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PRIMER CONGRESO ARGENTINO DE ESTUDIOS SOCIALES DE LA CIENCIA Y LA TECNOLOGIA

Universidad Nacional de Quilmes 5 y 6 de Julio de 2007

A reforma do Estado e as mudanas da poltica cientfica e tecnolgica brasileira

Eje temtico 1 Polticas de ciencia y tecnologa: anlisis de polticas publicas de ciencia, tecnologa y innovacin

DIAS, Rafael Departamento de Poltica Cientfica e Tecnolgica - UNICAMP, Campinas Brasil rafaeldias@ige.unicamp.br

Palavras chave: poltica cientfica e tecnolgica; reforma do Estado; Brasil

Resumo

Nos ltimos anos, alguns trabalhos tm analisado as mudanas verificadas nas mais diversas polticas pblicas no Brasil (econmicas, sociais, ambientais, etc.) ocasionadas pelo processo de Reforma do Estado. Contudo, a relao entre essas mudanas e a poltica cientfica e tecnolgica (PCT) brasileira tem sido escassamente tratada pela literatura.

Pretendendo contribuir nesse sentido, o presente artigo tem o objetivo de analisar a relao entre as transformaes do Estado brasileiro, resultantes das reformas iniciadas em meados da dcada de 1980, e as mudanas no padro da conduo PCT no Pas. A fim de atender a esses objetivos, o artigo traz uma caracterizao geral do processo da Reforma do Estado no Brasil e na Amrica Latina. Traz, tambm, algumas reflexes a respeito da trajetria da PCT brasileira nas ltimas dcadas. O trabalho pretende analisar a relao entre as mudanas no Estado brasileiro e em sua PCT (implcita e explcita). O artigo encerrado com algumas reflexes sobre o comportamento do ator dominante da agenda da PCT brasileira a comunidade de pesquisa no que se refere a essas transformaes.

Introduo At o incio da dcada de oitenta, observa-se que a PCT brasileira esteve fortemente respaldada por um projeto desenvolvimentista, no qual o Estado desempenhava um papel central. Observa-se, alm disso, que mesmo as reflexes tericas que legitimavam, enquanto discurso, as aes governamentais no mbito da PCT latino-americana (sobretudo a contribuio de autores como Amlcar Herrera, Jorge Sbato e Oscar Varsavsky), apresentavam uma orientao bastante coerente com o projeto desenvolvimentista no qual estava apoiada essa poltica. Porm, a partir de meados da dcada de oitenta, quando tem incio o processo de Reforma do Estado, a PCT brasileira comea a passar por uma evidente transformao. O Estado passa a ser paulatinamente deslocado pela empresa privada como o principal ator social do desenvolvimento cientfico e tecnolgico, embora isso tenha se tornado muito mais evidente no discurso do que na prtica. Nesse mesmo perodo, as reflexes tericas acerca das relaes entre cincia, tecnologia e sociedade (CTS) passam a receber uma forte influncia das idias da Economia da Inovao, corrente originria dos pases centrais. A partir desse momento, a PCT brasileira passa a ser legitimada por um discurso que tributrio dessas idias.

O presente artigo tem essa questo a relao entre o processo de reforma do Estado e as transformaes da poltica cientfica e tecnolgica no Brasil como seu objeto central de discusso. O artigo est dividido em trs itens. No primeiro, so apresentadas algumas caractersticas principais do processo da reforma do Estado na Amrica Latina. No segundo item, so apresentadas as mudanas verificadas na PCT latino-americana (e, em particular, na brasileira) nesse perodo. Por fim, no terceiro item, so apresentadas algumas das principais concluses que podem ser derivadas dessa anlise.

A reforma do Estado na Amrica Latina Nas primeiras dcadas do sculo XX, os pases passaram a buscar alternativas para suplantar a crise que se abatera sobre o mundo. A antiga ordem liberal havia entrado em colapso. Frente runa do velho modelo, surgiam respostas nacionais das mais diversas, de esquerda, como ocorreu com o comunismo na Rssia, ou de extrema direita, com o nazismo na Alemanha e o fascismo na Itlia. A emergncia do Estado de bem-estar social, em alguns pases da Europa e mesmo a sensvel mudana pela qual passou o Estado norteamericano, adotando prticas keynesianas tambm representaram buscas por alternativas que fugissem do antigo modelo (Polanyi, 2000). No Brasil, essas respostas surgiram no primeiro governo Vargas (1930 - 1945). Nesse contexto, segundo Bresser Pereira (1997a), a insuficincia dos mecanismos de mercado levou substituio da figura do Estado Liberal pela do Estado SocialBurocrtico, definido por sua orientao por objetivos fundamentalmente sociais, atendidos atravs da contratao de burocratas. Parecia, segundo Polanyi (2000), que o Estado liberal que perdurou at o incio do sculo XX havia sido enterrado de forma definitiva. A partir das bases criadas nesse momento, foi consolidado o modelo que permitiu um crescimento sem precedentes na histria do capitalismo, perodo que ficou conhecido como a Era de ouro do capitalismo. Esse perodo, que se estendeu do final da Segunda Guerra Mundial at os primeiros anos da dcada de 1970, foi marcado por um conjunto de 3

caractersticas que permitiram a sustentao do novo padro. Dentre essas caractersticas, podem ser destacadas trs: o trabalho assalariado, que representou a forma predominante de insero social e acesso renda, que gerou um ciclo virtuoso de consumo, impulsionando significativamente o crescimento econmico nesse perodo; a estabilidade do ambiente monetrio internacional, que tinha como base o cmbio fixo e a subordinao do capital financeiro ao capital produtivo e estava apoiado no padro dlar-ouro; e, finalmente, o papel ativo do Estado no sentido de apoiar e disciplinar o capital privado, fortalecendo as empresas nacionais (embora essa postura no tenha sido igualmente bem-sucedida em todos os pases) e atuando em setores importantes, como sade, educao e infra-estrutura, para citar apenas alguns exemplos (Chesnais, 1996). Com a eroso dos pilares que sustentavam o padro da Era de ouro, foram reavivados os discursos de cunho liberal (representados principalmente por Margaret Thatcher no Reino Unido e Ronald Reagan nos EUA) e, simultaneamente, o capital financeiro. Este ltimo, aflito por recuperar as perdas infligidas nos anos em que vigorou o Estado de bem-estar social, voltou de forma avassaladora. O Estado de bem-estar social, produto das conquistas sociais da classe trabalhadora ao longo da histria, foi sendo gradualmente substitudo pelo Estado mnimo. As profundas modificaes tecnolgicas iniciadas na dcada de 1970, as mudanas ocorridas no plano financeiro, a desacelerao do ritmo de crescimento das economias e as agudas crises fiscais pelas quais passaram uma srie de pases seriam, segundo Fiori (1992), os fatores que estariam no cerne da crise dos anos 80, que culminou nas reformas do Estado. Na viso de Bresser Pereira (1997a), a crise dos anos 30 foi uma crise de mercado. A crise dos anos 80, por outro lado, teve como causa a crise do Estado, observada em diferentes dimenses, como a crise fiscal do Estado, a crise do modo de interveno econmica e social do Estado e a crise da forma burocrtica de administrao do Estado. O Estado diziam os neoliberais havia crescido muito alm de seu tamanho desejvel, o que estava comprometendo o crescimento das economias e causando um aumento das taxas de inflao e do nvel de desemprego. nesse contexto que colocada a necessidade de promover uma srie de reformas com o intuito de restaurar o Estado a seu

tamanho correto, como coloca Bresser Pereira (1997a). Para o autor, as reformas no tiveram o intuito de enfraquecer o Estado mas, pelo contrrio, fortalece-lo. O diagnstico a respeito da crise da dcada de 1980, do qual partiram os neoliberais, apontava como causa o fracasso do modelo de organizao social apoiado em uma matriz centrada na figura do Estado, o que havia levado adoo de uma postura excessivamente intervencionista por parte do Estado, inclusive em reas que no lhe competiriam. A partir desse diagnstico, decorre, quase que naturalmente, o receiturio adotado, que envolve a substituio do Estado pelo mercado (enquanto agente ou instncia principal da organizao econmica), o estabelecimento de uma nova diviso social do trabalho e a desregulamentao da atividade econmica (Oszlak, 1999). Uma outra leitura da crise dos anos 80 e das reformas do Estado, conflitiva, sob alguns aspectos, com a viso tradicional (de Bresser Pereira, entre outros autores), identifica como elementos indutores desses processos as contradies inerentes ao prprio sistema capitalista. Segundo Fiori (1992), teria havido o esgotamento estrutural do Estado desenvolvimentista, presente ao longo do perodo da Era de ouro. A crise dos anos 80, afirma o autor, no apresentava uma natureza meramente conjuntural. Estava, sim, associada intimamente com o esgotamento do autoritarismo militar. Nesse sentido, as reformas implicariam, alm de mudanas nas atribuies burocrticas, administrativas e econmicas do Estado, uma reformulao profunda do pacto de dominao e da estratgia de expanso. Fleury (2001) argumenta que a reforma do Estado, com a redefinio de suas relaes com a sociedade, um processo eminentemente poltico, atravs do qual se est reconfigurando as relaes de poder nas sociedades latino-americanas (p. 10). A substituio do modelo agrrio-exportador pelo modelo de substituio de importaes (processo que foi acompanhado de mudanas nas relaes de poder e no aparelho do Estado) constitui um exemplo de uma transio semelhante, na viso da autora. O Estado, de acordo com a perspectiva de ODonnell (1981), constitui o agente que zela pela preservao dos contratos sociais, inclusive as relaes capitalistas entre os trabalhadores e os proprietrios dos meios de produo. Alm disso, na viso do autor, o

Estado representa um instrumento que permite potencializar a dinmica de acumulao capitalista, idia expressa na passagem destacada abaixo: a competio ao redor da acumulao do capital determina que o burgus no se ocupe de decises e investimentos necessrios para a conquista das condies sociais que permitem, entre outras coisas, a reproduo do sistema de classes, a acumulao e a resoluo de certos problemas gerais (tipicamente, as tarefas do Estado liberal na educao, sade, obras de infraestrutura fsica, e ademais, as intervenes diretamente "econmicas" do Estado capitalista moderno). Estas, diferentemente das anteriores, no so limites negativos atuao dos capitalistas, mas um condicionamento do contexto social, de que algum deve ocupar-se. (...) Esse "algum", que se ocupa de tais planos, so as instituies estatais (p. 11 12). Das reflexes de ODonnell (1981), decorre que a crise que levou reforma do Estado, como qualquer crise, apresentou uma natureza dual: por um lado, constituiu uma ruptura da ordem social vigente (dimenso poltica); por outro lado, representou a superao dos obstculos acumulao do capital (dimenso econmica). A crise da dcada de 1980 no pode, portanto, ser entendida simplesmente como resultado de constrangimentos de natureza puramente econmica, como a crise fiscal. Oszlak (1997) tambm partilha da idia segundo a qual a reforma do Estado envolveu mais do que a simples superao de crises fiscais. Para o autor, a verdadeira fora motriz por trs da reforma parece ter sido a necessidade da insero dos pases em uma nova ordem capitalista globalizada. A reforma do Estado, para Oszlak (1997), pode ser entendida como complemento de uma transformao da organizao social e econmica que a ela confere sentido. Constitui, dessa maneira, uma profunda mudana tanto no papel quanto na agenda do Estado (que, em ltima instncia, reflete as preocupaes referentes aos obstculos que se colocam frente reproduo da ordem social vigente e acumulao capitalista), bem como na forma das relaes entre Estado e sociedade civil (relaes de dominao, materiais ou funcionais).

De acordo com Coggiola (1995), o conjunto das reformas neoliberais, que inclui a reforma do Estado, constituem claramente uma tentativa de descarregar a crise do capitalismo nas costas dos trabalhadores (p. 196). Para o autor, as reformas das ltimas dcadas no expressam uma ideologia determinada mas, atravs da destruio do potencial produtivo da sociedade, carregam consigo o mecanismo fundamental de superao das crises capitalistas e da reconstituio das margens de lucro. Esse processo explicitaria o conflito existente entre o avano das foras produtivas sociais e as relaes de produo vigentes. fato que as respostas nacionais frente crise da dcada de 1980, sintetizadas pelas reformas do Estado, carrega claramente um contedo poltico-ideolgico, ilustrado, por exemplo, nas interpretaes distintas da crise, apresentadas anteriormente. A agenda neoliberal, contudo, mostrou-se conceitualmente mais clara, o que constituiu uma vantagem sobre as foras polticas que a ela se opunham (Evans, 2003). A reforma teve como principais subsdios tericos as idias fornecidas por duas correntes tericas em particular: a teoria da escolha racional, oferecida pela economia clssica, e a teoria da agncia, que mantm os mesmos princpios utilitrios clssicos da teoria da escolha racional, mas se aplica a agentes econmicos que atuam em um mercado imperfeito (Fleury, 2001). Segundo Bresser Pereira (1997a), a reforma do Estado envolve quatro problemas centrais: dois problemas de natureza econmico-poltica, sendo que o primeiro passa pela questo da determinao do tamanho ideal do Estado (ou a delimitao da abrangncia institucional e dos processos de reduo do tamanho do Estado) e o segundo, pela questo da determinao do papel regulador do Estado (ou o grau de interferncia estatal no funcionamento do mercado); um problema econmico-administrativo, relativo recuperao da governana (ou seja, da capacidade financeira e administrativa do Estado de implementar as decises pblicas tomadas pelo governo); e, por fim, um problema puramente poltico, associado ao aumento da governabilidade ou capacidade poltica do governo de intermediar interesses, garantir legitimidade e governar. Os problemas destacados acima podem ser sintetizados em duas questes bastante simples: o que o Estado deve fazer? e qual o tipo de aparelho de Estado ir propiciar que se faa apenas o que se deve fazer?. As respostas a essas perguntas, de forma alguma

isentas de contedo ideolgico, permitiram desenhar a estratgia a ser seguida nas reformas do Estado. Em essncia, essas respostas revelam o que se espera do Estado e o que se espera do mercado (Przeworski, 1996). A questo relativa determinao do tamanho ideal do Estado est intimamente ligada aos processos de privatizao, terceirizao e publicizao, que sustentariam esse pilar da reforma do Estado. O conceito de privatizao remete aquisio ou incorporao de uma empresa pblica por uma ou mais empresas privadas. A terceirizao, por sua vez, envolve a prtica de contratao externa (junto a outras empresas) de produtos ou servios, geralmente com o intuito de reduzir custos e aumentar a eficincia produtiva. J a publicizao envolve a transformao de uma organizao estatal em uma de direito privado, pblica (no sentido de oferecer servios de interesse pblico), porm no-estatal. Bresser Pereira (1997a) defende a idia segundo a qual o Estado deveria preservar somente suas atribuies clssicas. A partir dessa hiptese inicial, o autor ensaia delimitar trs reas de atuao do Estado, a saber, as atividades exclusivas do Estado, os servios sociais e cientficos do Estado e a produo de bens e servios para o mercado. Alm disso, faz a distino entre as atividades principais do Estado e as atividades auxiliares, que serviriam de apoio s primeiras. As atividades exclusivas do Estado so aquelas associadas s dimenses polticas e econmicas do Estado. A dimenso poltica remete ao poder de Estado: enquanto as organizaes privadas e as organizaes pblicas no-estatais detm poder apenas sobre seus funcionrios, o Estado conta com o poder extroverso, ou seja, detm poder para fora dele. Esse poder deve ser utilizado para assegurar a ordem interna (de modo a garantir a preservao da propriedade e dos contratos sociais), defender o pas contra eventuais inimigos externos, promover o desenvolvimento econmico e social do pas, etc. Alm dessa dimenso, poltica, o Estado apresenta tambm uma dimenso econmica: o Estado a instituio que, atravs de transferncias viabilizadas pela arrecadao fiscal, complementa o mercado, atuando em reas em que as foras de mercado se mostram insuficientes (Bresser Pereira, 1997b). Dessa forma, as atividades exclusivas do Estado so aquelas, vinculadas s dimenses polticas e econmicas, sobre as quais o Estado detm monoplio, por exemplo, a arrecadao fiscal, a representao diplomtica e o uso legtimo da violncia. Alm

dessas atribuies clssicas, cabe ao Estado uma srie de outras atividades, na rea social (como polticas de sade e educao) e na rea econmica (como a poltica monetria, por exemplo). Os servios sociais e cientficos, segundo Bresser Pereira (1997a), so aqueles que esto dentro do Estado, mas no lhe so exclusivos e que, portanto, no envolvem o poder de Estado. Nessa categoria esto inclusos, por exemplo, escolas, universidades, museus e hospitais. O financiamento dessas instituies , em grande parte, de carter Estatal. Sua execuo, contudo, no exclusiva ao Estado. Por fim, a terceira categoria referente produo de bens e servios para o mercado. Dentro dessa categoria esto aquelas atividades que competem ao setor privado, por motivos prticos, uma vez que podem ser realizadas de forma mais eficiente por empresas privadas do que por instituies pblicas (Bresser Pereira, 1997b). A reforma do Estado, conforme foi implementada no Brasil e em uma srie de outros pases, buscou delimitar de forma rigorosa a atuao do Estado, tendo como modelo a distino entre essas trs esferas. O Estado manteve entre suas atribuies apenas as atividades principais dentre as suas atividades exclusivas. Os servios sociais cientficos estiveram sujeitos publicizao, ou seja, transferncia para o setor pblico no-estatal. Isso porque essas atividades no representam monoplios estatais, o que no justifica sua privatizao. As empresas estatais encarregadas da produo de bens e servios para o mercado, por sua vez, estiveram sujeitas privatizao. As atividades auxiliares existentes nas trs esferas passaram pelo processo de terceirizao (Bresser Pereira, 1997b). Oszlak (1999) afirma que a reforma do Estado das ltimas duas dcadas envolveu, basicamente, a redefinio do papel do Estado, a reestruturao do aparato institucional e a subseqente reduo do pessoal envolvido nas atividades previamente desenvolvidas pelo Estado. Essa constituiria a parte mais fcil das reformas, que o autor chama de primeira gerao de reformas, que tiveram como objetivo apenas a reduo do tamanho do Estado. A segunda gerao de reformas, que teve incio em meados da dcada de 1990, envolve, na opinio de Oszlak (1999), o verdadeiro desafio: reinventar o governo, com a finalidade de melhorar a administrao pblica. Esse processo envolveria uma srie de condies: a escolha de uma misso, que serviria como guia para a ao Estatal; a orientao do Estado por resultados; a adoo, por parte do Estado, de um vis

empresarial (ganhar ao invs de gastar); o desenvolvimento da capacidade de antecipao do Estado; o aprofundamento de processos de descentralizao; a orientao do Estado pelo mercado; a melhoria dos servios ao cliente; e o cumprimento de um processo cataltico por parte do Estado, ou seja, no depender exclusivamente de seus prprios recursos e buscar uma maior aproximao com empresas, ONGs, organismos multilaterais, outros governos, etc. De um modo geral, as reformas do Estado na Amrica Latina seguiram trajetrias semelhantes e apresentaram conseqncias tambm semelhantes, principalmente no que diz respeito ao enxugamento do aparelho do Estado e adoo de mtodos gerenciais. Contudo, Boschi (2006) destaca que as reformas se deram em condies institucionais, ritmos e escopo distintos entre os diversos pases da Amrica Latina. Assim, qualquer anlise desse processo na regio deve, necessariamente, levar em conta tambm essas especificidades. Ainda nesse sentido, Boschi (2006) destaca que trs tipos de modelos de transio nas reformas, associados a distintas formas de representao de interesses empresariais e da burocracia, podem ser identificados na Amrica Latina no perodo da reforma: um modelo em que o corporativismo estatal foi instrumental no fortalecimento do setor privado (como no caso do Mxico e do Peru); um modelo de corporativismo e fragmentao (verificado no Brasil e na Argentina); e um modelo de fraco corporativismo e de hegemonia empresarial (como observado, por exemplo, no Chile e na Venezuela). A despeito da confiana na capacidade da reforma do Estado como forma de solucionar os constrangimentos colocados pela crise dos anos 80, muitos pases perifricos, em sua maioria viram poucas mudanas positivas sobre sua situao econmica, social ou poltica. Evans (2003) afirma que, nos pases da Amrica Latina, as taxas de crescimento no melhoraram de forma significativa, a capacidade do Estado de prover servios pblicos se deteriorou e o problema da corrupo, que deveria ter sido abrandado pela reduo do tamanho do Estado, pouco mudou. Por fim, mas no menos importante, o contedo poltico-ideolgico das reformas deixou nos pases da Amrica Latina uma forte marca: a viso antiestatista (Fiori, 1992). A adeso a essa postura parece ser incoerente com a realidade latino-americana, dado que foi o Estado o principal responsvel por alavancar o processo de industrializao nos pases da

regio (o caso brasileiro particularmente emblemtico). Alm disso, a difuso da viso antiestatista criou uma percepo segundo a qual as bem-sucedidas experincias internacionais das ltimas dcadas, dentre as quais merecem destaque aquelas observadas nos pases do sudeste asitico, so vistas de forma independente da ao do Estado. O sucesso de Taiwan ou da Coria do Sul, por exemplo, entendido simplesmente como um resultado mecnico da competitividade de suas empresas. Contudo, o papel central do Estado na construo das condies que permitiram o sucesso desses pases (como a constituio dos mercados internos e a disciplina do capital) raramente lembrado. Quando essa viso atinge o mbito de formulao das polticas pblicas, que buscam inspirao nas experincias de pases como os citados, surgem as incoerncias. Tambm no se pode afirmar que a reforma do Estado na Amrica Latina permitiu um aumento da capacidade do Estado no que se refere sua capacidade de cumprir suas funes essenciais, como a defesa do territrio, a construo da comunidade nacional, a insero internacional, a reduo de desigualdades e a introduo de um modelo de desenvolvimento sustentvel (Fleury, 2001). A relao entre as transformaes acarretadas pelas reformas do Estado e as mudanas observadas no padro de conduo das polticas pblicas em geral constitui um tema razoavelmente explorado (Tomassini, 1994; Katz, 1999; Frey, 2000). Contudo, as transformaes ocasionadas pelas reformas no mbito especfico das polticas cientficas e tecnolgicas tem tido um tratamento escasso. Uma hiptese plausvel para esse fato a de que essa situao decorre da viso padro cincia neutra, tecnologia autnoma, que acaba por ocultar os aspectos polticos e ideolgicos presentes nas polticas dessa rea. Essa a questo na qual focaremos a argumentao a partir deste ponto. Analisadas as questes gerais associadas ao processo da reforma do Estado, passemos, agora, s reflexes acerca das transformaes recentes da poltica cientfica e tecnolgica brasileira.

A reforma e as mudanas na poltica cientfica e tecnolgica latino-americana

O campo da cincia e da tecnologia sempre teve, na Amrica Latina, uma importante participao do Estado, que de fato representou, por muito tempo, o principal ator do processo de desenvolvimento cientfico e tecnolgico na regio, conforme colocaram Sbato e Botana (1968). Erber (2006) afirma que o campo da cincia e da tecnologia na Amrica Latina apresenta algumas caractersticas comuns a todos os pases da regio, como a desproporo entre peso econmico, investimentos e resultados alcanados (publicaes e patentes), o desempenho melhor em cincia do que em tecnologia e o predomnio de tecnologias importadas. Esses fatores em seu conjunto podem ser atribudos ao carter perifrico e dependente das economias latino-americanas. Assim como ocorre com as anlises da reforma do Estado, as reflexes acerca da poltica cientfica e tecnolgica latino-americana devem levar em contas as especificidades relativas a cada pas da regio. As profundas mudanas verificada nos Estados latino-americanos tiveram, naturalmente, reflexos importantes sobre o aparato cientfico e tecnolgico dos pases da regio. Pases como o Brasil, que a muito custo alcanaram conquistas importantes nessas reas ao longo das ltimas cinco dcadas, tiveram comprometido o conjunto de suas instituies que compunham esse aparato, principalmente universidades e institutos pblicos de pesquisa. Paralelamente s transformaes decorrentes das reformas do Estado na Amrica Latina, ocorreram tambm algumas mudanas na orientao das polticas de cincia e tecnologia elaboradas e implementadas na regio, conforme observam Dagnino e Outros (1996). Durante as dcadas de 1960 e 1970, perodo em que o modelo de industrializao por substituio de importaes latino-americano se tornou mais complexo, mediante a insero de empresas transnacionais, os pases da regio passaram por um importante (porm limitado) processo de aprendizagem tecnolgica, que no foi acompanhado, entretanto, por um processo significativo de internalizao da dinmica tecnolgica. (Dagnino e Outros, 1996). A poltica cientfica e tecnolgica latino-americana apresentava, no perodo assinalado, fortes traos associados concepo linear acerca da cincia e da tecnologia,

que remete ao ps-2a Guerra Mundial. Ao ser estendida para o mbito das polticas pblicas, essa viso conformou um modelo ao mesmo tempo descritivo, normativo e institucional: o Modelo Institucional Ofertista Linear (Dagnino e Thomas, 2001: p. 211), ou MIOL. Na prtica, esse modelo tem como principal implicao a gerao de conhecimento pelas universidades e institutos de pesquisa sem a participao dos agentes envolvidos diretamente no processo produtivo. A adoo desse modelo pelos pases da Amrica Latina estava apoiada em uma idia de modernidade associada ideologia nacionalista que dominou a regio no perodo do ps 2a Guerra Mundial. A autonomia tecnolgica dos pases latino-americanos entendia o pensamento dominante da poca deveria estar apoiada na transferncia de tecnologias j existentes, ainda que isso representasse, em essncia, a reinveno de tecnologias j existentes nos pases centrais (Dagnino e Thomas, 2001). A implementao de um modelo com as caractersticas do MIOL trouxe conseqncias negativas para os pases latino-americanos, que foram, ainda, potencializadas por algumas das peculiaridades da regio, tais como a demanda escassa exercida pelo setor produtivo sobre os sistemas de cincia e tecnologia latino-americanos e o distanciamento da comunidade de pesquisa latino-americana em relao s demandas e s necessidades socioeconmicas locais. Mas talvez sejam as implicaes cognitivas do MIOL a disseminao de uma concepo excessivamente simplista e mecnica das relaes entre cincia, tecnologia e sociedade e as implicaes dessa concepo sobre o ciclo de elaborao de polticas de C&T que de fato constituam o principal legado negativo do MIOL. As recomendaes de poltica pregadas, sobretudo nas dcadas de 1960 e 1970, pelos organismos internacionais, em especial pela Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO), pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e pela Organizao dos Estados Americanos (OEA) continham os preceitos bsicos da viso ofertista-linear. As supracitadas recomendaes sugeriam que os pases perifricos adotassem medidas semelhantes quelas implementadas nos pases centrais para que, dessa forma, o desenvolvimento cientfico e tecnolgico pudesse ser estimulado. Contudo, essas orientaes no incorporavam as particularidades e as vicissitudes comuns aos pases da Amrica Latina.

Segundo Dagnino e Outros (1996), a poltica cientfica e tecnolgica desse perodo estava apoiada sobre quatro elementos fundamentais. O ofertismo, o vinculacionismo (estmulo a relaes entre universidades e institutos de pesquisa e empresas), a transferncia de tecnologia e a autonomia restringida (tanto no que se refere dimenso nacional quanto dimenso setorial). A incorporao indiscriminada dessas recomendaes s polticas de cincia e tecnologia latino-americanas gerou crticas por parte da comunidade de pesquisa da regio. Autores pertencentes ao Pensamento Latino-Americano em Cincia, Tecnologia e Sociedade (PLACTS), como Amlcar Herrera, Jorge Sbato, Oscar Varsavsky e Jos Leite Lopes, passaram a apontar, j a partir da dcada de 1960, as contradies e problemas relacionados adoo, por parte dos pases da regio, de polticas de C&T baseadas na matriz ofertista-linear. A priorizao de investimentos em pesquisa bsica e o estmulo transferncia de conhecimento desincorporado das universidades para o setor produtivo so exemplos que ilustram a mentalidade associada matriz ofertista-linear, no mbito das polticas de cincia e tecnologia. A despeito das crticas realizadas j a partir dos anos 60, as polticas de cunho ofertista-linear mantiveram seu vigor e ainda podem ser observadas. Contudo, ao longo das ltimas duas dcadas, as polticas de cincia e (principalmente) tecnologia latinoamericanas tm incorporado elementos da matriz Evolucionria, que tem como correspondente dentro do ambiente acadmico o conjunto dos estudos evolucionistas, associados Economia da Inovao. A caracterstica principal da matriz Evolucionria a atribuio do papel central dentro do processo de desenvolvimento econmico e social inovao tecnolgica. Essa postura est apoiada em uma hiptese central, ligada idia de que, para que os benefcios da gerao de conhecimento cheguem sociedade, este deva, necessariamente, passar pelas empresas, instituies que constituem o foco analtico dessa matriz. Outras caractersticas da matriz Evolucionria que merecem ser destacadas so o privilgio da tecnologia em relao cincia, o reconhecimento do ambiente econmico e institucional como elemento condicionante do processo inovativo e a concepo da neutralidade acerca da cincia e da tecnologia.

Assim como observado na adoo de polticas baseadas nas recomendaes da matriz ofertista-linear, a incorporao de elementos associados matriz Evolucionria s polticas de cincia e tecnologia dos pases da Amrica Latina envolve alguns constrangimentos, uma vez que tambm a segunda foi gestada no contexto dos pases centrais, diferente, portanto, daquele que se pretende modificar. Em muitos casos, ocorre a passagem de um modelo descritivo dos pases centrais como um modelo normativo para os pases latino-americanos. Exemplos desse processo podem ser verificados em experincias envolvendo alguns arranjos institucionais especficos, como associaes entre universidades e empresas e parques e plos tecnolgicos (Gomes, 1999). Uma das transformaes decorrentes da emergncia da matriz Evolucionria no mbito das polticas pblicas de cincia e tecnologia remete ao que Dagnino e Thomas (2001) definiram como enfoque gerencial, que pode ser caracterizado como uma forma de canalizar polticas e instrumentos com o objetivo explcito de estimular, tanto nas empresas como nas instituies de P&D, processos de inovao tecnolgica mediante a difuso de mtodos gerenciais (Dagnino e Thomas, 2001: p. 214). No momento em as empresas passam a ser vistas como os agentes centrais do desenvolvimento tcnico-cientfico e as inovaes passam a adquirir uma importncia desproporcional ao comportamento que as empresas localizadas nos pases latinoamericanos apresentam em relao ao desenvolvimento tecnolgico, afirma Rodriguez (1997), o enfoque gerencial passa, naturalmente, a ser um dos principais instrumentos para a elaborao da poltica cientfica e tecnolgica nos pases da Amrica Latina. No por acaso, frente s mudanas dos anos 80 e 90, a poltica cientfica e tecnolgica latino-americana passa a assumir uma preocupao quase que exclusiva em relao inovao. A concepo nacionalista-desenvolvimentista das dcadas de 1960 e 1970 substituda por uma viso que entende as empresas privadas como fonte exclusiva de competitividade nacional. Nesse contexto, a figura da inovao passa a ser tratada como uma verdadeira panacia, ocupando o lugar da preocupao mais ampla das dcadas anteriores, relativa cincia e tecnologia.

Albornoz (1997) afirma que o foco das polticas em elementos relacionados inovao tecnolgica e competitividade empresarial constitui parte de um pensamento nico em cincia e tecnologia, que seria, por sua vez, um reflexo do pensamento nico em seu sentido mais amplo, ou seja, o receiturio neoliberal apoiado nos pilares macroeconmicos ortodoxos. Dessa forma, o padro das polticas pblicas de cincia e tecnologia, assim como ocorre com os demais conjuntos de polticas, passa a ser visto como o nico padro aceitvel, que no permite extravios razoveis e, em conseqncia disso, leva conformao de um caminho nico, ou seja, estabelece uma estratgia universal de desenvolvimento para todos os pases, independente de suas especificidades e da natureza de seus problemas. As implicaes negativas da adoo dessa postura em uma regio com as caractersticas histrico-estruturais verificadas na Amrica Latina parecem ser bastante evidentes. As transformaes verificadas no mbito da poltica cientfica e tecnolgica latinoamericana apontam, de um modo geral, para uma crescente importncia de elementos de natureza puramente econmica no processo de formulao, implementao e avaliao dessas polticas, o que acaba distorcendo seus prprios objetivos. Essa nfase excessiva depositada sobre fatores de natureza econmica pode ser verificada em todo o conjunto das polticas pblicas, no representando, portanto, uma peculiaridade da poltica cientfica e tecnolgica. Tampouco essa caracterstica configura uma especificidade latino-americana. Tambm nos pases centrais verifica-se uma situao semelhante, conforme colocam Bozeman e Sarewitz (2005). Parece ser bastante seguro afirmar que esse fator est atrelado ao pensamento nico sobre o qual discorre Albornoz (1997). O processo de incorporao de novos elementos ao arcabouo analtico-conceitual que orienta a poltica cientfica e tecnolgica latino-americana ocorre em um contexto de rpidas e significativas mudanas na dinmica tecnolgica e produtiva, ocasionada, sobretudo, pelo desenvolvimento de tecnologias de informao e comunicao (TIC) e pela emergncia de novas formas de organizao scio-institucionais (Dagnino e Outros, 1996). A partir de uma perspectiva mais ampla do contexto, a incorporao de elementos da matriz Evolucionria ocorre em um perodo de acentuada crise fiscal e estagnao econmica dos

pases da Amrica Latina e de acelerao do processo de globalizao comercial e produtiva. Tambm ocorre, paralelamente, s reformas do Estado implementadas na regio. De acordo com Dagnino e Outros (1996), a partir da dcada de 1980, houve um abandono da busca pela autonomia tecnolgica por parte dos pases latino-americanos, o que significou na prtica uma reformulao substantiva do padro de interveno do Estado na rea de C&T (p. 37). Com isso, o mercado passou a ser utilizado como critrio bsico de definio de necessidades e prioridades. Se o PLACTS pregava a adoo de um estilo de PCT orientado pelos projetos nacionais a poltica implcita destacada por Herrera (1973) as mudanas da PCT a partir da dcada de 1980 foram no sentido de buscar no mercado a base de sua nova orientao. Apesar de constituir o elemento central da teoria econmica, o mercado ainda tratado como uma fora quase que etrea (Callon, 1998). Com freqncia, a figura do mercado invocada para justificar uma determinada poltica ou tomada de deciso. Contudo, as orientaes do mercado devem ser tomadas por aquilo que de fato so: o resultado de processos essencialmente econmicos. No podem, portanto, ser confundidas com os elementos associados ao projeto nacional. Enquanto o padro atual da poltica cientfica e tecnolgica norteado pelas orientaes do mercado (representadas pela demanda), o estilo de PCT defendido pelo PLACTS era guiado, mais que pela demanda, pelas necessidades sociais. A influncia das matrizes ofertista-linear e Evolucionria sobre a PCT latinoamericana , de fato, muito forte. Devido a essa fora, as contribuies de outras correntes de pensamento, como o prprio PLACTS ou a chamada Viso Alternativa (Dias, 2005), que oferecem reflexes interessantes para a conduo da poltica cientfica e tecnolgica, so ignoradas pelos policy makers. As reformas do Estado implementadas na Amrica Latina ao longo das ltimas dcadas trouxeram, assim, uma srie de profundas transformaes, que puderam ser constatadas em diferentes esferas: dentro do prprio Estado, em termos de sua organizao e de suas atribuies; na configurao das relaes entre Estado, mercado e sociedade; no plano institucional e no plano produtivo; no mbito das polticas pblicas: e, por fim, no objeto de particular interesse do trabalho aqui proposto, no mbito da poltica cientfica e tecnolgica, que passou, certamente, por uma srie de transformaes significativas.

Contudo, esse processo parece ter aumentado exclusivamente a importncia das demandas empresariais dentro da PCT, em detrimento das demandas dos movimentos sociais. Assim, percebe-se que a agenda desse ator os movimentos sociais ainda permanece fora da poltica cientfica e tecnolgica latino-americana.

Concluso O processo de reforma do Estado pelo qual passaram os pases latino-americanos teve importantes conseqncias sobre suas respectivas polticas cientficas e tecnolgicas. Em especial, procuramos destacar as mudanas do trao mais geral dessas polticas. Assim como na esfera da administrao estatal o processo da reforma trouxe uma sensvel reorientao, uma transformao semelhante tambm pde ser verificada na esfera da poltica cientfica e tecnolgica. Um ponto comum entre esses dois processos que deve ser destacado diz respeito, justamente, aos interesses de grupos sociais especficos. Na mesma medida em que o Estado se adaptou para melhor atender aos interesses da classe dominante, tambm o fez a poltica cientfica e tecnolgica. Isso se torna claro quando uma vez que essas polticas so entendidas como estritamente orientadas para a classe dominante. Ou, em outras palavras, quando so entendidas como polticas blindadas, que contemplam exclusivamente a agenda das empresas, deixando a margem demandas pertencentes a outras agendas como, por exemplo, a dos movimentos sociais.

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