El regionalismo en el hemisferio occidental: NAFTA, Mercosur y despus Author(s): Roberto Bouzas Source: Desarrollo Econmico, Vol.

36, Trabajos Presentados en las Primeras Jornadas de Investigacion en Economia (Summer, 1996), pp. 87-108 Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3467105 Accessed: 30/09/2009 11:30
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DESARROLLO VOL. 36 (VERANO NOMERO ECONOMICO, ESPECIAL, 1996)

EL REGIONALISMO EN EL HEMISFERIO OCCIDENTAL: NAFTA, MERCOSUR Y DESPUES*

ROBERTO BOUZAS**

Introduccion
de la decada del '90 el regionalismo ha estado en ascenso. Desde principios de Comercio Mundial (1995),del casi centenarde acuerdos Segun la Organizaci6n comerciales notificados XXIV al AcuerdoGeneral sobre preferenciales bajoel artfculo hastaprincipios de 1995, casi un Aranceles (porsu siglaen ingles,GATT) y Comercio tercio lo fueronen los cuatroafos del periodo 1991/1994.Este resurgimiento del ha la sobre si la de acuerdos regionalismo planteado pregunta proliferaci6n discriminatorios es compatible conel funcionamiento delsistemade comercio multilateral esta contribuyendo a su fragmentaci6n. o, porel contrario, Enprincipio, de las dos alternativas es posible.Cualhabrade precualesquiera del regionalismo valecerdependera en buenamedida de las caracteristicas emergente. No hay duda de Larespuestaes, porconsiguiente, unacuestionhist6rica y empirica. unriesgoparael funcionamiento efectivo del regionalismo entrana que el resurgimiento solode unriesgo.Elregionalismo tambien del regimen multilateral. se trata Sinembargo, en laprofundizaci6n unpapelpositivo de la integraci6n econ6mica puede desempenar internacional. Dado que existenfuertesrazonesestructurales detrasdel resurgimiento del relacuesti6n claveresideen identificar debencumplir dichos gionalismo, quecondiciones acuerdosparaque el regionalismo no progresea expensasdel regimen de multilateral comercio. lamayor el GATT Enefecto,durante del periodo de posguerra parte promovi6 con bastante 6xitolaeliminacion arancelarias de lasbarreras Pero aplicadasen frontera. el aumentode la interaccion entrelas economiasnacionalesampliola agenda de negociaci6nhaciaareasantes no cubiertas, algunasde la cuales hansido tradicional* Una versi6n preliminar de este trabajo fue publicada en R. BouzAS et al.: Regionalism and the Global Economy (The Hague, FONDAD, 1995). Traducci6n de Paula Gosis. **Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales - CONICET.[ 1S FLACSO/ Ayacucho 551 / 1026 Buenos Aires, Argentina / f' 375-2435 y 375 2446 / Fax: (541) 375-1373.

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mente parte del ambito de las "politicasdomesticas". Como lo han demostrado las dificultadesque surgieronen el curso de la Ronda Uruguay,la armonizaci6nde estas politicas, practicas e instituciones es un proceso lento y conflictivo en el cual el multilateralismo clave pero no excluyente. Del mismo modo, sigue siendo un instrumento la convivencia entre la diversidad estructural y regulatoriaen un contexto de barreras fronterizasen retroceso crea inevitablestensiones (Khaler,1993). el regionalismose Eneste contexto,a trav6sde mecanismos formaleso informales o intereses similares en una via a travesde la cual paises con "visiones" ha transformado (o entre los que prevalecen relaciones bien establecidas de hegemonia) avanzan en la profunda", "integracion incluyendoalgun grado de armonizaci6nde politicas e instituse afirmaque para asegurar que el regionalismosea compleciones. Recurrentemente Pero que se entiende mentarioy no perjudicial del multilateralismo debe ser "abierto". exactamente por regionalismo"abierto" es incierto. Enterminosampliosel regionalismoabiertosupone que la discriminaci6n se disena de forma tal que los incentivos para una mayor interacci6n econ6mica entre los paises miembros no ocurraa expensas de los no socios. Pero esta definiciones poco sobre cual hubierasido la situaci6n practicaya que requiereun escenario contrafactual en ausencia de la discriminacion.La CEPAL(1994) ha identificado algunos de los del atributosdel regionalismoabierto,tales como la compatibilidadcon el articuloXXIV GATT,la existencia de reglas de acceso claras, el tratamiento equitativoa los nuevos miembrosy la inclusi6nde reglas transparentesy precisas. Pero la perspectiva "asiatica" sobre lo que constituyeel regionalismoabiertova tanto mas alia que diluye fuerteEnefecto, de acuerdo a Yamazawa(1992), en mente los componentes discriminatorios. los beneficios negociados entre grupos de paises un marco de regionalismo"abierto" deberian extenderse segun el principio de la naci6n mas favorecidaa los no miembros. seria un No hay duda de que la mejorgarantia para un regionalismo "abierto" no discriminacion efectivo mecanismo de vigilanciamultilateral la que que asegurase desarrolle su potencial para crear resentimiento,inducirla retorsi6ny/o deteriorarel Esto ambiente dentrodel que se desenvuelven las relaciones comerciales multilaterales. del articuloXXIV del es, precisamente, lo que se halla en juego con el reforzamiento GATT. Sinembargo,el escenario mas probablees que el regionalismoyel multilateralismo continuarancoexistiendo en una inc6moda tension. Este trabajo analiza los desafios planteados por la revitalizaci6ndel regionalismo en el hemisferio occidental, area geografica en donde esta tematica ha adquiridouna importanciacapital. Es verdad que at menos desde la d6cada del '50 la ret6ricade la integracioneconomica no ha sido extranaa los paises de AmericaLatina y el Caribe.Sin embargo, los '90 han traidovariasnovedades. Porun lado, por primera vez en d6cadas los regimenes comerciales en toda la regionse han vueltomas abiertos.Porotrolado, en 1993 Canada, el primeracuerdo de librecomercio (ALC)entre Mexico y los Estados Unidos firmaron en desarrollo desarrollados (el Tratadode LibreComercio de America del paises y Norte,NAFTA por sus siglas en ingles). Como uno de sus integrantestiene el mercado mas grande del hemisferio,NAFTA no podriahaber pasado inadvertido para el resto de la regi6n. Eventualmente, a fines de 1994 y bajo el auspicio del gobierno norteamericano se lanzaronnegociaciones para crear un area de librecomercio hemisf6rica.Aunque

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este procesoesta recienen sus comienzos es incierto, sus implicaciones de y su destino dificilmente politica puedenexagerarse. cincosecciones. Enla primera se el trabajo Ademasde esta introducci6n incluye occidenel regionalismo en el hemisferio dentro del cualha resurgido revisael contexto del NAFTA sobre brevemente el debatesobreel impacto tal.Lasegundasecci6nrevisa al resto de politica trata sobrelos dilemas Mexico. Latercera porel NAFTA planteados las respuestasde seccion revisaestilizadamente de los paises de la region.Lacuarta Por el a los desafios Latina Caribe los paises de America porel NAFTA. planteados y ideas del de las se resumen en las conclusiones ultimo, trabajo. principales algunas 1. El renacimiento del regionalismo en el hemisferio occidental en otrasregionesdel mundo,desde prinEnforma analogaa lo que ha ocurrido en el hemisfeunresurgimiento el de la decada del '90 experiment6 regionalismo cipios el Mercado -como riooccidental. Porunlado,los acuerdospreferenciales preexistentes del Economica el Andino la Comunidad ComunCentroamericano (MCCA), Grupo y nuevavida.Porel otro,surgio al menosporuntiempo, Caribe (CARICOM)adquirieron, entrelos que destacanel de acuerdosbilaterales unanuevageneracion y minilaterales, Paradel Sur(Mercosur) NAFTA Comun Brasil, porArgentina, integrado y el Mercado de diciembre de Miami en laCumbre Presidencial Masrecientemente, guayy Uruguay1. de un areade librecomercio la negociacion de concluir de 1994se acordoel objetivo el aho 2005. hemisferica para a travesdel numero laintensidad de las iniciativas ilustrar Sinembargo, regionales en el a conclusiones de acuerdosfirmados err6neas, particularmente puede conducir han acuerdos occidental. los En caso del hemisferio efecto, preexistentes experimentado un renacimiento solo superficial y algunosde los nuevosacuerdosaunestan en los realizay lo efectivamente grandesbrechasentrelo comprometido papeleso muestran en es dispar, tambien do2.Elcontenido de los acuerdosmas recientes aunque general vis-a-vis tercerospaises y, al menos en no han servidoparaaumentar la protecci6n de temas3. cubrenunespectromas amplio espiritu, en partecomo discriminatorios de acuerdos Laproliferaci6n puede considerarse el Enefecto, Latina Caribe. en America la repeticion de unviejotema,particularmente y econ6micaexternaen la de la politica la integraci6n econ6micafue una"ideafuerza" Perola la ret6rica politica. regi6nen los '60y, desde entonces,nuncaha abandonado
Otrosacuerdos de librecomercioincluyenal Grupode los Tres (Mexico,Colombiay Venezuela)y los M6xico/Costa Rica, Colombia/ tratadosbilaterales Chile/Colombia, Chile/Ecuador, ChileNenezuela, Chile/Mexico, Venezuelay ElSalvador/Guatemala. 2 En la practicael Pacto Andinoy el MercadoComunCentroamericano aun no aplican un arancelexterno del comun. Inclusoel Mercosur,por lejos el acuerdo que mas rapidamenteha avanzado en la liberalizaci6n de adecuaci6n" aOnconservaunreducidonOmero de productossensibles en el "regimen comerciointrarregional, y a los sectores de bienes de capital, informatica, telecomunicaciones, especial transitorio otorga un tratamiento autom6viles y azucar(Bouzas, 1995). 3 Unarea particularmente a las normasde origen.Elregimende origendel NAFTA criticaes la referida (con de los del aplicadoporla ALADI su enfasis en requisitos y que rigela mayoria especificos en variossectores) difiere Estevadeordal v6ase de este Paraun muybuen tratamiento acuerdos intralatinoamericanos. tema, (1995). Garayy

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naturaleza comercial hancambiadoconsideray los incentivos parala discriminacion blementeen los '90 en el hemisferio occidental.Por un lado, y por primera vez en econ6micashanpasado a ser dominantes en el diseno decadas, las consideraciones de la politica comercial de los EstadosUnidos. discriminatoria Porel otro,los paises de AmericaLatina comercial y el Caribehan atravesadoun proceso de liberalizacion unilateral radicalmente el contextoen el que las muy profundo que ha modificado iniciativas tienen Estohaincrementado las perspectivas de exitode los regionales lugar. entresocios comerciales acuerdospreferenciales los que en el pasado se "naturales", mantuvieron aisladosporlas altasbarreras comerciales aplicadasen frontera.
1.a. Primera novedad: la rehabilitaciondel regionalismo en Estados Unidos

EstadosUnidosfue el campeondel multilateralismo durante la mayorpartedel de posguerra. ladiscriminacion no estuvocompletamente Sinembargo, ausenperiodo te de su politicacomercial.En efecto, el gobiernonorteamericano alento o tolero de comercio acuerdospreferenciales Economica (comolaComunidad Europea) y, mas directamente de acuerdosdiscriminatorios como el Acuerdo Automotriz aun,participo con Canada,el SistemaGeneralizado de Preferencias, la Iniciativa parala Cuencadel Caribeo el ALCcon Israel.Pero en todos estos casos la discriminaci6n estuvo en de seguridad generalestimulada porconsideraciones y en terminos globalessubordinadaal principio de la naci6nmasfavorecida (NMF). No obstante,ni el Acuerdode Libre Comercio entreEstadosUnidosy Canada a (CUSFTA, por sus siglas en ingl6s)ni el NAFTA respondenpredominantemente consideraciones o de politica exterior. Enefecto,el principal detras estrat6gicas impulso del movimiento de EstadosUnidoshaciala liberalizacion con Canaday preferencial se negocioen el marcode la crecienteinsatisfacci6n Mexico fue econ6mico.CUSFTA del Congreso) norteamericana con respectoa la evolucion del regimen (en particular multilateral de comercio. Losmodestosresultados alcanzados en las negociacionesde la RondaTokio de manerasustancial en los primeros y las dificultades paraavanzar unenfoquebilateral anos de laRondaUruguay estimularon los intereses parapromover comercialesde EstadosUnidos.La aprobaci6n del Acta de Unificacion en Europea 1986y los temoresa la construccion de una"fortaleza deben haber tambien europea" influido de EstadosUnidos. sobre la politica Elcrecienteactivismo del Congresoen la formulacion de lapolitica tambi6n comercial la discriminaci6n respald6 y el bilateralismo: en efecto, desde mediadosde los '70 las sucesivas legislaciones comercialesnorteamericanas hanenfatizado el uso de mecanismos unilaterales y bilaterales parapromover los objetivoscomerciales de EstadosUnidos4. El NAFTA aun mas estas reforzo tendencias. El lanzamiento de la Iniciativa para las Americas(IPA)en 1990 y la Cumbre Presidencial de Miami de diciembre de 1994 son dos indicadores, aunquehasta el
4 La Ley de Comercio de 1974 instruyo al presidente a negociar acuerdos comerciales bilaterales si podia demostrar que 6stos favorecian los intereses comerciales de Estados Unidos. La Ley de Acuerdos Comerciales de 1979 incluy6 una solicitud al presidente para evaluar la conveniencia de negociar acuerdos de libre comercio con otros paises de America del Norte. La Ley de Comercio y Aranceles de 1984 autorizo al presidente a negociar un ALC con Israel y otros paises a traves del mecanismo de fast-track. Este mecanismo fue renovado por la Ley Omnibus de Comercio y Competitividad de 1988.

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momento basicamente retoricos,de la misma tendencia. La IPApropuso el establecimiento de una zona de librecomercio hemisferica,de la cual el NAFTA seria la piedra basal. LaCumbrePresidencialde Miami, porsu parte,concreto esta sugerencia a traves de un compromiso para desarrollar negociaciones con ese objetivohasta el aio 2005. a los paises de AmericaLatina no se ha limitado Sin embargo, el interesnorteamericano de el en la Presidencial Caribe: Cumbre Bogor (Indonesia) a fines de 1994 los y miembros del foro de Cooperacion Econ6mica Asia-Pacffico( APEC,por sus siglas en ingles) acordaronel establecimientode un ALCpara el aho 20155. 1.b. Segunda novedad: la liberalizacion comercial unilateral en los paises de America Latinay el Caribe En la decada del '90 los acuerdos preferencialesentre paises de AmericaLatinay el Caribe han tenido como tel6n de fondo un proceso generalizado de liberalizacion unilateral. Este, ademas, se llevo adelante simultaneamentecon ambiciosas reformas econ6micas del regimencambiario,los movimientosde capitales, el roldel mercado en la asignacion de recursos y el grado de intervencionpublica en la economfa. La yuxtaposicion de la apertura unilateraly la liberalizacionpreferencial mejoraronlas al menos si se las compara con perspectivas de exito de los acuerdos discriminatorios, las experiencias del pasado. Tres factores han servido de marco al cambio de paradigmade politicacomercial en la regi6n. Ellos son: i) la transformaci6n estructuralde la economia internacionala del acelerado ritmo de cambio tecnologico y la globalizaci6nde mercados y de la partir produccion; ii) las crecientes dificultades de la industrializacionpor sustitucion de importaciones(ISI)para promoverel crecimientoecon6mico y la estabilidad macroeconomica; y iii)los fuertes shocks externos negativos de principiosde los '80 (Bouzas y Ffrench-Davis, 1994). La necesidad de obtener recursos externos para superar la restriccionfinancieracausada por la crisis de la deuda reforzoel rolde las instituciones financieras internacionalesen la homogeneizacion de las politicas comerciales en la region. Estos imperativosse sumaron (y le dieron una racionalidadex post) a la idea de en el nuevo contexto de acelerado cambio tecnologico, intensificaci6n de la que, de las economias domesticas, el crecimientosostenido internacionalizacion y fragilidad el desmantelamientode la protecciony la del productoy de las exportaciones requerian de inserci6nen la economia mundial.Las bajas tasas promoci6nde un modelo "abierto" de ahorro e inversion,la pesada carga de la deuda externa y la persistencia de los desequilibrios de balanza de pagos tambien contribuyerona cambiar la perspectiva acerca de la contribucional crecimientoecon6mico y al aumento del comercio que, al directa (IED). menos en el margen, podia hacer la inversi6nextranjera con la cual la ISIcedi6 ante la Este ambientees clave paraentenderla uniformidad liberalizaciongeneralizada (aunque no necesariamente sustentable) de los regimenes de comercio. A principiosde los '90 este proceso se realiment6por el cambio en las de capitaly por la renovadadisponibilidad condiciones de los mercados internacionales
5 Elcompromiso es en esencia un acuerdo para de Miami, de APEC, talcomo el de la CumbrePresidencial iniciar y objetivos. negociaciones. Subsisten,empero,grandes divergenciasde procedimiento

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de financiamientoexterno, los que contribuyerona cerrar la brecha de la balanza comercial y de cuenta corriente.Con diferencias de ritmoo intensidad esta historiaes comun a todos los paises de AmericaLatinay el Caribe6. Eneste contexto,y en contrastecon el objetivotradicional de ampliarlos mercados domesticos protegidos para aprovechareconomias de escala y gama, la "nuevaola"de integracion economica en la region tuvo como objeto mejorarel acceso al mercado internacional,facilitarla reestructuraci6nindustriale incrementarel atractivo para la radicacionde IED.Engeneral la mayoria de los acuerdos se han adecuado al modelo de si por esto se entiende el no incrementode la protecci6n vis-a-vis regionalismo"abierto", el resto del mundo. Sin embargo, estas caracteristicas y el ritmo de progreso de cada acuerdo En efecto, algunos acuerdos preexistentes, preferencialhan variadosignificativamente. como la Asociacion Latinoamericana de Integraci6n(ALADI), el Pacto Andino o el Mercado ComOnCentroamericanono han registrado progresos sustanciales. De la misma forma,algunos de los maisrecientes acuerdos preferencialesno han ido mas alla de compromisos formales.Algunos inclusose han realizadoentre paises que dificilmente pueden considerarse socios comerciales "naturales", o entre economias que no presentan (ni siquiera el potencial para) intercambios comerciales significativos. En realidad, la proliferaci6nde acuerdos preferenciales de comercio entre paises de Am6rica Latinay el Caribe a principios de los '90 corre el riesgo de tener efectos la eficiencia en la region. negativos desde el punto de vista de mejorar 2. Mexico y el NAFTA: una visi6n general de los acuerdos preferenUno de los principalescomponentes del resurgimiento ciales en el hemisferiooccidental ha sido la aparicionde una variedad "Norte-Sur" de es el primeracuerdo reciproco de caracter preferenintegraci6necon6mica. ElNAFTA cial entre un pais desarrolladoy otroen desarrollo.Su materializaci6n se vio acompanada de fuertes debates sobre sus implicacionespotenciales para los paises socios. En general se acepta que la evaluaci6nde los efectos de un acuerdo preferencial sobre los paises socios es una tarea dificile imprecisa. En efecto, la teoria econ6mica incrementa convencionalsostiene que, en terminos estaticos, la liberalizaci6n preferencial el bienestar de los participantessolo si la creaci6n de comercio es mayorque el desvio de comercio. No obstante, las ganancias estaticas netas son mucho menos importantes que los "efectos dinamicos"de la integraci6nque resultande las economias de escala, del aumento de la competencia, de la difusi6nde la tecnologia, de la disminucionde la incertidumbre y de los cambios en la localizaci6ny/o el volumen de la inversionreal7. el analisis de costos y beneficios se hace mas Ademas, en el caso del NAFTA difuso aun porque el contenido del acuerdo va mas alla de la reducci6n de aranceles y la eliminacionde las barrerasno arancelarias.En efecto, el NAFTAintroduce nuevos parametrospara la proteccion de la propiedad intelectual,la politicahacia la inversi6n
6 Es evidente que el propio NAFTAfue posible debido a la liberalizaci6n comercial unilateral que tuvo lugar en Mexico desde mediados de los '80. 7 La presentaci6n clasica se encuentra en Balassa (1961). Ver tambi6n El-Agra (1989).

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el comercio de servicios y los estandares laboralesy ambientales, especialextranjera, mente en el caso de M6xico. En definitiva,la evaluacion de estos conflictivos temas depende en gran medida de la intensidadque se atribuyaa los efectos de "convergencia"vis-a-vis los de "polarizaci6n". No obstante, la cuesti6n no terminaalli.Como la historiaimporta,el resultadofinal del proceso no sera independiente de la trayectoria de la liberalizaci6n comercial ni de su contexto. Esto crea una estrecha relacionno solo entre el efecto finaldel acuerdo y el ritmode la liberalizacion comercial sino tambien,y lo que es mas importante,entre el el contexto macroeconomico primeroy prevaleciente. 2.a. Mexico y el NAFTA:sintesis de los estudios cuantitativos Lustig(1994) provee una sintesis exhaustivade la investigaci6naplicada sobre los efectos de la eliminacionde las barrerasarancelariasy no arancelariasentre Canada, Mexicoy Estados Unidos. Engeneral, las estimaciones muestranque el impacto directo sobre el ingreso real de Mexico es positivopero pequefo, variandoentre 0,3 y 3 %. El resultadoobtenido depende de los supuestos utilizados creciensobretecnologfa(retornos tes o constantes), la estructura de mercado o el caracterestatico o dinamicodel modelo. La raz6n por la cual los efectos son tan limitadoses simple. Mexico ya era una economia relativamente abiertaal momento de concretarse el acuerdo, y sus exportaciones enfrentabanaranceles relativamente bajos en el mercado norteamericano.Porlo tanto,no debe sorprenderque los efectos estimados por reasignaci6n de recursos sean relativamentemodestos. Los modelos de equilibriogeneral computarizados (CGE) que incorporan los efectos de los flujosde capitaly la evoluci6n de las tasas de interes domesticas anticipan un impacto mayorsobre el ingreso realde Mexico(entre5 y 8 %).Pero esta magnitud sigue siendo modesta y es equivalentea menos de tres ahos de crecimientodel PBI, aun si se toma como referenciael periodo 1989/93 de crecimientorelativamentelento. Dado que M6xico posee un nivel de protecci6n y elasticidades de importacion comparativamentemayores que Estados Unidos, la mayoriade las estimaciones tambien preveia un aumentodel d6ficitcomercialbilateral en el cortoy mediano plazo. Estos ejercicios no anticipaban,sin embargo, la crisis de balanza de pagos que estallariaa fines de 1994y reduciria bruscamenteel crecimientode la economia mexicana, afectando su balanza comercial global y el saldo bilateral de su comercio con Estados Unidos. 2.b. Mas alli de los efectos comerciales Cualquieraque sea la conclusion acerca de los efectos sobre el comercio de la disminucionde las barrerasaplicadas en frontera,el NAFTA va mas alla de la eliminacion de los aranceles y otras restriccionesno arancelarias.En efecto, se ha argumentado que la accion mas importante del NAFTA sobre Mexicoprovendradel aumento de la confianza, del estimuloal crecimientode la productividad y, mas en general, de un ritmo mas acelerado de modernizaci6ninstitucional. Elpotencialdel NAFTA sobre para influir areas que trascienden el comercio se hace evidente cuando se advierte que incluye de la inversionextranjecompromisos en materiade comercio de servicios, tratamiento

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ra, compras gubernamentales,proteccion de los derechos de propiedad intelectualy, en cierta medida, estandares ambientalesy laborales. Elimpactodel NAFTA sobre la confianzase relacionacon el conocido efecto lockin. No hay duda que el NAFTAhara mas dificil revertirlas reformas econ6micas orientadas al mercado desarrolladas por los sucesivos gobiernos mexicanos desde mediados de los '80, ya que un acuerdo contractualcon un socio influyentecomo Estados Unidos reforzara la estabilidady predictibilidad de las politicas. Elincrementoen la confianzay en la credibilidad de las politicaspueden estimular una tasa mas alta de inversi6ny un crecimiento mayores flujosde inversionextranjera, economico mas rapidoen el largo plazo. No debe olvidarseque el interes del gobierno mexicano por negociar un area de librecomercio con Estados Unidos siguio al fracaso en mejorarde formasignificativala posicion de la cuenta corrientemexicana despues de concluido el acuerdo Brady de reduccion de la deuda en 1989. En efecto, la acumulacionde pasivos externosy las reformasestructuralesdesarrolladasdurantelos el rapido proceso de aperturacomercial) aumentaronel deficit en '80 (particularmente cuenta corriente necesario para mantener las tasas historicas de crecimiento del producto. El acuerdo Brady de 1989 no contribuy6sustancialmente a resolver este problema. En parte por esta raz6n, la firmade un ALCcon Estados Unidos aparecio como una alternativapara contribuiral financiamientodel desequilibrio en cuenta corriente.Aun cuando, como vimos, se esperaba que el deficitcomercial creciera en el corto plazo como resultadode la liberalizaci6n comercial,el aumento previstoen el flujo de capitales ayudaria a sostener tasas de crecimiento economico mas altas. a la inversi6nproducAdicionalmente,si los flujosde capitalse dirigian primordialmente tiva, la capacidad de Mexico paraobtener divisas en el futurose incrementaria8. tambien del NAFTA al aumentode la productividad La magnitudde la contribuci6n ha estado sujeta a debate. Lustig(1994) ha argumentadoque este factor pudo haber sido uno de los incentivos mas importantespara que Mexico entrara al NAFTA.Sin embargo, basandose en la experiencia de la liberalizaci6ncomercial pos 1985, Ros comercialcontribuyaper se a un crecimien(1993) es esc6ptico de que la liberalizacion to acelerado de la productividad. De hecho, si entre los socios de un acuerdo preferencial prevalecen grandes diferencias de ingreso per capita (lo mismo se aplica a las politicas de liberalizacion la presencia de externalidadesderivadasde economiasde aglomeraciony la unilateral), al comercio (como los interacci6nentre economias de escala y las barreras"naturales" costos de transporte) pueden abrirla puerta a procesos acumulativosde expansi6n o o "virtuosos" deterioro9. Si estos circulos "viciosos" juegan un rolimportante,el analisis economico provee solo respuestas parciales sobre el resultadofinal.Ademas, como la distribuci6nde costos y beneficios entre las economias participantesmuy probablemente sera desigual, es posible que esto refuercetendencias divergentes de crecimiento y desarrolloecon6micol?.
8 Al reves de lo que sucedi6 con las inversionesde cartera,Ros (1994) encontroque la IEDno reaccion6 VertambienDornbusch a la negociaci6ndel NAFTA. (1994). y Werner anticipadamente 9Parauna discusi6n,ver Krugman y Venables(1990). 10El tema ha surgido en referenciaal impacto diferencialdel NAFTA dentro de Mexico. Dadas las el NAFTA positivoparael Mexico puede tenerunefecto de aglomeraci6n disparidadesde ingresosprevalecientes,

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Este debate esta relacionadocon la cuesti6n mas ampliaacerca de si es deseable o no que haya convergencia institucionalentre paises diferentes. El arbitrajeentre institucionesy practicas disimileses por lo general dificil,ademas de que la convergencia no es necesariamente deseable11. Aunque la mejorade los estandares judiciales puede tener un efecto positivo(aunque modesto) sobre el desempeno economico (por ejemplo, a traves de una aplicaci6n mas rigurosay predecible de los derechos de propiedad intelectual),la misma conclusion no necesariamente se aplica a areas tan diversas como las practicas ambientales o laborales12.De hecho, la armonizacion no necesariamente es un curso de acci6n (especialmente en su version "imperial") adecuado cuando la regla son divergencias de practicas e institucionesentre paises con grandes diferenciasde ingreso per capita13. En sintesis, la direcciony la magnitudde los efectos dinamicos (que son los mas importantes pero tambien los mas dificiles de anticipar) estan sujetas a una gran Porconsiguiente, es importante incertidumbre. subrayarque con frecuencia las conclusiones a que se Ilega son mas el resultado de la aplicacion de principiosfilosoficos, politicoso ideologicos que del analisis consistente o de una solida evidencia empirica. 2.c. Path dependency y el contexto macroeconomico se complica aun mas por el hecho de que la Laevaluaciondel impactodel NAFTA historiaimporta.Enefecto, el resultadodel proceso no sera independiente del patronde liberalizaci6ncomercial y de su contexto. Esto implicauna fuerte vinculaci6nentre los efectos del acuerdo y el contexto macroecon6mico prevaleciente. Hemos argumentadoque uno de los incentivosde Mexico para negociar un ALC con Estados Unidos fue el deseo de atraerinversionextranjera,financiarun abultado deficit en cuenta corrientey, de esa forma, superar la restriccion de financiamiento externotipica de los '80. Sin embargo, es posible argumentarque a traves del estimulo a la entrada de capitales (especialmente inversi6nde cartera)en el periodo 1993/94 el NAFTAcontribuy6a una combinaci6n de politicas de otra forma insostenible. De la misma manera, el interes por no obstaculizarla aprobacion del NAFTApor parte del de una politica Congreso de Estados Unidos pudo haber estimuladoel mantenimiento cambiaria inconsistente con la situaci6nfundamentalde la economia mexicana y, en particular,con la politica monetariaexpansiva que se implement6 en 1994 bajo la presion del ciclo politicodomestico14.
de "altos ingresos" (las regiones del centro y norte del pais), mientras que se ensancharia la brecha de ingresos con las zonas mas pobres del sur. 11Ver de Melo, Panagariya y Rodrik(1992). 12 Aun en el caso de los derechos de propiedad intelectual no hay evidencias concluyentes de que una protecci6n mas efectiva estimule la inversi6n en R&D. 13Para una discusion sobre el escenario de "armonizaci6n imperial",ver Lawrence, Bressand e Ito (1995). 14 Cabe subrayar que todo el debate sobre los prerrequisitos macroecon6micos y los "indicadores de preparaci6n" (readiness indicator) para acceder al NAFTAtermin6 estando totalmente fuera de foco. Hasta fines de 1994 Mexico era en general considerado como el candidato obvio para un ALC con Estados Unidos, no s6lo por razones estructurales sino tambien porque era presentado como el "modelo" de reformas exitosas y politicas macroeconomicas responsables. En un "indicador de preparaci6n" (readiness indicator) popularizado por dos autores norteamericanos (por cierto antes de diciembre de 1994), M6xico obtuvo un alto puntaje. Ver Schott y Hufbauer (1994).

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de la ampliaci6n de la Comuni(1990)discuteeste temaen el contexto Krugman dad Economica hacia las economias del Mediterraneo. El (CEE) Europea europeas sostieneque las expectativas de los mercados financieros provocadas optimistas porla con loque podria de Espana a laCEE tuvieron considerarse incorporacion poca relacion de largoplazo de vistade lasustentabilidad untipode cambioadecuadodesde el punto la importancia de "establecer untipo de la cuentacorriente. Estaobservacion subraya de ingresar a un ALC, si se desea de cambiocorrecto" en el momento especialmente a la a darestabilidad -como pareceobvio-que el acuerdocontribuya y previsibilidad el acuerdo dar resultados cambiaria. En efecto, pueda positivosa paraque politica la de la de los travesde la disminucion de la incertidumbre facilitacion integracion y mercadosde capital es importante de no "desalineamientos" que partida hayagrandes Peoraunserasi los "desalineamientos" se agravan cambiarios. existentes porexpectativas"miopes" de los mercadosfinancieros, a su vez facilitadas porlas sehales que se envianal mercado. de lacrisismexicana de diciembre de 1994 Nohaydudade que entrelas victimas eraunprerrequisito macroeconomica esta la ideade que la consistencia paranegociar la estabilidad es seguramente con EstadosUnidos. macroecon6mica un ALC Aunque o a unaliberalizacion exitosay sostenida(sea esta preferencial unfactor que contribuye mas que la consisla crisismexicana demostr6 unilateral), que otrasconsideraciones, a fueronimportantes o los "criterios tencia macroeconomica para incluir objetivos", no su esto Mexicoen el NAFTA. obvio, importancia practica parecia Aunque parece lasformas claramente asentadaen 1994cuandose discutian parafuturas y condiciones directa entreel NAFTA es dificil encontrar unarelaci6n Porcierto, accesiones al NAFTA. argumentar que aquel fue un pero parece razonable y la crisisde pagos mexicana, ofrecido el paquetede ayudade emergencia factormuyimportante porel parainducir de 1995. Con el NAFTA Tesorode EstadosUnidosa principios vigentetambi6nes lastensionesque de administrar en mejores condiciones este ahora posibleque Mexico en haciaEstadosUnidos, del rapido de lasexportaciones derivarse crecimiento podrian 15 en ausenciade unacuerdopreferencial ocurrido con lo que hubiera comparaci6n 3. El NAFTAy el resto de America Latinay el Caribe: implicaciones y dilemas de politica tendra cuantitativas Lamayor que el NAFTA concluyen partede las estimaciones de los en sobre mundo resto del el sobre solo unimpacto paises particular, y, pequeno se basanen lo que puede estas conclusiones Latina Sinembargo, America y el Caribe. de comercio.Erzan y Yeats medirse,es decir:en los efectos estaticossobre los flujos de los paises de la region las exportaciones reducira que el NAFTA (1992)estimaron hacia EstadosUnidosen s6lo 0,7 %16. En la mismadirecci6n,los mismosautores
15Sera interesante observar c6mo el inter6s (o la receptividad politica) del gobierno norteamericano para negociar ALC con otros paises de America Latina y el Caribe seran afectados por el previsible deterioro de la balanza comercial bilateral con Mexico. No debe olvidarse que uno de los argumentos mas utilizados durante el debate sobre el NAFTAen Estados Unidos fue, precisamente, que las exportaciones norteamericanas hacia M6xico crecerian rapidamente como resultado del acuerdo. 16Ver Primo Braga (1992).

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seran extrarregionales, estimanque el 94 %de las exportacionesafectadas porel NAFTA en tantoque solo el 6 %restantecorresponderaa exportaciones provenientesde paises de AmericaLatinayel Caribe(equivalentea solo 28 millonesde dolares)17.A traves de la utilizacionde un modelo CGE Hinojosa-Ojeda,Lewis y Robinson (1995) tambien encontraronque el NAFTA tendra efectos pequenos de desvio de comercio sobre la No estos resultados empiricos, aunque ilustrativos,dejan de lado obstante, region. del NAFTA sobre el resto del mundoy los muchas de las implicacionesmas importantes paises de AmericaLatinay el Caribe. En realidad,para los paises de AmericaCentraly el Caribe la puesta en marcha del NAFTAsupone un cambio radical de su contexto externo. Sin embargo, el valor absoluto de los flujos de comercio afectados es minusculo tomando en cuenta las magnitudes mundiales (o aun hemisfericas). El hecho de que para los paises de America Centraly el Caribelas condiciones de acceso al mercado norteamericanose hayan deterioradorespecto de las de Mexicoes mas serio cuando se considera que a lo largo de los '80 gran parte de los flujosde comercio e inversionextranjeraestuvieron fuertementeinfluidospor las preferenciasconcesionales otorgadas por Estados Unidos a trav6sde la Iniciativa para la Cuenca del Caribe.Porconsiguiente, la erosion de dichas un efecto muy perjudicialsobre los flujos de comercio e tener preferencias puede inversionen la subregi6n en el futuro18. Mas en general, aun en aquellos paises en donde no se anticipan efectos inmediatos significativos del NAFFAya sea en terminos de desvio de comercio o inversion, su implementaciony su potencial expansion se han vuelto ingredientes necesarios en la planeacion-cuando no en la formulacion efectiva- de las politicas.Este ha sido el caso de Brasily, mas en general, de los paises del Mercosur19. Para las economias de America Latinay el Caribe los costos y beneficios del NAFTA tomandoen consideraci6n tres elementos, a pueden evaluarse cualitativamente saber: i) la estructura heterogenea de incentivos "positivos"para la liberalizacion preferencialcon Estados Unidos;ii)las divergentes motivaciones "defensivas"planteadas por el NAFTA y su potencialampliaci6n; y iii)la incertidumbre prevaleciente acerca del "boletode entrada"en el evento de futurasaccesiones al acuerdo. 3.a. Incentivos "positivos" heterogeneos Los paises de AmericaLatina y el Caribedifierenconsiderablemente en su patron de comercio (tanto por lo que respecta a la estructurapor tipo de bienes como por mercados de origen y destino), su estructuraeconomica y sus ventajas de localizacion vis-a-vis el mayor mercado hemisferico. Esto da origen a un perfil de incentivos "positivos" paranegociar un acuerdo de comercio preferencialcon Estados Unidos muy heterogeneo20.
17VerErzan y Yeats (1992). 18VerMartin, Messinay Taylor (1994). 19Hinojosa-Ojeda, Lewisy Robinson (1995)discutenlos dilemasde "accioncolectiva" que se derivande la incertidumbre sobre c6mo proseguira el proceso de liberalizaci6n en el hemisferio. preferencial 20Losincentivos"positivos" en acuerdospreferenciales en paraentrar pueden desagregarse analiticamente trescomponentes,a saber:i) uncomponentede liberalizacion o eliminaci6n unilateral de la protecci6na (reducci6n

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los componentes preferencialesde un acuerdo de libre ConsiderandoOnicamente comercio, los paises de la region pueden agruparse en cuatro categorias segun la importanciayla naturalezade sus vinculoscomerciales con Estados Unidos. Las cuatro exportan producque principalmente categorias son: i) socios comerciales "naturales" tos primarios(algunos paises de AmericaCentraly el Caribe, Colombia, Venezuela y con una proporcionrelativamentealta de Ecuador);ii) socios comerciales "naturales" manufacturasen sus exportaciones hacia Estados Unidos (algunos paises de America Central y el Caribe y, desde luego, Mexico); iii) paises con patrones de comercio (Boliproductos primarios geograficamente diversificadosque exportanprincipalmente via, Chiley Peru);y iv)paises con patrones de comercio geograficamente diversificados alta de manufacturasen su pauta de exportaciones con una proporcionrelativamente (tipicamente los paises del Mercosur).Cada una de estas categorias tendra distintos incentivos "positivos" para negociar un acuerdo comercial preferencialcon Estados al NAFTA. o acceder Unidos de beneficios netos se Desde un puntode vista estatico esta desigual distribucion el papel clave de con las estimaciones de Erzany Yeats (1992), las que confirman ilustra del potencial de aumento de la estructurageografica del comercio en la determinacion las exportaciones. Estas estimaciones demuestran que los mayores beneficiarios del acceso preferencialal mercado norteamericano (en relaci6na las exportaciones totales) son Mexico y los paises de America Centraly el Caribe, los que exhiben una alta concentracion de su comercio con Estados Unidos. el papel que desempeLas estimaciones de Erzany Yeats (1992) tambienilustran na la estructuradel comercio por tipo de bienes. Las barrerascomerciales de Estados Unidos sobre ciertas importacionesde manufacturas y una relativamentealta concentracionde las exportaciones en esta clase de bienes por parte de algunos paises de la regi6n (como Brasil)explican que los beneficios de un acuerdo comercial preferencial con Estados Unidos sean relativamente mayores que los de otros socios comerciales de Estados Unidos pero que son principalmente "naturales" exportadoresde productos (como Venezuelay Ecuador).No hay razones para pensar que las ganancias primarios de modo igualmente desequilibrado. Incluso es dinamicas netas no se distribuiran aun mas desigual que los beneficios netos forma de se posible que 6stas distribuyan estaticos21. se agrava cuando se consiLa distribuciondesigual de los incentivos"positivos" comercial preferencial acuerdo de todo unilateral de dera el componente liberalizacion de de los costos tema el en transici6n).Muyprobablemente, las (y particular espinoso diferencias prevalecientes en los niveles de protecci6ny en el contexto macroeconomico entre los paises de AmericaLatinay el Caribey su influenciasobre los "costos de haran aun mas divergente la ecuaci6n de incentivos "positivos" transicion" para negociar acuerdos preferencialescon Estados Unidos.
los productores domesticos);ii)uncomponentede acceso al mercado(unmejory mas seguro acceso al mercado desde tercerospaises con de importaciones del socio); y iii)un componentede desvio de comercio(sustitucion el dos efectos s6lo existen en casos de liberalizaci6n preferencial, costos mas bajos). Mientras que los Oltimos Parauna discusi6nmas amplia,ver Bouzas y Ros (1994). es propiode todo proceso de liberalizaci6n. primero 21Las diferenciasde estructura econ6mica, localizaci6n,patronesregionales de comercio e inversi6ny sobre la magnitud tamanoejerceraninfluencias y direcci6nde las gananciasdinamicasnetas. importantes

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3.b. Los incentivos "defensivos" Aparte de los incentivos "positivos" para entraren negociaciones preferenciales con Estados Unidos, los paises pueden tener fuertes motivaciones "defensivas"para formarparte de acuerdos discriminatorios. En este caso la motivaci6nbasica es evitar los costos de la exclusion. En lo referenteal NAFTA, la mayor parte de los incentivos "defensivos" para los excluidos proviene del hecho de que Estados Unidos es un mercado importantepara las exportaciones y una fuente significativa de inversi6n extranjera. Las preferencias otorgadas a Mexico erosionan ventajas preexistentes (como las otorgadas por la Ley de PreferenciasComerciales Andinas, la Iniciativa para la Cuenca del Caribe o el Sistema Generalizadode Preferencias)o introduce nuevas fuentes de discriminacion22. Como los costos por la discriminacion aumentana medida que crece el numerode en los acuerdos participantes preferenciales,los incentivos "defensivos"para aquellos excluidos se incrementaran al tiempo que estos proliferan o se amplian.Ademas, si los acuerdos preferencialesde tipo Norte-Sur se extienden a paises que participanactivamente en el comercio intrarregional (lo que no es el caso de Mexico), las consideraciones "defensivas" no provendranOnicamente del deteriorode las condiciones de acceso al mercado norteamericanosino, tambien, del acceso al mercado de paises vecinos de los excluidos23. que pueden ser socios comerciales "naturales" Sin embargo, los incentivos"defensivos" pueden derivarno solo de consideraciones comerciales sino tambiende influenciasmas amplias.En particular, como en algun momento el NAFTA se percibio como un "sello de aprobacion"y una senal favorable para los inversoresextranjeros, algunos piensan que ser dejado afuerao no ser parte de la selecta lista de candidatos podriatener un costo presumiblementemensurable en algunos puntos basicos en la escala de "riesgo pais". Este factor, que puede no ser cuando el financiamiento externoes abundante,puede convertise en un dato importante relevante cuando aquel es escaso y aumenta la importanciade la selectividad (no necesariamente fundada en argumentossolidos)24. En sintesis, las motivaciones "defensivas" pueden dar origen a incentivos y politicas no fundadas en consideraciones de eficiencia economica y/o distribucion. Ademas, como el poder de mercado en el hemisferioesta distribuidode manera muy heterogenea, las motivaciones "defensivas"pueden desnivelar aun mas el campo de juego.
22La evidencia disponibleindica que Brasily los paises de AmericaCentraly el Caribe seran los mas de acceso al mercadonorteamericano afectados porlas preferencias que gozaranlos productosmexicanos.Para el caso de Brasilpuede consultarseAbreu(1995). 23Unejemplomenos hipotetico de lo que puede creersees el efecto potencialdel acceso de Chileal NAFTA sobre los flujosde comercioentreese pais y el Mercosur. 24En realidads6lo importa de ser en la importancia que las autoridadesecon6micas de un pais "crean" Es posible que el miembrode una lista para que ello desate conductas tipicas del "dilemadel prisionero". de negociaciones comerciales preferencialescon Estados entusiasmo del gobierno argentinopara participar Unidos en 1993 tuvieracomo objetivomejorarlas expectativas de los inversoreslocales y extranjerosy, en un reducirla primade riesgo pais. Enese contexo,el hecho de que Chile(segun la opini6ndominante, particular, "reformador estuvieraadelanteen la listafue tomadocomo un elementonegativo.Estas consideraciones exitoso") tensionesen laultimafase de las negociacionesporla unionaduaneracon Brasil,Paraguayy Uruguay. provocaron

100 3.c. Incertidumbresobre los "boletos de entrada"

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La intensidad de las motivaciones "defensivas"tambi6n puede influir sobre el "boletode entrada" que debera abonarse paraformarpartede un acuerdo preferencial. estos ultimosson inciertos,podranaumentara medida que crezcan Como en el NAFTA los costos de exclusion para aquellos dejados afuerade un acuerdo que se amplia.Los costos de exclusion crecientes podrian incluso crear incentivos para que los paises discriminadospagaran "boletosde entrada"aun antes de formarparte del acuerdo, y la posici6n negociadosimplemente paracomenzar a negociar25.Este hecho debilitaria ra de los paises discriminadosy podriavolverse una fuente de fricci6ny resentimiento. a areas sobre las que no Como los "boletosde entrada"casi seguro se referiran o acuerdo multilateral en las cuales nivel las diferencias en el de desarrolloo en las hay sobre su preferencias sociales planteanobstaculos a la convergencia, la incertidumbre contenido y evoluci6npuede constituir una carga muypesada para el proceso de nego-. ciaci6n. Una de las razones por las cuales los acuerdos multilaterales son superiores a los preferencialeses, precisamente,porque en general quienes desean formarparte de ellos conocen de antemano el precio de la membrecia. Los "boletos de entrada" inciertosy variables constituyenuna caracteristicaextremadamentenegativa, en particularen uncontextocaracterizado porestructurasmuy asimetricasde poder de mercado. 4. Los paises de America Latina y el Caribe frente al desaffo del NAFTA: respuestas alternativas Ladiscusi6n previaayuda a entenderporque el NAFTA fue un factorimportante en la estrategia comercial de los paises de AmericaLatinay el Caribe a principiosde los '90. Esta importancia se vio reforzadapor el hecho de que las politicasde liberalizaci6n unilateral crearon un clima mas propiciopara la negociaci6n de acuerdos comerciales preferenciales con paises del Norte. Es obvio que en el contexto de las economias cerradas tipicas de la decada de los '60 y los '70 la idea de un ALCcon Estados Unidos no habriaameritadosiquieraconsideraci6n. Aun antes de que el NAFTA este tuvo un impacto significativo se materializara, sobre las politicascomerciales de los paises de AmericaLatinay el Caribe. En efecto, las noticias sobre el desarrollo de negociaciones entre Estados Unidos y M6xico probablemente ejercieroninfluenciasobre la decisi6n de los paises de la regi6n de acelerar la liberalizaci6ncomercial unilateral. Tambi6nes posible que el NAFTAhaya estimulado el resurgimiento de los acuerdos preferenciales intrarrey/o profundizaci6n gionales preexistentes26.Aunque es dificildemostraruna relaci6n causal, las negocia25 Muchas de las condiciones implicitas e indefinidas para ser candidato a entrar al NAFTApodrian resultar en este tipo de pagos "por adelantado". La posici6n original de los negociadores norteamericanos frente a la Cumbre Presidencial de Miami incluia el prop6sito de avanzar rapidamente en areas tales como los regimenes de compras gubernamentales, la protecci6n de la propiedad intelectual y el tratamiento de la inversion extranjera, independientemente de que se obtuvieran progresos importantesen materiade acceso al mercado. Ver USTR(1995). 26 El anuncio de negociaciones entre Estados Unidos y Mexico fue seguido por una serie de iniciativas bilaterales en toda la regi6n. En el caso de la Argentina y Brasil (paises que habian puesto en marcha un proceso de integraci6n bilaterala mediados de los '80), el lanzamiento de la Iniciativapara las Americas fue seguido por la implementaci6n del Mercosur y la incorporaci6n de Paraguay y Uruguay al proceso de constitucion de una uni6naduanera.

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ciones del NAFTA de su ampliacion coincidieron con el mencionado y la posibilidad del regionalismo en todala region. resurgimiento Es notableque desde que se lanzola Iniciativa el numero de paralas Americas en America el se a la acuerdospreferenciales Latina Caribe otros y multiplic6, parque A lo largode este procesohanemergido se profundizaron. dos acuerdospreexistentes de paises ha promovido la Porunlado,ungrannOmero tiposde enfoquesestilizados27. de integracion bilaterales. Porel otro,algunasiniciativas regional negociacionde ALC se profundizaron. Un punadode paises fueronlos mas activosen este preexistentes una Mexico parte,hansido ejemplos tipicosdel primer enfoque: proceso. y Chile,por de ALC activosnegociadores con otrossocios latinoamericanos. ambos paises fueron Elotrogrupoesta compuestoporlos paises del Mercosur: aunqueel grupoha estado el procesode constitucion de la union sometido el curso a tensionesdurante aduanera, de accionelegidofuela profundizacion del acuerdoregional antesde encarar multiples con terceros paises. y simultAneas negociaciones 4.a. 6 Una telaranade acuerdos de librecomercio? hanestadonegociando activamente Muchos Latina paisesde America y el Caribe bilaterales desde principios de los '90.Dos casos destacados acuerdospreferenciales son los de Chiley M6xico. Desde que se lanzola Iniciativa Mexico paralas Americas, con Chile, culmino EstadosUnidos Colombia CostaRicay ALC y Canada, y Venezuela, con Venezuela, firm6 Ecuador Bolivia. ALC Chile, Colombia, y Mexico, y ha igualmente, desde 199428. encabezado la listaparaacceder al NAFTA Otrospaises que forman partede acuerdoscomerciales (como el Pacto Andinoo el Mercado subregionales o minilaterales, tambien firmaron acuerdosbilaterales incluComunCentroamericano) Guatemala y Venezuela, y Honduras, y ElSalvador. yendoaquellosentreColombia de Mexico otrasnegociaciones Losincentivos ademasdel NAFTA paradesarrollar fueron su posicion comoeje de unsistemade acuerdos dobles.Porunlado,consolidar en el cualsu acceso preferencial almayor mercado del hemisferio occidencomerciales el restode sus socios29. Porotrolado,reducir talle otorgaunaventaja decisivavis-a-vis en efectos del surgimiento de divergencias la incertidumbre acerca de los potenciales tornode la aplicaci6ndel articulo 44 de la ALADI, que establece que todos sus alresto a paisesextrarregionales30. miembros debenextender laspreferencias otorgadas Paralos socios de Mexico los incentivos fueron tambien dobles.Porunlado,evitar la erosionde las condiciones al mercadomexicano de acceso preferencial producidas
27Unaterceraalternativa hansido los esfuerzosde los paises de America Central y el Caribeporobteneruna entre los beneficiosotorgadospor Estados Unidosa Mexicoy los derivadosde la Iniciativa equiparaci6n para la ha chocado con la resistenciadel Congresonorteamericano. Cuenca del Caribe.Hastael momento esta alternativa 28El rechazo del Congreso norteamericano a la solicituddel Ejecutivo para negociar nuevos acuerdos comercialesbajoel mecanismode fast-track a finesde 1995y el contextopreelectoral que prevaleceraen ese pais en 1996 hacen pensarque uneventualacceso de Chileal NAFTA no podraproducirse antes de mediadosde 1997. en el eje 29Wonnacot los incentivosde comercioe inversion (1991) discutedetenidamente paraconvertirse de un sistema de hub-and-spokes. 30El acuerdo interpretativo 44 negociado con posterioridad del articulo a la entradaen vigor del NAFTA establece que los paises miembros pueden ser liberadosde su obligaci6nde extenderlas preferenciasa las otras M6xicono ha desarrollado partesa cambiode compensaci6nadecuada. Hastael momento negociaciones en este sentido.

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por el NAFTA (cuando estas preferencias existian).Por el otro, encontraruna ruta de al NAFTA.Aunque es dificil entender la l6gica de este ultimo acceso "indirecto" a menudo fue mencionado como el principalincentivo de Colombia y argumento, Venezuela para unirsea Mexicoen el Grupode los Tres. Chile tambien promovio activamente ALC con otros paises latinoamericanos, maximizandode esta formala independencia de su politicacomercialy complementande los quince anos previos. Chilehabia abandonado do la politicade aperturaunilateral el Pacto Andinoen la decada del '70 y (despues de que Mexico entr6al NAFTA) qued6 como el unico pais de laALADI que no era miembrode un acuerdo subregional.Aunque los paises del Mercosurdejaronla puertaabiertapara que Chilese integraraa la uni6n aduanera duranteel periodo de transicionque culmin6en diciembre de 1994, discrela incorporaci6nde Chile31.Adicionalmente,tanto pancias de distintoorden inhibieron Chilecomo Mexico ingresarona la APEC. Se ha argumentado que como los ALC no restringen la libertad de los paises miembros para formular sus politicas comerciales vis-a-vis el resto del mundo, estos acuerdos tienen un sesgo mas liberal.Ademas, las presiones derivadas de la deflexi6n de comercio e inversion podrian estimularuna mayor apertura de los socios "mas (aunque es sabido que estos incentivospueden contenerse en parte a proteccionistas" traves de la aplicacion de reglas de origen restrictivas). Se ha sostenido tambien que como los ALCno comprometen a sus miembros a una politicacomercial comun, dichos acuerdos pueden ampliarsea trav6s de decisiones unilaterales, lo que los haria mas propicios para la multilateralizaci6n (o de las preferencias.En efecto, esta dinamicase vera reforzadapor "minilateralizacion") el incentivode cada participante para ser el centro de un sistema de hub-and-spokes. Aunque a primeravista puede considerarse como un paso hacia un regimen como la comercial mas abierto,una telaranade acuerdos preferencialesintrarregionales en un se en el convertirse esta Am6rica Latina Caribe que produciendo puede y aumenta si dicha proliferacion escenario extremadamenteineficiente.Esta probabilidad ocurre en un marco descoordinado en el que cada acuerdo tiene sus propias reglas y excepciones. Por un lado, existe el riesgo evidente de dedicar recursos escasos a tareas improductivasde administraci6n y transporte.Por el otro, existe el peligro no despreciable de favorecerel accionar de grupos de inter6sen la bosqueda de beneficios particulares. Ademas, un proceso carente de coordinaci6npuede conducira reglas entresi. Si 6ste fuerael caso, la liberalizacion preferenincompatiblesy/o contradictorias abierto". antes que beneficiarel "regionalismo cial podriaterminar por perjudicar En la practica, y como resultado de la proliferaci6nde ALC en el hemisferio occidental, este escenario no es puramenteespeculativo. La experiencia en materiade diversidad de reglas de origen constituye una primeraadvertencia en este sentido. el NAFTA-incluyendo Dado que los distintosacuerdos (en particular aquellos negocia31 En un articulo hecho a medida de Chile, el Tratado de Asuncion firmado en 1991 por los cuatro paises del Mercosur estableci6 que el acceso estaria abierto a todos los miembros de la ALADIluego de un periodo de cinco anros, excepto para paises que no fueran parte de un acuerdo subregional. La reticencia chilena para ingresar al Mercosur se vincula con su estructura arancelaria (un arancel uniforme vis-a-vis una estructura diferenciada en el caso del Mercosur), un cierto escepticismo sobre las perspectivas del Mercosur y fuertes resistencias internas en sectores con dificultades para ajustarse a la liberalizacion del comercio intrarregional.

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dos porMexicoa los que se hantransferido las reglasNAFTAy los negociadosen el marco de la ALADI) tienen reglas de origen divergentes,se da el caso de que dos reglasde origen diferentes de unpaisdebensatisfacer paraunmismo exportadores de transpaen terminos del mercadode destino.Elcosto potencial bien,dependiendo no ha sido de esta proliferacion de reglasdivergentes rencia y costos de administracion aunadecuadamente comprendido32. del GATT sobre el articulo XXIV y el renovado Aunqueel AcuerdoInterpretativo las disciplinas mecanismode resolucionde disputasde la OMCpueden mejorar no es en absoluto en estas materias, multilaterales seguroque estos seransuficientes de para contenerlas tendenciasmas negativasque se derivande la proliferaci6n occidental.Si el proceso de liberalizacion acuerdos superpuestosen el hemisferio es esencial acordar a nivelhemisferico, va a continuar profundizandose preferencial mas disciplinas plurilaterales rigurosas. 4.b. El enfoquede la unionaduanera:el caso del Mercosur En efecto, el han seguido una estrategiadiferente33. Los paises del Mercosur anos de cuatro unperiodo de transicion en 1991establecio firmado Tratado de Asuncion de En diciembre externo comun el un arancel acordar ALC (AEC). y paracompletar laque se implemento dionacimiento a launion de Ouro Preto 1994el protocolo aduanera, en enerode 1995talcomo estabaprogramado34. En contrastecon un ALC,la unionaduanera obliga a los paises miembrosa convencional a favor de comun.Elargumento unapolitica comercial externa desarrollar se basa en los menorescostos de administracion vis-a-vis un ALC la unionaduanera de las reglasde origen.Desde el puntode vista a partir de la eliminacion que se logran la unionaduaneratambienasegura que el balance de de los paises participantes, costos-beneficioslogradoal comienzodel acuerdo no sera alteradopor acciones unilaterales (a menos que una de las parteslo rompa).La unionaduaneratambien a crear un clima de los flujosde comerciointrarregionales y contribuye "protege" las condicionesde acceso estabilizando mas estableparael sectorprivado, incentivos reducelos al mercadoen relacional resto del mundo.La unionaduaneratambien de los a laacciondiscrecional frente creadosporlaincertidumbre incentivos "defensivos" cuando el volumende comercioes socios, factorque adquieremayorimportancia significativo. de negociare implementar es muchomas dificil unaunion aduanera Noobstante, de los intrumentos son en terminos sus un que ALC, mayores ya que exigencias que el sobre un acuerdo aduanera unaunion deben armonizarse. Paracomenzar, requiere Porotraparte,en el es facilde alcanzar. delAEC, el que nosiempre nively la estructura las distintas del Mercosur caso particular posicionesvis-a-visla negociacionde un aunmas el panorama. con EstadosUnidos acuerdopreferencial complicaron
32Las reglas de origenson tan solo una de las areas en donde pueden plantearseestas dificultades. Para una discusionmas especifica, ver Garayy Estevadeordal (1995). 33Formalmente es muy tambienes una unionaduanera,pero su grado de implementacion el PactoAndino parcial. 34Parauna revisiondetalladadel proceso, ver Bouzas(1995).

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Dadas las diferentesperspectivasnacionalessobre el interespor desarrollar con EstadosUnidos,antes de la implementacion de la negociacionespreferenciales unionaduaneraen enero de 1995 hubo bastanteespeculaci6nsobre el futuro del Mercosur. En efecto, en los dos socios mayoresdel Mercosur las actitudesoficiales diferentes. respecto de una negociacioncon EstadosUnidosfueronmarcadamente el Mientras entusiasmado ante la idea de que gobierno argentino parecia negociarun acuerdocon EstadosUnidos, la posicion oficial fueen generalmas esceptica. brasilena Enunmomento, las divergencias entrelosdos socios mas importantes con amenazaron el establecimiento obstaculizar de la union aduanera. Lanaturaleza de los incentivos unALC con EstadosUnidivergente paranegociar dos porpartede los paises del Mercosur motivos. Para puede explicarse pordistintos los socios pequeAos la cuestionmas importante era la liberaliza(Paraguay y Uruguay) cion del mercadosubregional, tema hacia el que se canaliz6la mayorpartede la atencionpOblica Elprincipal incentivo vis-a-vis EstadosUnidos y las energiaspoliticas. era defensivo, esto es, asegurar no se erosionaran que las preferencias subregionales unilateralmente. ParaBrasil el balanceeradistinto. Brasil es el pais que mas tienepara en terminos de acceso al mercado norteamericano. tambien es Brasil ganar preferencial la economiamas adversamente afectadapor el desvio de comercioen el mercado norteamericano como resultado del NAFTA. las exportaciones Finalmente, brasileAas estarian severamente tambi6n amenazadasen otrosmercadoslatinoamericanos si el NAFTA se expandiera a otrospaises de la region, en particular en Sudamerica35. Para laArgentina las condiciones de acceso almercado noson de EstadosUnidos una cuesti6ncentral, de las expectativas" lock-in de las pero el efecto de "mejora y reformas de alguntipode acuerdo con el NAFTA pudohaber jugadounpapelimportante en la percepcion oficial. Es tambi6n de fortalecer la posicion probable que el objetivo vis-a-visBrasil en la instancia finaldel proceso que condujoa la union negociadora aduaneratambienhaya contribuido a una posici6nen general mas receptivaa la con EstadosUnidos. negociacion Perola implementacion de la unionaduanera en enerode 1995 ha puestoesta de la unionaduanera Elestablecimiento cuestionde lado,al menostemporariamente. haplanteado el imperativo de renegociar las preferencias arancelarias bilateratambien de la ALADI. haotorgado de otrosmiembros les que cada paisdel Mercosur y recibido en una Onica todas las preferencias bilaterales deberanconsolidarse Eventualmente, todos los de la miembros a menos se admitala union que aduanera, preferencia para del AEC36. las sistematica Hastael momento solo se han plurilateralizado perforacion
35 Ademas, la reticencia brasilena a negociar con Estados Unidos o el NAFTA proviene de la percepci6n generalizada de que el ajuste y las cuestiones macroecon6micas planteadas por la liberalizaci6n comercial no han recibido adecuada atenci6n en el NAFTA,y que es improbable que esto suceda en el futuro. Ver Da Motta Veiga (1995). 36 El Mercosur ha hecho una oferta a sus socios de la ALADI (excepto Mexico, con el que deben negociarse compensaciones por la no extensi6n de las preferencias otorgadas a los socios del NAFTA)que consiste en: i) la "multilateralizaci6n" de las preferencias bilaterales preexistentes; ii) un minimo de preferencia generalizada del 40 % para el resto del universo arancelario; iii)un cronograma para incrementar automatica y linealmente los margenes de preferencia; iv) una lista de productos exceptuados y un calendario de reducci6n progresiva; v) una lista de productos sensibles que recibirian una preferencia menor que la minima (30 %) por un periodo de tres anos; vi) un Ancj.erdo sobre reqlas de origen, salvaguardas, resoluci6n de controversias, zonas francas, valoraci6n aduanera,

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un ALC Elobjetivo mas ambiciosode concluir con Bolivia. preexistentes preferencias existentesen cuantoa debidoa las diferencias sucesivosretrasos con Chileha sufrido de NMF. Nohaydudade que de laclausula de lasexcepcionesy lainclusion laduraci6n tantodesde un puntode vistasimbolico con Chilees la mAsimportante la negociaci6n involucrado. del comercio como porlo que toca al valor potencialmente del Sur de Am6rica de unAreade Libre de negociaci6n Comercio Lapropuesta la idea brasilefotieneimplicita a mediadosde 1994porel gobierno formulada (ALCSA) de comercioen la subrede los acuerdospreferenciales de promover la convergencia y una negociaci6ncon el NAFTA gion, como un paso previopara una posterior de las en la el retraso nivel hemisf6rico. Sin a plurilateralizaci6n embargo, convergencia Aun cuando mas adelante. ha este para preexistentes postergado objetivo preferencias con Chileen el cursode 1995 como de unALC la no conclusion algunoshanevaluado la retrasar un fracaso,desde un puntode vistamas generalparece mas conveniente de unoque incluya firma de un acuerdoa la conclusion aspectos no deseados, como de NMF. o unadispensade la clausula excepcionespermanentes 5. Conclusion: ',Hay un camino para la integracion hemisferica? el metodoy el procedimiento Hemosargumentado que, como la historia importa, noseranindiferentes resurgimiento quetengael reciente y losefectosfinales paralaforma en el hemisferio occidental.El asimetrico del "regionalismo" poder de mercado, la unALC con EstadosUnidos, de los incentivos "positivos" paranegociar heterogeneidad de sobre los "boletos "defensivos" de los incentivos la importancia y la incertidumbre en el su huella inevitablemente entrada" proceso. dejaran occidentalprobableeconomicaen el hemisferio Si es que avanza,la integraci6n extremadamente de manera mentelo harA desigual.De este modo,el escenariomAs probablees uno de progresolentoen el que coexistany se superpongandistintos Eneste contexto, aunqueun escenariode baja proteccion esquemas de integracion. es posibleque vis-a-visel restodel mundoes esencialparael regionalismo "abierto", efectos "defensivas" las motivaciones evitar sea insuficiente que perjudiejerzan para en la region. de comercioe inversion comerciales ciales sobre las politicas y los flujos en el hemisferio los acuerdosde comercio occidental, Poreste motivo preferencial e de comercio los trastornar los tienen en flujos para mayor potencial que y particular inversion o las politicascomercialesen la region,deberianincluir reglas de acceso mas importante Porserel acuerdode comercio preferencial explicitas y transparentes37. esto requeriria en el hemisferio, y, en particular, reglasde acceso clarasparael NAFTA de las negociaciones establecidade EstadosUnidosrespectodel futuro una politica liberalizacion la esto este En tanto en la ausente, preferencial region. preferenciales conflicto correel riesgode generar y resentimiento.
de estandarestecnicos y sanitarios incentivosa las exportaciones,regimenesaduanerosespeciales, armonizaci6n y practicas comerciales desleales; y vii) la extension automaticade los beneficios otorgados a miembros (clausulaNMF). extrarregionales 37Las condiciones de acceso explicitasy transparentes no necesitan ser "generosas".El objetivode la al menos en la fase de prenegociaci6no negociaci6n, y no debe ser reducirla discrecionalidad, transparencia el acceso. necesariamentefacilitar

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sistema de hub-and-spokes, Dejandode lado la emergenciade un ineficiente existendos caminosparaprofundizar el "regionalismo" en el hemisferio38. Unoes el de al NAFTA. o no dependerten Queeste escenariose materialice ingresosconsecutivos del gobierno el NAFTA. estadounidense En granmedidade la resoluci6n paraampliar tal caso, solamenteel peso del tamafiodel mercadonorteamericano posiblemente sobre los paises de AmericaLatina y el Caribe,en ejercer, una fuerzacentripeta Los incentivos especial sobre aquellosde la parte centraly nortedel hemisferio. "defensivos" entoncesa pesar muchomas en la partesur del paraunirseempezarAn hemisferio. Eneste escenario,un prerrequisito parael progresoes un mayorcompromiso y un liderazgo mucho mas firmepor parte de Estados Unidos.

traenmas benefiAlgunoshanargumentado que ya que los acuerdosNorte-Sur cios paralos paises participantes (en especialparalos paises en desarrolto) que los de son supuestamente mas importantes), este tipoSur-Sur (porquelos efectos dinAmicos deberiaser el caminoelegido.Sinembargo,esta conclusion de depende fuertemente se considere al NAFTA un de acuerdo modelo to Norte-Sur, apropiado que es que del ElNAFTA no incluye mecanismos los costos discutible. paracompensar ajusteen el unaconfianza en lafuerzade los loque, en el fondo,traduce socio de menor desarrollo, en oposicion la polarizacion. laconvergencia factores a los que inducen que promueven O, lo que es lo mismo,en el rolpositivoque jueganlas fuerzasde mercadoen tal proceso. a este escenario seriaunaconvergencia de los acuerdosde Laalternativa gradual liberalizacion comercial ya existentestantoen el nortecomo en el sur del hemisferio. Paraque esto suceda, el PactoAndino deberian con el Mercosur en converger y Chile unAreade Libre de Sudamerica. Esteescenario choca con dos obstaculos.El Comercio aun tiene pordelantey la es la densa agenda intrarregional que el Mercosur primero unenfoquecomunsobrelas prioridades necesidadde desarrollar y el contenidode la negociacioncomercialexternade la subregion.La segunda es que los flujosde son todavia modestos. comerciointrasudamericanos (exceptoparael Mercosur y Chile) Sin solidos incentivoseconomicos positivosy un fuerteliderazgopoliticoes dificil al menosen el cortoplazo. ungranprogresohaciael ALCSA, anticipar un sistemade hub-and-spokes en formaci6n Con estos dos caminosabiertos, y inmediata lamejor contribucion lahistoria, de proseguir claridad de comohabra ninguna el en el hemisferio seriafortalecer los flujosde comercioe inversion paraprofundizar el a la discrecionalidad. Si la en de las proceso reglasy transparencia oposicion papel habria realiza esta unicacontribucion, de Miami Presidencial desatado porla Cumbre ser. creces su de con razon justificado

38 En realidad,lo que ha estado ocurriendo dentrodel ultimo par de anos es la gradualemergencia de un Paracriticasadicionalesal sistemade hub-and-spokes,ver con centroen M6xico. sistema del tipohub-and-spokes Lipsey(1993).

ELREGIONALISMO EN ELHEMISFERIO OCCIDENTAL: MERCOSUR Y DESPUES NAFTA,

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RESUMEN Desde principios de la d6cada del '90 el regionalismo ha estado en ascenso. Este resurgimiento ha planteado la pregunta sobre si la proliferaci6nde acuerdos discriminatorioses compatible con el funcionamiento del sistema de comercio multilateral o esta contribuyendo a su fragmentacion. El hemisferio occidental no ha sido ajeno a este proceso, como lo demuestra la proliferaci6n de acuerdos preferenciales como

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el NAFTA,el Mercosur y una pleyade de arreglos bilaterales. El presente trabajo intenta una revisi6n del contexto dentro del cual se ha producido el resurgimiento del regionalismo en el hemisferio occidental, y procura aportar al debate sobre el impacto del NAFTAen Mexico, los dilemas de politica planteados por este acuerdo al resto de los paises de la regidn y las respuestas estilizadas de estos ultimos.

SUMMARY Since the early 1990s regionalism has been on the rise. This fact has posed the question of whether the proliferation of discriminatory arrangements will be compatible with the multilateraltrading system, or instead contribute Mercoto its demise. As demonstrated by NAFTA, sur and several other bilateral arrangements, the western hemisphere has not remained absent from this process. This paper reviews the context in which regionalism has revived in the western hemisphere, the debate on NAFTA'simpact upon Mexico, the dilemmas posed by NAFTAto other countries in the region, and their stylised policy reaction.