SENADO FEDERAL

SENADO FEDERAL

UNIVERSIDADE DO LEGISLATIVO BRASILEIRO

UNILEGIS

JOHN KENNEDY DE OLIVEIRA GURGEL

O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE MEDIDAS PROVISRIAS QUANTO AO DISPOSITIVO DE VEDAO DE ABERTURA DE CRDITOS EXTRAORDINRIOS

Braslia- DF 2008

UNIVERSIDADE FEDERAL DO MATO GROSSO DO SUL

JOHN KENNEDY DE OLIVEIRA GURGEL

O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE MEDIDAS PROVISRIAS QUANTO AO DISPOSITIVO DE VEDAO DE ABERTURA DE CRDITOS EXTRAORDINRIOS

Trabalho final apresentado para aprovao do curso de psgraduao lato sensu em Direito Legislativo pela Universidade do Legislativo Brasileiro UNILEGIS e Universidade Federal do Mato Grosso do Sul UFMS como requisito para a obteno do ttulo de Especialista em Direito Legislativo.

Orientadora: Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos

Braslia-DF 2008

O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE MEDIDAS PROVISRIAS QUANTO AO DISPOSITIVO DE VEDAO DE ABERTURA DE CRDITOS EXTRAORDINRIOS

Trabalho de Concluso de Curso de Especializao em Direito Legislativo realizado pela Universidade do Legislativo Brasileiro no 2 semestre de 2008.

John Kennedy de Oliveira Gurgel

Banca examinadora:

Orientadora: Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos Professor convidado: Lus Otvio Barroso da Graa

Braslia-DF, 12 de novembro de 2008.

AGRADECIMENTOS

A minha me, Dona Bencia, que sempre foi exemplo de postura, dedicao, luta e conquistas ao longo de suas batalhas pela vida.

Aos meus irmos e amigos que sempre me apoiaram no aprimoramento de meus conhecimentos.

RESUMO

A presente monografia realiza uma exposio sobre medidas provisrias (MP) e procedimentos relativos ao controle dos dispositivos de vedao de suas edies, em relao a crditos extraordinrios, recebidas pelo Congresso Nacional. Para tanto, discrimina as fases de exame e emisso de pareceres das MP, antes de serem apreciadas, exercidas pela comisso mista de deputados e senadores a que se refere o art.62, 9, da Constituio Federal; analisa o controle constitucional da atividade do poder Executivo, na edio de medidas provisrias que tratam de crditos extraordinrios, realizado pelo Supremo Tribunal Federal; e seleciona um caso especfico e recente sobre questionamento realizado, previsto no art. 103, VIII, da Constituio Federal.

Palavras-Chave: crditos adicionais, crditos extraordinrios; controle de constitucionalidade; medida provisria; processo legislativo.

SUMRIO

1. INTRODUO ....................................................................................................

07

2. O INSTITUTO DAS MEDIDAS PROVISRIAS

2.1 2.2 2.3

Conceito ................................................................................................. Limitaes Materiais .............................................................................. Tramitao e Prazos ..............................................................................

10 12 15

3. CRDITOS ADICIONAIS

3.1 3.2

Tipos ...................................................................................................... Fonte de Recursos .................................................................................

18 19

4. CONGRESSO NACIONAL E O CONTROLE PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDADE

4.1 4.2 4.3 4.4

Controle Jurisdicional no Processo Legislativo .................................... Trmite das Medidas Provisrias ........................................................... Limites Materiais Edio de MP ........................................................ Medidas Provisrias Relativas a Crditos Extraordinrios ....................

22 23 24 26

5. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E O CONTROLE REPRESSIVO DE CONSTITUCIONALIDADE

5.1 5.2

Controle de Constitucionalidade Jurisdicional ....................................... Casos de Aes com Efeitos de decises do STF ...............................

30 33

6. CONCLUSO .......................................................................................................

45

7. REFERNCIAS BIBLIOGRAFICAS.......................................................................

48

Introduo

O presente trabalho pretende fazer uma breve anlise sobre o instituto das medidas provisrias (MP) quanto ao seu uso indiscriminado ou excessivo por parte do Poder Executivo. Examinar esse instrumento constitucional quanto ao controle de constitucionalidade preventivo exercido pelo Congresso Nacional, e o controle repressivo de competncia do Supremo Tribunal Federal (STF), em especial sobre as MP que tratam de abertura de crditos extraordinrios, inclusive no atendimento dos seus requisitos processuais. A metodologia utilizada foi de pesquisa a fontes bibliogrficas, anlise documental de legislao, matrias jornalsticas, notas tcnicas, consulta a rgos do Congresso Nacional e do STF. A interveno no legislativo que vem sendo realizada pelo poder Executivo, por meio do uso excessivo de MP, com o argumento supostamente legitimado pela Constituio Federal, tem resultado na supresso e ou diminuio da atuao do Congresso Nacional em suas funes garantidas pela Carta Magna. Nas diversas instncias decisrias das duas casas legislativas vem se questionando, com grande freqncia, se o fenmeno de hipertrofia do Executivo acmulo de poderes do presidente da Repblica e da Unio dever ser reavaliado com a reviso ou modificao da legislao vigente. Atualmente, a agenda do Legislativo acaba sendo pautada e conduzida pelo Executivo, com prejuzo para o processo legislativo, especialmente por causa do uso indiscriminado de Medidas Provisrias. O assunto sobre Medidas Provisrias est presente nos debates e discusses nos diferentes segmentos institucionais do Estado e da sociedade, levantando inmeros questionamentos sobre atos que adquirem fora de Lei sem

8 passar pelo devido processo legislativo, no tendo, portanto, o controle de constitucionalidade exercido efetivamente pelos parlamentares. A observncia aos preceitos constitucionais deveria servir de apoio a outras aes de parlamentares, da sociedade e da Suprema Corte, no sentido de mudar o quadro atual de uso desse instrumento em benefcio dos interesses e das prioridades comuns da sociedade. O destino dos recursos concedidos por meio de abertura de crditos extraordinrios realizada pelo governo federal atravs de Medidas Provisrias (valores que deveriam se utilizados exclusivamente para atender despesas imprevisveis e urgentes, como as relativas a guerra, comoo interna ou calamidade pblica) tem levado o Congresso Nacional a questionar, perante o Supremo Tribunal Federal, se realmente essas aes tm fundamento nos preceitos constitucionais. O que se tem verificado na prtica, em anlise s Aes Direta de Inconstitucionalidade (ADI) encaminhadas ao STF, que grande parte das que tratam de MP relativas a concesses de crditos extraordinrios pelo Executivo, so de recursos liberados para atividades cotidianas dos ministrios e rgos da administrao pblica. Ou seja, essas atitudes do Executivo contrariam as limitaes constitucionais, detalhadas no Art. 167, 3, que prev a abertura de crdito extraordinrio, somente para atender a despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica. O primeiro caso registrado de suspenso pelo Supremo Tribunal Federal de uma medida provisria que tratava sobre abertura de crdito extraordinrio, foi em 14 de maio de 2008, atravs de medida cautelar na ADI 4048/07, sobre a MP n 405/07, que j tinha sido convertida na Lei n11.658/08. Por 6 votos a 5, a Corte deferiu medida liminar solicitada pelo Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), para suspender a eficcia dessa medida provisria, pelo qual o chefe do Executivo abriu crdito extraordinrio no valor de R$ 5,4 bilhes para a Justia Eleitoral e para diversos rgos daquele poder. J no Congresso Nacional o que se verifica e ser tambm abordado neste trabalho que existem prazos e aes para serem cumpridos que acabam ficando

9 prejudicados pela falta de sistemtica em executar todas as etapas e prazos previstos na Constituio. De fato, verifica-se que, muitas vezes ocorrem reunies para deliberao do assunto na comisso instaurada para exame de uma MP, e mesmo assim a matria segue Cmara dos Deputados aps decorridos os 14 dias naquela comisso . Ser feita tambm uma exposio sobre medidas provisrias e os procedimentos relativos ao controle dos dispositivos de vedao de suas edies. No que toca apreciao de matrias sobre crditos extraordinrios, sero discriminadas as fases de exame, emendas, aprovao e rejeio; sero analisados os dispositivos legais que tratam do controle de constitucionalidade exercido pelo Congresso Nacional e pelo Supremo Tribunal Federal, com detalhamento de casos prticos recentes ou que tiveram repercusses importantes no processo legislativo brasileiro.

10

2. O Instituto da Medida Provisria 2.1 Conceito

A medida provisria um instrumento legislativo criado originalmente para utilizao pelo presidente da Repblica em casos de urgncia e relevncia. um mecanismo que visa a conferir governabilidade ao titular do poder Executivo, mas que, em funo de seu uso excessivo, acabou se tornando fonte polmicas entre os poderes. Seu antecedente imediato, conforme est registrado na histria do Brasil, o tambm muito questionado decreto-lei, que estava previsto na constituio anterior e foi utilizado no modelo da constituio italiana. Ao se fazer uma analogia sobre o decreto-lei em relao medida provisria, verifica-se que os pressupostos de expedio daquele eram apresentados alternativamente, em casos de urgncia ou de interesse pblico relevante. Os da medida provisria so indicados cumulativamente. O decreto-lei estava submetido condio de inocorrncia de aumento de despesa e previa as matrias que podiam ter por objeto. J a medida provisria no depende de nenhuma condio financeira e pode versar sobre toda e qualquer matria, com ressalvas somente nas vedaes dos pargrafos do art.62 da Constituio Federal do Brasil (CF/1988). Em caso de ausncia de manifestao do Congresso Nacional, o decretolei era considerado aprovado por decurso de prazo. A medida provisria, para ser convertida em lei, necessita de aprovao expressa do Congresso Nacional. A rejeio do decreto-lei no acarretava a nulidade dos atos praticados durante sua vigncia, mas a medida provisria no tem eficcia, desde a edio, se no for convertida em lei, com a incumbncia do Congresso Nacional de disciplinar as relaes jurdicas dela decorrentes. Outra singularidade do decreto-lei que ele

11 somente poderia ser aprovado ou rejeitado; as medidas provisrias, por seu turno, podem ser aprovadas com modificaes.

A idia, reconhecida a validade operacional da medida provisria, era criar um mecanismo gil e excepcional para contribuir para a governabilidade do dirigente do pas, de forma que fosse possvel contornar ou solucionar problemas importantes sazonais que no permitissem aguardar o trmite legislativo normal das leis ordinrias. Mas na prtica o que se tem observado e condenado o seu uso indiscriminado e abusivo, sendo utilizada para situaes diversas especialmente pela lacuna deixada na legislao que no deixa claro, ou no detalhada, em que situaes e condies essa ferramenta constitucional pode ser aplicada. O que est claro na Constituio em seu art. 62 so as vedaes de uso, que mesmo assim vm sendo contornadas por manobras polticas, constantemente

questionadas na Suprema Corte. Provavelmente o que se esperava era que o poder discricionrio do chefe do Executivo se limitasse a situaes reais de urgncia e relevncia, resumida na Carta Magna, e com apropriao dos recursos devidos para dar cobertura s despesas dessa espcie normativa de carter excepcional. O jurista Leon Szklarowsky, aps os primeiros anos da promulgao da Constituio de 1988, que incluiu o uso de medidas provisrias, assinala:
As medidas provisrias, da forma como esto sendo aplicadas, permitem uma simbiose entre os Poderes Executivo e Legislativo, numa comunho de vontades exigida para formao da lei, em face das complexas necessidades da sociedade moderna.A parcimnia na sua utilizao, pelo Poder Executivo, fica condicionada no s ao pressupostos constitucionais, como, principalmente, ao controle parlamentar, exercido atravs de exame preliminar de admissibilidade.(SZKLAROWSKY 1991, P.75)

Nesse perodo que o autor fez esse registro ainda no tinha sido promulgada a Emenda Constitucional n 32, de 11 de setembro de 2001, que veio trazendo importantes modificaes quando s regras de processo legislativo, e teve como finalidade diminuir a excessiva discricionariedade na edio de medidas provisrias, previso de uma srie de limitaes materiais, similar s

12 aplicadas s leis delegadas (art. 68 da Constituio), e ainda a impossibilidade de reedies excessivas, entre outras modificaes.

2.2 Limitaes Materiais

No que se refere s limitaes materiais, a medida provisria, em se tratando de ato normativo de carter excepcional, editado em razo de situao de urgncia e relevncia, e que dispensa dessa forma o trmite legislativo ordinrio para produzir efeitos, no pode tratar de determinados assuntos. O objetivo do constituinte pode ser entendido, de forma geral, como tentativa de preservar a segurana jurdica:
Impedindo que temas de sustentao da democracia e de especial vnculo jurdico entre o cidado e o Estado, bem como ao princpio de reserva legal, entre outros pontos, fossem tocados por atos legislativos provisrios, de apreciao sumria, passveis de perda de eficcia desde a publicao. (SILVA 2007, p.19)

O 1 do art. 62 da Constituio traz um rol de matrias que no podem ser objeto de MP, com limitaes equivalentes s lei delegadas, ou seja, a proibio de o presidente da Repblica edit-las sobre matria relativa a nacionalidade, cidadania, direitos polticos e direito eleitoral; organizao do poder Judicirio e do Ministrio Pblico, a carreira e a garantia de seus membros. No que diz respeito a matria oramentria, vedada a edio de MP referente a planos plurianuais, diretrizes oramentrias; oramento e crditos adicionais e suplementares, ressalvado os casos para abertura de crdito extraordinrio (despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica). O procedimento da medida provisria, previsto no art. 62 da Constituio Federal determina que, em caso de relevncia e urgncia, o chefe do Executivo poder adotar medidas provisrias, com fora de lei, e assim j com validade desde a sua publicao. Logo aps sua edio dever ser submetida ao Congresso Nacional, para apreciao, permanecendo em vigor pelo prazo de 60 dias.

13 A Emenda Constitucional (EC) n 32/2001 veio alterar o prazo constitucional de vigncia das MP, alm de disciplinar de maneira diversa da redao original do texto da Constituio todo o processo legislativo para esse tipo de matria. Essa Emenda veio ainda alterar a necessidade de convocao do Congresso Nacional, que deveria anteriormente se reunir no prazo de cinco dias para deliberar sobre as MP. A partir da modificao, o prazo de validade das medidas provisrias ser contado da publicao da mesma, e ficar suspenso durante os perodos de recesso parlamentar. Dessa forma, a medida provisria poder excepcionalmente exceder o prazo constitucional de 60 dias, caso seja editada antes do recesso do Congresso Nacional. Ocorrendo, porm, convocao extraordinria, interpreta-se que o prazo constitucional no ficar suspenso durante os trabalhos legislativos, em face das novas modificaes, que determinam sua incluso automtica na pauta de votao. Ao chegar ao Congresso Nacional, a MP ser encaminhada para uma comisso mista de deputados e senadores, que apresentar parecer por sua aprovao ou no. Aps exame da comisso mista, a matria ser encaminhada primeiramente para a Cmara dos Deputados para deliberao e primeira votao, quando devero ser observados o mrito e a presena dos requisitos constitucionais exigidos, especialmente a relevncia e a urgncia. Aps aprovada pela Cmara dos Deputados, por maioria simples, a medida provisria ser encaminhada para o Senado Federal, que no mesmo sentido dever analisar a presena dos requisitos previstos para usa edio. A votao, no Senado, tambm se d por maioria simples. Outra importante modificao trazida pela EC n 32/01 foi na maneira de votao das MP. No formato anterior, era exigido que a votao da medida provisria fosse realizada em sesso conjunta do Congresso Nacional. Desde a promulgao da referida emenda a votao realizada em sesses separadas de cada uma da casas do Congresso Nacional, sendo a Cmara dos Deputados a primeira. Estabeleceu-se assim a mesma regra geral do processo legislativo ordinrio referente aos projetos de lei de iniciativa do presidente da Repblica, que

14 devero ser votados inicialmente na Cmara dos Deputados e, posteriormente, no Senado Federal, conforme previsto na Constituio Federal, art. 64, caput.

Depois de aprovada sem alterao de mrito, a medida provisria ser promulgada pelo presidente da Mesa do Congresso Nacional e convertida em lei, para publicao no Dirio Oficial da Unio. Porm, se houver alteraes em seu texto, a MP aprovada dever ser transformada em projeto de lei de converso e enviada, pela Casa onde houver sido concluda a votao, sano ou veto do presidente da Repblica, no exerccio discricionrio de suas atribuies constitucionais. Na hiptese de sano do projeto de lei de converso, caber ao presidente da Repblica a promulgao e determinao para a sua publicao. Mesmo com prazo de validade das MP tendo sido ampliado pela EC n 32/01 para 60 dias, se ela no tiver sido apreciada em at 45 dias contados de sua publicao, entrar em regime de urgncia constitucional, pelo qual as duas casas legislativas tero o curto prazo de 15 dias para apreciarem todo o teor da matria. Nesse perodo de regime de urgncia, todas as demais deliberaes da casa legislativa que estiver analisando a medida provisria ficaro sobrestadas ou trancadas, at que seja concluda a votao. Em casos excepcionais, o regime de urgncia constitucional poder estender-se por 75 dias, pois, no sendo suficientes os 15 dias restantes de vigncia da medida provisria, ocorrer automaticamente uma nica reedio por novo prazo de 60 dias, para que matria tenha sua votao encerrada. Da mesma forma, no prazo de 60 dias podero ocorrer outras trs possibilidades na apreciao da matria: aprovao com alteraes, rejeio expressa e rejeio tcita (por decurso de prazo). Mas se por um lado a Emenda Constitucional n 32/01 veio melhorar o funcionamento do Congresso Nacional, ou se adequar s necessidades de mudanas numa situao onde tinha se estabelecido uma confuso em termos de segurana jurdica pelas sucessivas reedies de medidas provisrias, essa nova norma comeou a gerar outros tipos de problemas, como o sobrestamento de

15 pauta a partir do quadragsimo sexto dia de vigncia, com enorme repercusso sobre todo o novo sistema.(SANTI 2008, p.7) De incio, a prorrogao por mais 60 dias das medidas provisrias deveria ser uma simples garantia para o Executivo, a ser empregada em situaes de extrema excepcionalidade, mas acabou tornando-se regra. Isso levou a situaes em que as duas casas legislativas se viam paralisadas por at 75 dias e, dessa forma, se tornou uma grande vantagem para o Executivo na obteno de seus interesses na flexibilizao de prazos.

2.3 Tramitaes e Prazos

Ficou decido ento, aps aprovao da Resoluo do Congresso Nacional n 01/02 (norma que regulamentou a tramitao das MP com base na EC n 32 de 2001), a diviso dos prazos de tramitao na comisso mista e nas duas casas legislativas, com base no perodo sem trancamento de pauta, nos primeiros 45 dias a partir da publicao da medida provisria, com uma diviso igualitria entre essas trs etapas: 14 dias para cada uma delas, e os trs dias finais foram destinados ao eventual exame pela Cmara dos Deputados de emendas do Senado Federal. Assim, a comisso mista fica com os 14 dias iniciais de vigncia para se constituir, instalar-se e aprovar parecer. Mas na prtica ainda no foi registrado, em nenhuma das MP editadas, que uma comisso tenha conseguido aprovar um parecer. Depois de passar pela Cmara, o Senado aprecia a medida provisria, j no prejuzo, porque a generalizao do recebimento das MP depois de transcorridos pelo menos 45 dias de vigncia significa a imediata obstruo da ordem do dia (ver quadro p.22). Em referncia s modificaes do processo legislativo, trazidas na EC n 32/01, o consultor Marcos Santi assinala:
Resumidamente, nesse modelo, fica ntida a dificuldade de as Casas do Congresso e a virtual comisso mista inicial trabalharem em ritmo prximo normalidade. Em termos muito claros, a Emenda n 32, de 2001, elaborada pelos prprios congressistas, produziu um mecanismo que autopune o Poder Legislativo Federal, pois se como ele no consegue cumprir os prazos acaba, a cada MP, recebendo como

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sano o sobrestamento das demais deliberaes legislativas. (SANTI, 2008, p.8)

importante esclarecer que o prazo de 45 para sobrestamento da pauta na casa onde estiver tramitando a medida provisria, no caso em que essa matria entra em regime de urgncia (art. 62 6 da CF), nada tem a ver como o prazo de vigncia e produo de efeitos da MP, de 60 dias prorrogveis por mais 60. O prazo de 45 dias para o trancamento da pauta contnuo, a partir da publicao, porm, vai interessar apenas casa legislativa onde a matria estiver tramitando ou onde a MP estiver por entrar, uma vez que essa poder j chegar sobrestando a pauta. O que se tem criticado amplamente por juristas e polticos o fato de as alteraes realizadas com a EC n 32/01, quanto necessidade de sobrestamento de pauta, com o propsito de compelir as duas casas legislativas a serem cleres na apreciao de matrias efetivamente urgentes, no combinarem com o nmero excessivo de edies de medidas provisrias. Ou seja, o novo modelo de tramitao foi concebido na expectativa de edio de um nmero pequeno de MP.
Quantidade Emitida de Medidas Provisrias* - Governo Lula 2003-2008** Situao Convertidas em Lei Tramitando Revogadas Rejeitadas Prejudicadas Perda de Eficcia Total*** MP/Leis**** 2003 55(30) 27(27) 1(1) 58 46,4% 2004 76(49) 10(10) 4(4) 2(2) 65 36,5% 2005 35(18) 16(16) 1(1) 3(3) 2(2) 3(2) 42 29,8% 2006 58(44) 19(19) 2(2) 3(3) 68 51,5% 2007 62(46) 20(19) 4(4) 1(1) 70 51,8% 2008** 11(0) 24(21) 3(0) 1(0) 21 190,9%

Fonte: Revista de Administrao Pblica,FGV, vol.42 Rio de Janeiro julho/agosto 2008, Artigo Governabilidade II Jorge Vianna Monteiro p.5. *Os nmeros entre parnteses representam a quantidade de MP com data de emisso do ano indicado na respectiva coluna. **At 31 de maio de 2008 ***H um estoque de 53 outras MP que,emitidas sob o regime anterior EC n 32, de 11 de setembro de 2001, ainda preservam seu status de medida provisria. ****Equivalncia da produo de MP em termos de leis ordinrias aprovadas no Congresso Nacional no respectivo ano, descontadas as leis convertidas e os atos de rejeio de MP.

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Em relao ao quadro demonstrativo acima, de movimentaes de medidas provisrias, tendo como exemplo o nmero de emisses e as diversas situaes envolvidas por esse instrumento legislativo no perodo de 2003 a 2008, em termos quantitativos, a emisso de MP de chamar a ateno, como se observa no indicador MP/Leis. Ao final do quinto ms de 2008, limite temporal inserido no quadro, o volume de MP equivale a quase duas vezes a produo de leis aprovadas no Congresso. A perspectiva da ameaa legislativa que as MP viabilizam no jogo de escolhas pblicas, sinaliza que o condicionamento da atividade legislativa do Congresso pode ser qualitativamente mais relevante do que mostra esse indicador numrico, assinala o professor Jorge Monteiro (MONTEIRO 2008, p.5). O professor afirma ainda, quando se relaciona interao da economia com as instituies polticas e da ameaa legislativa de uma MP:
Por via do mecanismo de MP, a alta gerncia do Executivo burocratas que no detm mandato eletivo pode acabar por exercer um expressivo controle da agenda dos legisladores. Com isso, preferncias administrativas passam a dominar as decises e o comportamento dos polticos do Congresso. (MONTEIRO 2008, p.5)

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3. Crditos Adicionais

3.1 Tipos Compreendem-se por crditos adicionais as autorizaes de despesas no computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Oramento. Conforme dita a Lei 4.230/64, existem trs tipos de crditos adicionais: . Suplementares destinados a reforo de dotao oramentria, comum nos casos de acrscimos de despesas com pessoal, por estimativa inferior da previso. Ex.: aumento dos vencimentos; . Especiais destinados a despesas para as quais no haja dotao especfica. Como exemplifica Roberto Bocaccio: despesas decorrentes de criao de rgos, ou que se torna, enfim, necessrio sempre que no tenha havido previso para determinada categoria ou grupo de despesa, de qualquer atividade ou projeto de uma unidade (PISCITELLI 2006, p.39); . Extraordinrios destinados a despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica, a teor do que dispe a Constituio no seu art. 167 3, observado o que prev o disposto no art.62, da CF/1988: em caso de relevncia e urgncia. Os crditos suplementares e especiais so abertos por decreto, caso haja autorizao na lei oramentria (CF, art.165, 8), ou por lei especfica (CF, art. 166, caput). J os crditos extraordinrios so abertos por medida provisria, que dever atender aos requisitos previstos na Constituio. O inciso V do art. 167 da Constituio de 1988 veda a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e sem indicao das fontes dos recursos correspondentes. importante ressaltar que a lei oramentria j autoriza em seu texto o poder Executivo a abrir crditos suplementares at determinados limites e condies, e que a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro vedada sem a prvia autorizao legislativa.

19 Excetuando-se os crditos especiais e extraordinrios, a vigncia dos crditos adicionais no pode ultrapassar o exerccio financeiro quando houver disposio legal prevista. Os crditos especiais e extraordinrios tero vigncia no exerccio financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses daquele exerccio, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, sero incorporados ao oramento do exerccio financeiro subseqente. ( CF, art, 167, 2)

Ainda com base na Constituio, o economista Valdor Montagna detalha em sua anlise sobre crditos adicionais especiais e extraordinrios:
Se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses do exerccio financeiro, perodo que coincide com o trmite no Parlamento da proposta oramentria da Unio, est autorizada a despesa para correr conta dos crditos especiais ou extraordinrios abertos, mas se saldos deste remanescerem sero incorporados ao oramento do exerccio financeiro subseqente. Com essa redao possvel afirmar, categoricamente, que no exerccio financeiro subseqente haver autorizao para executar os crditos que constam da lei Oramentria Anual mais os saldos dos crditos especiais e extraordinrios autorizados no perodo antes referido. (MONTAGNA 1999, P.49)

3.2 Fontes de Recursos Para a abertura de crdito suplementar ou especial, a Constituio veda esse procedimento se no houver, alm da prvia autorizao legislativa, a indicao dos recursos correspondentes (CF, art. 167, inciso V). E para a abertura de crditos extraordinrios comum que se conste na elaborao das notas tcnicas emitidas pelas consultorias de oramento das duas casas do Congresso Nacional a fonte de recursos ou as compensaes financeiras a serem utilizadas para atendimento das despesas de medidas provisrias, embora no seja obrigatriio. A criao pela Unio de impostos extraordinrios, compreendidos ou no em sua competncia tributria, os quais sero suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criao, so exemplos de fontes de recursos previstos para essa finalidade (CF, art.148, I; e art. 154, II).

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Tipos de Crditos Adicionais e Fonte de Recursos

Crdito Adicional Suplementar Crdito Adicional Especial Crdito Extraordinrio

Servem para reforar dotao j existente

Destinam-se a atender despesas para as quais no haja dotao especfica, excluindo despesas imprevisveis. Significa somente que o governante no incluiu determinadas despesas como prioritrias no momento da elaborao da proposta oramentria Fonte de Recursos Supervit financeiro do exerccio anterior, excesso de arrecadao, etc.

Para atendimento de despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica; em caso de relevncia e urgncia, na adoo de medidas provisrias.

Anulao parcial de outras dotaes ou recursos provenientes de operaes de crdito, etc.

No existe obrigatoriedade de indicao de fonte de recursos. Mas a Constituio prev que podero ser utilizados para compensao financeira a arrecadao de tributos de natureza temporria: emprstimos compulsrios, na forma do art.148, I ;e impostos extraordinrios na forma do art. 154, II da CF.

Lei 4.320/64, art. 40 e art. 43

Ao explicar sobre a constituio dos recursos para a abertura de crditos suplementares e especiais, Piscitelli ressalta que:
O princpio o de que h necessidade de autorizao legislativa, mesmo para a abertura de crdito suplementar, quando se pretende elevar o montante global do oramento ou quando, dentro do lime global aprovado, o cancelamento em uma rubrica com suplementao em outra estiver alm de limite especfico para as transferncias autorizadas pela prpria Lei Oramentria, ou, ainda, quando, mesmo dentro dos limites referidos, a transferncia se d entre categorias de programao ou rgos diferentes. No obstante, leis oramentrias tm atribudo ao poder Executivo prerrogativas inusitadas, independentemente de limites para certos recursos utilizados, inclusive mediante elevao do montante global do oramento, ou, ento, sem limite de compensao, dentro do limite global aprovado; isto pode ocorrer at entre unidades oramentrias distintas. H, at mesmo, permisso para endividamento, alm do limite oramentrio especfico.(PISCITELLI 2006))

Nesse mesmo raciocnio do autor, tem se observado com freqncia desvirtuamento nas autorizaes de crditos adicionais, como de crditos

21 extraordinrios abertos por medidas provisrias, com compensao de outros crditos, ao alterar a lei oramentria unilateralmente, ou ainda, crditos suplementares tendo como fonte prevista supervit financeiro, mas, na prtica, cancelando outra rubrica, eliminando dessa forma a possibilidade de utilizao de outros recursos. Esse assunto sobre manobras polticas com aspectos tcnicos que o poder Executivo vem utilizando ser melhor abordado mais frente neste estudo, no captulo que ir tratar sobre controle constitucional das medidas provisrias que tratam de abertura de crdito extraordinrio.

22 4. Congresso Nacional Controle Preventivo de Constitucionalidade

4.1 Controle Jurisdicional no Processo Legislativo

Antes de entrar na anlise do controle preventivo de constitucionalidade de matrias do Congresso Nacional, e mais frente sobre esse controle nas medidas provisrias, interessante que tratemos rapidamente de um outro tema. Trata-se do controle jurisdicional do processo legislativo, interno, para dentro das prprias casas legislativas, lembrado na obra do professor Mrio Elesbo ( SILVA, 2007, p.19). Na ocasio da desenvoltura do processo legislativo, deve ser observado por parte do legislador o fiel cumprimento das normas constitucionais, sob pena de produzirem atos normativos carregados de inconstitucionalidade formal. O controle jurisdicional do processo legislativo pode ocorrer

preventivamente ou repressivamente. No que aborda o controle preventivo, ou seja, na fase inicial da norma durante sua tramitao legislativa, o controle jurisdicional objetiva impedir o seguimento do processo legislativo viciado e, em conseqncia, impossibilitar que a futura norma venha a integrar o ordenamento jurdico. Para o controle jurisdicional repressivo, onde a norma em questo j parte da ordem jurdica, o que se busca a supresso do ato que representa afronta formal Constituio. A via adequada numa situao do controle de constitucionalidade na fase da proposio legislativa a do mandado de segurana, e no a da ao direta de inconstitucionalidade (ADI), com a condio de o impetrante ser membro do Congresso Nacional, especificamente na casa legislativa onde estiver tramitando a proposio. Conforme interpretaes do Supremo Tribunal Federal, o parlamentar tem legitimidade ativa para impetrar mandado de segurana com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovao de leis e emendas constitucionais que no se compatibilizam com o processo legislativo constitucional (STF, MS 24.642/2004-DF, Re. Min. Carlos Velloso).

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4.2 Trmite de Medidas Provisrias

A apreciao das medidas provisrias pelo Congresso Nacional dever ser iniciada, conforme previso no art. 62, 9, da Constituio, em comisso mista de deputados e senadores que ser instalada para tratar exclusivamente sobre o contedo da matria. Essa comisso dever examinar a MP e sobre ela emitir parecer, e, s aps essa etapa, que ser apreciada em sesso separada, pelo plenrio de cada uma das duas casas legislativas. No h mais a necessidade de sesso conjunta do Congresso Nacional para apreciao de MP. A Emenda Constitucional n 32/01 suprimiu a sesso conjunta e determinou que cada casa apreciasse a matria separadamente. nesse primeiro momento, nas 48 horas que se seguirem publicao, no Dirio Oficial da Unio, da medida provisria adotada pelo presidente da Repblica, que a presidncia da Mesa do Congresso Nacional far publicar e distribuir avulsos da matria legislativa e designar comisso mista para emitir parecer sobre ela.
Prazos para Tramitao de MP no Congresso Nacional*
CN-Comisso Mista Cmara dos Deputados Senado Federal Exame CD emenda do SF Sobrestamento da Pauta

1 ao 14 dia

15 ao 28 dia

29 ao 42 dia

43 ao 45 dia

A partir 46 dia

* Os prazos previstos sero suspensos durante o recesso do Congresso Nacional, sem prejuzo da plena eficcia de medida provisria.

Essa comisso ser integrada por 12 senadores e 12 deputados e igual nmero de suplentes, indicados pelos respectivos lderes, obedecida, tanto quanto possvel, a proporcionalidade dos partidos ou blocos parlamentares em cada casa. A comisso mista designada ter o prazo improrrogvel de 14 dias, contado da publicao, para emitir parecer nico, manifestando-se sobre a matria, em itens separados, quanto aos aspectos constitucionais, inclusive sobre os pressupostos bsicos de relevncia e urgncia, e de mrito. S aps a emisso de parecer dessa comisso mista que a matria pode seguir para a Cmara dos Deputados.

24 Aps ter passado pela comisso mista, na Cmara e no Senado, o prazo para que a Cmara dos Deputados aprecie as possveis modificaes do Senado Federal ser de trs dias. Mas importante salientar que, ao contrrio do que sustentam alguns doutrinadores, no de 45 dias o prazo para o trmino do processo legislativo de urgncia (CARRAZA 1998, p.188), similar ao que ocorre com as medidas provisrias. Na leitura que se faz ao texto constitucional, no 2 do art.64, pode ser constatado que h manifestao sucessiva das casas legislativas, cada uma no prazo de at 45 dias, sem o que a proposio ser includa na ordem do dia. Numa situao onde em cada casa transcorra o prazo no seu limite, e que a votao se ultime de fato no 45 dia, o processo legislativo de urgncia ter sido, ento, em 90 dias. O que possivelmente ficou fora dessa contagem foi a durao da passagem do projeto de uma casa para outra. Alm disso, ressalte-se, caso a votao no se finalize no prazo constitucional, o que vai ocorrer a incluso na ordem do dia e o sobrestamento das deliberaes quanto aos demais assuntos que estiverem na pauta da casa relativa, para que se ponha termo apreciao do projeto, que pode se alongar por perodo indeterminado. No h votao compulsria e imediata. Por isso, quando se indica o prazo de noventa dias, est-se considerando uma tramitao ideal. (RODRIGUES 2001, p.70)

4.3 Limites Materiais Edio de MP

Numa viso mais ampla, os requisitos de relevncia e urgncia, em regra, deveriam ser analisados, primeiramente, pelo prprio presidente da Repblica, no momento da edio da medida provisria, e, em seguida pelo Congresso Nacional, que, a sim, poderia deixar de convert-la em lei, por ausncia dos pressupostos constitucionais. Existe tambm o poder de verificao dos limites materiais edio de medidas provisrias, como mais uma ferramenta de controle de

constitucionalidade desse instrumento.

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Vedaes como a possibilidade de edio de MP em matria penal e processo penal, tributria e nos casos em que o legislador constituinte reservou edio de lei complementar sempre foi muito discutido na doutrina, mas teve sua regulamentao pela EC n 32/01.
A privao, mesmo cautelar, da liberdade individual, a tipificao de novas entidades delituosas e a cominao de penas no podem constituir objeto de medidas provisrias, em face, at, da irreversibilidade das situaes geradas por essa espcie normativa (MELLO FILHO 1990. p.203)

Da mesma forma, na rea tributria, a constituio exige anterioridade da lei. E medida provisria no lei, mas espcie normativa excepcional, transitoriamente investida de fora de lei. Marcelo Figueiredo observa: a imediatidade das medidas provisrias incompatvel com as normas tributrias, que no podem conter disposies que levem a situaes irreversveis. (FIGUEIREDO 1991, p.42) Nessa alterao das regras do processo legislativo em 2001, no que diz respeito aos tributos, ficou possvel a edio de medidas provisrias somente para instituio ou majorao de impostos, desde que respeitado o princpio de anterioridade. Exige-se, dessa forma, que a MP tenha sido convertida em lei at o ltimo dia do exerccio financeiro anterior, para que possa produzir efeitos. Ainda, em respeito ao princpio de segurana jurdica e como medida preventiva em relao a abusos em planos econmicos de eventuais governos, a Constituio passou a vedar a edio de MP que visem deteno ou seqestros de bens, de poupana popular ou qualquer outro ativo financeiro. Na norma vigente, ficou tambm vedada expressamente a edio de medidas provisrias sobre matria reservada a lei complementar, a ser deliberada por maioria absoluta dos membros de ambas as casas legislativas. O jurista Alexandre de Moraes, em seu estudo mais amplo sobre as melhorias advindas na alterao do texto original da Constituio de 1988, por meio da EC n 32/01, analisa:

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Entre as vrias e salutares alteraes propostas pela Emenda Constitucional n 32/01 ao art. 62 da Constituio Federal, a vedao de edio de medidas provisrias em matria civil, de maneira salutar Democracia e Separao de Poderes, reiterou a impossibilidade de utilizao desse mecanismo para restringir a concesso de medidas cautelares e liminares pelo Poder Judicirio. (MORAES 2005, p. 613)

Em relao s modificaes que o Congresso Nacional pode trazer para melhor disciplinar a tramitao a utilizao de medidas provisrias, que tratam da abertura de crditos extraordinrios, Osvaldo Sanches visualiza algumas solues em meio s muitas restries sistemtica atual:
Cumpre ao Congresso Nacional intervir para que se modifique a equvoca interpretao que vem sendo dada aos art. 62 e 167, 3 da Constituio. O caminho mais apropriado para tanto, em nosso entender, a edio de Decreto Legislativo, com trs contedos bsicos: a. dar apropriada interpretao ao 1, d do art. 62 e ao 3 do art. 167 da Constituio, restabelecendo a sistemtica de abertura de crditos extraordinrios por decreto, conforme orienta o art.44, da Lei n 4.320, de 1964; b. regulamentar a referncia contida na parte final dessa disposio constitucional, deixando claro que esta impe a convocao do Congresso Nacional se a abertura do crdito extraordinrio ocorrer durante o perodo de recesso parlamentar; c. reafirmar a obrigatoriedade da observncia aos pressupostos constitucionais para abertura de crdito extraordinrio, isto , para atender a despesas imprevistas e urgentes relacionadas a situaes excepcionais como as de guerra, de comoo interna ou de calamidade pblica.(SANCHES 2001, p.4)

Sanches completa ainda, afirmando que Tal iniciativa resultar num procedimento mais ajustado ao Direito Ptrio e s necessidades da Administrao, bem como em atuaes mais prticas por parte dos Poderes que atuam nas decises alocativas.

4.4 Medidas Provisrias relativas a Crditos Extraordinrios

As medidas provisrias que tratam de abertura de crditos extraordinrios tero sua regulamentao e prazos tratados de forma similar ao que ocorre com as medidas provisrias em geral. Devido a sua particularidade em poder ser admitida para atender a despesas imprevisveis e urgentes, como est previsto no art.167, 3, da

27 Constituio, esse tipo de MP dever atender tambm a exigncias especiais disciplinadas pela Resoluo n 1/2002 do Congresso Nacional. A comisso mista designada ter o mesmo prazo improrrogvel de 14 dias, contado da publicao, para emitir parecer nico, manifestando-se sobre a matria, em itens separados, quanto aos aspectos constitucionais, sobre os pressupostos bsicos de relevncia e urgncia, de mrito, e, em especial, de adequao financeira e oramentria e sobre o cumprimento da exigncia prevista no art. 2, 1, da Carta Magna. O exame de compatibilidade e adequao oramentria e financeira das MP abrange a anlise da repercusso sobre a receita ou a despesa pblica da Unio e da implicao quanto ao atendimento das normas oramentrias e financeira vigentes, em especial a conformidade com a Lei Complementar n

101/2000, a lei do plano plurianual, a lei de diretrizes oramentria da Unio (Resoluo n 1/2002, CN). Mesmo que se manifeste pelo no atendimento dos requisitos

constitucionais ou pela inadequao financeira ou oramentria, a norma prev que a comisso dever pronunciar-se sobre o mrito da medida provisria. O rgo de consultoria e assessoramento oramentrio da casa a que pertencer o relator da MP, as respectivas consultorias legislativas do Senado ou da Cmara, encaminhar aos relatores e comisso mista, no prazo de cinco dias de sua publicao, a fundamental nota tcnica com subsdios acerca da adequao financeira e oramentria de medida provisria. A Resoluo n 01/2002-CN segue as regras gerais para medidas provisrias, quando estipula que os prazos regidos por ela tambm sero suspensos durante o recesso do Congresso Nacional. Sem prejuzo da plena eficcia de MP. A norma que dispe sobre a criao da comisso mista de oramento, Resoluo do Congresso Nacional n 1 de 2006, prev ainda:
Art. 110 Pargrafo nico. A incluso de relatrio de medida provisria na ordem do dia da CMO ser automtica e sua apreciao ter precedncia sobre as demais matrias em tramitao.

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Art. 111. Somente sero admitidas emendas que tenham como finalidade modificar o texto da medida provisria ou suprimir dotao, total ou parcialmente.

Na prtica, o que vem acontecendo desde a aprovao da EC n 32/01, conforme consulta feita na Subsecretaria de Apoio s Comisses Mistas, rgo ligado Secretaria Geral do Senado, responsvel pelo acolhimento inicial de medidas provisrias, realizado no Congresso Nacional, o seguinte: Para as MP em geral, a formalizao se inicia por meio do recebimento da matria pelo Protocolo Legislativo. Existe um setor dentro da Coordenao Geral do Congresso que faz o acompanhamento dirio das publicaes oficiais do Executivo no Dirio Oficial da Unio. A Subsecretaria de Ata registra a leitura do presidente do Senado Federal em Plenrio que faz a designao do presidente da comisso mista, relator e demais membros das duas casas legislativas, com as indicaes dos lderes, e com a observao de, tanto quanto possvel, respeitar a

proporcionalidade dos partidos ou blocos parlamentares em cada casa, na composio da comisso. Da Ata a tramitao segue para a Subsecretaria de Apoio s Comisses Mistas, que iniciar o recebimento das emendas, tanto de deputados como de senadores, at o 6 dia, para em seguida promover a convocao dos membros para reunio e delibao da comisso. Na consulta realizada, verificou-se ainda que, especialmente aps as alteraes do processo legislativo com as modificaes da EC n 32/2001, nunca houve a instalao das reunies nesses primeiros 14 dias na comisso mista. A comisso designada, mas nunca instalada. E assim, aps esse prazo, segue para a Cmara e Senado, de onde efetivamente sero designados os relatores de cada casa, bem como apreciada a medida provisria. Antes tambm dessa Emenda, foram pouqussimas as vezes que se observou instalao e reunies das comisses mistas, especialmente com deliberaes. No caso de crdito extraordinrio, a comisso mista a que se refere o 9 do art.62 da Constituio, a Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO).

29 J para as medidas provisrias que tratam sobre crditos extraordinrios o tratamento diferenciado. De imediato, logo aps publicao no Dirio Oficial da Unio, a Coordenao do Congresso encaminha a matria para a Comisso Mista de Oramento. O presidente de comisso mista , com mandato anual, estabelece o mesmo rito para MP em geral, mas com algumas peculiaridades. O presidente designa o relator da medida provisria e o relator revisor, duas figuras que iro se alternando entre deputados e senadores, entre uma MP e outra que chegar na comisso mista. Cada um ser responsvel pela relatoria da matria quando essa estiver passando pelas respectivas casas.

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5. Supremo Tribunal Federal e o Controle Repressivo de Constitucionalidade

5.1 Controle de Constitucionalidade Jurisdicional

Apesar de seu carter de temporalidade, a medida provisria, na condio de norma definitiva e acabada, dever estar tambm sujeita ao controle de constitucionalidade como todas as demais leis e atos normativos. O seu controle jurisdicional possvel em relao disciplina dada a matria tratada pela MP, quanto aos prprios limites materiais e aos requisitos constitucionais de urgncia e relevncia. No caso do crdito extraordinrio, tambm ser considerado o requisito de imprevisibilidade. No que se refere forma de controle jurisdicional que leva em conta a interpretao dos termos urgncia e relevncia, o posicionamento do Supremo Tribunal Federal, desde a Constituio anterior e a respeito inclusive dos antigos decretos-lei, inadmiti-la por invaso da esfera discricionria do Poder Executivo, salvo quando se caracterize flagrante o desvio de finalidade ou o abuso de poder de legislar pelo presidente da Repblica. Num exemplo onde o STF deferiu, em deciso unnime, pedido de medida cautelar, para suspender medida provisria, por ter caracterizado inexistncia de relevncia e urgncia, observa-se o seguinte:
Medida provisria: excepcionalidade da censura jurisdicional da ausncia dos pressupostos de relevncia e urgncia sua edio: raia, no entanto, pela irriso a afirmao de urgncia para as alteraes questionadas disciplina legal da ao rescisria, quando, segundo a doutrina e a jurisprudncia, sua aplicao resciso de sentenas j transitadas em julgado, quanto a uma delas a criao de novo caso de rescindibilidade pacificamente inadmissvel e quanto outra a ampliao do prazo de decadncia pelo menos duvidosa (STF, Adin 1.753/DF, 1998, Rel. Min. Seplveda Pertence)

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Da mesma forma, em situao mais recente, o ministro Celso de Mello julgou outra ao direta de inconstitucionalidade, com a seguinte ementa:
Os pressupostos da urgncia e da relevncia, embora conceitos jurdicos relativamente indeterminados e fluidos, mesmo expondo-se, inicialmente, avaliao discricionria do Presidente da Repblica, esto sujeitos, ainda que excepcionalmente, ao controle do Poder Judicirio, porque compe a prpria estrutura constitucional que disciplina as medidas provisrias, qualificando-se como requisitos legitimadores e juridicamente condicionantes do exerccio, pelo Chefe do Poder Executivo, da competncia normativa primria que lhe foi outorgada, extraordinariamente, pela Constituio da Repblica .(STF, 2004)

Considerando o momento de ingresso de Lei ou ato normativo no ordenamento jurdico, pode-se definir controle preventivo como a ao em relao legislao que pretende impedir que alguma norma maculada pela imperfeio da inconstitucionalidade ingresse no ordenamento jurdico. J o controle repressivo busca desse ordenamento retirar a norma editada em desrespeito Constituio. Em regra, o Judicirio realiza o controle repressivo de constitucionalidade: retira do ordenamento jurdico uma lei ou ato normativo contrrios Lei Maior. Os poderes Executivo e Legislativo realizam o chamado controle preventivo, evitando que uma espcie normativa inconstitucional passe a ter vigncia e eficcia no ordenamento jurdico. No controle constitucional repressivo, tambm tratado como repressivo jurdico ou judicirio, o prprio Poder Judicirio quem realiza o controle da lei ou do ato normativo que j estiverem editados, perante a Constituio, para retir-los do ordenamento jurdico, desde que contrrios Carta Magna. Existem dois mtodos de controle judicirio de constitucionalidade repressiva, reservado ou concentrado, por via de ao; e o segundo difuso ou aberto, por via de exceo ou defesa. A Constituio previu tambm, excepcionalmente, duas hipteses em que o controle de constitucionalidade repressivo ser realizado pelo Poder Legislativo. Em ambas situaes, o Congresso Nacional poder retirar normas editadas, com plena vigncia e eficcia do ordenamento jurdico, que deixaro de produzir seus

32 efeitos, por apresentarem um vcio de inconstitucionalidade (MORAES, 2005, p. 633). Uma das hipteses se refere previso constitucional que reza competncia do Congresso Nacional de sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder de regulamentar ou dos limites de delegao legislativa. Nesse caso, o Congresso dever editar um decreto legislativo sustando ou o decreto presidencial ou a lei delegada, por desrespeito forma constitucional prevista para suas edies. A outra possibilidade se refere rejeio de medida provisria, com base em inconstitucionalidade verificada no exame da comisso temporria mista, quando estar dessa forma exercendo o controle repressivo, pois estar retirando do ordenamento jurdico a medida provisria flagrantemente inconstitucional. Uma vez considerando a possibilidade de controle de constitucionalidade repressivo exercido pelo Congresso Nacional, sobre medidas provisrias, a Suprema Corte admite serem as mesmas passveis de objeto de ao direta de inconstitucionalidade (ADI), nas condies previstas no art. 103 da Constituio. No Poder Judicirio, onde efetivamente e de forma mais amplamente ligada a suas atribuies exercido o controle repressivo de constitucionalidade de diversas matrias, inclusive de medidas provisrias, esse controle considerado misto, ou seja, exercido de forma concentrada e difusa. Concentrado, quando compete ao STF, precipuamente, a guarda da Constituio, cabendo-lhe processar e julgar, originariamente, a ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ao declaratria de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal. Na forma difusa, quando prev a possibilidade do controle tambm aos tribunais, e estabelece a regra de que somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo rgo, podero os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder pblico. Os conceitos de relevncia e urgncia a que se refere o art. 62 da Constituio, como pressupostos para a edio de medidas provisrias, decorrem, em princpio, do juzo discricionrio de oportunidade, convenincia, e de valor do

33 chefe do poder Executivo, mas admitem o controle judicirio quanto ao excesso de poder de legislar. essa a idia geral que se incorpora s diversas situaes onde, segundo juristas e ministros do Supremo Tribunal Federal (STF), vem sendo questionada a constitucionalidade de adoo em nmero excessivo desse instrumento que no lei mas tem fora de lei, a desde de sua publicao. Ao se referir ao controle jurisdicional dos requisitos de urgncia e relevncia, o consultor Ronaldo Vieira Jnior destaca:
possvel ao Poder Judicirio exercer o controle sobre os requisitos constitucionais de urgncia e relevncia. Ainda que premido por situaes e circunstncias extremas, o Supremo Tribunal Federal no reconhece ao Poder Executivo liberdade absoluta na edio de medidas provisrias, que ho de estar balizadas pelos contornos constitucionais vigentes. (VIEIRA JNIOR 2007, p.503)

5.2

Casos de Aes com Efeitos de decises do STF

A Constituio (1988), em seu artigo 102, inciso I, combinado com art. 103, onde trata das atribuies do Supremo Tribunal Federal, prev que podero propor a ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual, e a ao declaratria de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal, as seguintes instituies:
O presidente da Repblica; as mesas do Senado Federal, da Cmara dos Deputados, das assemblias legislativas dos estados e da Cmara Legislativa do Distrito Federal; o governador dos estados e do DF; o procurador-geral da Repblica; o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; partido poltico com representao no Congresso Nacional; alm de confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional.(CF, 1988)

O primeiro caso de suspenso, pelo STF, de lei, que abriu crditos extraordinrios no oramento, proveniente de medida provisria, estabeleceu uma situao de grande polmica e de reflexo diante de juristas, de polticos e da sociedade em geral. Conforme divulgado no informativo Notcias STF (2008), O chefe do poder Executivo da Unio transformou-se em verdadeiro legislador solitrio da

34 Repblica, disse o ministro Celso de Mello, ao salientar que, na edio de medidas provisrias, o presidente da Repblica deve observar os requisitos constitucionais da urgncia e relevncia. A declarao foi dada a respeito da medida cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n 4048,no julgamento pelo Plenrio do STF, em 14 de maio de 2008. Por seis votos a cinco, a Corte deferiu medida liminar solicitada pelo Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), para suspender a eficcia da MP n 405/2007, convertida posteriormente pelo Congresso Nacional na Lei n 11.658/2008.
Painel de Votao do julgamento da MP 405/07 no STF
Ministros a favor da concesso da medida cautelar, contra MP Ministros contra concesso da medida cautelar, a favor da MP

1. Carlos Ayres Britto 2. Carmem Lcia Antunes Rocha 3. Celso de Mello 4. Eros Grau 5. Gilmar Mendes 6. Marco Aurlio

1. Cezar Peluso 2. Ellen Gracie 3. Menezes Direito 4. Joaquim Barbosa 5. Ricardo Lewandowski

Fonte: Julgamento de Plenrio do STF, em 14/05/2008

Essa medida provisria previa a abertura de crdito extraordinrio no valor de R$ 5,4 bilhes, para atender Justia Eleitoral e a diversos rgos daquele poder. A deciso valeu a partir do dia de seu julgamento, no atingindo os crditos repassados e empenhados pelos rgos at aquela data. A sustentao do PSDB na ao era que a medida provisria no respeitou os pressupostos constitucionais da urgncia e relevncia previstos na

Constituio, tampouco o da imprevisibilidade, requeridos para a abertura de crditos extraordinrios. Como a votao ficou bem dividida na votao da Suprema Corte, os argumentos dos ministros serviram de motivo para provocar crticas em diversos segmentos da sociedade. No julgamento, a ministra Ellen Gracie apresentou seu voto em consonncia com o voto de indeferimento do ministro Ricardo Lewandowski, ressaltando a ausncia de um dos requisitos indispensveis para a concesso da medida cautelar:

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Entendo que o atraso na aprovao da lei oramentria deste ano de 2008, o risco de cancelamento de importantes programas governamentais j em curso e at mesmo a aprovao da medida provisria sob exame pelo Congresso Nacional exauriram o perigo na demora eventualmente existente...As verbas alocadas a quase todos os ministrios e ao setor judicirio eleitoral tinham por objeto a manuteno de programas j em curso e que se encontravam inseridos no oramento anual no aprovado em tempo hbil. (NOTCIAS STF, 2008)

A ministra Ellen Gracie considerou ainda que um possvel cancelamento do repasse dos crditos traria conseqncias danosas de ordem social com a interrupo dos programas e servios, inclusive de ordem financeira, com a necessidade de indenizao dos cofres da Unio. No mesmo sentido votou o ministro Menezes Direito: No cabe a esta Suprema Corte examinar os critrios de urgncia e relevncia, matria que fica, evidentemente, na alada do presidente da Repblica, com a colaborao do Congresso Nacional. O ministro Celso de Mello apresentou o ltimo voto, o de desempate, acompanhando o entendimento do relator pelo deferimento da medida cautelar, e ainda fez a observao que a prpria Constituio d exemplos de crditos extraordinrios, tais como aqueles que so abertos para fazer frente guerra, comoo interna ou calamidade pblica, e completou:
importante ressaltar de modo claro que a presente ao direta no discute os crditos em si mesmo considerados, mas sim o real enquadramento deles na categoria de crditos extraordinrios, que a nica permitida medida provisria...Esses casos to graves ensejam, no limite, at mesmo a decretao ou do estado de defesa ou at mesmo do prprio estado de stio, no o caso de nenhum dos crditos abertos pela MP ora impugnada. (NOTCIAS STF, 2008)

Celso Mello declarou que a situao grave, tendo em vista que de 1 de janeiro de 2007 at 17 de abril de 2008 foram editadas 23 medidas provisrias relativas abertura de crditos extraordinrios, representando aproximadamente R$ 62,5 bilhes. De acordo com o ministro, o oramento da Unio em 2007 ficou em torno de R$ 1,2 trilho a R$ 1,4 trilho, e revela:

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Tem-se na prtica, em razo do notrio abuso de crditos extraordinrios, um verdadeiro oramento paralelo...No podemos ignorar que a crescente apropriao institucional do poder de legislar por parte dos sucessivos presidentes da Repblica tem despertado gravssimas preocupaes de ordem jurdica em razo do fato de a utilizao excessiva das medidas provisrias causar profundas distores que se projetam no plano das relaes polticas entre os poderes Executivo e Legislativo. (NOTCIAS STF, 2008)

O ministro informou que, com o uso da MP, os diversos presidentes da Repblica, desde o dia da proclamao da Constituio de 1988 at hoje, legislaram duas vezes mais que o prprio Congresso Nacional no mesmo perodo: Esse comportamento dos vrios chefes do Poder Executivo da Unio, alm de concentrar indevidamente na Presidncia da Repblica o foco e o eixo das decises legislativas, tornou instvel o ordenamento normativo do estado brasileiro que passou, em conseqncia, a viver sob o signo do efmero. De acordo com o ministro, desde o incio da vigncia da Constituio, os presidentes da Repblica, entre edies e reedies, promulgaram sozinhos um total de medidas provisrias equivalente a mais do que o dobro dos decretos-leis editados pelos generais presidentes ao longo de todo o regime de exceo que vigorou no Brasil entre 1 de abril de 1964 e 15 de maro de 1985:
Nesse perodo, os generais presidentes editaram ao longo de 21 anos 2.272 decretos-lei em proporo bem inferior ao volume de medidas provisrias editadas e reeditadas sob a gide da presente Constituio, numa evidente atestao que o chefe do Poder Executivo da Unio transformou-se definitivamente hoje em verdadeiro legislador solitrio da Repblica. (NOTCIAS STF, 2008)

Ao final de suas declaraes, Celso Mello afirmou que a utilizao excessiva das MP minimiza perigosamente a importncia poltico-institucional do Poder Legislativo, pois suprime a possibilidade de prvia discusso parlamentar de matrias que ordinariamente esto sujeitas ao poder decisrio do Congresso Nacional, conclui. Como essa MP n 405/07 j havia sido convertida na Lei n11.658 em 18 de abril de 2008, a converso por si s no purga o vcio da medida provisria, pelo que essa lei de converso, por mera formalidade tambm acha-se atingida pela deciso da Corte Suprema. Dessa forma, ela no pode ser aplicada, enquanto em

37 vigor a medida liminar concedida nos autos da ADI n 4.048-DF, de relatoria do ministro Gilmar Mendes. A deciso da Suprema Corte incide a partir de 15 de maio de 2008, um dia aps seu julgamento, no atingindo os crditos j repassados e empenhados pelos rgos pblicos. A maior parte dos recursos da MP n 405/07, R$ 733,4 milhes, destinavase ao Ministrio da Educao, em especial ao Fundo de Manuteno e de Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), que deveria receber R$ 685,6 milhes, conforme tabela a seguir. O Ministrio da Justia e os rgos a ele vinculados receberiam R$ 364,8 milhes, dos quais R$ 218,7 iriam para o Fundo Penitencirio Nacional (Fupen), com a funo de dar continuidade construo e ampliao de presdios, e R$ 55,2 milhes para a Polcia Federal. A soma de recursos destinados Presidncia da Repblica seria de R$ 63,4 milhes. No caso da Justia Eleitoral somente R$ 7,5 milhes, direcionado ao Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais.

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Quadro Resumido da Distribuio de Recursos da MP n 405/2007

rgo/ Unidade Oramentria Aplicao dos Recursos Origem dos Recursos

Justia Eleitoral Presidncia Da Repblica Ministrio Da Agricultura, Pecuria E Abastecimento Ministrio Da Cincia E Tecnologia Ministrio Da Fazenda Ministrio Da Educao Ministrio Da Justia Ministrio Da Previdncia Social Ministrio Das Relaes Exteriores Ministrio Do Trabalho E Emprego Ministrio Dos Transportes Ministrio Das Comunicaes Ministrio Da Cultura Ministrio Do Meio Ambiente Ministrio Do Planejamento, Oramento E Gesto Ministrio Do Desenvolvimento Agrrio Ministrio Do Esporte Ministrio Da Defesa Ministrio Da Integrao Nacional Ministrio Do Turismo Ministrio Do Desenvolvimento Social E Combate Fome Ministrio Das Cidades Encargos Financeiros Da Unio Transferncias A Estados, Distrito Federal E Municpios Operaes Oficiais De Crdito Recursos sob Superviso da Secretaria do Tesouro Nacional Ministrio da Fazenda Recursos sob Superviso da Secretaria do Tesouro Nacional Ministrio da Fazenda Supervit financeiro apurado no Balano Patrimonial da Unio do exerccio de 2006 Excesso de arrecadao Ingresso de operao de crdito relativa ao lanamento de Ttulos da Dvida Agrria Repasse da Unio sob a forma de participao no capital de empresas estatais

7.500.000 63.445.200 51.928.900 54.400.000 348.006.293 733.456.560 364.860.000 169.200.000 19.000.000 10.601.043 455.660.339 200.000.000 130.000.000 39.058.347 551.000.000 752.000.000 115.937.000 720.549.717 30.000.000 70.000.000 10.000.000 337.926.000 40.000.000 1.148.261 180.000.000 180.000.000

7.500.000

400.000 202.456.560

372.728

40.000.000

40.000.000

40.000.000 3.995.542.240 670.252.213 417.115.345 1.930.000

TOTAL GERAL 5.455.677.660 5.455.677.660 Fonte: Nota Tcnica n 37/2007, emitida pela Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados

Em relao Lei n 11.658, sobre a qual a deciso do STF se aplica em razo da MP n 405/2007, o professor e especialista em direito financeiro e tributrio Kiyoshi Harada considera autntico desvio de finalidade (HARADA 2008, p.31) a utilizao de medidas provisrias para abertura de crdito extraordinrio com finalidade de cobrir gastos previsveis.

39 Em sua anlise, Harada destaca que basta um simples exame de um artigo da MP, onde esto mencionadas as diversas fontes de recursos necessrios abertura do crdito, para constatar que o elaborador da MP confundiu hipteses de abertura de crdito adicional suplementar, de abertura de crdito adicional especial e de abertura de crdito extraordinrio. Como j tratado nos captulos anteriores, os crditos suplementares servem para reforar a dotao j existente. Os crditos especiais destinam-se a atender despesas para as quais no haja dotao especfica, o que no significa despesas imprevisveis. Demonstra apenas que o governante no incluiu determinadas despesas como prioritrias no momento de elaborao da proposta oramentria. Os crditos extraordinrios se destinam a atender, nos precisos termos, o que est previsto na Constituio, ou seja, despesas imprevisveis e urgentes, como em caso de guerra, comoo interna ou calamidade pblica. Situao de calamidade pblica pode surgir de fenmenos da natureza, como enchentes, tufo, terremoto e epidemias. O que se interpreta nas condies apontadas na Constituio que para utilizao do crdito extraordinrio necessrio que se tenha estabelecido uma situao de imprevisibilidade no detectvel ao senso do homem comum. Para o professor e promotor Thales Cerqueira :
Dentre os vrios pontos interessantes examinados nesse julgado, o risco foi diversas vezes apontado, na exposio de motivos da MP n 405/07, como elemento justificador da abertura do crdito extraordinrio, e completa: Em verdade, nenhuma das hipteses previstas pela medida provisria configura situao imprevisvel e urgente, suficiente abertura de crdito extraordinrio, conformando-se, assim, desvio de finalidade.(CERQUEIRA e ALBUQUERQUE 2008, p.27)

Embora exista uma ligao de artigos na Carta Magna, no se deve confundir relevncia e urgncia, requisitos gerais para edio de medida provisria, com os requisitos constitucionais exclusivos para abertura de crdito extraordinrio, que alm da urgncia pressupe a imprevisibilidade do evento causador da despesa extraordinria. A opinio do jurista Harada (2008, p.31) que o Executivo usou da competncia que tinha para fazer uma coisa e fez outra, incorrendo na prtica de

40 desvio de finalidade. No meio jurdico, o desvio de finalidade percebido pelo exame da motivao, que nesse caso no se pode considerar existente. Na exposio de motivos encaminhada pelo ministro da Fazenda ao presidente da Repblica, a propsito da MP n 405 de 2007, nenhuma das razes invocadas se refere s hipteses autorizadoras da abertura de crdito extraordinrio, o que equivale prtica de ato imotivado. Ao analisar o documento, nenhuma pertinncia tem com situaes de imprevisibilidade e urgncia como no caso de guerra, comoo interna, calamidade pblica ou qualquer outra situao imprevisvel, que pudesse justificar e legitimar a abertura de crdito extraordinrio. O que se constatou na exposio de motivos foram despesas referentes s classificadas como de custeio e de subveno econmica, pertencentes categoria econmica de despesas correntes, e despesas de investimentos e inverses financeiras, que integram a categoria econmica de despesas de capital. No documento do Ministrio da Fazenda est prevista a contemplao, por exemplo, de despesas concernentes a preveno, preparao e enfrentamento para a pandemia de influenza, o que implica notria confisso de que o tato no era imprevisvel. Outros itens tratam da continuidade de projetos, obras e servios em andamento. Nessa confuso de justificativas, conforme o entendimento de Harada, no foi encontrado nenhum item de despesas que possa ser enquadrado na hiptese de crdito extraordinrio,. O professor Kiyoshi Harada, em sua anlise detalhada sobre os argumentos do Governo Federal para justificar a abertura de crditos extraordinrios na emisso da medida provisria ora examinada, critica:
O supervit do oramento corrente, utilizado indevidamente para abertura de crdito extraordinrio, constitui, nos precisos termos do 2 do art. 11 da Lei n 4.320/64, receitas de capital do exerccio corrente. Tudo indica que a elaborao do projeto de medida provisria foi norteada por um critrio puramente poltico, sem a devida assistncia tcnica. O autor do projeto de medida provisria atuou como se estivesse elaborando uma proposta oramentria. Confundiu-se o carter poltico da proposta de Lei Oramentria Anual, com o aspecto tcnico-jurdico da execuo da Lei Oramentria Anual. (2008, p.32)

Foi constatado neste estudo que, desde 2007, pelo menos outras sete medidas provisrias haviam sido editadas nos mesmos moldes da MP n 405/07.

41 Mesmo sabendo-se que a medida liminar em sede de ADI no tenha efeito vinculante 1 , todas essas MP e as leis de converso de cada uma delas acham-se atingidas pela deciso do STF, que assentou a tese de que a abertura de crdito extraordinrio deve submeter-se s exigncias constitucionais, no bastando simplesmente os requisitos da urgncia e da relevncia para a edio de medidas provisrias, uma vez que, a imprevisibilidade do evento constitui requisito primordial na abertura de crdito extraordinrio. Sendo assim, deve haver imprevisibilidade e urgncia como as despesas decorrentes de guerra, comoo interna ou de calamidade pblica provocada por agentes da natureza, como imposio constitucional. Se submetem, por tanto, essas medidas provisrias do mesmo vcio j proclamado nos autos da ADI 4.048/08. importante lembrar tambm que a utilizao dos saldos remanescentes, relativos aos crditos extraordinrios abertos por MP editadas no ltimo quadrimestre do exerccio de 2007 e que devem estar abertos nos limites de seus saldos no exerccio financeiro de 2008, pode encontrar-se atingida pela deciso do Supremo Tribunal Federal. O que se percebe com o grande nmero de medidas provisrias emitidas para abertura de crditos extraordinrios, inclusive com alteraes nos valores fixados no oramento j aprovado, que acaba se criando na prtica uma Lei Oramentria Anual paralela, indiferente ao processo legislativo. Alguns juristas acreditam que esse tipo de comportamento do presidente da Repblica inviabiliza os mecanismos de controle e fiscalizao da execuo oramentria e pode configurar crime de responsabilidade ao atentar contra a lei oramentria, ou de improbidade, ao praticar tambm ato visando fim proibido em lei ou diverso daquele previsto na regra de competncia. E o especialista Harada completa:

A Lei n 9.868/99, artigos 10 e 11, quando previu efeito vinculante para a deciso judicial proferida em sede de ADI, fez somente para a deciso concessiva da medida cautelar, e depende do voto da maioria dos membros do Supremo Tribunal Federal

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O que falta no governo um plano nacional de desenvolvimento refletido na Lei do Plano Plurianual, para ser executado ao longo dos exerccios financeiros de conformidade com os recurso alocados pela Lei Oramentria Anual, hoje, transformada em uma pea de fico, quando deveria refletir o plano de ao governamental, em obedincia ao princpio de legalidade, corolrio do princpio da legalidade tributria...Quando no se tem um plano de governo seguido de fixao de despesas especficas para assegurar a sua execuo, no h como elaborar a Lei Oramentria Anual com a caracterstica prpria, ou seja, carter concreto. Essa lei oramentria passa a ter carter genrico e abstrato, completamente divorciada dos planos de governos que no existem.(HARADA 2008, p.32)

importante que, com essa deciso, o Supremo Tribunal Federal mudou sua antiga e pacfica jurisprudncia, de descabimento de ao direta de inconstitucionalidade em se tratando de lei ou ato normativo de carter concreto. Em anlise Nota Tcnica n 37/2007, emitida pela Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados, conforme prev a Resoluo n 1/2002 do Congresso Nacional (que estabelece em seu art. 19 que o rgo de consultoria e assessoramento da casa legislativa a que pertencer o relator da medida provisria encaminhar aos relatores e comisso criada para essa matria, nota tcnica com subsdios acerca da adequao financeira e oramentria de MP), foram feitas as seguintes observaes: - na parte que trata da sntese e dos aspectos relevantes, a nota identifica os recursos necessrios abertura do crdito extraordinrios como provenientes de supervit financeiro apurado no Balano Patrimonial da Unio do exerccio de 2006; excesso de arrecadao de diversas fontes; anulao parcial de dotaes oramentrias; ingresso de operao de crdito relativa ao lanamento de ttulos da dvida agrria; e repasse da Unio sob a forma de participao no capital de empresas estatais; - no que tange a compatibilidade e adequao oramentria e financeira, na exposio de motivos, parte da MP preparada pelo Ministrio da Fazenda, e em cumprimento Lei de Diretrizes Oramentrias para 2007 (LDO), Lei n 11.439, de 29/12/2006, no contm demonstrativo de que a abertura do crdito extraordinrio no afeta o resultado primrio anual nas metas fiscais da LDO 2007. E tambm no indica as compensaes necessrias, ainda que tenha feito

43 uso de volume expressivo de receita financeira para financiar parte das despesas primrias da MP. Foi constatado que essa medida provisria abriga um acrscimo total lquido de despesas primrias, que so suplementaes deduzidas de cancelamentos, da ordem de R$ 4,53 bilhes, e deveria ser financiado por receitas primrias, para no afetar o resultado primrio anual contate na lei oramentria anual. Nesse caso, os recursos deveriam provir do excesso de arrecadao de receitas primrias. A nota diz ento que mesmo que esse excesso, consignado como uma das fontes de financiamento da MP, se referisse inteiramente a receitas primrias o que no foi constatado este no seria suficiente, visto que monta a apenas R$ 0,67 bilho, aproximadamente. Em referncia LDO 2007, feita uma observao sobre artigo que se refere a crditos propostos por projetos de lei, e considera que os procedimentos sugeridos ainda naquela norma deveriam ser igualmente adotados nos casos de crditos abertos por medidas provisrias. E se dessa forma no for considerado, estar-se- comprometendo a transparncia to desejvel e necessria ao acompanhamento da aplicao dos recursos pblicos por parte do prprio governo, das instituies pblicas e da sociedade.(MORAIS 2007, p.3) A Consultoria da Cmara complementa ainda, afirmando que, apesar de restarem claras razes pelas quais se incluram, na lei oramentria em vigor, as aes constantes do crdito adicional, questionamos a validade do instrumento utilizado para levar a cabo sua incluso: uma medida provisria, em vez de um projeto de lei. A Nota Tcnica esclarece ainda que muitas das aes objeto dessa medida provisria so comuns das leis oramentrias, e em nada se assemelham a despesas decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica, e considera implausvel eventual alegao de imprevisibilidade da quase totalidade dos gastos correspondente. E que em exame a todo o contedo da MP, em seu detalhamento de aplicao e origem de recursos, afirma que a exposio de motivos dessa matria, com raras excees, omissa no tangente

44 imprevisibilidade das aes objeto das suplementaes autorizadas pela medida provisria. E finaliza, ressaltando que uma despesa imprevisvel no sinnimo de despesa no prevista:
A despesa imprevisvel aquela em relao qual no haveria meio de o administrador antecipar a sua ocorrncia, tendo em vista derivar de acontecimento fortuito em escapa sua alada. Nesse sentido, como cisto acima, a Constituio Federal, em seu art.167, 3, exemplifica os fatos considerados imprevisveis, que justificam a abertura de crdito extraordinrio, como sendo os decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica. A despesa no prevista, por outro lado, aquela que o administrador teria condies de antecipar e, portanto, de aportar recursos, mas no o fez em face das escolhas contidas no planejamento que adotou e submeteu aprovao legislativa.

Durante a finalizao deste trabalho, em 5 de novembro de 2008, outra medida provisria sobre crdito extraordinrio foi suspensa pelo STF, e no pode ser analisa. Foi a MP n 402 (convertida na Lei 11.656/08), que abriu de R$ 1,65 bilho no oramento federal para uso em obras de infra-estrutura, incluindo o Programa de Acelerao de Crescimento, PAC. A deciso foi tomada no julgamento, em carter liminar, da ADI n 4049, ajuizada pelo PSDB, e no dever ter efeito prtico, porque a maior parte do dinheiro j foi aplicada durante a vigncia da medida provisria, que virou lei.

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CONCLUSO

Em face de todos os problemas discriminados neste estudo, esto em tramitao no Congresso Nacional diversas propostas visando alterar o rito das medidas provisrias que no puderam ser analisadas no corpo desta monografia, mas que podero ser discutidas e constituir linhas para futuras pesquisas. Ao fazer uma analogia em relao s vrias discusses referentes manuteno ou no do instrumento medida provisria, verificou-se que grande parte dos polticos, especialistas e juristas, reclama do uso indiscriminado e excessivo de MP. Mas, ao se observar o quadro de aes prticas empenhadas em efetivamente modificar e melhor disciplinar o processo legislativo do modelo atual, surgem dvidas se efetivamente esses agentes pblicos tm interesse em acabar com esse mecanismo. Uma ferramenta de governo, que foi criada inicialmente por meio de decreto-lei, para ser usada em casos de real urgncia e relevncia, que dispensa autorizao prvia legislativa, se mostra atualmente como uma figura

poderosssima de negociaes polticas entre o Poder Executivo e o Congresso Nacional, e ainda o Poder Judicirio. Para os magistrados da Suprema Corte caberia tambm um mea-culpa em relao anuncia daquele Poder, ao ter se manifestado timidamente diante deste assunto, e julgado, com suspenso de efeitos, um volume muito pequeno de MP, subestimando o prprio papel que representa de guardio dos preceitos constitucionais. No perodo entre a promulgao da Constituio at a concluso deste estudo, somente duas aes diretas de inconstitucionalidade foram julgadas sobre crditos extraordinrios, com suspenso da eficcia de seu contedo, e sempre com um placar apertado. Isso, sem contar a efetividade dessas decises que terminam por no ter efeito prtico, ao serem julgadas e estabelecer efeito suspensivo s depois de os recursos terem sido gastos, quase ou na totalidade,

46 pelo Poder Executivo, devido validade imediata das medidas provisrias desde a sua publicao. Fica, ento, a dvida: at que ponto interessa eliminar esse mecanismo que no lei, mas tem fora de lei, considerando que, para quem no est no poder, essa ferramenta pode prejudicar seus interesses polticos, mas num outro momento, mais frente, numa suposta inverso do comando do Pas, no se poderia perder essa opo de agilidade na gesto pblica ou poltica dos diversos interesses que rondam essas elites decisrias ou comandantes. De forma semelhante, chama a ateno a situao das medidas provisrias que tratam da abertura de crditos extraordinrios, com uma imposio muito importante a mais: poder abrir despesas, independentemente de previso oramentria. Foi observado, durante a leitura das opinies de especialistas neste trabalho, que existe caracterizado desvio de finalidade no uso de MP nessa categoria, ao serem abertos crditos para cobrir gastos previsveis. Est claro na Carta Magna, e no se pode confundir, relevncia e urgncia com requisitos constitucionais para abertura de crditos extraordinrios, que, alm da urgncia, pressupe a imprevisibilidade do evento causador da despesa extraordinria, como no caso de situaes de calamidade pblica na manifestao de fenmenos da natureza, de enchentes, terremotos, tufes, por exemplo. Em relao s consideraes tratadas neste trabalho, mesmo num ambiente poltico de dificuldade em se alterar o processo legislativo, seria importante poder, pelo menos, alterar o rito, de forma que as MP somente pudessem vigorar e contar prazo a partir da aprovao do parecer pela sua admissibilidade, por exemplo. Poderia ser criada uma alternativa que considerasse as opes de aprovao ou rejeio de Medidas Provisrias, e transformar, de imediato, em projeto de lei aquela que tiver parecer aprovado em favor da norelevncia e no-urgncia da matria, como exemplo. Uma grande lacuna que ficou na Constituio de 1988 e que acaba tambm abrindo ainda mais a possibilidade de alargamento do poder discricionrio do presidente da Repblica o termo como as no art.167, 3, que poderia ser suprimido ou substitudo por um detalhamento maior de situaes de

47 imprevisibilidade e urgncia. E, numa elaborao mais aprofundada, desvincular a ligao desse pargrafo forma direta que ele se relaciona ao disposto no caput do art. 62. Ao concluir este trabalho, se estabeleceu uma grande expectativa de um detalhamento dos diversos projetos e sugestes existentes, por parte do Congresso Nacional e de especialistas, no sentido de desenvolver um comparativo consolidado dessas opes, para que possa ser utilizado na melhoria do andamento e apreciao de matrias das casas legislativas, em especial ao tratamento de medidas provisrias.

48 REFERNCIAS BIBLIOGRAFICAS

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OBRAS

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