p. 17 concluziile Av. Gen Jacobs p 36 ---cauza in en ; p.

59-concluziile in en 62000J0112
Arrt de la Cour du 12 juin 2003. - Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzge contre Republik sterreich. Demande de dcision prjudicielle: Oberlandesgericht Innsbruck Autriche. - Libre circulation des marchandises - Entraves rsultant d'actes de particuliers - Obligations des tats membres - Dcision de ne pas interdire un rassemblement finalit environnementale ayant entran le blocage complet de l'autoroute du Brenner pendant prs de 30 heures - Justification - Droits fondamentaux - Libert d'expression et libert de runion - Principe de proportionnalit. Affaire C-112/00. Recueil de jurisprudence 2003 page I-05659

Sommaire Parties Motifs de l'arrt Dcisions sur les dpenses Dispositif Mots cls 1. Libre circulation des marchandises - Entraves rsultant d'actes de particuliers Obligations des tats membres - Adoption de mesures pour assurer la libre circulation des marchandises - Porte de l'obligation - Actes affectant les flux d'importation, d'exportation et de simple transit (Trait CE, art. 5 (devenu art. 10 CE) et art. 30 et 34 (devenus, aprs modification, art. 28 CE et 29 CE)) 2. Libre circulation des marchandises - Entraves la circulation routire intracommunautaire rsultant de la dcision d'un tat membre de ne pas interdire un rassemblement de manifestants - Justification - Protection des droits fondamentaux des manifestants - Ncessit de mettre en balance les intrts en prsence - Principe de proportionnalit - Pouvoir d'apprciation des autorits nationales - Limites (Trait CE, art. 5 (devenu art. 10 CE) et art. 30, 34 et 36 (devenus, aprs modification, art. 28 CE, 29 CE et 30 CE)) Sommaire 1. Eu gard au rle fondamental dvolu la libre circulation des marchandises dans le systme de la Communaut et, en particulier, pour le bon fonctionnement du march intrieur, l'obligation incombant chaque tat membre de garantir la libre circulation des produits sur son territoire en prenant les mesures ncessaires et appropries aux fins d'empcher toute entrave due des actes de particuliers s'impose sans qu'il y ait lieu de distinguer selon que de

tels actes affectent les flux d'importation ou d'exportation ou bien le simple transit de marchandises. ( voir point 60 ) 2. Le fait pour les autorits comptentes d'un tat membre de ne pas avoir interdit un rassemblement de manifestants qui a entran le blocage complet, pendant une dure dtermine, d'une voie de communication importante entre les tats membres n'est pas incompatible avec les articles 30 et 34 du trait (devenus, aprs modification, articles 28 CE et 29 CE), lus en combinaison avec l'article 5 du trait (devenu article 10 CE), pour autant que cette restriction au commerce intracommunautaire de marchandises peut tre justifie par l'intrt lgitime que constitue la protection des droits fondamentaux, en l'occurrence ceux des manifestants en matire de libert d'expression et de libert de runion, s'imposant tant la Communaut qu' ses tats membres. S'agissant de cette justification, il convient de mettre en balance les intrts en prsence, savoir la libre circulation des marchandises, qui peut, sous certaines conditions, faire l'objet de restrictions pour les raisons numres l'article 36 du trait (devenu, aprs modification, article 30 CE) ou au titre des exigences impratives d'intrt gnral, d'une part, et les liberts d'expression et de runion, qui sont galement susceptibles de faire l'objet de certaines limitations justifies par des objectifs d'intrt gnral, d'autre part, et de dterminer, eu gard l'ensemble des circonstances de chaque cas d'espce, si un juste quilibre a t respect entre ces intrts. cet gard, les autorits nationales disposent certes d'un large pouvoir d'apprciation, mais il y a lieu pour la Cour de vrifier si les restrictions apportes aux changes intracommunautaires sont proportionnes au regard du but lgitime poursuivi, savoir en l'espce la protection des droits fondamentaux. Si une manifestation sur la voie publique entrane normalement certains inconvnients pour les personnes qui n'y participent pas, en particulier en ce qui concerne la libert de circulation, ceux-ci peuvent en principe tre admis ds lors que le but poursuivi est la manifestation publique et dans les formes lgales d'une opinion. ( voir points 64, 69, 74, 78-82, 91, 94 et disp. ) Parties Dans l'affaire C-112/00, ayant pour objet une demande adresse la Cour, en application de l'article 234 CE, par l'Oberlandesgericht Innsbruck (Autriche) et tendant obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzge et Republik sterreich, une dcision titre prjudiciel sur l'interprtation des articles 30, 34 et 36 du trait CE (devenus, aprs modification, articles 28 CE, 29 CE et 30 CE), lus en combinaison avec l'article 5 du trait CE (devenu article 10 CE), ainsi que sur les conditions de responsabilit d'un tat membre du fait des dommages causs aux particuliers par les violations du droit communautaire, LA COUR compose de M. G. C. Rodrguez Iglesias, prsident, MM. J.-P. Puissochet, M. Wathelet et R. Schintgen (rapporteur), prsidents de chambre, MM. C. Gulmann,

D. A. O. Edward, P. Jann et V. Skouris, Mmes F. Macken et N. Colneric, MM. S. von Bahr, J. N. Cunha Rodrigues et A. Rosas, juges, avocat gnral: M. F. G. Jacobs, greffier: M. H. A. Rhl, administrateur principal, considrant les observations crites prsentes: - pour Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzge, par Mes K.H. Plankel, H. Mayrhofer et R. Schneider, Rechtsanwlte, - pour la Republik sterreich, par M. A. Riccabona, en qualit d'agent, - pour le gouvernement autrichien, par M. H. Dossi, en qualit d'agent, - pour le gouvernement hellnique, par Mme N. Dafniou et M. G. Karipsiadis, en qualit d'agents, - pour le gouvernement italien, par M. U. Leanza, en qualit d'agent, assist de M. O. Fiumara, vice avvocato generale dello Stato, - pour le gouvernement nerlandais, par M. M. A. Fierstra, en qualit d'agent, - pour la Commission des Communauts europennes, par M. J. C. Schieferer, en qualit d'agent, vu le rapport d'audience, ayant entendu les observations orales d'Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzge, reprsente par Me R. Schneider, de la Republik sterreich, reprsente par M. A. Riccabona, du gouvernement autrichien, reprsent par M. E. Riedl, en qualit d'agent, du gouvernement hellnique, reprsent par Mme N. Dafniou et M. G. Karipsiadis, du gouvernement italien, reprsent par M. O. Fiumara, du gouvernement nerlandais, reprsent par Mme H. G. Sevenster, en qualit d'agent, du gouvernement finlandais, reprsent par Mme T. Pynn, en qualit d'agent, et de la Commission, reprsente par MM. J. C. Schieferer et J. Grunwald, en qualit d'agent, l'audience du 12 mars 2002, ayant entendu l'avocat gnral en ses conclusions l'audience du 11 juillet 2002, rend le prsent Arrt Motifs de l'arrt 1 Par ordonnance du 1er fvrier 2000, parvenue la Cour le 24 mars suivant, l'Oberlandesgericht Innsbruck a pos, en vertu de l'article 234 CE, six questions prjudicielles sur l'interprtation des articles 30, 34 et 36 du trait CE (devenus, aprs modification, articles 28 CE, 29 CE et 30 CE), lus en combinaison avec l'article 5 du trait CE (devenu article 10 CE), ainsi que sur les conditions de responsabilit d'un tat membre du fait des dommages causs aux particuliers par les violations du droit communautaire. 2 Ces questions ont t souleves dans le cadre d'un litige opposant Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzge (ci-aprs Schmidberger) la Republik sterreich (ci-aprs la rpublique d'Autriche) au sujet de l'autorisation implicitement accorde par les autorits comptentes de cette dernire une association finalit essentiellement environnementale d'organiser un rassemblement sur l'autoroute du Brenner qui a eu pour effet de bloquer compltement la circulation sur celle-ci pendant prs de 30 heures. Le cadre juridique national

3 L'article 2 du Versammlungsgesetz (loi sur les runions) de 1953, tel que modifi par la suite (ci-aprs le VslgG), dispose: (1) Quiconque souhaite organiser un rassemblement public ou une runion, quelle qu'elle soit, accessible tous sans limitation quant aux participants, doit en faire la dclaration par crit aux autorits comptentes (article 16) au moins 24 heures avant le moment o il est prvu que la runion ou le rassemblement aura lieu en indiquant son objectif, son lieu et son heure. La dclaration doit parvenir aux autorits comptentes au plus tard 24 heures avant le dbut du rassemblement projet. (2) Les autorits comptentes doivent dlivrer immdiatement une attestation s'il en est fait la demande. [...] 4 Aux termes de l'article 6 du VslgG: Les rassemblements dont l'objectif est contraire aux lois pnales ou qui mettent en pril la scurit publique ou le bien public doivent tre interdits par les autorits comptentes. 5 L'article 16 du VslgG prvoit: Aux fins de la prsente loi, on entend, en rgle gnrale, par autorit comptente': a) dans les lieux relevant de leur comptence, les services de la police fdrale; b) l'endroit o sige le Landeshauptmann [chef du gouvernement du Land], lorsqu'aucun service de police fdrale ne s'y trouve, la Sicherheitsdirektion [direction suprieure de la police]; [...] c) dans tout autre lieu, la Bezirksverwaltungsbehrde [autorit administrative de la collectivit territoriale du Bezirk]. 6 L'article 42, paragraphe 1, de la Straenverkehrsordnung (code de la route) de 1960, telle que modifie par la suite (ci-aprs la StVO), interdit la circulation routire des poids lourds remorque les samedis de 15 heures 24 heures ainsi que les dimanches et les jours fris lgaux de 0 heure 22 heures, lorsque le poids total maximum autoris du poids lourd ou de la remorque dpasse 3,5 t. De mme, selon le paragraphe 2 de ladite disposition, pendant les priodes indiques au paragraphe 1, la circulation des poids lourds, vhicules articuls et engins autotracts ayant un poids total maximum autoris de plus de 7,5 t est interdite. Certaines exceptions sont prvues, notamment pour le transport du lait, des denres facilement prissables ou des animaux de boucherie (sauf pour le transport de gros btail sur les autoroutes). 7 En vertu de l'article 42, paragraphe 6, de la StVO, la circulation des poids lourds ayant un poids total maximum autoris suprieur 7,5 t est interdite entre 22 heures et 5 heures; les trajets effectus notamment par des vhicules faible bruit ne sont pas concerns par cette interdiction. 8 Conformment l'article 45, paragraphes 2 et suivants, de la StVO, des drogations concernant l'utilisation des routes peuvent tre accordes sur demande individuelle et moyennant certaines conditions. 9 L'article 86 de la StVO prvoit: Dfils. S'il est envisag d'utiliser la rue cet effet et sans prjudice d'autres dispositions, les runions en plein air, les dfils publics ou d'usage local, les ftes populaires, les processions ou autres rassemblements similaires doivent tre dclars l'administration concerne trois jours l'avance par leurs organisateurs [...] L'affaire au principal et les questions prjudicielles 10 Il ressort du dossier de l'affaire au principal que, le 15 mai 1998, l'association Transitforum Austria Tirol, dont l'objectif est la protection de l'espace vital dans

la rgion des Alpes, a inform la Bezirkshauptmannschaft Innsbruck, conformment aux articles 2 du VslgG et 86 de la StVO, qu'un rassemblement se tiendrait du vendredi 12 juin 1998 11 heures au samedi 13 juin 1998 15 heures sur l'autoroute du Brenner (A 13), entranant pendant cette priode la fermeture toute circulation de cette autoroute sur la section comprise entre l'aire de repos de l'Europabrcke et le page de Schnberg (Autriche). 11 Le mme jour, le prsident de ladite association a donn une confrence de presse, la suite de laquelle les mdias autrichiens et allemands ont diffus des informations au sujet de la fermeture de l'autoroute du Brenner. Les automobileclubs autrichien et allemand ayant aussi t prvenus, ils ont galement fourni des informations pratiques aux usagers de la route, en indiquant en particulier qu'il fallait viter cette autoroute pendant la priode en cause. 12 Le 21 mai 1998, la Bezirkshauptmannschaft a demand la Sicherheitsdirektion fr Tirol des instructions quant au rassemblement annonc. Le 3 juin 1998, le Sicherheitsdirektor a donn l'ordre de ne pas interdire celui-ci. Le 10 juin 1998, une runion des membres de diverses autorits locales a eu lieu en vue de garantir le droulement sans heurts dudit rassemblement. 13 Estimant que ce rassemblement tait licite au regard du droit autrichien, la Bezirkshauptmannschaft a dcid de ne pas l'interdire, mais elle n'a pas examin si sa dcision tait susceptible d'enfreindre le droit communautaire. 14 Ce rassemblement a t effectivement organis au lieu et la date indiqus. En consquence, les poids lourds qui auraient d emprunter l'autoroute du Brenner ont t immobiliss le vendredi 12 juin 1998 ds 9 heures. Cette autoroute a t rouverte la circulation le samedi 13 juin 1998 vers 15 h 30, sous rserve des interdictions de circulation applicables en vertu de la rglementation autrichienne, s'agissant des camions de plus de 7,5 t pendant certaines heures les samedis et dimanches. 15 Schmidberger est une entreprise de transports internationaux tablie Rot an der Rot (Allemagne) qui dispose de six poids lourds silencieux et propres pourvus de remorques. Son activit principale consiste transporter du bois d'Allemagne en Italie et de l'acier d'Italie en Allemagne. cette fin, ses poids lourds utilisent essentiellement l'autoroute du Brenner. 16 Schmidberger a introduit un recours devant le Landesgericht Innsbruck (Autriche) visant la condamnation de la rpublique d'Autriche lui payer une indemnit de 140 000 ATS titre de dommages et intrts, en raison de l'impossibilit pour cinq de ses camions d'emprunter l'autoroute du Brenner pendant quatre jours conscutifs, eu gard au fait que, d'une part, le jeudi 11 juin 1998 tait un jour fri en Autriche, alors que les 13 et 14 juin suivants taient un samedi et un dimanche, et que, d'autre part, la rglementation autrichienne prvoit une interdiction de circulation des camions de plus de 7,5 t durant la plus grande partie des fins de semaine ainsi que des jours fris. Cette autoroute constituerait l'unique itinraire de transit pouvant tre emprunt par ses vhicules entre l'Allemagne et l'Italie. La non-interdiction du rassemblement et le dfaut d'intervention des autorits autrichiennes pour empcher le blocage de cet axe routier seraient constitutifs d'une entrave la libre circulation des marchandises. N'tant pas susceptible d'tre justifie par les droits la libert d'expression et la libert de runion des manifestants, ladite entrave violerait le droit communautaire et serait, ds lors, de nature engager la responsabilit de l'tat membre concern. En l'occurrence, le prjudice subi par Schmidberger consisterait dans l'immobilisation de ses poids lourds (50 000 ATS), les frais fixes concernant les conducteurs (5 000 ATS) et un manque gagner rsultant de remises d'honoraires consenties aux clients en raison des retards importants

dans le transport des marchandises ainsi que de l'inexcution de six trajets entre l'Allemagne et l'Italie (85 000 ATS). 17 La rpublique d'Autriche a conclu au rejet de ce recours, aux motifs que la dcision de ne pas interdire le rassemblement annonc aurait t prise aprs un examen minutieux de la situation de fait, que des informations sur la date de la fermeture de l'autoroute du Brenner avaient t diffuses au pralable en Autriche, en Allemagne ainsi qu'en Italie et que ce rassemblement n'aurait pas donn lieu des embouteillages importants ni d'autres incidents. L'entrave la libre circulation rsultant d'une manifestation serait autorise tant que l'obstacle qu'elle cre n'est pas permanent et srieux. L'apprciation des intrts en cause devrait pencher en faveur des liberts d'expression et de runion, puisque les droits fondamentaux seraient intangibles dans une socit dmocratique. 18 Aprs avoir constat qu'il n'avait pu tre tabli ni que les camions de Schmidberger auraient d emprunter l'autoroute du Brenner les 12 et 13 juin 1998 ni qu'il n'avait pas t possible, aprs que l'entreprise concerne eut pris connaissance de l'organisation du rassemblement, de modifier les itinraires pour viter un prjudice, le Landesgericht Innsbruck a, par jugement du 23 septembre 1999, rejet le recours, aux motifs que cette socit de transport, d'une part, n'avait pas rempli les conditions (relevant du droit matriel autrichien) relatives la charge de l'allgation et de la preuve du dommage financier invoqu et, d'autre part, n'avait pas respect son obligation (relevant du droit procdural autrichien) de prsenter tous les faits sur lesquels la demande est fonde et qui sont ncessaires la solution du litige. 19 Schmidberger a alors interjet appel de ce jugement devant l'Oberlandesgericht Innsbruck, qui considre qu'il convient de tenir compte des exigences du droit communautaire lorsque sont en cause, comme en l'espce, des droits fonds, du moins en partie, sur celui-ci. 20 cet gard, il importerait de dterminer, en premier lieu, si le principe de la libre circulation des marchandises, ventuellement combin avec l'article 5 du trait, impose un tat membre de garantir le libre accs aux itinraires de transit importants et si cette obligation prvaut sur les droits fondamentaux, tels que la libert d'expression et la libert de runion, garantis par les articles 10 et 11 de la convention europenne de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales (ci-aprs la CEDH). 21 Dans l'affirmative, la juridiction de renvoi se demande, en deuxime lieu, si la violation du droit communautaire ainsi constate est suffisamment caractrise pour engager la responsabilit de l'tat. Des questions d'interprtation se poseraient en particulier en ce qui concerne la dtermination du degr de prcision et de clart des articles 5 ainsi que 30, 34 et 36 du trait. 22 En l'occurrence, la responsabilit de l'tat pourrait se trouver engage soit en raison d'une action normative fautive - le lgislateur autrichien ayant omis d'adapter la rglementation relative la libert de runion aux obligations rsultant du droit communautaire et, notamment, du principe de la libre circulation des marchandises -, soit du fait d'une violation administrative - les autorits nationales comptentes tant tenues, conformment l'obligation de coopration et de loyaut nonce l'article 5 du trait, d'interprter le droit interne de manire conforme aux exigences de ce trait en matire de libre circulation des marchandises, pour autant que ces obligations dcoulant du droit communautaire sont directement applicables. 23 Ladite juridiction s'interroge, en troisime lieu, sur la nature et le montant du droit rparation du fait de la responsabilit de l'tat. Elle se demande quels critres de svrit doit rpondre la preuve de la cause et du montant du dommage rsultant d'une violation lgislative ou administrative du droit

communautaire et souhaite savoir, en particulier, si un droit rparation existe galement dans l'hypothse o le montant du prjudice ne pourrait tre tabli qu'au moyen d'estimations forfaitaires. 24 En dernier lieu, la juridiction de renvoi prouve des doutes quant aux conditions nationales de mise en oeuvre du droit rparation du fait de la responsabilit de l'tat. Elle se demande si les rgles autrichiennes relatives la charge de l'allgation et de la preuve d'un droit et l'obligation de prsenter tous les faits ncessaires la solution du litige respectent le principe jurisprudentiel d'effectivit, dans la mesure o les droits fonds sur le droit communautaire ne seraient pas toujours dfinis d'emble dans leur intgralit et o le demandeur prouverait de vritables difficults indiquer avec exactitude tous les faits requis par la rglementation autrichienne. Ainsi, en l'espce, le contenu du droit rparation ne serait pas clair sur le fond ni quant au montant, si bien qu'un renvoi prjudiciel serait ncessaire. Or, le raisonnement de la juridiction de premire instance serait susceptible de tenir en chec des droits fonds sur le droit communautaire en rejetant la demande sur la base de principes du droit national et en contournant pour des motifs de pure forme les questions pertinentes du droit communautaire. 25 Considrant que la solution du litige ncessite ainsi l'interprtation du droit communautaire, l'Oberlandesgericht Innsbruck a dcid de surseoir statuer et de poser la Cour les questions prjudicielles suivantes: 1) Les principes de la libre circulation des marchandises, au sens des articles 28 CE (ex-article 30) et suivants, ou d'autres dispositions du droit communautaire doivent-ils tre interprts en ce sens qu'un tat membre est tenu de prserver les itinraires de transit importants des restrictions et entraves de toute nature, soit compltement, soit autant que possible et dans la mesure du raisonnable, et ce galement, entre autres, en ce sens qu'un rassemblement caractre politique annonc comme devant avoir lieu sur un itinraire de transit ne peut alors pas tre autoris, ou doit au moins tre dissout ultrieurement, lorsque ou ds qu'il peut aussi se tenir en dehors de l'itinraire de transit en ayant un impact comparable sur le public? 2) L'omission par un tat membre, dans les dispositions nationales relatives au droit de runion et la libert de runion, de l'indication selon laquelle les principes du droit communautaire, savoir avant tout les liberts fondamentales et en l'espce, en particulier, les dispositions sur la libre circulation des marchandises, doivent tre galement pris en compte l'occasion de la mise en balance de la libert de runion et de l'intrt public constitue-t-elle une violation suffisamment grave du droit communautaire pour engager, ds lors que les autres conditions sont remplies, la responsabilit de l'tat membre selon les principes du droit communautaire, lorsque, cause de ladite omission, un rassemblement caractre politique d'une dure de 28 heures est autoris et a lieu, et en raison duquel un itinraire essentiel pour le transport intracommunautaire des marchandises est ferm , entre autres, la plus grande partie de la circulation des poids lourds pendant 4 jours - except une courte interruption de quelques heures - du fait d'une interdiction nationale gnrale de circuler les jours fris existant par ailleurs? 3) La dcision d'une autorit nationale selon laquelle les dispositions du droit communautaire, en particulier celles relatives la libre circulation des marchandises et l'obligation gnrale de coopration et de loyaut prvue l'article 10 CE (ex-article 5), ne s'opposent pas un rassemblement caractre politique d'une dure de 28 heures en raison duquel un itinraire essentiel pour le transport intracommunautaire des marchandises est ferm , entre autres, la plus grande partie de la circulation des poids lourds pendant 4 jours - except une courte interruption de quelques heures - du fait d'une interdiction gnrale

de circuler les jours fris existant par ailleurs, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'interdire le rassemblement, constitue-t-elle une violation suffisamment grave du droit communautaire pour engager, ds lors que les autres conditions sont remplies, la responsabilit de l'tat membre selon les principes du droit communautaire? 4) Le but vis par un rassemblement caractre politique autoris par une autorit nationale, savoir travailler la cration d'un espace vital sain et attirer l'attention sur la menace que l'augmentation constante du transit des poids lourds fait peser sur la sant de la population, doit-il prvaloir sur les dispositions du droit communautaire relatives la libre circulation des marchandises au sens de l'article 28 CE? 5) Un dommage peut-il fonder un droit rparation du fait de la responsabilit de l'tat mme lorsque la victime, bien qu'elle puisse prouver que toutes les conditions sont remplies pour qu'elle ralise un profit, consistant en l'espce en la possibilit de raliser des transports de marchandises transfrontaliers avec des poids lourds qu'elle exploite mais qui ont t immobiliss 4 jours cause du rassemblement de 28 heures, ne peut toutefois pas prouver qu'un transport concret n'a pas pu tre effectu? 6) En cas de rponse ngative la quatrime question: L'obligation de coopration et de loyaut des autorits nationales, en particulier des juridictions, au sens de l'article 10 CE (ex-article 5), et le principe d'effectivit imposent-ils de ne pas appliquer les rgles nationales du droit matriel ou du droit procdural qui limitent la possibilit d'invoquer des droits accords par le droit communautaire, comme en l'espce le droit rparation du fait de la responsabilit de l'tat, tant que le contenu du droit confr par le droit communautaire n'a pas t totalement clarifi, aprs saisine de la Cour de justice par la voie d'un recours prjudiciel si ncessaire? Sur la recevabilit 26 La rpublique d'Autriche a mis des doutes en ce qui concerne la recevabilit du prsent renvoi prjudiciel, en faisant valoir en substance que les questions poses par l'Oberlandesgericht Innsbruck sont purement hypothtiques et dpourvues de pertinence pour la solution du litige au principal. 27 En effet, l'action juridictionnelle intente par Schmidberger, visant mettre en cause la responsabilit d'un tat membre pour violation du droit communautaire, prsupposerait que cette socit ait rapport la preuve d'un dommage effectif rsultant de la violation allgue. 28 Or, Schmidberger ne serait pas parvenue tablir, devant les deux juridictions nationales saisies successivement du litige au principal, l'existence d'un prjudice personnel concret - en tayant par des lments prcis l'affirmation selon laquelle ses poids lourds se trouvaient dans l'obligation d'emprunter l'autoroute du Brenner, aux dates du rassemblement qui s'est tenu sur celle-ci, dans le cadre d'oprations de transport entre l'Allemagne et l'Italie ni, le cas chant, qu'elle a respect l'obligation qui lui incombait de limiter le dommage qu'elle prtend avoir subi, en expliquant les raisons pour lesquelles elle n'a pas pu choisir un itinraire diffrent de celui qui tait ferm. 29 Dans ces conditions, la rponse aux questions poses ne serait pas ncessaire pour mettre la juridiction de renvoi en mesure de rendre sa dcision ou, tout le moins, la demande de dcision prjudicielle serait prmature tant que les faits et lments de preuve pertinents n'ont pas t tablis de manire complte devant ladite juridiction. 30 cet gard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la procdure institue par l'article 234 CE est un instrument de coopration entre la

Cour et les juridictions nationales, grce auquel la premire fournit aux secondes les lments d'interprtation du droit communautaire qui leur sont ncessaires pour la solution des litiges qu'elles sont appeles trancher (voir, notamment, arrts du 18 octobre 1990, Dzodzi, C-297/88 et C-197/89, Rec. p. I-3763, point 33; du 8 novembre 1990, Gmurzynska-Bscher, C-231/89, Rec. p. I-4003, point 18; du 16 juillet 1992, Meilicke, C-83/91, Rec. p. I-4871, point 22, et du 17 septembre 2002, Baumbast et R, C-413/99, Rec. p. I-7091, point 31). 31 Dans le cadre de cette coopration, il appartient la juridiction nationale saisie du litige, qui seule possde une connaissance directe des faits l'origine de celui-ci et doit assumer la responsabilit de la dcision juridictionnelle intervenir, d'apprcier, au regard des particularits de l'affaire, tant la ncessit d'une dcision prjudicielle pour tre en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu'elle pose la Cour. En consquence, ds lors que celles-ci portent sur l'interprtation du droit communautaire, la Cour est, en principe, tenue de statuer (voir, notamment, arrts du 15 dcembre 1995, Bosman, C-415/93, Rec. p. I-4921, point 59; du 13 mars 2001, PreussenElektra, C-379/98, Rec. p. I-2099, point 38; du 10 dcembre 2002, Der Weduwe, C153/00, non encore publi au Recueil, point 31, ainsi que du 21 janvier 2003, Bacardi-Martini et Cellier des Dauphins, C-318/00, non encore publi au Recueil, point 41). 32 Toutefois, la Cour a galement jug que, dans des circonstances exceptionnelles, il lui appartient d'examiner les conditions dans lesquelles elle est saisie par le juge national (voir, en ce sens, arrt PreussenElektra, prcit, point 39). En effet, l'esprit de collaboration qui doit prsider au fonctionnement du renvoi prjudiciel implique que, de son ct, le juge national ait gard la fonction confie la Cour, qui est de contribuer l'administration de la justice dans les tats membres et non de formuler des opinions consultatives sur des questions gnrales ou hypothtiques (arrts prcits Bosman, point 6; Der Weduwe, point 32, ainsi que Bacardi-Martini et Cellier des Dauphins, point 42). 33 Ainsi, la Cour a estim ne pas pouvoir statuer sur une question prjudicielle pose par une juridiction nationale lorsqu'il apparat de manire manifeste que l'interprtation ou l'apprciation de la validit d'une rgle communautaire, demandes par la juridiction nationale, n'ont aucun rapport avec la ralit ou l'objet du litige au principal, lorsque le problme est de nature hypothtique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des lments de fait ou de droit ncessaires pour rpondre de faon utile aux questions qui lui sont poses (voir arrts prcits Bosman, point 61, ainsi que Bacardi-Martini et Cellier des Dauphins, point 43). 34 En l'occurrence, force est de constater qu'il n'apparat pas de manire manifeste que les questions poses par la juridiction de renvoi relvent de l'un des cas de figure auxquels se rfre la jurisprudence rappele au point prcdent. 35 En effet, le recours form par Schmidberger vise obtenir la condamnation de la rpublique d'Autriche rparer le prjudice que lui aurait caus la violation allgue du droit communautaire, consistant dans le fait que les autorits autrichiennes n'ont pas interdit un rassemblement ayant entran le blocage complet de la circulation sur l'autoroute du Brenner pendant prs de 30 heures sans interruption. 36 Il s'ensuit que la demande d'interprtation du droit communautaire formule dans ce contexte par la juridiction de renvoi s'inscrit incontestablement dans le cadre d'un litige rel et effectif entre les parties au principal, lequel ne saurait donc tre considr comme revtant un caractre hypothtique.

37 Au surplus, il ressort de l'ordonnance de renvoi que la juridiction nationale a expos, de manire prcise et dtaille, les raisons pour lesquelles elle considre qu'il est ncessaire la solution du litige dont elle est saisie d'interroger la Cour sur diffrentes questions d'interprtation du droit communautaire, parmi lesquelles figure, notamment, celle relative aux lments prendre en considration aux fins de l'administration de la preuve du dommage prtendument subi par Schmidberger. 38 En outre, il dcoule des observations prsentes par les tats membres en rponse la notification de l'ordonnance de renvoi et par la Commission, conformment l'article 23 du statut de la Cour de justice, que les informations contenues dans cette ordonnance leur ont permis de prendre utilement position sur l'ensemble des questions soumises la Cour. 39 Il convient d'ajouter qu'il ressort clairement de l'article 234, deuxime alina, CE qu'il appartient la juridiction nationale de dcider quel stade de la procdure il y a lieu, pour cette juridiction, de poser une question prjudicielle la Cour (voir arrts du 10 mars 1981, Irish Creamery Milk Suppliers Association e.a., 36/80 et 71/80, Rec. p. 735, point 5, et du 30 mars 2000, JmO, C-236/98, Rec. p. I-2189, point 30). 40 Il est galement incontestable que la juridiction de renvoi a dfini suffisance de droit le cadre tant factuel que juridique dans lequel elle formule sa demande d'interprtation du droit communautaire et qu'elle a fourni la Cour toutes les informations ncessaires pour mettre celle-ci en mesure de rpondre utilement ladite demande. 41 Par ailleurs, il n'apparat pas illogique que la juridiction de renvoi demande la Cour, dans un premier temps, de dterminer quels sont les types de dommages qui peuvent tre pris en compte, dans le cadre de la responsabilit d'un tat membre du fait de la violation par ce dernier du droit communautaire et, en particulier, l'invite clarifier la question de savoir si l'indemnisation est fonction du seul prjudice rellement subi ou si elle couvre galement le manque gagner reposant sur des estimations forfaitaires, ainsi que celle de savoir si et dans quelle mesure la victime doit essayer d'viter ou de rduire ce prjudice -, avant que cette juridiction ne se prononce sur les diffrents lments de preuve concrets reconnus pertinents par la Cour dans le cadre de l'valuation du dommage rellement subi par Schmidberger. 42 Enfin, dans le cadre d'une action en responsabilit exerce l'encontre d'un tat membre, la juridiction de renvoi interroge la Cour non seulement sur la condition relative l'existence d'un dommage ainsi que sur les formes que celuici peut revtir et les modalits de preuve qui s'y rattachent, mais elle estime galement ncessaire de poser plusieurs questions portant sur d'autres conditions de mise en oeuvre de ladite responsabilit et, en particulier, sur les points de savoir si le comportement des autorits nationales en cause dans l'affaire au principal est constitutif d'une violation du droit communautaire et si cette dernire est de nature ouvrir un droit rparation dans le chef de la prtendue victime. 43 Au vu de l'ensemble des considrations qui prcdent, il ne saurait tre soutenu que, dans l'affaire au principal, la Cour serait appele statuer sur une question de nature manifestement hypothtique ou dpourvue de pertinence pour la dcision que la juridiction de renvoi est appele rendre. 44 Au contraire, il rsulte desdites considrations que les questions poses par cette juridiction rpondent un besoin objectif pour la solution du litige pendant devant elle, dans le cadre duquel elle est appele rendre une dcision susceptible de prendre en considration l'arrt de la Cour, et les informations qui

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ont t fournies cette dernire, notamment dans l'ordonnance de renvoi, lui permettent de rpondre de manire utile auxdites questions. 45 En consquence, la demande de dcision prjudicielle de l'Oberlandesgericht Innsbruck est recevable. Sur les questions prjudicielles 46 titre liminaire, il convient de relever que les questions poses par la juridiction de renvoi soulvent deux problmes certes lis entre eux, mais nanmoins distincts. 47 En effet, d'une part, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur la question de savoir si la fermeture complte de l'autoroute du Brenner pendant prs de 30 heures sans interruption, intervenue dans des conditions telles que celles de l'affaire au principal, est constitutive d'une entrave incompatible avec la libre circulation des marchandises et doit, ds lors, tre considre comme constituant une violation du droit communautaire. D'autre part, les questions ont trait plus spcifiquement aux conditions dans lesquelles la responsabilit d'un tat membre peut tre recherche pour des dommages causs aux particuliers du fait d'une mconnaissance du droit communautaire. 48 S'agissant de ce dernier aspect, la juridiction de renvoi demande en particulier des prcisions quant la question de savoir si et, le cas chant, dans quelle mesure, dans des circonstances telles que celles de l'affaire dont elle est saisie, la violation du droit communautaire - la supposer tablie - revt un caractre suffisamment manifeste et grave pour engager la responsabilit de l'tat membre concern. Elle interroge galement la Cour quant la nature et la preuve du dommage rparable. 49 tant donn que, logiquement, cette seconde srie de questions ne ncessite un examen que dans l'hypothse o une rponse affirmative serait apporte la premire interrogation, telle que dfinie dans la premire phrase du point 47 du prsent arrt, il y a lieu pour la Cour de statuer, au pralable, sur les diffrents aspects soulevs dans le cadre de ladite interrogation, qui fait en substance l'objet des premire et quatrime questions. 50 la lumire des lments qui ressortent du dossier de l'affaire au principal transmis par la juridiction de renvoi ainsi que des observations crites et orales prsentes devant la Cour, il convient de comprendre lesdites questions comme visant dterminer si le fait pour les autorits comptentes d'un tat membre de ne pas avoir interdit un rassemblement finalit essentiellement environnementale, qui a eu pour effet le blocage complet, pendant prs de 30 heures sans interruption, d'une voie de communication importante telle que l'autoroute du Brenner, constitue une entrave non justifie au principe fondamental de la libre circulation des marchandises nonc aux articles 30 et 34 du trait, lus le cas chant en combinaison avec l'article 5 de celui-ci. Sur l'existence d'une entrave la libre circulation des marchandises 51 cet gard, il importe de rappeler d'emble que la libre circulation des marchandises constitue l'un des principes fondamentaux de la Communaut. 52 Ainsi, l'article 3 du trait CE (devenu, aprs modification, article 3 CE), insr dans la premire partie de celui-ci, intitule Les principes, dispose, sous c), que, aux fins nonces l'article 2 du mme trait, l'action de la Communaut comporte un march intrieur caractris par l'abolition, entre les tats membres, des obstacles, notamment, la libre circulation des marchandises. 53 L'article 7 A du trait CE (devenu, aprs modification, article 14 CE) prvoit, son second alina, que le march intrieur comporte un espace sans frontires intrieures dans lequel la libre circulation des marchandises est assure selon les dispositions dudit trait.

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54 Ce principe fondamental est mis en oeuvre notamment par les articles 30 et 34 du trait. 55 En particulier, l'article 30 prvoit que les restrictions quantitatives l'importation, ainsi que toutes mesures d'effet quivalent, sont interdites entre les tats membres. De mme, l'article 34 prohibe entre ces derniers les restrictions quantitatives l'exportation et toutes les mesures d'effet quivalent. 56 Il est de jurisprudence constante depuis l'arrt du 11 juillet 1974, Dassonville (8/74, Rec. p. 837, point 5), que ces dispositions, places dans leur contexte, doivent tre comprises comme tendant l'limination de toutes entraves, directes ou indirectes, actuelles ou potentielles, aux courants d'changes dans le commerce intracommunautaire (voir, en ce sens, arrt du 9 dcembre 1997, Commission/France, C-265/95, Rec. p. I-6959, point 29). 57 C'est ainsi que la Cour a jug en particulier que, en tant que moyen indispensable la ralisation du march sans frontires intrieures, l'article 30 du trait ne prohibe pas les seules mesures d'origine tatique qui, en ellesmmes, crent des restrictions au commerce entre les tats membres, mais peut galement trouver s'appliquer lorsqu'un tat membre s'est abstenu de prendre les mesures requises pour faire face des entraves la libre circulation des marchandises dues des causes qui ne sont pas d'origine tatique (arrt Commission/France, prcit, point 30). 58 En effet, le fait pour un tat membre de s'abstenir d'agir ou, le cas chant, de rester en dfaut d'adopter les mesures suffisantes pour empcher les obstacles la libre circulation des marchandises, crs notamment par des actions de particuliers sur son territoire l'encontre de produits originaires d'autres tats membres, est de nature entraver les changes intracommunautaires tout autant qu'un acte positif (arrt Commission/France, prcit, point 31). 59 En consquence, les articles 30 et 34 du trait imposent aux tats membres non seulement de ne pas adopter eux-mmes des actes ou des comportements susceptibles de constituer un obstacle aux changes, mais galement, en liaison avec l'article 5 du mme trait, de prendre toutes mesures ncessaires et appropries pour assurer sur leur territoire le respect de cette libert fondamentale (arrt Commission/France, prcit, point 32). En effet, conformment audit article 5, les tats membres sont tenus de prendre toutes mesures gnrales ou particulires propres assurer l'excution des obligations dcoulant du trait et de s'abstenir de toutes mesures susceptibles de mettre en pril la ralisation des buts de ce trait. 60 Eu gard au rle fondamental dvolu la libre circulation des marchandises dans le systme de la Communaut et, en particulier, pour le bon fonctionnement du march intrieur, cette obligation incombant chaque tat membre de garantir la libre circulation des produits sur son territoire en prenant les mesures ncessaires et appropries aux fins d'empcher toute entrave due des actes de particuliers s'impose sans qu'il y ait lieu de distinguer selon que de tels actes affectent les flux d'importation ou d'exportation ou bien le simple transit de marchandises. 61 En effet, il ressort du point 53 de l'arrt Commission/France, prcit, que l'affaire ayant donn lieu cet arrt concernait non seulement l'importation, mais galement le transit en France de produits en provenance d'autres tats membres. 62 Il s'ensuit que, s'agissant d'une situation telle que celle faisant l'objet du litige au principal, les autorits nationales comptentes, lorsqu'elles sont confrontes des entraves l'exercice effectif d'une libert fondamentale consacre par le trait, telle que la libre circulation des marchandises, et qui rsultent d'actions

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menes par des personnes prives, sont tenues d'adopter les mesures adquates en vue de garantir cette libert dans l'tat membre concern, mme si, comme dans l'affaire au principal, ces marchandises ne font que transiter par l'Autriche pour tre achemines vers l'Italie ou l'Allemagne. 63 Il y a lieu d'ajouter que ladite obligation des tats membres est d'autant plus essentielle lorsqu'est en cause un axe routier de premire importance, tel que l'autoroute du Brenner, qui constitue l'une des principales voies de communication terrestres pour les changes entre l'Europe septentrionale et le nord de l'Italie. 64 Il rsulte de ce qui prcde que le fait pour les autorits comptentes d'un tat membre de ne pas avoir interdit un rassemblement qui a entran le blocage complet, pendant prs de 30 heures sans interruption, d'une voie de communication importante, telle que l'autoroute du Brenner, est de nature restreindre le commerce intracommunautaire de marchandises et il doit, ds lors, tre considr comme constituant une mesure d'effet quivalant des restrictions quantitatives, en principe incompatible avec les obligations du droit communautaire rsultant des articles 30 et 34 du trait, lus en combinaison avec l'article 5 de celui-ci, moins que ce dfaut d'interdiction puisse tre objectivement justifi. Sur la justification ventuelle de l'entrave 65 Dans le cadre de sa quatrime question, la juridiction de renvoi demande en substance si l'objectif du rassemblement des 12 et 13 juin 1998 - au cours duquel les manifestants visaient attirer l'attention du public sur la menace pour l'environnement et la sant publique que constitue l'augmentation constante de la circulation des poids lourds sur l'autoroute du Brenner ainsi qu' inciter les autorits comptentes renforcer les mesures de nature rduire ce trafic et la pollution qui en rsulte dans la rgion hautement sensible des Alpes - est susceptible de tenir en chec les obligations du droit communautaire en matire de libre circulation des marchandises. 66 Toutefois, mme si la protection de l'environnement et de la sant publique, notamment dans ladite rgion, peut, sous certaines conditions, constituer un objectif lgitime d'intrt gnral de nature justifier une restriction aux liberts fondamentales garanties par le trait, parmi lesquelles figure la libre circulation des marchandises, il convient de relever, ainsi que l'a fait M. l'avocat gnral au point 54 de ses conclusions, que les objectifs spcifiques dudit rassemblement ne sont pas, en tant que tels, dterminants dans le contexte d'une action juridictionnelle telle que celle intente par Schmidberger, qui vise mettre en cause la responsabilit d'un tat membre du fait de la violation allgue du droit communautaire, celle-ci tant dduite de la circonstance que les autorits nationales n'ont pas empch qu'un obstacle soit mis au trafic sur l'autoroute du Brenner. 67 En effet, aux fins de la dtermination des conditions dans lesquelles la responsabilit d'un tat membre peut tre engage et, en particulier, en ce qui concerne la question de savoir si ce dernier a commis une violation du droit communautaire, seules doivent tre prises en considration l'action ou l'omission imputables audit tat membre. 68 En l'occurrence, il convient donc de tenir compte uniquement de l'objectif poursuivi par les autorits nationales lors de la dcision d'autorisation implicite ou d'absence d'interdiction dudit rassemblement. 69 Or, il ressort cet gard du dossier de l'affaire au principal que les autorits autrichiennes ont t inspires par des considrations lies au respect des droits fondamentaux des manifestants en matire de libert d'expression et de libert

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de runion, lesquels sont consacrs et garantis par la CEDH et par la Constitution autrichienne. 70 Dans son ordonnance de renvoi, la juridiction nationale voque galement la question de savoir si le principe de la libre circulation des marchandises garanti par le trait prvaut sur lesdits droits fondamentaux. 71 cet gard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, les droits fondamentaux font partie intgrante des principes gnraux du droit dont la Cour assure le respect et que, cet effet, cette dernire s'inspire des traditions constitutionnelles communes aux tats membres ainsi que des indications fournies par les instruments internationaux concernant la protection des droits de l'homme auxquels les tats membres ont coopr ou adhr. La CEDH revt dans ce contexte une signification particulire (voir, notamment, arrts du 18 juin 1991, ERT, C-260/89, Rec. p. I-2925, point 41; du 6 mars 2001, Connolly/Commission, C-274/99 P, Rec. p. I-1611, point 37, et du 22 octobre 2002, Roquette Frres, C-94/00, Rec. p. I-9011, point 25). 72 Les principes dgags par cette jurisprudence ont t raffirms par le prambule de l'Acte unique europen, puis par l'article F, paragraphe 2, du trait sur l'Union europenne (arrt Bosman, prcit, point 79). Aux termes de cette disposition, [l'] Union respecte les droits fondamentaux, tels qu'ils sont garantis par la convention europenne de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales, signe Rome le 4 novembre 1950, et tels qu'ils rsultent des traditions constitutionnelles communes aux tats membres, en tant que principes gnraux du droit communautaire. 73 Il en dcoule que ne sauraient tre admises dans la Communaut des mesures incompatibles avec le respect des droits de l'homme ainsi reconnus (voir, notamment, arrts ERT, prcit, point 41, et du 29 mai 1997, Kremzow, C299/95, Rec. p. I-2629, point 14). 74 Le respect des droits fondamentaux s'imposant ainsi tant la Communaut qu' ses tats membres, la protection desdits droits constitue un intrt lgitime de nature justifier, en principe, une restriction aux obligations imposes par le droit communautaire, mme en vertu d'une libert fondamentale garantie par le trait telle que la libre circulation des marchandises. 75 Aussi est-il de jurisprudence constante que, saisie titre prjudiciel, la Cour doit, lorsque, comme dans l'affaire au principal, une situation nationale relve du champ d'application du droit communautaire, fournir aux juridictions nationales tous les lments d'interprtation ncessaires l'apprciation de la conformit de cette situation avec les droits fondamentaux dont la Cour assure le respect, tels qu'ils rsultent en particulier de la CEDH (voir en ce sens, notamment, arrt du 30 septembre 1987, Demirel, 12/86, Rec. p. 3719, point 28). 76 En l'occurrence, les autorits nationales se sont fondes sur la ncessit de respecter des droits fondamentaux garantis tant par la CEDH que par la Constitution de l'tat membre concern pour permettre qu'une limitation soit apporte l'une des liberts fondamentales consacres par le trait. 77 La prsente affaire soulve ainsi la question de la conciliation ncessaire des exigences de la protection des droits fondamentaux dans la Communaut avec celles dcoulant d'une libert fondamentale consacre par le trait et, plus particulirement, la question de la porte respective des liberts d'expression et de runion, garanties par les articles 10 et 11 de la CEDH, et de la libre circulation des marchandises, lorsque les premires sont invoques en tant que justification d'une restriction la seconde. 78 cet gard, il y a lieu d'observer que, d'une part, la libre circulation des marchandises constitue certes l'un des principes fondamentaux dans le systme du trait, mais elle peut, sous certaines conditions, faire l'objet de restrictions

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pour les raisons numres l'article 36 du mme trait ou au titre des exigences impratives d'intrt gnral reconnues conformment une jurisprudence constante de la Cour depuis l'arrt du 20 fvrier 1979, ReweZentral, dit Cassis de Dijon (120/78, Rec. p. 649). 79 D'autre part, si les droits fondamentaux en cause dans l'affaire au principal sont expressment reconnus par la CEDH et constituent des fondements essentiels d'une socit dmocratique, il rsulte toutefois du libell mme du paragraphe 2 des articles 10 et 11 de cette convention que les liberts d'expression et de runion sont galement susceptibles de faire l'objet de certaines limitations justifies par des objectifs d'intrt gnral, pour autant que ces drogations sont prvues par la loi, inspires par un ou plusieurs buts lgitimes au regard desdites dispositions et ncessaires dans une socit dmocratique, c'est--dire justifies par un besoin social imprieux et, notamment, proportionnes au but lgitime poursuivi (voir, en ce sens, arrts du 26 juin 1997, Familiapress, C-368/95, Rec. p. I-3689, point 26, et du 11 juillet 2002, Carpenter, C-60/00, Rec. p. I-6279, point 42, ainsi que Cour eur. D. H., arrt Steel e.a. c. Royaume-Uni du 23 septembre 1998, Recueil des arrts et dcisions 1998-VII, 101). 80 Ainsi, les droits la libert d'expression et la libert de runion pacifique garantis par la CEDH n'apparaissent pas non plus - contrairement d'autres droits fondamentaux consacrs par la mme convention, tels que le droit de toute personne la vie ou l'interdiction de la torture ainsi que des peines ou traitements inhumains ou dgradants, qui ne tolrent aucune restriction - comme des prrogatives absolues, mais doivent tre pris en considration par rapport leur fonction dans la socit. Des restrictions peuvent ainsi tre apportes l'exercice de ces droits, pour autant que celles-ci rpondent effectivement des objectifs d'intrt gnral et ne constituent pas, compte tenu du but poursuivi par de telles restrictions, une intervention dmesure et intolrable qui porterait atteinte la substance mme des droits protgs (voir, en ce sens, arrts du 8 avril 1992, Commission/Allemagne, C-62/90, Rec. p. I-2575, point 23, et du 5 octobre 1994, X/Commission, C-404/92 P, Rec. p. I-4737, point 18). 81 Dans ces conditions, il convient de mettre en balance les intrts en prsence et de dterminer, eu gard l'ensemble des circonstances de chaque cas d'espce, si un juste quilibre a t respect entre ces intrts. 82 cet gard, les autorits comptentes disposent d'un large pouvoir d'apprciation. Il y a nanmoins lieu de vrifier si les restrictions apportes aux changes intracommunautaires sont proportionnes au regard du but lgitime poursuivi, savoir en l'espce la protection des droits fondamentaux. 83 En ce qui concerne l'affaire au principal, il importe de souligner d'emble que les circonstances qui la caractrisent se distinguent nettement de la situation telle qu'elle se prsentait dans l'affaire ayant donn lieu l'arrt Commission/France, prcit, invoqu par Schmidberger en tant que prcdent pertinent dans le contexte de l'action juridictionnelle qu'elle a intente en Autriche. 84 En effet, par rapport aux lments d'ordre factuel retenus par la Cour aux points 38 53 de l'arrt Commission/France, prcit, il convient de relever, en premier lieu, que le rassemblement en cause au principal a eu lieu la suite d'une demande d'autorisation prsente sur le fondement du droit national et aprs que les autorits comptentes eurent dcid de ne pas l'interdire. 85 En deuxime lieu, en raison de la prsence des manifestants sur l'autoroute du Brenner, la circulation routire a t empche sur un seul itinraire, une occasion unique et pendant une dure de prs de 30 heures. En outre, l'obstacle la libre circulation des marchandises rsultant dudit rassemblement revtait

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une porte limite par rapport tant l'ampleur gographique qu' la gravit intrinsque des troubles dont il tait question dans l'affaire ayant donn lieu l'arrt Commission/France, prcit. 86 En troisime lieu, il n'est pas contest que par ledit rassemblement des citoyens ont exerc leurs droits fondamentaux en manifestant publiquement une opinion qu'ils considrent comme importante dans la vie de la collectivit; il est galement constant que cette manifestation publique n'avait pas pour objet d'entraver les changes de marchandises d'une nature ou d'une origine particulires. En revanche, dans l'affaire Commission/France, prcite, le but poursuivi par les manifestants tait clairement d'empcher la circulation de produits dtermins en provenance d'tats membres autres que la Rpublique franaise, au moyen non seulement d'obstacles mis au transport des marchandises vises, mais aussi de la destruction de celles-ci en cours d'acheminement ou lors du transit par la France, voire alors qu'elles se trouvaient dj l'talage des magasins dans l'tat membre concern. 87 En quatrime lieu, il convient de rappeler que, en l'occurrence, diffrentes mesures d'encadrement et d'accompagnement avaient t prises par les autorits comptentes afin de limiter autant que possible les perturbations de la circulation routire. Ainsi, notamment, lesdites autorits, y compris les forces de police, les organisateurs de la manifestation et diverses associations d'automobilistes ont collabor en vue de garantir le bon droulement du rassemblement. Bien avant la date laquelle ce dernier devait avoir lieu, une vaste campagne d'information avait t lance par les mdias et les automobileclubs, tant en Autriche que dans les pays limitrophes, et divers itinraires de contournement avaient t prvus, si bien que les oprateurs conomiques concerns taient dment informs des restrictions la circulation applicables la date et au lieu du rassemblement prvu et se trouvaient en mesure de prendre temps toutes dispositions utiles pour obvier ces restrictions. En outre, un service d'ordre avait t mis en place sur le lieu mme o la manifestation devait se tenir. 88 Par ailleurs, il est constant que l'action isole dont il s'agit n'a pas engendr un climat gnral d'inscurit ayant eu un effet dissuasif sur les courants d'changes intracommunautaires dans leur ensemble, contrairement aux troubles graves et rpts l'ordre public en cause dans l'affaire ayant donn lieu l'arrt Commission/France, prcit. 89 Enfin, s'agissant des autres possibilits envisages par Schmidberger au regard dudit rassemblement, il y a lieu, compte tenu du large pouvoir d'apprciation dont disposent les tats membres, de considrer que, dans des circonstances telles que celles du cas d'espce, les autorits nationales comptentes ont pu estimer qu'une interdiction pure et simple de celui-ci aurait constitu une interfrence inacceptable dans les droits fondamentaux des manifestants de se runir et d'exprimer paisiblement leur opinion en public. 90 Quant l'imposition de conditions plus strictes en ce qui concerne tant le lieu - par exemple sur le bord de l'autoroute du Brenner - que la dure - limite quelques heures seulement - du rassemblement en question, elle aurait pu tre perue comme constituant une restriction excessive de nature priver l'action d'une partie substantielle de sa porte. Si les autorits nationales comptentes doivent chercher limiter autant que possible les effets qu'une manifestation sur la voie publique ne manque pas d'avoir sur la libert de circulation, il n'en demeure pas moins qu'il leur appartient de mettre cet intrt en balance avec celui des manifestants, qui visent attirer l'attention de l'opinion publique sur les objectifs de leur action.

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91 S'il est vrai qu'une action de ce type entrane normalement certains inconvnients pour les personnes qui n'y participent pas, en particulier en ce qui concerne la libert de circulation, ceux-ci peuvent en principe tre admis ds lors que le but poursuivi est essentiellement la manifestation publique et dans les formes lgales d'une opinion. 92 cet gard, la rpublique d'Autriche fait valoir, sans tre contredite sur ce point, que, en tout tat de cause, toutes les solutions de remplacement envisageables auraient comport le risque de ractions difficiles contrler et susceptibles de causer des perturbations autrement plus graves des changes intracommunautaires ainsi que de l'ordre public, pouvant se matrialiser par des dmonstrations sauvages, des confrontations entre partisans et adversaires du mouvement revendicatif concern ou des actes de violence de la part de manifestants s'estimant lss dans l'exercice de leurs droits fondamentaux. 93 En consquence, les autorits nationales, compte tenu du large pouvoir d'apprciation qui doit leur tre reconnu en la matire, ont raisonnablement pu considrer que l'objectif lgitimement poursuivi par ledit rassemblement ne pouvait pas en l'occurrence tre atteint par des mesures moins restrictives des changes intracommunautaires. 94 Au vu des considrations qui prcdent, il y a donc lieu de rpondre aux premire et quatrime questions que le fait pour les autorits comptentes d'un tat membre de ne pas avoir interdit un rassemblement dans des circonstances telles que celles de l'espce au principal n'est pas incompatible avec les articles 30 et 34 du trait, lus en combinaison avec l'article 5 de celui-ci. Sur les conditions de responsabilit de l'tat membre 95 Il rsulte de la rponse apporte aux premire et quatrime questions que, eu gard l'ensemble des circonstances d'une affaire telle que celle dont est saisie la juridiction de renvoi, il ne saurait tre reproch aux autorits nationales comptentes d'avoir commis une violation du droit communautaire de nature engager la responsabilit de l'tat membre concern. 96 Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de statuer sur les autres questions poses qui concernent certaines des conditions de mise en oeuvre de la responsabilit d'un tat membre du fait des dommages causs aux particuliers en raison d'une mconnaissance par celui-ci du droit communautaire. Dcisions sur les dpenses Sur les dpens 97 Les frais exposs par les gouvernements autrichien, hellnique, italien, nerlandais et finlandais, ainsi que par la Commission, qui ont soumis des observations la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procdure revtant, l'gard des parties au principal, le caractre d'un incident soulev devant la juridiction de renvoi, il appartient celle-ci de statuer sur les dpens. Dispositif Par ces motifs, LA COUR,

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statuant sur les questions elle soumises par l'Oberlandesgericht Innsbruck, par ordonnance du 1er fvrier 2000, dit pour droit: Le fait pour les autorits comptentes d'un tat membre de ne pas avoir interdit un rassemblement dans des circonstances telles que celles de l'espce au principal n'est pas incompatible avec les articles 30 et 34 du trait CE (devenus, aprs modification, articles 28 CE et 29 CE), lus en combinaison avec l'article 5 du trait CE (devenu article 10 CE).

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Avis juridique important

62000C0112
Conclusions de l'avocat gnral Jacobs prsentes le 11 juillet 2002. Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzge contre Republik sterreich. - Demande de dcision prjudicielle: Oberlandesgericht Innsbruck - Autriche. - Libre circulation des marchandises - Entraves rsultant d'actes de particuliers - Obligations des tats membres - Dcision de ne pas interdire un rassemblement finalit environnementale ayant entran le blocage complet de l'autoroute du Brenner pendant prs de 30 heures - Justification Droits fondamentaux - Libert d'expression et libert de runion Principe de proportionnalit. - Affaire C-112/00. Recueil de jurisprudence 2003 page I-05659

Conclusions de l'avocat gnral 1. La prsente demande de dcision prjudicielle, forme par l'Oberlandesgericht Innsbruck (Autriche), porte essentiellement sur l'tendue de l'obligation d'un tat membre de maintenir l'ouverture des itinraires de transit majeurs en vue d'assurer la libre circulation des marchandises l'intrieur de la Communaut, en particulier sur la question de savoir s'il doit interdire, si ncessaire cet effet, une manifestation politique buts cologiques, dont les organisateurs font valoir leur droit fondamental la libert d'expression et de runion, et les circonstances dans lesquelles sa responsabilit peut tre engage pour nonrespect ventuel du droit communautaire sur ce point. Faits et procdure 2. Les itinraires de transit les plus importants entre le nord de l'Italie et le sud de l'Allemagne - galement utiliss pour une grande partie du trafic entre l'Italie et l'Europe du nord en gnral - passent par les Alpes. Le caractre montagneux de cette rgion est cause, la fois, d'une limitation du nombre d'itinraires disponibles et d'une importante aggravation des divers effets polluants du transport. Pour les poids lourds, le principal, sinon le seul, itinraire intracommunautaire accessible, si l'on veut viter un dtour considrable, passe par l'autoroute qui longe le passage du Brenner, lequel constitue un lment important du rseau de transport intereuropen dans les Alpes autrichiennes. La pollution le long de cet itinraire, qui a toujours t une source importante de proccupation en Autriche, a atteint des proportions alarmantes . 3. Le conflit d'intrts entre les transports et la protection de l'environnement dans cette rgion est reconnu dans la convention alpine, approuve en 1996 par la Communaut . Le prambule de cet acte reconnat l'importance des Alpes en tant que cadre de vie et espace conomique pour la population qui y habite, ainsi que leur importance pour les autres rgions en tant que support de voies de communication essentielles; il admet le besoin de rparer les dommages environnementaux par des efforts intenses, coteux et long terme, et vise harmoniser les intrts conomiques et les exigences cologiques. Son article 2, paragraphe 1, impose aux parties contractantes de respecter les principes de prvention, du pollueur-payeur et de coopration, en assurant une politique globale de prservation et de protection. L'article 2, paragraphe 2, sous j), en

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particulier, leur impose de prendre des mesures appropries pour atteindre cet objectif dans le domaine des transports: en vue de rduire les nuisances et les risques dans le secteur du transport interalpin et transalpin, de telle sorte qu'ils soient supportables pour les hommes, la faune et la flore ainsi que pour leur cadre de vie et leurs habitats, notamment par un transfert sur la voie ferre d'une partie croissante du trafic, en particulier du trafic des marchandises, notamment par la cration des infrastructures appropries et de mesures incitatives conformes au march, sans discrimination pour des raisons de nationalit . 4. Les mesures prises par les autorits autrichiennes pour combattre la pollution rsultant du transport routier comportent une interdiction gnrale du trafic des poids lourds de 15 heures minuit les samedis, de 0 heure 22 heures les dimanches et les jours fris et, pour les vhicules qui dpassent certaines limites de niveau sonore, de 22 heures 5 heures toutes les nuits. Il y a toutefois diverses exceptions, en particulier pour les animaux, les denres prissables et les livraisons urgentes. 5. De surcrot, il existe un systme d'copoints qui contrle et limite l'utilisation des routes et les missions de NOx (oxydes d'azote) par les poids lourds en transit travers le pays, et il semble que les taxes pour l'autoroute du Brenner sont considrablement plus leves pendant la nuit. Les vhicules audel de 7,5 tonnes ne sont pas autoriss utiliser, quel que soit le moment, les routes nationales parallles cette autoroute, mais une route ferroviaire, galement parallle, est disponible pour le ferroutage de vhicules routiers travers le passage. 6. La firme Eugen Schmidberger Internationale Transporte Planzge (ci-aprs Schmidberger) est une entreprise de transports de dimensions modestes, tablie Rot an der Rot dans le sud de l'Allemagne, et dont il semble que les camions transportent essentiellement de l'acier et du bois entre cette rgion et l'Italie du nord, en utilisant l'autoroute du Brenner. Apparemment, ces vhicules respectent les critres imposs en matire d'mission de bruit, ce qui les exempte de l'interdiction de circulation de nuit en Autriche. 7. Le 15 mai 1998, Transitforum Austria Tirol, une association de protection de l'environnement, a notifi aux autorits autrichiennes comptentes, conformment la lgislation autrichienne applicable, son intention d'organiser une manifestation sur une section de l'autoroute du Brenner adjacente la frontire italienne, sous la forme d'un barrage entre 11 heures le vendredi 12 juin et 15 heures le samedi 13 juin 1998. Il a t soulign dans les observations devant la Cour que le jeudi 11 juin tait en outre un jour fri en Autriche cette anne-l, et que les restrictions normales du week-end taient bien entendu applicables les samedi 13 et dimanche 14 juin. 8. Il ressort du dossier national que la manifestation avait pour but dclar, essentiellement, d'exiger des autorits nationales et communautaires un renforcement des diffrentes mesures destines limiter et rduire le trafic des poids lourds sur l'autoroute du Brenner, ainsi que la pollution en rsultant. 9. Les autorits locales concernes n'ont pas trouv de raison juridique d'interdire la manifestation envisage - mme s'il ne semble pas qu'elles aient examin en profondeur l'ventualit d'une dimension de droit communautaire de la question - et elles ont donc autoris celle-ci. Il semble qu'il y ait eu une coopration entre ces autorits, la police, les organisateurs de la manifestation et des associations d'automobilistes, en vue de limiter les perturbations. La manifestation a fait l'objet d'une large publicit et il semble que des itinraires alternatifs (mais plus longs) ont t suggrs, et des trains ajouts pour permettre aux entreprises de transports d'utiliser les facilits de ferroutage le

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long de l'axe du Brenner, mais les dtails de ces mesures n'ont pas t prsents la Cour avec une entire clart. 10. En l'espce, l'autoroute a t ferme tout le trafic de 9 heures le 12 juin 15 heures 30 le 13 juin, et elle a t rouverte au trafic des poids lourds ( supposer qu'ils ne dpassent pas les limites d'mission de bruit applicables la nuit) 22 heures le 14 juin. En pratique, le barrage a vraisemblablement affect surtout les vhicules de plus de 7,5 tonnes, puisque les autres pouvaient utiliser la route principale parallle le long du passage du Brenner (mme si cette route a pu tre plus charge, en raison du barrage, et qu'elle est en tout cas moins adapte au trafic sur de longues distances). 11. Schmidberger a engag une procdure contre la rpublique d'Autriche devant les tribunaux autrichiens, en faisant valoir essentiellement que les autorits avaient manqu leur devoir de garantir la libre circulation des marchandises conformment au trait CE, ce qui engageait leur responsabilit vis--vis de la firme, dans la mesure o elle avait t empche de faire fonctionner ses vhicules sur leur itinraire normal de transit. Schmidberger a demand une indemnisation en ce qui concerne des priodes d'immobilisation, des manques gagner et des dpenses additionnelles connexes. 12. Dans sa dfense, l'tat autrichien a essentiellement fait valoir que les autorits nationales avaient pris une dcision raisonnable aprs avoir mis en balance les diffrents intrts en jeu. Elles avaient conclu juste titre qu'en l'espce elles pouvaient laisser s'exprimer le droit dmocratique inalinable que constitue la libert de runion des manifestants sans qu'il en rsulte une obstruction grave ou permanente au trafic longue distance. 13. Le recours de Schmidberger a t rejet en premire instance au motif que cette firme ne s'tait pas acquitte de la charge de la preuve de sa perte conformment au droit autrichien applicable. Le Landesgericht Innsbruck a estim qu'il n'tait pas prouv qu'un quelconque voyage prvu avait t empch par la manifestation, et il n'a donc pas jug ncessaire d'examiner si la responsabilit de l'tat pouvait tre engage au titre du droit communautaire pour le cas o l'existence d'un dommage aurait t tablie. 14. Saisi de l'affaire en appel, l'Oberlandesgericht a toutefois estim qu'il n'tait pas possible de rejeter le recours de Schmidberger comme irrecevable, sans examiner en premier lieu un certain nombre d'aspects importants du droit communautaire, sur lesquels il a demand la Cour de se prononcer: 1) Les principes de la libre circulation des marchandises, au sens des articles 28 CE (ex article 30 du trait CE) et suiv., ou d'autres dispositions du droit communautaire doivent-ils tre interprts en ce sens qu'un tat membre est tenu de prserver les itinraires de transit importants des restrictions et entraves de toute nature, soit compltement, soit autant que possible et dans la mesure du raisonnable, et ce galement, entre autres, en ce sens qu'une runion caractre politique annonce comme devant avoir lieu sur un itinraire de transit ne peut alors pas tre autorise, ou doit au moins tre dissoute ultrieurement, lorsque, ou ds qu'elle peut aussi se tenir en dehors de l'itinraire de transit en ayant un impact comparable sur le public? 2) L'omission par un tat membre, dans les dispositions nationales relatives au droit de runion et la libert de runion, de l'indication selon laquelle les principes du droit communautaire, savoir avant tout les liberts fondamentales et en l'espce, en particulier, les dispositions sur la libre circulation des marchandises, doivent tre galement pris en compte l'occasion de la mise en balance de la libert de runion et de l'intrt public constitue-t-elle une violation suffisamment grave du droit communautaire pour engager, ds lors que les autres conditions sont remplies, la responsabilit de l'tat membre selon les

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principes du droit communautaire, lorsque, cause de ladite omission, une runion caractre politique d'une dure de 28 heures est autorise et a lieu, et en raison de laquelle un itinraire essentiel pour le transport intracommunautaire des marchandises est ferm , entre autres, la plus grande partie de la circulation des poids lourds pendant quatre jours - except une courte interruption de quelques heures - du fait d'une interdiction gnrale de circuler les jours fris existant par ailleurs? 3) La dcision d'une autorit nationale selon laquelle les dispositions du droit communautaire, en particulier celles relatives la libre circulation des marchandises et l'obligation gnrale de coopration et de loyaut prvue l'article 10 CE (ex article 5 du trait CE), ne s'opposent pas une runion caractre politique d'une dure de 28 heures en raison de laquelle un itinraire essentiel pour le transport intracommunautaire des marchandises est ferm , entre autres, la plus grande partie de la circulation des poids lourds pendant quatre jours - except une courte interruption de quelques heures - du fait d'une interdiction gnrale de circuler les jours fris existant par ailleurs, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'interdire la runion, constitue-t-elle une violation suffisamment grave du droit communautaire pour engager, ds lors que les autres conditions sont remplies, la responsabilit de l'tat membre selon les principes du droit communautaire? 4) Le but vis par une runion caractre politique autorise par une autorit nationale, savoir travailler la cration d'un espace vital sain et attirer l'attention sur la menace que l'augmentation constante du transit des poids lourds fait peser sur la sant de la population, doit-il prvaloir sur les dispositions du droit communautaire relatives la libre circulation des marchandises au sens de l'article 28 CE? 5) Un dommage peut-il fonder un droit rparation du fait de la responsabilit de l'tat mme lorsque la victime, bien qu'elle puisse prouver que toutes les conditions sont remplies pour qu'elle ralise un profit, consistant en l'espce en la possibilit de raliser des transports de marchandises transfrontaliers avec des poids lourds qu'elle exploite mais qui ont t immobiliss quatre jours cause du rassemblement de 28 heures, ne peut toutefois pas prouver qu'un transport concret n'a pas pu tre effectu? 6) En cas de rponse ngative la question formule au point 4): L'obligation de coopration et de loyaut des autorits nationales, en particulier des juridictions, au sens de l'article 10 CE (ex article 5 du trait CE), et le principe d'efficacit imposent-ils de ne pas appliquer les rgles nationales du droit au fond ou du droit procdural qui limitent la possibilit d'invoquer des droits accords par le droit communautaire, comme en l'espce le droit rparation du fait de la responsabilit de l'tat, tant que le contenu du droit confr par le droit communautaire n'a pas t totalement clarifi, aprs saisine de la Cour de justice par la voie d'un recours prjudiciel si ncessaire? 15. Des observations crites et orales ont t prsentes la Cour par Schmidberger, le gouvernement autrichien la fois dans sa capacit de dfendeur dans le litige au principal et, conformment l'article 20 du statut CE de la Cour de justice, en tant qu'tat membre, par les gouvernements hellnique, italien et nerlandais, et par la Commission. Des observations orales ont t galement soumises l'audience au nom du gouvernement finlandais. Recevabilit - Rgles nationales concernant la preuve du dommage - Cinquime et sixime questions 16. Dans la procdure au principal, Schmidberger demande tre indemnise par l'tat autrichien pour un dommage qui lui aurait t caus par le non-respect, par cet tat, de son obligation de garantir la libre circulation des marchandises

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conformment l'article 28 CE. Mme si une bonne partie de l'argumentation prsente la Cour s'est concentre sur la porte de cette obligation et la manire dont elle peut tre concilie avec l'exercice de certains droits fondamentaux de l'homme, le gouvernement autrichien a soulev un problme qui pourrait tre plus fondamental en l'espce, concernant la preuve du dommage comme condition pour obtenir rparation, en faisant valoir qu'il avait des doutes quant la recevabilit de la demande de dcision prjudicielle, et il convient de traiter d'abord de cette question. 17. Pour l'essentiel, le gouvernement autrichien prtend que, Schmidberger ayant t incapable d'tablir l'existence d'un quelconque dommage spcifique, rien ne justifie la question de savoir si les conditions de la responsabilit de l'tat sont satisfaites par ailleurs. 18. Le problme ou la srie de problmes soulevs ici comporte deux aspects: il s'agit, d'une part, de la question de la recevabilit de la demande de dcision prjudicielle et, d'autre part, de la compatibilit avec le droit communautaire d'une rgle nationale ou de rgles nationales qui pourraient impliquer le rejet d'une demande de rparation sans un examen complet de la substance de la demande. Ce point est soulev par le gouvernement autrichien dans le contexte de la cinquime question du juge national, et il semble galement pertinent en ce qui concerne la sixime question. Nous examinerons donc les cinquime et sixime questions immdiatement aprs nous tre pench sur la recevabilit de la demande prjudicielle elle-mme, car les problmes sont troitement lis. 19. Avant de passer l'examen de ces points, il sera toutefois utile de rappeler brivement la jurisprudence pertinente de la Cour. Responsabilit des tats membres pour violation du droit communautaire: droit rparation 20. Il est clair, depuis l'arrt Francovich , que les tats membres peuvent voir leur responsabilit engage par une partie ayant subi un dommage en cas de non-respect du droit communautaire. Les rgles rgissant cette responsabilit ont t expliques plus en dtail dans plusieurs arrts - peut-tre de la manire la plus exhaustive dans la jurisprudence Brasserie du Pcheur - comme tant analogues celles qui s'appliquent la responsabilit non contractuelle de la Communaut au titre de l'article 288 CE, telles qu'elles ont t dveloppes dans la jurisprudence de la Cour . 21. Un droit rparation est reconnu par le droit communautaire ds lors que trois conditions sont runies, savoir que la rgle de droit enfreinte ait pour objet de confrer des droits aux particuliers, que la violation soit suffisamment caractrise, enfin, qu'il existe un lien de causalit direct entre la violation de l'obligation qui incombe l'tat et le dommage subi par les personnes lses . 22. Ces trois conditions sont ncessaires et suffisantes pour fonder, chez les particuliers, un droit d'obtenir rparation qui rsulte directement du droit communautaire, mme si la responsabilit de l'tat peut tre engage dans des conditions moins strictes sur la base du droit national. L'tat doit rparer les consquences des pertes et dommages causs, sous rserve que les conditions fixes par les lgislations nationales en matire de rparation des dommages ne soient pas moins favorables que celles qui concernent des rclamations semblables de nature interne ni amnages de manire rendre en pratique impossible ou excessivement difficile l'obtention de la rparation . 23. Il appartient l'ordre juridique de chaque tat membre de fixer les critres permettant de dterminer l'tendue de la rparation, tant entendu qu'elle doit tre approprie au prjudice subi, de manire assurer une protection effective des droits de la partie lse. Les critres ne peuvent tre moins favorables que ceux concernant des rclamations semblables fondes sur le droit interne et, en

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aucun cas, ils ne sauraient tre amnags de manire rendre en pratique la rparation impossible ou excessivement difficile. Le juge national peut vrifier si la personne lse a fait preuve d'une diligence raisonnable pour viter le prjudice ou en limiter la porte, mais l'exclusion totale, au titre du dommage rparable, du manque gagner ne peut tre admise, car, spcialement propos de litiges d'ordre conomique ou commercial, elle serait de nature rendre en fait impossible la rparation du dommage . 24. Ainsi, un droit rparation est reconnu par le droit communautaire lorsque trois conditions sont runies. La mise en oeuvre de ce droit relve toutefois largement des juridictions et des rgles de procdure nationale, pour autant que certaines conditions sont respectes. En particulier, le systme national doit respecter les principes d'quivalence (les critres appliqus ne doivent pas tre moins favorables que ceux concernant des rclamations semblables fondes sur le droit interne) et d'efficacit (il ne doit pas tre en pratique impossible ou excessivement difficile d'obtenir rparation). L'ordonnance de renvoi et les arguments des parties 25. La cinquime question dfre la Cour demande pour l'essentiel si, dans ce contexte, un oprateur dans la situation de Schmidberger doit tre capable de demander rparation s'il peut prouver qu'il aurait t mme de faire un profit en l'absence de l'infraction allgue au droit communautaire ( condition, bien sr, que l'infraction elle-mme puisse tre tablie) mais ne peut pas prouver que cette infraction l'a en fait empch de raliser un profit spcifique. Dans son raisonnement, le juge de renvoi exprime par ailleurs clairement ses doutes quant aux rgles du droit communautaire qui rgissent la dtermination du montant des dommages: le droit national peut-il limiter la rparation un dommage spcifique qui peut tre identifi et quantifi, ou la rparation peut-elle galement tre accorde, par exemple, un taux forfaitaire pour les priodes d'immobilisation pendant lesquelles aucun profit ne pouvait tre ralis, mme si un manque gagner spcifique ne peut tre dmontr? 26. La sixime question porte essentiellement sur le point de savoir si un juge national, saisi d'une demande de rparation allguant des dommages attribuables une violation du droit communautaire par l'tat, peut rejeter cette demande, sans examiner d'abord les aspects de droit communautaire, lorsque les exigences juridiques nationales applicables au droit rparation ne sont pas satisfaites. Cette question a t suscite par le devoir des autorits nationales, dont les juridictions, de garantir le respect des obligations rsultant du trait conformment l'article 10 CE, et par la ncessit de respecter le principe d'efficacit dans le cadre de telles demandes. Le juge de renvoi semble particulirement proccup par le fait que les rgles autrichiennes en ce qui concerne la justification d'une demande de dommages, seul fondement du rejet de la demande de Schmidberger par le juge de premire instance, pourraient tre trop strictes pour respecter le principe d'efficacit, et pourraient exclure de manire injustifiable des demandes qui sont bien fondes au titre du droit communautaire. 27. La rpublique d'Autriche souligne que la fixation des critres de dtermination de la porte de la rparation relve du droit national, pourvu que les principes d'quivalence et d'efficacit soient respects. Selon le droit autrichien, l'existence d'un dommage rel, et non hypothtique, doit tre tablie avant qu'un droit rparation puisse natre. Le recours de Schmidberger a t rejet en premire instance parce qu'elle n'avait pas tabli un tel dommage rel. Ce critre est appliqu de la mme manire aux demandes au titre du droit interne et celles relevant du droit communautaire, de telle sorte qu'il n'est pas question d'une infraction au principe d'quivalence. On ne saurait non plus prtendre que ce critre rend l'exercice d'un droit rparation impossible ou

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excessivement difficile, car il a toujours t appliqu en Autriche sans engendrer ni problme ni critique. Le dfaut d'tablir l'existence du dommage ncessaire est un motif absolu d'irrecevabilit d'une demande de rparation, de telle sorte que les questions du juge de renvoi ne sont pas pertinentes pour trancher l'affaire ou sont, tout au plus, prmatures si l'affaire est renvoye au Landesgericht pour une nouvelle dtermination des faits. 28. Schmidberger fait valoir qu'elle est mme de prouver que sept trajets spcifiques ont t empchs par le barrage, mais qu'en toute hypothse il doit tre possible de compenser le manque gagner dans une action contre l'tat fonde sur une infraction au droit communautaire. Pour garantir une protection effective des droits de la personne lse, une telle compensation peut tre fonde sur un taux forfaitaire, en fonction de la dure des priodes de barrage pendant lesquelles il tait impossible de raliser des profits. En dclarant irrecevable la demande en l'espce, sur le seul fondement de rgles nationales, sans examiner si elle tait justifie au regard du droit communautaire, le juge de premire instance s'est entirement soustrait au droit communautaire. Un tel comportement constitue un manquement l'obligation des juridictions nationales de cooprer au titre de l'article 10 CE, qui leur impose d'examiner totalement les aspects de droit communautaire, si ncessaire en dfrant la Cour des questions prjudicielles, avant de pouvoir dclarer de telles demandes irrecevables. Analyse a) La recevabilit de la demande de dcision prjudicielle 29. Nous ne partageons pas les doutes du gouvernement autrichien sur ce point. 30. Conformment une jurisprudence constante de la Cour, il appartient au seul juge national d'apprcier la ncessit d'une dcision prjudicielle et la pertinence des questions; ds lors que les questions prjudicielles poses portent sur l'interprtation du droit communautaire, la Cour est, en principe, tenue de statuer. Exceptionnellement, la Cour peut examiner les conditions dans lesquelles elle est saisie en vue de vrifier sa propre comptence, mais ne peut refuser de statuer sur une question prjudicielle que lorsqu'il apparat de manire manifeste que l'interprtation du droit communautaire sollicite n'a aucun rapport avec la ralit ou l'objet du litige au principal, lorsque le problme est de nature hypothtique ou lorsque la Cour ne dispose pas des lments de fait et de droit ncessaires pour rpondre de faon utile aux questions qui lui sont poses . En l'espce, le gouvernement autrichien fait valoir essentiellement que le problme est hypothtique. 31. Or, il a lui-mme soulign la possibilit que l'affaire ne soit finalement tranche qu'aprs une constatation supplmentaire des faits. En consquence, puisque ces recherches pourraient tre inutiles s'il s'avrait qu'aucune demande d'indemnisation ne saurait tre fonde sur le droit communautaire, il n'est pas draisonnable, de la part du juge de renvoi, de chercher obtenir une dcision sur tous les aspects ventuellement pertinents du droit communautaire avant de dcider s'il convient d'examiner des preuves supplmentaires. Les rponses donnes par la Cour peuvent tre pertinentes aux fins de cette dcision, ou peuvent devenir dcisives un stade ultrieur de la procdure. Les questions n'ont rien d'hypothtique dans le contexte de l'affaire, mme si, en fin de compte, il est possible qu'elles ne s'avrent pas toutes utiles pour aboutir une solution. Qui plus est, c'est au juge national qu'il appartient de dcider quel stade de la procdure une demande de dcision prjudicielle doit tre prsente . b) Cinquime et sixime questions

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32. Ces questions portent sur l'application de rgles nationales en ce qui concerne la dtermination du dommage subi, notamment dans la mesure o elles peuvent avoir pour effet d'exclure tout examen d'une demande de rparation au titre du droit communautaire. 33. Comme nous l'avons soulign ci-dessus, de telles demandes sont rgies par le droit national, sous la seule rserve du respect des principes d'quivalence et d'efficacit. Comme rien ne laisse supposer une discrimination en ce qui concerne, ni les voies de recours permises, ni la procdure en cause, le principe d'quivalence n'est pas litigieux. Il suffira d'examiner si le principe de l'efficacit est respect. Les points ci-dessous peuvent aider le juge national dans le cadre de cet examen. 34. Le droit communautaire exige rparation lorsque trois conditions ont t runies: (i) il faut que l'tat ait commis une infraction suffisamment grave (ii) une rgle de droit visant confrer des droits aux particuliers et (iii) qu'il y ait un lien direct de cause effet entre cette infraction et le dommage subi. L'existence d'un dommage est inhrente la troisime condition ; s'il n'y a pas de dommage, ou si aucun dommage ne peut tre prouv, toute demande de rparation doit tre rejete. Il est donc important que, pour respecter le principe d'efficacit, les rgles nationales ne rendent pas impossible ou excessivement difficile l'obtention d'une rparation pour un type particulier de dommage ou la preuve de l'existence de ce dommage. Si tel tait le cas, il conviendrait de ne pas appliquer ces rgles, ni avant ni aprs que les autres aspects du droit communautaire aient t pris en considration. 35. Dans ce contexte, il n'est pas ncessaire d'examiner selon un ordre particulier les trois conditions pour engager la responsabilit de l'tat. Comme elles sont cumulatives, l'absence de n'importe laquelle d'entre elles suffira pour que la demande soit rejete. Si aucun dommage (ni/ou aucun lien de cause effet) ne peut tre tabli, il n'est pas ncessaire d'examiner si une rgle de droit communautaire visant confrer des droits aux particuliers a t enfreinte et si l'infraction tait suffisamment grave. Au contraire, les exigences d'conomie de procdure sembleraient militer contre une telle approche. 36. Le juge de renvoi cherche savoir si, mme si Schmidberger est incapable de prouver qu'elle a t empche d'effectuer un voyage spcifique, il faut l'autoriser faire valoir une demande de manque gagner, si elle peut tablir simplement qu'elle aurait t mme de raliser des bnfices en l'absence de l'infraction allgue au droit communautaire. Il est toutefois difficile de donner les indications les plus appropries en l'absence de dtails prcis en ce qui concerne le contenu et l'effet de la rgle nationale ou des rgles nationales qui pourraient empcher la poursuite de la procdure de demande . 37. Il n'en est pas moins clair que tout oprateur conomique empch d'exercer son activit subit une perte conomique et doit en principe pouvoir en obtenir rparation. Si Schmidberger a t empche d'exercer ses activits comme rsultat d'une infraction au droit communautaire, par les autorits autrichiennes, de la nature requise, le droit autrichien ne peut pas exclure la rparation. 38. Les affirmations de Schmidberger selon lesquelles cette entreprise a t empche de faire un certain nombre de trajets identifiables semblent avoir t rejetes par le Landesgericht essentiellement au motif que les allgations de Schmidberger en ce qui concerne les faits ont vari au cours de la procdure et que les dates d'un certain nombre de documents produits l'appui paraissent avoir t changes a posteriori, compromettant la crdibilit de la demande. 39. La crainte de l'Oberlandesgericht que la mise en oeuvre de l'obligation, en droit autrichien, d'noncer de manire exhaustive et exacte tous les faits ncessaires pour dterminer la porte d'une demande, et de prsenter une

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argumentation complte et fonde, pourrait exclure l'examen des aspects du droit communautaire, ne nous semble pas pertinente lorsque de telles allgations spcifiques sont concernes. Si un requrant fonde sa demande sur l'annulation de contrats identifiables, il est difficile de voir comment le fait d'exiger qu'il plaide son affaire et prsente des preuves compltes et exactes peut d'une quelconque manire rendre excessivement difficile la mise en oeuvre de sa demande. 40. La dtermination de la crdibilit des parties doit en outre toujours relever du juge national comptent. En l'espce, rien n'indique qu'ont t appliqus des critres susceptibles de rendre l'exercice d'une action excessivement difficile, ni mme d'autres critres que l'valuation des preuves par le juge en toute indpendance et objectivit. 41. Le fait que des annulations spcifiques ne puissent pas tre prouves ne signifie toutefois pas que Schmidberger n'a pu subir une perte quelconque. Le juge de renvoi laisse entendre qu'une telle perte pourrait tre prouve par un rapport d'expertise ou par des documents fournis par le comptable de la requrante. De tels documents pourraient galement tre pertinents pour dterminer l'tendue de toute perte. 42. Il semble que le Landesgericht a rejet l'offre de Schmidberger de produire une dclaration crite de son conseiller fiscal, au motif la fois qu'une telle dclaration ne constituerait pas un rapport d'expert mais reproduirait les connaissances et convictions du conseiller, impossibles confirmer sans preuve l'appui, et que cette dclaration devrait en tout cas tre faite directement et oralement au juge, conformment aux principes de la procdure civile autrichienne. 43. L'obligation de fournir des preuves directement et oralement au juge n'apparat pas comme susceptible de rendre la dtermination d'une demande anormalement difficile; dans de nombreux systmes juridiques, cela semblerait mme la manire la plus normale de procder. Toutefois, l'impossibilit de soumettre des preuves d'un certain type pourrait tre considre comme un obstacle dans certaines circonstances. Si le seul moyen d'tablir un manque gagner un moment donn est la preuve fournie par un comptable, une rgle empchant de produire une telle preuve apparatrait comme excluant toute poursuite de la procdure de demande. Cela ne serait le cas, toutefois, que s'il n'y avait pas d'autres moyens, qui ne soient pas excessivement difficiles mettre en oeuvre, d'tablir les mmes faits. 44. Il ne faut pas oublier dans ce contexte qu'en rgle gnrale la charge de la preuve incombe au demandeur. Il n'est toutefois pas acceptable que des rgles de procdure rendent cette charge si lourde que cela empcherait d'aboutir des demandes justifies au regard du droit communautaire; par exemple dans l'arrt San Giorgio , la Cour a estim que, lorsqu'une taxe avait t perue en violation du droit communautaire, une prsomption ou une rgle de preuve rejetant sur le contribuable la charge d'tablir, afin d'en obtenir le remboursement, que la taxe n'avait pas t rpercute sur d'autres sujets, ou excluant certains modes de preuve, ne pouvait tre admise. 45. Un autre point soulev de manire spcifique par le juge de renvoi est de savoir si, lorsqu'un manque gagner peut tre tabli, mais que le montant prcis de la perte ne peut pas tre dtermin de manire fiable, on peut accorder une somme sur la base, par exemple, d'un forfait pour chaque heure pendant laquelle les camions ont t immobiliss. 46. Il n'appartient pas la Cour d'imposer aux systmes juridiques nationaux une quelconque mthode particulire de calcul de l'indemnisation. Il suffit de rappeler que la rparation doit tre approprie la perte ou au dommage subi. Le

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principe gnral pour le calcul de dommages pcuniaires est de comparer la situation de la partie lse en prsence et ( titre d'hypothse) en l'absence du dommage en question . Lorsqu'un calcul prcis de cette nature est impossible en pratique, il semblerait raisonnable de le remplacer par une forme quelconque de compensation abstraite, forfaitaire, pourvu qu'elle reste proportionne la perte ou au dommage. 47. Dans le contexte de la preuve, il peut galement tre relev qu'un requrant dans la position de Schmidberger doit tablir un lien de causalit entre l'infraction en cause et le dommage subi, et que des considrations comparables celles que nous avons dveloppes ci-dessus s'appliquent pour dterminer si des rgles nationales pertinentes sont acceptables. 48. Enfin, si toutes les conditions d'octroi d'une indemnisation sont remplies, il est clair qu'il ne serait pas contraire au principe d'efficacit que le juge national tienne compte du comportement propre Schmidberger en vrifiant si elle a fait preuve d'une diligence raisonnable pour viter le dommage ou en limiter l'tendue , en tenant compte particulirement de la possibilit d'utiliser des itinraires ou modes de transport alternatifs ventuellement disponibles. 49. Pour rsumer en ce qui concerne les cinquime et sixime questions: - le droit communautaire exige qu'une action en rparation soit possible contre l'tat lorsqu'un requrant peut tablir qu'il a subi une perte ou un dommage attribuable, par un lien de causalit direct, une violation suffisamment grave d'une rgle de droit communautaire visant confrer des droits aux particuliers; - une telle perte ou dommage comprend la perte d'une occasion de raliser un profit lorsque toutes les autres conditions d'indemnisation sont runies; - des rgles nationales qui excluent une demande d'indemnisation sur la base d'une telle perte ou d'un tel dommage, ou qui rendent impossible ou excessivement difficile l'tablissement de l'existence ou de la porte du dommage par le requrant ne peuvent pas tre appliques, ni avant ni aprs l'examen des autres aspects de droit communautaire; - toutefois, lorsqu'en l'absence de telles rgles le requrant est incapable d'tablir l'existence d'une telle perte ou d'un tel dommage, il n'est pas impos au juge national saisi de la demande d'examiner les autres aspects du droit communautaire; - la rparation doit tre proportionne la perte ou au dommage subi, mais, s'il est impossible de dterminer avec prcision l'quivalent pcuniaire, il peut tre calcul sur une base forfaitaire approprie. La libre circulation des marchandises et les manifestations politiques infractions caractrises au droit communautaire - Premire quatrime questions 50. Dans ses quatre premires questions, le juge de renvoi cherche tre clair sur un certain nombre de points relis entre eux, qui seront pertinents si le dommage et un lien de causalit direct peuvent tre tablis, et qu'il ait dterminer si les autorits autrichiennes ont commis une violation suffisamment grave du droit communautaire pour que leur responsabilit vis--vis de Schmidberger soit engage. 51. En premier lieu (premire question), il souhaite savoir si un tat membre est tenu, au titre de l'article 28 CE, de maintenir l'accs aux itinraires de transit importants pour garantir la libre circulation des marchandises, et dans quelle mesure il peut lui tre impos d'interdire des manifestations politiques bloquant ces itinraires; il demande ensuite si, dans le contexte matriel du litige au principal, soit (deuxime question) l'absence d'une disposition lgislative imposant la prise en compte du principe de libre circulation des marchandises

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pour valuer le droit la libert de runion la lumire de l'intrt public, soit (troisime question) le fait qu'une autorit dcide que rien, en droit communautaire, n'exclut une telle manifestation, peut constituer une violation suffisamment grave du droit communautaire susceptible d'engendrer la responsabilit d'un tat membre; enfin (quatrime question), il demande si le but de protection de l'environnement d'une manifestation peut prvaloir sur les rgles communautaires en matire de libre circulation des marchandises. 52. Deux points, qui rpondent dans une large mesure aux deuxime et quatrime questions, peuvent tre prciss assez brivement. 53. En premier lieu, comme cela a t soulign en particulier par le gouvernement hellnique et par la Commission, et comme le remarque lui-mme le juge de renvoi, les autorits nationales sont en toute hypothse tenues d'agir conformment aux rgles du trait CE. Les dispositions du trait tant dotes d'effet direct ne doivent pas tre transposes spcifiquement en droit national. En outre, en raison de la primaut ou de la suprmatie du droit communautaire, elles l'emportent sur tout autre loi nationale contraire . Ainsi, en l'espce, toute infraction de telles dispositions susceptible d'avoir t commise par les autorits nationales ne peut rsulter que du fait que la manifestation a t autorise, et non pas de ce que le lgislateur a omis de prciser qu'il tait ncessaire de tenir compte du trait. 54. En second lieu, mme s'il est clair que la protection de la sant et de l'environnement dans la rgion des Alpes est une proccupation majeure, la question trancher ici n'est pas celle d'un conflit direct entre cette proccupation et la libre circulation des marchandises. notre avis, le but de la manifestation n'importe pas pour dterminer une responsabilit ventuelle de l'tat membre. Il apparatra ci-dessous que, alors qu'un tat membre peut se voir reprocher une violation du droit communautaire lorsque des obstacles la libre circulation des marchandises sont crs par des particuliers , c'est en tant que rsultat de son propre comportement consistant omettre d'empcher ces actes. Ainsi, dans la mesure o des questions d'intention peuvent tre pertinentes, seul l'objectif poursuivi par les autorits en autorisant la manifestation doit tre pris en compte, et il semble que les autorits autrichiennes aient t inspires par des considrations lies aux droits constitutionnels des manifestants en matire de libert d'expression et de runion. L'objectif spcifique poursuivi par l'exercice de ces liberts ne saurait importer. 55. Ainsi, il n'est pas ncessaire de rpondre la quatrime question du juge national dans la forme sous laquelle elle a t soumise. Toutefois, la possibilit, pour les autorits nationales, de s'appuyer sur des considrations lies aux droits constitutionnels des manifestants, question galement souleve par le juge national et discute assez abondamment dans les observations prsentes la Cour, ncessite un examen. 56. Les points examiner sont donc de savoir: (i) si la fermeture temporaire d'un itinraire de transit important, cause par une manifestation prive laquelle les autorits d'un tat membre ne se sont pas opposes, peut tre considre comme une restriction la libre circulation des marchandises imputable cet tat membre et relevant ainsi des articles 28 CE et suivants; (ii) si une telle restriction de la libre circulation des marchandises peut nanmoins tre justifie sur la base des droits constitutionnels des manifestants, et

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(iii) dans l'hypothse o une infraction aux articles 28 CE et suivants pourrait tre tablie, si cette infraction serait suffisamment grave pour engager la responsabilit de l'tat membre concern pour tout dommage qui en rsulterait. Restriction la libre circulation des marchandises 57. Aux termes de l'article 3, paragraphe 1, sous c), CE, la Communaut comprend un march intrieur caractris par l'abolition, entre les tats membres, des obstacles la libre circulation des marchandises.... 58. L'article 14, paragraphe 2, CE dfinit ce march intrieur comme un espace sans frontires intrieures dans lequel la libre circulation des marchandises ... est assure ... . 59. Sous le titre La libre circulation des marchandises, l'article 28 CE interdit les restrictions quantitatives aux importations et toutes les mesures d'effet quivalent entre les tats membres, et l'article 29 CE prohibe les restrictions quantitatives l'exportation, ainsi que toutes les mesures d'effet quivalent. 60. Aux termes de l'article 10 CE: Les tats membres prennent toutes mesures gnrales ou particulires propres assurer l'excution des obligations dcoulant du prsent trait ou rsultant des actes des institutions de la Communaut. Ils facilitent celle-ci l'accomplissement de sa mission. Ils s'abstiennent de toutes mesures susceptibles de mettre en pril la ralisation des buts du prsent trait. 61. Deux points sont relativement simples. 62. D'abord, le principe de libre circulation des marchandises inscrit aux articles 3, paragraphe 1, sous c), CE, 14, paragraphe 2, CE et 28 CE et suivants CE s'applique sans distinction aux importations, aux exportations et aux marchandises en transit. En ce qui concerne les marchandises en transit, cela rsulte implicitement de l'article 30 CE et la jurisprudence de la Cour le confirme . Pour la prsente espce, peu importe donc si la fermeture de l'autoroute du Brenner a affect des marchandises importer ou exporter d'Autriche, ou des marchandises transitant seulement travers l'Autriche. 63. En second lieu, le barrage temporaire d'un itinraire important par un tat membre peut constituer une restriction la libre circulation des marchandises. La Cour a estim que l'article 28 tend l'limination de toutes entraves, directes ou indirectes, actuelles ou potentielles, aux courants d'importation dans le commerce intracommunautaire . Elle a aussi estim que des mesures qui retardent la circulation des marchandises entre les tats membres ont pour effet de restreindre la libre circulation des marchandises . Nous inclinons penser, l'instar du gouvernement autrichien, qu'il ne saurait exister une obligation absolue d'assurer, mme sur des itinraires de transit importants, que les marchandises peuvent passer sans obstacle tout moment et tout prix, dfaut de quoi il y aurait toujours une violation du droit communautaire. Les dlais causs, par exemple, par des travaux ncessaires de rparation routire sont inhrents au transport routier, et leurs causes peuvent tre invitables. Celles du barrage temporaire de l'autoroute du Brenner en cause ici n'taient toutefois pas inhrentes au transport routier, et le barrage n'tait pas invitable. Il en rsulte que ce dernier tait en principe susceptible de constituer une restriction la libre circulation des marchandises. 64. Deux autres points mritent peut-tre d'tre examins de plus prs: celui de savoir si les effets du barrage en cause taient d'une porte suffisante pour dclencher l'applicabilit des interdictions du trait, et celui de savoir si ce mme barrage est imputable aux autorits autrichiennes. - De minimis

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65. On dit gnralement que la rgle de minimis ne s'applique pas en relation avec l'article 28 CE. Pourtant, comme nous avons eu l'occasion de le noter , la Cour a admis que certaines restrictions peuvent avoir des effets si alatoires et indirects qu'on ne peut les considrer comme de nature entraver le commerce. Nous inclinons penser que de tels effets peuvent galement tre si lgers et si phmres que les restrictions relveraient de la mme catgorie. Il semblerait par exemple exclu qu'un bref retard au trafic sur une route occasionnellement utilise pour le transport intracommunautaire puisse relever de l'article 28 CE. Une plus longue interruption d'un itinraire important de transit peut nanmoins appeler une apprciation diffrente. 66. Dans le cas d'espce, nous ne savons pas exactement dans quelle mesure les courants commerciaux transalpins ont t en fait entravs par des retards ou des cots supplmentaires; pour autant que nous le sachions, seule Schmidberger s'est plainte du barrage, bien qu'elle n'ait pas t capable jusqu'ici d'tablir un dommage effectif. Il apparat toutefois que 33 millions de tonnes de marchandises environ, relevant principalement du commerce intracommunautaire, empruntent le passage du Brenner chaque anne . En particulier si l'on tient compte des restrictions lies au week-end et aux heures nocturnes, cela reprsente un flux de commerce non ngligeable, mme pour une priode de 28 heures pendant laquelle l'itinraire aurait normalement t ouvert. En outre, il convient de garder l'esprit qu'en pratique la totalit du commerce terrestre de l'Italie avec le reste de la Communaut doit passer par l'un des rares itinraires alpins. 67. Dans ce contexte, s'il existe une rgle de minimis, un barrage tel que celui en cause ici constitue notre avis un obstacle la libre circulation des marchandises trop important pour relever de cette rgle. - Imputabilit du barrage aux autorits autrichiennes 68. La restriction en cause est d'abord et avant tout le rsultat du comportement autonome et dlibr de particuliers, et seulement titre secondaire le rsultat du fait que les autorits autrichiennes ne se sont pas opposes la manifestation. Le barrage de l'autoroute du Brenner est-il donc imputable (galement) ces autorits? 69. Dans l'arrt Commission/France , la Cour a valu la passivit des autorits franaises face des actes de violence commis par des particuliers et par des mouvements revendicatifs d'agriculteurs franais l'encontre de produits agricoles en provenance d'autres tats membres et consistant, notamment, dans l'interception de camions transportant de tels produits sur le territoire franais et la destruction de leur cargaison, dans des violences l'encontre des camionneurs, dans des menaces profres contre des grandes surfaces franaises vendant des produits agricoles originaires d'autres tats membres, ainsi que dans la dgradation de ces marchandises mises l'talage dans des magasins franais . 70. La Cour a relev que l'article 28 CE ne se limite pas interdire certaines mesures manant de l'tat, mais s'applique aussi, en particulier en liaison avec l'article 10 CE, lorsqu'un tat membre omet d'adopter des mesures adquates pour empcher des obstacles la libre circulation des marchandises crs par des particuliers sur son territoire. tant donn leur comptence exclusive pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la scurit intrieure, les tats membres jouissent indubitablement d'une marge d'apprciation pour dterminer quelles sont, dans une situation donne, les mesures les plus appropries, mais il appartient la Cour, en tenant compte de ces pouvoirs d'apprciation, de vrifier si les mesures adoptes sont adquates .

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71. La Cour a relev que ces incidents comportaient des actes dlictuels graves, se produisant rgulirement depuis plus de dix ans, que les autorits franaises s'taient vu rappeler plusieurs reprises leur obligation de garantir la libre circulation des marchandises et qu'elles avaient pris trs peu de mesures prventives ou punitives, alors mme qu'elles avaient souvent t informes l'avance des incidents et que leurs auteurs pouvaient tre identifis dans bien des cas . 72. Elle a rejet un argument invoquant la crainte que des actions plus rsolues, de la part des autorits, ne provoquent des ractions encore plus graves et violentes, constatant qu'il incombe l'tat membre concern, sauf tablir qu'une action de sa part aurait sur l'ordre public des consquences auxquelles il ne pourrait faire face grce aux moyens dont il dispose, de prendre toutes mesures propres garantir la porte et l'efficacit du droit communautaire afin d'assurer la mise en oeuvre correcte de ce droit dans l'intrt de tous les oprateurs conomiques . 73. La Cour a donc constat que, en ne prenant pas toutes les mesures ncessaires et proportionnes afin que des actions de particuliers n'entravent pas la libre circulation des fruits et lgumes, le gouvernement franais avait manqu aux obligations que lui imposent l'article 28 CE, en liaison avec l'article 10 CE (et les organisations communes de marchs des produits agricoles). 74. Il peut tre ajout que, la suite de l'arrt du 9 dcembre 1997, Commission/France - et galement quelques mois aprs le moment des faits dans la prsente espce - le Conseil a adopt le rglement (CE) n 2679/98 qui clarifie les obligations des tats membres dans les cas o la libre circulation des marchandises est entrave par des particuliers. 75. Ce rglement couvre les entraves la libre circulation des marchandises imputables un tat membre du fait de son action ou de son inaction, qui sont susceptibles de constituer une violation des articles 28 CE et suivants, et qui (a) provoquent une perturbation grave de la libre circulation des marchandises en empchant, retardant ou dtournant, physiquement ou autrement, l'importation ou le transit de marchandises dans un tat membre ou l'exportation de celles-ci partir de cet tat membre, (b) causent des dommages srieux aux particuliers lss, et (c) ncessitent une action immdiate afin d'viter toute continuation, extension ou aggravation de la perturbation ou des dommages en question. Le terme inaction couvre le fait, pour les autorits comptentes d'un tat membre, face une entrave rsultant d'actions menes par des personnes prives, de ne pas prendre toutes les mesures ncessaires et proportionnes qui sont en leur pouvoir en vue de supprimer l'entrave et d'assurer la libre circulation des marchandises sur le territoire de cet tat membre . 76. Lorsqu'une telle entrave se produit, l'tat membre concern doit prendre toutes les mesures ncessaires et proportionnes de manire assurer la libre circulation des marchandises sur son territoire conformment au trait, et il doit informer la Commission . Toutefois, le rglement ne peut tre interprt comme affectant d'une quelconque manire l'exercice des droits fondamentaux, tels qu'ils sont reconnus dans les tats membres, y compris le droit ou la libert de faire grve . 77. Dans ses observations, Schmidberger invoque largement l'arrt Commission/France, qu'elle considre comme un prcdent trs comparable. Dans la prsente espce, un itinraire de transit important a t paralys pour quatre jours (compte tenu des restrictions appliques le jour fri et le weekend), crant ainsi une entrave manifeste au commerce intracommunautaire. Schmidberger souligne que les poids lourds ont t empchs d'utiliser l'autoroute du Brenner pour cette priode, et elle estime qu'il n'est pas pertinent

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que, contrairement l'affaire franaise, il n'y ait pas eu de violence. De tels incidents sont susceptibles de se rpter avec l'approbation du gouvernement, comme cela a t le cas lors du mme jour fri en 2000. 78. Les autres observations prsentes la Cour distinguent les deux affaires. Certes, le barrage d'un itinraire de transit important empche en principe la libre circulation des marchandises, mais les circonstances de la prsente espce sont trs diffrentes de celles de l'affaire Commission/France: seul un itinraire tait barr, une seule occasion, et pour une priode comparativement brve; il n'tait pas dans l'intention des manifestants d'empcher des importations d'une nature ou d'une origine particulire, et leur action n'a pas eu cet effet; il n'y a pas eu de comportement dlictuel. 79. Il est vrai qu'il y a plusieurs diffrences importantes entre les deux cas: dans la prsente espce, il n'y a eu ni violence ni dlit, les protestations n'taient pas diriges contre des produits en provenance d'autres tats membres, mais contre le transport des produits en gnral et l'autoroute du Brenner n'a pas t bloque de manire rpte pendant une priode de plus de dix ans. 80. D'un autre ct, les articles 28 CE et suivants comportent des interdictions objectives de restriction au commerce des marchandises. Les intentions de ceux qui sont responsables d'une restriction ou la classification de cette restriction dans des catgories relevant du droit national ne sont en principe pas pertinentes. Les effets restrictifs sur le commerce intracommunautaire peuvent tre les mmes lorsque le barrage d'un itinraire important de transit ne vise pas spcifiquement les produits trangers ou lorsqu'ils sont causs par des actes licites selon le droit national. Il convient en outre de rappeler que l'article 28 CE s'applique aussi des mesures qui n'affectent que potentiellement le commerce communautaire des marchandises. Il est clair que des barrages similaires de l'autoroute du Brenner peuvent tre autoriss l'avenir. Qui plus est, nous avons expliqu ci-dessus pourquoi, notre avis, les effets de la restriction en cause n'taient pas ngligeables. 81. Nous estimons donc que les diffrences entre l'affaire Commission/France et la prsente espce devraient tre prises en considration essentiellement au niveau de la justification du barrage en cause (voir l'analyse ci-dessous) et n'ont pas de consquences directes sur l'imputabilit de la restriction aux autorits autrichiennes. 82. En ce qui concerne l'imputabilit, la Cour a constat dans Commission/France que l'article 28 CE n'interdit pas seulement les mesures manant de l'tat qui crent en elles-mmes des restrictions au commerce entre les tats membres. Il s'applique galement au cas o un tat membre omet de prendre les mesures ncessaires pour faire face aux obstacles la libre circulation des marchandises qui ne sont pas causs par l'tat. 83. Dans aucune des observations prsentes, il n'est contest que les tats membres ont une obligation gnrale de prserver l'accs des itinraires de transit importants pour la libre circulation des marchandises. Cette obligation revt une importance particulire dans le cas d'un tat membre qui contient les itinraires de transit intracommunautaires les plus importants du rseau transeuropen entre deux autres tats membres. En l'espce, les autorits autrichiennes n'ont pas empch un obstacle la libre circulation des marchandises caus par des particuliers. 84. Il en rsulte que, mme si leur comportement ne relevait pas directement de l'article 28, il relverait au moins des articles 28 et suivants, en liaison avec l'article 10 CE. Justification

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85. Pour tablir une infraction au trait, il ne suffit pas qu'il y ait une restriction de principe relevant des articles 28 et suivants imputables l'tat membre. Une telle restriction peut tre justifie sur la base de l'article 30 CE ou conformment la ligne jurisprudentielle Cassis de Dijon . 86. Aux termes de l'article 30 CE, l'article 28 ne fait pas obstacle aux interdictions ou restrictions d'importation, d'exportation de transit, justifies par des raisons de moralit publique, d'ordre public, de scurit publique ... condition qu'elles ne constituent ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction dguise dans le commerce entre les tats membres. Conformment la jurisprudence Cassis de Dijon, les restrictions qui ne comportent pas une discrimination inhrente doivent tre acceptes si elles sont ncessaires pour satisfaire des exigences impratives dans l'intrt public. 87. Certaines restrictions, par exemple celles, trs rpandues, qui limitent le transport routier le week-end et la nuit et qui existent dans plusieurs tats membres (pour lesquelles la Commission tente de prvoir certaines rgles d'harmonisation), peuvent tre justifies pour des motifs d'environnement ou de protection de la sant. D'un autre ct, il est clair qu'aucun objectif d'intrt public lgitime ne pouvait tre invoqu pour justifier la passivit des autorits franaises dans l'affaire Commission/France. 88. Dans la prsente espce, les autorits autrichiennes ont estim qu'elles ne devaient pas s'opposer la manifestation parce que les manifestants exeraient leurs droits fondamentaux de libert d'expression et de libert de runion garantis dans la Constitution autrichienne. 89. Il semble que ce soit la premire affaire dans laquelle un tat membre a invoqu la ncessit de protger des droits fondamentaux pour justifier une restriction l'une des liberts fondamentales du trait. La raret de tels cas est peut-tre due au fait que les restrictions aux liberts fondamentales du trait sont normalement imposes, non pas pour protger les droits fondamentaux individuels, mais sur la base d'objectifs d'intrt gnral plus large, tels que la sant publique ou la protection des consommateurs. Il est toutefois concevable que ces cas puissent devenir plus frquents l'avenir: bien des motifs de justification couramment admis par la Cour pourraient galement tre formuls de manire s'appuyer sur des considrations de droits fondamentaux . 90. Il est important de commencer par distinguer clairement entre le problme soulev par la prsente espce et ceux soulevs par des cas prcdents. 91. Dans l'arrt ERT , la Cour s'est rfre aux arrts Cinthque et Demirel et elle a estim que: ds lors qu'une ... rglementation [nationale] entre dans le champ d'application du droit communautaire, la Cour, saisie titre prjudiciel, doit fournir tous les lments d'interprtation ncessaires l'apprciation, par la juridiction nationale, de la conformit de cette rglementation avec les droits fondamentaux dont la Cour assure le respect, tels qu'ils rsultent, en particulier, de la convention europenne des droits de l'homme. 92. Sur la base de cette formule gnrale, la Cour a tabli dans ERT qu'un tat membre qui se fonde sur l'une des justifications admises (telles que des motifs d'ordre public, de scurit publique ou de sant publique) pour restreindre une libert fondamentale consacre dans le trait (par exemple la libre prestation des services) doit se conformer aux droits fondamentaux reconnus par le droit communautaire. 93. Avant l'arrt ERT, la Cour avait dj tabli que les tats membres doivent respecter de tels droits fondamentaux lorsqu'ils mettent en oeuvre des rglementations communautaires .

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94. La prsente espce est diffrente dans la mesure o un tat membre invoque ici la ncessit de respecter des droits fondamentaux reconnus dans sa constitution, et cela pour justifier une restriction une libert fondamentale du trait. 95. Dans un tel cas, la Cour devrait, mon avis, suivre la mme approche en deux tapes que pour l'analyse des motifs traditionnels de justification tels que l'ordre public ou la scurit publique qui sont galement fonds sur la situation spcifique de l'tat membre concern. Il doit donc tre dtermin (a) si, en se fondant sur les droits fondamentaux particuliers en cause, reconnus par le droit autrichien, la rpublique d'Autriche poursuit un objectif lgitime au regard du droit communautaire dans l'intrt public et qui soit capable de justifier une restriction une libert fondamentale du trait et (b) si tel est le cas, si la restriction en cause est proportionne l'objectif poursuivi. - L'objectif poursuivi 96. premire vue, il pourrait paratre excessif, et comme reprsentant une ingrence inacceptable, de se demander si un tat membre qui invoque un droit fondamental particulier reconnu dans son ordre juridique interne poursuit un objectif d'intrt public lgitime. 97. On peut toutefois imaginer un instant un ordre juridique (purement hypothtique) d'un tat membre qui reconnaisse expressment le droit fondamental d'tre protg contre la concurrence dloyale d'autres firmes et, en particulier, de firmes tablies l'tranger, ou une jurisprudence admettant un tel droit comme un aspect du droit fondamental de libre activit conomique, ou le droit fondamental de proprit. Il convient en outre de garder l'esprit qu'en dpit d'un consensus de base, qui se reflte dans la Convention europenne des droits de l'homme, sur un noyau de droits qui doivent tre considrs comme fondamentaux, il y a un certain nombre de divergences entre les catalogues des droits fondamentaux des tats membres, qui refltent souvent l'histoire et la politique culturelle particulires d'un tat membre donn. 98. On ne saurait donc exclure automatiquement qu'un tat membre qui invoque la ncessit de protger un droit reconnu comme fondamental par le droit national n'en poursuit pas moins un objectif qui doit tre considr comme illgitime au regard du droit communautaire. 99. Nous sommes toutefois ici en prsence d'un cas plus simple. 100. Nous rappelons que les autorits autrichiennes invoquent les droits fondamentaux de libert d'expression et de libert de runion, tels qu'ils sont reconnus dans l'ordre juridique autrichien. 101. Dans l'ordre juridique communautaire, la Cour protge les mmes droits, ou des droits trs similaires, en tant que principes gnraux de droit. Selon une jurisprudence bien tablie, ... les droits fondamentaux font partie intgrante des principes gnraux du droit dont la Cour assure le respect. cet effet, la Cour s'inspire des traditions constitutionnelles communes aux tats membres ainsi que des indications fournies par les instruments internationaux concernant la protection des droits de l'homme auxquels les tats membres ont coopr ou adhr... La convention europenne des droits de l'homme revt, cet gard, une signification particulire . L'article 6, paragraphe 2, UE, confirme que l'Union doit respecter les droits fondamentaux tels qu'ils sont garantis par la convention et qu'ils rsultent des traditions constitutionnelles communes aux tats membres. L'article 10 de la convention europenne des droits de l'homme garantit la libert d'expression, y compris la libert d'opinion et la libert de

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recevoir ou de communiquer des informations ou des ides sans qu'il puisse y avoir ingrence d'autorits publiques et sans considration de frontire. L'article 11 de cette mme convention garantit galement la libert de runion pacifique et d'association. Plus rcemment, les droits la libert d'expression et de runion ont t raffirms aux articles 11 et 12 de la charte des droits fondamentaux de l'Union europenne . 102. notre avis, lorsqu'un tat membre cherche protger des droits fondamentaux reconnus en droit communautaire, il poursuit ncessairement un objectif lgitime. Le droit communautaire ne peut pas interdire aux tats membres de chercher atteindre des objectifs que la Communaut elle-mme est tenue de poursuivre. 103. Il en rsulte que la rpublique d'Autriche a poursuivi un intrt public lgitime susceptible de justifier une restriction une libert fondamentale lorsqu'elle a cherch protger les droits fondamentaux de libert de runion et d'expression des manifestants. - Proportionnalit 104. La question suivante est de savoir si le fait que la manifestation a t permise peut-tre justifi la lumire du principe de proportionnalit. 105. notre avis, lorsqu'un tat membre invoque la ncessit de protger un certain droit fondamental, il convient d'appliquer le critre normal de proportionnalit. La situation est comparable celle de cas concernant l'ordre public national ou la scurit publique nationale. Dans les deux situations, l'application uniforme et l'efficacit des liberts fondamentales consacres par le trait sont en cause. 106. Toutefois, lorsque, comme dans la prsente espce, la restriction est d'abord imputable des particuliers, un test de proportionnalit trop strict peut tre moins justifiable. La question n'est pas tant de savoir ce qu'ont fait les autorits autrichiennes, mais si elles ont omis d'empcher l'action de tiers, et quelles mesures elles auraient d prendre en ce sens. Lorsqu'il incombe un tat membre de protger de manire active une libert fondamentale du trait de l'interfrence de particuliers, l'tat membre concern dispose indubitablement d'une marge d'apprciation pour dterminer le moment d'agir et les mesures qui sont les plus appropries pour liminer ou limiter cette interfrence . 107. Dans le cas d'espce, un certain nombre d'lments font penser que les autorits autrichiennes n'ont pas dpass les limites de leur marge d'apprciation et que l'autorisation de la manifestation n'a pas cr une restriction la libre circulation des marchandises disproportionne l'objectif poursuivi . 108. En premier lieu, la perturbation cause a t d'une dure relativement brve et s'est produite une occasion isole, et la seule mention d'une perturbation similaire concerne une autre occasion isole, quelque deux ans aprs. Le barrage en cause ici a dur 28 heures pendant lesquelles l'autoroute aurait normalement t ouverte. Le fait que cette priode a t immdiatement prcde et suivie d'autres priodes pendant lesquelles elle tait en toute hypothse ferme certains types de transport de marchandises rsultait probablement d'un choix dlibr de la part des manifestants; on ne saurait toutefois considrer artificiellement que le barrage couvrait ces priodes. (Et il convient de souligner que les restrictions pendant le week-end, les jours fris et la nuit semblent elles-mmes rpondre tout fait aux engagements de la rpublique d'Autriche - et de la Communaut - dans le contexte de la convention alpine.) 109. En deuxime lieu, des mesures ont t prises pour limiter la perturbation cause. Ces mesures semblent avoir t prises au srieux et avoir impliqu un

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dploiement de ressources non ngligeable, bien que les dtails n'en aient pas t entirement clarifis vis--vis de la Cour, et que Schmidberger conteste les affirmations du gouvernement autrichien en ce qui concerne la disponibilit de facilits de ferroutage. 110. En troisime lieu, des restrictions excessives la manifestation elle-mme auraient pu priver les manifestants des droits que les autorits cherchaient protger. Schmidberger et le juge national suggrent que la manifestation aurait pu se tenir proximit de l'autoroute ou tre limite dans le temps pour ne pas causer une interruption sensible. Mais les manifestants n'auraient pas pu faire valoir leur point de vue avec autant de force, loin de l, s'ils n'avaient pas bloqu l'autoroute assez longtemps pour que la manifestation fasse mal. Leur demande d'action des autorits nationales et communautaires aurait bien pu n'tre entendue que faiblement, ou pas du tout, si on leur avait impos de manifester dans un champ ct de l'autoroute, ou qu'on les ait autoriss provoquer seulement une interruption brve et symbolique du trafic. 111. On peut mme concevoir que de telles restrictions auraient engendr des ractions entranant une perturbation plus importante que cela n'a t le cas d'une manifestation planifie et contrle en coopration avec les autorits. Le fait de permettre cette manifestation, d'un autre ct, n'a caus qu'un obstacle temporaire la libre circulation des marchandises; le courant commercial permanent travers le passage du Brenner n'a pas t compromis de la mme manire que ne l'auraient t les liberts des protestataires s'il ne leur avait jamais t permis de manifester. 112. la lumire de ces lments, il est clairement possible de prtendre qu'il n'y a pas eu d'infraction l'article 28 CE dans les circonstances de la prsente espce. Violation suffisamment grave 113. Toutefois, il convient de se rappeler que nous ne sommes pas en prsence d'une action cherchant faire constater que l'tat membre en question a manqu aux obligations que lui impose le trait. Le litige au principal concerne une demande de rparation pour laquelle il n'est pas suffisant d'tablir une violation du droit communautaire; cette violation doit galement tre suffisamment grave. 114. Le test dcisif pour savoir si une violation du droit communautaire est suffisamment grave est de se demander si, notamment dans l'exercice de ses pouvoirs rglementaires, l'tat membre concern a manifestement et gravement enfreint les limites de sa marge d'apprciation - une question qui relve en principe de la dcision des tribunaux nationaux. Toutefois, la Cour a indiqu des critres qui peuvent tre appliqus. Les lments qui peuvent tre pris en considration sont, notamment, la clart et la prcision de la rgle enfreinte, l'tendue de la marge d'apprciation laisse aux autorits nationales, la question de savoir si l'infraction et le dommage caus taient intentionnels ou involontaires, et de savoir si toute erreur en droit tait excusable ou non. Une infraction persistant aprs un arrt de la Cour constatant son existence, ou une infraction rendue manifeste par la jurisprudence de la Cour, seront toujours suffisamment graves et, lorsqu'il n'y a aucune marge d'apprciation laisse aux autorits nationales, une atteinte au droit communautaire engagera toujours la responsabilit de l'tat concern . 115. C'est un domaine dans lequel la jurisprudence a surtout port sur l'adoption, le maintien ou la mise en oeuvre de rgles ou le dfaut de les adopter, plutt que sur des actes d'administration individuels comme dans la prsente espce. Toutefois, deux points pertinents sont clairs: la question ne se pose que lorsqu'un tat membre a dpass les limites de son pouvoir d'apprciation au titre du droit

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communautaire, et la notion de gravit s'applique la manire dont il les a dpasses. 116. La question pertinente est donc: en n'interdisant pas la manifestation, les autorits autrichiennes ont-elles dpass les limites de leur marge d'apprciation de manire assez manifeste et assez srieuse pour constituer une violation suffisamment grave du droit communautaire au sens de la jurisprudence Brasserie du Pcheur? 117. notre avis, il rsulte des considrations relatives la proportionnalit esquisses ci-dessus, selon lesquelles il est tout fait douteux que, dans les circonstances de la prsente espce, les autorits autrichiennes aient commis la moindre infraction au droit communautaire, qu'une telle infraction ventuelle ne serait en aucun cas suffisamment grave pour engager la responsabilit de la rpublique d'Autriche. En particulier, la dure relativement brve de l'interruption du trafic, sa survenance de manire isole, et les mesures prises par les autorits pour limiter la perturbation cause par la manifestation, montrent que les autorits autrichiennes n'ont pas dpass manifestement et gravement les limites de leur marge d'apprciation. 118. Pour rsumer, sur la base des faits tels qu'ils ont t prsents la Cour, nous estimons que le juge national pourrait constater que l'autorisation - visant permettre des citoyens d'exercer leurs droits la libert d'expression et de runion - d'une dmonstration qui bloquerait, une seule occasion, l'un des itinraires de transit importants travers les Alpes pour une priode de 28 heures, - alors que des mesures appropries taient prises l'avance pour garantir que la perturbation du courant de trafic des marchandises, tout en tant suffisante pour garantir que la manifestation ne serait pas prive de l'effet recherch, n'tait pas excessive cette fin, n'a pas constitu une violation suffisamment grave du droit communautaire pour engager la responsabilit de l'tat envers des personnes ayant subi une perte ou un dommage directement caus par la manifestation. Conclusion 119. la lumire des considrations qui prcdent, nous estimons que la Cour devrait rpondre aux questions qui lui ont t dfres par l'Oberlandesgericht Innsbruck de la manire suivante: - le droit communautaire exige qu'une action en rparation soit possible contre l'tat lorsqu'un requrant peut tablir qu'il a subi une perte ou un dommage attribuable, par un lien de causalit directe, une violation suffisamment grave d'une rgle de droit communautaire visant confrer des droits aux particuliers; - une telle perte ou un tel dommage comprend la perte d'une occasion de raliser un profit, lorsque toutes les autres conditions d'indemnisation sont remplies; - des rgles nationales qui excluent une demande de rparation sur la base d'une telle perte ou d'un tel dommage, ou qui rendent impossible ou excessivement difficile l'tablissement de l'existence ou de la porte d'une telle perte ou d'un tel dommage par le plaignant, ne peuvent pas tre appliques; - toutefois, lorsqu'en l'absence de telles rgles, le requrant est incapable d'tablir l'existence d'une telle perte ou d'un tel dommage, il n'est pas impos au juge national saisi de la demande d'examiner les autres aspects du droit communautaire;

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- la rparation doit tre proportionne la perte ou au dommage subi, mais s'il est impossible de dterminer avec prcision l'quivalent pcuniaire, il peut tre calcul sur une base forfaitaire approprie; - le fait qu'un tat membre n'ait pas inscrit dans la lgislation nationale que les dispositions du trait dotes d'effet direct doivent tre respectes ne saurait constituer une infraction au droit communautaire; - le but spcifique poursuivi par une manifestation politique autorise est dnu de pertinence pour dterminer si le fait que des autorits d'un tat membre ont permis cette manifestation constitue une violation suffisamment grave du droit communautaire pour engager la responsabilit de cet tat; - la lumire des faits de la prsente espce tels qu'ils ont t soumis la Cour, la juridiction nationale pourrait bon droit estimer que l'autorisation, - visant permettre des citoyens d'exercer leurs droits la libert d'expression et de runion, - d'une dmonstration qui bloquerait, une seule occasion, l'un des itinraires de transit importants travers les Alpes pour une priode de 28 heures, - alors que des mesures appropries taient prises l'avance pour garantir que la perturbation du courant de trafic des marchandises, tout en tant suffisante pour garantir que la manifestation ne serait pas prive de l'effet recherch, n'tait pas excessive cette fin, n'a pas constitu une violation suffisamment grave du droit communautaire pour engager la responsabilit de l'tat envers des personnes ayant subi une perte ou un dommage directement caus par la manifestation.

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Case C-112/00 Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzge v Republik sterreich
(Reference for a preliminary ruling from the Oberlandesgericht Innsbruck (Austria))
(Free movement of goods Restriction resulting from actions of individuals Obligations of the Member States Decision not to prohibit a demonstration by environmental protesters which resulted in the complete closure of the Brenner motorway for almost 30 hours Justification Fundamental rights Freedom of expression and freedom of assembly Principle of proportionality)

Opinion of Advocate General Jacobs delivered on 11 July 2002 Judgment of the Court, 12 June 2003

I - 0000 I - 0000

Summary of the Judgment

1.. Free movement of goods Trade barriers resulting from actions by private individuals Obligations of the Member States Adoption of measures to ensure the free movement of goods Scope of the obligation Acts affecting the flow of imports and exports and merely transit (EC Treaty, Art. 5 (now Art. 10 EC) and Arts 30 and 34 (now, after amendment, Arts 28 EC and 29 EC) 2.. Free movement of goods Barriers to free movement by road between Member States resulting from the decision of a Member State not to prohibit a demonstration by protesters Justification Protection of the fundamental rights of the protesters Need to balance the interests at stake Principle of proportionality Discretion of the national authorities Limits (EC Treaty, Art. 5 (now Art. 10 EC) and Arts 30, 34 and 36 (now, after amendment, Arts 28 EC, 29 EC and 30 EC)

1. Having regard to the fundamental role assigned to the free movement of goods in the Community system, in particular for the proper functioning of the internal market, the obligation upon each Member State to ensure the free movement of goods in its territory by taking the measures necessary and appropriate for the purposes of preventing any restriction due to the acts of individuals applies without the need to distinguish between cases where such acts affect the flow of imports or exports and those affecting merely the transit of goods. see para. 60 2. The fact that the competent authorities of a Member State did not ban a demonstration by protesters which resulted in the complete closure of a major transit route between Member States for a given period is not incompatible with Articles 30 and 34 of the Treaty (now, after amendment, 40

Articles 28 EC and 29 EC), read together with Article 5 of the Treaty (now Article 10 EC) provided that that restriction of trade in goods between Member States is justified by the legitimate interest in the protection of fundamental rights, in this case the protesters' freedom of expression and freedom of assembly, which applies both to the Community and the Member States. In considering that justification, the interests involved must be weighed, namely the free movement of goods which may, in certain circumstances, be subject to restrictions for the reasons laid down in Article 36 of the Treaty (now, after amendment, Article 30 EC) or for overriding requirements relating to the public interest, on the one hand, and the freedom of expression and freedom of assembly, which are also subject to certain limitations justified by objectives in the public interest, on the other, having regard to all the circumstances of the case in order to determine whether a fair balance was struck between those interests. It is true that the national authorities enjoy a wide margin of discretion in that regard, but it is for the Court to determine whether the restrictions placed upon intra-Community trade are proportionate in the light of the legitimate objective pursued, namely, in the present case, the protection of fundamental rights. Whilst a demonstration on a public highway usually entails inconvenience for non-participants, in particular as regards free movement, that inconvenience may in principle be tolerated provided that the objective pursued is the public and lawful demonstration of an opinion. see paras 64 , 69, 74, 78-82, 91, 94, operative part

JUDGMENT OF THE COURT 12 June 2003 (1)

((Free movement of goods Restriction resulting from actions of individuals Obligations of the Member States Decision not to prohibit a demonstration by environmental protesters which resulted in the complete closure of the Brenner motorway for almost 30 hours Justification Fundamental rights Freedom of expression and freedom of assembly Principle of proportionality))

In Case C-112/00, REFERENCE to the Court under Article 234 EC by the Oberlandesgericht Innsbruck (Austria) for a preliminary ruling in the proceedings pending before that court between Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzge
and

Republik sterreich, on the interpretation of Articles 30, 34 and 36 of the EC Treaty (now, after amendment, Articles 28 EC, 29 EC and 30 EC) read together with Article 5 of the EC Treaty (now Article 10 EC), and on the conditions for liability of

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a Member State for damage caused to individuals by a breach of Community law,

THE COURT,,

composed of: G.C. Rodrguez Iglesias, President, J.-P. Puissochet, M. Wathelet and R. Schintgen (Rapporteur) (Presidents of Chambers), C. Gulmann, D.A.O. Edward, P. Jann, V. Skouris, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr, J.N. Cunha Rodrigues and A. Rosas, Judges, Advocate General: F.G. Jacobs, Registrar: H.A. Rhl (Principal Administrator),
after considering the written observations submitted on behalf of:

Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzge, by K.-H. Plankel, H. Mayrhofer and R. Schneider, Rechtsanwlte, the Republic of Austria, by A. Riccabona, acting as Agent, the Austrian Government, by H. Dossi, acting as Agent, the Greek Government, by N. Dafniou and G. Karipsiadis, acting as Agents, the Italian Government, by U. Leanza, acting as Agent, assisted by O. Fiumara, vice avvocato generale dello Stato, the Netherlands Government, by M.A. Fierstra, acting as Agent, the Commission of the European Communities, by J.C. Schieferer, acting as Agent,
having regard to the Report for the Hearing, after hearing the oral observations of Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzge, represented by R. Schneider; the Republic of Austria, represented by A. Riccabona; the Austrian Government, represented by E. Riedl, acting as Agent; the Greek Government, represented by N. Dafniou and G. Karipsiadis; the Italian Government, represented by O. Fiumara; the Netherlands Government, represented by H.G. Sevenster, acting as Agent; the Finnish Government, represented by T. Pynn, acting as Agent; and the Commission, represented by J.C. Schieferer and J. Grunwald, acting as Agent, at the hearing on 12 March 2002, after hearing the Opinion of the Advocate General at the sitting on 11 July 2002, gives the following

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Judgment
1 By order of 1 February 2000, received at the Court on 24 March 2000, the Oberlandesgericht Innsbruck (Innsbruck Higher Regional Court) referred under Article 234 EC six questions for a preliminary ruling on the interpretation of Articles 30, 34 and 36 of the EC Treaty (now, after amendment, Articles 28 EC, 29 EC and 30 EC) read together with Article 5 of the EC Treaty (now Article 10 EC), and on the conditions for liability of a Member State for damage caused to individuals by a breach of Community law. 2 Those questions were raised in proceedings between Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzge ( Schmidberger) and the Republic of Austria concerning the permission implicitly granted by the competent authorities of that Member State to an environmental group to organise a demonstration on the Brenner motorway, the effect of which was to completely close that motorway to traffic for almost 30 hours. National law 3 Paragraph 2 of the Versammlungsgesetz (Law on assembly) of 1953, as subsequently amended ( VslgG) provides: (1) A person desirous of arranging a popular meeting or any meeting accessible to the public and not limited to invited guests must give written notice thereof to the authority (Paragraph 16) at least 24 hours in advance of the proposed event, stating the purpose, place and time of the meeting. The notice must reach the authority at least 24 hours before the time of the proposed meeting. (2) On demand the authority shall forthwith issue a certificate concerning the notice ... . 4 Paragraph 6 of the VslgG provides: Meetings whose purpose runs counter to the criminal law or which, if held, are likely to endanger public order or the common weal are to be banned by the authorities. 5 Paragraph 16 of the VslgG provides: For the purposes of the present law, the usual meaning of the authority is: (a) in places within their competence, the Federal Police; (b)

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in the place where the Landeshauptmann [head of government of the Land] has his seat of government, where there is no Federal Police presence, the Sicherheitsdirektion [the security services]; ... (c) in all other places, the Bezirksverwaltungsbehrde [district administrative authority] . 6 Paragraph 42(1) of the Straenverkehrsordnung (Highway Code) of 1960, as subsequently amended ( the StVO), prohibits the transport by road of heavy goods trailers on Saturdays from 15.00 hrs to midnight and on Sundays and bank holidays from midnight to 22.00 hrs where the maximum permitted total weight of the heavy goods vehicle or of the trailer exceeds 3.5 tonnes. Further, according to Paragraph 42(2), during the periods stated in Paragraph 42(1) the movement of heavy goods vehicles, articulated lorries and rigid-chassis lorries having a maximum permitted total weight in excess of 7.5 tonnes is prohibited. Certain exceptions are permitted, in particular for the transport of milk, perishable foodstuffs or animals for slaughter (except for the transport of cattle on motorways). 7 Under Paragraph 42(6) of the StVO, the movement of heavy goods vehicles having a maximum permitted total weight in excess of 7.5 tonnes is prohibited between 22.00 hrs and 05.00 hrs. The journeys made by vehicles emitting noise below a certain level are not affected by that prohibition. 8 Pursuant to Paragraph 45(2) et seq. of the StVO, derogations in respect of road use may be granted in respect of individual applications and subject to certain conditions. 9 Paragraph 86 of the StVO provides: Marches. Unless provided otherwise, where it is intended to use a road for outdoor meetings, public or customary marches, local ftes, parades or other such assemblies, these must be declared in advance by their organisers to the authority .... The main proceedings and the questions referred for a preliminary ruling 10 According to the file in the main proceedings, on 15 May 1998 the Transitforum Austria Tirol, an association to protect the biosphere in the Alpine region, gave notice to the Bezirkshauptmannschaft Innsbruck (Innsbruck provincial government) under Paragraph 2 of the VslgG and Paragraph 86 of the StVO of a demonstration to be held from 11.00 hrs on Friday 12 June 1998 to 15.00 hrs on Saturday 13 June 1998 on the Brenner motorway (A13), resulting in that motorway being closed to all traffic on the section from the Europabrcke service area to the Schnberg toll station (Austria).

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11 On the same day, the chairman of that association gave a press conference following which the Austrian and German media disseminated information concerning the closure of the Brenner motorway. The German and Austrian motoring organisations were also notified and they too offered practical information to motorists, advising them in particular to avoid that motorway during the period in question. 12 On 21 May 1998, the Bezirkshauptmannschaft requested the Sicherheitsdirektion fr Tirol (Directorate of security for Tyrol) to provide instructions concerning the proposed demonstration. On 3 June 1998, the Sicherheitsdirektor issued an order that it was not to be banned. On 10 June 1998, there was a meeting of members of various local authorities in order to ensure that the demonstration would be free of trouble. 13 Considering that that demonstration was lawful as a matter of Austrian law, the Bezirkshauptmannschaft decided not to ban it, but it did not consider whether its decision might infringe Community law. 14 The demonstration took place at the stated place and time. Consequently, heavy goods vehicles which should have used the Brenner motorway were immobilised from 09.00 hrs on Friday 12 June 1998. The motorway was reopened to traffic on Saturday 13 June 1998 at approximately 15.30 hrs, subject to the prohibition on the movement of lorries in excess of 7.5 tonnes during certain hours on Saturdays and Sundays applicable under Austrian legislation. 15 Schmidberger is an international transport undertaking based at Rot an der Rot (Germany) which operates six articulated heavy goods vehicles with reduced noise and soot emission. Its main activity is the transport of timber from Germany to Italy and steel from Italy to Germany. Its vehicles generally use the Brenner motorway for that purpose. 16 Schmidberger brought an action before the Landesgericht Innsbruck (Innsbruck Regional Court) (Austria) seeking damages of ATS 140 000 against the Republic of Austria on the basis that five of its lorries were unable to use the Brenner motorway for four consecutive days because, first, Thursday 11 June 1998 was a bank holiday in Austria, whilst 13 and 14 June 1998 were a Saturday and Sunday, and second, the Austrian legislation prohibits the movement of lorries in excess of 7.5 tonnes most of the time at weekends and on bank holidays. That motorway is the sole transit route for its vehicles between Germany and Italy. The failure on the part of the Austrian authorities to ban the demonstration and to intervene to prevent that trunk route from being closed amounted to a restriction of the free movement of goods. Since it could not be justified by the protesters' right to freedom of expression and freedom of assembly the

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restriction was a breach of Community law in respect of which the Member State concerned incurred liability. In the present case, the damage suffered by Schmidberger consisted of the immobilisation of its heavy goods vehicles (ATS 50 000), the fixed costs in respect of the drivers (ATS 5 000) and a loss of profit arising from concessions on payment allowed to customers on account of the substantial delays in transporting the goods and the failure to make six journeys between Germany and Italy (ATS 85 000). 17 The Republic of Austria contended that the claim should be rejected on the grounds that the decision not to ban the demonstration was taken following a detailed examination of the facts, that information as to the date of the closure of the Brenner motorway had been announced in advance in Austria, Germany and Italy, and that the demonstration did not result in substantial traffic jams or other incidents. The restriction on free movement arising from a demonstration is permitted provided that the obstacle it creates is neither permanent nor serious. Assessment of the interests involved should lean in favour of the freedoms of expression and assembly, since fundamental rights are inviolable in a democratic society. 18 Having found that Schmidberger had not shown either that its lorries would have had to use the Brenner motorway on 12 and 13 June 1998 or that it had not been possible, after it had become aware that the demonstration was due to take place, to change its routes in order to avoid loss, the Landesgericht Innsbruck dismissed the action by judgment of 23 September 1999 on the grounds that the transport company had neither discharged the burden (under Austrian substantive law) of making out and proving its claim for pecuniary loss nor complied with its obligation (under Austrian procedural law) to present all the facts on which the application was based and which were necessary for the dispute to be determined. 19 Schmidberger then lodged an appeal against that judgment before the Oberlandesgericht Innsbruck, which considers that it is necessary to have regard to the requirements of Community law where, as in the present case, claims are made which are, at least in part, founded on Community law. 20 It considers that it is necessary in that regard to determine first whether the principle of the free movement of goods, possibly in conjunction with Article 5 of the Treaty, requires a Member State to keep open major transit routes and whether that obligation takes precedence over fundamental rights such as the freedom of expression and the freedom of assembly guaranteed by Articles 10 and 11 of the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms ( ECHR). 21

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If so, the national court asks, secondly, whether the breach of Community law thus established is sufficiently serious to give rise to State liability. Questions of interpretation arise in particular in determining the degree of precision and clarity of Article 5 as well as Articles 30, 34 and 36 of the Treaty. 22 In the present case State liability might be incurred as a result of either legislative defect the Austrian legislature having failed to adapt the legislation on freedom of assembly to comply with the obligations arising under Community law, in particular under the principle of the free movement of goods or by reason of administrative fault the competent national authorities being required by the obligation of cooperation and loyalty laid down by Article 5 of the Treaty to interpret national law in such a way as to comply with the requirements of that Treaty as regards the free movement of goods, in so far as those obligations arising from Community law are directly applicable. 23 Thirdly, the court seeks guidance as to the nature and extent of the right to compensation based on State liability. It asks how stringent are the requirements as to proof of the cause and amount of the damage occasioned by a breach of Community law resulting from legislation or administrative action and wishes to know, in particular, whether a right to compensation also exists where the amount of the damage can only be assessed by general estimate. 24 Lastly, the referring court harbours doubts as to the national requirements for establishing a right to compensation based on State liability. It asks whether the Austrian rules on the burden and standard of proof and on the obligation to submit all facts necessary for the determination of the dispute comply with the principle of legal effectiveness, in so far as the rights based on Community law cannot always be defined ab initio in their entirety and the applicant faces genuine difficulty in stating correctly all the facts required under Austrian law. Thus, in the present case, the content of the right to compensation based on State liability is so unclear, as regards its nature and extent, as to make a reference for a preliminary ruling necessary. The reasoning of the court ruling at first instance is likely to curtail claims based on Community law by rejecting the application on the basis of principles of national law and circumventing on purely formal grounds relevant questions of Community law. 25 Considering that the resolution of the dispute thus required an interpretation of Community law, the Oberlandesgericht Innsbruck decided to stay proceedings and refer the following questions to the Court for a preliminary ruling: 1.

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Are the principles of the free movement of goods under Article 30 et seq. of the EC Treaty (now Article 28 et seq. EC), or other provisions of Community law, to be interpreted as meaning that a Member State is obliged, either absolutely or at least as far as reasonably possible, to keep major transit routes clear of all restrictions and impediments, inter alia , by requiring that a political demonstration to be held on a transit route, of which notice has been given, may not be authorised or must at least be later dispersed, if or as soon as it can also be held at a place away from the transit route with a comparable effect on public awareness? 2. Where, on account of the failure by a Member State to indicate in its national provisions on freedom of assembly and the right to exercise it that, in the weighing of freedom of assembly against the public interest, the principles of Community law, primarily the fundamental freedoms and, in this particular case, the provisions on the free movement of goods, are also to be observed, a political demonstration of 28 hours' duration is authorised and held which, in conjunction with a pre-existing national generally applicable ban on holiday driving, causes an essential intraCommunity goods transit route to be closed, inter alia , to the majority of heavy goods traffic for four days, with a short interruption of a few hours, does that failure constitute a sufficiently serious infringement of Community law in order to establish liability on the part of the Member State under the principles of Community law, provided that the other requirements for such liability are met? 3. Where a national authority decides that there is nothing in the provisions of Community law, in particular those concerning the free movement of goods and the general duty of cooperation and solidarity under Article 5 of the EC Treaty (now Article 10 EC), to preclude, and thus no ground on which to ban, a political demonstration of 28 hours' duration which, in conjunction with a pre-existing national generally applicable ban on holiday driving, causes an essential intra-Community goods transit route to be closed, inter alia , to the majority of heavy goods traffic for four days, with a short interruption of a few hours, does that decision constitute a sufficiently serious infringement of Community law in order to establish liability on the part of the Member State under the principles of Community law, provided that the other requirements for such liability are met? 4. Is the objective of an officially authorised political demonstration, namely that of working for a healthy environment and of drawing attention to the danger to public health caused by the constant increase in the transit traffic of heavy goods vehicles, to be deemed to be of a higher order than the provisions of Community law on the free movement of goods under Article 28 EC? 5.

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Is there loss giving rise to a claim founded on State liability where the person incurring the loss can prove that he was in a position to earn income, in the present case from the international transport of goods by means of the heavy goods vehicles operated by him but rendered idle by the 28 hour demonstration, yet is unable to prove the loss of a specific transport journey? 6. If the reply to Question 4 is in the negative: In order to comply with the obligation of cooperation and solidarity incumbent under Article 5 of the EC Treaty (now Article 10 EC) on national authorities, in particular the courts, and with the principle of effectiveness, must application of national rules of substantive or procedural law curtailing the ability to assert claims which are well founded under Community law, such as in the present case a claim founded on State liability, be deferred pending full elucidation of the substance of the claim at Community law, if necessary following a reference to the Court of Justice for a preliminary ruling? Admissibility 26 The Republic of Austria harbours doubts as to the admissibility of the present reference and submits essentially that the questions referred by the Oberlandesgericht Innsbruck are purely hypothetical and irrelevant to the determination of the dispute in the main proceedings. 27 The legal action brought by Schmidberger, seeking to establish the liability of a Member State for breach of Community law, requires the company to adduce evidence of genuine damage resulting from the alleged breach. 28 Before the two national courts successively seised of the dispute Schmidberger failed to establish either the existence of specific individual loss by substantiating with specific evidence the statement that its heavy goods vehicles had to use the Brenner motorway on the days when the demonstration took place there, as part of transport operations between Germany and Italy or, if appropriate, that it had complied with its obligation to mitigate the damage that it claims to have suffered, by explaining why it was not able to choose a route other than the one closed. 29 In those circumstances, answers to the questions referred are not necessary in order to enable the referring court to decide the case or, at least, the request for a preliminary ruling is premature as long as the facts have not been found and relevant evidence has not been fully adduced before that court. 30 In that regard, according to settled case-law, the procedure provided for by Article 234 EC is an instrument of cooperation between the Court of Justice and national courts by means of which the former provides the

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latter with interpretation of such Community law as is necessary for them to give judgment in cases upon which they are called to adjudicate (see, inter alia , Joined Cases C-297/88 and C-197/89 Dzodzi [1990] ECR I3763, paragraph 33; Case C-231/89 Gmurzynska-Bscher [1990] ECR I4003, paragraph 18; Case C-83/91 Meilicke [1992] ECR I-4871, paragraph 22, and Case C-413/99 Baumbast and R [2002] ECR I-7091, paragraph 31). 31 In the context of that cooperation, it is for the national court seised of the dispute, which alone has direct knowledge of the facts giving rise to the dispute and must assume responsibility for the subsequent judicial decision, to determine in the light of the particular circumstances of the case both the need for a preliminary ruling in order to enable it to deliver judgment and the relevance of the questions which it submits to the Court. Consequently, where the questions submitted concern the interpretation of Community law, the Court of Justice is, in principle, bound to give a ruling (see, inter alia , Case C-415/93 Bosman [1995] ECR I-4921, paragraph 59; Case C-379/98 PreussenElektra [2001] ECR I-2099, paragraph 38; Case C-153/00 Der Weduwe [2002] ECR I-11319, paragraph 31, and Case C-318/00 Bacardi-Martini and Cellier des Dauphins [2003] ECR I905, paragraph 41). 32 However, the Court has also held that, in exceptional circumstances, it can examine the conditions in which the case was referred to it by the national court (see, to that effect, PreussenElektra , cited above, paragraph 39). The spirit of cooperation which must prevail in preliminary ruling proceedings requires the national court for its part to have regard to the function entrusted to the Court of Justice, which is to contribute to the administration of justice in the Member States and not to give opinions on general or hypothetical questions ( Bosman , paragraph 60; Der Weduwe , paragraph 32, and Bacardi-Martini and Cellier des Dauphins , paragraph 42). 33 Thus, the Court has held that it has no jurisdiction to give a preliminary ruling on a question submitted by a national court where it is quite obvious that the interpretation or the assessment of the validity of a provision of Community law sought by that court bears no relation to the actual facts of the main action or its purpose, or where the problem is hypothetical, or where the Court does not have before it the factual or legal material necessary to give a useful answer to the questions submitted to it (see Bosman , paragraph 61, and Bacardi-Martini and Cellier des Dauphins , paragraph 43). 34 In the present case, it is by no means clear that the questions referred by the national court fall within one or other of the situations referred to in the case-law cited in the preceding paragraph.

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35 The action brought by Schmidberger seeks compensation from the Republic of Austria for the damage which the alleged breach of Community law is said to have caused it, consisting in the fact that the Austrian authorities did not ban the demonstration which resulted in the Brenner motorway being closed to all traffic for a continuous period of almost 30 hours. 36 It follows that the request for an interpretation of Community law made by the national court has undeniably arisen in the context of a genuine dispute between the parties to the main proceedings and which cannot therefore be regarded as hypothetical. 37 Furthermore, it is apparent from the order for reference that the national court has set out in precise and detailed terms the reasons why it considers it necessary for the determination of the dispute before it to refer to the Court various questions on the interpretation of Community law including, in particular, that relating to the factors to be taken into account when taking evidence of the damage allegedly suffered by Schmidberger. 38 Moreover, it follows from the observations submitted by the Member States in response to the notification of the order for reference and by the Commission pursuant to Article 23 of the EC Statute of the Court of Justice that the information in that order enabled them properly to state their position on all the questions submitted to the Court. 39 It is clear from the second paragraph of Article 234 EC that it is for the national court to decide at what stage in the proceedings it is appropriate for that court to refer a question to the Court of Justice for a preliminary ruling (see Joined Cases 36/80 and 71/80 Irish Creamery Milk Suppliers Association and Others [1981] ECR 735, paragraph 5, and Case C-236/98 JmO [2000] ECR I-2189, paragraph 30). 40 It is equally undeniable that the referring court has defined to the requisite legal standard both the factual and legal context of its request for interpretation of Community law and that it has provided the Court with all the information necessary to enable it to reply usefully to that request. 41 Furthermore, it is logical that the referring court requests the Court, first, to determine which types of damage can be taken into consideration for the purposes of State liability for breach of Community law and, in particular, requests it to clarify the question whether compensation is in respect only of damage in fact suffered or if it also covers loss of profit based on general estimates, and whether and to what extent the victim must try to avoid or mitigate that loss , before that court rules on the

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specific evidence recognised as being relevant by the Court in the assessment of the damage in fact suffered by Schmidberger. 42 Lastly, in the context of an action for liability on the part of a Member State, the referring court not only asks the Court about the requirement that there be damage and the forms which that may take and the detailed rules of evidence in that regard, but also considers it necessary to pose several questions on the other requirements to be met in making out a claim based on such liability and, in particular, as to whether the conduct of the relevant national authorities in the main case constitutes a breach of Community law and whether that breach is such as to entitle the alleged victim to compensation. 43 In the light of the foregoing, it cannot be maintained that as regards the main proceedings the Court is called upon to rule on a question which is purely hypothetical or irrelevant for the purposes of the decision which the national court is called upon to give. 44 On the contrary, it follows from those considerations that the questions referred by that court meet an objective need for the purpose of settling the dispute before it, in the course of which it is called upon to give a decision capable of taking account of the Court's judgment, and the information provided to the latter, in particular in the order for reference, enables it to reply usefully to those questions. 45 Consequently, the reference for a preliminary ruling made by the Oberlandesgericht Innsbruck is admissible. The questions referred for a preliminary ruling 46 It should be noted at the outset that the questions referred by the national court raise two distinct, albeit related, issues. 47 First, the Court is asked to rule on whether the fact that the Brenner motorway was closed to all traffic for almost 30 hours without interruption, in circumstances such as those at issue in the main proceedings, amounts to a restriction of the free movement of goods and must therefore be regarded as a breach of Community law. Second, the questions relate more specifically to the circumstances in which the liability of a Member State may be established in respect of damage caused to individuals as a result of an infringement of Community law. 48 On the latter question, the national court asks in particular for clarification of whether, and if so to what extent, in circumstances such as those of the case before it, the breach of Community law if made out is sufficiently manifest and serious to give rise to liability on the part of the Member

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State concerned. It also asks the Court about the nature and evidence of the damage to be compensated. 49 Given that, logically, this second series of questions need be examined only if the first issue, as defined in the first sentence of paragraph 47 of the present judgment, is answered in the affirmative, the Court must first give a ruling on the various points raised by that issue, which is essentially the subject of the first and fourth questions. 50 In the light of the evidence in the file of the main case sent by the referring court and the written and oral observations presented to the Court, those questions must be understood as seeking to determine whether the fact that the authorities of a Member State did not ban a demonstration with primarily environmental aims which resulted in the complete closure of a major transit route, such as the Brenner motorway, for almost 30 hours without interruption amounts to an unjustified restriction of the free movement of goods which is a fundamental principle laid down by Articles 30 and 34 of the Treaty, read together, if necessary, with Article 5 thereof. Whether there is a restriction of the free movement of goods 51 It should be stated at the outset that the free movement of goods is one of the fundamental principles of the Community. 52 Thus, Article 3 of the EC Treaty (now, after amendment, Article 3 EC), inserted in the first part thereof, entitled Principles, provides in subparagraph (c) that for the purposes set out in Article 2 of the Treaty the activities of the Community are to include an internal market characterised by the abolition, as between Member States, of obstacles to inter alia the free movement of goods. 53 The second paragraph of Article 7a of the EC Treaty (now, after amendment, Article 14 EC) provides that the internal market is to comprise an area without internal frontiers in which the free movement of goods is ensured in accordance with the provisions of the Treaty. 54 That fundamental principle is implemented primarily by Articles 30 and 34 of the Treaty. 55 In particular, Article 30 provides that quantitative restrictions on imports and all measures having equivalent effect are prohibited between Member States. Similarly, Article 34 prohibits, between Member States, quantitative restrictions on exports and all measures having equivalent effect. 56 It is settled case-law since the judgment in Case 8/74 Dassonville [1974] ECR 837, paragraph 5) that those provisions, taken in their context, must

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be understood as being intended to eliminate all barriers, whether direct or indirect, actual or potential, to trade flows in intra-Community trade (see, to that effect, Case C-265/95 Commission v France [1997] ECR I-6959, paragraph 29). 57 In this way the Court held in particular that, as an indispensable instrument for the realisation of a market without internal frontiers, Article 30 does not prohibit only measures emanating from the State which, in themselves, create restrictions on trade between Member States. It also applies where a Member State abstains from adopting the measures required in order to deal with obstacles to the free movement of goods which are not caused by the State ( Commission v France , cited above, paragraph 30). 58 The fact that a Member State abstains from taking action or, as the case may be, fails to adopt adequate measures to prevent obstacles to the free movement of goods that are created, in particular, by actions by private individuals on its territory aimed at products originating in other Member States is just as likely to obstruct intra-Community trade as is a positive act ( Commission v France , cited above, paragraph 31). 59 Consequently, Articles 30 and 34 of the Treaty require the Member States not merely themselves to refrain from adopting measures or engaging in conduct liable to constitute an obstacle to trade but also, when read with Article 5 of the Treaty, to take all necessary and appropriate measures to ensure that that fundamental freedom is respected on their territory ( Commission v France , cited above, paragraph 32). Article 5 of the Treaty requires the Member States to take all appropriate measures, whether general or particular, to ensure fulfilment of the obligations arising out of the Treaty and to refrain from any measures which could jeopardise the attainment of the objectives of that Treaty. 60 Having regard to the fundamental role assigned to the free movement of goods in the Community system, in particular for the proper functioning of the internal market, that obligation upon each Member State to ensure the free movement of products in its territory by taking the measures necessary and appropriate for the purposes of preventing any restriction due to the acts of individuals applies without the need to distinguish between cases where such acts affect the flow of imports or exports and those affecting merely the transit of goods. 61 Paragraph 53 of the judgment in Commission v France , cited above, shows that the case giving rise to that judgment concerned not only imports but also the transit through France of products from other Member States. 62

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It follows that, in a situation such as that at issue in the main proceedings, where the competent national authorities are faced with restrictions on the effective exercise of a fundamental freedom enshrined in the Treaty, such as the free movement of goods, which result from actions taken by individuals, they are required to take adequate steps to ensure that freedom in the Member State concerned even if, as in the main proceedings, those goods merely pass through Austria en route for Italy or Germany. 63 It should be added that that obligation of the Member States is all the more important where the case concerns a major transit route such as the Brenner motorway, which is one of the main land links for trade between northern Europe and the north of Italy. 64 In the light of the foregoing, the fact that the competent authorities of a Member State did not ban a demonstration which resulted in the complete closure of a major transit route such as the Brenner motorway for almost 30 hours on end is capable of restricting intra-Community trade in goods and must, therefore, be regarded as constituting a measure of equivalent effect to a quantitative restriction which is, in principle, incompatible with the Community law obligations arising from Articles 30 and 34 of the Treaty, read together with Article 5 thereof, unless that failure to ban can be objectively justified. Whether the restriction may be justified 65 In the context of its fourth question, the referring court asks essentially whether the purpose of the demonstration on 12 and 13 June 1998 during which the demonstrators sought to draw attention to the threat to the environment and public health posed by the constant increase in the movement of heavy goods vehicles on the Brenner motorway and to persuade the competent authorities to reinforce measures to reduce that traffic and the pollution resulting therefrom in the highly sensitive region of the Alps is such as to frustrate Community law obligations relating to the free movement of goods. 66 However, even if the protection of the environment and public health, especially in that region, may, under certain conditions, constitute a legitimate objective in the public interest capable of justifying a restriction of the fundamental freedoms guaranteed by the Treaty, including the free movement of goods, it should be noted, as the Advocate General pointed out at paragraph 54 of his Opinion, that the specific aims of the demonstration are not in themselves material in legal proceedings such as those instituted by Schmidberger, which seek to establish the liability of a Member State in respect of an alleged breach of Community law, since that liability is to be inferred from the fact that the national authorities did

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not prevent an obstacle to traffic from being placed on the Brenner motorway. 67 Indeed, for the purposes of determining the conditions in which a Member State may be liable and, in particular, with regard to the question whether it infringed Community law, account must be taken only of the action or omission imputable to that Member State. 68 In the present case, account should thus be taken solely of the objective pursued by the national authorities in their implicit decision to authorise or not to ban the demonstration in question. 69 It is apparent from the file in the main case that the Austrian authorities were inspired by considerations linked to respect of the fundamental rights of the demonstrators to freedom of expression and freedom of assembly, which are enshrined in and guaranteed by the ECHR and the Austrian Constitution. 70 In its order for reference, the national court also raises the question whether the principle of the free movement of goods guaranteed by the Treaty prevails over those fundamental rights. 71 According to settled case-law, fundamental rights form an integral part of the general principles of law the observance of which the Court ensures. For that purpose, the Court draws inspiration from the constitutional traditions common to the Member States and from the guidelines supplied by international treaties for the protection of human rights on which the Member States have collaborated or to which they are signatories. The ECHR has special significance in that respect (see, inter alia , Case C260/89 ERT [1991] ECR I-2925, paragraph 41; Case C-274/99 P Connolly v Commission [2001] ECR I-1611, paragraph 37, and Case C-94/00 Roquette Frres [2002] ECR I-9011, paragraph 25). 72 The principles established by that case-law were reaffirmed in the preamble to the Single European Act and subsequently in Article F.2 of the Treaty on European Union ( Bosman , cited above, paragraph 79). That provision states that [t]he Union shall respect fundamental rights, as guaranteed by the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms signed in Rome on 4 November 1950 and as they result from the constitutional traditions common to the Member States, as general principles of Community law. 73 It follows that measures which are incompatible with observance of the human rights thus recognised are not acceptable in the Community (see, inter alia , ERT , cited above, paragraph 41, and Case C-299/95 Kremzow [1997] ECR I-2629, paragraph 14).

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74 Thus, since both the Community and its Member States are required to respect fundamental rights, the protection of those rights is a legitimate interest which, in principle, justifies a restriction of the obligations imposed by Community law, even under a fundamental freedom guaranteed by the Treaty such as the free movement of goods. 75 It is settled case-law that where, as in the main proceedings, a national situation falls within the scope of Community law and a reference for a preliminary ruling is made to the Court, it must provide the national courts with all the criteria of interpretation needed to determine whether that situation is compatible with the fundamental rights the observance of which the Court ensures and which derive in particular from the ECHR (see to that effect, inter alia , Case 12/86 Demirel [1987] ECR 3719, paragraph 28). 76 In the present case, the national authorities relied on the need to respect fundamental rights guaranteed by both the ECHR and the Constitution of the Member State concerned in deciding to allow a restriction to be imposed on one of the fundamental freedoms enshrined in the Treaty. 77 The case thus raises the question of the need to reconcile the requirements of the protection of fundamental rights in the Community with those arising from a fundamental freedom enshrined in the Treaty and, more particularly, the question of the respective scope of freedom of expression and freedom of assembly, guaranteed by Articles 10 and 11 of the ECHR, and of the free movement of goods, where the former are relied upon as justification for a restriction of the latter. 78 First, whilst the free movement of goods constitutes one of the fundamental principles in the scheme of the Treaty, it may, in certain circumstances, be subject to restrictions for the reasons laid down in Article 36 of that Treaty or for overriding requirements relating to the public interest, in accordance with the Court's consistent case-law since the judgment in Case 120/78 Rewe-Zentral ( Cassis de Dijon ) [1979] ECR 649. 79 Second, whilst the fundamental rights at issue in the main proceedings are expressly recognised by the ECHR and constitute the fundamental pillars of a democratic society, it nevertheless follows from the express wording of paragraph 2 of Articles 10 and 11 of the Convention that freedom of expression and freedom of assembly are also subject to certain limitations justified by objectives in the public interest, in so far as those derogations are in accordance with the law, motivated by one or more of the legitimate aims under those provisions and necessary in a democratic society, that is to say justified by a pressing social need and, in particular, proportionate

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to the legitimate aim pursued (see, to that effect, Case C-368/95 Familiapress [1997] ECR I-3689, paragraph 26, Case C-60/00 Carpenter [2002] ECR I-6279, paragraph 42, and Eur. Court HR, Steel and Others v. The United Kingdom judgment of 23 September 1998, Reports of Judgments and Decisions 1998-VII, 101). 80 Thus, unlike other fundamental rights enshrined in that Convention, such as the right to life or the prohibition of torture and inhuman or degrading treatment or punishment, which admit of no restriction, neither the freedom of expression nor the freedom of assembly guaranteed by the ECHR appears to be absolute but must be viewed in relation to its social purpose. Consequently, the exercise of those rights may be restricted, provided that the restrictions in fact correspond to objectives of general interest and do not, taking account of the aim of the restrictions, constitute disproportionate and unacceptable interference, impairing the very substance of the rights guaranteed (see, to that effect, Case C-62/90 Commission v Germany [1992] ECR I-2575, paragraph 23, and Case C404/92 P X v Commission [1994] ECR I-4737, paragraph 18). 81 In those circumstances, the interests involved must be weighed having regard to all the circumstances of the case in order to determine whether a fair balance was struck between those interests. 82 The competent authorities enjoy a wide margin of discretion in that regard. Nevertheless, it is necessary to determine whether the restrictions placed upon intra-Community trade are proportionate in the light of the legitimate objective pursued, namely, in the present case, the protection of fundamental rights. 83 As regards the main case, it should be emphasised at the outset that the circumstances characterising it are clearly distinguishable from the situation in the case giving rise to the judgment in Commission v France , cited above, referred to by Schmidberger as a relevant precedent in the course of its legal action against Austria. 84 By comparison with the points of fact referred to by the Court at paragraphs 38 to 53 of the judgment in Commission v France , cited above, it should be noted, first, that the demonstration at issue in the main proceedings took place following a request for authorisation presented on the basis of national law and after the competent authorities had decided not to ban it. 85 Second, because of the presence of demonstrators on the Brenner motorway, traffic by road was obstructed on a single route, on a single occasion and during a period of almost 30 hours. Furthermore, the obstacle to the free movement of goods resulting from that demonstration

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was limited by comparison with both the geographic scale and the intrinsic seriousness of the disruption caused in the case giving rise to the judgment in Commission v France , cited above. 86 Third, it is not in dispute that by that demonstration, citizens were exercising their fundamental rights by manifesting in public an opinion which they considered to be of importance to society; it is also not in dispute that the purpose of that public demonstration was not to restrict trade in goods of a particular type or from a particular source. By contrast, in Commission v France , cited above, the objective pursued by the demonstrators was clearly to prevent the movement of particular products originating in Member States other than the French Republic, by not only obstructing the transport of the goods in question, but also destroying those goods in transit to or through France, and even when they had already been put on display in shops in the Member State concerned. 87 Fourth, in the present case various administrative and supporting measures were taken by the competent authorities in order to limit as far as possible the disruption to road traffic. Thus, in particular, those authorities, including the police, the organisers of the demonstration and various motoring organisations cooperated in order to ensure that the demonstration passed off smoothly. Well before the date on which it was due to take place, an extensive publicity campaign had been launched by the media and the motoring organisations, both in Austria and in neighbouring countries, and various alternative routes had been designated, with the result that the economic operators concerned were duly informed of the traffic restrictions applying on the date and at the site of the proposed demonstration and were in a position timeously to take all steps necessary to obviate those restrictions. Furthermore, security arrangements had been made for the site of the demonstration. 88 Moreover, it is not in dispute that the isolated incident in question did not give rise to a general climate of insecurity such as to have a dissuasive effect on intra-Community trade flows as a whole, in contrast to the serious and repeated disruptions to public order at issue in the case giving rise to the judgment in Commission v France , cited above. 89 Finally, concerning the other possibilities envisaged by Schmidberger with regard to the demonstration in question, taking account of the Member States' wide margin of discretion, in circumstances such as those of the present case the competent national authorities were entitled to consider that an outright ban on the demonstration would have constituted unacceptable interference with the fundamental rights of the demonstrators to gather and express peacefully their opinion in public. 90

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The imposition of stricter conditions concerning both the site for example by the side of the Brenner motorway and the duration limited to a few hours only of the demonstration in question could have been perceived as an excessive restriction, depriving the action of a substantial part of its scope. Whilst the competent national authorities must endeavour to limit as far as possible the inevitable effects upon free movement of a demonstration on the public highway, they must balance that interest with that of the demonstrators, who seek to draw the aims of their action to the attention of the public. 91 An action of that type usually entails inconvenience for non-participants, in particular as regards free movement, but the inconvenience may in principle be tolerated provided that the objective pursued is essentially the public and lawful demonstration of an opinion. 92 In that regard, the Republic of Austria submits, without being contradicted on that point, that in any event, all the alternative solutions which could be countenanced would have risked reactions which would have been difficult to control and would have been liable to cause much more serious disruption to intra-Community trade and public order, such as unauthorised demonstrations, confrontation between supporters and opponents of the group organising the demonstration or acts of violence on the part of the demonstrators who considered that the exercise of their fundamental rights had been infringed. 93 Consequently, the national authorities were reasonably entitled, having regard to the wide discretion which must be accorded to them in the matter, to consider that the legitimate aim of that demonstration could not be achieved in the present case by measures less restrictive of intraCommunity trade. 94 In the light of those considerations, the answer to the first and fourth questions must be that the fact that the authorities of a Member State did not ban a demonstration in circumstances such as those of the main case is not incompatible with Articles 30 and 34 of the Treaty, read together with Article 5 thereof. The conditions for liability of the Member State 95 It follows from the answer given to the first and fourth questions that, having regard to all the circumstances of a case such as that before the referring court, the competent national authorities cannot be said to have committed a breach of Community law such as to give rise to liability on the part of the Member State concerned. 96 In those circumstances, there is no need to rule on the other questions referred concerning some of the conditions necessary for a Member State

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to incur liability for damage caused to individuals by that Member State's infringement of Community law. Costs 97 The costs incurred by the Austrian, Greek, Italian, Netherlands and Finnish Governments and by the Commission, which have submitted observations to the Court, are not recoverable. Since these proceedings are, for the parties to the main action, a step in the proceedings pending before the national court, the decision on costs is a matter for that court.
On those grounds, THE COURT,

in answer to the questions referred to it by the Oberlandesgericht Innsbruck by order of 1 February 2000, hereby rules:
Rodrguez Iglesias Puissochet Wathelet

Schintgen

Gulmann

Edward

Jann

Skouris

Macken

Colneric

von Bahr

Cunha Rodrigues

Rosas

Delivered in open court in Luxembourg on 12 June 2003.

R. Grass G.C. Rodrguez Iglesias

Registrar

President

1 Language of the case: German.

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OPINION OF ADVOCATE GENERAL JACOBS delivered on 11 July 2002 (1)

Case C-112/00 Eugen Schmidberger Internationale Transporte Planzge v Republik sterreich

()

1. The present request for a preliminary ruling, made by the Oberlandesgericht (Higher Regional Court), Innsbruck, Austria, concerns essentially the extent of a Member State's duty to keep major transit routes open in order to ensure free movement of goods within the Community, in particular whether it must prohibit if necessary for that purpose a political demonstration with environmental aims whose organisers assert their fundamental right to freedom of expression and assembly, and the circumstances in which it may incur civil liability in respect of any failure to comply with Community law in that regard. Factual and procedural background 2. The primary transit routes between northern Italy and southern Germany which also carry much of the traffic between Italy and northern Europe as a whole pass through the Alps. The mountainous nature of that region both limits the number of routes available and greatly exacerbates the various polluting effects of transport. The main, if not the only, intra-Community route available for heavy goods vehicles without a considerable detour uses the motorway along the Brenner corridor, which is an important part of the trans-European transport network, in the Austrian Alps. Pollution along that route, which has always been a source of great concern in Austria, has reached alarming proportions. (2) 3. The conflicting interests of transport and environmental protection in the area are recognised in the Alpine Convention, approved by the Community in 1996. (3) The preamble to that instrument acknowledges the environmental and economic importance of the Alps for local inhabitants and their importance for other regions as support for essential communication routes; it recognises the need to reverse ecological damage through intense, costly and long-term efforts and aims to harmonise economic interests and ecological exigencies. Article 2(1) requires the contracting parties to respect the principles of prevention, payment 62

by the polluter and cooperation in maintaining a comprehensive policy of protection and preservation. Article 2(2)(j) in particular requires them to take appropriate measures to attain that objective. In the area of transport,the objective is to reduce the volume and dangers of inter-Alpine and trans-Alpine traffic to a level which is not harmful to humans, animals and plants and their habitats, by switching more traffic, in particular freight traffic, to the railways in particular by providing appropriate infrastructure and incentives complying [with] market principles, without discrimination on grounds of nationality. (4) 4. Measures taken by the Austrian authorities to combat pollution from road transport include a general ban on heavy goods traffic from 3 pm to midnight on Saturdays, from midnight to 10 pm on Sundays and public holidays (5) and, for vehicles exceeding certain noise limits, from 10 pm to 5 am every night. There are however various exceptions, in particular for animals, perishable goods and urgent deliveries. 5. In addition, there is a system of ecopoints (6) controlling and limiting road use and NOx (nitrogen oxide) emissions by heavy goods vehicles transiting through the country, and it appears that tolls on the Brenner motorway are considerably higher at night. Vehicles over 7.5 tonnes may not at any time use the national highway which runs parallel to that motorway, but a rail route, also parallel, is available for piggy back or rolling road transport of road vehicles through the corridor. 6. Eugen Schmidberger Internationale Transporte Planzge ( Schmidberger) is a transport undertaking of modest size, based at Rot an der Rot in southern Germany, whose lorries apparently carry essentially steel and timber between that area and northern Italy, using the Brenner motorway. It seems that they meet the noise emission standards which exempt them from the night-time ban in Austria. 7. On 15 May 1998, Transitforum Austria Tirol, an environmental protection association, gave notice to the competent Austrian authorities in accordance with the applicable Austrian legislation of its intention to hold a demonstration on a stretch of the Brenner motorway adjacent to the Italian border, which would block the route between 11 am on Friday 12 June and 3 pm on Saturday 13 June 1998. It has been pointed out that in addition Thursday 11 June was a public holiday in Austria that year, and normal weekend restrictions were of course in force on Saturday 13 and Sunday 14 June. 8. The stated aims of the demonstration, it appears from the national court's file, were essentially to demand from national and Community authorities a strengthening of the various measures designed to limit and reduce heavy goods traffic on the Brenner motorway and the pollution thereby caused. 9. The relevant local authorities found no legal reason to ban the proposed demonstration although they do not appear to have examined in depth the possible Community-law dimension to the question and thus allowed it to go ahead. It appears that there was cooperation between those authorities, the police, the organisers of the demonstration and motoring organisations with a view to limiting the disruption caused. The demonstration was widely publicised and it appears that alternative (but longer) routes (7) were suggested and extra

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trains were provided to allow transport undertakings to use rolling road facilities along the Brenner axis, although the details of those measures have not been made entirely clear to the Court. 10. In the event, the motorway was closed to all traffic from 9 am on 12 June until 3.30 pm on 13 June, and reopened to heavy goods traffic (provided that it met night-time noise emission standards) at 10 pm on 14 June. In practice, the blockage presumably affected principally vehicles over 7.5 tonnes, since others could use the parallel main road along the Brenner corridor (although that route may have been more congested as a result of the blockage and in any event less suited to long-distance traffic). 11. Schmidberger brought proceedings against the Austrian State in the Austrian courts, alleging essentially that the authorities had failed in their duty to guarantee free movement of goods in accordance with the EC Treaty, thereby incurring liability towards the firm inasmuch as it was prevented from operating its vehicles on their normal transit route. It claimed damages in respect of standstill periods, loss of earnings and additional related expenses. 12. In defence, the Austrian State argued essentially that the authorities took a reasonable decision after weighing up the various interests involved. They had concluded correctly that the demonstrators' inalienable democratic right to freedom of assembly could be allowed expression in this case without any serious or permanent obstruction of long-distance traffic. 13. Schmidberger's case was dismissed at first instance on the ground that the burden of proof of loss had not been discharged in accordance with the applicable Austrian law. The Landesgericht (Regional Court) Innsbruck found no evidence that any planned journey had been prevented by the demonstration and therefore did not consider it necessary to examine whether the State might have incurred liability under Community law if the existence of damage had been established. 14. On appeal, however, the Oberlandesgericht takes the view that the case cannot be dismissed thus without first examining a number of important aspects of Community law, on which it has asked the Court to give a ruling: 1. Are the principles of the free movement of goods under Article 30 et seq. of the EC Treaty (now Article 28 et seq. EC), or other provisions of Community law, to be interpreted as meaning that a Member State is obliged, either absolutely or at least as far as reasonably possible, to keep major transit routes clear of all restrictions and impediments, inter alia , by requiring that a political demonstration to be held on a transit route, of which notice has been given, may not be authorised or must at least be later dispersed, if or as soon as it can also be held at a place away from the transit route with a comparable effect on public awareness? 2. Where, on account of the failure by a Member State to indicate in its national provisions on freedom of assembly and the right to exercise it that, in the weighing of freedom of assembly against the public interest, the principles of Community law, primarily the fundamental freedoms and, in this particular case, the provisions on the free movement of goods, are also to be observed, a political demonstration of 28 hours' duration is authorised and held which, in

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conjunction with a pre-existing national generally applicable ban on holiday driving, causes an essential intra-Community goods transit route to be closed, inter alia , to the majority of heavy goods traffic for four days, with a short interruption of a few hours, does that failure constitute a sufficiently serious infringement of Community law in order to establish liability on the part of the Member State under the principles of Community law, provided that the other requirements for such liability are met? 3. Where a national authority decides that there is nothing in the provisions of Community law, in particular those concerning the free movement of goods and the general duty of cooperation and solidarity under Article 5 of the EC Treaty (now Article 10 EC), to preclude, and thus no ground on which to ban, a political demonstration of 28 hours' duration which, in conjunction with a pre-existing national generally applicable ban on holiday driving, causes an essential intraCommunity goods transit route to be closed, inter alia , to the majority of heavy goods traffic for four days, with a short interruption of a few hours, does that decision constitute a sufficiently serious infringement of Community law in order to establish liability on the part of the Member State liable under the principles of Community law, provided that the other requirements for such liability are met? 4. Is the objective of an officially authorised political demonstration, namely that of working for a healthy environment and of drawing attention to the danger to public health caused by the constant increase in the transit traffic of heavy-goods vehicles, to be deemed to be of a higher order than the provisions of Community law on the free movement of goods under Article 28 EC? 5. Is there loss giving rise to a claim founded on State liability where the person incurring the loss can prove that he was in a position to earn income, in the present case from the international transport of goods by means of the heavygoods vehicles operated by him but rendered idle by the 28-hour demonstration, yet is unable to prove the loss of a specific transport journey? 6. If the reply to Question 4 is in the negative: In order to comply with the obligation of cooperation and solidarity incumbent under Article 5 of the EC Treaty (now Article 10 EC) on national authorities, in particular the courts, and with the principle of effectiveness, must application of national rules of substantive or procedural law curtailing the ability to assert claims which are well founded under Community law, such as in the present case a claim founded on State liability, be deferred pending full elucidation of the substance of the claim at Community law, if necessary following a reference to the Court of Justice for a preliminary ruling? 15. Written and oral observations have been submitted to the Court on behalf of Schmidberger, the Austrian Government both in its capacity as defendant in the main proceedings and, in accordance with Article 20 of the Statute of the Court of Justice, in its capacity as Member State, the Greek, Italian and Netherlands Governments, and the Commission. Oral observations were also submitted at the hearing on behalf of the Finnish Government. Admissibility National rules concerning proof of damage Questions 5 and 6 16. In the main proceedings, Schmidberger is seeking reparation from the Austrian State for damage allegedly caused by the State's failure in its duty to

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ensure free movement of goods in accordance with Article 28 EC. Although much of the argument presented to the Court has focused on the extent of that duty and the way in which it is to be reconciled with the exercise of certain fundamental human rights, a possibly more basic problem in the case, concerned with proof of damage as a condition for obtaining reparation, has been raised by the Austrian Government as casting doubt on the admissibility of the request for a preliminary ruling, and that question should be dealt with first. 17. Essentially, the Austrian Government submits that, since Schmidberger has been unable to establish the existence of any particular damage, there is no justification for asking whether the conditions for State liability are otherwise satisfied. 18. There are two aspects to the issue or bundle of issues raised here: there is, on the one hand, the question of the admissibility of the request for a preliminary ruling and, on the other, that of the compatibility with Community law of a national rule or rules which might entail the dismissal of a claim for damages without a full examination of the substance of the claim. The point is raised by the Austrian Government in the context of the national court's question 5, and it also seems relevant to question 6. I shall therefore examine questions 5 and 6 immediately after considering the admissibility of the order for reference itself, since the issues are closely intertwined. 19. Before examining those issues, however, it will be helpful to recall briefly the Court's relevant case-law. Liability of Member States for breach of Community law: right to reparation 20. It has been clear since the Court's judgment in Francovich (8) that Member States may be liable in damages to an injured party for breach of Community law. The rules governing that liability have been further explained in a number of cases perhaps most comprehensively in Brasserie du Pcheur (9) as being analogous to those governing the non-contractual liability of the Community under Article 288 EC as elaborated in the Court's case-law. (10) 21. Community law confers a right to reparation where three conditions are met: the rule of law infringed must be intended to confer rights on individuals; the breach must be sufficiently serious; and there must be a direct causal link between the breach of the obligation resting on the State and the loss sustained by the injured party. (11) 22. Those three conditions are necessary and sufficient to found a right in individuals to obtain redress, which flows directly from Community law, although the State may also incur liability under less strict conditions on the basis of national law. The State must make reparation for the consequences of the loss and damage caused in accordance with the domestic rules on liability, subject to the proviso that the conditions for reparation laid down by national law must not be less favourable than those relating to similar domestic claims and must not be such as in practice to make it impossible or excessively difficult to obtain reparation. (12) 23. It is for each Member State's legal system to set the criteria for determining the extent of reparation, which must however be commensurate with the loss or damage sustained to ensure effective protection for the rights of the injured party.

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The criteria must not be less favourable than those applying to similar claims based on domestic law and must not in practice make it impossible or excessively difficult to obtain reparation. The national court may inquire whether the injured party showed reasonable diligence to avoid or limit the loss or damage, but loss of an opportunity to make a profit may not be totally excluded as a head of damage for which reparation may be awarded since, especially in the context of economic or commercial litigation, that would make reparation practically impossible. (13) 24. Thus, a right to reparation is conferred by Community law where three conditions are fulfilled. The enforcement of that right is however a matter largely for the national courts and national procedural rules, provided that certain conditions are met. In particular, the national system must respect the principles of equivalence (the criteria applied must not be less favourable than those applying to similar claims based on domestic law) and effectiveness (it must not in practice be impossible or excessively difficult to obtain reparation). The order for reference and submissions 25. Question 5 in the order for reference asks essentially whether, in that context, an operator in Schmidberger's position must be able to claim reparation if he can prove that he would have been in a position to earn income in the absence of the alleged breach of Community law (provided of course that the breach itself can be established) but cannot prove that the breach in fact prevented him from earning specific income. In its reasoning the referring court further makes clear its uncertainty as to the rules of Community law which govern the assessment of quantum of damages: is it permissible for national law to limit reparation to specific damage which can be identified and quantified or may relief be granted also, say, at a fixed rate for standstill periods during which no profit could have been earned, even if no specific opportunity to make a profit can be shown to have been lost? 26. Question 6 asks essentially whether a national court hearing a claim for reparation alleging damage attributable to a breach of Community law by the State may dismiss that claim, without first examining the Community-law aspects, if national legal requirements governing entitlement to reparation are not satisfied. It is prompted by consideration of the duty of national authorities, including the courts, to ensure fulfilment of Treaty obligations under Article 10 EC and by the need to respect the principle of effectiveness in the field of such claims. The referring court seems particularly concerned that the Austrian rules governing the substantiation of a claim for damages, on the sole basis of which the first-instance court dismissed Schmidberger's claim, might be too stringent to comply with the principle of effectiveness and might unjustifiably preclude claims which are well founded under Community law. 27. Austria stresses that it is for national law to set the criteria for determining the extent of reparation, provided that the principles of equivalence and efficiency are respected. Austrian law requires the existence of real, not hypothetical, damage to be established before a right to reparation can arise. Schmidberger's case was dismissed at first instance because it had not established such real damage. That criterion is applied in the same way to claims under domestic law and under

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Community law, so there is no question of a failure to comply with the principle of equivalence. Nor can it be said to render the assertion of a right to reparation impossible or excessively difficult, since it has consistently been applied in Austria without giving rise to any problem or criticism. Failure to establish the existence of the necessary damage is an absolute bar to proceeding with a claim for reparation, so the referring court's questions are irrelevant to the determination of the case or, at the most, premature if the case is sent back to the Landesgericht for further findings of fact. 28. Schmidberger asserts that it is in a position to prove that seven specific journeys were prevented by the blockage but that, in any event, it must be possible to compensate loss of earnings in an action against the State founded on a breach of Community law. In order to ensure effective protection for the rights of the injured person, such compensation may be based on fixed rates depending on the length of standstill periods during which earnings were impossible. By dismissing the claim in the present case on the basis of national rules alone, without examining whether it was justified in Community law, the first-instance court was circumventing Community law entirely. Such circumvention by national courts is a failure in their duty to cooperate under Article 10 EC, which requires them to examine Community-law aspects in full, if necessary with reference to the Court of Justice, before they can dismiss such a claim. Analysis (a) Admissibility of the request for a preliminary ruling 29. I do not share the Austrian Government's doubts on this score. 30. The Court has consistently held that it is for the national court alone to determine the need for a preliminary ruling and the relevance of the questions submitted; where those questions concern the interpretation of Community law, the Court is in principle bound to give a ruling. Exceptionally, it may examine the conditions in which the case was referred, in order to assess whether it has jurisdiction, but may not refuse to rule on a question referred unless it is quite obvious that the interpretation sought bears no relation to the real nature or purpose of the main action, where the problem is hypothetical, or where the Court does not have before it the factual or legal background necessary to give a useful answer. (14) Here the Austrian Government is alleging, essentially, that the problem is hypothetical. 31. Yet it has itself pointed out the possibility that the case will finally be dealt with only after further findings of fact. Consequently, since such findings might be superfluous if it were to transpire that no claim could possibly lie under Community law, it is not unreasonable for the referring court to seek guidance on all possibly relevant aspects of Community law before it decides whether further evidence must be examined. The answers given by the Court may be relevant when taking that decision, or may become decisive at a later stage in the proceedings. There is nothing hypothetical about the questions in the context of the case, even though in the final event not all of them may prove helpful in reaching a solution. Moreover, it is for the national court to decide at which stage in the proceedings a preliminary ruling should be sought. (15)

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(b) Questions 5 and 6 32. These questions relate to the application of national rules concerning the substantiation of damage suffered, particularly in so far as they may have the effect of precluding further examination of a claim for reparation under Community law. 33. As pointed out above, such claims are governed by national law, subject only to the principles of equivalence and effectiveness. Since there is no suggestion of discrimination in connection with either the remedies available or the procedure involved, the principle of equivalence is not in issue. It will be sufficient to consider whether the principle of effectiveness is observed. The following points may assist the national court in its examination. 34. Community law requires reparation when three conditions are met: (i) there has been a sufficiently serious breach by the State of (ii) a rule of law intended to confer rights on individuals and (iii) there is a direct causal link between that breach and the damage suffered. Inherent in the third condition is the existence of damage; (16) if there is no damage, or if no damage can be proved, then any claim for reparation must fail. It is thus important that, in order to comply with the principle of effectiveness, national rules do not make it impossible or excessively difficult to obtain reparation for, or to prove the existence of, a particular kind of damage. If they do so, they may not be applied, either before or after the other Community-law aspects are considered. 35. In that context, there is no need for the three conditions for State liability to be examined in any particular order. Since they are cumulative, the absence of any one of them will suffice for the claim to fail. If no damage (and/or no causal link) can be established, it is not necessary to consider whether a rule of Community law intended to confer rights on individuals was infringed and whether the breach was sufficiently serious. On the contrary, the requirements of procedural economy would seem to militate against such an approach. 36. The referring court seeks guidance on whether, even though unable to prove that any specific journey was prevented, Schmidberger must be allowed to pursue a claim for loss of earnings if it can establish simply that it would have been in a position to earn but for the alleged breach of Community law. It is difficult however to give the most appropriate guidance in the absence of precise details of the content and effect of the national rule or rules which may hinder the pursuit of that claim. (17) 37. None the less, it is clear that any trader prevented from carrying on his business suffers economic loss and must in principle be able to obtain reparation therefor. If Schmidberger was prevented from carrying on its business as a result of a breach of Community law of the requisite kind by the Austrian authorities, it is not permissible for Austrian law to preclude reparation. 38. Schmidberger's assertions that it was prevented from making a number of identifiable journeys were, it seems, dismissed by the Landesgericht essentially on the ground that its allegations of fact were amended during the course of the proceedings and that the dates on a number of supporting documents produced appeared to have been changed after they were drawn up, compromising the credibility of the claims.

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39. The Oberlandesgericht's fears that enforcement of the obligation under Austrian law to state fully and correctly all the requisite facts which substantiate a claim and to present full and correct argument might preclude examination of the Community-law aspect do not seem to me relevant where such specific allegations are concerned. If a plaintiff bases a claim on the cancellation of identifiable contracts, it is difficult to see how a requirement that he plead his case and present evidence fully and correctly can in any way make it excessively difficult to assert that claim. 40. Assessment of credibility moreover must remain a matter for the competent national court. Here there is no indication that any criteria were applied which might make it excessively difficult to assert a claim or indeed that any criteria at all were applied other than the court's independent and objective assessment. 41. The fact that specific cancellations cannot be proved does not however mean that Schmidberger cannot have suffered any loss. The referring court suggests that such loss might be proved by an auditor's report or by evidence from the plaintiff's accountant. Such evidence might also be relevant to ascertaining the extent of any loss. 42. It appears that the Landesgericht rejected Schmidberger's offer to produce a written statement from its tax adviser, on the ground both that such a statement would not be an expert report but an account of the adviser's knowledge and belief, unconfirmable without supporting evidence, and that it should in any event be made directly and orally to the court in accordance with the principles of Austrian civil procedure. 43. A requirement that evidence be given directly and orally to the court would not appear to make the assertion of a claim unduly difficult indeed it would seem the most normal way of proceeding in many jurisdictions. However, the impossibility of submitting evidence of a certain type might be viewed as an impediment in certain circumstances. If the only way of establishing loss of business at a particular time is by the evidence of an accountant, then a rule preventing the submission of such evidence would appear to preclude any pursuit of the claim. That would only be the case, however, if there were no other admissible way of establishing the same facts which was not excessively burdensome. 44. In this context, it must also be borne in mind that as a general rule, the burden of proof falls on the plaintiff. It is however unacceptable for procedural rules to make that burden so heavy that claims justified under Community law may be frustrated, as for example in San Giorgio , (18) in which the Court held that where a charge had been levied contrary to Community law a presumption or rule of evidence requiring the taxpayer to prove, in order to obtain repayment, that the charge had not been passed on to other persons, or excluding evidence of certain kinds, was not permissible. 45. Another point specifically raised by the referring court is whether, if loss of opportunity to make a profit can be established but the precise amount of loss cannot be reliably determined, an award may be made on the basis, say, of a flat rate for each hour during which lorries were kept idle.

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46. It is not for this Court to impose on national legal systems any particular method of calculating compensation. Suffice it to recall that the reparation must be commensurate with the loss or damage sustained. The general principle guiding the calculation of pecuniary damage is a comparison between the situation of the injured party in the presence and (hypothetically) in the absence of the damage in question. (19) Where an accurate calculation of that kind is in practice impossible, it would seem reasonable to substitute some form of abstract, flat-rate compensation, provided that it remains commensurate with the loss or damage. 47. In the context of questions of proof, it may also be noted that a plaintiff in Schmidberger's position must establish a causal link between the breach in issue and the damage suffered, and considerations comparable to those I have outlined above will apply when assessing the acceptability of any relevant national rules. 48. Finally, if all the conditions for an award of damages are met, it clearly would not be contrary to the principle of effectiveness for the national court to take Schmidberger's own conduct into account by inquiring whether it showed reasonable diligence in order to avoid the damage or limit its extent, (20) with particular regard to the possibility of taking such alternative routes or modes of transport as may have been available. 49. To sum up with regard to questions 5 and 6: Community law requires an action for reparation to be available against the State when a plaintiff can establish that he has suffered loss or damage attributable, by a direct causal link, to a sufficiently serious breach of a rule of Community law intended to confer rights on the individual; such loss or damage includes loss of the opportunity to make a profit where all the other conditions for reparation are met; national rules which preclude a claim for reparation on the basis of such loss or damage, or which make it impossible or excessively difficult for a plaintiff to establish the existence or extent of such damage, may not be applied, either before or after examining the other Community-law aspects; however, where in the absence of such rules the plaintiff is unable to establish the existence of such loss or damage, it is not necessary for the national court hearing the claim to consider the other Community-law aspects; reparation must be commensurate with the loss or damage sustained but may, if the pecuniary equivalent cannot be determined with accuracy, be calculated on an appropriate flat-rate basis. Free movement of goods and political demonstrations sufficiently serious breach of Community law questions 1 to 4

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50. In its first four questions, the referring court seeks guidance on a number of interlinked points which will be relevant if damage and a direct causal link can be established and it has to determine whether the Austrian authorities committed a sufficiently serious breach of Community law to incur liability towards Schmidberger. 51. First (question 1), it wishes to know whether a Member State is obliged under Article 28 EC to keep major transit routes open to ensure free movement of goods and to what extent it may be required to prohibit political demonstrations blocking those routes; then it asks whether, in the factual context of the main proceedings, either (question 2) the absence of a legislative provision requiring the principle of free movement of goods to be taken into account when weighing the right of freedom of assembly against the public interest or (question 3) the fact that an authority decides that there is nothing in Community law to preclude the holding of such a demonstration can constitute a sufficiently serious breach of Community law for a Member State to incur liability; finally (question 4), it asks whether the environmental-protection aim of a demonstration may be of a higher order than the Community rules on free movement of goods. 52. Two initial points, which answer to a large extent questions 2 and 4, may be made fairly briefly. 53. First, as has been pointed out in particular by the Greek Government and the Commission and as the referring court itself notes, national authorities are in any event required to act in accordance with the rules of the EC Treaty. Treaty provisions having direct effect do not have to be specifically enacted in national law. Moreover, by virtue of the primacy or supremacy of Community law, they prevail over any conflicting national law. (21) Thus in this case any breach of such provisions which may have been committed by the national authorities can arise only out of the fact that the demonstration was allowed to go ahead and not out of any failure by the legislature to specify the need to take the Treaty into account. 54. Second, although protection of health and the environment in the Alpine region is clearly a major concern, the issue to be decided here is not a direct conflict between that concern and the free movement of goods. In my view, the aim of the demonstration is of no significance when assessing the possible liability of the Member State. It will become apparent below that, whilst a Member State can be guilty of a breach of Community law when obstacles to free movement of goods are created by private individuals, (22) that is as a result of its own conduct in failing to prevent those acts. Thus, to the extent that questions of intention may be relevant, it is only the objective pursued by the authorities in allowing the demonstration to go ahead that falls to be taken into account, and it seems that the authorities were motivated by considerations related to the demonstrators' constitutional rights of freedom of expression and assembly. The specific aim pursued by the exercise of those freedoms cannot be material. 55. There is thus no need to answer the national court's fourth question in the form in which it is put. However, the possibility for national authorities to rely on considerations related to the demonstrators' constitutional rights, a matter also

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raised by the referring court and discussed at some length in the submissions to this Court, does call for examination. 56. The issues to be addressed therefore are: (i) whether a temporary closure of a major transit route caused by a private demonstration which the authorities of a Member State allowed to go ahead may be regarded as a restriction of the free movement of goods attributable to that Member State and thus as falling under Article 28 et seq. EC; (ii) whether such a restriction of the free movement of goods may none the less be justified on the basis of the demonstrators' constitutional rights, and (iii) if a breach of Article 28 et seq. EC can be established, whether that breach would be sufficiently serious for the Member State concerned to incur liability for any damages caused thereby. Restriction of the free movement of goods 57. Under Article 3(1)(c) EC, the Community comprises an internal market characterised by the abolition, as between Member States, of obstacles to the free movement of goods .... 58. Article 14(2) EC defines that internal market as an area without internal frontiers in which the free movement of goods ... is ensured .... 59. Under the title Free Movement of Goods, Article 28 EC prohibits quantitative restrictions on imports and all measures having equivalent effect between Member States and Article 29 prohibits quantitative restrictions on exports and all measures having equivalent effect. 60. Article 10 EC provides: Member States shall take all appropriate measures, whether general or particular, to ensure fulfilment of the obligations arising out of this Treaty or resulting from action taken by the institutions of the Community. They shall facilitate the achievement of the Community's tasks. They shall abstain from any measure which could jeopardise the attainment of the objectives of this Treaty. 61. Two issues are relatively straightforward. 62. First, the principle of free movement of goods enshrined in Articles 3(1)(c), 14(2) and 28 et seq. EC applies equally to imports, exports and goods in transit. As regards goods in transit that is implicit in Article 30 EC and confirmed by the Court's case-law. (23) For the present case it is therefore not relevant whether the closure of the Brenner motorway affected goods to be imported to or exported from Austria or goods merely transiting through Austria. 63. Second, the temporary blockage by a Member State of a major transit route may constitute a restriction of free movement of goods. The Court has held that Article 28 is intended to eliminate all barriers, whether direct or indirect, actual or potential, to flows of imports in intra-Community trade. (24) It has also held that measures which delay the movement of goods between Member States have the effect of restricting the free movement of goods. (25) I tend to agree with the Austrian Government that there cannot be an absolute duty to ensure that, even on major transit routes, goods can pass without hindrance at all times and at all costs, failure to comply with which always constitutes a breach of Community law. Delays caused for example by necessary road repair works are inherent in road transport, and their causes may be unavoidable. The causes of the

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temporary blockage of the Brenner motorway in issue were however not inherent in road transport, and that blockage was not unavoidable. It follows that the blockage in issue was in principle capable of constituting a restriction of the free movement of goods. 64. Two further points perhaps deserve closer scrutiny, namely whether the effects of the blockage in issue were of a sufficient magnitude to trigger the applicability of the prohibitions in the Treaty and whether the blockage in issue is attributable to the Austrian authorities. De minimis 65. It is generally said that there is no de minimis rule in relation to Article 28 EC. But, as I have had occasion to note, (26) the Court has accepted that some restrictions may be so uncertain and indirect in their effects as not to be regarded as capable of hindering trade. I would suggest that they may also be so slight and so ephemeral as to fall into the same category. It would seem for example out of the question that a brief delay to traffic on a road occasionally used for intra-Community transport could in any way fall within the scope of Article 28. A longer interruption on a major transit route may none the less call for a different assessment. 66. In the present case we do not know exactly to what extent the flow of transalpine trade was in fact impeded by delays or extra costs; as far as is known, only Schmidberger has complained of the blockage, though without having been able so far to establish any actual damage. However, it appears that some 33 million tonnes of goods, mainly in intra-Community trade, pass through the Brenner corridor each year. (27) Particularly when weekend and night-time restrictions are taken into account, that represents a non-negligible flow of trade over even a 28-hour period during which the route would normally have been open. In addition, it must be borne in mind that practically all of Italy's terrestrial trade with the rest of the Community must pass through one of the very limited number of Alpine routes. 67. In that light, if a de minimis rule exists, a blockage such as that in issue constitutes in my view an obstacle to the free movement of goods too substantial to fall within it. Attributability of the blockage to the Austrian authorities 68. The restriction in issue is primarily the result of the autonomous and voluntary behaviour of private individuals, and only secondarily to the fact that the Austrian authorities allowed the demonstration to go ahead. Is the blockage of the Brenner motorway attributable (also) to those authorities? 69. In Commission v France (28) the Court assessed the passivity of the French authorities in the face of violent acts committed by private individuals and by protest movements of French farmers directed against agricultural products from other Member States and consisting, inter alia , in the interception of lorries transporting such products in France and the destruction of their loads, violence against lorry drivers, threats against

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French supermarkets selling agricultural products originating in other Member States, and damage to such goods displayed in French shops. (29) 70. The Court noted that Article 28 EC not only prohibits measures emanating from the State but also applies, in particular in conjunction with Article 10 EC, where a Member State does not adopt adequate measures to prevent obstacles to free movement created by private individuals on its territory. In the light of their exclusive competence as regards the maintenance of public order and the safeguarding of internal security, Member States unquestionably enjoy a margin of discretion in determining the most appropriate measures in a given situation but it is for the Court, taking account of that discretion, to verify whether the measures adopted are appropriate. (30) 71. The Court noted that the incidents in question involved serious criminal offences which had taken place regularly over more than 10 years, that the French authorities had been repeatedly reminded of their duty to ensure free movement of goods and that very little preventive or punitive action had been taken even though the authorities often had foreknowledge of the incidents and the perpetrators could often be identified. (31) 72. It rejected a defence alleging a fear that more determined action by the authorities would provoke even more serious and violent reactions, stating that it is for the Member State concerned, unless it can show that action on its part would have consequences for public order with which it could not cope by using the means at its disposal, to adopt all appropriate measures to guarantee the full scope and effect of Community law so as to ensure its proper implementation in the interests of all economic operators. (32) 73. The Court held, therefore, that by failing to adopt all necessary and proportionate measures in order to prevent the free movement of fruit and vegetables from being obstructed by actions by private individuals, the French Government had failed to fulfil its obligations under Article 28 EC, in conjunction with Article 10 EC (and under the common organisations of the markets in agricultural products). 74. It may be added that, following Commission v France and also some months after the material time in the present case the Council adopted Regulation No 2679/98, (33) which clarifies the duties of Member States where the free movement of goods is obstructed by private individuals. 75. That regulation covers obstacles to the free movement of goods which are attributable to a Member State, whether through action or inaction on its part, which may constitute a breach of Article 28 et seq. EC and which (a) lead to serious disruption of the free movement of goods by physically or otherwise preventing, delaying or diverting their import into, export from or transport across a Member State, (b) cause serious loss to the individuals affected, and (c) require immediate action in order to prevent any continuation, increase or intensification of the disruption or loss in

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question. Inaction covers cases when the competent authorities of a Member State, in the presence of an obstacle caused by actions taken by private individuals, fail to take all necessary and proportionate measures within their powers with a view to removing the obstacle and ensuring the free movement of goods in their territory. (34) 76. When such an obstacle occurs, the Member State concerned must take all necessary and proportionate measures to assure the free movement of goods within its territory in accordance with the Treaty, and must keep the Commission informed. (35) However, the regulation may not be interpreted as affecting in any way the exercise of fundamental rights as recognised in Member States, including the right or freedom to strike. (36) 77. In its observations, Schmidberger relies strongly on the judgment in Commission v France , which it considers a closely comparable precedent. In the present case, a major transit route was paralysed for four days (taking the public-holiday and weekend restrictions into account), creating an obvious impediment to intra-Community trade. Schmidberger stresses that heavy goods vehicles were prevented from using the Brenner motorway for that period, and considers it irrelevant that, in contrast to the French case, no violence was used. Such incidents are liable to be repeated with the approval of the government, as was the case for the same holiday in 2000. 78. The other observations submitted to the Court distinguish the two cases. Whilst the blockage of a major transit route does in principle hinder the free movement of goods, the circumstances of the present case are very different from those of Commission v France : only a single route was blocked, on a single occasion and for a comparatively short period; neither the intention nor the effect was to prevent imports of a particular kind or origin; no criminal conduct was involved. 79. It is true that there are several important differences between both cases: in the present case no violent acts or criminal offences were committed, the protests were not directed against products from other Member States but against the transport of products in general and the Brenner motorway has not been blocked regularly over a period of more than 10 years. 80. On the other hand, Article 28 et seq. EC contain objective prohibitions of restrictions of trade in goods. The intentions of those responsible for a restriction or the classification of a restriction within categories of national law are in principle not relevant. The restrictive effects on intra-Community trade may be the same where a blockage of a major transit route is not specifically directed against foreign products or where it is caused by acts which are allowed by national law. It must moreover be recalled that Article 28 EC applies also to measures which hinder Community trade in goods only potentially. It is clear that similar blockages of the Brenner motorway may be organised in the future. Furthermore, I have explained

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above why in my view the effects of the restriction in issue were not insignificant. 81. I consider therefore that the differences between Commission v France and the present case should be taken into account mainly at the level of the justification of the blockage in issue (see the analysis below) and have no direct bearing on the attributability of the restriction to the Austrian authorities. 82. As regards attributability the Court stated in Commission v France that Article 28 EC does not prohibit solely measures emanating from the State which, in themselves, create restrictions on trade between Member States. It also applies where a Member State abstains from adopting the measures required in order to deal with obstacles to the free movement of goods which are not caused by the State. 83. None of those submitting observations deny that the Member States have a general duty to keep major transit routes open for the free movement of goods. That duty takes on particular significance in the case of a Member State straddling the main intra-Community transit routes between two other Member States, forming part of the trans-European network. In the present case the Austrian authorities did not prevent an obstacle to the free movement of goods caused by private individuals. 84. It follows that, even if the authorities' behaviour were not to fall directly under Article 28, it would fall at least under Article 28 et seq. read in conjunction with Article 10 EC. Justification 85. For a breach of the Treaty to be established it is not sufficient that there is in principle a restriction falling within Article 28 et seq. for which the Member State is responsible. Such a restriction might be justified on the basis of Article 30 EC or in accordance with the Court's Cassis de Dijon line of case-law. (37) 86. Under Article 30 EC, Article 28 does not preclude restrictions on ... goods in transit justified on grounds of public morality, public policy or public security ... provided that they do not constitute a means of arbitrary discrimination or a disguised restriction on trade between Member States. Under the Cassis de Dijon line of case-law, restrictions which are not inherently discriminatory must be accepted if they are necessary to satisfy mandatory requirements in the public interest. 87. Certain restrictions, for example the widespread weekend and nighttime restrictions of road transport which exist in several Member States (and for which the Commission seeks to lay down certain harmonising rules), might be justified on environmental or health protection grounds. On the other hand, it is clear that there was no legitimate public interest objective to justify the passivity of the French authorities in Commission v France . 88. In the present case the Austrian authorities considered that they had to allow the demonstration to go ahead because the demonstrators were

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exercising their fundamental rights of freedom of expression and freedom of assembly under the Austrian constitution. 89. This appears to be the first case in which a Member State has invoked the necessity to protect fundamental rights to justify a restriction of one of the fundamental freedoms (38) of the Treaty. Such cases have perhaps been rare because restrictions of the fundamental freedoms of the Treaty are normally imposed not to protect the fundamental rights of individuals but on the ground of broader general interest objectives such as public health or consumer protection. It is however conceivable that such cases may become more frequent in the future: many of the grounds of justification currently recognised by the Court could also be formulated as being based on fundamental rights considerations. (39) 90. It is important first to draw a clear distinction between the issue raised by the present case and those raised by previous cases. 91. In ERT (40) the Court referred to Cinthque (41) and Demirel (42) and held: where [national] rules .... fall within the scope of Community law, and reference is made to the Court for a preliminary ruling, it must provide all the criteria of interpretation needed by the national court to determine whether those rules are compatible with the fundamental rights the observance of which the Court ensures and which derive in particular from the European Convention on Human Rights. 92. On the basis of that general formula the Court established in ERT that a Member State which relies on one of the accepted justifications (such as grounds of public policy, public security or public health) for restricting a fundamental freedom enshrined in the Treaty (for example freedom to provide services) must comply with the fundamental rights recognised in Community law. 93. Prior to ERT the Court had already established that Member States have to comply with such fundamental rights when they implement Community law. (43) 94. The present case is different in that here a Member State invokes the necessity to respect fundamental rights under its constitution and does so as a justification for a restriction of a fundamental freedom of the Treaty. 95. In such a case the Court in my view should follow the same two-step approach as the analysis of the traditional grounds of justification such as public policy or public security which are also based on the specific situation in the Member State concerned. It must therefore be established (a) whether in relying on the particular fundamental rights recognised in Austrian law in issue, Austria is, as a matter of Community law, pursuing a legitimate objective in the public interest capable of justifying a restriction on a fundamental Treaty freedom; and (b) if so, whether the restriction in issue is proportionate to the objective pursued.

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 The objective pursued 96. At first sight it might seem excessive and unduly intrusive to question whether a Member State which relies on a particular fundamental right recognised in its national legal order pursues a legitimate public interest objective. 97. Let us suppose however for a moment a (purely hypothetical) legal order of a Member State which expressly recognises the fundamental right to be protected against unfair competition from other firms and in particular from firms established abroad; or national case-law under which a similar right is recognised as a facet of the fundamental right of free economic activity or the fundamental right of property. It must moreover be borne in mind that despite a basic consensus reflected in the European Convention on Human Rights about a core of rights which must be regarded as fundamental, there are a number of divergences between the fundamental rights catalogues of the Member States, which often reflect the history and particular political culture of a given Member State. 98. It cannot therefore be automatically ruled out that a Member State which invokes the necessity to protect a right recognised by national law as fundamental nevertheless pursues an objective which as a matter of Community law must be regarded as illegitimate. 99. The present case however is more straightforward. 100. It will be recalled that the Austrian authorities invoke the fundamental rights of freedom of expression and freedom of assembly as they are recognised in the Austrian legal order. 101. In the Community legal order the Court protects the same or very similar rights as general principles of law. According to well established case-law ... fundamental rights form an integral part of the general principles of law, the observance of which [the Court] ensures. For that purpose the Court draws inspiration from the constitutional traditions common to the Member States and from the guidelines supplied by international treaties for the protection of human rights on which the Member States have collaborated or of which they are signatories ... The European Convention on Human Rights has special significance in that respect. (44) Article 6(2) EU confirms that the Union must respect fundamental rights, as guaranteed by the Convention and as they result from the constitutional traditions common to the Member States. Article 10 of the European Convention on Human Rights guarantees freedom of expression, including freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. Article 11 of the Convention similarly guarantees freedom of peaceful assembly and association. More recently, the rights of freedom of expression and assembly have been reaffirmed in Articles 11 and 12 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union. (45) 102. In my view where a Member State seeks to protect fundamental rights recognised in Community law the Member State necessarily pursues a legitimate objective. Community law cannot prohibit Member

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States from pursuing objectives which the Community itself is bound to pursue. 103. It follows that Austria pursued a legitimate public interest objective capable of justifying a restriction of a fundamental freedom when it sought to protect the fundamental rights of freedom of assembly and expression of the demonstrators. Proportionality 104. The next question is whether the fact that the demonstration was permitted can be justified in the light of the principle of proportionality. 105. In my view, where a Member State invokes the necessity to protect a given fundamental right the normal proportionality test should be applied. The situation is comparable with cases involving national public policy or national public security. In both situations the uniform application and the effectiveness of the fundamental freedoms laid down by the Treaty are at stake. 106. Where however as in the present case the restriction is primarily attributable to private individuals it is perhaps less justifiable to apply too strict a proportionality test. The issue is not so much what the Austrian authorities did, but whether they failed to prevent action by others and what action they should have taken to do so. Where it is for a Member State actively to protect a fundamental Treaty freedom from interference from private individuals the Member State concerned unquestionably enjoys a margin of discretion in determining when to take action and which measures are most appropriate to eliminate or limit that interference. (46) 107. In the present case, a number of factors suggest that the Austrian authorities did not overstep the bounds of their margin of discretion and that the authorisation of the demonstration did not create a restriction on free movement of goods which was disproportionate to the objective pursued. (47) 108. First, the disruption caused was of relatively short duration on an isolated occasion and the only allegation of a similar disruption concerns another isolated occasion some two years later. The blockage in the present case concerned a period of 28 hours during which the motorway would otherwise have been open. The close proximity of that period to other periods during which it was in any event closed to certain types of transport of goods may well have been a deliberate choice on the part of the demonstrators, but the blockage caused cannot be artificially extended to include those periods. (And it may be pointed out that the weekend, public-holiday and night-time restrictions themselves seem fully in line with Austria's and the Community's undertakings in the context of the Alpine Convention.) 109. Second, measures were taken to limit the disruption caused. Those measures appear to have been taken in earnest and to have involved not inconsiderable deployment of resources, although the details have not been made entirely clear to the Court, and Schmidberger disputes the

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Austrian Government's assertions as to the availability of rolling-road facilities. 110. Third, excessive restrictions on the demonstration itself would have been liable to deprive the demonstrators of the rights which the authorities sought to protect. Schmidberger and the national court suggest that the demonstration might have been held in proximity to the motorway or limited in time so as not to cause any appreciable holdup. But the demonstrators could not have made their point nearly as forcefully if they had not blocked the motorway long enough for the demonstration to bite. Their demands for action by the national and Community authorities might well have been heard only faintly, if at all, had they been required to demonstrate in a field beside the motorway, or allowed to cause only a brief, token stoppage of traffic. 111. Such restrictions might even conceivably have caused reactions leading to greater disruption than was the case for a planned demonstration controlled in cooperation with the authorities. Allowing that demonstration to go ahead, on the other hand, caused only a temporary obstacle to the free movement of goods; the permanent flow of trade through the Brenner corridor was not compromised in the same way as would have been the case for the protesters' freedoms if they had never been allowed to demonstrate. 112. In the light of those factors, it is clearly arguable that there was no breach of Article 28 EC in the circumstances of the present case. Sufficiently serious breach 113. However, it must be remembered that this is not a declaratory action seeking a ruling that the Member State in question has failed to comply with the Treaty. The main proceedings concern a claim for damages, for which it is not enough to establish a breach of Community law; that breach must also be sufficiently serious. 114. The decisive test for finding that a breach of Community law is sufficiently serious is whether, in particular in its exercise of rule-making powers, the Member State concerned manifestly and gravely disregarded the limits on its discretion a matter which is in principle for the national courts to decide. However, the Court has indicated criteria which may be applied. Factors which may be taken into consideration include, inter alia , the clarity and precision of the rule breached, the measure of discretion left to the national authorities, whether the infringement and the damage caused was intentional or involuntary, and whether any error of law was excusable or inexcusable. A breach persisting after a Court judgment finding its existence, or one which is clear from the Court's case-law, will always be sufficiently serious and, where there is no discretion left to the national authorities, a breach of Community law will always give rise to liability. (48) 115. This is a domain in which the case-law has been concerned primarily with the adoption, retention or enforcement of rules, or failure to adopt them, rather than individual administrative acts as in the present case.

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However, two relevant points are clear: the question arises only where a Member State has overstepped the bounds of its discretion under Community law, and the concept of seriousness relates to the way in which it did so. 116. The pertinent question is therefore: in allowing the demonstration to go ahead, were the Austrian authorities overstepping the bounds of their margin of discretion so manifestly and so gravely as to constitute a sufficiently serious breach of Community law within the meaning of the Brasserie du Pcheur case-law? 117. In my view it follows from the considerations on proportionality outlined above, according to which it is highly doubtful whether in the circumstances of the present case the Austrian authorities committed any breach of Community law at all, that any such breach would in any event not be sufficiently serious to trigger Austria's liability. In particular the relatively short duration of the interruption of traffic, its isolated occurrence and the measures taken by the authorities to limit the disruption caused by the demonstration show that the Austrian authorities did not manifestly and gravely overstep their margin of discretion. 118. To sum up, on the basis of the facts as they have been presented, I am of the view that the national court would be entitled to find that the authorisation for the purpose of allowing citizens to exercise their rights to freedom of expression and assembly of a demonstration which would block one of a number of major transit routes through the Alps for a period of 28 hours on a single occasion when adequate steps were taken in advance to ensure that disruption of the flow of goods traffic, whilst sufficient to ensure that the demonstration was not deprived of its intended effect, was not excessive for that purpose did not constitute a sufficiently serious breach of Community law for the State to incur liability towards any persons sustaining loss or damage directly caused by the demonstration. Conclusion 119. In the light of all the foregoing considerations, I am of the opinion that the Court should give the following answers to the questions raised by the Oberlandesgericht Innsbruck: Community law requires an action for reparation to be available against the State when a plaintiff can establish that he has suffered loss or damage attributable, by a direct causal link, to a sufficiently serious breach of a rule of Community law intended to confer rights on the individual; such loss or damage includes loss of the opportunity to make a profit where all the other conditions for reparation are met;

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 national rules which preclude a claim for reparation on the basis of such loss or damage, or which make it impossible or excessively difficult for a plaintiff to establish the existence or extent of such loss or damage, may not be applied; however, where in the absence of such rules the plaintiff is unable to establish the existence of such loss or damage, it is not necessary for the national court hearing the claim to consider the other Community-law aspects; reparation must be commensurate with the loss or damage sustained but may, if the pecuniary equivalent cannot be determined with accuracy, be calculated on an appropriate flat-rate basis; a failure by a Member State to indicate in national legislation that Treaty provisions having direct effect must be observed cannot constitute a breach of Community law; the specific aim pursued by an authorised political demonstration is of no relevance when determining whether the fact that a Member State's authorities permitted it to go ahead constitutes a sufficiently serious breach of Community law for the Member State to incur liability; in the light of the facts of the present case as made available to the Court, the national court would be entitled to find that the authorisation did not constitute a sufficiently serious breach of Community law for the State to incur liability towards any persons sustaining loss or damage directly caused by the demonstration. for the purpose of allowing citizens to exercise their rights to freedom of expression and assembly of a demonstration which would block one of a number of major transit routes through the Alps for a period of 28 hours on a single occasion when adequate steps were taken in advance to ensure that disruption of the flow of goods traffic, whilst sufficient to ensure that the demonstration was not deprived of its intended effect, was not excessive for that purpose 1 Original language: English. 2 See, inter alia : Protocol No 9 to the Act concerning the conditions of accession of the Kingdom of Norway, the Republic of Austria, the Republic of Finland and the Kingdom of Sweden and the adjustments to the Treaties on which the European Union is founded, OJ 1994 C 241, p. 361;

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Decision No 1692/96/EC of the European Parliament and of the Council of 23 July 1996 on Community guidelines for the development of the transEuropean transport network, in particular sections 2.3, 2.8 and 2.10 of Annex I; Case C-205/98 Commission v Austria [2000] ECR I-7367, in particular at paragraph 5 et seq. of the Opinion of Advocate General Saggio; and the Report from the Commission to the Council on the Transit of Goods by Road through Austria (COM(2000) 862 final). 3 See Council Decision of 26 February 1996 concerning the conclusion of the Convention on the protection of the Alps (Alpine Convention), OJ 1996 L 61, p. 31. The convention was signed in Salzburg on 7 November 1991 and entered into force on 6 March 1995. It has been signed by the Community and by a number of Member States and non-member countries in the Alpine region, including Austria, Germany and Italy. 4 A more detailed Protocol on the Implementation of the the Alpine Convention in the field of Transport was adopted in May 2000, and on 16 January 2001 the Commission presented a proposal for a Council Decision to the effect that it should be signed on behalf of the Community (COM(2001)18 final). 5 Similar bans exist in six other Member States, although those in Austria appear to be the most severe (see Proposal for a Council Directive on a transparent system of harmonised rules for driving restrictions on heavy goods vehicles involved in international transport on designated roads, COM(1998) 115 final, OJ 1998 C 198, p. 17, and the Commission's explanatory memorandum thereto). 6 Originally agreed upon between the Community and Austria in 1992 and now governed by Commission Regulation (EC) No 3298/94 of 21 December 1994 laying down detailed measures concerning the system of Rights of Transit (Ecopoints) for heavy goods vehicles transiting through Austria, established by Article 11 of Protocol No 9 to the Act of Accession of Norway, Austria, Finland and Sweden, OJ 1994 L 341, p. 20, as amended by Commission Regulation (EC) No 1524/96 of 30 July 1996 amending Regulation (EC) No 3298/94, with regard to the system of ecopoints for heavy goods vehicles transiting through Austria, OJ 1996 L 190, p. 13; see also Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing an ecopoint system applicable to heavy goods vehicles travelling through Austria for the year 2004, COM(2001) 807 final, OJ 2002 C 103 E, p. 230. 7 One alternative route mentioned during the proceedings, via the Tauern motorway, would appear to add about 240 km (some 55-60%) to a journey between Munich and Verona; the difference in each case would of course depend on the actual starting-point and destination. 84

8 Joined Cases C-6/90 and C-9/90 Francovich and Others [1991] ECR I5357. 9 Joined Cases C-46/93 and C-48/93 Brasserie du Pcheur and Factortame and Others [1996] ECR I-1029. 10 Paragraphs 41 to 43 of the judgment. 11 Ibid., paragraphs 47 and 51 of the judgment. 12 Ibid., paragraphs 66 and 67 of the judgment. 13 Ibid., paragraphs 82 to 87 of the judgment; see also Joined Cases C397/98 and C-410/98 Metallgesellschaft and Others [2001] ECR I-1727, paragraph 91. 14 See, for a recent ruling to that effect, the judgment of 19 February 2002 in Case C-35/99 Manuele Arduino , not yet published in the ECR, paragraphs 24 and 25, together with the case-law cited there. 15 See for example Case C-236/98 JmO [2000] ECR I-2189, paragraphs 28 to 34, in particular at paragraphs 30 and 32, together with the case-law cited there. 16 In principle, it may be assumed that the damage will be material damage having some economic value which may be ascertained or calculated at least approximately. Whether a claim for reparation might also lie in the event of non-material damage such as distress or damage to reputation does not yet appear to have been examined; in practice, it may be unlikely that such damage will arise from a breach by the State of a rule of Community law intended to confer rights on individuals. 17 It seems that Paragraph 1293 of the Austrian General Civil Code (ABGB) distinguishes between actual damage and loss of profit ( damnum emergens and lucrum cessans ) and that the distinction may be of significance in matters of proof. See U. Magnus (ed.) Unification of Tort Law: Damages (2001), Kluwer/European Centre of Tort and Insurance Law, pp. 10 and 11. 18 Case 199/82 San Giorgio [1983] ECR 3595, especially at paragraph 14 of the judgment. 19 See Magnus, op. cit., p. 195 et seq. and the internal references cited there.

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20 Indeed, the possibility of doing so is expressly recognised in Brasserie du Pcheur , at paragraph 84 of the judgment. 21 See, for example, Case C-118/00 Larsy [2001] ECR I-5063, paragraphs 50 to 53 of the judgment. 22 Case C-265/95 Commission v France [1997] ECR I-6959, in particular at paragraphs 31 and 32 of the judgment; see also, in a different context, Case 68/88 Commission v Greece [1989] ECR 2965, paragraphs 22 to 28; see for fuller discussion below paragraph 68 et seq. 23 See, for example, Case C-23/99 Commission v France [2000] ECR I7653. 24 Case C-265/95 Commission v France , cited above in note 22, paragraph 29 of the judgment. 25 Case C-23/99 Commission v France , cited in note 23, paragraph 22 of the judgment. 26 In my Opinion in Case C-379/98 Preussen Elektra [2001] ECR I-2099, at paragraph 204; see Case C-266/96 Corsica Ferries France [1998] ECR I3949, paragraph 31 of the judgment, Case C-44/98 BASF [1999] ECR I6269, paragraph 16, and Case C-254/98 TK-Heimdienst [2000] ECR I151, paragraph 30. 27 1999 figures given in Lack of coherence in forecasting traffic growth The case of Alpine Traffic (CEMT/CM(2001)21), presented to the Council of Ministers of the European Conference of Ministers of Transport in Lisbon on 29 and 30 May 2001, pp. 59 and 72. 28 Cited above in note 22. 29 Paragraph 2 of the judgment. 30 Paragraphs 30 to 35 of the judgment. (The last point is clearly relevant in infringement proceedings, but in the context of a national action for damages the Court's role is rather different; see paragraph 113 below.) 31 Paragraphs 40 to 53 of the judgment. 32 Paragraph 56 of the judgment. 33

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Council Regulation (EC) No 2679/98 of 7 December 1998 on the functioning of the internal market in relation to the free movement of goods among the Member States, OJ 1998 L 337, p. 8. 34 Article 1. 35 Articles 3 and 4. 36 Article 2. 37 Case 120/78 Rewe [1979] ECR 649, paragraph 8 of the judgment. 38 Although this term should not be confused with that used in the European Convention on Human Rights whose full title is Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. 39 See Case C-36/02 Omega , currently pending before the Court. 40 Case C-260/89 ERT [1991] ECR I-2925. 41 Joined Cases 60/84 and 61/84 Cinthque [1985] ECR 2605. 42 Case 12/86 Demirel [1987] ECR 3719. 43 Case 5/88 Wachauf [1989] ECR 2609, paragraph 19 of the judgment. 44 . ERT , cited above in note 40, paragraph 41 of the judgment. In addition to such general statements, reference may be made, with regard to freedom of expression and assembly, to, for example, Case C-235/92 P Montecatini v Commission [1999] ECR I-4539, paragraph 137 of the judgment, or Case C-274/99 P Connolly v Commission [2001] ECR I1611, paragraph 37 et seq. 45 Solemnly proclaimed by the European Parliament, the Council and the Commission at Nice on 7 December 2000; OJ 2000 C 364, p. 1. 46 As is clear from Commission v France , cited above in note 22. In the United Kingdom, the House of Lords has expressed the same view in R v Chief Constable of Sussex ex parte International Traders Ferry Ltd [1999] 2 AC 418. 47 It should be remembered here that the aim of the demonstration is not itself relevant when considering the protection of freedom of expression and assembly; see paragraph 54 above. 48 87

. Brasserie du Pcheur , paragraphs 55 to 57 of the judgment; see also, for example, Case C-392/93 British Telecommunications [1996] ECR I1631, paragraph 42, and Joined Cases C-178/94, C-179/94, C-188/94, C189/94 and C-190/94 Dillenkofer and Others [1996] ECR I-4845, paragraph 25.

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