Afrique Indigence & Exclusion Sociale 2013 Soors, Dkhimi & Criel PDF

Au-del du concept dindigence.
Les politiques concernant lexclusion sociale en Afrique subsaharienne

Werner Soors, Fahdi Dkhimi, Bart Criel
1. Contexte
La question de laccs aux soins de sant des indigents en Afrique reste une question en suspens depuis plusieurs dcennies. Dans le dernier quart du XXe sicle, la combinaison de plusieurs facteurs, que ce soient les crises conomiques successives, la mise en place des plans dajustements structurels ou encore lintroduction de la politique de recouvrement des cots dans le domaine de la sant, a exacerb ce problme, dclenchant la mise en place de mesures compensatoires dans le secteur sanitaire (Van Lerberghe et De Brouwere, 2001 ; Ridde, 2004). La mesure emblmatique la plus souvent adopte est lexemption des frais dans les structures sanitaires pour certaines catgories de population. Nanmoins, dix ans aprs le lancement de linitiative de Bamako en 1987, Gilson montrait que ces politiques dexemption taient rarement mises en uvre, et lorsquelles taient oprationnelles, peu efficaces dans la protection des indigents (Gilson, 1997 ; Gilson et al., 2000). Les prmices de ce phnomne taient dailleurs perceptibles bien plus tt puisquen 1988 dj, dans une tude mene par la Banque mondiale sur la politique de recouvrement des cots au Sngal, au Mali, en Cte dIvoire et au Ghana, Vogel remarquait que de faon assez ironique, la majorit des reprsentants gouvernementaux interviews exprimaient leur inquitude pour les plus pauvres lors des ngocia-
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Questions conceptuelles et figures de lindigence
tions sur les changements des frais la charge des usagers (1988 : 173). la fin des annes 1990, dans un contexte international o le principe dquit prend une place grandissante, Kaddar et al. prsentent une revue assez complte de la littrature internationale sur le concept dindigence et sur les mesures politiques spcifiques visant la prise en charge de ce groupe cible en Afrique subsaharienne (Kaddar et al., 2000)1. Le premier point sur lequel Kaddar et al. insistent est le flou qui entoure le concept dindigence, notion la fois complexe et difficile dfinir dans la mesure o elle recouvre plusieurs dimensions, la fois conomiques et sociales. Elle est en tout tat de cause multidimensionnelle du fait quelle cumule de faon interdpendante pauvret et exclusion sociale . En dfinissant lindigence comme un phnomne structurel dans laquelle pauvret et exclusion sociale se combinent, ces auteurs se dmarquent de la confusion souvent faite entre les deux notions2. Ils insistent galement sur le fait que la distinction entre pauvret et indigence parat particulirement importante dans des pays o la majeure partie de la population est pauvre (Stierle et al., 1999 : 83). Dans cet article, les auteurs distinguent deux approches fondamentalement diffrentes du problme de lamlioration de laccs aux soins des indigents en Afrique : lune dite technique et lautre quils appellent politique . La premire est certainement la plus rpandue. Elle analyse lindigence comme un phnomne conomique rsiduel et rduit ce problme et celui de laccs aux soins des considrations oprationnelles, principalement la question de lidentification des plus dmunis. Pour les
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1. Une version anglaise avait t publie un an plus tt, en 1999 (Stierle et al., 1999). Ces deux articles se basent principalement sur une revue de la littrature publie prcdemment par la coopration technique allemande. Voir notamment Kaddar et al. (1997). 2. La plus ancienne utilisation du terme indigence (releve ce jour) remonte la charte de lhtel-Dieu de Beaune du 4 aot 1443. Le terme y est introduit pour relater un manque daccs aux soins et au logis des victimes de la guerre de cent ans, qui subissent une exclusion sociale forte qui dpasse les problmes conomiques. Depuis pourtant, indigence et extrme pauvret sont utilises de faon indiffrencie, en ngligeant souvent la dimension dexclusion sociale pour se focaliser sur la dimension conomique de la pauvret.
dfenseurs de cette approche, une fois cette difficult technique majeure leve, limpact sur laccs aux soins des indigents devrait tre instantan. La deuxime, lapproche politique beaucoup moins prsente dans la littrature internationale aborde le problme de manire plus systmique, en analysant notamment les processus de pauprisation, de formation de la catgorie des indigents, aux conditions aboutissant lexclusion des populations pauvres du circuit conomique et montaire et, par consquent, de celui des soins modernes (Kaddar et al., 2000 : 921). Cette vision intgre la fois une dimension dconomie politique et une perspective sociale dans lanalyse de lindigence, afin de mieux apprhender les causes de ce phnomne et de proposer des rponses structurelles et multisectorielles ce problme. Dans leur analyse, Kaddar et al. font le constat du succs limit de lapproche dominante technicienne, notamment du fait de son incapacit briser le cercle vicieux de la pauvret et inverser les processus complexes dexclusion sociale. Ils reconnaissent nanmoins les difficults videntes lies une approche politique plus globale, notamment dans la transition entre dclaration dintention et propositions concrtes court terme. Ce bilan mne les auteurs plaider en faveur dune approche intgre de lindigence, combinant la fois lanalyse politique et la dimension technique. Aussi pertinente et vidente que puisse paratre cette proposition, elle na pourtant t que rarement mise en uvre en Afrique. Aux lendemains des indpendances, nombre de politiques sociales conduites dans les nations naissantes se sont grandement voire totalement inspires de celles menes par les anciennes puissances coloniales en mtropole, sans pour autant reposer sur la mme histoire sociale. Ce manque dancrage des politiques sociales dans lhistoire et la culture des nouvelles nations, coupl aux contraintes budgtaires croissantes et linfluence grandissante de certains bailleurs de fonds, a pouss graduellement les pays revoir leurs modalits dintervention dans le champ du social. Les programmes publics de protection sociale se focalisent alors sur des niches de populations, principalement les travailleurs de la fonction publique dont la contribution financire est relativement facile mobiliser et pour qui les systmes peuvent tre rendus obligatoires moyen terme.
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charge des programmes dassistance sociale de soccuper des autres citoyens, sans pour autant avoir disposition ni les moyens financiers, ni les ressources humaines ncessaires. De plus, lexistence de conditions strictes et de procdures bureaucratiques rigides pour bnficier de cette assistance de ltat mne de facto un nombre extrmement rduit de bnficiaires atteints et pris en charge. Cette stratgie dite de ciblage traduit une vision troite, car apolitique et non structurelle, de la notion de protection sociale, la grande majorit de la population devant faire face individuellement aux risques dits sociaux. Ces stratgies dassistance sociale cible se sont rapidement avres peu efficaces pour prendre en charge les publics viss, les barrires bureaucratiques et lourdeurs administratives rendant laccs ces services difficile, voire impossible, pour ses bnficiaires potentiels. Les processus de ciblage ont galement ouvert la porte au clientlisme, entranant notamment la captation des ressources par des groupes non dfinis comme cible et de fait rendant ces programmes hautement inquitables (Criel et al., 2008 : 349). Au cours de la dernire dcennie, cette approche technicienne est devenue le courant de pense dominant parmi les bailleurs de fonds et des efforts considrables ont t concds pour rendre les mcanismes de ciblage plus efficaces et ainsi rgler les anomalies, notamment celle du clientlisme, en offrant certains services spcifiquement aux indigents. Lobjectif premier tait donc de parvenir une meilleure identification des indigents, notamment dans le cadre de certaines expriences pilotes (Ridde et al., 2010 ; Criel et al., 2010), mais aussi au niveau national, comme au Ghana par exemple (Jehu-Appiah et al., 2010 ; voir sur le sujet G. Aryeetey et al.)3. Dans le secteur de la sant, linitiative la plus rpandue fut celle de lexemption cible, rendant les services de soins gratuits pour les personnes les plus vulnrables. Pourtant, ces initiatives nont pas toujours eu les rsultats escompts, et font aujourdhui lobjet de nombreuses critiques pour leur manque defficacit (Ellis, 2008 ; Mkandawire, 2005 ; Popay et al., 2008). Pour la plupart des indigents, le rsultat est mme dce3. Un outil danalyse rcemment dvelopp par Meessen et Criel (2008) permet daller au-del du problme didentification et de faire un bilan critique du processus de ciblage travers une srie dtapes cls.
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vant : pour la grande majorit dentre eux, aucune amlioration tangible ne sest fait ressentir par rapport la dernire dcennie. En Afrique de lOuest, comme le signale Valry Ridde, trente ans aprs Alma-Ata et vingt ans aprs lI[nitiative de] B[amako], les plus dmunis nont toujours pas accs aux services de sant (Ridde, 2011 : 178). Le manque davances concrtes sur la question de laccs aux soins des indigents devrait amener tous les acteurs concerns une remise en cause profonde des politiques dominantes et mettre de srieux doutes sur la pertinence et lefficacit de mettre en place des modalits techniciennes en labsence dune analyse plus politique de la situation. Cette remise en cause tarde nanmoins venir, du moins en Afrique de lOuest. Pourtant, les preuves sont bien plus nombreuses aujourdhui pour soutenir ce que Kaddar, Stierle et al. appelaient dj de leurs vux la fin des annes 1990 : la prise de conscience que les stratgies de ciblage sont certes ncessaires et indispensables, mais pas suffisantes en soi pour construire un modle de protection sociale efficace. Au regard de laccroissement des ingalits en sant au cours de la dernire dcennie (Yazbeck, 2009), leur argumentaire semble de plus en plus lgitime et cohrent, mais pas suffisamment entendu nanmoins pour aboutir la construction des stratgies de protection sociale rellement transformatrices, capables dentraner des changements structurels dans lallocation des ressources publiques, en faveur dune plus grande quit. Comme le soulignent Nio-Zaraza et al. dans leur analyse des volutions rcentes des politiques de protection sociale en Afrique subsaharienne, faire en sorte que la volont politique se transforme en relle tendance de fond, que les bonnes dcisions politiques soient prises, est essentiel, peut-tre mme plus important encore que de sassurer une conception technique excellente . Les auteurs mettent nanmoins en garde contre un optimisme dmesur et voient lalignement des donateurs et des acteurs nationaux en faveur de politiques sociales inscrites sur le long terme comme un pralable ncessaire, rarement atteint lheure actuelle (Nio-Zaraza et al., 2012 : 174)4.
4. Adesina est parvenu des conclusions assez similaires avant NioZaraza et al. Il prne un retour une vision plus large du dveloppement et des politiques sociales (Adesina, 2010 : 21) pour faire face la pauvret
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Dans ce chapitre, nous dfinissons le terme indigence comme un processus combin dexclusion sociale et dappauvrissement, rejoignant ainsi la dfinition donne par Kaddar et al. (1997), Stierle et al. (1999). Nous affirmons que le cadre danalyse quoffre le concept dexclusion sociale est pertinent pour dpasser une vision exclusivement technicienne de lindigence et donc pour construire des politiques sociales rellement efficaces. Lavantage de ce concept est notamment quil permet de porter une attention particulire aux processus et aux causes qui gnrent lindigence. Notre argument se fonde sur une revue qualitative de la littrature autour de trois thmes exclusion sociale, politiques de dveloppement et phnomne dindigence en Afrique et leurs possibles interactions. Le choix de ce type de revue de la littrature se justifie par le but de ce chapitre : actualiser notre comprhension de ces thmatiques complexes et assurment interdpendantes. La revue de littrature se veut donc de nature critique et valuative, et non systmatique. De cette revue, nous aboutissons la conclusion que lanalyse dtaille des parcours qui mnent lexclusion sociale au sein des socits africaines y compris de faon paradoxale au sein de programmes dont lobjectif principal est datteindre les exclus peut gnrer lespace politique ncessaire une approche plus intgre des politiques sociales. Une relle amlioration des conditions de vie des personnes indigentes est alors envisageable.
2. Lexclusion sociale : les hauts et les bas dun concept

Dans un premier temps, nous allons redfinir et analyser la notion dexclusion sociale, en montrant notamment comment ce concept a successivement t valoris puis nglig depuis son
en Afrique et la [rinscription] des politiques sociales dans des objectifs de dveloppement plus transversaux () [comme tape] essentielle pour faire en sorte que ces politiques obtiennent des rsultats durables et impactent le dveloppement conomique sur le long terme (Adesina, 2007 : 25).
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introduction sur la scne internationale, comment il est interprt et dfini dans le champ du dveloppement international, et pourquoi nous pensons quil a t et reste un concept pertinent dans le contexte africain. Dans la plupart des revues conceptuelles (de Haan, 1998 : 11 ; Estivill, 2004a : 5 ; Gore, 1995a : 1 ; Sen, 2000 : 1 ; Silver, 1995 : 63), la premire utilisation de lexpression exclusion sociale est attribue Ren Lenoir, secrtaire dtat franais laction sociale qui, dans son ouvrage Les exclus publi en 1974, dfinit comme tels ceux qui tombent entre les mailles du filet de la protection sociale (1974)5. Avec le recul, cette formulation a probablement fait plus de tort que de bien, puisquelle a amen une focalisation sur les consquences de lexclusion sociale. Contrairement au sociologue Nobert Elias qui, ds le milieu des annes 1960, se focalisa sur la dimension relationnelle des processus dexclusion (Elias et Scotson, 1965)6, le politicien Ren Lenoir a dfini des catgories de personnes exclues dans le contexte de la France des annes 1970. Ce raccourci traduit une confusion entre dune part un processus, lexclusion, et dautre part des caractristiques spcifiques rsultantes de ce processus. Cette confusion se retrouve au fondement des politiques sociales dites rsiduelles, puisque cette identification de catgories dexclus est rapidement utilise comme justification des
5. Cette attribution ne rend pas justice aux nombreuses rflexions qui ont t menes sur le concept dexclusion sociale plus tt sur dautres continents. Les experts non europens mettent rgulirement en avant, juste titre, lapport substantiel du pre de la constitution indienne de 1948, B.R. Ambedkar qui, ds 1916, insistait sur laspect irrductiblement relationnel du systme de castes et sur les processus dexclusion sociale que ce systme gnre. Pour Ambedkar, comme le rapportent Thorat et Kumar, les castes ne peuvent exister quau pluriel. Elles sont interconnectes les unes par rapport aux autres dans un rapport dsquilibr [] de droits (Thorat et Kumar, 2008 : 3-5). Dans le mme registre, certains chercheurs mettent en avant les dbats en Amrique latine sur le processus de marginalisation comme facteur dexclusion sociale (Ypez del Castillo, 1994 : 12). 6. Une traduction franaise Les logiques de lexclusion, dition retravaille et enrichie du manuscrit dElias et Scotson (The established and the outsiders) est parue bien plus tard, en 1997 (Elias et Scotson, 1997), avec une prface de Michel Wieworka qui met en avant lactualit de lanalyse dElias.
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stratgies de ciblage7. Les politiques mises en uvre se focalisent ds lors sur les consquences de lexclusion, en essayant den attnuer la porte, plutt que de sattaquer au cur du problme : les causes structurelles du phnomne. Linfluence du contexte europen et son volution depuis le milieu des annes 1970 sont essentielles pour comprendre lmergence et lvolution de la notion sur la scne internationale. Quand le concept dexclusion sociale commence merger au cours des dbats au sommet mondial pour le dveloppement social de Copenhague en 1995 (United Nations, 1995), cest notamment sous linfluence des partenaires europens, qui sont en passe de ladopter en lieu et place du concept de pauvret comme pierre angulaire des politiques sociales communautaires. Certaines dcisions politiques fortes sinscrivent dailleurs dj dans le cadre de la lutte contre lexclusion sociale, comme la mise au point dun Revenu Minimum dInsertion (RMI) en France (1988), la mise en place de lunit sur lexclusion sociale au sein des structures gouvernementales britanniques (Social Exclusion Unit, 1997), la cration de la division et du rseau sur linclusion sociale en cosse (Social Inclusion Division et Social Inclusion Network, 1998), ou encore le programme europen Pauvret 38 (1989-1994) (Guildford, 2000 : 11-20). La varit des politiques et stratgies mises en uvre en Europe dans le cadre de la lutte contre lexclusion montre quel point la comprhension et lanalyse des causes de lexclusion sociale diffrent dun pays lautre. bien des gards, les politiques sociales belges sont un indicateur de lvolution du concept en Europe. Dabord parce que la
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7. Les stratgies de ciblage ne sont pas lapanage des pays en voie de dveloppement. En France, dans les dcennies qui ont suivi la publication de louvrage de Ren Lenoir, Pierre Rosanvallon montre que les politiques sociales ont petit petit nglig toutes les catgories de populations non identifies comme exclues, et ont graduellement adopt des modalits de type uvre charitable (Rosanvallon, 1995 : 87-88). 8. Nom complet Programme daction communautaire pour lintgration conomique et sociale des groupes les moins privilgis dans la socit . Plus souvent connu sous le nom de Pauvret 3 , ce programme marque un tournant dans lapproche des politiques sociales au niveau europen, en instituant notamment le passage de la notion de pauvret celle dexclusion, et du combat contre la pauvret au dfi de linsertion sociale .
Belgique fait figure de pionnier dans le domaine des politiques sociales, notamment du fait de la conscration rapide du droit lassistance sociale dans la loi ds le milieu des annes 19709. Mais aussi parce que lvolution des politiques sociales belges est emblmatique du changement fondamental de paradigme sur la scne europenne dans le champ de laction sociale : le passage dune logique essentiellement compensatrice une logique daction plus structurelle base notamment sur lempowerment des personnes souffrant dexclusion et sur linstitutionnalisation de leur participation dans la conceptualisation et la mise en uvre des stratgies dinclusion. Pour assurer la pleine jouissance de ce nouveau droit lintgration sociale, des militants de la socit civile ont, entre autres, mis en place un programme novateur qui consiste former des experts du vcu , afin que ces personnes puissent mettre leur propre exprience de lexclusion au profit de la construction de laction publique et des politiques sociales10.
9. Si pendant longtemps, la lutte contre la pauvret est passe par un ensemble dactions charitables, en dehors du champ dintervention de ltat, ds 1974, les lgislateurs belges sacralisent le principe dassistance sociale en votant une loi qui reconnat le principe dun droit revenu universel de subsistance (appel localement Minimex ), droit largi ensuite en 1976 une assistance sociale plus complte. La responsabilit de la mise en uvre de ce droit est dlgue aux chelons dcentraliss du systme politique, notamment travers la mise en place de centres publics daction sociale. 10. En 2002, aprs 25 ans de mise en uvre, laction sociale prend une nouvelle dimension. Les lgislateurs valident ce que la pratique a dmontr comme ncessaire : la fin de la logique compensatrice et le passage un accompagnement des populations cibles vers une plus grande autonomie. Ils votent alors un projet de loi qui donne le droit chaque individu lintgration sociale, et qui transforme le revenu de subsistance en un revenu dintgration (ministre des Affaires sociales, de la sant publique et de lenvironnement, 2002 ; Criel et al., 2008). Plus rcemment, les dcideurs politiques europens ont commenc porter attention la dimension plus personnelle de lexclusion sociale et sur les expriences du vcu des personnes considres comme exclues. Certains chercheurs et des acteurs de la socit civile belge militent pour une meilleure prise en compte de cette dimension plus personnelle, plus intime. Ce ct humain de lexclusion sociale est dailleurs mis en avant ds 1995 dans le rapport gnral sur la pauvret en Belgique, qui retranscrit notamment la perspective des exclus eux-mmes sur leur propre exclusion (Fondation Roi Baudouin, Union des villes et communes belges et ATD Quart-Monde, 1995).
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Ces experts du vcu ont identifi cinq fractures majeures autour desquelles ils ont construit un cadre danalyse qui permet de mieux comprendre le processus dexclusion sociale : la fracture dite structurelle (les manquements en termes de jouissance des droits fondamentaux), la fracture participative (les inhibiteurs de la participation pleine et entire la vie en socit), la fracture affective (les traumatismes psychosociaux qui marquent un individu de manire intime), la fracture cognitive (la connaissance limite des rgles et du fonctionnement de la socit, particulirement des rglements administratifs), et la fracture daptitude (le manque daptitudes sociales) (Casman et al., 2010). Au-del de cette typologie, un des apports notoires de ce travail, notre connaissance unique en son genre, est de donner un relief aux diffrentes dimensions de lexclusion, en tentant dattribuer un poids relatif au rle que jouent ces diffrentes fractures dans les processus dexclusion sociale. Dans le contexte europen, la fracture affective qui regroupe un ensemble dmotions et de ressentis incluant lhumiliation, la honte, la mfiance, lanxit, la dpression et la stigmatisation est ainsi considre comme essentielle pour lexclusion qui frappe un individu et/ou une communaut. Ce cadre danalyse nous parat pertinent au-del des frontires europennes. Nous formulons lhypothse quil permet de mettre en exergue des processus qui ont une pertinence universelle, mme si, bien entendu, les manifestations et le rle relatif de ces fractures dans le processus dexclusion restent contextuels. La stigmatisation, plus particulirement, est aujourdhui reconnue comme une composante cl de lexclusion au niveau global (Reidpath et al., 2005). Ces volutions du concept de lexclusion sociale dans le contexte europen vont marquer son mergence sur la scne internationale, notamment dans les pays en voie de dveloppement (PVD). Quand le Bureau international du travail (BIT) mne son projet de recherche international sur lexclusion sociale en vue du sommet de Copenhague de 1995, lexclusion sociale est encore principalement vue comme une condition, un tat de fait (Gore, 1995a : 6) et la pauvret matrielle [] comme une forme particulire de lexclusion sociale (Gore et Figueiredo, 1996 ; Gore et
Figueiredo, 1998). Si le sommet social mondial a jou un rle prpondrant dans lavnement de la lutte contre la pauvret et lexclusion sociale comme axe majeur de lagenda politique global, il a aussi conduit une perptuation de lapproche rsiduelle (par les caractristiques) de la pauvret11. Le monde acadmique a mis un certain temps se positionner en faveur dune approche de lexclusion sociale analyse comme un ensemble de processus. Pour cela, il faut attendre la fin des annes 1990, et notamment le travail dArjan de Haan qui fut lun des premiers souligner que la pertinence de ce concept rsidait dans lattention particulire quil portait sur les processus, causes et mcanismes qui aboutissaient des dprivations (de Haan, 1998). Au tournant des annes 2000, Amartya Sen prend une position similaire dans le dbat sur lexclusion, en insistant sur le fait que lutilit de lapproche en termes dexclusion sociale ne rside pas [] dans sa nouveaut conceptuelle, mais bien dans son influence pratique, dans la focalisation et lattention particulire sur la dimension relationnelle du phnomne de dprivation que ce concept entrane (Sen, 2000 : 8). Si les chercheurs et dcideurs politiques des pays dits dvelopps acceptent graduellement ce focus sur les processus et mcanismes sous-jacents de lexclusion, les acteurs du dveloppement international se montrent quant eux plus rticents franchir le cap. De ce fait, en Afrique particulirement, les politiques de lutte contre la pauvret et lindigence se sont dabord construites autour : de[s] solutions individuelles face un problme de socit global (Stierle et al., 1999 : 84), particulirement lors de la dfinition
11. Cette observation est appuye notamment par de Haan (2011 : 18) : De faon quelque peu paradoxale, linfluence grandissante de la pauvret dans le champ du dveloppement international la fin des annes 1990, a probablement t une des principales barrires la diffusion du discours sur lexclusion sociale. Au final, si le sommet social mondial a initi un dbat au niveau international, il a surtout abouti un discours sur les objectifs de dveloppement du millnaire qui en ltat se traduit par un focus sur les consquences plutt que sur les processus lorigine de la pauvret []. Ce changement dans le langage a renforc une vision rsiduelle de la pauvret et son corollaire : une stratgie de type filets de scurit, qui prend alors le pas sur les politiques dites de redistribution (de rsultats ou dgalits des chances).
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des Stratgies de rduction de la pauvret (SRP) mise en place sous lgide de la Banque mondiale (Mkandawire, 2005 : 7) ou encore des Objectifs du millnaire pour le dveloppement (OMD) des Nations Unies. Ces approches traduisent une certaine rticence vis--vis dune analyse structurelle de lexclusion sociale. Lorigine europenne de ce concept a dailleurs souvent t utilise la fois comme prtexte et comme justification par les lites politiques des pays pauvres pour discrditer lapproche, juge trop ancre dans le contexte des pays riches et donc inapplicable dans un contexte de pauvret quasi gnralise. titre dexemple, le cas du service de dveloppement du Royaume-Uni (DFID) est la fois symbolique et rvlateur de cette rticence, puisque jusquen 2005, en Afrique, cette institution persiste regarder lexclusion sociale comme une situation, une condition voire mme une fatalit plutt quun processus, et ce malgr le changement de positionnement dj entam par les autres bureaux rgionaux de DFID, en Asie du Sud notamment (Beall et Piron, 2005 : 8-9). Une description dtaille de lvolution de lutilisation de ce concept au sein de DFID est faite par de Haan en 2011, dans un article intitul Social exclusion and the road not taken (2011). Dans leur rapport de 2005, Beall et Piron montrent dailleurs que contrairement aux autres programmes et stratgies de DFID dans les autres rgions, lexclusion sociale ne semble pas recevoir la mme attention par DFID Afrique. Trs peu dactivits au niveau des pays sont identifies comme ayant explicitement un focus sur lexclusion sociale, bien quil y ait de nombreuses preuves que beaucoup de choses se passent en ralit sur le terrain (Beall et Piron, 2005 : 17). Ainsi, mme si le terme apparat dans certains cadres stratgiques, notamment au niveau de lUnion Africaine, lattention reste focalise sur les questions de pauvret, de marginalisation et de vulnrabilit, concepts qui sattardent moins sur les enjeux de nature relationnelle (Rispel, Palha de Souza et Molomo, 2009). Cest la Commission de lOMS sur les dterminants sociaux de la sant qui cra une nouvelle et formidable fentre dopportunit pour la prise en considration de lexclusion sociale en tant que processus dans les politiques de dveloppement international, lorsquelle dfinit lexclusion sociale comme une des neuf
thmatiques spcifiques de son action, et quelle tablit le Rseau de connaissance sur lexclusion sociale (SEKN, Social Exclusion Knowledge Network). Ce dernier commandite un audit des diffrentes politiques ayant pour objectif principal la rduction de lexclusion sociale12. la suite de cette analyse critique, le SEKN propose une grille de lecture pour comprendre et combattre lexclusion sociale identifie comme une des causes principales des ingalits en sant. Le SEKN dfinit lexclusion sociale comme une combinaison de processus dynamiques et multidimensionnels gnre par des relations de pouvoir dsquilibres. Ces relations de pouvoir sont oprantes et interagissent dans quatre dimensions culturelle, conomique, politique et sociale et diffrents niveaux notamment individuels, mais aussi au niveau des mnages ou encore de groupes, de communauts, de pays et de rgions globales. Les processus dexclusion participent la mise en place dun continuum inclusion/exclusion caractris par une distribution ingale des ressources, des capacits et des droits, la base des ingalits en sant (Popay et al., 2008 : 2)13. Cette dfinition illustre la posture du SEKN qui prne ouvertement une prise en compte plus importante de la dimension relationnelle de lexclusion. Trois ans plus tard, Popay et al. ajoutent : Peut-tre que la dimension la plus forte et pourtant la plus nglige de lexclusion sociale est labsence dans le champ politique de voix reprsentant ceux qui subissent le plus ce phnomne (2011 : 109). Dans son rapport final, la Commission des dterminants sociaux de la sant se basa sur la dfinition de lexclusion sociale
12. Cet exercice a dur de 2006 2008 (Popay et al., 2008 : 25) et a abouti la publication dune srie de 16 documents de rfrence couvrant les quatre grandes rgions du monde (Popay et al. 2008 : 28), dont notamment une tude de cas sur lAfrique du Sud (Rispel, Molomo et Dumela, 2008), suivie dune valuation des politiques sociales dans six pays africains (Rispel, Palha de Sousa et Molomo, 2009). 13. Cette dfinition est la base de la mthodologie de recherche du projet Health Inc notamment de loutil de recherche SPEC-by-step mis en place dans le cadre de ce projet auquel participent les auteurs de ce chapitre et qui vise utiliser le concept de lexclusion sociale pour expliquer/comprendre les faibles rsultats de certaines stratgies damlioration de laccs aux soins des populations vulnrables (dont les indigents) dans trois pays : lInde, le Sngal et le Ghana. Pour de plus amples informations, voir http://www.healthinc.eu/index.html.
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propose par le SEKN pour tablir un principe daction : Combattre la rpartition inquitable du pouvoir, de largent et des ressources cest--dire des tenants structurels des conditions de vie globalement, nationalement et localement (Commission des dterminants sociaux de la sant, 2008 : 2). La lutte contre lexclusion sociale devient alors un des pivots dans le combat plus global contre les ingalits en sant. La question de lexistence dactions adaptes cette manire de voir les choses reste nanmoins une question part entire. L o le besoin est le plus fort, notamment en Afrique, Marmot et al. (2012 : 183) remarquent que si certains pays comme le Kenya ou le Mozambique ont exprim leur intrt pour les dterminants sociaux de la sant, nous ne connaissons nanmoins ce jour aucune action concrte mise en uvre la suite de cette dclaration dintrt , et ce malgr linscription de lquit comme principe constitutionnel dans des pays comme le Kenya ou lAfrique du Sud. Plusieurs lments nous permettent nanmoins dtre optimistes. Tout dabord, la cration dun rseau rgional en Afrique Australe et Orientale autour de la thmatique de lquit en sant (equinet). Ce rseau est constitu dinterfaces dynamiques appeles Equity Watch au sein de chaque pays participant, qui rassemblent politiciens, chercheurs et militants de la socit civile dont lobjectif commun est de promouvoir la prise en compte du principe dquit dans la conception des politiques de sant nationales. Ce rseau est actuellement actif dans plusieurs pays14, lexception notable toutefois de lAfrique de lOuest et de lAfrique Centrale. Il est important de noter le rle moteur que joue le Zimbabwe premier pays mettre en place ce baromtre de lquit en 2008 (Loewenson et Masotya, 2008) dans la promotion du principe dquit en sant en Afrique (Zimbabwe Ministry of Health and Child Welfare et TARSC/equinet, 2012). Ensuite, un des acteurs internationaux les plus influents, la Banque mondiale, a dvelopp un cadre conceptuel la Strat14. Le Kenya (Chuma et al., 2011), le Mozambique (Machatines et al. 2010), lOuganda (Zikusooka et al., 2010), la Zambie (Chitah et al., 2011) ou encore le Zimbabwe (Loewenson et al., 2011).
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gie de dveloppement social (World Bank, 2005) qui trouve aujourdhui un cho grandissant, ce qui laisse prsager dune meilleure prise en considration des processus dexclusion dans la formulation des politiques sociales, et ce mme en Afrique. En faisant le point sur les progrs obtenus depuis le sommet mondial de Copenhague de 1995, notamment partir du bilan de son propre engagement dans la conception des politiques sociales, la Banque mondiale note que lengagement pris au sommet social mondial de promouvoir lintgration sociale a t oubli, de faon assez inexplicable, lors de la formulation des Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement (OMD) . Elle admet aussi que les objectifs de dveloppement humain compris dans les OMD sont certes ncessaires mais pas suffisants la mise en place dun modle de dveloppement inclusif et durable , et qu il y a une acceptation croissante, quoi qu contrecur dans un sens, de la comprhension et de la transformation des rapports de pouvoir comme ingrdient essentiel au dveloppement et la rduction de la pauvret (Dani, 2008 : xviii, xix, xxi). Ce rapport recommande la Banque de porter une plus grande attention aux ingalits structurelles lies aux rapports de pouvoir dsquilibrs. Le cadre conceptuel propos par Dani prsente certains lments de ressemblance avec celui de lexclusion sociale, tel que dfini par la Commission des dterminants sociaux de la sant15.
15. Notre lecture de ce cadre danalyse sur le dveloppement inclusif est volontairement optimiste. Alors que la reconnaissance des dsquilibres de pouvoir et des ingalits tait attendue de longue date, que la recommandation dinscrire les droits sociaux dans le socle institutionnel est louable, il faut nanmoins attendre de voir si ce cadre ne restera pas lettre morte, et ne fera pas partie de ce que Craig et Porter (2006 : 252) ont appel lillusion de linclusion : quelque chose plusieurs facettes, engageant nombre dacteurs, notamment de la socit civile [] [mais] pour lequel au final personne ne se sent imputable . Dans ses analyses de la protection sociale en Afrique, Hickey (2007 ; 2009) voit le besoin de changer de paradigme, de la citoyennet conomique la citoyennet sociale, afin dassurer que la promesse dintgration sociale se matrialise.
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3. Exclusion sociale et pays en voie de dveloppement

La discussion autour de linterprtation de lexclusion sociale comme tat ou comme processus na pas t la seule difficult laquelle le concept a t confront. Depuis son apparition sur lagenda politique global, notamment dans le champ du dveloppement international, sa pertinence et son applicabilit dans le contexte des PVD ont toujours t objet de scepticisme. Phnomne prvisible, puisque ds 1995, Rodgers et al. mettaient en garde le lecteur dans le document qui introduisait le concept au sommet social mondial (Rodgers, Gore et Figueiredo, 1995) : la pertinence et la valeur [du concept] dans un contexte largi, voire global, et plus particulirement dans les PVD, nont pas encore t dmontres (Gore, 1995a : 3). Plus dun chercheur a travaill sur cette question depuis, mettant notamment en cause la pertinence de la notion dexclusion sociale du fait de sa proximit avec des concepts dj existants, comme celui de la pauvret multidimensionnelle ou encore celui de dprivation. La plupart des experts ont cependant graduellement accept largument dAmartya Sen (2000) sur la valeur intrinsque du concept, au-del des doutes sur son caractre innovant. largir et approfondir la connaissance de ce phnomne social complexe, tel est le positionnement critique adopt par Saith en 2001 : si le concept dexclusion sociale noffre que peu de perspectives nouvelles en termes de recherche sur les causes de la pauvret dans les PVD, il peut nanmoins aider mettre en lumire les tudes faites sur le processus dappauvrissement, et ramener sur le devant de la scne des recherches qui ont souvent t ngliges (Saith, 2001 : 13). Dans sa revue exhaustive sur lexclusion sociale, Estivill (2004b : 123) conclut : Le nombre de recherches menes doit crotre [] afin de crer un observatoire cumulatif [] pour influencer et nourrir les grandes politiques . Alors que le nombre et la consistance des recherches empiriques sur lexclusion sociale ont augment de faon considrable au cours des dernires annes, lcho politique de ces dernires reste relativement faible. Mais le problme ne se rsume pas un
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manque de prise en compte de ces connaissances dans la conception des politiques publiques, mme si cela reste indispensable16. La question fondamentale reste celle de la distribution inquitable du pouvoir au sein dune socit et donc des dynamiques de lexclusion sociale telles que dfinies par la Commission des dterminants sociaux de la sant (2008), ce que Labont traduit par une question sans quivoque17 : Comment peut-on inclure des personnes et des groupes dans des systmes structurs qui les ont systmatiquement exclus en premier lieu ? (Labont, 2004 : 115). Aujourdhui on peut raisonnablement confirmer la validit de lhypothse sur le caractre universel des processus dexclusion sociale, mme si leurs manifestations sont contextuelles18 comme le confirmrent Gore et Figueiredo ds la fin des annes 1990, la suite dune recherche internationale (Gore et Figueiredo, 1996 ; Gore et Figueiredo, 1998). Dans les PVD, et notamment en Afrique subsaharienne, mme si certains efforts ont t faits pour reconnatre les droits dits de premire gnration (les droits civils et politiques), en pratique lexclusion va de pair avec une jouissance limite des droits conomiques et sociaux (voir sur le sujet Salam Kassem). L o la citoyennet reste superficielle, l o la capacit et la volont de ltat intervenir pour assurer la jouissance des droits et des droits de pour paraphraser Borgetto est limite (Borgetto, 2006 : 195, voir sur le sujet Salam Kassem), les tats ne compensent que rarement le diffrentiel de pouvoir de ngocia16. De nombreux efforts ont t faits en ce sens par plusieurs agences internationales, notamment par le BIT qui a t actif pendant plus dune dcennie pour sensibiliser les dcideurs politiques cette question, notamment travers le programme STEP (Strategies and Tools against social Exclusion and Poverty). 17. Labont largit la discussion au-del du dbat entre ciblage et universalisme, en mettant notamment en lumire la question sous-jacente des dynamiques de pouvoir et en mettant en garde contre une juxtaposition simpliste des concepts dinclusion et dexclusion. 18. Ou comme Bhalla et Lapeyre le faisaient dj il y a plus dune dcennie : un plaidoyer pour faire de lexclusion sociale un concept global est bas sur lhypothse que les concepts analytiques [] sont universaux mme si leur oprationnalisation dans des contextes culturels et sociaux spcifiques peuvent varier (1997 : 421).
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tion entre les diffrents individus et les diffrents groupes, notamment sur la question de laccs la terre, qui reste une question cruciale dans des socits encore principalement agraires. Lorsque la pauvret est la rgle, lexclusion sociale devient alors une relle menace pour la survie des gens quelle affecte. Pourtant, comme nous lavons dit plus haut, l o la pauvret est un phnomne de masse, la notion dexclusion sociale a rencontr un succs plus limit. En Afrique notamment, les quipes locales des principales agences de dveloppement ont accord peu de crdit ce nouveau concept (de Haan, 2011). premire vue, mme si ce positionnement oprationnel est comprhensible dans un contexte de pauvret quasi gnralise, il est nanmoins restrictif. Le manque dintrt pour le concept dexclusion sociale, les processus relationnels et les relations de pouvoir qui la causent, sous prtexte quune des dimensions, conomique, est plus manifeste que les autres, constitue une relle opportunit manque. En Afrique subsaharienne, ladhsion au discours sur la pauvret a dtourn lattention sur un fait majeur : au-del dtre un continent pauvre, le continent est aussi une des rgions les plus ingales au monde, dpasse uniquement sur ce point par lAmrique latine (Okojie et Shimeles, 2006)19. Cette ralit amne penser que la perspective dexclusion sociale est donc peut-tre plus pertinente en Afrique quailleurs, l o des processus plus ou moins insidieux gnrent une pauvret de masse et aboutissent des ingalits criantes. Dautant plus quune attention particulire la question de lexclusion sociale passe galement par lanalyse de la mise en uvre des politiques sociales comme source potentielle dexclusions supplmentaires (Kabeer, 2000 : 94). Aujourdhui, la quasi-gnralisation des politiques de ciblage dans les stratgies de rduction de la pauvret fait figure de cas dcole. Si ces stratgies sont ncessaires pour combler les
19. Le niveau des ingalits en Afrique subsaharienne est dailleurs probablement plus proche de celui de lAmrique latine que ne le laissent paratre les statistiques, pour des raisons de mthodes de calcul. Lutilisation des niveaux de revenu pour mesurer les ingalits plutt que les indices de consommation a tendance aboutir une surestimation des ingalits en Amrique latine (Ferreira et Ravaillon, 2008 : 7).
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lacunes des stratgies universalistes, elles se rvlent peu efficaces quand elles sont lunique mesure prise pour tendre la protection sociale, comme cest souvent aujourdhui le cas en Afrique subsaharienne (Ellis, 2008 ; Mkandawire, 2005 ; Popay et al., 2008). Un des risques potentiels dun ciblage non judicieux, qui fait peu de cas de la vie prive des individus, est de gnrer plus dexclusion en dsignant les cibles de lassistance sociale et en les rendant ainsi identifiables en tant que telles par les autres membres de la socit. Comme Simmel la dmontr en Europe il y a dj plus dun sicle, lexprience montre que cette labellisation peut renforcer les dynamiques dexclusion qui touchent ces personnes cibles, les rendant de facto encore plus exclues socialement (Simmel, 1908 : 493 ; Simmel, 1998 : 102)20. Lexclusion sociale nous parat tre une grille de lecture pertinente pour identifier les causes de la pauvret et des ingalits autant dans les pays dits dvelopps que dans les PVD. Et lutilit de ce concept ne se limite pas au champ de la recherche : si lobjectif rel reste le dveloppement, cette utilit doit aussi se traduire en actions concrtes mises en uvre pour sattaquer aux causes de lexclusion sociale. Au-del de limpratif moral, lanalyse de la situation conomique donne galement de bonnes raisons de faire face ce problme. Depuis les annes 1990, de nombreux auteurs ont en effet dmontr le lien de causalit entre dveloppement humain et dveloppement conomique, le premier tant une des cls de vote dun essor conomique durable (Ramirez, Ranis et Stewart, 1997 ; Mkandawire, 2001). Plusieurs tudes ont dmontr que les fortes ingalits de revenu constituent un frein majeur au dveloppement conomique, notamment ltude de lUNU/WIDER (Cornia et Court, 2001), dont les rsultats ont t ensuite confirms par la Banque mondiale lors de la prsentation de sa stratgie pour le dveloppement social (World Bank, 2005 : 3), et corrobors dans un rapport phare de 2010 publi par lInstitut de
20. Dans la ligne de la pense de Simmel, dont il a supervis la traduction de louvrage Les pauvres en franais, Serge Paugam conceptualisa plus tard lexclusion sociale comme un processus de disqualification sociale (Paugam, 1991).
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Recherche pour les Nations Unies sur le dveloppement social (UNRISD, 2010 : 61-62)21. Pourquoi lexclusion sociale reoit-elle donc si peu dattention l o elle semble justement si ncessaire ?
4. Exclusion sociale et indigence en Afrique

En Afrique, le succs limit qua rencontr le concept dexclusion sociale, la fois au niveau des lites nationales, mais aussi des partenaires internationaux, est un phnomne difficile expliquer. Largument le plus souvent mis en avant, bien querron, est celui de la valeur limite du concept dans un contexte de pauvret quasi gnralise. Le manque dintrt lgard de ce concept en Afrique par les non-Africains va aussi de pair avec une vision romantique de la solidarit africaine, souvent exagre dans linconscient collectif (van der Geest, 2002 ; van der Geest, 2004 ; Courade, 2006). Il ne fait cependant aucun doute que lexclusion sociale fait partie intgrante du quotidien de lAfricain ordinaire, et ce depuis longtemps. En Afrique de lOuest, les Malink ne font pas de distinction entre pauvres et indigents dun point de vue linguistique : le mme mot est utilis, fangantan, qui littralement signifie les sans pouvoir (Iliffe, 1987 : 41)22, le principal attribut de pouvoir tant le nombre de personnes derrire soi. Les Wolof du Sngal et de la Gambie dsignent quant eux les indigents par le terme baadoolo : ceux qui appartiennent une classe sociale sans pouvoir et sans force (doole). Ils utilisent galement ce terme pour qualifier les individus gostes et donc peu reconnaissants envers la communaut. Les Kanuri au Nigria appellent les plus pauvres les ngudi, les malchanceux, qui sont en dehors des rseaux de relations sociales et qui sont considrs comme indignes de confiance (Cohen, 1967). En ralit, dans la plupart des socits africaines, le bien-tre est conu en termes de rseaux de
21. UNU/WIDER : United Nations University/World Institute for Development Economics Research ; UNRISD : United Nations Research Institute for Social Development. 22. Fanga dsigne le pouvoir des chefs de guerre.
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parent, de relations sociales, et de la place dun individu au sein de ces rseaux (Booth, Leach et Tierney, 1999) et la pauvret souvent dfinie comme le rsultat dune combinaison entre manque de revenus et faible rseau social (voir galement sur le sujet G. Savadogo et al.). Dans tous les cas de figure, si lexclusion est si prsente dans le langage, elle fait certainement partie intgrante du quotidien. Lhistoire et les sciences politiques nous montrent en fait que lexclusion sociale en Afrique na cess de saccrotre avec le temps. En 1995, Inack et al. dcrivaient dj combien le rgime colonial au Cameroun avait construit et sans cesse renforc les processus dexclusion sociale en institutionnalisant des rapports de force dsquilibrs entre les diffrents groupes ethniques. Un an plus tard, De Boeck (1996) identifiait des processus similaires dans lhistoire coloniale du Congo. En 2005, cest Mamdani (2005) qui retrace le mcanisme par lequel ltat colonial a procd une identification et une classification systmatique des nonindignes en races et des indignes en groupes ethniques, crant ainsi des distinctions, des identits sur lesquelles de nombreux rapports de force se sont transposs. Une des consquences les plus marquantes reste lexclusion institutionnelle des indignes dans la socit coloniale et des tensions interethniques dynamiques qui vont se perptuer, voire mme se renforcer dans certains cas aprs le dpart du colonisateur23. Dans les premires annes post-indpendance, les mouvements daspiration nationaliste ont lutt en faveur de la construction dune identit dcolonise24. Ils furent principalement le fait dindignes qui appelaient une reconnaissance de leurs droits
23. Les races avec au sommet la race blanche taient considres comme ayant une influence civilisatrice, et les non-indignes taient gouverns sous le rgime du droit civil qui limitait le pouvoir de ltat sur les individus. Les groupes ethniques taient considrs comme ayant besoin dtre civiliss : ils taient donc soumis des lois coutumires, qui autorisaient des traitements discriminatoires et qui ne laissaient aucune place aux droits civiques (Mamdani, 2005 : 5). 24. Dans son analyse, Adesina (2007 : 6) soutient que les mouvements nationalistes africains taient plus anticoloniaux que nationaux dans leur inspiration [ :] lunit recherche sest forge sur ldifice de la victimisation partage .
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comme citoyens part entire. Dans une certaine mesure, et pour quelque temps, le nationalisme a ainsi gomm les processus dexclusion sociale bass sur lappartenance ethnique, estompant les diffrences derrire un enjeu national (Mamdani, 2005 ; Adesina, 2007). Lchec de lagenda nationaliste, dont le rsultat le plus marquant reste leffondrement de ltat25, a eu au moins deux consquences imbriques sur les manifestations de lexclusion sociale en Afrique postcoloniale : dun ct, labsence de ce que Gore appelle une nationalisation de lexclusion sociale 26, et de lautre, la perptuation de lexclusion par la voie de ce que certains auteurs dfinissent comme lincorporation dfavorable 27. Le processus inachev de construction de ltat-nation provoqua des changements sociaux importants, notamment le dplacement de lexclusion sociale hors des structures de ltat28, au sein notamment de ce que Lund (2006 : 673) appelle lmergence d institutions crpusculaires , [qui] ne reprsentent pas ltat en tant que tel, mais [qui] exercent lautorit publique . Hagman et Pclard (2010) notent une redfinition permanente de linstitution tat dans lAfrique postcoloniale, et mettent en avant la
25. Mamdani dfend lide que laccent mis sur leffondrement de ltat dans de nombreux pays africains nest pas leffondrement de nimporte quel tat : ce sont les restes de ltat colonial [] qui disparaissent (2005 : 3). 26. Gore dfinit la nationalisation de lexclusion sociale comme limportance de ltat-nation dans linstitutionnalisation des pratiques dexclusion sociale (1995b : 106). 27. Lincorporation dfavorable peut tre vue comme une inclusion des personnes marginalises, sous condition, dans un champ limit des relations sociales, organise par les groupes privilgis pour maintenir leur mainmise sur certains avantages (Weber, 1978 : 43-46). Le concept webrien de clture sociale est devenu un volet essentiel de lanalyse sociologique contemporaine (par exemple, voir celle de Murphy, 1988 et la typologie de lexclusion sociale de Silver, 1994 ; 1995). Pour une discussion dtaille sur le concept dincorporation dfavorable dans le contexte de la mondialisation, voir Bracking (2003 : 3-9). Pour un aperu complet des points de vue sur les ingalits et lexclusion, voir Manza et Sauder (2009). 28. Ce qui ajoute une difficult supplmentaire la comprhension de lexclusion sociale en Afrique dans la perspective europenne conventionnelle.
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multitude dacteurs sociaux en comptition constante lors de la phase dinstitutionnalisation des relations de pouvoir. Dans cette comptition permanente, le processus dinclusion et dexclusion est constamment en jeu, linclusion aboutissant plus souvent lincorporation dfavorable et lexclusion permettant sa perptuation dans le temps. Lincorporation dfavorable ne date pas dhier : les gens qui sont exclus dun ensemble de normes parviennent sinsrer partiellement si en change ils acceptent des conditions qui sont proches de lexploitation (Wolfe, 1995). Au niveau global, la quintessence de ce phnomne est probablement le systme indien de castes. En Afrique, lincorporation dfavorable est moins explicite, bien moins reconnue, mais nanmoins ne pas ngliger. Gore (1995b : 106-108) a soulign la manire dont les rves inachevs de ce quil appelle la nationalisation des droits et obligations a donn lieu plusieurs formes dexclusion et dinclusion bases sur lappartenance de divers groupes aux frontires sans cesse recomposes , y compris les rseaux clientlistes. Wolfe (1995 : 82) souligne combien la mondialisation et son paradigme dune conomie de march effrne ont laiss libre cours la monte du clientlisme et du clanisme. Les socits africaines contemporaines sont ainsi le thtre de multiples facteurs dexclusion sociale et dincorporation dfavorable. Pourtant, ces derniers sont rarement vus comme problmatiques, leur prsence est souvent soit dissimule soit interprte comme un fait de la vie, une chose normale, quasi naturelle, notamment par les non-exclus, ce que nous avons pu constater au cours de notre propre exprience professionnelle. En 2006, au Mali, dans un village de la rgion de Sgou, alors que nous testions un guide dentretien sur linfluence des mutuelles de sant base communautaire sur la qualit des soins dans les centres de sant primaire, nous avons fait face de nombreux obstacles rvlateurs de lexistence de processus dexclusion. Il fut par exemple quasi impossible de trouver, parmi les villageois, des personnes prtes participer lenqute autres que les membres de lentourage soit des autorits du village, du personnel de
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sant ou encore des dirigeants des mutuelles29. La plupart des villageois identifis hors de cet entourage se montrrent en gnral assez rticents lide de rpondre des questions. Nous avons cru pouvoir rsoudre ces difficults quand au cours dune pause djeuner sur la place du march, nous avons rencontr un groupe dune douzaine de femmes non apparentes ni aux autorits villageoises, ni au personnel de sant, mais tout fait disposes parler, mme devant un dictaphone. Quelle ne ft pas notre surprise quand, au retour au centre de sant, suite au rcit de cette rencontre, les visages de nos interlocuteurs se sont ferms et ces femmes furent dpeintes comme juste bonnes rparer les calebasses30. Elles avaient, selon eux, un comportement impropre, et ne mritaient en aucun cas de participer lenqute. En dautres termes, pour les notables du village, il fallait tout prix viter de les frquenter. Pour tre sr de bien se faire comprendre, nos partenaires nous ont expliqu que si un homme tait vu en compagnie de ces rparatrices de calebasses, il se voyait priv de son droit coutumier de prendre une deuxime pouse au sein de la communaut31. Pour conclure cette diatribe illustrative des processus dexclusion, nos interlocuteurs nous ont affirm quaucun dcideur politique ne serait de toute faon intress par lopinion de ces femmes, quand bien mme elles auraient eu quelque chose dire.
29. En ralit, lexception de la sage-femme, les autorits villageoises, le personnel de sant et les dirigeants des mutuelles appartenaient tous un nombre limit de familles, toutes lies entre elles (Soors, 2006). 30. Dans les mnages ruraux du Sahel, les calebasses sont frquemment utilises. Ces rparatrices de calebasses , qui se transmettent ce savoir-faire et ce travail de mre en fille, gagnent leur vie trs modestement en allant de concession en concession pour rcuprer des calebasses endommages. Elles nentrent pas dans les maisons, elles reoivent gnralement les calebasses abmes sur le pas de la porte, remplies de petit mil et autre nourriture, rparent ces calebasses dans la rue, et les retournent rpares leur propritaire, le petit mil servant de monnaie dchange pour le service rendu. 31. Quatre pouses est le nombre maximum de conjointes accept socialement dans la zone o se droulait ltude. Le nombre dpouses quun homme reoit en mariage est proportionnel lestime que lui porte sa communaut.
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Du point de vue dun chercheur en sciences sociales, cette anecdote est un exemple type dincorporation dfavorable : mme si ces femmes sont exclues de nombreux droits coutumiers, elles sont nanmoins autorises vivre dans le village tant quelles acceptent leur statut spcifique. Pour le voyageur aguerri, cette histoire nest pas sans rappeler la situation de la grande majorit des intouchables en Inde, eux aussi considrs comme faisant partie dune caste impure et relgus aux travaux de seconde catgorie. En Afrique de lOuest, des anthropologues dont Cheikh Anta Diop le premier ont franchi le cap en interprtant le systme hirarchique des socits mandingue comme un systme de castes (Diop 1960 ; Diouf 1981 ; Tamari 1997). Le manque dintrt pour les pauvres, et cette indiffrence pour les groupes exclus, ne se limite pas au niveau du village. Comme Ridde (2008 ; 2010) lobserve au niveau dun district burkinab, lexclusion des plus pauvres de laccs aux services de sant est coutumire, et les problmes auxquels font face les plus dmunis sont souvent les derniers inscrits sur lagenda politique. Au niveau national, Devereux et al. (2010) soulignent que ladhsion des gouvernements africains aux projets pilotes de protection sociale est souvent dcevante, bien en de des attentes de la communaut des donateurs qui poussent nanmoins pour la mise en uvre de ce type dinitiatives. Ds 2002, Hossain et Moore (2002) documentaient quel point les lites politiques des pays en voie de dveloppement taient peu enclines, voire mme hostiles soutenir les efforts des donateurs pour la promotion des politiques dites pro-pauvres. Ces attitudes similaires tous les niveaux de la socit ont un dnominateur commun : une perception assez gnralise des pauvres comme des personnes improductives, en dautres termes des bons rien (Hickey, 2003 ; Hickey, 2005 ; Nio-Zarazu et al., 2012), vision qui se superpose en partie avec la construction politique de lAfricain fainant (Hickey, 2005 : 1 002 ; Whitehead, 2000), et autour de laquelle se construit un argumentaire pour exclure les pauvres. Parmi les plus dmunis, les indigents ceux qui font face des exclusions multidimensionnelles, aussi bien sociales, conomiques, politiques, et culturelles sont les plus mal lotis. La plupart du temps, les lites politiques considrent les
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indigents non seulement comme incapables de saider euxmmes, mais aussi comme incapables de bnficier des programmes visant les aider (Adesina, 2010 ; Hickey, 2005)32. Mme sil sinscrit en porte--faux avec le discours pro-pauvre dominant au sein de la communaut des bailleurs de fonds, limage du pauvre improductif trouve nanmoins toujours un large cho dans le modle conomique dominant, qui fait lapologie dune productivit toujours accrue dans un march qui se veut toujours plus comptitif (Okuro et Puyana Mutis, 2011 : 171), modle qui se soucie peu du sort de ceux qui ne peuvent pas se conformer aux exigences que ce paradigme implique. Au mieux, les indigents deviennent bnficiaires passifs de la charit institutionnelle. De cette situation celle dun tat providence fonctionnel, bas sur la citoyennet sociale et sur la jouissance de droits inalinables, non marchandiss, la route est assurment encore longue. Pourtant, cest prcisment cette route difficile qui permettrait doffrir aux indigents africains un peu plus que ce que EspingAndersen (1989 : 21) dcrit comme une couverture de scurit de dernier ressort . Un tel chemin inclut forcment ce que Michielsen et al. nomment une dimension de transformation dans les stratgies de protection sociale en sant : transformer le contexte social et institutionnel [] pour combattre lexclusion et les privations du droit la sant et des services de sant de qualit (2010 : 655656). Pour atteindre un tel but, il faut non seulement la ralisation de la citoyennet mais aussi des actions rsolument volontaristes de ltat. Comme lavance Mamdani : En labsence dune stratgie plus large de changement politique et transformation sociale, lempowerment des communauts locales restera limit et naura quune valeur temporaire (Mamdani, 1996 : 217)33. La citoyen32. Cela ne veut pas dire que les lites politiques africaines sont systmatiquement opposes toute forme de protection sociale. Hickey (2007) et Devereux et White (2010) montrent combien, dans certains cas spcifiques, les lites au pouvoir ont volontairement mis au point des programmes de transferts sociaux pour assurer le maintien de leurs positions hirarchiques et/ou pour remporter des lections. 33. Un exemple bien document des limites des interventions isoles est le projet de Dar-Nam de mise en place dun fonds dindigence
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net sociale et les dynamiques de transformation sont des pans essentiels du combat contre lexclusion sociale, et au final sont le fruit de ce que Walzer appelle des choix redistributifs (1983)34.
Conclusion
Aujourdhui, dresser la cartographie des pays africains qui sont parvenus tablir une citoyennet sociale et mettre en place une protection sociale inclusive prend assez peu de temps. Pourtant, quelques zones de progrs sont perceptibles, notamment en Afrique Australe, mais galement, dans une moindre mesure, dans le reste du continent. En Afrique Australe, o lurbanisation et lindustrialisation vont de pair, des progrs substantiels sont noter depuis prs dune dcennie dans la mise en place dune protection sociale complte. En Afrique de lOuest, le Ghana reste en pointe depuis lintroduction du Plan National dAssurance Maladie (NHIS, 2005, voir G. Aryeetey et al.), aujourdhui accompagn dautres mesures, notamment des programmes de transferts montaires (Livelihood Empowerment Against Poverty, LEAP, 2008) (Nio-Zaraza et al., 2012). Il est dailleurs important de souligner que jusqu ce jour, le Ghana est aussi le seul pays africain qui a consacr un rapport national sur le dveloppement humain la question de
Nouakchott, en Mauritanie. Les indigents sont identifis par un travailleur social dont cest la tche principale, et reoivent la mme carte de membre (et les mmes bnfices) que les cotisants la mutuelle de sant locale (vitant ainsi toute forme de stigmatisation induite par le ciblage). Pourtant, leur nombre reste relativement faible, voire mme insignifiant au niveau national (Criel et al., 2010). Aprs sept ans de mise en uvre, le fonds dindigence de Dar-Nam existe toujours, mais crot faiblement. Les autres initiatives similaires dans le pays nont pas tenu aussi longtemps. 34. Walzer (1983) conceptualise le concept dappartenance comme un bien primaire que nous distribuons chacun de faon rciproque dans les communauts humaines, et avance que le choix dappartenance dtermine tous les autres choix de redistribution. Mme si le travail de Walzer nest pas directement reli la recherche sur lexclusion sociale, son apport sur le concept de justice sociale permet didentifier une srie de voies par lesquelles lexclusion agit, notamment les systmes sociaux de contrle et dallocation des ressources (Reidpath et al., 2005 : 472).
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lexclusion sociale (UNDP, 2007). Le plus surprenant est que les subventions aux mcanismes de protection sociale de lAfrique Australe et les diffrentes interventions au Ghana sont principalement finances par la collecte de limpt, que ces systmes sont inscrits dans la lgislation nationale et que ces services sont dispenss par des agences parapubliques. Comme le soulignent Nio-Zaraza et al. (2012 : 165), la connexion entre ligibilit un programme et droits du citoyen est mise en avant . Dans cette optique de ralisation dune citoyennet pleine et entire, lhistoire rcente de lAfrique Australe, en Afrique du Sud particulirement (Neocosmos, 2009 ; Nio-Zaraza et al., 2012) nous montre le rle majeur des mouvements sociaux35 comme force de progrs et de transformation. Le cas de lAfrique du Sud est particulirement instructif sur ce point, puisquil met en vidence le rle cl que ces mouvements ont jou la fois dans le passage un tat postapartheid36, mais galement au-del de cette transition, dans la formulation et la mise en uvre des politiques sociales. Les mouvements sociaux postapartheid selon Habib (2004 : 237) ont lanc un dfi fondamental aux discours politique et socio-conomique hgmoniques qui caractrisaient le statu quo qui prvalait 37.
35. Mme si le terme mouvements sociaux a une longue histoire et est lenjeu de nombreux dbats, nous lutilisons ici de faon assez gnrique pour dcrire ceux qui se regroupent avec pour ambition premire de provoquer le changement social. Pour une revue de ces interprtations et des dynamiques des mouvements sociaux au cours des deux derniers sicles voir Raschke (1985), ou encore Esteves, Motta et Cox (2009) pour un focus plus particulier sur le monde en voie de dveloppement. Dans celui-ci, depuis les annes 1980, les mouvements sociaux ont graduellement t coopts comme partie intgrante de la socit civile , corps promu par les politiques nolibrales dominantes. Plusieurs chercheurs et militants au Sud mettent nanmoins en avant une distinction, voire mme une opposition entre socit civile et mouvements sociaux (Neocosmos, 2009 ; Sen, 2005). 36. Le rle du Front Uni Dmocratique fut en cela essentiel dans les annes 1980 (Neocosmos, 2009 : 269-272). 37. Habib (2004 : 236-237) distingue ces mouvements sociaux au but politique explicitement de contestation et/ou de confrontation avec ltat de ceux plus informels, bass sur des organisations de type communautaire quil dcrit comme des rponses de survie des pauvres et des personnes marginalises qui nont pas dautres alternatives face au retrait dun
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Dans une moindre mesure, un des impacts presque invisible pour linstant des mouvements sociaux peut tre identifi dans lhistoire contemporaine en Afrique de lOuest, parmi les groupes anti-esclavagisme38. Malgr le tabou qui entoure encore ce sujet39, ce mouvement se mobilise pour tablir des nouvelles valeurs sociales qui permettraient aux descendants des esclaves daccder aux ressources et aux positions politiques au mme titre que les autres (Hahonou et Pelckmans, 2011 : 157). Au-del des mouvements sociaux comme force politique potentiellement influente dans la lutte contre lexclusion sociale et le combat pour la mise en place dun systme de protection sociale inclusif, lmergence assez rcente de modle de coopration Sud-Sud semble galement un vecteur de progrs en Afrique. la diffrence de la coopration Nord-Sud, qui reste trop souvent ltat de projet et natteint que rarement une dimension transformative substantielle au niveau national, cette nouvelle forme de collaboration Sud-Sud a dj des effets positifs sur les politiques sociales nationales. Lexemple le plus marquant sur le continent est la contribution du programme de coopration Brsil-Afrique sur le dveloppement social et la protection sociale, notamment dans le design et le suivi de linitiative Ghanaian Livelihood Empowerment against Poverty (LEAP). ct du programme LEAP au Ghana, trois autres initiatives de transfert montaire, en partie finances par des bailleurs de fonds extrieurs, sont mises en place au niveau national en Afrique de lOuest avec lappui technique fourni dans le cadre de ce programme de coopration Brsil-Afrique : la pension sociale minimale au Cap-Vert (Penso Social Mnima), le filet de
tat qui refuse dassumer ses obligations socio-conomiques envers ses citoyens . 38. Les exemples de mouvements actifs dans la lutte contre lesclavage en Afrique de lOuest sont Temedt au Mali, Timidria au Niger, Semme Allah au Benin, et Balagoss, El Hor, Fedde Pinal, Saafaalbe Hormankoobe et SOS Esclaves en Mauritanie (Hahonou et Pelckmans, 2011). 39. Le quasi-silence autour de la question ne veut pas dire quelle manque de pertinence politique [ :] les rminiscences contemporaines de lesclavage sont au cur de la politique en Afrique de lOuest [et] influence[nt] la vie quotidienne de millions de citoyens (Hahonou et Pelckmans, 2011).
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scurit national en Sierra Leone (National Safety Net) et le programme Au chevet du peuple (In Care of the People) au Nigeria (International Povery Centre, 2008). Ce qui distingue de faon remarquable lchange Sud-Sud de laide internationale Nord-Sud est le degr dadhsion des dirigeants nationaux aux recommandations issues de ce programme. Le gouvernement ghanen a non seulement intgr le programme LEAP dans sa stratgie nationale de protection sociale renforce, mais il en est aussi devenu rapidement le principal financeur. Laction politique des mouvements sociaux africains et le changement de donne au niveau international peuvent potentiellement permettre un grand pas en avant vers une protection sociale renforce en Afrique, mais aussi dans le combat contre lexclusion sociale. Cela devrait au final, et de manire durable, bnficier aux indigents, qui sont la phase visible, la consquence ultime dun processus social bien plus large. Comme Badiou le formulait en des termes plus philosophiques (cit dans Neocosmos, 2009 : 265) : Aujourdhui, la grande majorit des gens nont pas de nom ; le seul nom quils ont est celui dexclus, appellation donne ceux qui au final nont pas de nom . Le temps est venu de remettre lordre du jour ce que Kaddar, Stierle et al. appelaient dj de leurs vux il y a plus dune dcennie : lintgration des dimensions techniques et politiques pour dvelopper une vraie stratgie mancipatrice pour les indigents, tout en prcisant que lanalyse politique doit prcder les choix techniques. Le concept dexclusion sociale fournit un cadre danalyse pertinent pour cela, en nous donnant les capacits notamment de comprendre mieux lindigence et en nous forant explorer les processus qui provoquent ce phnomne avant tout social.
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Au-del du concept dindigence.

Les politiques concernant lexclusion sociale en Afrique subsaharienne

Questions conceptuelles et figures de lindigence

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2. Lexclusion sociale : les hauts et les bas dun concept

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