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A INSERO DA PARTICIPAO POPULAR NAS POLTICAS PBLICAS NO BRASIL1

Ana Paula da S. Pereira2

Um grande desafio para a Amrica Latina e em especial para o Brasil o de se efetivar e assegurar a construo de uma cultura democrtica, em que sejam garantidos os direitos e anseios da sociedade como um todo. Dentre estes, esto a garantia de condies dignas de vida para todos sem distino da condio econmica ou grupo social. No caso do Brasil, os primeiros passos foram dados com a promulgao da Constituio Federal de 1988, materializao de uma nova ordem social em que os direitos humanos foram postos na ordem do dia os direitos resguardados como ao do Estado. O texto constitucional estabelece grande nfase no vis da participao da populao quando na efetivao das polticas pblicas. Tomando esse fator como requisito bsico para a efetivao do processo democrtico das gestes pblicas, tal princpio encontra-se no art. 10 inciso VII, pargrafo nico, e ainda no art. 194 da Constituio Federal de 1988. De acordo com este ltimo, assegurada a participao da comunidade nos colegiados dos rgos pblicos, em que seus interesses sejam objeto de deliberao. Nessa anlise da expresso constitucional brasileira, SIMES (2007) defende que esse contedo expressa a superao da concepo tecnocrtica na administrao do Estado, deixando evidente que no apenas as decises tcnicas, mas tambm as decises polticas expressam igual valor. Estabelece-se, neste sentido que a populao, elemento central das aes do Estado, participa das decises deliberando sobre os rumos polticos de aes que iro afetar no destino de todos.

Artigo produzido a partir de fragmento da dissertao de mestrado com o ttulo O projeto de reviso do Plano Diretor de Maracana: experincia de participao popular? Defendido em 13 de abril de 2011, pela Universidade Estadual do Cear. 2 Assistente Social, especialista em Arte e Educao, mestre em Polticas Pblicas e Sociedade, servidora da Prefeitura de Maracana CE, docente da Faculdade Ratio e Faculdades Cearense.

Ainda sobre sua anlise SIMES (2007) afirma que a Constituio de 1988 instituiu a participao da comunidade, ou sociedade, na gesto administrativa por meio dos Conselhos das diversas polticas pblicas. Salientando que a insero se materializa com a indicao de representantes da sociedade e do Poder Pblico. O inciso VII do art. 194, relacionado seguridade social, apresenta dentre outros objetivos:
VII carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com a participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados (CF, 2004, p.204)

A instituio dos Conselhos disseminou-se em todas as esferas das polticas pblicas no Brasil, fazendo parte das estruturas de Estado nas trs instncias federativas (federal, estadual e municipal), ressaltando a nfase na descentralizao poltica como um dos princpios da Constituio de 1988. Salientando que neste aspecto, o processo de democratizao do Estado no Brasil, foi construdo a partir de embates histricos, entre sociedade civil e Estado, caracterizando a busca da cultura democrtica como um ideal quase que inatingvel em nosso pais. Quando as polticas pblicas passam a ser concebidas a partir da perspectiva participativa, a populao atendida pelas por estas, em conjunto com o Estado, monitoram, digamos assim, sua rela efetivao, avaliando seus resultados e discutindo suas melhorias. No entanto preciso se fazer uma ressalva quanto ao tipo de concepo democrtica estabelecida na proposta constitucional. Na proposio do texto constitucional h no inciso VII a ideia de carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite , o que significa uma participao referendada pela representao dos diversos segmentos das categorias sociais. A ressalva que fao, tem relao com esse modelo de participao representativa, cabendo aos segmentos sociais inseridos no processo estabelecerem a escolha de seus representantes. a partir dessa escolha que se estabelece um intenso embate poltico dos segmentos sociais por tratar-se de esferas no hegemnicas no tocante ao referencial poltico e aos processos reivindicativos. As esferas representativas dos segmentos sociais brasileiros apresentam em sua composio, vrias percepes polticas da dinmica social, sendo esse fator considerado o facilitador para a ocorrncia dos conhecidos casos de cooptao dos movimentos sociais (compreendidos aqui como expresso poltica dos segmentos sociais) na intensa disputa de espao com o Estado.

A vulnerabilidade da participao descaracterizao, quer pela cooptao dos grupos sociais superincludos, quer pela integrao em contextos institucionais que lhe retiram o seu potencial democrtico e de transformao das relaes de poder est bem ilustrada em vrios dos casos analisados(...)a participao pode ser transformada em um processo de controle social organizado de cima para baixo (top-down), no qual interesses e atores hegemnicos encontram uma nova frmula de prevalecer sobre interesses e atores subordinados, com menos capital poltico ou de organizao. (SOUZA SANTOS, 2002, p.60)

Aps a consolidao democrtica no Brasil e a efetivao dos Conselhos de polticas pblicas o debate poltico passou a ser direcionado para a avaliao da dinmica da participao das representaes da sociedade civil, desencadeada pela no efetivao imediata de alguns direitos sociais garantidos na Constituio Federal (CF 1988) e a perda poltica sofrida pelos movimentos com a crise dos anos de 1990 nos processos de instituio de uma poltica financeira globalizada, reforado pela instituio da chamada contra-reforma neoliberal3. Analisando o caso brasileiro, Dagnino (2004) considera um equvoco da esquerda histrica, que at o perodo da dcada de 1990 compreendiam os movimentos sociais numa mesma perspectiva identitria com um perfil poltico hegemnico. A viso de que todos os movimentos sociais e suas representaes tinham como bandeira de luta nica, a construo de uma nova via poltica para a sociedade brasileira, no caso o socialismo, foi um erro, j que nem todos os segmentos dos movimentos sociais percebiam claramente o processo excludente da sociedade capitalista vivenciado no Brasil, sendo essa leitura bastante tratada nos movimentos sindicais e dos partidos polticos, no sendo essa a mesma vivncia nos movimentos populares, como das associaes de moradores por exemplo. Um dos fatores determinantes que justifica a ausncia da compreenso real da estrutura scio-poltica existente no Brasil a absoluta falta de acesso s condies dignas de vida. Essa foi a tnica dos movimentos populares (associaes de bairros de periferia, favelas dentre outros), a busca para essa conquista foi deliberadamente assumida pelos representantes desta categoria social, nos moldes da vertente democrtica liberal que no Brasil foi recheada pela cultura patrimonialista e centralizadora como nos aponta CHAUI (2000).

Ao longo dos anos de 1990, propagou-se na mdia falada e escrita e nos meios polticos e intelectuais brasileiros uma avassaladora campanha em torno de reformas. A era Fernando Henrique Cardoso(FHC)foi marcada por esse mote, que j vinha de Collor,(...). Tratou-se, como se pde observar, de reformasorientadas para o mercado, num contexto em que os problemas no mbito do Estado brasileiro eram apontados como causas centrais da profunda crise econmica e social vivida pelo pas desde o incio dos anos 1980.Reformando-se o Estado, com nfase especial nas privatizaes e na previdncia social, e, acima de tudo, desprezando as conquistas de 1988 no terreno da seguridade social e outros a carta constitucional era vista como perdulria e atrasada. (BEHRING-BOSCHETTI, 2008, p.148)

Neste embate poltico interno dos movimentos sociais, ressalta-se ainda os segmentos dos grupos especficos como o caso do movimento feminista, movimento negro e movimento LGBTT. O reconhecimento das particularidades intrnsecas desses grupos configurou o debate poltico de forma mais intensa a partir dos anos de 1990, entretanto, a dificuldade dos tradicionais partidos de esquerda em creditar apoio nessas lutas das categorias especficas, arrefeceu a participao de muitos membros engajados. Criando assim um esvaziando no debate poltico da garantia plena dos direitos, focando esse publico para defesa de suas reivindicaes especficas. A partir desse contexto, verifica-se que as esferas de participao institucionalizadas, os chamados conselhos de polticas pblicas e conselhos de direitos, passam de ganho da sociedade civil para espao de risco, quanto integridade dos movimentos sociais e de sua representatividade, reforando a ideia liberal de que as massas no esto aptas ao processo de participao direta na conduo das deliberaes do Estado. Com efeito, a institucionalizao da participao popular compreendida em algumas anlises como uma jogada liberal para anular o poder de mobilizao dos segmentos sociais excludos do processo produtivo, colocando-os em uma esfera engessada sob a gide de uma estrutura de Estado que em sua essncia, se faz alheio dinmica cotidiana dos movimentos sociais.
A participao comunitria tambm um derivativo da concepo liberal. Ela concebe o fortalecimento da sociedade civil em termos de integrao, dos rgos representativos da sociedade aos rgos deliberativos e administrativos do Estado. Por isso, a participao coorporativa comunitria se caracteriza como uma forma institucionalizada. Os grupos organizados devem participar no interior dos aparelhos de poder estatal de forma que as esferas do pblico e do privado possam fundir. (GOHN, 2001, p.16)

Esta fuso entre o pblico e o privado gerou outro equvoco responsvel pela chamada crise de representatividade dos movimentos sociais nas instncias dos Conselhos. O debate sobre a questo do pblico e do privado estende-se por vrias nuances que no sero detalhadas aqui por ser questo que exige ampla exposio. Dessa forma, o conflito pblico e privado evidenciou um dos aspectos da cultura poltica vivenciada no Brasil, o patrimonialismo. Este foi expresso a partir da conduo das decises do Estado quanto ao protecionismo ao capital privado no episdio das privatizaes das empresas estatais no perodo dos anos de 1990, por exemplo. A cultura patrimonialista ocorreu em detrimento das polticas sociais, garantidas no texto constitucional, que foram duramente

revisadas tanto no oramento pblico quanto na redefinio do arco de beneficirios destas polticas. As emendas constitucionais e as medidas provisrias oriundas do Executivo Federal, eram agora parte do cotidiano do Legislativo (Cmara Federal). Eram os pacotes de ajuste que alteravam os dispositivos constitucionais que eram impedimentos para a poltica de enxugamento das aes do Estado. O Congresso Nacional, apreciou e aprovou vrios ajustes a custa de acordos fechados via bancada governista. Restando aos conselhos de polticas pblicas, ter como pauta permanente o alinhamento das medidas de ajuste ao ordenamento das polticas aos quais eles faziam o controle social. O que ocorria na Cmara Federal, os processos de acordos fechados, passou a fazer parte do cotidiano destes conselhos, um processo de cooptao das lideranas que representavam a sociedade civil, marcou profundamente os bastidores destes que eram os espaos de controle social e poltico da sociedade. A dinmica foi to intensa desses processo que ganhos histricos dos movimentos sociais brasileiros na dcada anterior (anos de 1980) foram colocados em negociaes. Porm a resistncia dos sindicatos consolidados em lutas anteriores, como por exemplo na ditadura militar (1964-1985), grupos polticos de esquerda e a insero dos chamados novos movimentos
sociais reverteram

a situao passando a deflagrar essa faceta do Estado.

Os novos movimentos sociais na verdade so os segmentos considerados especficos, como movimento negro, movimento de mulheres (mais amplo que o feminista) e movimento de lsbicas, gays, bissexuais, transexuais e transgneros (LGBTT). Inicialmente sem insero nos espaos dos conselhos, o segmento dos novos movimentos sociais percebeu a possibilidade de reverso do processo de cooptao a partir da insero de seus quadros nesta representao. Mesmo que para isso fosse causar embate frente aos demais segmentos da sociedade civil organizada e j consolidados com seus assentos nos conselhos gestores das polticas pblicas. A partir desta retomada, os novos movimentos sociais inseridos nessa dinmica passam a fortalecer a garantia a efetivao dos direitos previstos nas leis ampliando as demandas sociais. Certamente para que isso ocorresse os conselhos de polticas pblicas passaram a comportar uma intensa arena de disputa que se travava entre os representantes da sociedade civil entre si.

Em anlise, conclui-se que esse fato trs mais ganhos para o Estado e perdas para a representao da sociedade civil. Pois o Estado tem sua representao formatada a partir do princpio da fidelidade ideolgica, dessa forma no h questionamentos na conduo das propostas. As contradies sociais expressam a linha tnue entre a democracia e o capitalismo as divergncias existentes dentro dos movimentos sociais apontam para uma configurao social permeada de entraves que permitam a plenitude de usufruto das riquezas produzidas em nossa sociedade, expressam natural de um sistema formatado em processos de desigualdades, como o sistema capitalista. Sendo assim, o contraditrio mais uma vez determinou que nada que aparenta ser o efetivamente, dessa forma o que poderia ser considerado perda absoluta na luta dos movimentos sociais, passou a ser algo de importncia para diferenciar os movimentos sociais a partir dos referenciais ideolgicos e dos propsitos de construo de um iderio de sociedade justo e igualitrio. Diante destas consideraes o termo institucionalizao da participao popular aponta para a crtica ao processo como ocorreu a insero da sociedade a partir das representaes dos diversos segmentos sociais, nos espaos decisrios das polticas pblicas no Brasil. O que transparece quando se analisa detalhadamente os fatos que a participao popular s considerada legitima quando inserida nas esferas institucionais similares estrutura do Estado. Assim espaos como Assemblias Populares, os Fruns Sociais no fossem suficientes como espao de interlocuo direta com o Estado. Mas oficialmente a interlocuo entre Estado e Sociedade Civil no Brasil oficialmente se d a partir das estruturas de conselhos inseridas em todas as polticas pblicas. . O que se pode concluir que a possibilidade de ampliao dos espaos participativos j um processo amplamente utilizado pelos diversos segmentos dos movimentos sociais. Os Fruns Sociais esto cada vez mais buscando se fortalecer a partir da utilizao de instrumentos previstos na Constituio Federal de 1988 como o caso do projeto de lei de iniciativa popular.

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