessas importaes, para fazer frente a movimentos adversos no comrcio exterior; no entanto, em contrapartida, a flutuao das exportaes tinha uma influncia considervel na demanda interna, que foi grandemente atenuada com a reduo do coeficiente. Em outras palavras, a economia, nessa poca, era vulnervel principalmente pelo lado da demanda; agora ela o sobretudo pelo extremo oposto pelo abastecimento de importaes essenciais, que, ao serem reduzidas, comprometem o nvel de emprego. Compare-se essa situao com a dos pases da Europa Ocidental, cujo coeficiente de importaes mais alto, e se notar um contraste muito significativo. L tambm houve uma mudana na composio das importaes, mas, parte o comrcio com o resto do mundo, o intercmbio entre os diferentes pases que constituem essa zona compe-se de uma ampla gama de bens de consumo, alm de matrias-primas essenciais e bens de capital. Essas naes no se viram foradas escolha arbitrria na qual tiveram que incorrer as da Amrica Latina, e, embora seja fato que em alguns pases a escassez de dlares obrigou a severas restries, procurou-se no afetar pelo menos na mesma medida o trfego recproco, e isso permitiu manter essa gama diversificada de importaes. Desse modo, o pas que sofre uma crise persistente de pagamentos tem uma liberdade de manobra que os pases mais avanados da Amrica Latina perderam ou tendem a perder. A criao do mercado comum permitir que se corrija paulatinamente essa deformao do intercmbio e se impea que ela ocorra nos pases em que no se verificou. Mediante uma especializao progressiva, o mercado comum permitir um abastecimento recproco de uma parcela crescente dos bens de que as importaes se viram privadas, e isso dar margem a que tornemos a diversificar as compras externas feitas no resto do mundo. No se trata de retroceder nessa matria, mas o progresso tcnico e a transformao dos hbitos e dos gostos vo incorporando continuamente novos bens de consumo ou novos tipos ou modalidades dos bens existentes, e, medi364

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da que o comrcio recproco for se desenvolvendo entre os pases latinoamericanos, ele poder ir abrindo espao para essas novas importaes. E mais, o desenvolvimento das exportaes industriais para o resto do mundo poder dar um impulso crescente a esse saudvel processo de uma nova diversificao das importaes. A tudo isso poder somar-se o desenvolvimento do intercmbio recproco de bens industriais de consumo dentro do mercado comum. fato que, nestas pginas, foram enfatizados os produtos em relao aos quais seria preciso prosseguir na substituio de importaes nos pases latino-americanos mais avanados: as matrias-primas e intermedirias, os bens de capital, os produtos automotivos e outros bens durveis; mas isso no exclui a possibilidade de tambm se iniciar um esforo de especializao em algumas indstrias de consumo j existentes, sobretudo nos casos em que o crescimento da demanda facilita essa evoluo. Mais ainda, o desenvolvimento das indstrias de consumo ser, com freqncia, o meio atravs do qual os pases de desenvolvimento incipiente contribuiro para o mercado comum com suas exportaes industriais. Desse modo, na composio das importaes se introduzir gradualmente o elemento de flexibilidade que elas foram perdendo, em virtude da forma peculiar assumida pela poltica de substituio na Amrica Latina. Quando isso for conseguido, ter-se- atenuado consideravelmente a vulnerabilidade externa, pois se haver estabelecido uma margem prudente de compresso das importaes. Todavia, no que concerne ao intercmbio recproco dos pases latinoamericanos, de esperar que o estabelecimento de um regime adequado de pagamentos e crditos no mercado comum permita fazer frente s flutuaes do intercmbio, sem necessidade de recorrer a essa margem passvel de compresso, a no ser em casos extremos.

8. A INCONTORNVEL NECESSIDADE DE DESENVOLVER INTENSAMENTE AS INDSTRIAS DE BENS DE CAPITAL Existem dois fatores, estreitamente ligados, que criam obstculos acelerao da taxa de desenvolvimento econmico latino-americana: o crescimento relativamente lento das exportaes de bens e servios e a capad365

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dade limitada de absoro do capital estrangeiro. A organizao do mercado comum constitui a resposta para o grande problema criado por esses fatores. Esse mercado, como vimos na seo anterior, permitir realizar racionalmente, atravs dt uma especializao interlatino-americana adequada, a poltica de substituio das importaes provenientes do resto do mundo, a fim de enfrentar esse crescimento lento das exportaes primrias. Alm disso, porm, o mercado comum permitir enfrentar o srio problema derivado da mencionada limitao na capacidade de absoro do capital estrangeiro. Na realidade, essa limitao uma conseqncia do crescimento lento das exportaes. medida que aumenta a massa de capital estrangeiro, tambm aumentam seus servios financeiros, que vo exigindo uma proporo crescente dos recursos provenientes das exportaes; quanto mais cresce a proporo desses servios, tanto menor a margem para a importao de bens de capital com esses recursos. Cerca de 15% do valor total das exportaes latino-americanas para o resto do mundo so atualmente absorvidos pelo pagamento de servios, incluindo as amortizaes. luz da experincia, podemos supor que uma proporo de 30% das exportaes deveria ser o limite mximo dos servios financeiros. Vejamos agora a quantidade de bens de capital que poderiam ser importados at 1975, caso se chegasse a esse limite mximo. Para estim-la, ser preciso estabelecer alguns pressupostos razoveis a propsito da mudana que ser possvel na composio das importaes em grandes categorias de bens, de acordo com as cifras abaixo.

PROJEO DA COMPOSIO RELATIVA DAS IMPORTAES' (Percentagens) 1955 Bens de consumo Bens intermedirios Bens de capital 25,0 40,0 35,0 100,0 1975 58,5 41,5 100,0

' As cifras correspondem s importaes provenientes do resto do mundo.

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Supe-se que a proporo conjunta dos bens de consumo e dos bens intermedirios diminuiria, a fim de dar maior margem importao de bens de capital, que assim passaria de 35% para 42% do total. Isso permitiria que as importaes de maquinaria e equipamentos crescessem de 2 bilhes para 3,7 bilhes de dlares. Contudo, como o crescimento da demanda desses bens seria muito maior, sua produo dentro da Amrica Latina teria que aumentar num ritmo extremamente acentuado, como se depreende destas outras cifras:

PROJEES DA DEMANDA DE MAQUINARIA E EQUIPAMENTOS E MANEIRAS DE SATISFAZ-LA (Em milhes de dlares) 1955 Importaes Produo latino-americana Demanda 2.000 200 2.200 1975 3.700 5.400 9.100

A produo de maquinaria e equipamentos hoje relativamente pequena. Segundo clculos aproximados, atinge 200 milhes de dlares em toda a Amrica Latina, sem incluir a fabricao de peas de reposio e reparos, que alcanam cifras considerveis. Para satisfazer o crescimento da demanda, a produo teria que crescer razo de 18% ao ano e chegar a 5,4 bilhes de dlares em 1975, o que significaria um aumento de 27 vezes, enquanto o conjunto da produo industrial aumentaria quatro vezes. Se essas projees se realizassem, a produo latino-americana desses bens de capital, que hoje satisfaz cerca de 10% da demanda, atenderia, em 1975, a cerca de 60%. Estes clculos, claro, no constituem um prognstico, mas tm um carter meramente ilustrativo e permitem fazer uma idia aproximada das dimenses do esforo necessrio em matria de produo de maquinaria e equipamentos, na hiptese de se utilizar ao mximo, at 1975, a capacidade de absoro de capital estrangeiro.
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Seja como for, e mesmo na hiptese mais moderada de absoro do capital estrangeiro e mais favorvel quanto possibilidade de importar maquinaria e equipamentos, evidente que, sem um desenvolvimento considervel da produo latino-americana desses bens, no seria possvel atingir uma meta de crescimento econmico como a postulada neste relatrio. Por essa razo, as indstrias de maquinaria e equipamentos precisaro ter um alto volume de capital estrangeiro para que o conjunto da Amrica Latina possa manter, com seus recursos prprios, uma taxa de capitalizao elevada. Eis, portanto, o papel importantssimo que o capital estrangeiro ter que desempenhar nos prximos anos: ajudar a criar as condies necessrias para que a economia latino-americana possa crescer intensamente com seus prprios recursos. Olhando por outro prisma, o fato de as mudanas estruturais que preciso introduzir na produo industrial oferecerem um campo propcio s inverses estrangeiras no significa que a iniciativa e o capital latinoamericanos tenham que deixar de se interessar enormemente por essas indstrias. Ao contrrio, um dos pontos essenciais da poltica do mercado comum deve ser o estmulo ao empresrio latino-americano, para que ele penetre resolutamente nesses novos campos de produo, tanto mediante a ajuda tcnica quanto atravs da colaborao financeira. Nesse e noutros sentidos, continua a ter atualidade aquilo que foi expresso alguns anos atrs num relatrio apresentado na conferncia do Rio de Janeiro.8 Na ocasio, afirmou-se que os empresrios latino-americanos "encontramse, indubitavelmente, em condies econmicas e tcnicas inferiores s dos estrangeiros, e o esforo que for feito para atenuar essa diferena ter efeitos notveis no desenvolvimento econmico e no funcionamento do sistema de livre iniciativa".9

'Reunio de Ministros da Fazenda ou da Economia na Quarta Sesso Extraordinria do Conselho Econmico e Social Interamericano da OEA, realizada em novembro de 1954. Ver La cooperacin internacional en la poltica de desarrollo econmico (E/CN. 12/359), publicao das Naes Unidas, n de venda: 1954.II.G.2. Vdem, p. 34.

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9. A SITUAO ESPECIAL DA AGRICULTURA J se assinalou o papel dinmico que caberia indstria, do ponto de vista da distribuio do potencial humano: absorver a mo-de-obra que, em virtude do processo de aperfeioamento tecnolgico, deixasse de ser necessria na produo primria, e tambm a que fosse deslocada do artesanato e de outras atividades pr-capitalistas de produtividade precria. Se a produo industrial aumentasse quatro vezes at 1975, de acordo com a projeo de aumento da renda per capita razo de 2,7% ao ano, a proporo da populao ativa na agricultura, que hoje de aproximadamente 50%, se reduziria a cerca de 36%. (Essa cifra refere-se ao conjunto da Amrica Latina. Existem pases em que a proporo e continuar a ser muito elevada.) Esse fato nos leva a considerar um outro aspecto de grande importncia. A populao agrcola divide-se em duas grandes categorias: (a) a que trabalha na agricultura de exportao; e (b) a consagrada a abastecer as necessidades do mercado interno. Na agricultura destinada ao consumo interno, costumam prevalecer formas de explorao anacrnicas, de produtividade muito baixa s quais vem somar-se, em muitos casos, o empobrecimento do solo, depois de longos perodos de cultivo reiterado, sem que sua fora produtiva lhe seja restituda. Tudo isso explica, em parte, embora no no todo, que a agricultura de consumo interno requeira, em alguns casos, medidas de proteo, para poder subsistir frente concorrncia estrangeira. No h dvida de que o brusco surgimento dessa concorrncia, em virtude do mercado comum, afetaria profundamente essas atividades protegidas. Onde iria ocupar-se, nesse caso, a mo-de-obra dela deslocada? O que seria feito com a terra que ficasse sem utilizao? O clculo da diminuio percentual da mo-de-obra empregada na agricultura, anteriormente assinalado, refere-se s atividades existentes, na suposio de que a produo continue a ser aumentada mediante um progressivo aperfeioamento da tcnica. A indstria teria que se desenvolver com uma amplitude ainda maior do que nas projees feitas aqui, e com a conseqente elevao da taxa de crescimento do produto per capita, se tivesse, alm disso,
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que absorver uma quantidade importante de mo-de-obra deslocada da agricultura pela concorrncia externa. Entretanto, atingir esse crescimento industrial pressupe um esforo de magnitude considervel, e no seria prudente basear a poltica do mercado comum na suposio de taxas mais elevadas, embora caiba admitir sua possibilidade. Da o fato de o problema da produo agrcola ter que se haver com um critrio muito especial, como o caso do mercado comum da Europa Ocidental e do projeto escandinavo. No seria aconselhvel pensar em diminuir ou eliminar a proteo existente sem um reajuste da produo, em conformidade com um programa criterioso de desenvolvimento e aperfeioamento tcnico da produo agrcola. Isso no significa que o mercado comum no venha a ter nenhuma influncia na situao vigente. Sem dvida poder t-la. Na verdade, ele oferecer facilmente uma alternativa da qual hoje no se dispe: importar um produto agrcola por custo mais baixo do que o produzido internamente, seja em troca de exportaes de outros produtos primrios ou de produtos industrializados. Em outras palavras, o mercado comum oferecer a oportunidade, primeiro, de reajustar gradativamente a produo existente, a fim de conseguir uma utilizao mais adequada da terra, combinada com as importaes, e segundo, de pelo menos conter o avano do protecionismo diante da concorrncia de outros pases latino-americanos, quando for vivel resolver de maneira mais satisfatria o problema do abastecimento interno atravs do intercmbio recproco. As consideraes de prudncia que foram anteriormente mencionadas no so incompatveis, na realidade, com um amplo desenvolvimento do comrcio de produtos agrcolas entre os pases latino-americanos. Esse comrcio chega, atualmente, a 400 milhes de dlares, dos quais 300 milhes correspondem a l i produtos determinados. Nas projees contidas no relatrio citado h pouco,10 fez-se um clculo de at cerca de 1,1 bilho em 1975, sem necessidade de retroceder na produo em que atualmente haja uma margem adequada de incremento das importaes de outros pases, de acordo com a alternativa a que acabamos de fazer referncia.
10

Ver nota 5.

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Olhando por outro prisma, e medida que progredir o aperfeioamento da tcnica e aumentar a produtividade da terra e da mo-de-obra, as atuais relaes de custos podero transformar-se substancialmente e tornar competitivas algumas linhas de produo que hoje requerem medidas protecionistas.

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POR UMA NOVA POLTICA COMERCIAL EM PROL DO DESENVOLVIMENTO*


Ral Prebisch

'Pginas selecionadas (43 a 34, 38 a 61, 68 a 79 e 83 a 94) de Organizao das Naes Unidas, Hacia una politica comercial em pro del desarrollo. Informe delSecretario Generalde la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (E/Conf.46/3), Nova York, Naes Unidas, 1964.

EXPORTAES DE PRODUTOS PRIMRIOS


A. A QUESTO DOS PREOS

1. A REDISTRIBUIO DA RENDA NO PLANO INTERNACIONAL

Trs grandes problemas se apresentam em matria de produtos primrios no plano internacional: a questo dos preos, o acesso aos mercados dos pases industrializados e os excedentes agrcolas e sua utilizao na poltica do desenvolvimento. Hoje se compreende, melhor do que alguns anos atrs, o fenmeno da deteriorao dos preos dos produtos primrios. Costuma-se perceber melhor as dificuldades dos outros quando elas aparecem no prprio pas. Como foi explicado na primeira parte, a produo primria tende a aumentar mais do que exigido pelo aumento relativamente lento da demanda. Da a tendncia para a deteriorao da relao de preos; essa tendncia agravada pelos efeitos do progresso tcnico no volume da produo. Os pases industrializados puderam comprovar que, quando se deixa as foras de mercado atuarem livremente, as alteraes na relao de preos entre a agricultura e a indstria tm efeitos francamente regressivos na distribuio interna da renda. Os produtores primrios ver-se-iam privados de uma parte de sua renda real pela queda dos preos relativos, e essa perda de renda, em geral, seria tanto maior quanto maior fosse o aumento de produtividade decorrente do progresso tcnico. Para evitar isso, tomaram-se providncias em defesa dos preos ou da receita dos produtos agrcolas no plano interno. Necessita-se tambm de medidas de defesa no plano internacional, no que concerne s exportaes primrias.
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Essa melhor compreenso do problema evidenciou-se na atitude mais favorvel das grandes naes industrializadas para com os acordos sobre produtos bsicos. O pacto sobre o Acordo do Caf prova disso, embora ainda seja cedo para julgar sua aplicao. Do mesmo modo, seja qual for a opinio que se tenha sobre tais ou quais de seus aspectos, o plano francs de organizao dos mercados1 parece inspirar-se na convico de que tambm necessrio intervir, no mbito internacional, para evitar ou, pelo menos, atenuar as conseqncias da imensa redistribuio regressiva da renda entre os pases desenvolvidos e os pases em desenvolvimento. Essas novas atitudes, entretanto, ainda no so afirmadas sobre bases completamente slidas. Conseguir essas bases um dos objetivos primordiais da Conferncia. Para atingir esse objetivo, seria preciso que os pases industrializados importadores de produtos primrios adotassem uma deciso poltica transcendental: tomar providncias para evitar essa redistribuio regressiva da renda no plano internacional. Abordaremos agora os fatores nos quais essas medidas poderiam apoiar-se.

2. OS PREOS, AS FORAS DE MERCADO E A DEMANDA Em primeiro lugar, preciso encarar diretamente o fato de que os preos internacionais dos produtos primrios, no plano internacional, em geral teriam que ser mantidos em nveis superiores aos que prevaleceriam na inexistncia de uma regulao internacional. O mecanismo de preos no pode cumprir suas funes tradicionais, quando a maior parte das transaes com determinados produtos bsicos est sujeita a regulaes governamentais no plano nacional, de tal maneira que os preos mundiais so estabelecidos num mercado residual muito pequeno, no qual no possvel consider-los como representativos das foras reais do mercado. Em termos gerais, quanto menor a proporo do total das exportaes de determinado produto primrio, maior a diferena que provavelmente resultar entre os preos nos diversos mercados nacionais sujeitos regulao, e tanto maior ser a diferena entre esses preos nacionais e os preos
'Ver o documento E/CONF. 46/P/5.

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do mercado mundial. claro que a pequena proporo de comrcio que se efetua no provoca, por si s, essas discrepncias: reflete, antes, a proteo e o isolamento mtuo dos mercados nacionais, que impossibilitam que o comrcio internacional e a concorrncia desempenhem suas funes normais de equilbrio. Assim, os preos que prevalecem no mercado mundial refletem a existncia de desequilbrios temporais entre a oferta e a demanda, margem dos principais mercados regulados: tais preos, portanto, no podem fornecer uma base slida para a determinao, nos acordos intergovernamentais, do nvel de preos dos produtos bsicos. Essa situao existe, em especial, com respeito aos produtos agrcolas de clima temperado, cultivados pelos pases industrializados principalmente para consumo prprio, e que ficam margem do mercado mundial, graas a diversos tipos de medidas de manuteno dos preos. Em 1959-1961, foram colocados no mercado mundial menos de 20% da produo mundial desses gneros. Essa proporo contrasta com a que caracteriza os produtos tropicais, que registram uma elevada proporo colocada no mercado internacional. Embora os preos do mercado mundial se revistam, no tocante s exportaes de produtos tropicais e minerais dos pases em desenvolvimento, de uma significao que no tm no caso dos produtos de clima temperado, nem mesmo eles proporcionam uma orientao eficaz nas decises dos produtores ou dos governos, ainda que por uma razo diferente da mencionada em relao aos produtos de clima temperado. De fato, nas situaes em que os recursos destinados agricultura ou minerao no podem deslocar-se facilmente para outras atividades, e nas quais a reao dos produtores a uma diminuio dos preos poderia, em certas circunstncias, traduzir-se num aumento, em vez de uma contrao da produo, o mecanismo dos preos mostra-se to pouco capaz de funcionar normalmente quanto no caso dos mercados residuais anteriormente mencionados. Por essas razes, no se pode continuar afirmando que os acordos sobre produtos bsicos no devem entorpecer o funcionamento, a longo prazo, das foras subjacentes do mercado, atravs do mecanismo de preos. Quando os preos obedecem a situaes como as que acabam de ser citadas, eles no refletem a ao dessas foras. Nessas condies, necessrio fazer, em carter permanente, um cotejo da poltica de produo e da poltica comercial dos diferentes pases, a fim de chegar a solues satisfatrias para todos. 377

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Isso, claro, no significa que os preos possam ser estabelecidos em qualquer nvel, de maneira completamente arbitrria. preciso levar em conta diversas consideraes, em particular o efeito sobre o consumo. Quando os preos internos, nos pases importadores, so superiores aos preos existentes no mercado mundial, estes ltimos poderiam ser elevados mediante acordos internacionais, sem influir nos preos pagos pelo consumidor. claro que, se existissem impostos de importao ou gravames internos sobre os respectivos produtos, a reduo ou eliminao deles seria indispensvel para se alcanar o objetivo de no elevar os preos para o consumidor. No caso de alguns produtos tropicais, possvel aumentar razoavelmente os preos para os consumidores, sem reduzir muito as quantidades destinadas ao consumo. Alm disso, na maioria dos casos em que esses produtos esto sujeitos a uma onerosa tributao interna, os preos mundiais tambm poderiam ser aumentados, sem que se elevasse o preo para o consumidor, desde que os impostos internos fossem reduzidos de maneira correlata. Alis, estes so to altos que, mesmo depois dessa reduo, restaria uma margem que permitiria diminuir os preos. Em outras palavras, a diminuio ou eliminao dos tributos poderia alcanar o duplo propsito de permitir a melhora dos preos internacionais e, ao mesmo tempo, reduzir os preos pagos pelo consumidor, estimulando a demanda. Em particular, quando os produtos exportados pelos pases em desenvolvimento competem com a produo dos mesmos produtos nos pases desenvolvidos ou com produtos naturais sucedneos ou sintticos similares, claro que a possibilidade de elevar ou manter os preos depende da colaborao dos pases desenvolvidos. Mesmo nos casos em que os pases em desenvolvimento so os nicos produtores de determinado produto bsico, a falta de acordo entre eles ou as diferenas de interesses entre os membros de diversos sistemas preferenciais assim como entre esses membros e os que no o so prejudicariam o esforo conjunto para elevar ou manter os preos. Em relao aos produtos sintticos, surgem problemas particularmente difceis. Calculou-se que mais de um tero dos insumos, no consumo de matrias-primas industriais nos pases desenvolvidos, entre 1953 e 1961,2 foi
2 Com base em dados fornecidos pelo Sr. A. Maizels, National Institute of Economic and Social Research, Londres.

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absorvido por produtos sintticos e pelo alumnio; a relativa substituio das exportaes dos pases em desenvolvimento foi, quase que com certeza, ainda maior do que isso faria supor. Como enfrentar essa concorrncia? claro que no se poderia pensar seriamente numa oposio ao progresso tcnico. Mas isso no significa que seja aconselhvel estimular certas pesquisas, que, por enquanto, no deveriam ter importncia alguma, como, por exemplo, a de substitutos do caf. Alm disso, em alguns casos, caberia tornar mais suportvel a transio para os pases produtores, caso fossem estabelecidas propores mnimas de utilizao do produto natural, do mesmo modo que se procede, em alguns casos, no uso de certos produtos primrios nacionais em relao aos importados. Numa outra ordem de idias, preconiza-se enfrentar a concorrncia dos sintticos ou dos sucedneos com o progresso tcnico na produo natural. No caso da l, por exemplo, parecem animadoras as possibilidades de desenvolver certas propriedades que, alm das naturais, poderiam favorecer esse produto na concorrncia com as fibras artificiais. Tambm se assinalam as possibilidades de aumentar a produtividade e baixar os preos para levar a melhor na concorrncia, e a borracha natural mencionada como um dos produtos em que esse propsito poderia ser atingido. claro que, nesse caso, depararamos com o fato de o fruto do progresso tcnico ser transferido para o exterior, sob a forma de preos baixos, correspondentes aos custos reduzidos, o que s seria aceitvel se fosse acompanhado por um aumento considervel das receitas de exportao. Tambm surgem problemas quando os produtos naturais exportados pelos pases em desenvolvimento competem com produtos idnticos ou similares, produzidos nos pases industrializados. O esforo no sentido de elevar os preos do acar de cana e das gorduras e leos tropicais, por exemplo, tropea na dificuldade de esses produtos concorrerem com o acar de beterraba e as gorduras e azeites produzidos nos prprios pases industrializados. Cada caso concreto necessita de considerao especial: entretanto, podemos assinalar que, quando se mostra impossvel ou pouco recomendvel elevar ou manter os preos no grau requerido para evitar a deteriorao da relao de intercmbio, como no caso h pouco mencionado da concorrncia entre alguns produtos naturais e os sintticos, preciso recorrer ao financiamento compensatrio, como ser explicado no captulo pertinente. Em outras
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palavras, necessrio conseguir de maneira indireta aquilo que no se pode obter ao agir diretamente sobre os preos. Por outro ponto de vista, para manter ou elevar os preos, em geral preciso recorrer regulamentao da oferta, com as correspondentes cotas de exportao e tambm, talvez, com cotas de importao. Isso pareceria inevitvel, se as medidas destinadas a elevar os preos restringissem sensivelmente o consumo. o que poderia ocorrer se os pases importadores de um produto primrio estabelecessem impostos de importao, com o objetivo de transferir a receita correspondente aos pases produtores, a fim de ressarci-los pelas perdas decorrentes da deteriorao da relao de preos. Se o consumo se reduzisse em funo da alta dos preos internos, e se as exportaes no fossem reguladas, os preos internacionais baixariam e, desse modo, quem pagaria o imposto, no todo ou em parte, seriam os prprios pases exportadores aos quais se pretende beneficiar. O mesmo aconteceria se, em vez de impostos de importao, houvesse um recurso a impostos de exportao nos pases produtores. Finalmente, cabe reconhecer que, quando um acordo internacional sobre produtos fixa preos razoveis para os exportadores primrios, ele tambm deve conter disposies adequadas para enfrentar um eventual problema de escassez, com fixao de preos elevados. Isso seria no apenas uma proteo para os consumidores, mas tambm beneficiaria os produtores a longo prazo, uma vez que os preos excessivamente altos estimulariam a superproduo, com uma queda posterior das cotas para os produtores.

3. O EFEITO DA ALTA DE PREOS NA PRODUO

Um dos argumentos mais vlidos contra a elevao dos preos dos produtos primrios que esse aumento estimularia a produo. Se a deteriorao da relao de preos se deve s dificuldades de ajuste do volume da produo lenta elevao da demanda, as dificuldades seriam ainda maiores, caso a alta de preos oferecesse incentivos adicionais expanso da produo. Os pases em vias de desenvolvimento j adquiriram bastante experincia para fixar os preos para os produtores em nveis diferentes dos que prevalecem no mercado mundial. Nos casos em que se recorreu a rgos governamentais de comrcio, os preos recebidos pelos produtores foram diferentes, em geral,
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TEXTOS SELECIONADOS

dos que prevalecem no mercado internacional. Alm disso, generalizou-se o uso de impostos de exportao e do sistema de taxas de cmbio mltiplas. Os motivos dessa poltica foram diferentes e obedeceram a finalidades como a estabilizao dos preos do produtor, a proteo dos consumidores contra mudanas bruscas do custo de vida, o aumento das receitas do Estado e a conteno das foras inflacionrias. Por conseguinte, caso se decidisse, mediante um acordo intergovernamental, aumentar o preo internacional de um produto primrio acima do nvel vigente, determinando ainda que a receita adicional no fosse para as mos dos produtores individuais, j se disporia de experincia suficiente para poder executar essa medida. A idia de no permitir que o incentivo dos preos fomente a superproduo tambm deve ser aplicada aos pases importadores. Como explicado em outra parte, a poltica de protecionismo agrcola adotada por muitos pases da Europa Ocidental motivou preos muito elevados, o que torna proveitoso o cultivo de terras marginais de alto custo, em detrimento das importaes. Existe um perigo de que esse processo se intensifique durante as negociaes a serem conduzidas dentro da CEE. Calculou-se3 que as importaes de cereais da CEE oscilariam entre 8,4 e 10 milhes de toneladas no fim deste decnio, segundo diferentes pressupostos, caso no haja uma mudana nos atuais preos pagos pelo consumidor. Inversamente, se os preos franceses subissem 20%, e se com isso se estabelecesse um nvel comum de preos dentro da CEE, as importaes desta ltima se reduziriam a cifras que oscilariam entre 2,9 e 4,5 milhes de toneladas, tambm no final da dcada. Todos os pases tm o direito de redistribuir sua renda, no plano interno, da maneira que considerem mais apropriada, do ponto de vista econmico e social. Isso no pode ser objeto de discusso internacional. Mas possvel discutir os meios empregados para esse fim. Existem alguns mtodos que tm efeitos puramente internos e no suscitam objees, mas h outros que resolvem dificuldades nacionais mediante o agravamento dos problemas de outros pases. Se, em vez de se recorrer a preos elevados, fosse feito aos produtores o pagamento de uma soma adicional, sem relacion-la com o volume de sua
'Agricultural Commodities and the European Economic Community, preparado pela secretaria da FAO (E/ CONE 46/45, pp. 6-7).

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produo, talvez se pudesse alcanar o objetivo social desejado, ou seja, redistribuir a renda sem estimular a produo. A prpria CEE considerou a idia de utilizar subsdios, em vez de preos elevados, para sustentar a economia agrcola.4 Como assinalamos anteriormente, a poltica de preos internos est estreitamente vinculada demanda de importaes. Qualquer acordo sobre produtos primrios, ou outras medidas internacionais conveniadas acerca do comrcio de produtos primrios, deve estabelecer cotas ou obrigaes mnimas de importao por parte dos pases industrializados. No haveria sentido em concordar com preos mais elevados para os produtos primrios que so objeto do comrcio internacional, e depois constatar que a demanda de produtos diminui ou, quem sabe, tende a desaparecer por completo, em virtude do aumento da produo nacional dos pases industrializados. Esse problema se manifesta, no plano francs de organizao dos mercados, quando se reconhece que o desenvolvimento da produo agrcola da CEE poderia gerar excedentes agrcolas; o plano recomenda a venda desses excedentes a ttulo de concesso, como uma forma de ajuda aos pases em desenvolvimento. No que concerne ao financiamento dessas vendas, surgiriam muitos problemas, porm, de qualquer modo, haveria necessidade de compromissos firmes para garantir o acesso s importaes provenientes dos pases em desenvolvimento, mesmo que essas importaes tivessem como efeito aumentar o volume dos excedentes que precisassem ser liquidados mediante concesses. E mais, esse assunto deveria ser tratado mediante uma ao conjunta no plano internacional.

B. O ACESSO AOS MERCADOS

1. A RESTRIO S IMPORTAES Como j expusemos antes, a fixao de preos mais elevados que os do mercado internacional assim como as medidas de financiamento compensa'Ver Comunidade Econmica Europeia, Comisso, Documento VI/COM(60) 105. (Edio provisria, segunda parte, 11.)

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TEXTOS SELECIONADOS

trias tem que ser vinculada ao acesso aos mercados. Isso se deve no apenas possibilidade de as importaes diminurem quando subirem os preos, mas ainda ao fato de que essa elevao de preos recairia principalmente sobre os pases que adotam uma poltica liberal de importaes, pases estes que, por conseguinte, teriam que enfrentar uma carga financeira mais pesada do que os pases que adotam uma poltica restritiva. A questo do acesso aos mercados deve ser considerada por um prisma amplo. No se trata apenas da poltica adotada por membros da Comunidade ou da Associao Europia de Livre Comrcio, mas de tendncias a longo prazo cuja origem pode remontar ao perodo compreendido entre as duas guerras. Do mesmo modo, no se trata simplesmente da tendncia a que a agricultura subvencionada da Europa Ocidental seja cada vez mais auto-suficiente, mas tambm da tendncia da agricultura subvencionada dos Estados Unidos a produzir um excedente cada vez maior de produtos. Se remontarmos aos anos precedentes grande depresso mundial, veremos que o aumento posterior das importaes de produtos primrios, nos pases da Europa Ocidental, foi extraordinariamente pequeno. Entre 19271929 e 1958-1961, as importaes da maioria dos produtos importantes (excluindo-se o petrleo) aumentaram apenas 13% durante todo o perodo, enquanto o consumo5 aumentou com intensidade muito maior; as importaes per capita diminuram 2%. Esses acontecimentos podem ser explicados, principalmente, pela tendncia observada nas importaes de cereais, carne, fibras e acar. As importaes de cereais, em 1958-1961, representaram 21% menos que as dos anos anteriores Grande Depresso, e as importaes de carne, menos 24%. A queda das importaes desses dois grupos de produtos pode ser atribuda a uma combinao do protecionismo com a revoluo tecnolgica. As importaes de fibras diminuram 12%, em funo da concorrncia com as fibras sintticas. As importaes de acar subiram 30%, mas o consumo aumentou 87% no conjunto dos pases da Europa Ocidental.
'No existem dados completos sobre o consumo de carne no primeiro perodo considerado. Excluindose esse produto e tambm o petrleo, verifica-se que o consumo dos demais produtos primrios teria aumentado 52%, ao passo que as importaes teriam subido apenas 16%.

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O contraste entre os produtos agrcolas e os produtos minerais que a Europa Ocidental no produz muito acentuado e indica as possibilidades de ampliar as importaes, nos casos em que o protecionismo menor. Na Europa Ocidental, as importaes de metais e minerais metalferos aumentaram mais de 160% entre 1927-1929 e 1958-1961, e as importaes de petrleo aumentaram 22 vezes, como indicado na tabela fornecida mais adiante. Essa mesma tabela fornece as cifras correspondentes aos Estados Unidos. As importaes brutas desse pas aumentaram muito mais do que na Europa Ocidental, e tambm mais depressa do que o consumo. Entretanto, a tabela no oferece uma base vlida para uma comparao genrica com a Europa Ocidental, porque os Estados Unidos so um importante pas exportador de produtos primrios, cujas exportaes aumentaram ao mesmo tempo que as importaes, e tambm porque os ritmos de crescimento populacional so diferentes.

2. POSSIBILIDADES DE AO EFETIVA

Consideraremos agora o que se poderia fazer diante dos fatos anteriormente mencionados. Em vista dos interesses legtimos dos pases industrializados e dos pases em desenvolvimento, o primeiro objetivo mnimo da poltica, em matria de cereais, poderia ser a no-modificao da situao: os pases importadores, mediante um acordo semelhante ao do trigo, poderiam comprometer-se a manter o acesso existente aos mercados, e os pases exportadores poderiam comprometer-se a no aumentar a presso sobre os mercados mundiais, atravs do lanamento de excedentes, e a reduzir os subsdios exportao. No caso da Europa Ocidental, o total da produo de gros representa, atualmente, cerca de 90% do consumo; por conseguinte, seria desejvel garantir que pelo menos a proporo de 10% hoje importada fosse mantida em relao ao conjunto dos cereais. Esse conceito no seria aplicvel unicamente ao trigo, pois, medida que aumenta a renda, o consumo per capita desse cereal tende a diminuir. Inversamente, no caso dos cereais forraginosos, destinados alimentao do gado, o aumento do consumo poderia ser significativo, pois a demanda de carne aumenta apreciavelmente com a elevao da renda per capita. evidente que a consecuo do objetivo de manter a relao entre as importaes e o consumo depende, como j foi dito, da poltica interna de preos e de excedentes.
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TEXTOS SELECIONADOS

Com respeito a outros produtos, o objetivo deve ser aumentar, sempre que possvel, o grau de acesso aos mercados. Existem hoje vrios casos, tanto na Europa Ocidental quanto na Amrica do Norte, em que a produo agrcola sumamente dispendiosa e deve ser gradativamente reajustada, para proporcionar maiores oportunidades s exportaes feitas pelos pases em desenvolvimento. Entre os produtos dessa natureza destaca-se o acar, mas h tambm muitos outros casos, como, por exemplo, as gorduras e azeites. Indubitavelmente, deveria ser proibida a aplicao de novos impostos ou tarifas que afetassem as importaes de produtos primrios provenientes de pases em desenvolvimento, a exemplo do tributo que vem sendo introduzido na CEE com respeito margarina. Ao mesmo tempo, dever-se-ia melhorar o acesso dos produtos tropicais aos mercados da Europa Ocidental e o dos minerais aos Estados Unidos; isso traria, concomitantemente, a eliminao gradativa das restries existentes, inclusive os impostos desta ou daquela categoria, fossem eles internos ou de importao. No nos parece possvel que a Conferncia examine detalhadamente cada um dos produtos. Entretanto, ela poderia considerar a convenincia de: a) Tomar providncias para ampliar o acesso aos mercados dos pases industrializados, em parte atravs de metas de exportao, medida que haja um aumento do consumo e, em parte, atravs da eliminao dos diversos obstculos que afetam as exportaes de produtos primrios, entre eles os impostos sobre o consumo, os alfandegrios e as cotas de importao. b) Estabelecer certas metas quantitativas de importao, sob a forma de compromissos de compra dos pases importadores, que especifiquem quantidades ou preos. Isso poderia ser vinculado a uma garantia, por parte dos pases exportadores, de fornecer quantidades suficientes de produtos aos pases importadores, assegurando-lhes, assim, o abastecimento de alimentos ou matrias-primas essenciais em pocas de escassez. Tudo isso seria uma das funes mais importantes e urgentes a serem cumpridas dentro do novo esquema organizacional que ser sugerido mais adiante neste relatrio. Uma vez aprovada em princpio a poltica de metas, seria preciso propor concretamente essas metas e a maneira de p-las em prtica. Naturalmente, a suficincia dessas metas em relao s necessidades dos pases em desenvolvimento, em matria de importaes, depende de que os pases industrializados se disponham a modificar consideravelmente sua poltica in385

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terna. O caso da Sucia oferece um exemplo notvel de um pas no qual foi possvel aumentar a produtividade e a renda da populao agrcola, sem que ele se visse obrigado, por essa razo, a adotar uma poltica de auto-suficincia. O governo adotou, como objetivo deliberado de sua poltica, a reduo da produo agrcola a um nvel correspondente a 90% das necessidades do consumo interno. Os preos dos produtos agrcolas suecos, embora ultrapassem os nveis do mercado mundial, certamente refletem as mudanas registradas na estrutura mundial dos preos e so estabelecidos levando-se em conta a receita das exportaes agrcolas eficientes. Os pequenos agricultores recebem pagamentos adicionais em espcie, mas esses pagamentos limitam-se ao perodo de ocupao das terras pelos agricultores atuais e no so concedidos a seus sucessores. Para facilitar a diminuio da explorao agrcola ineficiente, nos pases industrializados, seria possvel introduzir diversas medidas, que variariam desde o abandono do cultivo das terras marginais de alto custo at a capacitao da mo-de-obra agrcola para destin-la a novas ocupaes. Esses assuntos foram objeto de recomendaes da Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e a Alimentao (FAO), assim como da Organizao Europia de Cooperao Econmica.6

D. ACORDOS INTERNACIONAIS SOBRE PRODUTOS PRIMRIOS

1. A EXPERINCIA RECENTE A experincia relativa aos acordos sobre produtos primrios, desde o trmino da Segunda Guerra Mundial, evidencia muitos elementos positivos e uma evoluo progressiva para um contexto mais favorvel ao comrcio internacional desses produtos. Mas necessria uma ao ainda mais vigorosa.
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Ver, por exemplo, Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e a Alimentao, An Inquiry into the Problems of Agricultural Price Stabilization and Support Policies (Roma), 1960, e "Polticas Agrarias Europeas en la dcada de I960", Boletn Mensual de Economia y Estadstica Agrcolas (Roma), janeiro.

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ESTADOS UNIDOS E EUROPA OCIDENTAL: AUMENTO RELATIVO DO CONSUMO E DAS IMPORTAES [ndices: 1927-1929 = 100] ESTADOS UNIDOS Produtos ou grupos de produtos1 I Cereais Carnes Fibras Polpa e leo de coco II Tabaco Caf, cacau e ch Acar Bananas Metais e minerais Borracha natural Petrleo cru Consumo total 1958-61 1955-57 90 215 133 91 96 217 131 98 Importaes brutas 1958-61 1955-57 120 136 171 91 89 1.077 173 97 EUROPA OCIDENTAL Consumo total 1958-61 1955-57 138 151 Importaes brutas 1955-57 1958-61 74 78 91 122 79 76 88 99

103 122

99 96

181 163 133 114 222 139 863

204 176 149 140 220 114 872

166 170 100 114 172 126 526

216 179 113 141 156 106 576

131 125 159 194 214 356 1.600

162 153 187 266 260 255 2.402

99 121 142 94 208 343 1.500

108 143 130 236 263 264 2.277

m
Mdia (incluindo o petrleo)1b ' Mdia (excluindo o petrleo)

167 131

172 136

167 145

176 151

167= 149=

179e 152'

126 108

141 113

Fonte: Organizao das Naes Unidas, World Economie Survey* 1958. "Os grupos de produtos compreendem os seguintes: cereais-, trigo, arroz, cevada e milho; cames-, de vaca e vitela, ovelha e carneiro; fibras: algodo, l e juta; metais e minerais: alumnio, cobre, chumbo, estanho e zinco. Todas as cifras foram ponderadas pela media dos valores unitrios de exportao de 1962. c Excluidas as carnes.

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O problema, sem dvida, reside menos em criar novos mecanismos do que em adaptar os mecanismos existentes s exigncias de uma poltica em que se definam, com mais clareza e mais amplitude do que foi feito at hoje, os objetivos perseguidos. A Carta de Havana reconhece que o comrcio internacional de produtos primrios est sujeito a dificuldades decorrentes do desequilbrio persistente entre a produo e o consumo. A Carta tambm se refere a medidas destinadas a reduzir gradualmente qualquer disparidade injustificada entre os preos mundiais dos produtos primrios e dos produtos manufaturados. Apesar disso, a prpria Carta d uma definio bastante limitada das circunstncias em que possvel empregar acordos sobre produtos primrios. Atualmente, no entanto, esses problemas tm sido encarados de maneira mais ampla e, em geral, considera-se que os acordos sobre produtos devem incluir medidas apropriadas a respeito dos diversos aspectos do comrcio internacional, principalmente a fixao de preos mnimos, o acesso aos mercados e a liquidao dos estoques. Apesar desse avano, at hoje s foi possvel firmar acordos de produtos primrios com respeito a cinco produtos: trigo, estanho, acar, caf e azeite de oliva. Entre as dificuldades com que deparam os pases que procuram estabelecer esses acordos figura o fato de que, quando os preos de exportao esto altos, muitos dos pases exportadores ficam menos interessados em chegar a um acordo, enquanto os importadores consideram que sua posio de negociao seria melhor num outro momento; quando os preos esto baixos, verifica-se o inverso. Considerando-se outro ponto de vista, a Carta de Havana estipula uma representao igual para os pases importadores e exportadores na administrao dos acordos. Isso no leva em conta que, em condies normais, os pases exportadores tm muito mais interesse do que os importadores na aplicao desses acordos, j que suas receitas totais de exportao costumam depender em alto grau do comrcio dos produtos de que se trata. difcil que possam lograr xito os esforos de estabelecer acordos sobre produtos primrios enquanto tais convnios forem considerados, simplesmente, frmulas conciliatrias entre os interesses dos pases exportadores e importadores, e se inspirarem predominantemente na idia de enfrentar as flutuaes dos mercados. Na realidade, h pelo menos dois aspectos que os pases importadores
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tm que levar em conta, alm de seu compreensvel interesse em contar com preos mais baixos para os produtos que eles importam. Em primeiro lugar, isso significa reconhecer que, quando se reduzem as receitas de exportao dos pases em desenvolvimento, por causa da queda dos preos, reduz-se tambm sua demanda de importaes dos pases industrializados. E o segundo aspecto a ser levado em conta a incidncia desfavorvel dos baixos preos dos produtos primrios no crescimento dos pases em desenvolvimento e, portanto, nas perspectivas gerais de bem-estar poltico e econmico do mundo inteiro. Parte das dificuldades na negociao de acordos provm de que esses aspectos do problema nem sempre so objeto da devida considerao. possvel que se pudesse estabelecer um nmero maior desses convnios, e com maior amplitude de contedo, se esses aspectos gravitassem com mais peso no curso das negociaes. Mas bvio que isso requer uma definio mais clara da poltica a ser seguida em matria de produtos primrios. Como exemplo do tipo de problemas que podem surgir nesse sentido, cabe citar a experincia proveniente da negociao de acordos sobre o caf e o cacau. Ao que parece, durante vrios anos, foi impossvel negociar um acordo sobre o caf, porque o ponto de vista dos pases importadores era determinado, em grande parte, por interesses comerciais. Entretanto, como resultado das grandes quedas dos preos desse produto durante a ltima parte da dcada de 1950, e de suas graves conseqncias para um grande nmero de pases da Amrica Latina, os pases importadores comearam a adotar um critrio mais amplo a respeito dos problemas relativos regulamentao do comrcio mundial do caf. Foi isso que permitiu que se chegasse a um acordo, baseado na concepo de sustentar os preos do caf no nvel de 1962. O precedente estabelecido nas negociaes sobre o caf deu margem esperana de que se chegasse a um resultado anlogo no caso do cacau. Todavia, essa atitude mais favorvel para com os acordos sobre produtos primrios no parece haver chegado ao caso do cacau. Os pases gravemente afetados pelas perspectivas desse produto no eram to numerosos e, por conseguinte, o problema do cacau no tinha a mesma incidncia do problema do caf nas altas esferas dos governos dos pases importadores. Assim, houve dificuldades considerveis para se chegar a um acordo sobre os preos. Nessas condies, talvez tenha sido inevitvel que as negociaes fracassassem. Esse fracasso constituiu um grande desalento, e de esperar que haja melhores perspectivas no futuro.
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2 . AMPLIAO D O ALCANCE D O S A C O R D O S SOBRE P R O D U T O S PRIMRIOS

preciso, portanto, que os governos formulem sua poltica nessa matria e, desse modo, ofeream um contexto dentro do qual seja possvel realizar as negociaes. Em outras palavras, necessrio que exista a vontade poltica de firmar esses acordos, bem como a vontade de execut-los. No h dvida de que o principal obstculo no tcnico, mas poltico. Em primeiro lugar, deve-se fazer um grande esforo para aumentar consideravelmente o nmero de produtos primrios, atravs de acordos intergovernamentais. Alm disso, importante que os trabalhos preparatrios e as negociaes para chegar a novos acordos sobre produtos primrios prossigam com firmeza, sem levar em conta as atuais condies do mercado. J esto sendo adotadas medidas para uma srie deles. de esperar que a Conferncia do Cacau torne a ser convocada, to logo haja indcios de uma perspectiva melhor de se chegar a um acordo. Algum tempo atrs, examinaram-se projetos de acordos sobre o algodo e a borracha. O Grupo Internacional de Estudos sobre o Chumbo e o Zinco tambm vem examinando a redao de um acordo. Sugeriu-se a criao de um grupo de estudos sobre o cobre, e os problemas do tungstnio vm sendo objeto de exame intergovernamental numa comisso das Naes Unidas. Os grupos de estudos da FAO tm-se ocupado de alguns produtos primrios agrcolas. Do ponto de vista tcnico, importante o estudo do problema da normalizao, assim como a adoo de procedimentos para fixar preos diferenciados entre os diversos graus ou qualidades dos produtos primrios, como se fez com sucesso em relao ao trigo. Como j foi dito anteriormente, os acordos sobre produtos primrios tambm devem ser mais amplos e abarcar os diferentes aspectos do comrcio internacional desses produtos. J se pode perceber uma tendncia para esse enfoque mais amplo. Por exemplo, o Acordo Internacional do Caf contm um artigo sobre a eliminao das barreiras comerciais; o Conselho Internacional do Estanho iniciou negociaes sobre a colocao de estoques no comerciais, e
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o Acordo Internacional do Trigo prev um exame anual do comrcio desse produto, que poderia influir na determinao e na aplicao da poltica interna em matria de produo e preos. Este ltimo aspecto tem uma importncia especial, uma vez que, at agora, uma das principais limitaes dos acordos foi o fato de eles s tratarem do comrcio internacional do produto em questo e, em alguns casos, de apenas parte desse comrcio, de maneira que outros aspeaos importantssimos, como o da poltica de preos de sustentao, ficaram de lado, com conseqncias nem sempre compatveis com os interesses de outros pases exportadores. Segundo a Carta de Havana, nenhum acordo deve ser aplicado por um prazo superior a cinco anos, pois seu objetivo principal tratar de problemas a curto prazo ou resolver problemas especiais de carter temporrio, e no a criao de condies favorveis expanso, a longo prazo, do comrcio de produtos primrios a preos estveis. Em resumo, necessrio reconhecer o papel dos acordos sobre produtos na poltica de produo e comrcio dos pases exportadores e importadores. A possibilidade de aumentar o consumo de produtos primrios, e com isso melhorar as perspectivas a longo prazo, tambm deve ser mais explorada. J se iniciou um movimento nesse sentido, com a criao de uma verba de publicidade no Acordo Internacional sobre o Azeite de Oliva e com as diversas prescries para a estimulao do consumo contidas no Acordo Internacional do Caf. Mencionamos, anteriormente, as possibilidades passveis de ser oferecidas pelas pesquisas sobre novos usos da l; investigaes anlogas poderiam ser empreendidas sobre outros produtos primrios. Esse um aspecto no qual os recursos internacionais poderiam desempenhar uma funo importante. Tambm podemos considerar o caso dos produtos em relao aos quais no haveria, no momento, razo para que se firmassem acordos, especialmente as situaes em que eles ficam sujeitos a medidas de regulao no plano nacional. Na verdade, seria conveniente que se realizassem consultas intergovernamentais a respeito dessas medidas, com o objetivo de chegar a solues de interesse comum. Grande parte do mecanismo necessrio para uma poltica mais ampla e vigorosa de produtos primrios j existe em forma embrionria, como os grupos de estudos e rgos anlogos e as comisses de produtos primrios das Naes Unidas e da FAO; o que se faz necessrio um sentido mais claro dos
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objetivos a serem alcanados e da poltica a ser seguida, bem como uma simplificao de sua estrutura. Tudo isso dever ser objeto de novos estudos, caso a Conferncia admita, em princpio, a necessidade dessa poltica.

B. A QUESTO DAS PREFERNCIAS

1. A SIGNIFICAO DO PROBLEMA

Para estimular as exportaes de produtos industrializados dos pases em desenvolvimento, h necessidade de dois tipos de medidas. Em primeiro lugar, devem abrir-se vias de acesso aos mercados dos grandes centros industriais, eliminando os obstculos que impedem o fluxo de exportaes. Em segundo lugar, deve-se iniciar um processo de estimulao ativa das exportaes no apenas nos prprios pases em desenvolvimento, mas tambm no plano internacional. Os obstculos que atualmente dificultam as exportaes acabam de ser examinados. Mas no basta eliminar esses obstculos; necessrio ir ainda mais longe e introduzir um sistema de preferncias. O tratamento preferencial das exportaes, nos pases em desenvolvimento, ajudaria as indstrias desses pases a superarem as dificuldades com que podem defrontar-se nos mercados de exportao, em vista de seu elevado custo inicial. Essa uma medida temporria, que, ao abrir mercados mais amplos para as indstrias dos pases em desenvolvimento, permitir que eles reduzam os custos e, com isso, possam competir nos mercados mundiais, sem necessidade de que o tratamento preferencial seja mantido. Trata-se, portanto, de uma extenso lgica das razes aduzidas em favor da indstria nascente. Os economistas no discutem a oportunidade da proteo nacional s indstrias nascentes, toda vez que elas apresentam possibilidades de atingir, com o correr do tempo, um nvel elevado de eficincia. Para que as indstrias sejam eficientes, elas precisam ter acesso a mercados amplos; de outro modo, no tm como romper o crculo vicioso da baixa
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produo e do custo elevado. Esses mercados devem ser buscados nos pases desenvolvidos e em outros pases em desenvolvimento. Entretanto, se as indstrias nascentes requerem proteo no mercado interno, em razo dos custos elevados, evidente que elas tambm necessitam de proteo nos mercados estrangeiros, seja nos pases em desenvolvimento, seja nos pases desenvolvidos, sob a forma de um tratamento preferencial. Por essa razo, foram feitas as seguintes sugestes: a) Que os pases em desenvolvimento dem preferncia, em seus mercados, s importaes procedentes de outros pases em desenvolvimento. b) Que os pases desenvolvidos dem preferncia, em seus mercados, s importaes procedentes dos pases em desenvolvimento. Essas duas sugestes levantam problemas um tanto diferentes. As principais caractersticas da primeira j foram assinaladas, e a anlise que se segue ir concentrar-se na segunda. Como j foi dito neste relatrio, o Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comrcio (GATT) sancionou a manuteno das medidas preferenciais vigentes no momento em que foi firmado, mas proibiu que se adotassem novas disposies desse tipo, a no ser quando elas representassem uma etapa na criao de unies aduaneiras e zonas de livre comrcio. A razo dessa proibio era e continua a ser a crena em que, em seu comrcio exterior, os pases devem tratar-se mutuamente num plano de igualdade, e no conceder a alguns pases vantagens que no estejam dispostos a conceder a outros. Entretanto, por mais vlido que seja o princpio da nao mais favorecida para regular relaes comerciais entre iguais, ele no um conceito aceitvel nem adequado para um comrcio do qual participem pases de fora econmica muito desigual. As concesses alfandegrias no recprocas feitas aos pases em desenvolvimento, autorizadas pela reunio do GATT em maio de 1963, foram um primeiro passo importante para reconhecer a necessidade de um estmulo especial ao comrcio desses pases. A adoo do princpio do tratamento preferencial para o comrcio dos pases em desenvolvimento ser, logicamente, o prximo passo. Cabe assinalar que a concesso de tratamento preferencial aos pases em desenvolvimento no seria incompatvel com o objetivo das negociaes tarifrias Kennedy, nem com nenhuma outra tentativa destinada a eliminar ou reduzir as barreiras comerciais. Mais ainda, se as negociaes Kennedy ti393

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verem pleno xito, seu resultado seria a reduo, mas no a eliminao das tarifas pelos pases participantes dessas negociaes. Portanto, o problema que se levanta saber se os pases industrializados esto dispostos a conceder livre acesso, pelo menos aos pases em desenvolvimento, mesmo que no o concedam uns aos outros. A idia no criar margens preferenciais permanentes, que s poderiam ser mantidas se fossem conservadas as tarifas existentes nos pases desenvolvidos, mas que, enquanto os pases desenvolvidos no eliminarem os obstculos ao comrcio, se d liberdade de acesso aos pases em desenvolvimento. A introduo de um novo sistema preferencial pressuporia o ajuste mtuo de vrios interesses contrapostos, tanto entre os pases em desenvolvimento quanto entre estes, por um lado, e os pases industrializados, por outro. possvel que haja uma tentao de procurar resolver as dificuldades que surgirem ao se efetuar esse ajuste mediante a introduo, no projeto, de dispositivos e aperfeioamentos complexos, a fim de atender a determinadas preocupaes. possvel, de fato, que alguns desses dispositivos e aperfeioamentos se mostrem indispensveis, mas no se deve perder de vista o princpio geral de que, quanto mais complicado for o plano, menores sero suas probabilidades de ser aceitvel ou de fcil aplicao. A primeira questo a ser examinada : que pases devem conceder preferncias? Como j foi dito, desejvel e espervel que todos os pases desenvolvidos aceitem a idia de dar preferncia a todos os pases em desenvolvimento. Embora possa haver dvidas quanto viabilidade de aplicar efetivamente esse plano, a menos que todos os pases desenvolvidos importantes concordem em participar, a unanimidade no seria essencial. O plano poderia entrar em vigor a partir do momento em que um grupo importante de pases indicasse estar disposto a participar dele. Quanto participao dos pases socialistas na concesso de preferncias, como foi assinalado noutro texto, a tarifa no tem neles o mesmo significado que nos pases de iniciativa privada. Entretanto, em todos os casos em que se impem tarifas, as importaes procedentes dos pases em desenvolvimento deveriam ficar isentas delas. Ao mesmo tempo, os pases socialistas devem favorecer, em seus planos de comrcio exterior, as importaes procedentes dos pases em desenvolvimento, e suas empresas estatais de comrcio teriam que pr em prtica essas medidas preferenciais ao efetuarem suas compras.
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A efetividade de todas essas medidas teria que ser considerada luz de seus resultados prticos e constituiria um dos assuntos a serem anualmente examinados, dentro do novo esquema organizacional do comrcio e desenvolvimento a surgir da Conferncia de Genebra. A seleo dos pases a serem beneficiados pelas medidas preferenciais um pouco mais difcil. No se encontrou nenhum critrio nico e satisfatrio para determinar os pases que devem ser considerados qualificados para gozar do tratamento preferencial. preciso levar em conta determinados fatores, como a tendzper capita, o tamanho do pas, a participao da agricultura e da indstria no emprego e na produo totais, e a incidncia das importaes de produtos primrios no crescimento da economia. Se esses fatores forem levados em conta, ser relativamente fcil, na grande maioria dos casos, decidir quais sero os pases em desenvolvimento e quais tero deixado de s-lo. Todavia, no extremo superior da escala da renda per capita, existe um pequeno grupo de casos indeterminados entre os quais no fcil estabelecer uma linha demarcatria clara. Esse problema talvez no tenha demasiada importncia do ponto de vista dos pases industrializados, j que, como vimos, no provvel que as importaes de manufaturas dos pases em desenvolvimento tenham, em nenhum caso, uma importncia considervel para eles. Mas essa importncia existe para alguns pases em desenvolvimento, que poderiam temer a impossibilidade de se beneficiarem das medidas preferenciais, se tivessem que competir com outros pases em desenvolvimento mais avanados. Assim, portanto, o problema de decidir quais pases em desenvolvimento devem ser includos no plano est estreitamente relacionado com o problema da graduao ou diferenciao das preferncias, que ser examinado mais adiante.

2. SELEO E DURAO DAS MEDIDAS PREFERENCIAIS GERAIS

O exame do tratamento preferencial costuma basear-se no pressuposto de que ele deve ser concedido, em carter seletivo, a determinados produtos. A considerao principal em que se baseia esse critrio , ao que parece, o desejo de excluir os produtos que possam criar problemas internos para os pases
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desenvolvidos, sobretudo os produzidos em setores relativamente fracos ou estagnados da economia desses pases. Tambm possvel que se trate do desejo de canalizar os esforos dos pases em desenvolvimento para as indstrias que tenham um potencial de crescimento considervel e perspectivas de viabilidade dentro de um prazo razovel, de alguns anos, ao cabo do qual as medidas preferenciais poderiam ser suprimidas. Essas duas consideraes parecem bastante lgicas, mas, quando examinadas mais detidamente, permitem que se observem alguns srios inconvenientes. Primeiro e acima de tudo, a experincia adquirida pelo GATT e por outros rgos demonstrou que o sistema de negociaes seletivas, produto por produto, suscita grandes dificuldades. Como natural, cada indstria que se considera ameaada pela concorrncia estrangeira adota uma atitude rigidamente defensiva e procura manter o statu quo. Essa atitude, muito compreensvel, no encontra uma contrapartida lgica nas indstrias capazes de aumentar suas exportaes para os pases em desenvolvimento de acordo com o aumento da receita de divisas destes ltimos, uma vez que tais vantagens ainda so problemticas e, portanto, no constituem um incentivo tangvel para a adoo de medidas preferenciais; tampouco se pode esperar, de modo geral, que esta ou aquela indstria que se julgue afetada pelas importaes considere essa questo do ponto de vista do conjunto da economia, e no do de sua prpria situao particular. Alm disso, para que o tratamento preferencial, concedido por todos os pases desenvolvidos, tenha uma uniformidade quanto ao nmero de produtos abrangidos, a lista definitiva de produtos a que as medidas preferenciais sero aplicveis ser, provavelmente, o mnimo denominador comum de todas as listas nacionais; na verdade, muito provvel que todas as indstrias que se considerem vulnerveis num determinado pas imponham seu critrio com respeito lista geral de todos os pases. Outrossim, do ponto de vista dos pases em desenvolvimento, difcil imaginar como se poderia fazer uma seleo adequada das indstrias, com vistas a um tratamento preferencial. Mais valeria, por certo, dar liberdade s empresas para elas exercerem sua prpria iniciativa na busca das melhores oportunidades, sem prejuzo de medidas de orientao e ajuda, nas quais os governos devem desempenhar um papel muito importante, como veremos logo em seguida. Cabe indagar que sucesso teriam tido, em qualquer dos pases hoje industrializados, esforos que se destinassem a estabelecer de antemo,
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quando eles estavam em suas etapas iniciais de desenvolvimento, uma lista precisa das possveis exportaes industriais. No muito provvel que, entre toda a gama de indstrias, fosse possvel fazer agora uma seleo eficaz dos ramos que seriam especialmente vantajosos, com o correr do tempo, para os pases em desenvolvimento. Assim, existe o perigo de que uma lista seletiva dos produtos aos quais se daria tratamento preferencial venha a ser demasiadamente restritiva, e seja preparada levando muito mais em conta as consideraes estticas do que as possibilidades dinmicas de uma nova diviso internacional do trabalho. Por essa razo, seria melhor e mais simples, em princpio, que o tratamento preferencial fosse concedido a todas as importaes dos pases em desenvolvimento, com algumas excluses especficas e com algumas salvaguardas, como ser indicado mais adiante. At aqui, a discusso baseou-se, em sua maior parte, no tratamento preferencial aplicvel unicamente aos produtos manufaturados e semimanufaturados. Essa limitao suscitaria vrias dificuldades quanto definio dos referidos produtos e exigiria estudos e recomendaes de especialistas. Tambm seria preciso recorrer a estes para estudar o problema da definio da origem dos produtos, manufaturados ou semimanufaturados, fabricados nos pases em desenvolvimento com base em componentes ou matrias-primas importados. Nenhuma destas ou de outras dificuldades, ao que parece, tem grande importncia, nem deve impedir que a Conferncia adote uma deciso de princpio a favor das medidas preferenciais. Na realidade, essa deciso de princpio necessria para estabelecer, de comum acordo entre os governos, as normas com base nas quais sero elaborados os detalhes prticos. No muito provvel que uma margem preferencial reduzida constitua um incentivo suficiente para estabelecer novas indstrias de exportao nos pases em desenvolvimento. Para que valha a pena introduzir um sistema preferencial, as margens devem ser claramente adequadas em relao magnitude do problema. Uma vez que muitas ou a maioria das tarifas dos pases industrializados para os produtos manufaturados so relativamente baixas e, pelo que se prev, devem baixar ainda mais, em conseqncia das negociaes Kennedy, a soluo tima consistiria em dar livre ingresso s importaes procedentes dos pases em desenvolvimento. Para os membros da CEE e da AELl, isso equivaleria,
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simplesmente, a conceder aos pases em desenvolvimento um tratamento no menos favorvel do que o que eles se dispem a conceder uns aos outros. O novo sistema de tratamento preferencial projetado como um incentivo s indstrias nascentes e, portanto, evidente que tero que ser previstas algumas clusulas para a eliminao das preferncias, quando estas indstrias estiverem firmemente estabelecidas. Em geral, as medidas preferenciais devem ser implantadas por um perodo no inferior a dez anos, em relao a qualquer indstria de qualquer pas em desenvolvimento. Ao cabo desses dez anos, as medidas seriam suprimidas, a menos que se pudesse demonstrar a uma autoridade internacional apropriada que a continuidade do tratamento preferencial seria justificada por circunstncias especiais. O prazo de dez anos seria contado a partir do momento em que comeassem as exportaes de uma determinada indstria de qualquer pas em desenvolvimento, mesmo que isso significasse que as fbricas instaladas posteriormente nesse mesmo pas no desfrutariam de todo o perodo de aplicao das medidas preferenciais. O fato de o tratamento preferencial concedido a uma determinada indstria de um pas em desenvolvimento terminar, normalmente, ao cabo de dez anos teria duas vantagens. Em primeiro lugar, obrigaria os empresrios interessados a orientarem seus esforos de tal maneira que a indstria pudesse enfrentar por si mesma a concorrncia, quando a proteo preferencial fosse eliminada. A segunda vantagem estaria em que as indstrias nascentes, criadas pouco depois da implantao do sistema nos pases que ainda se encontram nas primeiras etapas do desenvolvimento, contariam o prazo preferencial de dez anos a partir do momento em que esse tratamento fosse aplicado pela primeira vez a qualquer de suas indstrias sujeitas a esse regime. Ou seja, essas indstrias gozariam de um tratamento preferencial no apenas em relao s indstrias dos pases desenvolvidos, mas tambm em relao dos pases em desenvolvimento mais avanados, uma vez que as respectivas indstrias destes ltimos j no teriam direito a esse tratamento. No seria aconselhvel estabelecer um perodo inferior a dez anos para a durao das preferncias. preciso dispor de tempo suficiente para que os incentivos desse tratamento possam surtir efeito e para que se possam obter resultados significativos nos mercados de exportao. Nas condies que prevalecem nos pases em desenvolvimento, um regime preferencial de curta durao no ofereceria praticamente nenhuma vantagem.
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Por conseguinte, o problema da durao das medidas preferenciais suscita questes parecidas com as levantadas pelo problema da margem preferencial, ou seja, existem uma escala e uma durao mnimas abaixo das quais o incentivo seria inadequado. No valeria a pena enfrentar todas as dificuldades, polticas e de outra ordem, que seriam pressupostas por um novo desvio do princpio da nao mais favorecida, apenas para obter margens preferenciais puramente nominais em relao a uma meia dzia de produtos e por um perodo muito limitado, que equivaleria, em conjunto, a um mero gesto sem maiores conseqncias, diante dos enormes problemas criados pelo dficit do intercmbio.

3. SALVAGUARDAS PARA OS PASES DESENVOLVIDOS

No seria de surpreender que, a princpio, os pases industrializados hesitassem em aceitar um sistema passvel de promover a concorrncia dos pases em desenvolvimento com algumas de suas prprias indstrias. Mas indubitvel que, com o tempo, eles perceberiam as vantagens desse sistema, pois ele constituiria um meio de aumentar as vendas feitas aos pases em desenvolvimento, em proporo direta ao aumento do poder aquisitivo que esses pases conseguiriam ao ampliar suas exportaes, em decorrncia do tratamento preferencial. Desse modo, os pases industrializados poderiam vir a compreender que lhes seria conveniente aumentar o volume de suas importaes preferenciais, em vez de reduzi-lo. Entretanto, especialmente ao se iniciar um programa preferencial, os pases desenvolvidos certamente desejaro ter garantias com respeito ao volume total das importaes preferenciais e ao das importaes de qualquer artigo em particular. Como vimos, uma expanso das exportaes de produtos manufaturados que se afigurasse enorme, em relao s exportaes atuais dos pases em desenvolvimento, ainda seria pequenssima em relao ao consumo efetivo e potencial de manufaturas dos pases desenvolvidos. Por conseguinte, se os pases desenvolvidos quisessem estabelecer um limite global para o volume de mercadorias importadas pelo sistema preferencial, esse limite poderia revelar-se muito alto em relao s exportaes atuais dos pases em desenvolvimento e, ainda assim, ser muito pequeno em relao magnitude do mercado nacional dos pases desenvolvidos.
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preciso determinar como seria dividida a cota global de importaes de manufaturas provenientes dos pases em desenvolvimento entre os diversos pases industrializados. Urna das formas consistiria em dividi-la em relao ao consumo de manufaturas de cada pas importador. Mas esse procedimento no levaria em conta o fato de que os pases grandes, que contam com recursos e meios de produo muito diversicados, tendem naturalmente a importar menos, em relao ao consumo, do que os pases pequenos, cujas economias so muito mais especializadas. Outro procedimento seria dividir a cota de importao em relao s importaes de manufaturas de cada pas avanado. Dessa maneira, as importaes procedentes de pases em desenvolvimento aumentariam, de um ano para outro, proporcionalmente ao total das importaes de manufaturas. Entretanto, esse procedimento tem a vantagem de que os pases desenvolvidos cujo coeficiente de importao muito baixo teriam uma cota relativamente pequena de importaes preferenciais. Talvez seja possvel combinar esses dois procedimentos, a fim de encontrar uma frmula aceitvel para todos os pases desenvolvidos. Quanto ao efeito das importaes preferenciais em determinadas indstrias, necessrio ter em mente que a finalidade do tratamento preferencial ajudar a compensar os custos elevados das indstrias nascentes nos pases em desenvolvimento. Se, como resultado desse tratamento, no entanto, um pas exercesse uma presso indevida sobre os preos vigentes nos pases industrializados, ele demonstraria com isso no necessitar do tratamento preferencial ou que esse tratamento estaria sendo excessivo. Por outro lado, no se pode esperar que os pases industrializados ofeream o incentivo do tratamento preferencial s indstrias dos pases em desenvolvimento que j podem firmar-se por seus prprios meios nos mercados mundiais, e menos ainda s indstrias cujos custos so muito mais baixos que os das indstrias similares nos pases desenvolvidos. Em vista disso, talvez seja conveniente que, no momento da introduo do novo sistema de preferncias, cada pas desenvolvido possa reservar-se o direito de no incluir no tratamento preferencial produtos que representem, em conjunto, uma percentagem razovel do total de suas importaes ou do consumo de produtos manufaturados. Dentro dessa mesma percentagem, poderiam tambm figurar alguns artigos que se julgasse conveniente excluir do regime preferencial, para no afetar certas importaes de outros pases 400

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fornecedores, bem como alguns produtos que ficassem especialmente reservados aos pases em desenvolvimento menos avanados, como veremos adiante. Uma vez entrando o sistema em vigor, os pases desenvolvidos poderiam incluir outras excees ao tratamento preferencial, de acordo com critrios que devero ser claramente estabelecidos. Outra possvel salvaguarda consistiria em estipular que as importaes de determinados produtos podero deixar de reunir as condies necessrias para o tratamento preferencial, quando ultrapassarem uma certa percentagem moderada do consumo nacional de um dado pas importador, percentagem esta que seria previamente estabelecida. Convm notar que a recusa do tratamento preferencial a certos produtos, em virtude de disposies como as que acabamos de considerar, significaria, simplesmente, aplicar a eles o tratamento normal de nao mais favorecida. Em nenhum caso a recusa do tratamento preferencial poderia justificar a aplicao de medidas para restringir as importaes normais dos referidos produtos, margem das disposies do GATT.

4. DIFERENAS ENTRE OS PASES EM DESENVOLVIMENTO EM RELAO S MEDIDAS PREFERENCIAIS

preciso considerar a possibilidade de que alguns dos pases em desenvolvimento mais adiantados absorvam rapidamente uma proporo to grande da cota preferencial estabelecida pelos pases industrializados, que reste uma margem insuficiente para os pases que se encontram numa fase muito menos avanada de desenvolvimento. Em geral, o perigo de que a cota global seja absorvida depende, evidentemente, do volume desta. Como j foi assinalado, possvel que, com o tempo, os pases desenvolvidos vejam no sistema preferencial vantagens suficientes para se decidirem a ampliar a cota global. Sendo grande essa cota em relao s exportaes atuais dos pases em desenvolvimento, haveria margem para satisfazer a todos e, provavelmente, no seria preciso tomar medidas num futuro imediato. S seria preciso intervir se, ao se realizar o exame anual da aplicao desse regime, ficasse evidenciado o perigo de que alguns pases fossem excludos da cota, sem que houvesse possibilidade de ampli-la.
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Se a cota global fosse fixada num nvel relativamente baixo, seria mais justificado estabelecer cotas para cada pas exportador. A dificuldade est em que esse critrio to complicado que, provavelmente, no se mostraria vivel. Cerca de uma dezena de pases industrializados teria que estabelecer uma cota para cada um dos cento e tantos pases em desenvolvimento, ou seja, muito mais de mil cotas ao todo. Alm disso, por mais difcil que seja a distribuio de uma cota global pequena, ela se mostrar simplicssima em comparao com os problemas implcitos na administrao dessas cotas em relao a cada um dos produtos da lista de importaes. Em vez de se estabelecerem cotas para cada um dos pases exportadores, talvez fosse melhor introduzir algum limite na parcela da cota global disponvel que poderia corresponder a cada pas. S se permitiria que os pases ultrapassassem esse limite quando fosse possvel demonstrar que a parte no utilizada da cota global era to grande, em relao s exportaes de outros pases em desenvolvimento, que deixaria uma ampla margem para estes ltimos. Ao mesmo tempo, dever-se-iam adotar medidas especiais para estimular as exportaes dos pases menos desenvolvidos, da forma indicada adiante. Um dos problemas mais difceis, entre os suscitados pela introduo de um novo sistema preferencial, determinar se os diferentes graus ou tipos de preferncia devero ser atribudos aos pases de acordo com sua rendaper capita ou com a etapa de desenvolvimento em que eles se encontram. A razo da gradao dessas preferncias muito simples. As diferenas de produtividade, entre os pases em desenvolvimento menos adiantados e mais adiantados, so muito maiores do que as diferenas correspondentes entre estes ltimos e os pases industrialmente desenvolvidos. Por conseguinte, exatamente as mesmas consideraes que justificariam a concesso de preferncias aos pases em desenvolvimento, vistos em seu conjunto, exigiriam que se concedessem preferncias consideravelmente maiores aos menos adiantados do que aos mais adiantados dentre eles. Uma diferenciao dessa natureza entre os pases em desenvolvimento j se refletiu no Tratado de Montevidu, atravs do qual se criou a ALALC. Em virtude desse Tratado, os membros latino-americanos da ALALC que tm menor desenvolvimento relativo recebem um tratamento especialmente favorvel, no que diz respeito reduo mtua de tarifas e a outros aspectos.
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indubitvel que nem todos os pases em desenvolvimento se beneficiariam igualmente de um sistema preferencial elaborado sobre uma base uniforme. Como j foi assinalado, o grupo de pases em desenvolvimento que atualmente exporta produtos manufaturados em escala aprecivel aos pases industrializados relativamente pequeno, e as vantagens imediatas derivadas das medidas preferenciais se limitariam a esse pequeno grupo. Entretanto, essas medidas preferenciais tm por objetivo oferecer incentivos que facilitem uma distribuio mais ampla das exportaes de manufaturas, tanto no que concerne aos pases fornecedores quanto no que diz respeito aos tipos de produtos. O perigo que, se esses incentivos forem uniformes, o incremento das exportaes possa ter que se concentrar nos pases que j houverem tomado a dianteira nesse setor. Lamentavelmente, o alcance de uma graduao das preferncias talvez no seja muito grande, sobretudo se as negociaes tarifrias Kennedy trouxerem resultados apreciveis. Quando as tarifas so relativamente baixas, por exemplo, da ordem de 10 a 15%, a graduao das preferncias pode ser prejudicial ao incentivo exportao dos pases em desenvolvimento mais avanados, sem que os menos avanados obtenham uma vantagem aprecivel. Na realidade, essa vantagem poderia ser menor do que a necessria para superar as diferenas de custos nos pases em desenvolvimento mais avanados. Ao mesmo tempo, convm assinalar novamente que, por mais fundamentadas que sejam as razes que aconselham a introduzir aperfeioamentos no sistema, quanto maiores forem as complicaes administrativas, menores sero as possibilidades de que alguns obtenham benefcios dele, j que o sistema poderia revelar-se inaplicvel. Do mesmo modo, preciso observar que, em vista da natureza do problema, nem todos os pases se beneficiariam do mesmo modo de cada proposta apresentada Conferncia, se isoladamente considerada. Assim, por exemplo, os nicos pases que esto em condies de tirar proveito da eliminao dos tributos indiretos sobre os produtos tropicais, em alguns pases industrializados, so aqueles que produzem ou podem produzir esses artigos; e os pases cuja relao de intercmbio no se reduzisse no obteriam nenhuma vantagem do financiamento compensatrio a longo prazo.
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Ao mesmo tempo, h que reconhecer que o problema dos pases menos desenvolvidos, no que concerne ao sistema preferencial, um problema muito real, e essa questo deve ser resolutamente enfrentada. Esses pases talvez no se encontrem, atualmente, em condies de se beneficiar em grau aprecivel das medidas preferenciais em favor dos produtos industrializados, e talvez no possam ficar em condies de faz-lo espontaneamente durante alguns anos. Assim, seria indispensvel adotar medidas prticas imediatas, com vistas a atingir definitivamente esse objetivo. J se sugeriu, respondendo em parte aos problemas desses pases, que as preferncias concedidas a uma determinada indstria, num determinado pas, tenham uma durao de dez anos, de modo que os pases menos desenvolvidos, apesar de comearem a receber os benefcios mais tarde, tambm deixariam de receb-los mais tarde. E, desse modo, gozariam de preferncias que j teriam deixado de existir em relao a outros pases em desenvolvimento. Alm disso, perfeitamente concebvel a possibilidade de dar preferncia, no tocante a uma srie de produtos, aos pases em desenvolvimento menos avanados, sem estend-la aos mais avanados. Com esse objetivo, seria possvel empregar a lista de produtos em relao aos quais os pases industrializados se houvessem reservado o direito de no conceder preferncias gerais. Mas isso no o bastante. Ser preciso estabelecer metas especiais em relao aos pases menos desenvolvidos e adotar medidas de carter nacional e internacional para atingi-las. Ser preciso envidar um esforo especial para analisar as oportunidades dos mercados externos e promover as exportaes dos pases, facilitando-lhes uma ajuda maior per capita, a fim de levar em conta a inferioridade econmica em que eles se encontram em relao aos pases em desenvolvimento mais avanados. Em outras palavras, possvel que proporcionar um volume maior de ajuda per capita e fazer um esforo maior de fomento constituam o meio mais eficaz de solucionar os problemas dos pases que se encontram na etapa inicial do desenvolvimento econmico. Essa no uma questo sobre a qual se possa enunciar uma postura dogmtica, mas sim, por excelncia, uma questo importantssima que convm analisar e discutir mais a fundo.
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5. A ALTERNATIVA ENTRE SUBSDIOS E DESVALORIZAO

Como j foi dito, as preferncias so justificveis como meio de proteger as indstrias nascentes, em seu esforo de partir para os mercados de exportao. Caberia indagar se isso no poderia ser conseguido atravs do reajuste da taxa cambial, mais do que por um sistema preferencial. Com efeito, bem sabido que, de um modo geral, a taxa de cmbio adequada ao comrcio tradicional dos pases em desenvolvimento tende a desestimular o desenvolvimento de novos tipos de exportaes. Enquanto, no caso de um pas industrialmente desenvolvido, basta uma nica taxa de cmbio para assegurar o equilbrio entre os custos internos de produo e os preos nos mercados estrangeiros, no caso de um pas em desenvolvimento, possvel que uma nica taxa de cmbio no obtenha esse resultado. Deve-se ter em mente que a taxa de cmbio de um pas em desenvolvimento reflete o valor dos custos monetrios da produo nos setores primrios da economia, e no no setor manufatureiro. Por outro lado, quanto menos desenvolvido um pas, tanto maiores so seus custos de produo em geral, comparados aos custos monetrios dos setores primrios da economia. Assim, o tipo de cmbio que equipara os custos e os preos internos do setor primrio aos do mercado mundial faz com que os custos da indstria manufatureira se revelem excessivamente elevados, em termos de moedas estrangeiras. Trata-se, portanto, de uma taxa de cmbio supervalorizada, do ponto de vista das exportaes de manufaturas. Por outro lado, a taxa particular de cmbio que permitiria a um pas em desenvolvimento conquistar mercados de exportao para suas indstrias manufatureiras levaria, paralelamente, a uma subvalorizao considervel da moeda, em relao aos produtos primrios que constituem a grande maioria de suas exportaes. Em casos como esses, a desvalorizao seria uma soluo possvel, desde que no levasse a novos aumentos dos custos. Talvez isso se mostre difcil de conseguir, nos pases onde a alta dos preos das importaes tem uma repercusso direta e acentuada no custo de vida, motivando, por conseguinte, demandas de aumentos salariais. Alm disso, a desvalorizao provavelmente levaria a uma queda dos preos externos das exportaes tradicionais ou ento a lucros excessivos para os produtores primrios.
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Sugeriu-se que, com o objetivo de evitar esses inconvenientes, a desvalorizao seja acompanhada de outras duas medidas: em primeiro lugar, um imposto sobre as importaes tradicionais, de valor equivalente ao da desvalorizao, e, em segundo lugar, uma reduo das tarifas, tambm proporcional desvalorizao. As exportaes de novos produtos, portanto, no estariam sujeitas ao imposto de exportao, mas gozariam do incentivo de uma taxa de cmbio mais baixa, enquanto o aumento do custo das divisas para as importaes teria os seus efeitos no consumo interno compensados pela reduo das tarifas. Se, por razes polticas ou de outra ndole, a desvalorizao fosse impraticvel, seria possvel estudar algum mtodo para subvencionar as exportaes de produtos manufaturados. Nesse caso, seria necessrio conseguir que os pases industrializados consentissem em no aplicar tarifas compensatrias. Seu consentimento estaria subordinado, sem dvida, elaborao de um sistema aceitvel, que estipulasse garantias contra os abusos. Resta dizer que, na medida em que as solues anteriores pressupem que o custo do estmulo exportao manufatureira recairia sobre os prprios pases em desenvolvimento, nenhuma delas seria to satisfatria para esses pases quanto o tratamento preferencial dado a essas exportaes.

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