Consorcio FlorianoAzevedoMarques

Jos Roberto Manesco Eduardo Augusto de Oliveira Ramires Marcos Augusto Perez Floriano de Azevedo Marques Neto Ane
Elisa Perez Tatiana Matiello Cymbalista Fbio Barbalho Leite
Licnio dos Santos Silva Filho Cornlio Vieira de Morais Jnior Jos Anbal Freitas Marques Lus Justiniano de Arantes Fernandes Wladimir Antonio Ribeiro
Magali Favaretto Prieto Adriana Roldan Pinto de Lima Adalberto Pimentel Diniz de Souza Maria Clia Antunes Nogueira Denise Nefussi Rodrigo Franoso Martini Eduardo Pannunzio Mara Barbosa Ribeiro Jos Alexandre Ferreira Sanches Carlos Renato Lonel Alva Santos Bianca Quatrochi Caldas Marques Eduardo Ferreira Jordo Mateus Piva Adami Carolina de Ftima Silvrio Ana Luiza Simoni Paganini Carlos Eduardo Bergamini Cunha
Manesco, Ramires, Perez, Azevedo Marques Advocacia

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INDICE INDICE
A CONSULTA PARECER I. II. OS CONSRCIOS NO DIREITO BRASILEIRO A NATUREZA JURDICA DO CONSRCIO 1 2 6 6 28 39
III. OS ENTES PBLICOS PERTENCENTES A MAIS DE UM ENTE DA FEDERAO
IV. AS COMPETNCIAS DOS DIFERENTES ENTES FEDERATIVOS 45 IV.1. O REGIME GERAL DAS COMPETNCIAS NA CONSTITUIO DE 198846 IV.2. A COMPETNCIA PREVISTA NO ARTIGO 241 DA CONSTITUIO: COMPETNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE 53 IV.3. A COMPETNCIA DA UNIO NO MBITO DA COMPETNCIA CONCORRENTE: AS NORMAS GERAIS 56 V. A DELEGAO DE COMPETNCIAS V.1. SERVIOS PBLICOS: INDELEGABILIDADE DA TITULARIDADE E DELEGABILIDADE DE PRESTAO V.2. TRANSFERNCIA DE COMPETNCIAS MATERIAIS SOBRE SERVIO PBLICO PARA CONSRCIOS PBLICOS V.3. A DELEGAO DE COMPETNCIA POR CONTRATO DE PROGRAMA 57 58 60 66 67 67 68 71
VI. A GESTO ASSOCIADA DE SERVIO PBLICO VI.1. DELIMITANDO A GESTO ASSOCIADA VI.2. A GESTO ASSOCIADA NO PROJETO DE LEI VI.3. A ANLISE DA CONSTITUCIONALIDADE DA GESTO ASSOCIADA
VII. CONCLUSO: UMA RESPEITOSA OPOSIO AO ENTENDIMENTO DO GRANDE JURISTA 73 VIII. RESPOSTA OBJETIVA AOS QUESITOS 79

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A CONSULTA
Honra-me o Ministrio das Cidades, por intermdio do seu Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental e no mbito do Programa de Modernizao do Setor de Saneamento SMSS com Consulta versante sobre a constitucionalidade do Projeto de Lei enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional com o condo de regulamentar, por lei nacional, o instituto dos Consrcios Pblicos previsto no artigo 241 da Constituio da Repblica. No que toca ao presente trabalho, a Consulta noticia que o Governo Federal remeteu ao Congresso Projeto de Lei que visa a instituir normas gerais de contratos de constituio de consrcios pblicos, bem como de contratos de programa para a prestao de servios por gesto associada. Relata que o referido Projeto suscitou aceso debate na doutrina publicista ptria, haja vista o carter inovador de algumas de suas propostas, ensejando, por conseqncia, influncia direta na discusso ainda em fase pr-congressual sobre os marcos regulatrios do saneamento bsico. H, inclusive, segundo a Consulta, posies de doutrinadores que sustentam a inconstitucionalidade da propositura. Posta a Consulta nestes quadrantes, consigna o consulente que necessita de uma anlise jurdica mais profunda e independente, a fim de que as propostas estejam cercadas das devidas cautelas, com a verificao de sua necessria fundamentao jurdica. Instruda com cpia do projeto remetido pelo Executivo ao Congresso, vem a Consulta vazada nos seguintes quesitos:
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1. Nos termos do artigo 241 da CF, pode um consrcio pblico ser constitudo por um contrato ou imprescindvel que o ato constitutivo destes consrcios seja necessria e exclusivamente um convnio? 2. Pode um consrcio pblico assumir personalidade jurdica de direito privado ou de direito pblico? 3. O fato de ser um consrcio pblico dotado de personalidade jurdica de direito pblico implica em criao de novo ente federativo, em afronta aos quadrantes da Federao previstos na Constituio da Repblica? 4. Pode haver uma pessoa jurdica de direito pblico que integre a estrutura da administrao indireta de mais de um ente da Federao? 5. Tem a Unio competncia para legislar sobre normas gerais a cujo regime devam se submeter os atos constitutivos dos consrcios pblicos? 6. possvel a um ente da Federao titular de um servio pblico transferir a competncia material para organiz-lo, prest-lo ou delegar a prestao deste servio a um consrcio pblico? 7. A previso de gesto associada de servios pblicos encontra algum obstculo no texto constitucional? A hiptese de gesto associada, tal como prevista no Projeto de Lei encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional, importa em algum risco de centralizao de poderes violadora do princpio federativo constitucional?

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8. possvel a delegao de funes entre entes federados? Em que termos? Quais os limites para delegao do exerccio de funes entre entes federados? Assim posta a Consulta, bem se v que me demandada uma incurso pelo difcil tema das competncias federativas na Constituio de 1988. Para seu deslinde ser necessrio tangenciar o pacto federativo, a sempre tortuosa separao entre competncias normativas e concretas (materiais) - se que seja possvel apartar ambas -, tocar no tema da atribuio para organizar, regular e prestar (ou assegurar a oferta e prestao) de servios pblicos e, particularmente, enfrentar a questo da repartio entre os entes da Federao. Para dar conta do que me solicitado (e de modo a permitir respostas objetivas e fundamentadas aos quesitos) pretendo seguir o itinerrio seguinte. Inicialmente, creio oportuno fazer uma breve incurso sobre o instituto dos consrcios (mormente aqueles integrados por pessoas jurdicas de direito pblico interno) no Direito Brasileiro, no s no mbito juspositivo, mas tambm na doutrina. Pretendo a demarcar o carter insuficiente das construes doutrinrias existentes, mormente a partir da Emenda Constitucional n 19, de 4 de junho de 1998 (doravante EC 19) (tpico I). Feito este prembulo, impe-se adentrar mais amide na natureza jurdica dos entes consorciais em geral e dos consrcios integrados por entes federados em particular, enfrentando especialmente a natureza do ato que institui os consrcios, o que farei no tpico II. De seguida, analisarei (tpico III) a questo dos entes consorciais integrados por mais de um ente da Federao (sejam eles Municpios diversos, sejam entes de plano federativo distinto). A questo das competncias federativas, legislativas ou materiais, ser o objeto do tpico IV, no qual procurarei desenvolver o tema da
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competncia da Unio para disciplinar o regime jurdico dos consrcios pblicos em lei nacional. Seguindo na trilha das competncias federativas, caber ento abordar as possibilidades e limitaes de delegao de competncias atinentes organizao, regulao e prestao de servios pblicos (tpico V). A questo da gesto associada de servios pblicos ser o mote do seguinte captulo (tpico VI), no qual ser imperativo analisar no s a possibilidade de vrios entes locais se associarem para viabilizar a adequada oferta de um servio de sua competncia, como tambm os limites e condicionantes da participao direta da Unio nestes entes consorciais, verificando se isso implicar numa afronta ao pacto federativo. Antes de concluir, permitir-me-ei dedicar alguma ateno crtica formulada pelo eminente Miguel Reale, at como forma de lhe render justa homenagem. A resposta aos quesitos, alocada no tpico VII, rematar o presente trabalho. Uma nota preambular pertinente. No se espere grandes incurses pelo direito comparado. No que no sejam pertinentes as experincias de outros pases na gesto compartilhada de servios pblicos e de associao cooperativa entre entes locais (a tradio da Itlia e da Frana neste particular j preencheria uma centena de pginas). Ocorre que, como adiante se ver, a relevncia da matria se apresenta em face da Constituio brasileira, quer pelo fato do nosso federalismo revestir-se de caractersticas bastante peculiares, quer pela pela existncia Emenda de expressa da disposio Reforma constitucional introduzida Constitucional
Administrativa (EC n 19). Da o porqu da opo de recorrer ao direito comparado s quando essencial a respaldar o raciocnio. Ao trabalho, portanto.

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PARECER
I.
OS CONSRCIOS NO DIREITO BRASILEIRO
I.1. Estudar o tema dos consrcios entre entes federados , sempre, uma forma de revisitar o federalismo brasileiro e, por conseguinte, estudar seu percurso histrico. Na medida em que so os consrcios - fiquemos por agora com uma referncia pouco tcnica, para no antecipar o que adiante abordaremos - mecanismos de reunio de esforos de mais de um ente federado com vistas a melhor cumprir suas atribuies (afinal, ao poder pblico, em qualquer esfera da Federao, defeso mobilizar esforos com fim diverso do cumprimento de suas competncias), sua configurao jurdica toca diretamente o tema da repartio constitucional de competncias federativas. I.2. O federalismo brasileiro, j se disse1, est longe de ser uma construo modelar, engendrada a partir de um modelo terico concebido a priori pelos pais da ptria (como ocorre na experincia americana). Tampouco fruto de grandes processos de confronto aberto, de conflitos armados, no mbito de processos de unificao (caso da Alemanha) ou de movimentos segregacionistas (como ocorreu na Blgica). O federalismo brasileiro, claro, fruto de circunstncias histricas2 que foram, ao longo do
1 Nos dizeres de Carmen Lcia Antunes ROCHA, (...) o federalismo brasileiro tem peculiaridades no encontradas em outros sistemas e que a Federao desempenha, com as singularidades prprias forjadas no curso da histria ptria, um contraponto c e n t r a l i za o n o a p e n a s t e r r i t o r i a l , m a s p r i n c i p a l m e n t e p o l t i c a , q u e t e m d o m i n a d o o P a s com mais freqncia do que se poderia no apenas aspirar, mas aceitar (Repblica e F e d e r a o n o B r a s i l T r a o s c o n s t i t u c i o n a i s d a o r g a n i za o p o l t i c a b r a s i l e i r a , B e l o Horizonte, Del Rey, 1996, pgina 162). 2 O papel do poder local v.g. , os Municpios entre ns decorrncia forte da influncia colonial, especialmente do perodo em que Portugal esteve sob o domnio espanhol (at meados do sculo XVII), aliada ao fato de que, na Colnia, o poder estava

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tempo, modelando a configurao constitucional de competncias federativas e registrando uma oscilao entre maior ou menor concentrao de poder. I.3. Com efeito, superado o perodo colonial no qual registrara-se uma notvel expanso municipalista, inobstante o mpeto centralizador das capitanias hereditrias3 , com a outorga da Constituio de 1824, ainda sob a gide do Imprio, a autonomia municipal veio a sofrer um significativo revs. Isso porque, em que pese a Carta ter assegurado aos Municpios competncia para o Governo econmico, e municipal (artigo 167), deixou lei regulamentar a tarefa de normatizar o exerccio de suas funces municipaes, formao das suas posturas policiaes, aplicao das suas rendas, e todas as suas particulares, e teis atribuies (artigo 169). E, num cenrio onde reinava a desconfiana nas administraes locais, a lei que veio a ser editada (Lei do 1 de outubro de 1828) acabou por tolher a autonomia dos Municpios, os quais, nas palavras de Hely Lopes MEIRELLES, ficaram na condio da mais estrita subordinao administrativa e poltica aos presidentes das Provncias4. De mais a mais, o Estado brasileiro ainda no se constitua, sequer formalmente, num Estado federal. Isso s veio a ocorrer com a proclamao da Repblica, em 1889, quando o Decreto n 1 expressamente decretou como a frma de governo da nao brazileira a Republica Federativa (artigo 1), conferindo a cada um dos Estados brasileiros a prerrogativa de se auto-organizarem no exerccio de sua legitima soberania [sic] (artigo 3). Pouco tempo mais tarde, com o advento da Constituio de 1891, o texto maior destacou que as unidades federativas haveriam de respeitar, nessa tarefa, a autonomia dos municpios, em tudo
na mo dos grandes proprietrios rurais, que o exerciam no mbito das municipalidades, quase em modos feudais. 3 Cf. Hely Lopes MEIRELLES, Direito Municipal Brasileiro, So Paulo, Malheiros, 1993, 6 edio, pgina 28.

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quanto respeite ao seu peculiar interesse (artigo 68) disposio esta, contudo, que no se consagrou na prtica, pois, como tambm lembra Hely, [d]urante os 40 anos em que vigorou a Constituio de 1891 no houve autonomia municipal no Brasil.5 At ento, a par dessa aparente autonomia
assegurada aos Municpios, as competncias eram distribudas entre Unio e Estados da forma clssica: enumerando-se aquelas que fossem privativas da Unio (artigo 34) e deixando-se aos Estados a competncia para tratar das demais matrias, isto , a competncia residual (artigo 65, 2). to somente com a Constituio de 1934 que a idia de competncia concorrente surge no direito constitucional brasileiro6. Isso se deu tanto em relao competncia legislativa da Unio sobre determinados temas prevista no artigo 5 do texto constitucional a qual no exclua a legislao estadual suppletiva ou complementar sobre as mesmas materias (artigo 5, 3) , quanto competncia material, trazendo o texto constitucional um elenco de assuntos de atribuio concorrente da Unio e dos Estados (artigo 10). Outrossim, vale destacar que a Carta de 1934 trouxe renovada fora autonomia dos Municpios, que tiveram assegurada no apenas a prerrogativa de auto-organizao (poltica e administrativa) como, tambm, os meios para desempenh-la, na medida em que foram dotados de competncia para a decretao dos seus impostos e taxas, e a arrecadao e applicao das suas rendas (artigo 13). A Constituio de 1934, contudo, durou pouco mais de trs anos, sendo logo substituda, com a inaugurao do Estado Novo,
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Idem, pgina 29. Ibidem, pgina 31. 6 Cf. Fernanda Dias Menezes de ALMEIDA, Competncias nas Constituio de 1988, So Paulo, Atlas, 1991, pgina 60.

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pela Carta de 1937. Reflexo do ambiente poltico de ento, o novo texto constitucional incorporou a tendncia centralizadora do governo federal, apresentando-se mais restritivo em relao faculdade de os Estados participarem da legislao concorrente, como registra Fernanda Dias Menezes de ALMEIDA7. Instituiu-se, ento, o que Hely denominou de um sistema de subalternidade nacional8 que alcanou tambm os Municpios, cuja autonomia foi seriamente limitada, a comear pelo fato de se relegar ao Governador do Estado a nomeao dos prefeitos (artigo 27). Com o restabelecimento do ideal democrtico, em 1945, a Constituio que se seguiu (1946) promoveu uma descentralizao administrativa, distribuindo competncias de forma mais equilibrada entre Unio, Estado e Municpios. Estes ltimos voltaram a gozar de ampla autonomia poltica, administrativa e financeira (artigos 28 e 29). A Constituio de 1967, com a redao que lhe foi dada pela Emenda n 1/69, embora no tenha alterado o critrio de repartio de competncias fixado na Carta anterior ao enumerar as competncias privativas da Unio; conferir aos Estados competncia residual, a par da competncia (legislativa) concorrente em determinados assuntos; e consagrar a autonomia dos Municpios9 , centralizou novamente poderes nas mos da Unio, reduzindo a margem de autonomia tanto de Estados quanto dos Municpios (o que se deu de forma ainda mais acentuada por meio dos atos institucionais e emendas constitucionais)10. Em 1988, com o retorno do regime democrtico, assistimos a um novo rearranjo do pacto federativo, prestigiando-se uma vez
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Op. cit., pgina 61. Op. cit., pgina 33. 9 Cf. Fernanda Dias Menezes de ALMEIDA, op. cit., pgina 62. 10 Cf. Hely Lopes MEIRELLES, op. cit., pgina 35.

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mais a autonomia estadual e municipal. Mais ainda: a Constituio hoje vigente no se limitou a assegurar, como era da tradio constitucional ptria, a mera autonomia dos Municpios; foi alm, e alou-os a condio de ente federativo (artigos 1 e 18). Dessarte, nas palavras de Jos Afonso da SILVA, a Federao brasileira adquire peculiaridade, configurando-se, nela, realmente trs esferas governamentais: a da Unio (governo federal), a dos Estados Federados (governos estaduais) e a dos Municpios (governos municipais), alm do Distrito Federal, a que a Constituio agora conferiu autonomia.11 I.4. Segue da o trao bastante peculiar do nosso federalismo, do qual vale demarcar trs fatores. I.4.1. Primeiro, a circunstncia territorial. Temos uma caracterstica especial que faz com que nosso territrio seja, todo ele, submetido s trs esferas de poder federado: Unio, Estados e Municpios, ressalvado o caso do Distrito Federal que rene as competncias estaduais e municipais e de Fernando de Noronha, que integra o Estado de Pernambuco sem se constituir territrio de Municpio. dizer, o poder local (municipal) exerce suas competncias no apenas sobre a urbe, a comuna, a cidade, mas sobre todo um territrio (urbano ou no) e a soma dos territrios de todos os Municpios12 acrescido do DF e de Fernando de Noronha resulta no territrio da Unio. Disso provm uma dificuldade de definio das competncias dos entes locais (Municpios), pois suas atribuies desenvolvem-se sobre territrio idntico (no peculiarizado por caractersticas
11 Curso de Direito Constitucional Positivo, So Paulo, Malheiros, 1998, 15 edio, pgina 620. 12 A exceo seriam os Territrios (CF, artigo 18, 2 e artigo 33), os quais integrariam diretamente a Unio, afastadas sobre eles as competncias estaduais e municipais. No exclui a CF a possibilidade dos Territrios serem divididos em Municpios (artigo 33, 1). Porm, aps a Constituio de 88 no h, na prtica, reas submetidas ao regime de territrios, salvo por analogia o citado caso de Fernando de Noronha (cf. artigos 14 e 15 do ADCT).
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especificamente comunais ou urbanas ou por identidades histricas) ao dos demais entes da Federao e sobre todos os cidados situados no mbito deste territrio. I.4.2. Segundo, importa ressaltar que nossa Constituio (artigo 18) define como integrantes da Federao os trs tipos de entes federativos (Unio, Estados e Municpios, alm do Distrito Federal, algo incomum no direito comparado), cuja unio indissolvel constitui o Estado Brasileiro (CF, artigo1). Isso implica dizer, para o quanto aqui interessa, que os trs entes recebem seus poderes, suas atribuies e competncias, em suma, sua autoridade, diretamente da Constituio13, independendo de qualquer anuncia ou manifestao jurdica dos demais entes14. Por conseguinte, Unio, Estado e Municpios constituem-se em pessoas jurdicas de direito pblico interno (pessoas polticas), possuindo, cada qual em suas esferas de competncias, poderes de inovar na ordem jurdica (legislar) e no apenas editar atos normativos infralegais (como ocorria no passado com as municipalidades15). Segue da que ao atribuir a Constituio competncias diretamente a cada um dos trs entes, defere ela os meios para que tais competncias sejam exercidas16. Corresponde, pois, a autonomia federativa
13 a lio sempre presente de Vitor Nunes: O que essencial na federao (porque sem e s s e t r a o a f e d e r a o n o s e d i s t i n g u i r d o E s t a d o u n i t r i o d e s c e n t r a l i za d o ) a demarcao de competncias na prpria Constituio, de modo a no poder ser alterada pelo legislador ordinrio. Se o legislador ordinrio pudesse mutilar, a seu talante, a c o m p e t n c i a s d o s E s t a d o s , n o t e r a m o s f e d e r a o , m a s r e g i m e u n i t r i o d e s c e n t r a l i za d o . (Victor Nunes LEAL, Problemas de Direito Pblico, Braslia, Ministrio da Justia, 1997, volume I, pgina 324). 14 Fosse isso necessrio e lembraramos que uma das causas de interveno entre entes da Federao o desrespeito autonomia dos demais entes federados (CF, artigo 34, VII, c e artigo 35). 15 Isso , ao menos, at a Constituio de 1934. Afinal, antes disso a competncia dos Municpios esteve ora expressamente sujeita aos termos de lei regulamentar (Constituio de 1824, artigo 169) e, como j assinalamos acima, a lei que veio a ser baixada (Lei do 1 de outubro de 1928) tolheu significativamente a autonomia municipal , ora dependente dos desgnios dos Estados (Constituio de 1891, artigo 68). Foi somente com o advento da Carta de 1934 que a competncia dos Municpios para, por exemplo, instituir impostos e taxas ou organizar os servios locais encontrou guarida no prprio texto constitucional (artigo 13). 16 Isso porque, como assevera Jos Afonso da SILVA, das competncias explicitamente fixadas no texto constitucional decorrem outras, naquelas implcitas, referentes prtica d e a t o s o u a t i v i d a d e s r a zo a v e l m e n t e c o n s i d e r a d a s n e c e s s r i a s a o e x e r c c i o d e p o d e r e s expressos, ou reservados; por exemplo, no silncio da Constituio de 1891, o STF decidiu que a expulso de estrangeiros era de competncia da Unio, embora isso no
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no apenas a uma autonomia para exerccio das respectivas competncias, mas tambm uma autonomia acerca do como estas competncias devero ser exercidas. I.4.3. O terceiro aspecto est no modo como a Constituio procede diviso de competncias entre os entes federados. A par de outras atribuies conferidas em carter suplementar, complementar ou concorrente17, como sabemos, a Constituio Federal atribui com privatividade competncias para Unio e para os Municpios (esta, digamos, exclusividade de competncias municipais se revela como caracterstica singular no direito comparado). As primeiras, de forma explcita e especfica (as competncias da Unio vem listadas na Carta18). As segundas, de forma explcita19 ou expressa genericamente20. Por fim, para os Estados, a par de competncias tambm concorrentes (v.g. artigo 24) e outras expressas e exclusivas (por exemplo o artigo 25, 2), so atribudas competncias residuais, remanescentes (ou seja, a eles cabem as competncias que no houverem sido enumeradas, explcita ou implicitamente, para os demais entes Unio e Municpios). Esta opo de nosso constitucionalismo, se fato que no foi inaugurada pela Constituio de 1988, certamente foi por ela aprofundada. Para no se ir muito longe, basta lembrar que, no que tange s competncias dos Municpios, o conceito at ento utilizado de competncias atinentes aos assuntos predominantemente locais deu lugar reserva das matrias de interesse local, referida nos incisos I e IV do artigo 30.
estivesse dito naquela Carta Magna. (Curso de Direito Constitucional Positivo, So Paulo, Malheiros, 1998, 15 edio, pgina 480). 17 Sobre os diferentes critrios de repartio de competncias entre entes federativos, v. infra, item IV. 18 Ver especialmente artigos 21 e 22 da CF. 19 Como ocorre com aquelas contidas, por exemplo, no artigo 30, IV, VI, e VII, ou, ainda, na parte final do inciso V, in fine (transporte coletivo de passageiros intramunicipal). 20 o caso da competncia explcita, mas genericamente delimitada para os Municpios tratarem, com exclusividade, dos assuntos de interesse local, seja legislativamente (CF, artigo 30, I) seja concretamente (CF, artigo 30, V).
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I.5. neste contexto que podem ser analisados os consrcios no direito brasileiro. Tenhamos por ora como referncia que a noo de consrcio nos remete idia de conjugao, ao somatrio de esforos e ao concurso de meios e capacidades para que dois ou mais entes atinjam objetivos no todo ou em parte comuns, convergindo e concertando seus esforos. Esta noo decorre da prpria etimologia do termo. Ademais, alm deste aspecto de somatrio coordenado de esforos, nsito ao conceito, tambm est o fato de que a reunio de consortes no h de levar ao desaparecimento destes, na medida que pressuposto do ente consorcial que os seus instituidores sigam tendo existncia jurdica prpria, apartada do consrcio. pressuposto do consrcio que os entes consorciados sigam tendo existncia jurdica prpria, ainda que o consrcio se constitua em ente personificado21. Pois bem. Aqui tratamos de consrcios integrados por entes pblicos e especialmente por pessoas jurdicas de direito pblico interno. I.6. A Constituio de 1891 remetia as questes atinentes aos Municpios s Constituies estaduais (lembremos que naquele tempo outra era a nossa configurao federativa). Alguns Estados (poucos) faziam ento referncia possibilidade de conjugao de esforos entre entes federados. A Carta paulista, por exemplo, previa no seu artigo 60 que [a]s municipalidades podero associar-se para a realizao de quaisquer
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Essa idia, porm, leva alguns a incidir em equvoco. Dizer que o consrcio no importa no desaparecimento jurdico dos consortes no leva concluso de que o consrcio no pode assumir personalidade jurdica. Vrias pessoas jurdicas podem se unir para constituir uma sociedade sem que isso se confunda com uma fuso ou incorporao de empresas. A reunio de esforos e capacidades entre pessoas jurdicas em torno de um objetivo comum tende a ter por conseqncia a constituio de uma sociedade. Da por que, no direito societrio (campo do direito at certo ponto imprestvel, por partir de pressupostos distintos daqueles atinentes ao direito pblico), justamente porque seria natural a personificao do ente consorcial, preocupou-se o legislador (cf. artigo 278 da Lei n 6.404/76) em explicitar que o consrcio no direito societrio no implicaria na criao de nova pessoa jurdica. Fosse natural, automtico, inerente, figura consorcial a despersonalizao e no seria necessrio ter o legislador isso determinado. Retomo esse raciocnio mais adiante.
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melhoramentos, que julguem de comum interesse, dependendo, porm, de aprovao do Congresso [obviamente o legislativo estadual, hoje Assemblia Legislativa] as resolues que nesse caso tomarem. CRETELLA JNIOR22 nos d notcia ainda, no mesmo Estado de So Paulo, da primeira referncia legal possibilidade de conjugao concertada de esforos entre entes pblicos (municipais). Tratase da Lei Estadual n 2.484, de 16 de dezembro de 1935, que, segundo o autor, continha a primeira referncia especfica a consrcio municipal. No plano da Constituio da Repblica, ser a Constituio de 1937 que conter a primeira referncia (no seu artigo 29) no propriamente a consrcios, mas possibilidade dos Municpios de uma mesma regio poderem agrupar-se para a instalao, explorao e administrao de servios pblicos comuns, prevendo ainda que tal agrupamento (o consrcio, em suma) seria dotado de personalidade jurdica limitada a seus fins e que caberia aos Estados regular as condies de tais agrupamentos tanto no tocante a sua constituio quando sua administrao (CF 37, artigo 29, Pargrafo nico). A Carta de 1946, embora tenha promovido uma significativa descentralizao administrativa, reforando a autonomia dos entes federados (como tive a oportunidade de assinalar linhas atrs), foi silente quanto possibilidade de os Municpios se associarem para o desenvolvimento de servios compartilhados. Do mesmo modo, a Constituio de 1967 no contemplava o tema. Previa, contudo, a possibilidade de reunio de esforos
J o s C R E T E L L A J R . , D i c i o n r i o d e D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o , R i o d e J a n e i r o , F o r e n s e, 1998, pgina 123. O texto ser referncia para outras diversas passagens neste pargrafo.
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entre Municpios mediante a pactuao convenial. Fazia-o no artigo 16, 4, prevendo que os Municpios podero celebrar convnios para realizao de obras ou a explorao de servios pblicos de interesse comum, cuja execuo [dos convnios] ficar dependendo da aprovao das respectivas Cmaras Municipais. I.7. V-se, portanto, que na tradio constitucional e legal brasileira no se mostrava, com a exceo da Constituio de 1937, freqente e detalhada a referncia figura do consrcio entre Municpios. Ausente de todo, ademais, era a referncia ao consorciamento entre entes federados de distinta abrangncia. Contudo, apesar da inexistncia de referncia constitucional expressa, na tradio do municipalismo brasileiro, no se fez incomum a reunio de municipalidades em consrcios ou outras entidades voltadas a somar esforos para melhor desempenho das competncias comuns. Os exemplos so variados. Restringindo-nos to somente regio do Estado de So Paulo, podemos constatar que os primeiros consrcios entre entes pblicos (no caso, intermunicipais) datam de 196023. Atualmente, eles se estendem pelas mais diversas regies e campos de atuao municipal. Tm escopo genrico, composto por diversas reas de atuao conjunta24, ou escopo especfico, como, por exemplo, aqueles relacionados aos setores de sade25, recursos hdricos26, cultura27, agricultura28, infra-estrutura29, informtica30, etc.
O Consrcio de Promoo Social da regio de Bauru, por exemplo, foi criado j na dcada de 1960 e o Consrcio de Desenvolvimento do Vale do Paraba Codivap, em 1970 (v. CRUZ, Maria do Carmo Meirelles Toledo. Consrcios Intermunicipais: uma alternativa de integrao regional ascendente. Instituto Plis, Programa Gesto Pblica e Cidadania/EAESP/FGV. So Paulo, 2001.) 24 o caso, por exemplo, do Consrcio do Grande ABC/SP, talvez a experincia de consrcio intermunicipal mais conhecida. 25 A experincia do Estado de So Paulo no to profcua na rea da sade como em outros Estados da Federao, como por exemplo Minas Gerais. H, entretanto, exemplos exitosos, como o Consrcio de Penpolis ou do Vale do Ribeira.
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I.8. Pois bem. Neste quadro, temos que: (i) a tradio constitucional brasileira nunca afastou a possibilidade de os entes locais se reunirem com seus congneres para melhor desempenhar suas atribuies; (ii) quando a Constituio da Repblica contemplou referncia expressa ao agrupamento de Municpios, f-lo prevendo a assuno de personalidade jurdica especfica (CF de 1937); (iii) no se tinha precedente de norma constitucional prevendo a possibilidade de concertao de entes federados distintos formando um agrupamento com vistas a uma finalidade comum ou para desempenho de atribuies coincidentes; e (iv) malgrado a tibieza de previses constitucionais ou mesmo legais expressas neste sentido, a prtica administrativa brasileira apresenta vrias e relevantes experincias de consrcios entre Municpios. I.9. Foi nestes quadrantes que se desenvolveu e consolidou a posio da doutrina hodierna31. Os excertos que se colhem hoje entre os mais renomados juspublicistas decorrem em sua grande maioria de posicionamentos que se foram construindo a partir dos quadrantes
V. por exemplo o Consrcio Intermunicipal das Bacias do Alto Tamanduate e Represa Billings, Consrcio Intermunicipal de recuperao da Bacia Hidrogrfica do Ribeiro Lajeado, Consrcio Intermunicipal Pr-Recuperao do Rio do Peixe (Marlia), Consrcio Intermunicipal da bacia do Rio Paraba (CRUZ, Maria do Carmo Meirelles Toledo., op. cit.) 27 V. por exemplo o Consrcio Intermunicipal de Cultura da Regio de Campinas e o Consrcio Intermunicipal de Cultura do Litoral Norte/SP (CRUZ, Maria do Carmo Meirelles Toledo, op. cit.) 28 notadamente o caso do Consrcio Intermunicipal de Desenvolvimento Agro-Industrial (Cindagri) criado no Noroeste Paulista (agrupando os Municpios de Aparecida DOeste, Estrela DOeste, Fernandpolis, Guarani DOeste, Indiapor, Jales, Macednia, Marinpolis, Nova Cana Paulista, Ouroeste, Palmeira DOeste, Pedranpolis, So Francisco, Trs Fronteiras e Urnia). 29 Nesse sentido, o recente Decreto n 48.585/2004, do Governador do Estado de So Paulo, autoriza a Secretaria de Agricultura e Abastecimento a celebrar convnios com consrcios intermunicipais do Estado que sejam criados especialmente para os objetivos do Programa de Melhoria das Estradas Municipais - PR-ESTRADA do Governo Estadual. 30 o caso da cooperao entre as Prefeituras de Volta Redonda, Campinas e So Jos dos Campos, em software para os servios de educao. 31 Para um apanhado das posies doutrinria, ver Hely Lopes MEIRELLES, Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo, Malheiros, 1998, 23 edio, pgina 345; Maria Sylvia Zanella DI PIETRO, Direito Administrativo, So Paulo, Atlas, 2004, 17 edio, pginas 296 a 298; Odete MEDAUAR, Direito Administrativo Moderno, So Paulo, RT,
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constitucionais brasileiros tradicionais. Em grande medida, originam-se do contexto da Constituio de 67/6932. Destacado exemplo disso a posio do grande Hely Lopes Meirelles, cuja influncia neste tema sobre a melhor doutrina inconteste. A Hely devemos grande legado tanto pelas suas construes doutrinrias, quanto pela contribuio que deu ao direito positivo (da qual bastaria a referncia aos DecretosLei ns 200, 201 e 2.300 de cuja concepo participou ativamente). Contudo, ao nos nutrirmos dos ensinos do administrativista devemos ter em conta que ele faleceu em 1990. Digo isso para lembrar que, malgrado a atualizao de suas obras esteja a cargo de juristas da melhor estirpe, pouco tempo teve Lopes Meirelles para absorver as alteraes trazidas pela Constituio de 1988. Alteraes estas profundas e significativas e cujo real alcance a doutrina vai se apercebendo apenas com o tempo, com a vivncia prtica que sempre animou em Hely a reflexo e a reviso dos seus postulados. O doutrinador se nutre e contamina (no sentido positivo dos termos) da contribuio dos seus pares. E por vezes to forte e
2003, 7 edio, pginas 250 a 253; e Digenes GASPARINI, Direito Administrativo, So Paulo, Saraiva, 2004, 9 edio, pginas 398 a 403. 32 Confira-se, por todos, o entendimento de Hely Lopes MEIRELLES, que admite a formao de consrcios administrativos to somente por entidades pblicas da mesma espcie caracterstica esta que, no seu entender, integrava o prprio conceito do instituto e o diferenciava de outros, notadamente dos convnios , tratando-se de forma de cooperao despersonalizada mais usual entre Municpios (consrcio intermunicipal). Hely Lopes MEIRELLES, Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo, Malheiros, 1998, 23 edio, pgina 345; e Direito Municipal Brasileiro, So Paulo, Malheiros, 6 edio, pginas 308 e 309. de se notar, contudo, que, ao menos at a segunda edio (1966) daquela primeira obra, a idia de que o consrcio pudesse assumir personalidade jurdica prpria no era estranha ao pensamento do jurista: O rgo executor do consrcio poder revestir a forma autrquica ou paraestatal (sociedade de economia mista, empresa pblica, fundao, comunidade de servio etc.), ou ter o carter de simples comisso d i r e t o r a d e s p e r s o n a l i za d a . A d v e r t i m o s , t o d a v i a , q u e a f a l t a d e p e r s o n a l i d a d e j u r d i c a d o rgo executor e diretor do consrcio que tem respondido pelo insucesso desses acordos, uma vez que ficam sem possibilidade de exercer direitos e contrair obrigaes em nome prprio. O ideal, parece-nos, que os consrcios tenham autonomia para o desempenho de suas atribuies especficas, embora atuem orientados pelas prefeituras interessadas e com responsabilidade subsidiria dos municpios signatrios do acordo
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consistente essa contribuio que ela segue sendo reproduzida, inalterada, at que uma nova realidade jurdica (como uma alterao legal ou constitucional) ou ftica (uma manifestao concreta do poder poltico) suscitem a reflexo ou obriguem a reviso dos conceitos ou postulados doutrinrios. I.10. No tema dos consrcios entre entes federados, temos que considerar dois marcos essenciais. De um lado, o regime federativo introduzido pela Constituio de 1988 j no seu texto original. De outro, e aqui de forma mais profunda e relevante, a alterao trazida pela EC n 19. Vejamos cada qual. I.11. fato que a Constituio de 88 deu aos entes federados, e aos Municpios em particular, um reforo de autonomia e uma robusta capacidade de auto-organizao dos seus servios. Atribuiu-lhes, como acima dito, competncias para legislar bem como para organizar, administrar e prestar os servios que lhes incumbe e o uso de seus bens. Para desempenho destes cometimentos, a Constituio, de forma explcita ou implcita, assegurou a eles autonomia administrativa e prerrogativas para decidir como organizar a sua administrao e como prestar os seus servios, observadas as prescries gerais editadas pelas Unio (por exemplo em matria de licitao e contrataes administrativas CF, artigo 22, XXVII) ou, concorrentemente, pela Unio e Estados33 (como ocorre, por exemplo, em matria de direito financeiro -- cf. artigo 24, I). Essa autonomia de responsabilidades e meios (lembremos que a conjugao de obrigaes poder-dever e prerrogativas
administrativo. (Direto Administrativo Brasileiro, So Paulo, RT, 1966, 2 edio, pginas 337 e 338). 33 Bem como pelo Distrito Federal que rene competncias de ambas as esferas.
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integra o ncleo do princpio da funo que se revela na noo de competncia) conferida aos entes federados, e que em relao ao Municpio se mostra sem precedentes, obriga a que reconheamos que estes entes possuem margem de liberdade bastante grande para atuar, contratar, organizar-se e manejar suas competncias. Disso decorre a superao obrigatria de antigas formulaes que viam limitaes para que os entes federados concertassem sua atuao e manejassem suas competncias fora dos quadrantes estipulados pelos entes superiores34 da Federao. No se pode seguir vendo o Municpio como aquela entidade que, ainda que dotada de alguma margem de autonomia, recebia seu poder e atribuio dos demais entes federados. O regime federativo inserido com a Constituio de 1988 no mera manifestao de retrica constitucional. , sim, o reconhecimento de que os entes municipais so autnomos, recebem seu poder diretamente da Carta magna, e, portanto, nela tm reconhecidos os meios para exercer tal autonomia. I.12. A outra alterao foi aquela ensejada pela EC n 19 que introduziu o artigo 241 no texto constitucional. Esta alterao, veremos, tem o condo de alterar significativamente os quadrantes que at seu advento, 1998, condicionavam a criao de consrcios entre entes federados. O texto o seguinte: Artigo 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de
O termo superior aqui deve ser lido desprovido de qualquer juzo de valor. Ele procura remeter apenas idia de entes com atribuies mais abrangentes que os demais e prevalncia no tocante ao exerccio de competncias complementares ou suplementares.
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encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. I.13. O texto rico em significativas alteraes no que antes tinha a doutrina como regra. Antes de mais nada, tenhamos claro que a previso do constituinte derivado se prestou exatamente a isso: modificar o tratamento constitucional destes institutos. Afinal, no pode o intrprete da Constituio dar norma constitucional um sentido tal que ela apenas sirva a consagrar o que, na praxe administrativa, j era remansoso. No se justificaria uma emenda constitucional apenas para autorizar aquilo que j se fazia. A redao dada pela EC n 19 ao artigo 241 importou no seguinte: i) ficou autorizada a formao de consrcios impuros, dizer, aqueles formados por entes distintos da Federao e no apenas exclusivamente entre Estados ou entre Municpios; ii) a cooperao entre estes entes poder se dar de duas formas distintas, consrcios ou convnios, obrigando que o intrprete d a estes dois institutos conformao jurdica distinta; iii) a cooperao consorcial dar-se- pela instituio de entes submetidos em alguma medida ao regime publicstico diz a CF consrcios pblicos o que prenota alguma diferena em face dos tradicionais consrcios administrativos; iv) a disciplina destas duas formas de cooperao e coordenao entre entes federados ser feita mediante lei editada pelos trs entes, o que acarreta a atribuio de competncia legislativa concorrente para disciplinar a matria; v) o objeto destes instrumentos de cooperao e coordenao ser a atuao concertada na gesto de servios pblicos, o que envolve a participao de um ente na prestao de um servio pblico de titularidade de outro ente35; vi) para efetivar esta prestao por cooperao
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O que no afasta a possibilidade de que etapas da cadeia de um mesmo servio sejam de titularidade de entes distintos da Federao, como ocorre com o segmento de gs canalizado, cuja produo e transporte bruto so de competncia da Unio (e nem
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admite-se a gesto associada destes servios, inclusive com a transferncia recproca, total ou parcial, de servios e encargos. Pois j se v que no se tratou de modificao pouca. Vejamos cada destas alteraes e seu efetivo alcance. I.13.1. A primeira delas fcil de se perceber. O texto refere-se Unio, Estados e Municpios. A aluso Unio pareada aos demais entes j suficiente para prescrever que os consrcios pblicos podero contar com o envolvimento de entes distintos da Federao, pois, a ningum ocorreria ler o dispositivo como uma autorizao para os Municpios se consorciarem com Municpios, os Estados com Estados e a Unio consigo mesma. Ademais, expressa a referncia cooperao (por consrcios e convnios) entre entes federados. Ora, tendo o artigo 1 da CF definido que a Repblica Federativa do Brasil integrada pela Unio, Estados e Municpios, temos que, obrigatoriamente, no texto da Carta, entes federados so necessariamente os das trs espcies em conjunto. Quisesse o constituinte admitir apenas alguns consrcios para determinados entes federativos, com a excluso de outros, e teria expressamente determinado tal diferenciao. Segue da cair por terra, frente ao texto
constitucional, a tradicional lio de parcela da doutrina que defende que os consrcios s poderiam reunir entes do mesmo plano da Federao ou de que os consrcios mistos seriam inadmitidos36. E, diante de tal prescrio
servios pblicos so), enquanto a distribuio, em mbito local, constitui servio pblico estadual (CF, artigo 25, 2). 36 O anverso desta doutrina afirma que os convnios que se prestariam a formalizar a cooperao entre entes de distintos ramos da Federao.
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constitucional, tampouco mais se pode seguir sustentando que os consrcios ho de reunir apenas entes dotados da mesma competncia material, como ver-se-. Temos, ento, como primeira nota, que o texto do artigo 241, aps a EC n 19, introduziu entre ns o instituto do consrcio entre entes federados, com a cooperao mista, inaugurando aplicao ao instituto consorcial muito distinta daquela sobre a qual j se debruara a doutrina. I.13.2. Uma segunda nota de interpretao se refere distino entre convnios e consrcios. Por se referir aos dois institutos, o constituinte obriga-nos a buscar a diferena entre eles. E, como visto, a diferena tradicionalmente oferecida pela doutrina (ou seja, que o convnio reuniria entes numa relao federativa vertical enquanto os consrcios agrupariam entes no plano horizontal37) tornou-se imprestvel luz do texto constitucional. Tenho para comigo que a distino que se pode extrair do artigo 241 diz respeito ao tipo de cooperao concertada entre os entes. Enquanto no convnio se estabelece uma relao de cooperao em que um ente fornece meios para que o outro exera suas competncias, provendo-o do quanto necessrio e transferindo-lhe eventualmente obrigaes, no consrcio h uma soma de esforos por meio da qual os entes consorciados, de forma perene, passam a exercer cada qual suas competncias atravs do ente consorcial. Naquele (convnio) delega-se o exerccio de uma atividade pblica de um ente para outro. Neste (consrcio)
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Neste sentido, temos a posio de Digenes GASPARINI: V-se que a distino entre convnios e consrcios est na diversidade, ou no, dos partcipes. Dos convnios podem participar pessoas pblicas de qualquer espcie ou mesmo particulares; dos consrcios podem participar pessoas pblicas, desde que da mesma espcie. De sorte que, entre a Unio, o Estado Federado e Municpios pode haver convnio. Entre dois Estados-Membros ou cinco Municpios pode haver consrcio. A participao dos particulares, se no est p r o i b i d a , d e s c a r a c t e r i za , p o r e s t a r a z o , o c o n s r c i o ( D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o , S o P a u l o , Saraiva, 2004, 9 edio, pgina 403).
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exerce-se conjuntamente as competncias de cada ente por um ente por eles integrado. No convnio no h necessidade de personificao jurdica como instrumento para efetivao da cooperao, pois o ente incumbido de faz-lo o prprio ente federado que recebeu a atribuio e os meios. No consrcio surge a necessidade de personificao da inclusive a referncia a consrcios pblicos , pois quem efetiva os objetivos da cooperao o ente consorcial integrado por todos os consortes e recebedor no exatamente um delegatrio das competncias constitucionalmente atribudas aos seus integrantes. Eis, ento, a segunda nota: o artigo 241 fez alterar a velha distino entre convnios e consrcios, sem torn-la irrelevante. A partir dele, a distino passa a ser no pela natureza dos entes participantes, mas pelo tipo de relao de cooperao. I.13.3. Da chegamos terceira concluso
hermenutica. O reformador constitucional38 fez referncia a consrcios pblicos. Isso no irrelevante. A doutrina tradicionalmente se referia aos consrcios entre entes da Federao como consrcios administrativos. A utilizao do adjetivo pblico est relacionada ao fato de que, no mesmo artigo, parte final, prev-se que os consrcios serviro para dar cabo gesto associada de servios pblicos, genericamente referidos. J pude afirmar
Lembre-se que a possibilidade de se proceder a alteraes no texto constitucional no ilimitada. Nesse mister, o Legislativo est condicionado por rgidos limites de ordem formal (quorum de aprovao qualificado, e.g.) e material (indicados no artigo 60, 1, dentre os quais destaca-se a impossibilidade de qualquer proposta tendente a abolir a forma federativa de Estado). Ademais, cumpre ter em vista que, para assegurar a observncia de tais condicionantes, mesmo as emendas constitucionais submetem-se ao controle de constitucionalidade pelo Judicirio (vide Jos Afonso da SILVA, Curso de Direito Constitucional Positivo, 15 edio, So Paulo: Malheiros, 1998, pgina 70). Nesse contexto, note-se que a Emenda Constitucional n 19, responsvel pela atual redao do artigo 241, no s no foi objeto de questionamento perante o Supremo Tribunal Federal, quanto menos recebeu qualquer censura por parte do rgo de cpula do Judicirio. Por essa razo, a previso de consrcios pblicos, por tal Emenda inserida no texto constitucional, h de ser vista como absolutamente consentnea com o pacto federativo consagrado na Carta de 1988.
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mais de uma vez39 que o termo servios pblicos na CF tem duas acepes distintas. A primeira, mais ampla (por ex.., artigo 145, II), refere-se a servio pblico como sinnimo de funo pblica, de atividade estatal genericamente referida. A segunda, mais restrita (artigo 175) refere-se ao conceito como uma espcie do gnero atividade econmica e, portanto, servio pblico de natureza econmica (da a possibilidade de ser delegado iniciativa privada). No artigo 241, o texto alude apenas gesto de servios pblicos genericamente considerados. E cuida-se no de explorao ou prestao (o que permitiria pensar naqueles servios pblicos espcie de atividade econmica40) e, sim, de gesto (algo muito mais amplo, inerente titularidade do servio). Pois bem, se assim , no se poderia cogitar que os consrcios a quem ser atribuda a competncia para gesto de servios pblicos assumisse configurao privada ou que se submetesse a regime jurdico outro que no o publicstico41. Imagine-se um consrcio constitudo para a gesto dos servios pblicos de sade, para os quais a CF reserva um regime especial, onde impertinente falar-se em delegao para a iniciativa privada42. Descaberia, portanto, falar em um consrcio com personalidade jurdica de direito privado, mesmo que institudo pelos entes federados e por eles controlado. Os consrcios pblicos so, portanto, necessariamente
V. por exemplo nossos Concesso de Servios Pblicos sem nus para o Usurio, in WAGNER JR., Luiz Guilherme da Costa (coord.), Direito Pblico: estudos em homenagem a o p r o f e s s o r A d i l s o n A b r e u D a l l a r i , B e l o H o r i z o n t e , D e l R e y, 2 0 0 4 , p g i n a s 3 3 4 e seguintes; Pensando o Controle da Atividade de Regulao Estatal, in GUERRA, Srgio (coord.), Temas de Direito Regulatrio, Rio de Janeiro, Freitas Bastos, 2004, pginas 213 e seguintes. 40 A referncia ao trabalho seminal de Eros Roberto GRAU inevitvel: (...) inexiste, em um primeiro momento, oposio entre atividade econmica e servio pblico; pelo contrrio, na segunda expresso est subsumida a primeira. (...) Servio Pblico dir-se mais o tipo de atividade econmica cujo desenvolvimento compete preferencialmente ao setor pblico. (...) Da a verificao de que o gnero atividade econmica compreende duas espcies: o servio pblico e a atividade econmica. (A Ordem Econmica na Constituio de 1988, So Paulo. Malheiros, 1997, 3 edio, pgina 131). 41 Vide Lenir dos SANTOS, Conscio Administrativo Municipal, Boletim de Direito Municipal, ano XVII, n 1, janeiro de 2001. 42 Admite-se to somente a contratao desta, como prestadora de servios complementares ao SUS, e a oferta destes servios em carter suplementar, em regime privado.
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submetidos a regime de direito pblico, diante de sua proximidade ao ncleo estratgico do Estado. Alm de importar na submisso obrigatria dos consrcios entre entes federados ao regime juspublicstico, essa referncia no artigo 241 traz outra conseqncia. Estou convicto que ao adjetivar como pblicos os consrcios restou necessrio admitir que eles assumam personalidade jurdica prpria (de direito pblico). De fato, no fosse para determinar a personificao jurdica do consrcio, no faria sentido o adjetivo pblico inserido no texto do artigo 241. Num consrcio despersonalizado, a identidade jurdica determinada pela natureza dos consortes. Os entes da Federao so todos pessoas jurdicas de direito pblico interno. Seria um verdadeiro pleonasmo constitucional (no admitido na boa hermenutica, pois, no se pode ver na norma constitucional palavras inteis ou rebarbativas) entender que o constituinte quis que fossem pblicos os consrcios que j naturalmente o seriam! Ao contrrio, o constituinte recorreu ao adjetivo pblico exatamente porque, pretendendo que eles assumam personalidade jurdica (j que os consrcios se prestaro para exercer de forma contnua funo pblica - gesto associada de servios pblicos e recebero um plexo de direitos e obrigaes, v.g.: encargos, bens, servios), quis afastar a hiptese de serem eles constitudos como pessoas jurdicas de direito privado (mesmo que fossem sociedades de economia mista, empresas pblicas ou mesmo fundaes). Emerge a terceira nota: o adjetivo pblicos ps-posto ao conceito de consrcios obriga que estes entes estejam submetidos ao regime de direito pblico no s na sua gesto, mas na sua constituio. Mais ainda, predica que os entes consorciais criados com vistas ao cumprimento do preceito contido no artigo 241 sejam dotados de personalidade jurdica de direito pblico. Em verdade, a
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adjetivao em referncia opera uma significativa distino em relao aos comezinhos consrcios administrativos de que h muito temos conhecimento. I.13.4. Outra concluso que se deve extrair do artigo 241 refere-se ao comando situado logo ao seu incio. Nele vemos determinado que os entes federados devero disciplinar por lei os institutos dos consrcios pblicos e convnios de cooperao. Disso decorre a atribuio de competncia legislativa concorrente para os trs entes da Federao para os regularem. E, sendo assim, creio que se deve reconhecer ter a Carta reservado Unio competncia para prescrever as normas gerais para o estabelecimento destes dois veculos de atuao federativa concertada. Temos, portanto, como aplicvel a regra prevista nos 1 a 4 do artigo 24 da CF. Disso provm a quarta nota: o artigo 241 atribuiu e isso independe de considerarmos os convnios como espcie do gnero contrato Unio competncia para disciplinar o regime dos consrcios pblicos mediante a edio de lei geral nacional, a ser obedecida pelos Estados e Municpios quando disciplinarem a mesma matria. I.13.5. Chegamos questo do objeto destes instrumentos de cooperao e coordenao. Diz o artigo 241 que ele ser a atuao concertada na gesto de servios pblicos. Portanto, os entes consorciados (como vimos, entes dos distintos planos da Federao) podero se reunir para organizar, planejar, disciplinar e prestar servios pblicos que sejam de titularidade de um ou vrios destes entes consortes. Gesto associada h de ser no vejo como se desviar disso aquela que efetivada em comum e de forma conjunta pelos entes federados que se consorciam. No caso do consrcio, isso no implicar em delegao de atribuies (o que tpico do convnio), mas sim assuno por um ente personalizado, integrado por todos os participantes, e que passar a exercer,
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de forma concertada, as competncias que pertencem e seguiro pertencendo aos entes consorciados. I.13.6. Por fim, a ltima inferncia necessria neste tpico. O texto constitucional avana para prescrever a possibilidade de transferncia no s de bens e pessoal (o que j significativo), mas tambm de encargos e servios. Transferncia que, na forma como redigido o texto, h de ser vista como recproca, seja na linha ascendente (dos Municpios para a Unio e para os Estados e destes para aquela) e descendente (mais tradicional, da Unio para Municpios e Estados e destes para aqueles). Quando a Constituio fala em encargos e servios, temos que nisso ver uma autorizao para, no exerccio de sua autonomia, um ente deslocar o exerccio de suas competncias (a expresso encargos no me parece poder ser lida com outro sentido) para outro ente, sem contudo delas renunciar. Eis a derradeira nota: restou com o artigo 241 autorizada a delegao no a renncia, bem se veja de competncias entre entes da Federao, no mbito tanto do consrcio pblico como no tipo especial de convnio (convnio de cooperao) mencionado pela Carta ps EC n19. I.14. Temos postas as notas defluentes do texto constitucional e que devem, necessariamente, ser tomadas em conta pelo administrativista, porquanto a tradicional doutrina sobre os consrcios pblicos no passa inclume pela alterao constitucional. Muito ao contrrio, precisa ser relida e talvez reescrita. de fato dura a atividade do jurista num pas de Constituio em permanente cmbio. Porm, o nosso mister. O que no podemos fazer pretender refutar as mudanas apenas para que no tenhamos que revisitar nossos escritos. Diferentemente do que ocorre no sistema islmico (onde a voz dos sbios faz o Direito, e no coincidentemente, so esses mesmos religiosos que integram a instncia mxima do poder poltico), no sistema romanstico a doutrina h de ser
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caudatria (ainda que crtica, no subserviente) do direito positivo, quanto mais da Constituio. II. A NATUREZA JURDICA DO CONSRCIO II.1. A resposta aos quesitos formulados me obriga a analisar a questo da natureza jurdica dos consrcios, detidamente dos consrcios pblicos que, como visto no tpico anterior, assumem configurao peculiar aps a EC n 19. Provavelmente o interesse por saber se os consrcios tm ou no natureza contratual est ligado questo da competncia da Unio para legislar sobre a matria lastreada no disposto no artigo 22, XXVII, da CF. Como demonstrei acima, tal competncia do legislativo nacional para baixar normas gerais sobre os consrcios pblicos e convnios de cooperao independeria disso, visto decorrer do prprio texto do artigo 241 vigente. Porm, indagado que fui, cabe-me buscar a resposta. II.2. A discusso acerca do carter contratual ou no dos ajustes de vontade de natureza associativa longa e antiga43. Data do final do sculo XIX. Ela nos remete teoria dos atos complexos44. Entre ns, no mbito do direito societrio, creio que esta discusso j restou de h muito superada com o clebre trabalho de Tlio Ascarelli45, no qual o jurista cunhou e
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desenvolveu
figura
do
contrato
plurilateral,
refutando,
com
Fazendo meno ao mencionado debate doutrinrio, tem-se Tlio ASCARELLI: Os estudiosos orientam-se especialmente em duas direes: por um lado houve teorias modernas que negaram ser, a constituio de uma sociedade (civil e, mais ainda, c o m e r c i a l ) , u m c o n t r a t o , v e n d o n e l a , a o c o n t r r i o , u m a t o c o m p l e x o ; p o r o u t r o , a d o u t r i n a tradicional continuou a ver, na constituio de uma sociedade, um contrato (Problemas das sociedades annimas e direito comparado, 2 edio, So Paulo, Saraiva, 1969, pgina 256). 44 De acordo com esta teoria, os atos complexos se diferenciariam dos contratos o que justificaria, por conseguinte, uma disciplina jurdica prpria em razo das partes comungarem de idnticos interesses, estarem do mesmo lado, enquanto que nestes ltimos os interesses seriam contrapostos (cf. Tulio ASCARELLI, op. cit, pgina 258). 45 Ver Tulio ASCARELLI, O Contrato Plurilateral, op. cit., pginas 255 a 312.
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substanciosos argumentos, a aplicao da teoria dos atos complexos para afastar a natureza contratual dos contratos de sociedade ou associao. II.3. No direito administrativo a teoria dos atos complexos calou fundo, marcando entendimento de que s seriam contratos administrativos os acordos bilaterais de vontade que tivessem carter comutativo, sinalagmtico46. Esta construo doutrinria, cunhada mormente para extrair os convnios do regime geral dos contratos administrativos47, tem por fundamento o raciocnio de que quando a Administrao participa de uma relao jurdica negocial em que o interesse pblico por ela perseguido no se contrape ao interesse da parte que com ela trava o acordo de vontades, inexistiria contrato administrativo porquanto ausente a contraposio de interesses. II.4. De minha parte, professo posio distinta. A meu ver, este entendimento incorre no erro de confundir gnero com espcie, de pressupor no contrato o carter sinalagmtico que nem todo acordo desta natureza possui. Analisando a questo j h alguns anos, debruado especificamente sobre os convnios administrativos, pude expor48 meu entendimento de tal forma aproveitvel para o caso vertente, que permito-me cometer a ousadia da auto citao: A caracterizao do que seja um convnio matria controvertida na doutrina. Hely, sempre um desbravador nas tortuosas questes do direito administrativo, pontificava que o convnio acordo administrativo para a realizao de atividades de interesse das partes pactuantes. O convnio no
Vide, por exemplo, Hely Lopes MEIRELLES, Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo, Malheiros, 1998, 23 edio, pginas 188 e seguintes. 47 Idem, pgina 343. Vide tambm Maria Silvia Zanella DI PIETRO, Direito Administrativo, So Paulo, Atlas, 2003, 15 edio, pginas 292 e seguintes; e Diogenes GASPARINI, Direito Administrativo, So Paulo, Saraiva, 2000, 5 edio, pginas 364 e seguintes. 48 Ver meu Convnios entre Estado e iniciativa privada para implantao de plos industriais.
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rgo, nem entidade personalizada. ajuste obrigacional para a obteno de servios convenientes aos Municpios e ao Estado49. Em vrios outros esclios o autor vai construindo sua concepo de convnio a partir de duas idias-fora: a) de que os convnios envolvem um aspecto pactual (acordo de vontades); mas que b) no tm carter contratual dizer no so contratos porquanto as partes convenentes no pactuam movidas por vontades antagnicas, e sim levadas por um esprito de cooperao50. Da por que sintetizava dizendo que no convnio, a posio jurdica dos signatrios uma s e idntica para todos, podendo haver, apenas, diversificao na cooperao de cada um, segundo as suas possibilidades para a consecuo do objetivo comum, desejado por todos51 Desde ento, vm sendo muito freqentes na doutrina as manifestaes distintivas entre as duas figuras jurdicas, convenial e contratual. Em um passar dolhos sobre estas abordagens, pode-se concluir que a parcela majoritria dos doutrinadores que se dedicam ao tema, seguiu a trilha deixada por Hely, fixando-se na distino que vem bem representada por Leon Frejda Szklarowsky: O convnio distingue-se do contrato, conquanto com ele tenha um ponto em comum: o acordo. No contrato, os interesses das partes so divergentes e opostos; no convnio, os interesses coincidem e so comuns.52 De minha parte, sem discrepar dos ensinamentos dos baluartes acima indicados (e de outros tantos que seguem nesta seara), tenho um entendimento um pouco diverso.
Hely Lopes MEIRELLES, Comisses Intermunicipais, in Estudos e Pareceres de Direito Pblico, So Paulo, RT, 1971, volume I, pgina 244. 50 Digna de nota, pela clareza e sntese, a clssica distino traada pelo autor: No i n t u i t o d e a f a s t a r a c o n f u s o q u e a l g u n s a d m i n i s t r a d o r e s a i n d a f a ze m e n t r e o c o n t r a t o administrativo e o convnio, depois de conceituar este ltimo como o acordo firmado por e n t i d a d e p b l i c a d e q u a l q u e r e s p c i e c o m o u t r a o u c o m o r g a n i za o p a r t i c u l a r , p a r a a r e a l i za o d e o b j e t i v o s d e i n t e r e s s e c o m u m , p r o c u r a m o s d e i x a r b e m c l a r o q u e : C o n v n i o acordo, mas no contrato. No contrato, as partes tm interesses diversos e opostos; no convnio, os partcipes tm interesses comuns e coincidentes. Por outras palavras: no contrato h sempre duas partes (podendo ter mais de dois signatrios); uma, que pretende o objeto do ajuste (a obra, o servio etc.); outra, que pretende a contraprestao correspondente ( o preo, ou qualquer outra vantagem), diversamente do que ocorre no convnio, em que no h partes, mas unicamente partcipes com as mesmas pretenses. Por essa razo, no convnio, a posio jurdica dos signatrios uma s e idntica para todos, podendo haver, apenas, diversificao na cooperao de cada um, segundo as suas possibilidades para a consecuo do objetivo comum, desejado por todos. (Cf. Hely Lopes MEIRELLES, Contrato Administrativo Anulao pelo Tribunal de Contas, in Estudos e Pareceres de Direito Pblico, So Paulo, RT, Volume IX, 1986, pgina 101}. 51 Hely Lopes MEIRELLES, idem, ibid. 52 Cf. Os Convnios Administrativos, in RT, volume 669, pgina 39.
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Parece-me certo que o aspecto pactual, consensual ou de acordo a eles intrnseco (j que mesmo a simples adeso do convenente ao Termo implica numa manifestao positiva de vontade), remete-nos a um trao de bilateralidade e de obrigaes recprocas que aproximaria os convnios dos contratos, entendidos genericamente como instrumentos originadores de obrigaes. O que falta aos convnios, e isso os faz distintos dos contratos em espcie e frontalmente diferentes dos contratos administrativos, a ausncia de carter sinalagmtico, de reciprocidade e antagonismo obrigacional.53 Dessarte, tenho comigo que os convnios so acordos de vontade (contratos em sentido amplo) na medida em que criam obrigaes relativas para as partes conveniadas. Perfilho-me, como de resto cada vez mais tem ocorrido, com a percuciente lio de Odete Medauar, para quem: a dificuldade de fixar diferenas entre contrato e convnio administrativo parece levar a concluir que se trata de figuras da mesma natureza (...) como foi exposto acima pode-se aventar, no mbito do Direito Administrativo, uma viso genrica do mdulo contratual. A estariam includos tanto os contratos de obras, de prestao de servios, de fornecimento de materiais, as concesses, como os convnios, consrcios, pactos. A caracterstica destes ltimos est na sua especificidade, ou por envolver duas ou mais entidades ou rgos pblicos ou pelo tipo de resultado que se pretende atingir com o acordo firmado.54 Isso no os faz caracterizar-se como instrumentos contratuais em sentido estrito, dizer, no so os convnios ajustes sinalagmticos, recprocos e originados da instrumentalizao de interesses antagnicos. Fio-me, pois, na distino exposta por Eros Grau55 entre os contratos de intercmbio (nos quais os interesses das partes
53 Da a pertinncia do trao distintivo posto por Edmir Netto de ARAJO para quem nos contratos as vontades so antagnicas, se compem, mas no se adicionam, delas resultando uma terceira espcie ao passo que nos convnios, como nos consrcios, as vontades se somam, atuam paralelamente, para alcanar interesse e objetivos comuns (Cf. Do negcio jurdico Administrativo, So Paulo, Editora RT, 1992, pgina 145). 54 Cf. Convnios e Consrcios Administrativos, in BDA, n 8, 1995, pgina 456. 55 Ver Eros Roberto GRAU, Licitao e Contrato Administrativo, So Paulo, Malheiros, 1995, pgina 91. Embora em texto bastante anterior (Cf. verbete Convnio e Contrato, in Enciclopdia Saraiva de Direito, volume 03, pgina 379, publicado nos idos de 1977), o
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so necessariamente contrapostos, polarizados) dos contratos de comunho de escopo (onde os interesses dos pactuantes so paralelos). Razo, portanto, parece estar com o Ministro Rafael Mayer quando afirmava, em clebre acrdo, que Convnio no palavra de sentido unvoco no campo do Direito Administrativo, mas expresso utilizada, nos textos legais, de modo analgico e em categorias correspondentes, ao lado de ajustes, acordos e contratos. Sem embargo de que se possam atribuir notas conceituais especficas a cada uma, tais figuras tm de comum, dito de maneira bastante genrica, o fato de serem atos administrativos bilaterais tendo por objeto estabelecer condutas e empregar recursos para a consecuo de determinados fins de interesse da Administrao.56 E neste sentido, o entendimento que ora exponho se presta fundamentalmente a gizar que o carter bilateral, pactual e obrigacional dos convnios (que os faz integrantes da categoria de atos jurdicos de natureza contratual) no os faz confundveis com os contratos stricto sensu e muito menos os torna espcies de contratos administrativos. Porm, deixa entrever que os convnios estabelecem obrigaes para as partes convenentes, obrigaes porm que no se fazem uma em relao ou em contra-partida outra e sim ambas com vistas ao objetivo comum (convenial). II.5. Consrcios, como os convnios, so acordos de vontade, negcios jurdicos em que duas ou mais partes ajustam seus interesses (vontades) com vistas a atingir um resultado de interesse comum. Note-se que mesmo num contrato stricto sensu bilateral e sinalagmtico em essncia h um objetivo comum a mover as partes contratantes, ainda que a conjuno de vontades se d pelo antagonismo (quanto mais desequilibrado o ajuste em favor de uma das partes, mais oneroso ser para a outra e igual no revs). Nos contratos de comunho de escopo (conforme a dico de Eros
autor afirmasse no se tratarem os convnios de contratos, parece claro que se referia l a contratos em sentido estrito, pois, na distino de Von Ihering que passou a adotar, os traos de oposio e comunho distintivos das espcies no o impedem de tratar as duas figuras pelo termo genrico de contrato.
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Roberto GRAU), se bem verdade que no o antagonismo de vontades que move as partes, tambm no se afasta que exista alguma oposio de interesses. Se todos se juntam para executar um objetivo comum, certo deve estar que o carreamento de esforos mais oneroso a um consorte ou convenente tornar mais aliviados os demais. E de igual modo, no me parece que o nmero de partes a realizar o negcio jurdico seja determinante para afastar ou caracterizar a natureza contratual do ajuste. Tanto que de h muito falamos das hipteses de contrato coletivo de trabalho, de contratos relacionais57 ou de espcies de contratos como os contratos de distribuio58. II.6. No direito administrativo, doutro bordo, este afastamento do carter contratual para os ajustes de vontade em que no estejam presentes a bilateralidade e o antagonismo de vontades tampouco se sustenta nos dias de hoje sobretudo quando se multiplicam ajustes que, sem estas duas especificidades, so tratados como contratos. O primeiro deles o caso da concesso de servios pblicos, definida pela prpria Constituio como contrato (cf. artigo 175, pargrafo nico, que alude ao carter especial do seu contrato). Na concesso, j disse vrias vezes, h, no mnimo, uma relao trilateral (conjugao de trs plos de interesse: poder concedente, concessionrio e
In Acrdo proferido na Representao de Inconstitucionalidade n 1024-4/GO, RDA, volume 140, abril a junho de 1980, pgina 67. 57 Vide Ronaldo Porto MACEDO JR., Contratos relacionais e defesa do consumidor, So Paulo, Max Limonad, 1998. 58 Ver a esse respeito Ruy Pereira CAMILLO JR., O contrato de distribuio: uma anlise luz da teoria relacional, Dissertao de Mestrado apresentada ao Departamento de Direito Comercial da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, So Paulo, FADUSP, 2004. Lembra o autor que o contrato em tela envolve a formao de uma rede de distribuio, cujos membros no visam apenas a desenvolver suas empresas, mas tambm o conjunto da prpria rede (pgina 191), e da qual emergem relaes verticais (do controlador ou fornecedor com os diversos distribuidores), horizontais (dos distribuidores entre si) e com terceiros (pginas 216 e seguintes).
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usurios, nem sempre alinhados ou convergentes). O esquema tradicional de bilateralidade que caracteriza os contratos tradicionais cai, portanto, por terra. Alm disso, existe uma convergncia (comunho de escopo) entre as duas partes explicitamente contratantes, pois, ambas concorrem para viabilizar a oferta de um servio pblico a um terceiro (usurio), a quem competir remunerar as partes (diretamente ao concessionrio e indiretamente ao poder concedente mediante a percepo do nus da outorga quando onerosa a concesso o preo extrado da tarifa ou mediante os investimentos nos bens reversveis bens pblicos de dominialidade remota). A segunda espcie de ajuste de vontades que fugiria do paradigma clssico da doutrina sobre o tema refere-se s parcerias pblico-privadas (PPP) recm institudas pela Lei Federal n 11.079/04. Na gnese de uma parceria est justamente a comunho de escopos. Difcil seria ver nelas um antagonismo de vontades. Ainda assim, a ningum ocorre sustentar que tais acordos no so contratos administrativos tpicos. A espancar qualquer dvida, a lei federal enquadra explicitamente tais ajustes como contratos administrativos (cf. artigo 2). Bem se v, portanto, que existem contratos
submetidos ao direito pblico e que, inobstante, no so especificamente bilaterais e nem envolvem sinalagma, antagonismo de vontades. II.7. O direito positivo aponta para a existncia de dois planos de contratos administrativos. Um plano geral, que compreende todos os ajustes de que faz parte ente da Administrao Pblica. Neste sentido amplo de contrato esto compreendidos os contratos administrativos estrito senso, os convnios, as PPP, os consrcios, os termos de cooperao e todos os demais acordos travados com o poder pblico (onde haja
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manifestao de vontades como requisito essencial para consecuo do negcio). No plano especfico esto apenas os contratos administrativos em sentido estrito, ou seja, aqueles contratos de intercmbio de que fala o Ministro Eros Grau, onde h oposio vetorial de vontades. Essa concepo, alis, encontra compatibilidade com a definio de contrato administrativo contida no artigo 2, pargrafo nico, da Lei n 8.666/93, que define contrato como todo e qualquer ajuste entre rgos ou entidades da Administrao e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formao de um vnculo e a estipulao de obrigaes recprocas, seja qual for a denominao utilizada. A amplitude da definio no deixa dvidas quanto ao no acolhimento, no direito pblico, da teoria dos atos complexos. E tanto isso verdade que o artigo 116 da Lei de Licitaes e Contratos diz aplicar-se as normas contidas naquela lei aos convnios acordos, ajustes ou outros instrumentos congneres celebrados por rgos e entidades da Administrao [note-se a proposital excluso aqui da locuo e particulares] no que couber59. II.8. Chegamos aos consrcios. Quando duas ou mais pessoas decidem se consorciar, esto em verdade travando um contrato de associao com vistas atuao conjunta voltada consecuo de um objeto comum. Se o consrcio no tem o carter de permanncia de uma sociedade, certo que ele no tambm um acordo efmero. Para formar um consrcio, as partes consorciadas ho de acordar (ajustar vontades) a atuao de cada qual (atuao esta que no ser idntica, pois se consorciar implica em reunir meios, aptides, capacidades e no apenas repartir uniformemente os mesmos cometimentos). Ou seja, os consortes contratam a
59 A locuo no que couber aqui inserida com irrepreensvel acerto pelo legislador, pois o fato de dizer que estes ajustes tm natureza genericamente contratual no os torna i d n t i c o s e m e s s n c i a a o s c o n t r a t o s a d m i n i s t ra t i v o s e m s e n s o e s t r i t o , o q u e d e t e r m i n a q u e nem tudo do regime legal aplicvel a estes seja aplicado queles.
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repartio de atribuies, de modo que cada membro se compromete com os demais a realizar uma parcela de atividades ou a ceder um plexo de direitos com vistas a que todos juntos - reunidos juridicamente no ente consorcial logrem a consecuo de um escopo que de interesse comum (ainda que por razes distintas) a todos. Neste sentido, tenho comigo que integra
necessariamente a noo de consrcio uma estipulao obrigacional que implica num contrato naquele sentido lato h pouco referido. Se bem verdade que para a formao do consrcio pode no bastar a simples formao de um contrato (em algumas situaes se faz necessrio a prtica de outros atos, precedentes como o caso de uma autorizao legal ou assemblia prvia ou posteriores como no caso de se exigir registro do ente consorcial ou ratificao de seus termos por outros entes). Isso, insisto, no desnatura o fato de que no mago do consrcio est a criao de um vinculo obrigacional entre as partes consorciadas e, mais que isso, a estipulao de obrigaes recprocas60. II.9. No afasta a natureza contratual a de um contrato especfico, plurilateral e no sinalagmtico do ato constitutivo do consrcio o fato de ser ele celebrado total ou parcialmente por pessoas jurdicas de direito pblico (entes pblicos). Desnecessrio predizer que os entes pblicos podem firmar contratos e assumir obrigaes, ainda que submetidas ao regime de direito pblico. De igual modo parece-me despiciendo demonstrar que um ente federado pode assumir obrigaes
60 Imperativo lembrar aqui que, em Direito, no se pode emprestar expresso recprocos um contedo idntico a antagnico. A reciprocidade implica que a obrigao de uma parte depende e gera obrigaes para a outra, sem necessariamente estas obrigaes se contraporem de forma sinalagmtica. A obrigao de todos os consortes aportarem os meios para a consecuo do fim comum recproca, inclusive de modo a criar o direito subjetivo de um consorte que inverta os meios a seu cargo de exigir o mesmo comportamento do outro, sob pena de ser indenizado pelas perdas e danos
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perante outro ente. Quando a Unio firma convnio com um Estado para repassar os meios necessrios consecuo de um empreendimento, a quebra na obrigao por exemplo de repassar uma quantia de recursos , a meu ver, o descumprimento de um dever contratual que, inclusive, autoriza que o Estado conveniado alegue a exceptio non adimpleti contractus para se esquivar de cumprir sua parcela de obrigaes. II.10. Poderia algum alegar que, no caso dos consrcios pblicos, haveria a necessidade de manifestao legislativa do ente pblico consorciado e que isso afastaria a natureza contratual. O argumento no me parece suficiente para afastar o entendimento aqui esposado. Vrias so as situaes em que se exige que um ente pblico, para formar um contrato, obtenha prvia autorizao legislativa e, nem por isso, resta descaracterizado o carter contratual do ajuste. Dois exemplos. O primeiro o contrato social para constituio de uma empresa estatal (cujo carter contratual, na lio de Ascarelli, incontroverso), o qual, nos termos do artigo 37, XIX, da CF exige prvia autorizao legal. Outro o contrato para delegao da explorao de servio pblico por concesso (contrato por expressa disposio constitucional, lembremos) e para a formao do qual exige a Lei n 9.074/95 edio de lei que lhes autorize e fixe os [seus] termos. Portanto, a exigncia de prvia ou posterior manifestao legislativa autorizadora no tem o efeito de descaracterizar a natureza contratual da obrigao (bilateral, trilateral ou plurilateral) que ser assumida. II.11. Outro ponto, que ora e vez se alega para descartar a natureza contratual dos consrcios, o fato de que, na associao consorcial, muita vez a retirada de uma ou mais partes (consortes) no suficiente para extinguir o ajuste. Isso, com a vnia devida, no pode
decorrentes da quebra da obrigao recproca. Isso por bvio no significa dizer que tais obrigaes estejam contrapostas no sentido do antagonismo.
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ser tido por suficiente para descaracterizar o contrato. intrnseco ao contrato plurilateral seja um contrato relacional, seja um consrcio, seja um convnio entre muitas partes que o desaparecimento da obrigao de um dos partcipes (desde que existam mais de dois na relao) obriga um rearranjo, uma redistribuio entre os remanescentes e no o perecimento automtico do contrato. Seria um certo sofisma utilizar, para negar a existncia do contrato, o raciocnio de que contratos multipartes no so contratos (por faltar-lhe a bilateralidade). E neste sentido vale lembrar que o Cdigo Civil de 2002 admite (cf. artigo 1.033, IV) at mesmo a possibilidade da sociedade (contrato de sociedade) remanescer com um scio apenas por certo perodo61. II.12. Refora meu entendimento o fato de que, em se tratando dos consrcios pblicos referidos no artigo 241 da CF, h previso de transferncia de bens, pessoal, servios e encargos como uma faculdade garantida aos entes federados no seu livre exerccio da autonomia para organizar seus servios e cumprir suas obrigaes. No vejo como a estipulao dessas transferncias realizadas em torno de um objetivo comum no tenha carter contratual, com estipulao de obrigaes recprocas e com a exigncia de manifestao de vontade expressa por todos os entes consorciados. So em verdade os consrcios tipos de parcerias (digamos parcerias pblico pblico) e tal como as PPP assumem natureza contratual. II.13. Tenho, ento, que os consrcios em geral e os consrcios pblicos em particular tm natureza contratual, dizer, exigem a criao de obrigaes recprocas entre as partes, que se obrigam a cumprir
Alis, vale destacar que o novo diploma civil no permite a continuidade do debate quanto ao carter contratual das sociedades pluripessoais (vide, a respeito, Rubens REQUIO, Curso de Direito Comercial, So Paulo, Saraiva, 1986, 17 edio, pginas 273 e seguintes). Isso porque o seu artigo 981 no deixa margem a dvidas ao estipular que [c]elebram contrato de sociedade as pessoas que reciprocamente se obrigam a
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suas parcelas de obrigaes com vistas a bem atingir o objetivo de interesse comum. III. OS ENTES PBLICOS PERTENCENTES A MAIS DE UM ENTE DA FEDERAO III.1. Questo que tambm acende viva discusso e que tambm sobressai como aspecto, conquanto no pioneiro, certamente avanado no Projeto de Lei sob anlise a conseqncia nele posta de se criarem entes administrativos integrantes da estrutura organizativa de mais de um ente da Federao. De fato, assim sero os consrcios pblicos originados da aplicao da lei ora gestada: entes administrativos especificamente de natureza autrquica62 formados por mais de um ente federado e, de conseguinte, integrantes de mais de uma estrutura administrativa indireta. III.2. Em face dessa peculiaridade, surge a indagao sobre a validade constitucional dessa figura: uma autarquia, digamos, multifederada ou federativa. III.3. Primeiramente, nada h no conceito de autarquia, desde h tempos sedimentado em doutrina, que impea admitir sua criao por mais de um ente federativo para o exerccio de competncias titularizadas pelos mesmos. Definindo a autarquia como pessoa jurdica de
contribuir, com bens ou servios, para o exerccio de atividade econmica e a partilha, entre si, dos resultados. (destaques acrescidos). 62 Pois essa a nica natureza jurdica de direito pblico da administrao indireta, desde que as fundaes pblicas nada so alm de autarquias, segundo acatadssimo ensinamento de Celso Antnio Bandeira de Mello (Curso de Direito Administrativo, So Paulo, Malheiros, 2001, 13 edio, pgina 146): 39. Em rigor, as chamadas fundaes pblicas so pura e simplesmente autarquias, s quais foi dada a designao correspondente base estrutural que tm. (...) Uma vez que as fundaes pblicas so pessoas de Direito Pblico de capacidade exclusivamente administrativa, resulta que so
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direito pblico, criada por lei, com capacidade de auto-administrao, para o desempenho precisamente de servio pblico descentralizado, jurdica mediante de direito controle pblico, administrativo exercido nos limites da lei63, considerando o que a conceitual personalidade incumbncia de servio pblico descentralizado, criao precedida de autorizao legal e mesmo o controle nos limites da lei e demais atos criadores (devendo os atos infralegais, obviamente, respeitar as disposies legais concernentes) nada comparece que interdite dois ou mais entes federativos de criar um ente autrquico para exercer competncias daqueles dessarte descentralizadas. Outrossim, o arranjo institucional de uma autarquia criada por dois ou mais entes federados para exercer competncias prprias de ambos no dista em termos de valorao constitucional quanto distribuio de competncias a arranjo grandemente utilizado, por exemplo, no setor de saneamento bsico, em que h sociedades de economia mista estaduais que receberam n delegaes de Municpios para prestar os servios locais de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio64. No caso, uma pessoa da administrao indireta de um ente federativo exerce tambm competncias de outros entes federativos, legitimando-se para tanto na delegao que recebe destes segundos (e no em competncias prprias de seu ente criador j que este nem as tm no que diz respeito a vrias atividades de saneamento bsico no mbito loca).
autarquias e que, pois, todo o regime jurdico dantes exposto como o concernente s entidades autrquicas, aplica-se-lhes integralmente. 63 Maria Sylvia Zanella di PIETRO, Direito Administrativo, So Paulo, Atlas, 2002, 14 edio, pgina 368.
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No cabe aqui desenvolver e aprofundar o raciocnio, mas registro minha firme convico quanto inconstitucionalidade, luz do art. 175 da CF, destas concesses serem feitas sem licitao.
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Alis, quando comparados o modelo autrquico dos consrcios pblicos nos termos tratados pelo Projeto de Lei em anlise com o longevo modelo da sociedade de economia mista estadual delegada de servios (competncias) municipais, observa-se ocorrer no segundo algo at mais drstico, visto que a aventada sociedade de economia mista exerce a competncias de terceiros que lhe so incumbidas por simples ato de delegao, enquanto nos consrcios legitima-se mais intensamente a delegao na medida que os delegadores criam e participam da autarquia consorcial. III.4. Em outra mo, a hiptese de autarquias multi ou plurifederadas j foi, en passant, objeto de apreciao pelo Supremo Tribunal Federal65, o qual, sob relatoria do Ministro Seplveda Pertence, firmou
Anotamos a ementa do acrdo em comento: RE 120932 / RS - RIO GRANDE DO SUL RECURSO EXTRAORDINRIO Relator(a): Ministro SEPLVEDA PERTENCE. Julgamento: 24/03/1992 rgo Julgador: PRIMEIRA TURMA Publicao: DJ DATA-30-04-92 PP-05725 EMENT VOL-01659-02 PP-00255 RTJ VOL-00141-01 PP-00273. Execuo fiscal: dbito representado por Cdula de Crdito Industrial em favor do BRDE Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul: inidoneidade da via processual, r e s u l t a n t e d a s o l u o n e g a t i v a a q u e s t o c o n s t i t u c i o n a l d a s u p o s t a n a t u r e za a u t r q u i c a interestadual, que se arroga o credor exeqente: RE provido. 1. Atividade econmica do Estado: interveno suplementar no domnio econmico ou explorao de servio pblico. 1 . A i n d a q u e s e d e v e s s e r e d u zi r a p a r t i c i p a o s u p l e m e n t a r d o E s t a d o n a a t i v i d a d e econmica "stricto sensu" - objeto do artigo 170 CF/69 - aquela que se faa mediante o apelo a tcnica privatstica das empresas estatais de forma mercantil no basta a d e s c a r a c t e r i z a o , e m t e s e , d a n a t u r e za a u t r q u i c a d e u m b a n c o d e d e s e n v o l v i m e n t o criado pelo Poder Pblico. 2. Em tese, a assuno estatal, como servio pblico, da atividade dos bancos de desenvolvimento e tanto mais vivel quanto e certo que, desde a Constituio de 1967, a elaborao e a execuo de planos regionais de desenvolvimento foram explicitamente includos no rol da competncia da Unio: dispensa demonstrao que, nosso regime de liberdade de iniciativa, a atividade de fomento dela, desenvolvida p e l o s b a n c o s d e d e s e n v o l v i m e n t o - m e d i a n t e e m p r s t i m o s c o m p r a zo o u c o n d i e s favorecidas, prestao de garantias, intermediao de emprstimos externos ou tomada de participaes acionarias -, so um dos instrumentos primaciais da tarefa estatal de execuo do planejamento econmico. II. Autarquia interestadual de desenvolvimento: sua inviabilidade constitucional. 3. O dado diferencial da autarquia e a personalidade de direito pblico (Celso Antnio), de que a podem dotar no s a Unio, mas tambm as demais entidades polticas do Estado Federal, como tcnicas de realizao de sua funo administrativa, em setor especifico subtrado a administrao direta. 4. Por isso mesmo, a validade da criao de uma autarquia pressupe que a sua destinao institucional se c o m p r e e n d a t o d a n a f u n o a d m i n i s t r a t i v a d a e n t i d a d e m a t r i z: 5 . O o b j e t i v o d e f o m e n t o d o desenvolvimento de regio composta pelos territrios de trs Estados Federados ultrapassa o raio da esfera administrativa de qualquer um deles, isoladamente considerado; s uma norma da Constituio Federal poderia emprestar a manifestao conjunta, mediante convnio, de vontades estatais incompetentes um poder que, individualmente, a todos eles falece. 6. As sucessivas Constituies da Republica - alm
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posicionamento no sentido da inviabilidade quando para elas se reconheam competncias que no possuem nenhum de seus entes constituidores. No caso em tela, cuidava-se de instituio bancria o Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE) cuja lei de criao lhe impunha natureza de autarquia interestadual, incumbida de atividades financeiras de fomento regional. Do que ento firmado, vale destacar o seguinte excerto: (...) II. Autarquia interestadual de desenvolvimento: sua inviabilidade constitucional. 3. O dado diferencial da autarquia e a personalidade de direito pblico ( Celso Antnio), de que a podem dotar no s a Unio, mas tambm as demais entidades polticas do Estado Federal, como tcnicas de realizao de sua funo administrativa, em setor especifico subtrado a administrao direta. 4. Por isso mesmo, a validade da criao de uma autarquia pressupe que a sua destinao institucional se compreenda toda na funo administrativa da entidade matriz: 5. O objetivo de fomento do desenvolvimento de regio composta pelos territrios de trs Estados Federados ultrapassa o raio da esfera administrativa de qualquer um deles, isoladamente considerado; s uma norma da Constituio Federal poderia emprestar a manifestao conjunta, mediante convnio, de vontades estatais incompetentes um poder que, individualmente, a todos eles falece. (...)
Quanto ao tema que nos ocupa, averbou, ento, o ministro que: i) a validade da criao de uma autarquia pressupe que sua destinao institucional contenha-se integralmente na competncia do ente poltico criador; ii) o fomento regional no seria competncia de Estados membros, mas, sim, da Unio Federal; iii) somente norma constitucional
de no abrirem explicitamente as unidades federadas a criao de entidades publicas de administrao interestadual-, tem reservado a Unio, expressa e privativamente, as atividades de planejamento e promoo do desenvolvimento regional: analise da temtica regional no constitucionalismo federal brasileiro.
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federal poderia render validade constitucional ao arranjo institucional do modelo em comento. Sublinhe-se que o julgado do STF em referncia datado de 1992, portanto, muito antes do advento do novel artigo 241 da Lei Maior. Da conseqncia relevantssima: no que o mesmo hostiliza a constitucionalidade do modelo da autarquia multifederada, deve se considerar como derrogado em face do vigente texto constitucional. Ou at mais. No se pode desconsiderar a influncia que postura jurisprudencial tenha exercido sobre o constituinte reformador, no sentido de o alertar da necessidade expressa de norma constitucional para dar validade a tal arranjo de cooperao federativa por meio de pessoa jurdica de direito pblico. Sem embargo, dos prprios argumentos supra registrados em relato da posio do STF tambm possvel melhor, impositivo concluir a plena constitucionalidade do modelo autrquico multifederado. Assim que, desde j, devemos reconhecer que o terceiro fundamento empregado pela Excelsa Corte segundo relatoria do eminente ministro Seplveda Pertence serve tese da constitucionalidade das autarquias multifederadas. Isso porque, com a EC n 19/98 e o novel artigo 241 dela resultante, o Texto Constitucional explicitamente passou a agasalhar a hiptese em causa: consrcios pblicos institudos por entes federativos de distinto status constitucional. E a natureza autrquica da pessoa jurdica dessarte criada certamente soluo abrangida no referido dispositivo constitucional, seno nica soluo nele prevista, conforme j apontei nos pargrafos I.13.3 e seguintes supra. Em acrscimo e em rigor, cabe ainda dizer que mesmo anteriormente ao novel texto do artigo 241 da Lei Maior, cabia, sim,
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falar-se em pessoas jurdicas que integrem a administrao indireta de mais de um ente federado. Como exemplo, a ningum nunca atinou desconsiderar a viabilidade da participao de mais de uma pessoa de direito pblico na constituio do capital de uma sociedade de economia mista ou de uma empresa pblica, a exemplo do que ocorre com a Companhia do Metropolitano de So Paulo METR , de cujo capital participam o Estado de So Paulo e o Municpio da capital. A propsito, cuida-se de hiptese catalogada em renomada e difundida doutrina: (...) no se pode admitir que tal designativo empresa pblica fique reservado com resultaria do artigo 5 do Decreto-Lei n 200, conjugado com o artigo 5 do Decreto-Lei n 900 unicamente s empresas formadas por capitais de origem governamental nas quais a integralidade ou a maioria acionria votante pertena Unio. Com efeito, no so de descartar hipteses em que dita maioria no seja da Unio, mas sim de uma autarquia sua ou de uma outra sua empresa pblica ou sociedade de economia mista, sobre remanescente de capital da prpria Unio, ou de algum Estado federado, de algum Municpio ou de entidade da Administrao indireta destes.66 A questo, portanto, se coloca em relao possibilidade de uma pessoa jurdica de direito pblico (i.e., uma autarquia) com tal configurao. E, nesse aspecto, como dissemos por diversas vezes, muito sensvel a diferena que, em relao ao regime anterior, proporcionou a redao que ao artigo 241 da Constituio conferiu a EC no 19. E, de seu turno, o que se passa com os consrcios pblicos no Projeto de Lei sob anlise, estritamente fiel citada modificao
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Celso Antnio Bandeira de MELLO, Curso de Direito Administrativo, So Paulo, Malheiros, 2001, 13 edio, pgina 148.
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constitucional., dado que os entes autrquicos a serem criados mediante consrcios pblicos tero sua competncia adstrita delegao competencial recebida dos entes federados seus criadores, inclusive no aspecto territorial. Desse modo, a competncia das autarquias assim criadas ser a mera conjuno de competncias que as pessoas polticas que o instituem possuem. O consrcio pblico, assim, no altera o crculo de competncias. Emerge, isto sim, como uma forma para o exerccio de competncias, por meio do qual tal exerccio dar-se- em regime de cooperao federativa, fazendo valer o princpio do federalismo cooperativo, que estruturante da ordem constitucional brasileira.
Donde
concluso
tranqila
em
favor
da
conformidade constitucional de autarquias criadas por mais de um ente federativo, incumbidas de competncias descentralizadas de cada um dos entes seus criadores. IV. AS COMPETNCIAS DOS DIFERENTES ENTES FEDERATIVOS J abordei a definio do instituto dos consrcios, sua natureza jurdica, o regime de direito que lhe aplicvel e, finalmente, a constitucionalidade dos entes consorciais integrados por mais de um ente da Federao (sejam eles Municpios diversos, sejam entes de plano federativo distinto). Cumpre-me agora apreciar, de maneira mais ampla, a constitucionalidade do Projeto de Lei do ponto de vista externo, ou seja, no que diz respeito capacidade da Unio para legislar, como pretende fazer, sobre a matria, inclusive no que diz respeito ao contedo material da lei que tem a inteno de editar. Impe-se verificar, especialmente, se foi preservada
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a autonomia dos demais entes federativos (regionais e locais), sobretudo no que diz respeito profundidade das normas e sua natureza. Para faz-lo, abordarei, de maneira bastante sucinta, o regime geral da distribuio de competncias entre entes federativos, conforme ele se encontra disposto na Constituio de 1988 (IV.1). Veremos em seguida, de maneira mais especfica, a competncia prevista no artigo 241 da Constituio, identificando qual o critrio de distribuio de competncia utilizado pelo constituinte nesse caso concreto, bem como suas conseqncias, notadamente a competncia da Unio para legislar sobre a matria, em determinada profundidade (IV.2), desde que observe os limites para o exerccio de tal poder, notadamente a generalidade das normas que editar (IV.3). IV.1. O REGIME GERAL DAS COMPETNCIAS NA CONSTITUIO DE 1988 IV.1.1. Em parecer oferecido recentemente, ainda indito, abordamos com algum detalhe as diferentes formas e critrios de distribuio de competncias previstos na Constituio Federal. O tema agora discutido no permite digresses muito mais longas sobre o assunto, mesmo porque inmeros trabalhos da doutrina j se dedicaram a ele, de maneira mais aprofundada67. O presente item se inspira largamente naquilo que escrevi em ocasio pretrita, a ser publicado no devido tempo.
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V., alm dos tratados de Direito Constitucional dos principais doutrinadores do direito pblico, as importantssimas contribuies de Fernanda Dias Menezes de ALMEIDA (Competncias na Constituio de 1988, 2 edio, So Paulo, Atlas, 2000), Carmen Lcia A n t u n e s R O C H A ( R e p b l i c a e F e d e r a o n o B r a s i l T r a o s C o n s t i t u c i o n a i s d a O r g a n i za o P o l t i c a B r a s i l e i r a , B e l o H o r i z o n t e , D e l R e y, 1 9 9 7 ) e J o s d e A l f r e d o d e O l i v e i r a B A R A C H O (Teoria do Federalismo, Rio de Janeiro, Forense, 1986).
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Regra intrnseca ao princpio federativo, a distribuio de competncias entre os entes federados autnomos e iguais entre si iniciase e esgota-se na prpria Constituio. De nenhum outro instrumento jurdico decorrem tais competncias. O exame sumrio da Constituio nos permite identificar alguns critrios distintos para essa distribuio. IV.1.2. No que tange natureza das atividades a serem delegadas, a CF divide entre competncias materiais e competncias legislativas, ou seja, ela segmenta, ao menos em princpio, os atos relativos normatizao de uma atividade e aqueles relativos sua execuo68. Por outro lado, quanto relao entre os entes, encontramos na Constituio competncias exercidas exclusivamente por um dos entes federativos, com a excluso dos demais (competncias privativas), e competncias atribudas a mais de um ente federativo, o que exige regras mais acuradas de coordenao entre eles (competncias comuns e concorrentes69). Finalmente, no que diz respeito tcnica de atribuio de competncia propriamente dita, j vimos que, para a distribuio das competncias privativas, a Constituio
A afirmao deve no entanto ser nuanada. J tivemos a oportunidade de consignar que a distino entre competncia legislativa e competncia material no corresponde fielmente atribuio de poder para normatizar e poder para executar. Isso porque na competncia material est necessariamente compreendida a competncia para normatizar que se faz necessria, exatamente, prestao do servio e que est compreendida no poder de regulao (ver nosso Aspectos jurdicos enredados na implantao do programa de inspeo veicular, in Revista de Informao Legislativa, n 151, julho a setembro de 2001, pginas 183 e seguintes). A competncia concorrente, pois nela h a subdiviso entre as competncias complementares e suplementares. Neste sentido, servindo-nos dos ensinamentos de Walber de Moura AGRA para distinguir entre as normas complementares ou suplementares. A n o r m a c o m p l e m e n t a r q u a n d o o s E s t a d o s - m e m b r o s o u o D i s t r i t o F e d e r a l p r o d u ze m n o r m a t i za o p a r a e s p e c i f i c a r a l e g i s l a o g e r a l d a U n i o , a d e q u a n d o a l e g i s l a o nacional s peculiaridades regionais; suplementar quando ocorre uma omisso da Unio e m p r o c e d e r c o m i n a o g e r a l , e a s s i m o s E s t a d o s p o d e r o p r o d u zi r a s n o r m a s g e r a i s e as especficas. A competncia para legislar sobre norma gerais continua a pertencer U n i o ; d i a n t e d e s u a o m i s s o d e l e g i s l a r , o s E s t a d o s p o d e r o n o r m a t i za r , s e m a dependncia de nenhuma norma que explicite uma delegao. A transferncia de atribuies imediata, desde que configure a omisso. Na competncia concorrente s u p l e m e n t a r , v o l t a n d o a U n i o a l e g i s l a r s o b r e a s s u n t o s g e r a i s , a s n o r m a s p r o d u zi d a s pelos Estados que estiverem em contradio com as normas da Unio sero suspensas do ordenamento jurdico. bom salientar que as normas especficas devem se adequar s normas gerais; havendo uma modificao nestas, aquelas tambm tero de sofrer uma alterao (Manual de Direito Constitucional, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 2002, pginas 295 e 296).
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adota critrio explcito e especfico para a Unio, explcito e globalmente genrico para os Municpios e implcito (residual) para os Estados70. IV.1.3. Analisemos inicialmente as competncias privativas. O artigo 21 da Constituio estabelece as competncias materiais privativas da Unio, enquanto o artigo 22 estabelece aquelas que, apesar de tambm exclurem os demais entes, so competncias de natureza normativa (Compete privativamente Unio legislar sobre...). As competncias materiais e normativas privativas dos Municpios encontram-se previstas conjuntamente no artigo 30 da Constituio. Nele se verifica que, de maneira ampla, compete aos Municpios legislar sobre assuntos de interesse local (inciso I) e organizar e prestar os servios pblicos cujo interesse seja predominantemente presente nesse mesmo mbito (inciso V). Aos Estados, conforme o disposto no artigo 25, 1, compete a matria e a normatizao remanescente ou residual, ou seja, aquela que no foi atribuda nem Unio nem aos Municpios, ainda que algumas previses como por exemplo o caso da distribuio de gs canalizado sejam expressamente efetuadas na Constituio. Ao Distrito Federal, por sua vez, so atribudas concomitantemente as competncias legislativas reservadas aos Estados e aos Municpios (artigo 32, 1, da Constituio Federal). IV.1.4. Ao lado das competncias privativas,
convivem competncias plurais dos entes federativos, que incidem sobre uma mesma matria. Quanto a estas, de se distinguir entre as competncias comuns e as competncias concorrentes. Ainda ressaltando o carter esquemtico destes traos sobre a competncia, podemos identificar as competncias comuns no artigo 23 da Carta Maior, que enumera as competncias de atuao de ordem poltico-administrativa atribudas tanto
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Com a exceo da distribuio de gs canalizado, expressamente atribuda aos Estados (CF, artigo 25, 2).
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Unio quanto aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios. As competncias concorrentes, por sua vez, encontram-se no artigo 24 da Constituio, que, de forma geral, estabelece as competncias legislativas atribudas concomitantemente Unio, aos Estados e ao Distrito Federal. essa ltima competncia que mais nos interessa, uma vez que nos parece indubitvel que a regra disposta no artigo 241 da Constituio atribui competncia concorrente, de natureza legislativa, para os entes federativos a que faz referncia, autorizando-lhes e exortando-lhes a legislar sobre os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados (v. abaixo, item IV.2). O dispositivo gera tambm questes relativas s competncias materiais para a prestao dos servios pblicos referidos no artigo 241, mas estas sero tratadas em tpico prprio. Concentraremo-nos, portanto, sobre a competncia legislativa concorrente. IV.1.5. H critrios claros para a atribuio de competncias entre os diferentes entes federativos (ainda que eles sejam investidos da prerrogativa de legislar sobre uma mesma matria). A repartio de competncias se d verticalmente, dividindo-se a interveno legislativa em diferentes nveis, segundo sua profundidade, do geral para o particular, e atribuindo-se a cada um dos entes um nvel diferente de normatividade.71 Distingue-se em geral entre duas formas de
competncia legislativa concorrente: a cumulativa (ou clssica) e a nocumulativa (ou limitada). A primeira existe sempre que no h limites prvios para o exerccio da competncia por parte de um ente federado, o que lhe permitiria esgotar a matria compreendida. Implica, em tese, superposio
71 FERRAZ JUNIOR, Trcio Sampaio. Normas Gerais e Competncia Concorrente: Uma exegese do artigo 24 da Constituio Federal, in Revista Trimestral de Direito Pblico, n 7, 1994, pgina 17.
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total de competncias legislativas entre os entes federados envolvidos72. J a competncia no-cumulativa (limitada) a que propriamente estabelece a chamada repartio vertical. Haveria competncia limitada para todos os entes federativos envolvidos, pois a nenhum seria autorizado esgotar a matria prevista73. Reserva-se um nvel superior ao ente federativo mais abrangente - a Unio - que fixa os princpios e normas gerais que regem a matria, deixando-se aos entes federativos regionais a competncia para complement-la. A Constituio apresenta em seu artigo 24 as matrias submetidas competncia legislativa concorrente entre Unio, Estados e Distrito Federal. Nos pargrafos desse artigo, a prpria Constituio estabelece as regras de interpretao e articulao de tais competncias concorrentes74. De maneira sinttica, tais dispositivos podem ser resumidos em duas regras bsicas. Primeiramente, a de que incumbe Unio, essencialmente, a edio de normas gerais para as matrias envolvidas, constituindo estas o limite da interveno federal. No que tange a estas normas gerais, existe primazia da norma federal, pois esta prevalece
72 Unio seria facultado legislar integralmente sobre determinada matria, sem ter que se ater a normas gerais ou a nvel especfico de interveno legislativa. A contrario sensu, aos Estados e sucessivamente aos Municpios caberia to somente competncia supletiva ou complementar, nas matrias que a Unio no tivesse esgotado. Como conseqncia desta competncia cumulativa, as normas federais prevaleceriam sobre as normas regionais e estas sobre as locais, em razo do j aludido princpio da abrangncia dos interesses. 73 Observe-se nesse sentido que, ainda que se admita que os Estados possam suplementar a omisso da Unio em estabelecer normas gerais, editando-as at que a Unio se manifestasse, tal possibilidade de esgotar a matria seria eminentemente transitria, j que a supervenincia de norma geral federal faz cessar a eficcia das normas editadas pelos Estados. 74 O artigo 24, em seus 1 e 2, estabelece competncia vertical no-cumulativa, na medida em que enuncia que no mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais ( 1) e que a competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados ( 2) (grifos nossos). J os 3 e 4 do artigo 24 regulam competncia vertical cumulativa. Assim que o 3 prev competncia legislativa plena aos Estados ( 3 Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender as suas peculiaridades), ainda que esta seja transitria, at a supervenincia de norma geral federal (4. A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio.). (grifos nossos).
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sobre as normas estaduais e normas municipais, sejam elas anteriores (perda da eficcia) ou posteriores (inconstitucionalidade) norma geral federal. IV.1.6. A noo de normas gerais adquire assim grande relevncia, pois ela constitui o discrmen da competncia concorrente da Unio, seja ela cumulativa ou no-cumulativa. Adoto a posio de FERRAZ JUNIOR, que observa que a linguagem constitucional pode tratar tanto de normas gerais pelo contedo, como de normas gerais pelo destinatrio ou universais75. Nessas hipteses, o critrio para a identificao da norma geral ser a incindibilidade do objeto normatizado ou a indeterminao dos sujeitos destinatrios da norma. A contrario sensu, caberia aos entes regionais a competncia para, respectivamente, editar normas particulares e singulares (conforme o contedo) ou especiais e individuais (conforme o destinatrio). Noo rica de normas gerais oferecida por Diogo de Figueiredo Moreira Neto76, que recenseou as opinies existentes na doutrina sobre tal definio. Afirma ele serem aquelas que (i) estabelecem princpios, diretrizes, linhas mestras e regras jurdicas gerais; (ii) no podem entrar em pormenores ou detalhes nem esgotar o assunto legislado; (iii) so regras nacionais, uniformemente aplicveis no territrio; (iv) devem ser regras uniformes para todas as situaes homogneas, sem individualiz-las; (v) s cabem quando preencham lacunas constitucionais e disponham sobre reas de conflito; (vi) devem referir-se a questes fundamentais; (vii) so limitadas,
75 Do ponto de vista substancial (teleolgico, material ou finalstico) a distino entre normas gerais e particulares ou individuais se reporta ao interesse prevalecente na organizao federativa, o que nos remete ao contedo material da norma. Do ponto de vista finalstico, deveria ser objeto de norma geral toda matria que extravasasse o interesse circunscrito de uma unidade (estadual em face da Unio; municipal em face do Estado) ou porque comum (todos tm o mesmo interesse) ou porque envolve situaes que, se particularizadas num mbito autnomo, engendrariam conflitos ou dificuldades no intercmbio nacional. Tal entendimento decorreria do federalismo de cooperao estabelecido no artigo 1 da Constituio e da viso de que a uniformizao de certos interesses constitui um ponto bsico da colaborao entre os entes federativos. 76 in Constituio e Reviso: Temas de Direito Poltico e Constitucional, Rio de Janeiro, Forense, 1991, pginas 155 e seguintes.
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no sentido de no poderem violar a autonomia dos Estados; e (viii) no so normas de aplicao direta. A comparao entre diretrizes e normas gerais permite melhor distinguir os contornos das diretrizes conforme dispostas na Constituio. IV.1.7. Parece-me, ainda, que duas das
caractersticas acima referidas necessitam de maior esclarecimento. Em primeiro lugar, no me parece que a generalidade das normas impea, em regra geral, sua aplicao direta. Como lembra Lucia Valle FIGUEIREDO, elas se aplicam concreta e diretamente s relaes e situaes especficas no mbito de competncia federal e, ainda no mbito da competncia administrativa regional sempre que a autoridade regional (Estado ou Municpio) no tiver exercido sua competncia concorrente particularizante. Aplicam-se, ainda, nos casos em que a autoridade regional haja exercido sua competncia concorrente particularizante em contrariedade ao valor nelas declarado77. Um segundo ponto que merece observao a impossibilidade das normas gerais esgotarem a matria que regulam. Ainda que em teoria isso seja verdade, pode haver situaes em que, em virtude da importncia do tema e de suas particularidades, exista pouco espao para inovao ou particularizao por parte das autoridades estaduais. o caso, por exemplo, da regulao em matria de licitaes, que foi praticamente exaurida por lei federal. Isso porque, no caso, era mais relevante assegurar a uniformidade nas contrataes da Administrao Pblica como um nico conjunto do que refletir eventuais particularidades regionais. O que se pode entender pela prescrio que veda lei geral esgotar a matria regulada h
FIGUEIREDO, Lcia Valle. Discriminao Constitucional das Competncias Ambientais. Aspectos pontuais do regime jurdico das licenas ambientais, in Revista de Direito Ambiental, n 35, ano 9, julho a setembro de 2004, pginas 39 a 55.
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de ser a vedao a que esta invada o campo de especificidade e particularidade reservado lei regional ou local. Inexistente a margem para a disciplina especificante regional ou local, descaber falar em vedao ao exaurimento pela lei federal. Finalmente, interessante relembrar que, apesar de no existir hierarquia entre as normas gerais federais e as normas especiais regionais ou locais, as primeiras prevalecem sobre as ltimas em virtude da primazia do interesse nacional, tomado pelo critrio da abrangncia. Caso contrrio, h invaso de esferas legislativas, devendo ser declarada inconstitucional78. As diretrizes nacionais sobre certos assuntos devero ser respeitadas pelos Estados-Membros na feitura das suas respectivas legislaes, mediante normas especficas e particularizantes que as detalharo, de modo que possam ser aplicadas, direta e imediatamente, s relaes e situaes concretas a que se destinam, em seus respectivos mbitos polticos79. IV.1.8. Concluo este tpico ressaltando, portanto, que no h na Constituio de 1988 uma competncia concorrente cumulativa para a edio de normas gerais. Essas competem sempre Unio e, ainda que se admita a competncia supletiva dos Estados em caso de omisso desta, (artigo 24, 3), a partir do momento em que a Unio exerce sua competncia cessa a eficcia de tal regulao regional (artigo 24, 4). IV.2. A COMPETNCIA PREVISTA NO ARTIGO 241 DA CONSTITUIO: COMPETNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE
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CAMBI, Eduardo. Normas Gerais e a Fixao de Competncia Concorrente na Federao Brasileira, in Revista de Processo, n 92, outubro a dezembro de 1998, pgina 260.
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IV.2.1. Voltemos ento ao artigo 241 da Constituio Federal. Dispe ele que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. Impende analisar o dispositivo. Em primeiro lugar, identifica-se que o dispositivo constitucional trata de competncia legislativa, ou seja, atribui aos entes federativos a que se refere o poder de disciplinar determinada matria. A competncia de natureza normativa. Se alguma dvida havia a respeito do sentido de disciplinar, a expresso por meio de lei completa o sentido do texto constitucional, tornado extreme de dvidas que a atividade a que se refere o artigo 241 de natureza legislativa. IV.2.2. Alm disso, o dispositivo atribui competncia de natureza plural, pois se dirige Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, e a eles incumbe uma mesma atividade: a de disciplinar por meio de lei os consrcios pblicos e convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos. Isso no significa, evidentemente, que a todos os entes federados cabe legislar indistintamente sobre a matria. Aplica-se o regime constitucional de distribuio de competncias previsto no artigo 24 e sobretudo em seus pargrafos. A Unio competente para legislar sobre as normas gerais da matria, sendo que os demais entes tm competncia supletiva, na medida do necessrio para contemplar as particularidades regionais e o cumprimento de seus interesses pblicos especficos.
79 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Competncia concorrente limitada. O problema da conceituao das normas gerais, in Revista de Informao Legislativa, Braslia, ano 25, n 100, outubro a dezembro de 1988, pginas 128 a 130 e 159.
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Abro aqui um pequeno parnteses. No h que se confundir a lei de que trata o artigo 241 da Constituio (por meio de lei) com a lei complementar a que se refere o artigo 23, pargrafo nico, do mesmo diploma80. O artigo 23 trata de competncias de natureza material atribudas a diferentes entes federativos, no de competncias concorrentes. As competncias comuns, ao contrrio daquelas, so indistintamente atribudas aos entes federativos. Por serem direcionadas ao, no to premente a distino entre as competncias, assim como no to grave j que intencional a vontade constitucional de implicar todos os entes nessas atividades - o acmulo e superposio de aes dos entes federativos (desde que coordenadas). No o que acontece com as competncias normativas. Assim, deve-se lembrar que estamos diante de competncia legislativa concorrente, ao qual se aplicam as regras do artigo 24 da Constituio. IV.2.3. Deve, portanto, a Unio responsabilizar-se pela edio das normas gerais sobre a matria, na forma da atribuio constitucional, s quais devem sujeitar-se os demais entes federativos. Cabe Unio oferecer Federao o quadro geral dos institutos previstos constitucionalmente, no esprito e nos limites fixados pela Lei Maior. Ao fazlo, a Unio quem pauta os contornos da discusso e enquadra as competncias dos demais entes, sejam elas legislativas ou materiais. IV.2.4. Alm disso, deve-se observar que a
competncia da Unio para editar as normas gerais para os institutos previstos no artigo 241 advm no somente do contedo deste artigo, mas tambm da competncia legislativa exclusiva da Unio de editar normas
Artigo 23, pargrafo nico: Lei complementar fixar normas para a cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
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gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios (artigo 22, XXVII). Reconhecido o carter eminentemente contratual dos consrcios e, ainda, o fato de que os convnios podem ser considerados como espcies do gnero contrato em sentido lato (v. infra, item II), temos que concluir que a prescrio do artigo 22, XXVII refora a competncia da Unio para editar normas gerais para estes institutos. IV.2.4. Conclui-se, portanto, que existe competncia constitucionalmente atribuda da Unio para editar as normas gerais sobre consrcios pblicos e convnios de cooperao entre entes federativos. No h falar-se, assim, em violao autonomia de cada ente, desde que a Unio respeite as regras de distribuio de competncias previstas no artigo 24 da Constituio. Cabe aos Estados-membros, aos Municpios e ao Distrito Federal observar os limites impostos pelas normas gerais, sem prejuzo de sua autonomia para editar regras individuais suplementares, sobretudo no que diz respeito s normas que cada um dos entes seguir para celebrar os convnios ou contratos de consrcios. Resta verificar se no caso concreto as normas constantes do Projeto de Lei so normas de natureza geral. IV.3. A COMPETNCIA DA UNIO NO MBITO DA COMPETNCIA CONCORRENTE: AS NORMAS GERAIS IV.3.1. A apreciao do contedo geral do Projeto de Lei permite concluir que as normas ali constantes so facilmente identificadas e classificadas como normas gerais, conforme a definio apresentada no item anterior. A propositura estabelece as definies bsicas dos conceitos e
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institutos utilizados em seu texto, bem como as regras de constituio81, gesto82, alterao83 e extino84 dos consrcios pblicos. So ainda previstas normas relativas aos contratos de programa, notadamente o seu objeto85, as clusulas necessrias86, normas procedimentais etc.87. Constam ao final do Projeto de Lei as disposies gerais, que contm regras relativas participao da Unio nos consrcios pblicos e altera outros dispositivos legais. No conjunto e mesmo individualmente so normas de considervel grau de generalidade e abstrao. So, ainda, essenciais para assegurar a necessria interlocuo e homogeneizao das prticas adotadas por cada ente federativo.
V.
A DELEGAO DE COMPETNCIAS Constatada a constitucionalidade do Projeto de Lei no
que diz respeito obedincia aos limites da competncia legislativa concorrente estabelecida no artigo 241, devemos nos debruar, agora, sobre a sua constitucionalidade em relao s competncias materiais contidas na Carta Maior. Apreciemos, ento, se a distribuio de competncias materiais prevista na Constituio, sobretudo aquelas relativas ao poder-dever de prestar servios pblicos, foi preservada no Projeto de Lei. Para isso, devemos primeiramente traar algumas observaes sobre os limites gerais da delegao de competncias dos
Os artigos 3o a 9o fixam seus objetivos, a necessidade de protocolo de intenes, estatuto, etc. 82 Os artigos 10 a 18 estabelecem mecanismos para consecuo das finalidades, contrato de rateio, regras para o fornecimento de bens, servio, pessoal, etc. 83 Os artigos 19 a 21 estabelecem normas para retirada, suspenso e excluso de ente consorciado, enquanto os artigos 22 e 23 tratam ainda da alterao dos contratos de consrcio. 84 Os mesmos artigos 22 e 23 tratam da extino de tais contratos. 85 Artigo 24. 86 Artigo 28. 87 Artigos 25, 26 e 27.
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servios pblicos cometidas aos entes federativos pela Constituio (V.1), para em seguida analisar a possibilidade e os limites de transferncia de competncias materiais para consrcio pblico (V.2) e um mecanismo especificamente previsto no Projeto para o relacionamento entre o titular do servio e seu delegatrio: o contrato de programa (V.3). V.1. SERVIOS PBLICOS: INDELEGABILIDADE DA TITULARIDADE E DELEGABILIDADE DE PRESTAO V.1.1. A anlise das competncias privativas faz surgir a questo da delegabilidade de tais competncias e de seus limites. V.1.2. No que diz respeito delegabilidade de competncias constitucionalmente atribudas, h que se consignar que nada na Carta Maior probe tal prtica. Ao contrrio, prev a possibilidade de tal delegao, por exemplo, em seu artigo 175. Se a Constituio admite a delegao da prestao de servios pblicos a particulares, tanto menos poderia impedir a delegao entre entes integrantes da Administrao Pblica. Observe-se ademais que a Lei de Processo Administrativo (Lei n 9.784/99), em seu artigo 12, expressamente autoriza que [u]m rgo administrativo e seu titular podero, se no houver impedimento legal, delegar parte de sua competncia a outros rgos ou titulares, ainda que estes no lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razo de circunstncias de ndole tcnica, social, econmica, jurdica ou territorial. Conclui-se, portanto, que a delegao de
competncias materiais sobre servios pblicos plenamente aceita no regime constitucional. No h confundir-se tal delegao com a renncia de competncia. Essa invivel, j que o que a Constituio atribui aos entes
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federativos no mera faculdade, mas poder-dever de exercer tais atributos. corolrio do princpio da funo que o titular dos servios no possa renunciar competncia . Ou seja, o titular de uma competncia no pode abrir mo de exerc-la (j que dela no dono, apenas a exerce por prescrio legal), deixar de cumpri-la ou faze-lo de forma parcial. Pode, outrossim, cometer o seu exerccio a outro rgo88 da Administrao, ainda mais se deste rgo integrar administrao direta ou indireta do ente detentor da competncia. A propsito, o prprio artigo 241 da CF que alude transferncia total ou parcial de encargos, o que necessariamente nos traz uma autorizao constitucional para o trespasse de competncias (encargos e servios). V.1.3. No regime constitucional de atribuio de competncias, no autorizado ao titular dos servios rejeitar a responsabilidade que lhe atribuda constitucionalmente. A titularidade de um servio pblico indelegvel. Admite-se, isso sim, que parcela das atividades materiais de execuo atinentes ao exerccio de tais competncias possa ser delegada. Mas como distinguir, ento, o que constitui o ncleo da titularidade do servio, que no passvel de delegao? Essa distino nem sempre fcil, mas neste ncleo obviamente situam-se as competncias normativas e adjudicatrias, que, portanto, devem permanecer intactos quando da transferncia de competncias, sendo vedado aos titulares dos servios pblicos abrir mo (rectius:renunciar) de tais competncias em sua essncia, sob pena de inconstitucionalidade. A delegao deve se restringir,
Uso o termo no sentido amplo que lhe foi dado pela Lei do Processo Administrativo Federal, conforme definio do artigo 1, 2, I: unidade de atuao integrante da estrutura da Administrao direta ou indireta.
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pelo menos, s atividades executrias que no digam respeito ao mago da regulao do servio. V.1.4. Da o porqu da relevncia da distino operada entre regulao e fiscalizao, constante do Projeto sub examinem. A fiscalizao compreende atividades de acompanhamento, monitoramento, controle e avaliao, que podem ser transferidas para outrem, desde que o titular permanea na qualidade de fiscal eventual e ltimo de tais atividades89. J a regulao definida na propositura como todo e qualquer ato, normativo ou no, que discipline ou organize um determinado servio pblico, incluindo suas caractersticas, padres de qualidade, impactos scio-ambientais, os direitos e obrigaes dos cidados, dos usurios e dos responsveis por sua oferta ou prestao, a poltica e sistema de cobrana, inclusive a fixao, reajuste e reviso do valor de tarifas e outros preos pblicos. Assim, a atividade de regulao envolve poder decisrio e margem de discricionariedade que no pode ser despojado por aquele a quem a Constituio Federal atribuiu a competncia para desempenh-la. Esse o maior limite constitucional outorga ou delegao de atividades relacionadas aos servios pblicos. V.2. TRANSFERNCIA DE COMPETNCIAS MATERIAIS SOBRE
SERVIO PBLICO PARA CONSRCIOS PBLICOS V.2.1. Estabelecido este limite para a delegao dos servios pblicos de competncia dos diferentes entes federativos, cabe verificar se estes foram respeitados no Projeto ora analisado.
89 Pode-se estabelecer aqui paralelo com os limites de delegao do poder de polcia em matria de policiamento de rodovias concedidas. Ainda que o poder de polcia seja indelegvel a particulares, no houve censura na transferncia ao concessionrio de
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V.2.2. Parece-me que sim. A ningum ocorre duvidar da constitucionalidade de transferncia de competncias quando a transferncia tem como destinatrio entidades pertencentes prpria Administrao titular dos servios, como, por exemplo, autarquias ou os prprios rgos que integram a Administrao Direta. Isso porque, nesse caso, o planejamento, a regulao e a fiscalizao do servio permanece sob os auspcios de seu titular. O destinatrio da transferncia apenas uma diviso administrativa ou um brao criado para dar conta da competncia que lhe incumbe constitucionalmente. V.2.3. Ora, no caso dos consrcios, foroso reconhecer que se trata, grosso modo, do mesmo caso. Como j vimos anteriormente, na forma do Projeto de Lei, os consrcios pblicos integram a estrutura da Administrao Indireta de todos os entes da Federao que o celebram. Em conseqncia, a transferncia, a consrcio pblico de que o titular faz parte, de competncia para regular e fiscalizar determinado servio pblico no se afigura inconstitucional. Em realidade, o ente deles titular mantm sob o sua responsabilidade a realizao destas atividades, j que entidade integrante de seu quadro orgnico que as executar. A constituio de consrcio pblico corresponde, portanto, como dissemos, a uma forma de exerccio das competncias regulatrias e fiscalizatrias do titular do servio, e no a um mecanismo para transferi-las a outro ente. Uma vez que o consrcio pblico pertence (no s, mas tambm) estrutura do titular do servio, resta respeitado o limite de transferncia da regulao do servio j que o titular no se desvencilha simplesmente de suas atribuies constitucionais, ele to somente cria
atividades executrias intrnsecas ao exerccio de tal poder, como por exemplo monitoramento da velocidade nos automveis que transitavam nestas rodovias. o
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pessoa jurdica especfica para faz-lo, assim como faria com autarquia tradicional. A diferena que, desta vez, trata-se de autarquia integrada tambm por outros entes federativos, que se coordenam para a melhor execuo da tarefa. Em outras palavras, o titular dos servios se associa com outros entes federativos para a sua execuo, mas isso no implica em reduo de sua responsabilidade na condio de titular do servio. Sob esse ponto de vista, nenhuma
inconstitucionalidade parece decorrer da delegao de competncias mesmo aquelas de natureza regulatria para consrcio pblico. Isso porque, ainda que juridicamente haja deslocamento de competncia de uma personalidade jurdica para outra, o titular dos servios no se desresponsabiliza de suas atividades. V.2.4. Por outro lado, existe igualmente
questionamento quanto constitucionalidade de delegao das competncias de prestao dos servios pblicos, tal qual desenhadas no Projeto de Lei, em funo de suposto risco de que esta se torne instrumento de centralizao dos poderes da Unio, frustrando o projeto de descentralizao da prestao dos servios pblicos implementado pela Constituio de 1988. Risco sempre existe, porm este no criado pelo Projeto de Lei ou pela disposio contida no artigo 241 da Constituio, mas sim pela grande desigualdade de meios que reina entre os entes federativos. Trata-se de risco ftico, no jurdico. Sobretudo, no se trata de risco que permita de qualquer forma inferir a inconstitucionalidade do Projeto. Diante de tal realidade ftica, parece-me que, ao contrrio, o Projeto vai no sentido de amainar essas diferenas e estabelecer maior paridade de tratamento entre os entes.
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Assim que, na disciplina da delegao de competncias e de gesto associada, so adotadas vrias cautelas para impedir a centralizao de competncias na Unio. Tanto assim que nele encontramos disposio expressa (artigo 3, 1, III) no sentido de vedar que os Municpios deleguem competncia. De mais a mais assegurado ao ente da Federao a retirada, a qualquer tempo, do ente consorcial (cf. artigo 20 Projeto de Lei). Se risco h de a Unio fazer valer sua hipersuficincia financeira para induzir ou interferir na gesto estadual ou municipal, temos que reconhecer que este risco persiste havendo ou no o consorciamento entre estes entes. A desigualdade de meios de que dispe a Unio obriga a que os demais entes se submetam a regras ou condies gerais para poder dispor de recursos ou gozar de investimentos. Nada h, pois, que predique a interferncia da Unio nos demais entes para alm do que j hoje existe e no constitucionalmente questionado. No ser o instituto ou o mecanismo do consorciamento que favorecer tal interferncia, ao contrrio, ele tende a domestic-la. V.2.5. Em sentido contrrio, poder-se-ia igualmente afirmar que, ao estabelecer formas e limites para a delegao de competncias no mbito dos consrcios pblicos, o Projeto de Lei seria igualmente inconstitucional, desta vez por motivo diverso: a infringncia autonomia federativa brasileira, com invaso de competncias das demais esferas polticas. Com efeito, a forma como est disposta a delegao de competncias no Projeto de Lei poderia gerar questionamento quanto preservao da autonomia dos demais entes federativos. Trata-se do texto contido no artigo 3, 1, incisos II e III. O primeiro dispositivo prev que o Estado somente poder delegar competncia para os consrcios pblicos que
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constituir com a Unio e com Municpios contidos em seu territrio, mesmo quando o consrcio pblico tambm for integrado pela Unio. O segundo prev que os Municpios no podero delegar competncias que exijam execuo por instrumento de direito pblico. A meu ver, descabe afirmar que o primeiro dispositivo restringe a liberdade dos Estados de pactuar os consrcios pblicos, ao exigir que a delegao de competncias s possa se dar no caso dos consrcios em que o ente titular dos servios - faa com a Unio ou com Municpios contidos em seus territrios. O dispositivo nada mais faz, em realidade, do que definir o mbito e a natureza do consorciamento pblico. Estabelece a essencialidade do critrio geogrfico como elemento essencial de tal associao entre entes polticos, atendendo inclusive a posio jurisprudencial antes mencionada aqui, adotada no julgamento do caso BRDE. Assim, a delegao de servio pblico para o consrcio far sentido se ela agregar entes polticos com interesses contguos, determinados pela relao geogrfica que tm entre si. Da mesma forma, o consorciamento envolve tambm a diversidade de interesses envolvidos e, de certa forma, a coincidncia de interesses entre as atividades dos diferentes entes federativos que incidem sobre um mesmo territrio. Da o porqu de no ser possvel a delegao de competncias nos casos em que o consrcio do Estadomembro feito com outro Estado-membro. V.2.6. Sob outro ponto de vista, a interdio relativa aos Municpios no sentido de que eles no podem delegar a consrcios competncias que exijam execuo por instrumento de direito pblico parece ter como duplo objetivo o de assegurar que a formao de consrcios no servir a burlar a exigncia de licitao para a prestao do servio e de garantir que esse instrumento no sirva a burlar o objetivo constitucional de
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descentralizao (v. infra, item I). Trata-se de disposio tendente a coadunar o novo instituto dos consrcios pblicos com outros institutos constitucionais, notadamente a autonomia municipal conferida pela Constituio de 1988, garantindo que as diferenas de dimenso e poder entre entes federados no transformem os consrcios pblicos em um instrumento de fagia dos entes federativos menos poderosos pelos mais poderosos. V.2.7. A concertao de competncias de entes distintos com vistas a executar (mediante gesto associada) servios pblicos no criao do Projeto de Lei, mas da Constituio. Os consrcios pblicos travestem-se em formas de associao e de coordenao entre entes federativos no intuito de gerir servios pblicos de maneira conjunta ou coordenada, por meio do regramento da prestao dos servios e da alocao de encargos, servios, pessoal e bens essenciais conforme as necessidades e possibilidades de cada um dos entes envolvidos. Trata-se, portanto, de manifestao do federalismo de cooperao, pelo qual no apenas todos os entes devem concorrer para a promoo dos servios pblicos essenciais, como tambm devem cooperar para auxiliar aos entes com menor capacidade de investimento e de ao, como o caso dos Municpios de menor porte. O dispositivo pretende, portanto, permitir e incitar os entes federativos de maior porte (Unio e Estados) a contribuir com a prestao de tais servios. Esse o sentido que dever ser atribudo a tais disposies limitadoras. V.2.8. Visto sob esse ponto de vista, foroso concluir que, ao contrrio de limitar ou violar a autonomia federativa, o instrumento dos consrcios pblicos serve, em sentido contrrio, a fortalecla. Tal fato ainda corroborado pelo carter voluntrio da adeso de cada ente federado aos consrcios. Integrar ou abandonar um consrcio
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faculdade dos entes polticos nunca involuntria que pode ser exercida a qualquer hora. Assim, ao contrrio de restringir a autonomia de tais entes, o Projeto de lei amplia tal autonomia, ao oferecer novo instrumento para exercer suas atividades, do qual o ente federativo poder, ou no, lanar mo. V.3. A DELEGAO DE COMPETNCIA POR CONTRATO DE
PROGRAMA V.3.1. Cumpre-me finalmente traar algumas
observaes rpidas a respeito do contrato de programa, acordo que expressa o vnculo que se estabelece entre o delegatrio dos servios pblicos e o titular, ambos integrantes da Administrao Pblica. O contrato de programa deve estar inserido no mbito de gesto associada (v. abaixo, item VI) e, portanto, ser sempre derivado de convnio de cooperao ou consrcio pblico, nos termos do artigo 241 da Constituio Federal. V.3.2. Essa forma de contratao poderia levantar dvidas quanto sua constitucionalidade, diante da disposio constante do artigo 175 da Constituio. Uma vez que, segundo este, a prestao indireta de servio pblico (por quem no seja seu titular) depende de concesso ou permisso, no seria contrrio Constituio a previso de outro instrumento contratual? V.3.3. Apesar de seu carter eminentemente
contratual, o contrato de programa est intrinsecamente vinculado gesto associada formalizada por meio de consrcio pblico ou convnio de cooperao. Nessa qualidade, ele consubstancia relao de prestao de servios de saneamento decorrente do plano de trabalho (programa) definido no mbito da cooperao federativa previsto na atual redao do artigo 241
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da
Constituio.
Parece-me,
ento,
ser
necessrio
reconhecer
particularidade dessa forma de delegao, que muito se distingue das formas tradicionais de delegao a particulares previstas no artigo 175 da Constituio. Trata-se de hiptese de cooperao federativa que foge das formas da concesso tradicional. Impe-se reconhecer a existncia de formas de delegao que, por envolver a cooperao federativa, situam-se fora do mbito do artigo 175. Elas se fundam, em seu contedo, nas competncias materiais comuns dos entes, pois traduzem engajamento dos entes federativos na promoo da melhoria dos servios pblicos, e no federalismo de cooperao adotado pela Repblica brasileira90.
VI.
A GESTO ASSOCIADA DE SERVIO PBLICO No que diz respeito possibilidade de gesto
associada de servios pblicos, prevista no artigo 241 da Constituio e regulada no Projeto de Lei, cumpre primeiramente definir tal conceito (VI.1), para ento descrever como ele tratado no Projeto de Lei (VI.2) e finalmente analisar a sua conformidade Constituio Federal (VI.3). VI.1. DELIMITANDO A GESTO ASSOCIADA VI.1.1. A gesto associada de servios pblicos noo que, a essa altura, j exsurge pacfica diante dos princpios e diretrizes gerais do Projeto de Lei. Trata-se do desempenho de funes e servios por
A experincia do saneamento bsico ilustrativa nesse sentido. A delegao entre entes pblicos se praticou em larga escala, sobretudo em razo do incentivo do planejamento centralizado, por meio do PLANASA (Plano Nacional de Saneamento). A delegao se fazia, sobretudo, dos Municpios em favor de Companhias Estaduais de Saneamento, por meio de instrumentos jurdicos precrios e imprecisos, que no se consubstanciavam propriamente em concesso. Eram, por isso, chamados de concesses-convnios pois
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meio da associao entre diferentes entes federativo. Ela pressupe que mais de um ente federativo se envolva na prestao de um servio pblico, ainda que alguns dos entes envolvidos no sejam propriamente titulares do servio. So, portanto, formas de cooperao formalmente estabelecidas, consubstanciadas em instrumentos jurdicos especficos (convencionais) entre entes polticos. Decorrem, elas tambm, do princpio de federalismo de cooperao que governa o Estado brasileiro. VI.1.2. A gesto associada de servios pblicos conceito que provm da doutrina e da prtica italiana (gestione associata di servizi pubblici). Naquele pas, o costume de associao entre comunidades locais, regionais e nacionais com o objetivo de conjugao de esforos para a prestao de servio pblico de indubitvel interesse de todos os entes, uma vez que de interesse geral existe desde h muito. Tem as mesmas caractersticas essenciais da configurao oferecida pelo Projeto de Lei ora analisado: a criao de nova personalidade jurdica, regida necessariamente pelo direito pblico. Vejamos, pois, as disposies especficas quanto a este instituto no Projeto de Lei. VI.2. A GESTO ASSOCIADA NO PROJETO DE LEI VI.2.1. Na forma do artigo 2, VIII e IX do Projeto de Lei, so definidas duas modalidades de gesto associadas de servios pblicos: a gesto associada plena e a gesto associada parcial. A primeira corresponde s atividades de planejamento, regulao ou fiscalizao de servios pblicos por meio de consrcio pblico, acompanhadas ou no da
estavam longe do esquema tradicional da concesso e no pressupunham, como nesse contrato administrativo, relao de sujeio tpica dos contratos administrativos.
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sua prestao enquanto a segundo corresponde gesto que no envolve as atividades de planejamento, regulao, ou fiscalizao de servios pblicos. VI.2.2. Da, duas concluses iniciais podem ser extradas. A primeira delas, que ns j vimos anteriormente, diz respeito abrangncia da gesto associada. Ela autoriza a transferncia das competncias de planejamento, regulao e fiscalizao de servios pblicos, permitindo que a totalidade das atividades relacionadas a determinado servio pblico possa ser desempenhada de maneira conjunta pelo novo ente jurdico formado por meio de consorciamento. A segunda concluso a que se chega a de que a gesto associada pode se voltar para dois ncleos distintos de cooperao entre entes federativos. De um lado, uma cooperao mais conceitual, mais abrangente, que consiste na gesto associada plena. De outro, uma cooperao mais concreta, relacionada propriamente execuo material do servio, sua fruio pela populao, e conjugao de esforos econmicos e materiais para que ela se viabilize. VI.2.3. A propositura contm ainda diversas
exigncias em relao gesto associada. A autorizao para a gesto associada deve constar necessariamente do protocolo de intenes, ato a que est condicionado o ato constitutivo do consrcio pblico, caso ela esteja entre seus objetivos (artigo 5o, VI). Devem assim ser explicitados os seus termos e, especialmente, as competncias delegadas ao consrcio pblico, por cada ente consorciado, especialmente se elas se referem s atividades de planejamento, de regulao, de fiscalizao ou de prestao de servios ou obras, ou somente a algumas delas, e respectivo prazo de delegao (alnea a), os servios pblicos objeto da gesto associada e a rea em que sero prestados (alnea b). Segundo o 1o do mesmo artigo, a gesto associada
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exige ainda a celebrao de contratos de rateio especfico para cada um dos servios, ou dos servios que tcnica e financeiramente se complementem, de forma a garantir a transparncia da gesto econmica e financeira de cada servio em relao a cada um de seus titulares. VI.2.4. Ainda, o artigo 24 prev que as obrigaes assumidas por qualquer ente da Federao, inclusive da administrao indireta, para com outro ente da Federao ou para com consrcio pblico, em virtude da gesto associada, ser necessariamente disciplinada por contrato de programa (artigo 24). VI.2.5. Ainda que de forma extremamente singela e clara -, o Projeto de Lei fixa as bases principais da gesto associada. Seu mbito e alcance devem estar plenamente delimitados, assim como as obrigaes de cada ente, sobretudo aquelas de natureza econmica (contrato de rateio). A formalizao destas condies, nas diversas fases (protocolo de intenes, contrato de programa, contrato de rateio) so igualmente vistas pela Lei como garantia da solidez de tal gesto associada, de responsabilizao dos entes envolvidos e, em ltima instncia, de continuidade do servio pblico em questo. As formalidades acima referidas consistem em um limite para a gesto associada. A autorizao para tal forma de cooperao deve constar expressamente do protocolo de intenes, e ela deve se fazer acompanhar, necessariamente, de contrato de programa (contribuies obrigacionais) e de contrato de rateio (contribuies econmicas).
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VI.3.
ANLISE
DA
CONSTITUCIONALIDADE
DA
GESTO
ASSOCIADA VI.3.1. A gesto associada chegou a ser criticada, quanto sua constitucionalidade, pelas mesmas razes anteriormente apresentadas, relacionadas aos limites de delegao de competncias e possibilidade de ser convertida em mecanismo de interveno demasiada da Unio sobre as atividades das demais esferas polticas da Federao. VI.3.2. Parecem-me j debatidas suficientemente estas questes. A gesto associada foi expressamente prevista na Constituio como instrumento de fomento da prestao dos servios pblicos no Brasil (da a expresso autorizando a gesto associada constante do artigo 241 da CF). a prpria Carta Maior que privilegia essa forma de cooperao dentre tantas outras que seriam admissveis. O Projeto to somente disciplina a execuo de tal desgnio constitucional, no esprito constitucional, estabelecendo ao contrrio freios poderosos aludida centralizao. VI.3.3. Um ponto especfico a ser abordado constitui a suposta violao ao disposto no artigo 25, 3, da Constituio, em virtude do tratamento dado gesto associada no Anteprojeto. Afirmam alguns de seus crticos que, ao permitir a gesto associada por meio de contrato de consrcio pblico, estar-se-ia violando a competncia estadual para prever a cooperao entre entes federativos, por meio da criao de regio metropolitana. Permito-me divergir. A afirmao pressuporia, em primeiro lugar, que o artigo 25, 3, conferiria aos Estados a prerrogativa de,
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mediante edio de lei complementar, avocar para si competncias dos Municpios. No esse o sentido da norma constitucional91. A meu ver, a instituio de regies metropolitanas no tem o condo de alterar competncias, pois equivaleria possibilidade de um ente federativo arrogar para si competncias de outro, por sua exclusiva vontade. hiptese radicalmente diferente da aqui tratada: no apenas os consrcios pblicos dependem da expresso da vontade de todos os entes polticos envolvidos, como tambm ele no exclui ou exime o titular original dos servios de suas responsabilidades iniciais em relao ao servio. Por esse motivo, creio que a instituio de regies metropolitanas serve apenas para instituir padres de coordenao e cooperao entre as localidades inseridas numa rea de metrpole, sem nada interferir na titularidade ou delegao dos servios. Ainda que se considerasse que o artigo 25, 3, constitui mecanismo de redistribuio de competncias, em nada ele excluiria a aplicabilidade e a constitucionalidade dos dispositivos constantes do Projeto de Lei. de se ver que o artigo 25, 3 diz respeito to somente aos Estados-membros. caso especfico de cooperao entre as localidades, relacionado ao fenmeno da conurbao e da crescente integrao entre
91 No me parece possvel esposar o entendimento de que a mera edio de lei complementar que crie regio metropolitana tenha o condo de alterar a competncia para a prestao dos servios pblicos de saneamento bsico e permitir ao Estado avocar a competncia para prest-los. Isso, por duas razes. Em primeiro lugar, tal hiptese contrariaria o princpio federativo, que exige autonomia e isonomia entre os entes. No seria facultado ao Estado-membro transferir competncia de Municpio para si prprio, como se pudesse se sobrepor ao autogoverno municipal: as competncias iniciam-se e se esgotam na Constituio Federal. Por outro lado, a possibilidade de alterao infraconstitucional da titularidade dos servios pblicos de saneamento conferiria instabilidade jurdica injustificvel ao setor ao admitir a transferncia de competncia ao bel prazer dos Estados, com a possibilidade de alterao do status do servio pbico a cada modificao legislativa. Concluo, ento, que a prescrio do artigo 25, 3, da Constituio Federal serve a conferir nova dimenso regional prestao dos servios, que obriga que os Municpios, ao exercer suas competncias locais que permanecem intocadas , coordenem seus esforos de maneira integrada e tenham em conta o fenmeno regional.
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Municpios. No haveria porque acreditar que tal dispositivo especfico, excluiria as demais formas de cooperao previstas expressamente na Constituio, sobretudo a gesto associada de servios pblicos, expressamente autorizada e preconizada pelo constituinte no artigo 241 da Constituio Federal. VII. CONCLUSO: UMA RESPEITOSA OPOSIO AO
ENTENDIMENTO DO GRANDE JURISTA VII.1. No poderia concluir este trabalho sem me referir a uma opinio em sentido diametralmente contrrio aqui exposta. Como notrio, o grande Professor Miguel Reale professa entendimento que contraria o por mim defendido. No posso, pois, dar por encerrada minha tarefa sem aludir o fato e explicar a razo por que no me rendo aos seus sempre profundos ensinamentos. VII.2. No caso concreto, o Professor Reale entende inconstitucional a proposta encaminhada pelo Executivo ao Congresso lastreado, basicamente, nos seguintes argumentos: i) no podem os consrcios assumir personalidade jurdica, pois eles seriam uma entidade constituda to somente para executar empreendimento determinado; ii) o projeto permitir que a Unio, por vias transversas, interfira em atividades de competncia privativa dos Estados e [M]unicpios; iii) a Constituio vedaria a delegao de competncias, o que estaria sendo encetado pelo Projeto; iv) os consrcios estariam elevados condio de entes federados, equiparando-se-lhes, inconstitucionalmente, s Unidades da Federao; v) o Projeto desbordaria os limites das normas gerais cuja edio de competncia da Unio; vi) estaria contida na propositura uma verdadeira hiptese de interveno oblqua na vida administrativa dos Estados e
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Municpios; vii) o Projeto privaria os Estados das competncias para instituir regies metropolitanas; e viii) haveria inconstitucionalidade por afronta aos limites de competncia dos trs entes da Federao brasileira92. Com todas as homenagens que rendo ao autor, no vejo nenhum dos problemas apontados. VII.3. A primeira crtica, relacionada a uma suposta impossibilidade dos consrcios assumirem personalidade jurdica prpria padece do mal de se tentar interpretar a Constituio a partir da lei e no, como seria de rigor, o contrrio. A prescrio constante do artigo 278 da Lei das S.A.s absolutamente irrelevante para a matria, por trs motivos. Primeiro porque tal dispositivo trata dos consrcios no mbito do direito societrio consrcios constitudos por pessoas jurdicas de direito privado -, no sendo aplicvel aos consrcios entre entes pblicos. Segundo, porque, como vimos, a Constituio alude aos consrcios pblicos, espcie j por si distinta dos consrcios de empresas. Terceiro, porque em se tratando de um Projeto de Lei, ao ser aprovado, este tornar-se-ia lei da mesma hierarquia que a Lei n 6.404/76. Sendo posterior e especfica, a nova lei constituiria exceo anterior, ou operaria uma revogao tcita ou uma derrogao parcial do dispositivo no tocante aos consrcios formados por entes da Federao. De uma forma ou de outra, portanto, prevaleceria a nova prescrio legal. Poder-se-ia ainda invocar o fato de que o constituinte, ao prescrever a regra constante do artigo 241, teria em mente o conceito legal de consrcio. Porm, o argumento no calha haja vista que o constituinte adjetivou os consrcios ali tratados como pblicos (justamente para diferenlos dos consrcios tradicionais) e os caracterizou de forma tal que, como
V i d e P a r e c e r s o b r e C o n s c i o s P b l i c o s , d i s p o n v e l e m h t t p : / / w w w. m i g u e l r e a l e . c o m . b r [on line], acessado em 27.01.04.
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vimos acima, predicou uma necessria personalizao sob a gide do direito pblico. VII.4. O segundo ponto tampouco me parece ser procedente. Primeiramente, porque no o projeto que induziu a que a Unio se consorciasse com os demais entes para a gesto associada de servios de competncias destes. Foi a Constituio que o fez (a partir da EC n 19). E o Projeto, se lido com cuidado, toma todas as cautelas para impedir a centralizao de competncias na Unio. Tanto assim que nele encontramos disposio expressa (artigo 3, 1, III) no sentido de vedar que os Municpios renunciem sua competncia. De mais a mais assegurado ao ente da Federao a retirada, a qualquer tempo, do ente consorcial (cf. artigo 20 Projeto de Lei). Se risco h de a Unio fazer valer sua hipersuficincia financeira para induzir ou interferir na gesto estadual ou municipal, temos que reconhecer que este risco persiste havendo ou no o consorciamento entre estes entes. A desigualdade de meios de que dispe a Unio obriga a que os demais entes se submetam a regras ou condies gerais para poder dispor de recursos ou gozar de investimentos, fenmeno que, no federalismo norte-americano, denominado como spending power. Nada h, pois, que predique a interferncia da Unio nos demais entes para alm do que j hoje existe e no constitucionalmente questionado. No ser o instituto ou o mecanismo do consorciamento que favorecer tal interferncia, ao contrrio, ele tende a domestic-la. VII.5. s tantas se perora que competncia no se delega vendo-se, pois, uma inconstitucionalidade no Projeto ao prever a transferncia de atribuies dos entes consortes em favor do ente consorcial. Lida e relida a Carta, no se acha norma com esse teor. Na verdade, como vimos acima, h, sim, a possibilidade de delegao de competncias,
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particularmente quando a Lei assim autorizar. Em verdade, seja-me permitido, competncias so, sim, delegveis nos termos do que predisser a lei. O que no se pode admitir (corolrio do princpio da funo) a renncia de competncia. Ou seja, o titular de uma competncia no pode abrir mo de exerc-la (j que dela no dono, apenas a exerce por prescrio legal), deixar de cumpri-la ou faz-lo de forma parcial. Pode, outrossim, cometer o seu exerccio a outro ente ou rgo, especialmente se qualquer um destes integra sua Administrao . A propsito, o prprio artigo 241 da CF que alude transferncia total ou parcial de encargos, o que nos traz uma expressa autorizao constitucional para a delegao de competncias (encargos e servios). VII.6. Na seqncia, fala-se em criao, por meio dos consrcios, de novo ente da Federao no previsto na Constituio. J pude afirmar mais acima a improcedncia desta crtica. De novo ente no se h de falar, pois, ainda que os consrcios assumam a personalidade jurdica de direito pblico, no se constituem eles em pessoas polticas dotadas de capacidade de inovar na ordem jurdica ou de receber suas competncias diretamente da Constituio. Ao contrrio, os consrcios s existem enquanto os entes federados seguirem assim querendo. Desaparecendo o interesse consorcial, os entes retomam, inteiramente, o exerccio de suas competncias, bens, pessoal e servios anteriormente cometidos ao consrcio. Segue da a absoluta insustentabilidade da tese de afronta ao pacto federativo por inovao de Unidade da Federao no prevista. VII.7. Tampouco parece haver extrapolao no carter de normas gerais contido no Projeto de Lei enviado ao Congresso.
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fato que a delimitao do que sejam normas gerais sempre controversa93. Eu mesmo, em outra oportunidade, j critiquei o avano da Unio sobre as competncias de Estados e Municpios em matria de licitaes94. No caso concreto, contudo, no vejo este desbordamento. Na matria, o Projeto de Lei se circunscreve a definir as regras para constituio, alterao, gesto e extino dos consrcios pblicos, alm de instituir e regrar o contrato de programa. Este ltimo instrumento essencial para assegurar o cumprimento, por cada ente consorciado, de suas obrigaes relativas gesto associada de servios pbicos. E neste particular cumpre lembrar que se houvesse (no a vejo) ameaa de invaso da Unio sobre as competncias materiais de Estados e Municpios a pretexto de prestao de servios pblicos por meio de gesto associada, tal risco provm da prpria Constituio que instituiu esta possibilidade no artigo 241. O Projeto, aqui, apenas disciplina como isso pode se dar, prevendo um instrumento (contrato de programa) que est longe de se caracterizar como instrumento interventivo. VII.8. A alegao de uma pretendida interveno oblqua na vida administrativa dos demais entes, data venia, tampouco calha. Para que de interveno se pudesse falar, teramos que ter em alguma medida a compulsoriedade de que Estados e Municpios integrassem consrcios com a Unio. Contudo o Projeto de Lei determina expressamente (artigo 19) que [n]enhum ente da Federao poder ser obrigado a se consorciar ou a permanecer consorciado. Portanto, soa um tanto despropositado imaginar uma interveno para a qual os entes inferiores decidem livremente participar e podem a qualquer tempo se retirar. Da, de
93 Vide Geraldo ATALIBA, Alcance das Disposies do Cdigo Tributrio Nacional e o Conceito de Norma Geral de Direito Tributrio, in Revista de Direito Pblico, n 32, novembro a dezembro de 1974, pginas 248 a 278. 94 V. meu Normas Gerais de Licitao - Doao e Permuta de Bens de Estados e de Municpios - Aplicabilidade de Disposies da Lei Federal n 8.666/93 aos Entes Federados (Comentrios a Acrdo do STF ADINCONST 927-3-RS), in Revista Trimestral de Direito Pblico, volume 12, 1995, pginas 173 a 191.
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duas uma: ou se alterou radicalmente o instituto da interveno, ou dessa no se trata. VII.9. A tese de que haveria inconstitucionalidade por afronta ao disposto no artigo 25, 3, da Constituio s pode se sustentar se entendermos que aquele dispositivo conferia aos Estados a prerrogativa de, mediante edio de lei complementar, avocar para si competncias dos Municpios. Vimos que este no o sentido da norma constitucional. Na verdade, a instituio de regies metropolitanas serve apenas para instituir padres de coordenao e cooperao entre as localidades inseridas numa rea de metrpole. E, neste sentido, os consrcios pblicos, tal como regrado no Projeto de Lei, apenas reforam tal instituto, pois tratar-se-o de instrumentos disponveis para a implementao da pauta de cada regio metropolitana. VII.10. Por derradeiro, h a alegao de que o Projeto de Lei traria uma quebra no quadro de diviso de competncias entre os trs entes da Federao. Como acima expus, vejo a iniciativa no sentido exatamente inverso. Primeiro, porque a concertao de competncias de entes distintos com vistas a executar (mediante gesto associada) servios pblicos no criao do Projeto de Lei, mas da Constituio. O Projeto, por seu turno, disciplina a matria com absoluto rigor. Tanto que prev as hipteses de delegao de forma suficientemente restritiva, por exemplo, vedando que os Estados deleguem competncia a consrcios pblicos integrados tambm por Municpios situados fora do seu territrio (artigo 3, 1, II, b). Ou ainda determina que (artigo 29) [a] Unio somente participar de consrcios pblicos em que tambm faam parte todos os Estados em cujos territrios sejam situados os Municpios consorciados.
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E, de mais a mais, como visto acima, no mbito dos consrcios pblicos, a delegao de competncias no chega a ser total na medida em que o ente recebedor (o consrcio) no estranho ao titular da competncia, pois por ele integrado e exerce esta atribuio sob permanente superviso do ente titular do servio95. Portanto, tambm deste vcio no padece a propositura. VII.11. Tenho, pois, para comigo, que as crticas expostas pelo Professor Reale, embora conclamem a ateno e preservao cautelosa dos limites estabelecidos no Projeto de Lei, no logram inquin-lo do vcio de inconstitucionalidade. VIII. RESPOSTA OBJETIVA AOS QUESITOS chegada a hora de responder objetivamente a Consulta. Fao-o nos seguintes termos: 1. Nos termos do artigo 241 da CF, pode um consrcio pblico ser constitudo por um contrato ou imprescindvel que um ato constitutivo destes consrcios seja necessria e exclusivamente um convnio? Os consrcios pblicos referidos no artigo 241 da Constituio devem ser distinguidos dos convnios pois se prestam a finalidades distintas destes. Os consrcios pblicos tm natureza contratual, ainda que sua constituio demande tambm a prtica de outros atos entre os quais a manifestao legislativa ratificadora. Inobstante, patente o carter negocial, de estipulao de obrigaes recprocas que a constituio destes entes consorciais envolve. O artigo 241, como fatiguei-me em
Neste sentido, por exemplo, vm as disposies constantes do artigo 28, XIX, alneas a e b do Projeto de Lei.
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mostrar, alterou profundamente o regime sobre o qual se afirmava a tradicional doutrina administrativista acerca de convnios e consrcios. A partir da EC n 19 arrisco-me a dizer que os consrcios no s podem como devem ser constitudos por contrato, no mbito do qual as partes consorciadas (entes da Federao com interesses convergentes) tanto estipulem a repartio entre si e em favor do conscio de encargos, como as transferncias de encargos, bens, pessoal e servios (em suma: de obrigaes em face destes). Parece-me, pois, indeclinvel a natureza contratual do ato de constituio desta nova figura consorcial. 2. Pode um consrcio pblico assumir personalidade jurdica de direito privado ou de direito pblico? A meu ver o artigo 241 no deixa dvidas de que os consrcios ali previstos devem assumir personalidade jurdica (pois ele ser o instrumento para atuao consorciada dos entes consorciados com vistas realizao de seus interesses convergentes). E essa personificao jurdica h de se dar sob o regime pblico no s pela adstrio designao expressa constante do texto constitucional, mas tambm porque estes consrcios podero receber a atribuio de gesto de servios pblicos em sentido amplo (ou seja, funo pblica) e no apenas de servios pblicos de natureza econmica. Isso a meu ver afasta a possibilidade de que estes consrcios assumam a configurao de pessoas jurdicas de direito privado. Frisei ademais que os argumentos opostos a esse entendimento no calham. Primeiro, porque no se pode pretender legalizar a Constituio. No nosso Direito so as leis que devem se amoldar ao texto constitucional e no o inverso. Portanto, inservveis so as aluses ao artigo 278 da Lei das Sociedades Annimas (a regra da no personificao dos consrcios passa na no
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ter aplicao para os consrcios pblicos e mesmo que tivesse a lei nova e especfica o afastaria) e mesmo ao Decreto-lei n 200 (cujas disposies, em vrias oportunidades, no foram integralmente recepcionadas pela Constituio). 3. O fato de ser um consrcio pblico dotado de personalidade jurdica de direito pblico implica em criao de novo ente federativo, em afronta aos quadrantes da Federao previstos na Constituio da Repblica? No. Diz-lo implicaria confundir pessoas jurdicas de direito pblico com pessoas polticas, aquelas que tm, pela Constituio capacidade para inovar na ordem jurdica. Os consrcios pblicos ho de ser pessoas jurdicas de direito pblico dotadas de competncias materiais para gesto de servios pblicos, mas desprovidas de capacidade normativa originria (competncia legislativa). Podem exercer capacidade normativa derivada, nos estritos termos do que os entes consorciados vierem a determinar, mas nunca tero a si conferida autonomia para agir como entes federados. Tal raciocnio, apresentado ad terrorem, significaria retroceder quase um sculo no direito pblico. No so os consrcios pblicos nem novos entes da Federao, nem pessoas jurdicas distintas de seus constituintes. So entes de cooperao, com finalidades especficas e com poderes decorrentes no da Constituio, mas do pacto firmado pelos entes consortes. 4. Pode haver uma pessoa jurdica de direito pblico que integre a estrutura da Administrao Indireta de mais de um ente da Federao? Sim. Nada h no conceito de autarquia ou em seu regime jurdico que vede a sua criao de forma multifederadas. Sua estrutura institucional
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se diferencia pouco de sociedades de economia mista estaduais que recebem delegao para a prestao de servios pblicos municipais. A criao dessas autarquias plurifederadas foi expressamente prevista no artigo 241 da Constituio, o que por si s afasta sua inconstitucionalidade. No mesmo sentido, em deciso pretrita, o STF d a entender que constitucional a criao de tais entidades, desde que, evidentemente, seu escopo coincida com as competncias dos rgos que as criaram. Ademais, entender que, nessa hiptese, estaria vedada a criao de autarquia interfederativa seria o mesmo que negar vigncia atual redao do artigo 241 da Constituio pois, doutra forma, no haver como se instituir um consrcio necessariamente personificado, como se verifica das atribuies que lhe so constitucionalmente previstas que seja tambm pblico, no esteio do comando daquele dispositivo, que foi inserto pelo legislador constituinte derivado por meio da Emenda Constitucional no 19, de 4 de junho de 1998. 5. Tem a Unio competncia para legislar sobre normas gerais a cujo regime devam se submeter os atos constitutivos dos consrcios pblicos? Sim. Com duplo fundamento. De um lado pela prpria prescrio do artigo 241 que previu uma competncia concorrente os entes da Federao o que, semelhana do prescrito no artigo 24 da CF, confere competncia para a Unio prescrever normas gerais sobre a matria. Fosse isso pouco e, dado o carter contratual dos consrcios, estaria o artigo 22, XXVII, a conferir igual prerrogativa. 6. possvel a um ente da federao titular de um servio pblico transferir a competncia material para organiz-lo, prest-lo ou delegar a prestao deste servio a um consrcio pblico?
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Sim. Mais do que possvel, pelos termos do artigo 241 isso restou expressamente autorizado pela Carta quando prev a gesto associada de servios pblicos e a transferncia de encargos e servios. Porm, nos caso dos consrcios pblicos, o que ocorre no uma transferncia de competncias materiais entre os entes consorciados, mas apenas a alocao conjunta de competncias num ente que h de ser necessariamente integrado pelo detentor original da competncia material. Ocorre, ento, menos que uma delegao, mas um compartilhamento na medida em que a constituio de um consrcio pblico acaba por operar uma soma, uma associao de atribuies e meios para melhor exerccio destas competncias. 7. A previso de gesto associada de servios pblicos encontra algum obstculo no texto constitucional? A hiptese de gesto associada tal como prevista no Projeto de Lei encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional importa em algum risco de centralizao constitucional? um tanto inusitado se falar em obstculo constitucional gesto associada de servios pblicos quando a prpria Constituio que o determina (CF, artigo 241). Posta nestes quadrantes, o regime de gesto associada posto no Projeto de Lei enviado pelo Executivo ao Congresso mostra-se, a meu ver, plenamente aderente prescrio constitucional. Falar em risco de centralizao tampouco me parece procedente. A gesto associada pela via consorcial refora a descentralizao na medida em que permite aos entes municipais e federais receber meios mais robustos para exercer suas competncias. de se notar que nenhum ente est vinculado a integrar um consrcio e se o fizer ser no livre exerccio de sua autonomia. O Projeto, ademais, toma as cautelas
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de
poderes
violadora
do
princpio
federativo

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recomendveis. Impede a formao de consrcios da Unio diretamente com os Municpios (prescindindo da participao dos Estados) e fornece os mecanismos e o regime legal para que o ente consorciado se retire do consrcio (mecanismo da retirada cf. artigo 2, VI e artigo 20 do Projeto de Lei original) ou deixe de aderir a uma condio especfica (mecanismo da reserva, cf. artigo 2, V). Assim, a propositura , no meu entender, absolutamente conforme Constituio. 8. possvel a delegao de funes entre entes federados? Em que termos? Quais os limites para delegao do exerccio de funes entre entes federados? Sim. A delegao de funes, em especial no tocante a servios pblicos, no s possvel como bastante comum no direito brasileiro. Reporte-se, apenas a ttulo de exemplo, o caso do transporte metropolitano de passageiros em muitas capitais que, malgrado tratar-se de servio pblico municipal (no mais das vezes cuida-se de transporte intramunicipal) explorado por entes estaduais (no caso do Metr de So Paulo) ou mesmo federais (como ocorre com o Metr de Porto Alegre, Salvador e Recife), ou ento com o disposto na Lei n 9.277/96 que autorizou a delegao de servios pblicos da Unio em favor dos demais entes. A questo dos limites desta transferncia no importa em resposta objetiva, mas em dizer os critrios por meio dos quais se pode identificar tais limites, e o principal deles que competncias nucleares de um ente federativo s podem ser transferidas no caso de expressa previso constitucional. Com isso, no caso da Unio, no cabe a transferncia das competncias, por exemplo, de cunhar moeda ou cuidar da defesa nacional ou de legislar em matrias privativas, salvo se diante da exceo prevista no pargrafo nico do art. 22 da Constituio.
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Dou assim por cumprido o trabalho, imaginando ter respondido suficientemente o que me foi indagado, segundo o que me parece e de minha inteira convico.
So Paulo, em 8 de maro de 2005.
Floriano de Azevedo Marques Neto Professor-Doutor de Direito Administrativo da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo
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III. OS ENTES PBLICOS PERTENCENTES A MAIS DE UM ENTE DA FEDERAO

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OS CONSRCIOS NO DIREITO BRASILEIRO

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A DELEGAO DE COMPETNCIAS Constatada a constitucionalidade do Projeto de Lei no

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