SEMINARIO INTERNACIONAL: TODOS LOS CAMINOS CONDUCEN AL BRASIL.

LA GEOPOLTICA DEL PLAN DE INTEGRACIN DE INFRAESTRUCTURA REGIONAL SURAMERICANA IIRSA EN LA REGIN ANDINA Bogot, 17 y 18 de mayo de 2012 El 17 y 18 de mayo se llev a cabo en la Universidad de los Andes en Bogot, una reflexin acerca de la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana IIRSA. Este seminario fue organizado por el Instituto Francs de Estudios Andinos (IFEA, UMIFRE 17, CNRS-MAE) en colaboracin con el departamento de Ciencias Polticas de la Universidad de los Andes y cont con el apoyo del servicio cultural de la Embajada de Francia en Colombia, as como de la Cooperacin Regional francesa para los Pases Andinos. Se trat de un evento pluridisciplinario que reuni a expertos en derecho, economa, ingeniera civil y trabajo social con el fin de presentar una mirada integral del programa IIRSA. Gracias a la participacin de especialistas colombianos, ecuatorianos y peruanos se pudo avanzar hacia la caracterizacin del programa IIRSA y dibujar un balance del desempeo de la iniciativa en la regin andina.

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A modo de introduccin, la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) se plantea como una poltica pblica innovadora en el sentido en que es el primer proyecto que busca un desarrollo coordinado de las polticas nacionales de infraestructura de los 12 pases de Amrica del Sur. Oficialmente implementado por el Comunicado de Brasilia, acto decisorio firmado el 1 de septiembre de 2000 durante la primera cumbre de presidentes suramericanos en Brasilia, la IIRSA quiere promover la construccin de una red integrada al nivel del continente en los sectores energticos, de transporte multimodal y de telecomunicaciones. Su discurso fundacional hace nfasis en la existencia de un dficit estructural en Amrica Latina, en trminos de infraestructura, que conforma a su vez un cuello de botella. Dicho de otra manera, la falta de infraestructura provoca una alteracin en la cadena productiva por la lentitud del transporte de los bienes. Como consecuencia, se aumenta el costo de los bienes y se perjudica el desarrollo del comercio internacional en Suramrica. Por ende, las economas de la regin no crecen a la velocidad deseada. Adems del aspecto econmico, Amrica Latina y, sobre todo, la regin andina se caracteriza por ser un espacio discontinuo y fragmentado en donde la comunicacin entre los diferentes espacios regionales ha sido compleja. Estudiar el desempeo de la IIRSA en los pases andinos permite abarcar los diferentes escenarios geogrficos que siempre han generado un obstculo al desarrollo de las redes de infraestructura. Es decir, la regin andina cuenta con los obstculos naturales ms significativos del continente: la divisin de los Andes en tres cordilleras y la Cuenca Amaznica. En consecuencia, la regin andina permite analizar la IIRSA a travs de sus facetas institucionales, sus retos tecnolgicos y los problemas generados por su desempeo en entornos de alta biodiversidad. Estas jornadas de estudio han querido indagar sobre la IIRSA desde una perspectiva de polticas pblicas y proponer una evaluacin de sus diez primeros aos de funcionamiento. El encuentro se centr en resaltar los aportes y las dificultades

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encontradas por la iniciativa en la regin andina. De esta manera, la discusin busc conformar opiniones acerca de la capacidad de la IIRSA para generar una integracin regional efectiva. Tericamente, el objetivo del evento era la calificacin de la IIRSA. En efecto, desde su nacimiento y a fortiori cuando se incorpora a Unasur, la IIRSA se autoproclama como proyecto de integracin. Sin embargo, no se pudo encontrar ningn rasgo caracterstico de una estructura integrativa: el proceso de decisin es meramente intergubernamental, la iniciativa no cuenta con alguna institucin propia y tampoco dispone de un presupuesto autnomo. As, se pueden observar lgicas de aprovechamiento nacional del marco financiero de la IIRSA. En este orden de ideas, se propuso a los panelistas una reflexin acerca del concepto de poltica pblica transnacional en la introduccin para generar un cuestionamiento de polticas pblicas a lo largo del evento. Para preceder con un anlisis sistemtico de la IIRSA como poltica pblica transnacional, se dividi el coloquio en tres paneles que siguen la formacin secuencial de las polticas pblicas (Jones). El primer mdulo busc cuestionar la formulacin del problema pblico del dficit en infraestructura y los objetivos de la poltica pblica IIRSA. En efecto, el fundamento central de la IIRSA es la relacin positiva entre integracin fsica regional y desarrollo econmico. Luego, el segundo mdulo se interes por la cuestin de los retos ligados a la puesta en marcha del proyecto. Se trat de analizar los retos tanto tcnicos como administrativos que se presentan en la planeacin de una poltica pblica a nivel regional. El ltimo mdulo present las dificultades que encuentran los proyectos de infraestructura diseados regionalmente a la hora de implementarse en los territorios. En el primer panel, la reflexin acerca de la relacin entre infraestructura y desarrollo econmico, bajo la moderacin del profesor Mauricio Zorro del CIDER de la Universidad de los Andes, fue iniciada por el Prof. Alejandro Gaviria, Rector de la Facultad de Economa de la Universidad de los Andes de Bogot. l demostr la existencia de una relacin slida entre la calidad de la infraestructura fsica y el crecimiento econmico, recalcando que la regin, y a fortiori Colombia, necesitaba inversin en el sector para poder cumplir con mayores estndares de comercio internacional y de productividad. Desde luego, el Prof. Germn Ospina, del departamento de Ingeniera Civil de la Universidad de los Andes present el desarrollo histrico de las iniciativas de fortalecimiento de la infraestructura regional durante el siglo XX, con el fin de determinar las continuidades e innovaciones de la propuesta IIRSA. En fin, el Prof. Roberto Urrunaga de la Universidad del Pacfico de Lima coment su anlisis de los beneficios de las carreteras interocenicas-IIRSA que ya estn operando en el Per. Segn l, los beneficios econmicos superan por amplio margen la inversin pblica y compensan el dao ambiental que este tipo de obra podra generar. El gran aporte de este tipo de proyectos reside en la generacin de oportunidades de negocio para insertar las regiones marginalizadas a la economa peruana y permitir el comercio con los pases vecinos (en este caso con Manaos en Brasil).

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Bajo la moderacin de la Prof. Angelika Rettberg, directora del departamento de Ciencias Polticas de la Universidad de los Andes, el segundo panel present una reflexin acerca de los retos de elaboracin de una poltica que trasciende los Estados. Intervinieron el Dr. Juan Esteban Gallego del departamento de Derecho de la Universidad Externado de Colombia y el Prof. Salomn Jaya, del departamento de Ingeniera Hidrulica de la Universidad Central del Ecuador en Quito. Ellos demostraron las limitaciones de la IIRSA como poltica pblica. El Dr. Gallego desarroll una argumentacin fundamentada en el hecho de que existen los marcos jurdicos propicios para una gestin transnacional en proyectos de infraestructura, pero que no se puede observar un uso de estos mecanismos por parte del Estado colombiano. En realidad se puede observar un desinters de Colombia por el plan IIRSA a pesar del contexto favorable a su desempeo. El Prof. Jaya, en calidad de ingeniero hidrulico demostr que los proyectos de mayor alcance de la IIRSA en la regin andina correspondan a trazados de hidrovas en la Cuenca Amaznica. Sin embargo, las condiciones de navegabilidad de los ros, en especfico del ro Napo, no son compatibles con un transporte de carga masivo debido a la poca profundidad y la imposibilidad de realizar dragados. En esta medida, la planeacin de la IIRSA se revela inoperante y los trazados actuales irrealizables. En conclusin, tanto a nivel presupuestal y jurdico (Dr. Gallego) como en trminos de navegacin fluvial (Prof. Jaya) se encontraron una serie de inconsistencias que pueden fomentar dudas acerca de la factibilidad del programa. Finalmente se pusieron en evidencia los dilemas relacionados con la obras en la escala local. En el panel 3, se propuso una reflexin acerca de la participacin de las comunidades locales en la realizacin de los proyectos. El Dr. Federico Surez, abogado sustanciador en la Corte Constitucional de Colombia y la Dra. Amanda Poveda, consultora ambiental, presentaron el desbalance que existe entre el marco normativo y la realidad de la participacin ciudadana en la negociacin e implementacin de los proyectos de infraestructura en los territorios. La exposicin del Dr. Surez, despus de un desglose de la normatividad colombiana en el tema, hizo nfasis en la importancia de la consulta previa en un contexto en el cual las polticas de gobierno se orientan hacia una promocin de las inversiones en infraestructura y economa extractiva. Por ende, tienden a multiplicarse los conflictos acerca del uso de los territorios. En esta materia, la legislacin colombiana y la jurisprudencia de la corte obran hacia la defensa de los derechos de las poblaciones autctonas mientras que las polticas gubernamentales optan por una prctica ms empresarial. La exposicin de la Dra. Amanda Poveda resalt que los problemas fundamentales residen en las modalidades de obtencin del consentimiento de las comunidades, la definicin de las afectaciones y la definicin del concepto de territorio que resulta muy controversial. Se desarrollaron apuntes especficos acerca de la participacin de las comunidades nativas en el marco de la consulta previa (convenio 169 de la OIT).

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En complemento, Anne Lucie Jarrier, del Instituto Francs de Estudios Andinos, present las repercusiones en materia del precio de la tierra que genera la realizacin de infraestructura. La existencia de una nueva va de circulacin contribuye a la valorizacin de la tierra, al cambio de las actividades productivas y a la creacin de nuevos frentes pioneros. Estas dinmicas territoriales generan conflictos sociales y ambientales que resultan muy difciles de resolver. Para concluir el evento, se hizo una propuesta terica a cargo del Prof. Yves Surel de la Universidad Panthon-Assas de Pars, concretado por los comentarios del Prof. Michel Levi de la Universidad Andina Simn Bolvar de Quito acerca de la incorporacin de la IIRSA a la Unasur. Finalmente, el conjunto de las ponencias permitieron argumentar que la IIRSA no puede ser caracterizada como un proceso de integracin regional en la medida en que no dispona de un marco institucional propicio a generar dinmicas de supranacionalidad. En efecto, la toma de decisin es meramente nacional y la realizacin o no de las obras es decidida segn los intereses de cada pas y bajo su normativa particular. Adems, la IIRSA tampoco dispone de un presupuesto autnomo y de un cuerpo de funcionarios propio. Sin embargo, la planeacin unificada de la IIRSA y la existencia de instrumentos de gestin comunes permite sustentar la propuesta analtica de poltica pblica transnacional. La IIRSA se caracterizara entonces como un embrin de accin pblica en la escala regional.

Anne-Lucie JARRIER