Limites e possibilidades do oramento participativo: para alm da retrica*

Cibele Franzese** Paula Maciel Pedroti***

S U M R I O : 1. Introduo; 2. Representao e accountability ; 3. O oramento participativo; 4. Oramento participativo em So Carlos e o aspecto democrtico; 5. Oramento participativo em So Carlos e os mecanismos de accountability; 6. Consideraes finais. S U M M A R Y : 1. Introduction; 2. Representation and accountability; 3. The participatory budget; 4. The participatory budget in So Carlos and the democratic aspect; 5. The participatory budget in So Carlos and accountability mechanisms; 6. Final remarks. P A L A V R A S - C H A V E : democracia; accountability; representao; responsividade; oramento participativo; participao popular; governo local. K E Y W O R D S : democracy; accountability; representation; responsiveness; participatory budget; peoples participation; local government. Este artigo analisa o oramento participativo luz da teoria democrtica, identificando como esse mecanismo interage com as instituies democrticas vigentes e discutindo se, de fato, ele pode ampliar a participao da populao nas decises governamentais e contribuir para uma maior transparncia e accountability das instituies polticas locais. Para isso, sero discutidos aspectos de democracia direta, democracia representativa e accountability, buscando identificar quais os efeitos

* Artigo recebido em out. 2004 e aprovado em dez. 2004. ** Mestranda em administrao pblica e governo pela Eaesp/FGV e graduada em direito pela USP. Endereo: Rua Silva Coutinho, 229 CEP 03192-070 Mooca, So Paulo, SP, Brasil. E-mail: cibele@gvmail.br. *** Mestranda em administrao pblica e governo pela Eaesp/FGV, ps-graduada em administrao de empresas pela Eaesp/FGV e bacharel em letras (alemo e portugus) pela USP e em relaes internacionais pela PUC-SP. Endereo: Rua Turiassu, 75, apt. 151 Perdizes CEP 05005-001 So Paulo, SP, Brasil. E-mail: paulapedroti@yahoo.com.br.

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que a introduo desse instrumento de participao popular produz nas instituies representativas e na ativao de mecanismos de accountability. A experincia do oramento participativo do municpio de So Carlos, no estado de So Paulo, ser utilizada como referncia, de forma a possibilitar a verificao dos conceitos. Limitations and possibilities of the participatory budget: beyond rhetoric This article analyzes how the participatory budget interacts with other democratic institutions, based on the theory of democracy. It also checks how this mechanism interacts with the current institutions and if, in fact, the participatory budget increases the peoples participation in government decisions and contributes to improve transparency and accountability in local governments. To accomplish this, it discusses some features of direct democracy, representative democracy and accountability, in order to identify the effects of this participatory mechanism produces on representative institutions and on accountability. The participatory budget experience in the city of So Carlos, in the state of So Paulo, Brazil, is used as reference to verify the concepts.

1. Introduo
Este artigo analisa o oramento participativo sob a tica da representao e da accountability . Abordamos as seguintes questes: qual o papel do oramento participativo no sistema democrtico de representao e se o oramento participativo amplia os mecanismos de accountability? Se sim, como? Iniciaremos revisitando os conceitos de representao e accountability . Em seguida, apresentaremos os mecanismos de funcionamento do oramento participativo de So Carlos, nosso objeto de estudo. Com base na sua lgica de funcionamento, analisaremos as questes mencionadas. A relao entre oramento participativo e democracia representativa ser discutida a partir da teoria democrtica de Dahl (1997) e dos conceitos apresentados por Przeworski, Stokes e Manin (1999). Analisaremos tambm as oportunidades criadas pelo oramento participativo que promovem a expanso dos mecanismos de accountability. Para nos aprofundarmos nesse estudo, alm da teoria da accountability vertical e horizontal (ODonnell, 1998) vamos recorrer teoria de Smulovitz e Peruzzotti (2000) que prope a introduo de uma terceira vertente de accountability , a social.

2. Representao e accountability

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Estudaremos o oramento participativo luz da teoria democrtica, sob duas ticas: analisando o seu papel no sistema democrtico de representao e identificando a sua relevncia na ampliao dos mecanismos de accountability . Assim, importante apresentar algumas reflexes tericas sobre esses dois conceitos. Na introduo do seu livro, Przeworski, Stokes e Manin (1999) analisam alguns conceitos incorporados no debate sobre representao em governos democrticos e, em paralelo, exploram o significado do conceito. A partir dessa reflexo desenvolveremos os argumentos a seguir. Segundo os autores, um governante age de maneira representativa quando suas aes so tomadas em prol do interesse pblico.1 Afinal, o que interesse pblico? H duas respostas compatveis e no excludentes: interesse pblico aquilo que o representado o cidado reconhece como sendo o seu interesse; e aquilo que o representante o governante eleito julga ser o melhor para o representado. Retomaremos mais frente o significado dessas duas respostas. A partir da definio de representao possvel fazer outra pergunta: por que os representantes eleitos agiriam em prol do interesse pblico? ODonnell (1998:41) tambm questiona: Por que no beneficiar a si prprio, famlia, ao clube, ou aos scios nos negcios enquanto se est em um cargo pblico, se ao mesmo tempo se est (ao menos supostamente) buscando algum aspecto do bem pblico? Note-se que os fundadores da democracia representativa esperavam que os arranjos institucionais induzissem os governantes a agir em prol do interesse pblico, porm no sabiam precisamente porque eles o fariam (Przeworski, Stokes e Manin, 1999). O grande debate inerente ao significado de representao est direcionado, portanto, identificao de mecanismos que levem os governantes, os representantes dos cidados, a agir em prol dos interesses pblicos e no visando os seus prprios interesses (rent seeking ). A democracia representativa regida pela lei da maioria, isto , vivemos em uma situao de franco conflito de interesses: tomar decises implica que alguns ganharo e outros no. Przeworski, Stokes e Manin (1999:5-6) exploram as duas outras situaes em que ser representativo pode significar: representar interesses individuais e interesses coletivos. Logo, ser representativo significa, nessas condies, representar interesses da maioria, agredindo o menor nmero de pessoas possvel. Quando no h unanimidade, a vontade coletiva do demos tem que ser identificada, e algum tipo de maioria o critrio comum para tal identificao quando todos os membros so considerados iguais (ODonnell, 1998:32).

This is what we mean by representation: acting in the best interest of the public (Przeworski, Stokes e Manin, 1999:2).

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Ao avanar um pouco mais sobre os significados desse debate, deparamonos com uma nova questo: qual maioria deve ser representada? H duas respostas possveis: a maioria que elegeu o governante ou qualquer outra maioria. A partir dessa reflexo so introduzidos dois outros conceitos diretamente vinculados ao debate de representao: a responsividade e a accountability. Responsividade significa adotar as polticas preferenciais assinaladas pelos cidados. H dois momentos em que eles indicam quais so suas preferncias: o momento do voto (votar em um determinado poltico significa a concordncia do eleitor com as propostas de polticas apresentadas durante a campanha eleitoral, logo ser responsivo implica adotar polticas em conformidade com a plataforma de campanha eleitoral); e opinies emitidas por meio de pesquisas de opinio, manifestaes polticas etc. Diante da explicao desse conceito, os trs autores colocam a seguinte indagao: ser responsivo significa ser representativo? A resposta que nos apresentam : nem sempre. Os governantes possuem determinadas informaes que no esto acessveis aos cidados. Antes de chegarem ao poder, os polticos julgam saber o que melhor para a coisa pblica. Ao se depararem com a realidade governamental, passam a deter informaes e conhecimentos sobre diferentes situaes (states of the world) que no os permite agir como anteriormente proposto. Com base nisso, se agirem de maneira responsiva (isto , cumprindo as promessas de campanha ou adotando polticas que possam agradar a populao) no estaro sendo representativos (agindo da melhor maneira para a coisa pblica). Voltemos, portanto, questo anterior: ser representativo significa agir em conformidade com os interesses da maioria que o elegeu ou qualquer outra maioria? De acordo com o exposto, ser representativo significa agir de acordo com os melhores interesses pblicos, independentemente de qual maioria se tratar. nesse contexto que devemos novamente retomar a definio de interesse pblico, que iniciou o nosso argumento. Ser representativo no significa necessariamente , portanto, agir em conformidade com aquilo que o representado reconhece como do seu interesse. Os autores citam uma frase de Chirac que ilustra esse dilema: os governantes corajosos raramente so populares. 2 Agir visando os melhores interesses pblicos, porm contrariando os populares, pode representar um grande desgaste poltico, que pode levar no-reeleio. O problema que nem sempre os resultados das polticas implementadas coincidem com o calendrio eleitoral. Ao introduzir a questo da avaliao popular via voto, os autores introduzem a questo da

Les politiques courageuses sont rarement populaires (Przeworski, Stokes e Manin, 1999:14).

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accountability. Revisemos o significado desse conceito e as suas diferentes formas de expresso. Accountability segundo Mosher (1968:7) a obrigao de responder por algo (...) ela acarreta a responsabilidade de uma pessoa ou organizao perante uma outra pessoa, fora de si mesma, por alguma coisa ou por algum tipo de desempenho. Silva (2001) definiu accountability como a capacidade que o pblico/cliente/cidado tem de exigir que contratos, no sentido amplo do termo, sejam respeitados. Existe uma polmica quanto traduo do conceito para o portugus, questo discutida por Campos (1990). Silva (2001) sugere como traduo o termo imputabilidade: direito maior assegurado ao cidado de exigir seus direitos em geral. Behn (1998:17) tambm discorreu sobre o significado prtico do conceito de accountability:
accountability perante quem? Para qu? De que forma? Como exatamente podemos exigir accountability do governo? De fato, empregamos a frase cobrar accountability do governo como se seu significado fosse bvio. Porm, como iremos cobrar accountability de quem e por qu?

Para respondermos a essas questes, aprofundamos a seguir as diferentes formas de accountability . De acordo com Przeworski (1998:40) em uma democracia representativa os cidados devem ser capazes de saber quem responsvel pelo que e de aplicar, em cada caso, a sano apropriada, para que os governos com bom desempenho continuem no poder e para que os demais sejam alijados. Para analisar o aspecto da accountability, este autor recorre ao conceito de principals e agents. A questo central que diferencia esses atores est relacionada ao grau de conhecimento que cada um possui, isto , o acesso a informaes. Os agents dispem de informaes que os principals no observam diretamente: os agents sabem o que os motiva, tm conhecimento privilegiado sobre suas capacidades, e podem ter a chance de observar coisas que os principals no podem ver (Przeworski, 1998:45). Assim, para que haja a responsabilizao do Estado (agent) pelo cidado (principal), necessrio que o cidado obtenha informaes sobre as aes do governante, de modo a poder avaliar se o representante est ou no agindo em prol do interesse pblico (Przeworski, 1998:61):
Os governos so responsveis ( accountable), se os cidados tm como saber se os governos esto ou se no esto atuando na defesa dos interesses pblicos e podem lhes aplicar as sanes apropriadas, de tal modo que os polticos que atuaram a favor dos interesses dos cidados sejam reeleitos e os que no o tenham feito percam as eleies.

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A relao principal-agent refere-se a um tipo particular de accountability, denominada accountability vertical, cujo instrumento por excelncia o voto. Segundo ODonnell (1998:29),
o que pode ser definido como o canal principal de accountability vertical, as eleies, ocorre apenas de tempos em tempos. Alm disso, no est claro at que ponto elas so efetivas como mecanismos de accountability vertical. Anlises recentes introduzem uma nota ctica quanto ao grau em que as eleies so verdadeiramente um instrumento pelo qual os eleitores podem punir ou premiar candidatos, mesmo em poliarquias fortemente institucionalizadas.

O mesmo autor identificou um outro tipo de accountability que denominou accountability horizontal (ODonnell, 1998:40), a existncia de agncias estatais que tm o direito e o poder legal e que esto de fato dispostas e capacitadas para realizar aes, que vo desde a superviso de rotina a sanes legais ou at o impeachment contra aes ou emisses de outros agentes ou agncias do Estado que possam ser qualificadas como delituosas. A accountability horizontal diz respeito, portanto, aos mecanismos de checks and balances. A diviso de poderes Executivo, Legislativo e Judicirio induz as diferentes esferas de poder a prestar contas no somente populao, mas tambm entre si, de tal modo que se promova a responsabilizao: as diferentes esferas de poder do governo respondem e prestam contas no s aos cidados, mas tambm umas s outras (Przeworski, Stokes e Manin, 1999:19 traduo das autoras). 3 ODonnell observa que nas poliarquias contemporneas a superviso, o controle e a punio no esto restritos apenas a essas trs esferas de poder. Existem agncias como o Tribunal de Contas, agncias reguladoras e outras instncias governamentais que assumem esse papel de fiscalizao. Para o autor, a existncia desse controle intergovernamental tem como idia bsica a preveno e, quando necessrio, a punio. importante frisar o papel punitivo dos mecanismos de accountability . Smulovitz e Peruzzotti identificaram uma terceira vertente de accountability, a social. Essa vertente complementa a accountability vertical e demonstra o poder da sociedade civil em monitorar as aes dos representantes eleitos e do corpo burocrtico. um mecanismo no-eleitoral de accountability vertical movido pelas aes de diferentes agentes da sociedade civil, como associaes, ONGs e a mdia, capaz de tornar pblicas aes de entes governamentais consideradas incorretas e de introdu-

The separate powers of government respond and render accounts not only to citizens but also to one another.

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zir no debate da agenda pblica outras questes. Seu poder de influncia pode inclusive induzir aes de outras esferas governamentais vinculadas accountability horizontal (eles podem acionar os mecanismos da accountability horizontal,4 Smulovitz e Peruzzotti, 2000:152 traduo das autoras). O desgaste poltico dos governantes, quando sujeitos a tais presses, pode tambm levar a um desempenho eleitoral insatisfatrio, em uma resposta imediata da populao ao descontentamento pelo instrumento do voto (accountability vertical). ODonnell (1998:29) pontua em seu artigo essas manifestaes populares, porm no as identifica como uma terceira variao de accountability , mas sim aes a que se deve atribuir importncia:
as reivindicaes sociais e a cobertura da mdia, especialmente se forem abundantes e se referirem a temas que so considerados importantes pela opinio pblica, tendem a criar um clima de insatisfao popular com o governo (e s vezes com o prprio regime), que pode obstruir suas polticas e levar sua derrota nas eleies seguintes.

Para Smulovitz e Peruzzotti, o que diferencia a accountability social da horizontal e da vertical (eleitoral) o seu carter simblico, pois no possui um fundamento mandatrio nem legal:
A accountability social no conta com os indivduos que votam, nem com o sistema de checks and balances para alcanar o controle almejado. Para ser efetiva, a accountability social precisa de uma sociedade civil organizada capaz de exercer sua influncia no sistema poltico e nas burocracias pblicas (Smulovitz e Peruzzotti, 2000:150, traduo das autoras)5

Os autores apontam trs aspectos a serem melhor desenvolvidos sobre essa vertente de accountability. O primeiro diz respeito ao mecanismo de avaliao. Por ser um mecanismo no-formal de atuao, mensurar os seus resultados ainda um desafio. O segundo diz respeito sua legitimidade. As aes de controle promovidas pela accountability social no derivam de atores eleitos pela sociedade, logo no so representantes legais dos cidados (de acordo com a teoria democrtica); isso pode acarretar aes com resultados no-democrticos. ODonnell alertou para o fato de que a mdia tende a subs-

They can activate the operation of horizontal mechanisms. accountability relies neither on individual voters nor on the system of checks and balances to achieve control. To be effective, societal accountability requires an organized civil society able to exert the influence on the political system and on public bureaucracies.
5 Societal

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tituir os tribunais. Os perigos inerentes a isso so considerveis: a mdia denuncia delitos, divulga possveis fraudes de acordo com aquilo que julga relevante, de tal modo que algumas autoridades corruptas deixam de receber o julgamento correto caso tivessem sido encaminhadas aos tribunais; por outro lado, inocentes acusados de algum ato ilcito no tm um instrumento formal de defesa, como nos tribunais, sendo julgados e condenados pela opinio pblica. O terceiro aspecto mencionado diz respeito necessidade de estudar e identificar, entre os diferentes pases, quais foram as condies que promoveram o surgimento desse tipo de controle e quais as suas diferentes manifestaes e implicaes. Acrescentamos ainda um quarto ponto a ser observado em relao accountability social. De fato, como ODonnell havia mencionado, as manifestaes e presses da sociedade civil so um fenmeno extremamente importante e significativo no processo de controle e avaliao da atuao dos governantes. No entanto, elas no so institucionalizadas e no apresentam, per se, mecanismos punitivos; ao contrrio, elas acionam outros mecanismos de punio vinculados accountability vertical (descontentamento popular expresso via voto) e accountability horizontal (CPIs, Ministrio Pblico, entre outros mecanismos). Desse modo, ao nosso ver, no uma outra variao de accountability, mas sim aes que disparam os mecanismos de accountability j existentes. Assim, neste artigo no classificaremos tais aes como account-ability social. Elas sero identificadas e procuraremos demonstrar de que modo so capazes de acionar os mecanismos de accountability . Aps havermos revisitado os conceitos de representao e accountability , aprofundaremos a nossa anlise ao buscar identificar como esses dois conceitos manifestamse no oramento participativo, especificamente no oramento participativo de So Carlos, cujas regras de funcionamento sero expostas a seguir.

3. O oramento participativo
O oramento participativo foi implantado, pela primeira vez, em Porto Alegre, em 1989 e, ao longo de 14 anos, passou a fazer parte da realidade oramentria de 103 municpios brasileiros. Surgiu com o objetivo de transferir poder para a classe trabalhadora organizada, que participaria democraticamente da gesto da cidade e no apenas de quatro em quatro anos por ocasio da eleio de seus representantes (Teixeira, 2003:190). Isso significa que as decises que esto sendo tomadas dentro da estrutura do oramento participativo esto afetando milhes de brasileiros e envolvendo outros milhares. Teixeira (2003) mostra que entre 1989 e 1992, o OP (oramento participativo) era praticado em 12 municpios brasileiros; entre 1993 e 1997, esse nmero ampliou-se para 36; e entre 1997 a 2000, o OP j havia atingido 103 municpios. No entanto, uma forma de participao popular, no nvel local, que ul-

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trapassou os limites nacionais, passando a inspirar experincias internacionais, como as do Uruguai (Montevidu), Argentina (Crdoba), Frana (Saint-Demi) e no Peru.

O oramento participativo no municpio de So Carlos

Estrutura a ser estudada e suas limitaes

A cidade de So Carlos localiza-se na regio central do estado de So Paulo e possui cerca de 195 mil habitantes. O processo de oramento participativo iniciou-se no municpio no ano de 2001, com a eleio de um prefeito do Partido dos Trabalhadores (PT). Por ser um processo recente, a cada ano tm ocorrido adaptaes ao modelo formulado e implementado no primeiro ano. Assim, a estrutura a ser descrita no incorpora as mudanas resultantes do processo de implementao, considerando que estas deveriam ser acompanhadas de uma anlise dos fatores polticos que as impulsionaram, o que no o foco deste artigo. Por isso, a descrio que segue corresponde ao projeto inicialmente formulado e implementado no ano de 2001, previsto no Regimento do Oramento Participativo de So Carlos.6

Etapas e funcionamento
O primeiro passo para a implementao do oramento participativo foi a diviso da cidade em 14 regies, agrupando bairros de acordo com sua proximidade territorial, levando em conta semelhanas socioeconmicas de seus moradores. Assim, tanto o levantamento de demandas quanto a eleio das obras prioritrias so feitos por regio, e no por bairro. O processo comea com a realizao das plenrias regionais (uma para cada uma das 14 regies). Qualquer cidado pode comparecer s plenrias regionais e manifestar-se livremente, mas apenas os moradores da regio tero direito a voto. A plenria regional inicia-se com uma fala do prefeito, fazendo um balano das atividades que vm sendo realizadas pelo governo, principalmente as da regio. A seguir, ocorre uma exposio do contedo da Lei Oramentria Anual em vigor, especificando a previso de arrecadao, o montante a ser destinado ao pagamento

6 Disponvel em: <www.saocarlos.sp.gov.br/download/regimento-op.pdf>. Acesso em: 2 jun. 2005.

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da dvida, custeio (individualizando gastos com pessoal), investimento e, por fim, a quantia reservada para deliberao no processo de oramento participativo. Logo aps, a palavra aberta plenria para que apresente seus questionamentos e reivindicaes. Muitas vezes as queixas da populao no se referem a obras, mas a servios categoria no abrangida pelo processo de votao do oramento participativo. Neste caso, os questionamentos referentes aos servios so respondidos pelos secretrios de cada pasta, que procuram justificar a situao e explicam o que o governo pretende fazer para solucionar o problema. As demandas de obras pblicas so anotadas pelos tcnicos do governo que, posteriormente, cuidaro da elaborao dos projetos e dos oramentos correspondentes. Terminadas as falas dos presentes, encerra-se a reunio. Concludo o diagnstico e oramento das demandas levantadas na primeira rodada de plenrias regionais, uma segunda organizada. Cada morador da regio recebe, na entrada da reunio, uma planilha com as obras mencionadas na primeira plenria, acompanhadas do valor de sua execuo, e um carto que ser utilizado para as votaes. No incio da reunio o prefeito repete a explicao sobre o montante de recursos a ser destinado ao oramento participativo, atualiza o andamento das atividades do governo e l a planilha com as obras e valores, explicando a qual demanda levantada cada obra se refere. O processo de escolha de prioridades se d em duas etapas: prioridade temtica e de obra. Para a seleo da prioridade temtica a populao dever escolher a rea que julga ser a mais crtica em sua regio: sade, educao, assistncia social, esporte, cultura, transporte e trnsito, meio ambiente, saneamento e urbanizao. Pergunta-se plenria se algum cidado gostaria de defender o voto em alguma das reas e d-se a palavra a quem quiser se manifestar. Depois, inicia-se o processo de votao (os cidados erguem seus cartes no momento em que o tema que entendem prioritrio enunciado). Em seguida, repete-se o mesmo procedimento para a votao de prioridade por obra e o processo se repete at que sejam eleitas as cinco obras prioritrias daquela regio. Cada obra votada receber uma pontuao, definida pela coincidncia (ou no) com a prioridade temtica eleita (por exemplo, a construo de uma escola como obra prioritria, e o tema educao como o mais crtico para a regio) e pela posio assumida entre as obras prioritrias elencadas (da primeira quinta prioridade). Essa pontuao servir para a definio das prioridades da cidade como um todo, no momento da organizao, por ordem de classificao, das eleitas nas 14 regies. Nessa mesma plenria ainda sero eleitos os conselheiros e delegados. Cada regio eleger dois conselheiros titulares e dois suplentes e o nmero de delegados depender do nmero de presentes. 7 A eleio para o conselho deve ser por chapa e a de delegado individual. Quando h duas chapas concorrendo ao conselho e a chapa vito-

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riosa obtm menos de 85% dos votos, a outra tem direito a indicar um de seus membros para ser suplente na chapa vencedora. Quanto menor a percentagem de votos da chapa vencedora, maior o nmero de posies que esta ter de compartilhar com a segunda colocada.8 Por fim, ainda so realizadas mais quatro reunies por tema sade e assistncia social; educao, cultura e esporte; infra-estrutura urbana; desenvolvimento sustentvel para deliberar sobre as prioridades da cidade como um todo, tendo por base as obras j priorizadas nas plenrias regionais. Nessas reunies qualquer cidado (morador de qualquer regio da cidade) pode votar na eleio das prioridades e tambm na escolha de dois conselheiros titulares e dois suplentes, assim como delegados, obedecendo mesma lgica das plenrias regionais.

O papel dos conselheiros e delegados

Ao lado dos conselheiros eleitos nas plenrias regionais, participam do conselho do oramento participativo: um membro titular e um suplente, representantes dos sindicatos de trabalhadores de So Carlos e um membro titular e um suplente, representantes das associaes de moradores de So Carlos todos eleitos por seus pares. Alm disso, participam do conselho dois membros (um titular e um suplente), representantes do Executivo municipal, sem direito a voto. O conselho do oramento participativo, alm de acompanhar o processo de definio das obras prioritrias para a cidade como um todo e de fiscalizar a licitao e execuo das obras eleitas, tem como funo manifestar-se sobre a poltica tributria do municpio, sobre os projetos de Lei de Diretrizes Oramentrias e de Lei Oramentria Anual a serem encaminhados Cmara pelo Executivo, e sobre a execuo oramentria municipal.9 A definio das obras prioritrias da cidade feita por meio de um clculo numrico, que rene os resultados das votaes das plenrias regionais e temticas. Esse resultado obtido pela soma da pontuao obtida por cada obra, de acordo com a votao nas plenrias regionais e temticas, atribuindo-se um peso ao nmero de

Esta a proporo definida no art. 4 do Regimento Interno: at 100 presentes, um delegado para cada 10 presentes; de 101 at 250 presentes, um delegado para cada 20 presentes etc. 8 Esta a proporo definida no art. 3 do Regimento Interno: mais de 85% dos votos, dois titulares e dois suplentes; 62,6 a 85% dos votos, dois titulares e um suplente; 55,1 a 62,5% dos votos, dois titulares; 45 a 55% dos votos, um titular e um suplente; 37,6 a 44,9% dos votos, dois suplentes; 15 a 37,5% dos votos, um suplente; menos de 15% dos votos no elege. 9 As competncias detalhadas esto previstas no art. 11, do Regimento do Oramento Participativo.

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habitantes e carncia de infra-estrutura da regio na qual se localizar a obra a ser realizada.10 O conselho apenas fiscaliza esse clculo, no tendo poder para modificar o que foi decidido pela populao nas plenrias realizadas. J aos delegados, cabe acompanhar as reunies do conselho, fiscalizar o trabalho dos conselheiros e auxili-los na divulgao populao dos assuntos tratados no conselho.11 No podem ser delegados, nem conselheiros, pessoas que ocupem cargos em comisso, ou exeram funo gratificada no Executivo.

4. Oramento participativo em So Carlos e o aspecto democrtico

O oramento participativo uma proposta de implementao de democracia direta, que tem sido experimentada no Brasil, principalmente no nvel local de governo. No caso de So Carlos h democracia direta durante as plenrias regionais e temticas, no momento em que a populao decide sobre a aplicao dos recursos oramentrios de investimento do municpio, elegendo as prioridades da cidade por meio do voto. Apesar da operacionalizao do mecanismo de oramento participativo trazer tona questes de democracia direta, as motivaes envolvidas na sua implementao e boa parte do debate sobre sua adequao pertencem, essencialmente, discusso de democracia representativa. Isso acontece porque o oramento participativo no foi pensado como mecanismo substitutivo representao. De fato, essa forma de democracia participativa introduzida sem modificar as instituies representativas, buscando antes aperfeioar seu funcionamento, do que substitu-las. Segundo Teixeira (2003), por meio do OP a populao participaria democraticamente da gesto da cidade e no apenas de quatro em quatro anos por ocasio da eleio de seus representantes (grifo das autoras). interessante observar que a forma pela qual o argumento transcrito articulado nos d a impresso de que participar elegendo representantes menos democrtico do que participar diretamente da gesto da cidade. Se, teoricamente, os dois modelos mencionados democracia direta e representativa podem ser considerados democrticos, resta-nos investigar porque a expresso democraticamente atribuda participao direta e no representao. A opo de Dahl (1997:25) foi (...) reservar o termo democracia para um sistema poltico que tenha, como uma de suas caractersticas, a qualidade de ser inteira-

10

Os critrios de pontuao das obras encontram-se no anexo ao Regimento do Oramento Participativo, disponvel em: <www.saocarlos.sp.gov.br/download/regimento-op.pdf>. Acesso em: 2 jun. 2005. 11 As competncias detalhadas esto previstas no art. 29, do Regimento do Oramento Participativo.

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mente, ou quase inteiramente, responsivo a todos os seus cidados. A partir dessa afirmao passamos anlise da possibilidade da democracia direta constituir uma forma de governo mais responsiva do que a democracia representativa. Przeworski, Stokes e Manin (1999:8) distinguem dois tipos de responsividade: mandate responsiveness (responsividade plataforma de governo); e simplesmente responsiveness (responsividade), como exposto na parte inicial do texto, no momento em que discutimos o conceito terico de representao. A primeira expresso refere-se ao cumprimento fiel da plataforma de governo que resultou vitoriosa nas eleies. Nesses termos, ao implementar as propostas divulgadas no perodo eleitoral o governante estaria sendo responsivo, uma vez que agiria estritamente no cumprimento do mandato que lhe foi conferido. Entretanto, considerando o sistema poltico brasileiro principalmente as deficincias de nosso sistema partidrio e a influncia que este tem na elaborao e divulgao das plataformas de governo , a questo da responsividade ligada ao cumprimento do programa de governo deve ser analisada levando-se em considerao a importncia que o programa tem, de fato, na escolha de um candidato. Elencando alguns aspectos do sistema partidrio brasileiro, Rodrigues (2002:32) faz referncia ao individualismo dos polticos, caracterstica que levaria competio intrapartidria, predominncia das estratgias pessoais sobre as coletivas, ocultao, quando em campanhas eleitorais, dos programas e, s vezes, das legendas dos partidos, de acordo com os interesses pessoais dos candidatos (grifo das autoras). possvel que, no mbito nacional, a afirmao acima seja contundente demais e at um pouco pessimista. Todavia, quando pensamos em boa parte dos governos locais onde se desenvolve a grande maioria dos programas de oramento participativo ela se torna bastante prxima da realidade. Assim, com base na afirmao de Rodrigues, pode-se dizer que se boa parte dos votos em uma eleio atribuda ao candidato e no sua plataforma de governo, muito dificilmente a populao julgar seu governante pelo fiel cumprimento de um programa o que nos afastaria da aplicabilidade do mandate responsiveness. Recorrendo novamente a Przeworski, Stokes e Manin, passamos definio da segunda forma de responsividade, aquela independente de critrios ligados ao programa de governo. Segundo eles,
um governo responsivo se ele adota polticas que so assinaladas como preferenciais pelos cidados. Esses sinais podem ser obtidos por meio de pesquisas de opinio, por vrias formas de ao poltica direta, incluindo demonstraes, cartas de campanha (...). Portanto, a concepo de responsividade anunciada nas mensagens anteriormente emitidas pelos cidados.

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(Przeworski, Stokes e Manin, 1999:9, traduo das autoras)12

A partir desse conceito podemos dizer que a responsividade de um governo est ligada sua capacidade de implementar polticas que atendam s preferncias dos cidados. Essas preferncias poderiam ser percebidas por pesquisas de opinio, ou formas de ao poltica direta. Resta saber de que maneira esses mecanismos de comunicao entre representante e representado inserem-se no modelo de democracia representativa.
Desde o estabelecimento de instituies representativas, suas estruturas bsicas tm sido as mesmas em todos os lugares: legisladores, aqueles que governam, so selecionados por meio de eleies; enquanto os cidados so livres pra discutir, criticar e demandar a qualquer momento, eles no so capazes de dar instrues mandatrias e legais ao governo; legisladores esto sujeitos a eleies peridicas. (Przeworski, Stokes e Manin, 1999:3, traduo das autoras)13

Seguindo os trs pontos principais da estrutura das instituies representativas, podemos fazer a seguinte anlise do sistema brasileiro: quanto seleo dos candidatos via eleio pode-se inferir que, na escolha do candidato, o peso do partido poltico e do programa de governo bastante reduzido. Quanto ao segundo critrio, possvel dizer que os cidados brasileiros so livres para se manifestarem e expor suas demandas mas, conforme o diagnosticado pelos autores, no h mecanismos legais para exigir que o governante aja de acordo com as instrues dadas pela populao. Por fim, pode-se dizer que as eleies peridicas tambm so garantidas no Brasil, mas devemos considerar que, apesar da nova escolha poder punir o governante que agiu contrariamente aos interesses dos cidados, ela ser feita nas mesmas bases j expostas, sem avaliao do programa e partido do candidato escolhido para substituir o anterior e, portanto, com poucas possibilidades de exigir sua fidelidade a uma plataforma de governo.

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A government is responsive if it adopts policies that are signaled as preferred by citizens. These signals may include public opinion polls; various forms of direct political action, including demonstrations, letter campaigns (). Hence, the concept of responsiveness is predicted on the prior emission of messages by citizens. 13 Since the establishment of representative institutions, their basic structure has been the same everywhere: rulers, those who govern, are selected though elections; while citizens are free to discuss, criticize, and demand at all times, they are not able to give legally binding instructions to the government; rulers are subject to periodic elections .

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O que essa anlise mostra que, enquanto a prpria estrutura das instituies da democracia representativa padece de mecanismos capazes de fazer com que o representante aja, no exerccio de seu mandato, de acordo com as preferncias dos cidados (responsiveness), no Brasil e mais especificamente em nvel local a falta de fidelidade partidria e de vinculao das aes do representante a um programa de governo dificultam tambm a possibilidade de mandate responsiveness. Aps estas consideraes, voltando afirmao de Teixeira (2003),14 possvel entender, considerando o conceito de responsividade, por que as eleies apenas de quatro em quatro anos no seriam suficientes para produzir uma verdadeira sensao de democracia. Investigando a primeira parte deste argumento, resta entender por que esta sensao de falta de democracia poderia ser atenuada pelo oramento participativo. Como exposto, o oramento participativo um mecanismo pelo qual se transfere populao o poder decisrio sobre as verbas de investimento da cidade. A eleio das obras prioritrias feita em plenrias regionais, momento no qual tambm so eleitos representantes conselheiros e delegados responsveis pela fiscalizao do oramento como um todo e da execuo das obras eleitas. Pelas regras do modelo de oramento participativo aqui analisado, polticas pblicas no ligadas construo de obras no podem ser votadas, o que significa que ficam afastadas da possibilidade de deciso direta pela populao. Todavia, o processo de oramento participativo no envolve apenas obras. Nas plenrias a palavra aberta populao que, aproveitando a oportunidade de estar frente a frente com o prefeito e com os secretrios de governo, apresenta todo o tipo de demanda, principalmente ligada a servios pblicos. Conforme as reivindicaes so apresentadas, o governo justifica a situao e explica como pretende resolver o problema. Voltando idia de responsividade presente em Przeworski, Stokes e Manin, o representante deveria fazer o que props no plano de governo (mandate responsiveness), ou atender s preferncias da populao (responsiveness ). Como j vimos, a verificao de uma dessas duas possibilidades, na prtica, no muito simples. Segundo eles,
mas mesmo sem mandatos imperativos, os eleitores poderiam ao menos informar ao governo o que necessrio fazer para que ele seja reeleito. Eles poderiam oferecer ao governo um contrato: se o incumbente realiza aquilo que os eleitores desejam, esses iro renovar o contrato (...). Todavia, essa construo obviamente artificial: os eleitores no fazem tais declaraes. De fato, as de-

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Este trecho faz novamente meno afirmao de que por meio do oramento participativo a populao participaria democraticamente da gesto da cidade e no apenas de quatro em quatro anos por ocasio da eleio de seus representantes.

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mocracias no tm instituies por meio das quais tais declaraes possam ser feitas. (Przeworski, Stokes e Manin, 1999:12, grifo e traduo das autoras)15

Considerando o exposto sobre a dinmica das plenrias do oramento participativo, pode-se dizer que elas representam um espao no qual a populao fala livremente e de fato expe suas preferncias a seu representante. Entretanto, como o oramento participativo no assegurado por lei, tambm no h na legislao dispositivo que garanta o cumprimento dos compromissos assumidos durante as assemblias. Nem mesmo as prioridades de obras pblicas eleitas que so previstas na Lei Oramentria Anual tm garantia de execuo, considerando que a Lei Oramentria apenas autorizativa. Entretanto, tendo em vista que o oramento participativo apenas um mecanismo introduzido dentro do sistema representativo, sem alterar suas instituies, no se pode esquecer do momento da eleio dos representantes. Apesar de no haver legislao que garanta o cumprimento dos compromissos polticos firmados entre representante e representado nas plenrias do oramento participativo, seu descumprimento poder ser sancionado pela no-reeleio. Como se pode perceber, o oramento participativo no pode prescindir das instituies representativas. Por outro lado, sua implementao pode oferecer ao sistema representativo a possibilidade de soluo da falta de mecanismos que aumentem a responsividade do representante. Se retomarmos a afirmao de Dahl (1997:25) segundo a qual uma caracterstica-chave da democracia a contnua responsividade do governo s preferncias de seus cidados poderemos, aps toda essa exposio, entender o significado da manifestao de Teixeira (2003) quando afirma que por meio do OP a populao participaria democraticamente da gesto da cidade e no apenas de quatro em quatro anos por ocasio da eleio de seus representantes (grifo das autoras). Assim, entendendo o oramento participativo como um mecanismo que possibilita o aumento da responsividade em governos representativos, sua implementao no levaria a uma ampliao da democracia porque a participao direta mais democrtica do que a participao na eleio de representantes. Na verdade, no existe nenhuma

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But even without imperative mandates, voters could at least inform the government what it needs to do in order to be reelected. They could offer the government a contract: if the incumbent delivers what the voter wants, the latter will renew the contract (...). Yet this construction is obvi-ously artificial: voters make no such announcements. Indeed, democracies have no institutions through which such announcements could be made.

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oposio entre as duas formas e o que pode criar melhores condies de democracia justamente a combinao das duas.

O oramento participativo e o Legislativo municipal

A Constituio de 1988 estabelece que o planejamento de gastos do governo deve ser realizado por meio de trs diplomas legais: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual. Pelo fato de serem leis, os instrumentos de planejamento devem ser aprovados pelo Legislativo, que pode fazer emendas proposta do Executivo, inserindo novos programas no planejamento municipal. Todavia, como afirma Loureiro (2001:60) a generalidade do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Oramentrias revela a ausncia de planejamento oramentrio efetivo, tornando-se apenas instrumentos de intenes governamentais. Ainda segundo a autora, essa situao faria com que a disputa em torno da alocao do gasto pblico se transferisse para a elaborao da Lei Oramentria Anual, que liga diretamente os programas ao oramento que ser executado ao longo do ano. Por esta razo o verdadeiro poder de interferncia do Legislativo no planejamento municipal estaria concentrado nas emendas Lei Oramentria Anual. Entretanto, como o oramento uma lei autorizativa, isto , autoriza, mas no pode obrigar gastos, as decises mais importantes so transferidas para a fase de execuo do oramento e, portanto, para o Executivo, que acaba modificando o resultado final do acordo alocativo (Loureiro, 2001:60). Esse processo faria com que o poder de controle parlamentar no Brasil no que se refere ao processo oramentrio se tornasse bastante reduzido. Diante dessa situao, reservar parte do oramento para deliberao direta da populao se torna um complicador a mais. Os gastos decididos pelo oramento participativo so includos pelo Executivo na proposta de Lei Oramentria que encaminhada Cmara Municipal. Conforme anteriormente mencionado, o Legislativo tem poder de emenda sobre esta lei, podendo redirecionar os gastos propostos, inclusive a parte destinada ao cumprimento do oramento participativo. Seria legtimo que o Legislativo ignorasse a deliberao popular e redirecionasse os gastos decididos nas plenrias de oramento participativo? Por outro lado, legtimo que o Executivo promova a participao direta da populao na definio do oramento, considerando que os vereadores so representantes populares constitucionalmente autorizados a fazer este papel? A opo do governo de So Carlos foi pela no-institucionalizao do oramento participativo, com o objetivo de fazer com que o mecanismo exista apenas enquanto os cidados desejarem utiliz-lo, devendo desaparecer com o desinteresse popular na participao. Por esta razo, o oramento participativo no foi institudo

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por lei, consistindo em uma deciso exclusiva do Executivo, no submetida anlise da Cmara Municipal. Se considerarmos que esse instrumento de participao orienta as emendas legislativas e pode restringir a discricionariedade dos vereadores, seria importante que a escuta popular fosse uma deciso conjunta dos dois poderes. Todavia, interessante perceber que foi iniciativa do Executivo e no do Legislativo a criao de um mecanismo de escuta populao. Os vereadores poderiam utilizar seu poder de emenda para reunir os representados e permitir que opinem diretamente sobre as modificaes que viro a propor para a pea oramentria o que no foi feito. De outra forma, poderia o Legislativo considerando a opo do Executivo em no institucionalizar o oramento participativo propor uma lei que regulamentasse o assunto, trazendo a discusso para a Cmara e colocandose na conduo do processo. Na verdade, a suposio do que o Executivo ou o Legislativo poderia ou no fazer no o objeto desta anlise. Essas conjecturas pretendem apenas ilustrar como o oramento participativo problematiza questes de democracia representativa e traz tona algumas caractersticas que levam a uma relao por vezes no harmoniosa e desbalanceada entre Executivo e Legis-lativo no sistema poltico brasileiro. Essas questes bastante complexas exigiriam uma pesquisa muito mais ampla do que a deste artigo. Assim, seguindo o roteiro apresentado inicialmente, passamos discusso de oramento participativo e accountability.

5. Oramento participativo em So Carlos e os mecanismos de accountability

Przeworski (1998) conclui o seu artigo indagando quais mecanismos institucionais seriam capazes de amenizar os problemas de assimetria de informao entre a populao e o governo. Segundo o autor, o processo de avaliao diretamente influenciado pelo grau de conhecimento que o cidado tem das aes do governante (se os eleitores so bem informados, podem pelo menos reduzir o risco de rents). Assim, o acesso informao precisa daquilo que os representantes fazem e com qual objetivo as polticas esto sendo implementadas auxilia o cidado a melhor avaliar o governante no momento eleitoral. Przeworski (1998:67) prope:

a qualidade e a quantidade de informao posta disposio dos cidados para que julguem as aes do governo podem ser melhoradas atravs de inovaes institucionais, de instituies independentes de outros rgos do governo, e que ofeream aos cidados a informao necessria para que aperfeioem sua avaliao, a posteriori, dos atos do governo, no apenas dos resultados.

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O oramento participativo, apesar de no ser um instrumento institucionalizado, amplia o acesso s informaes sobre as aes do governante, ao longo de todo o seu mandato, logo permite que as avaliaes feitas no momento eleitoral, pelos cidados, sejam mais conscientes. Portanto, um importante instrumento para aprimorar os resultados obtidos pela accountability vertical. Ademais, significa um instrumento de ao cvica, pois informa e educa o cidado sobre a coisa pblica e incentiva a sua participao. A seguir, demonstraremos os momentos em que, no oramento participativo de So Carlos, h uma exposio clara, por parte do Executivo, daquilo que est sendo feito com os recursos pblicos e o que, com base no oramento municipal, pode vir a ser feito. O primeiro momento ocorre com a realizao das plenrias regionais. O prefeito apresenta um balano das atividades realizadas pelo governo e discorre sobre a Lei Oramentria Anual em vigor. Especifica a previso de arrecadao, o montante a ser destinado ao pagamento da dvida, ao custeio (individualizando gastos com pessoal), ao investimento e, por fim, informa a quantia reservada para deliberao no processo de oramento participativo. Este momento representa tambm um frum onde dvidas e reclamaes so expostas diretamente aos secretrios de governo, que procuraro explicar e dar respostas quilo que levantado. Esse debate leva ampliao dos mecanismos de acesso informao. O segundo momento ocorre na segunda rodada de plenrias regionais. O prefeito repete a explicao sobre o montante de recursos a ser destinado ao oramento participativo, atualiza o andamento das atividades do governo e l a planilha com as obras e valores, explicando a qual demanda levantada cada obra se refere. Assim, a populao tem acesso aos custos das suas reivindicaes e o tempo necessrio para a sua realizao. O processo de avaliao das aes governamentais passa a ser, assim, mais preciso. O fato de os cidados poderem interagir diretamente com o prefeito e seus secretrios nas duas rodadas de plenrias regionais permite que cidados insatisfeitos com os resultados das polticas implementadas manifestem o seu descontentamento. Presses perante o uso adequado dos recursos (transparncia) e os resultados das polticas so introduzidos nesse momento, o que representa uma forma de controle do Executivo. Tendo como base essas informaes, podemos concluir que o oramento participativo de So Carlos oferece a oportunidade dos cidados obterem informaes referentes atuao do Executivo. Assim, passam a ter maior embasamento para avaliar suas aes no momento eleitoral, auxiliando o processo da accountability vertical. A accountability horizontal implica mecanismos institucionais que permitam que agncias governamentais possam controlar as demais esferas de governo. Citando ODonnell (1998:42), para que esse tipo de accountability seja efetivo deve haver

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agncias estatais autorizadas e dispostas a supervisionar, controlar, retificar e/ou punir aes ilcitas de autoridades localizadas em outras agncias estatais. Como mencionado, o oramento participativo no representa uma instituio democrtica institucionalizada nem possui poder de retificao e/ou punio. A sua proposta oferecer alguns mecanismos para supervisionar e controlar as aes do Executivo, e tambm para informar a populao sobre as suas aes. Ao identificar possveis irregularidades nas atuaes do governante, o oramento participativo, por meio dos prprios cidados, aciona mecanismos de accountability horizontal para que as irregularidades sejam investigadas e, com base no julgamento, os governantes receberem a devida punio ou, em caso de no ter sido apontado nenhum ato ilcito, o parecer de que se tratavam de aes regulares. No caso do oramento participativo So Carlos, cabe ao conselho, entre outras responsabilidades, acompanhar e fiscalizar a licitao e execuo das obras eleitas de tal modo que, ao serem identificadas irregularidades, sejam acionados os mecanismos horizontais de accountability , como o Ministrio Pblico. Os cidados podem tambm pressionar o Legislativo para que seja instalada uma CPI, e comunicar mdia para que esta tambm pressione os devidos rgos para que se inicie uma investigao. Deste modo, podemos concluir que o oramento participativo no contm, em sua estrutura, mecanismos de accountability . De fato, trata-se de um instrumento que auxilia a efetividade dos demais mecanismos de accountability .

6. Consideraes finais
Em funo da assimetria de informao, um governo pode ser representativo mesmo se ele no for responsivo aos desejos expressos pelas pessoas, e, em contrapartida, ele pode no ser representativo mesmo se ele seguir as preferncias assinaladas (Przeworski, Stokes e Manin, 1999:12 traduo das autoras).16 Ao discutir a implementao do oramento participativo na democracia representativa identificamos que seu maior impacto consistiria na criao de um canal de comunicao direta entre representante e representados, por meio do qual os ltimos poderiam manifestar suas preferncias, fazendo com que o governo pudesse ser mais responsivo. Todavia, o que a passagem transcrita nos diz que, no s a responsivida-

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With such incomplete information, a government may be representative even if its is not responsive to the expressed wishes of the people, and, conversely, it can be unrepresentative even if it follows the signaled preferences.

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de insuficiente para garantir representatividade como, certas vezes, ser responsivo pode significar no ser verdadeiramente representativo. Isso ocorre porque, apesar dos indivduos saberem o que melhor para eles,17 muitas vezes no tm acesso a todas as informaes que o representante tem. Essa assimetria de informao poderia levar os cidados a se enganarem sobre a melhor alternativa para o atendimento de seus interesses. Como apenas o representante tem acesso a essas informaes, caberia a ele a deciso de como melhor alcanar o interesse pblico. A discusso sobre representao e participao tambm desenvolvida por Sartori (1994). interessante analisar o processo de oramento participativo a partir das observaes do autor sobre os modelos de regra decisria: unanimidade, regra da maioria e regra dos comits. A teoria democrtica rousseauniana defendia a democracia direta, apoiada na regra da unanimidade. Todavia, como no h possibilidade de todos os indivduos concordarem, convergindo para o bem comum, como argumentou Rousseau, a regra da unanimidade seria ineficiente em uma democracia direta, considerando que o poder de veto de cada cidado levaria no s paralisia decisria, como a um tipo de poder excessivo, o poder de chantagem (Sartori, 1994:295). Assim, restaria a alternativa da regra majoritria. A regra majoritria, apesar de facilitar o processo decisrio, seria um jogo de soma zero, tendo em vista que uns ganham (maioria), enquanto outros perdem (minoria). As minorias seriam sempre vencidas. O processo de negociao que levaria a um jogo de soma positiva a regra do comit no se aplicaria democracia direta, considerando que o nmero elevado de participantes inviabilizaria sua aplicao (o comit um grupo pequeno de interao face a face). Nesse caso, a nica alternativa democracia direta e, conseqentemente ao oramento participativo, seria a regra da maioria o que nos leva a uma opresso sistemtica das minorias. De acordo com o autor, esse problema s seria superado pela democracia representativa, considerando que o representante pode ser responsivo a uma minoria, de acordo com a intensidade das preferncias dos indivduos que a compem. Portanto, percebe-se que luz das duas teorias expostas, o oramento participativo no seria capaz de melhorar a representatividade do governante, atuando apenas sobre sua responsividade a uma maioria e insistindo em uma regra que exclui as minorias.

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A suposio de que os indivduos sabem o que melhor para eles advm da abordagem terica apresentada por Przeworski, Stokes e Manin (1999).

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J na avaliao dos impactos do oramento participativo no sistema de accountability da democracia representativa, o que pudemos perceber foi que, no obstante a valiosa contribuio de Smulovitz e Peruzzotti (2000), esse tipo de participao no introduz um novo mecanismo de accountability , pois no prev nenhuma forma de responsabilizar o representante, caso ele decida descumprir a ordem de prioridades de obras pblicas decidida pelos cidados. Desrespeitando esse compromisso poltico, o representante s poder ser punido nas prximas eleies, por meio do mecanismo de accountability vertical. A nica maneira de mudar isso seria criar um aparato institucional ao oramento participativo que permitisse novas formas de responsabilizao do representante, no caso de descumprimento das decises populares. Entretanto, a tentativa de criao de um novo mecanismo de accountability baseado no oramento participativo teria de ser aprovada pelo Legislativo local, o que envolve questes bastante complexas acerca do equilbrio nas relaes entre Executivo e Legislativo. Como percebe-se, de acordo com as teorias democrticas mencionadas, o oramento participativo no um mecanismo capaz de tornar o governante mais representativo nem mais accountable. Diante dessa constatao nos resta perguntar, qual seria, ento, o papel desse instrumento de participao direta na democracia representativa. O primeiro aspecto a se destacar o incentivo participao da populao e seu engajamento nos negcios pblicos. A realizao de plenrias peridicas onde os cidados podem debater entre si e com seu representante os problemas de sua cidade , com certeza, uma valiosa contribuio. No longo prazo essa prtica pode transformar eleitores em cidados mais ativos e mais preparados para tomar decises polticas. O segundo aspecto refere-se informao. Neste artigo a distribuio de informao esteve presente como preocupao dos diversos autores mencionados, constituindo um requisito importante para a prtica democrtica. justamente nesse ponto que o oramento participativo oferece sua contribuio. O fato de o prefeito e toda a sua equipe levarem informaes sobre o governo populao pode diminuir a assimetria de informao existente entre representado e representante, entendida por Przeworski, Stokes e Manin (1999) como um problema capaz de dificultar o discernimento dos cidados sobre o que melhor para seus prprios interesses. Quanto mais prximas da verdade e mais abrangentes forem as informaes fornecidas aos cidados nas reunies de oramento participativo, mais a responsividade obtida por meio da deliberao popular pode levar a um aumento da representatividade dos governos locais. Por outro lado, no s a informao fornecida pelo representante que pode aperfeioar a representao. A livre palavra a todos os presentes na reunio garante possibilidade de manifestao das minorias, fazendo com que suas preferncias

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sejam reveladas ao representante. Dessa forma, apesar das decises sobre as obras pblicas da cidade serem decididas de acordo com a regra da maioria, as demandas sobre servios pblicos apresentadas pela populao daro ao representante informao sobre as preferncias das minorias. De qualquer forma, a profundidade e veracidade das informaes a serem reveladas nas plenrias de oramento participativo, bem como o atendimento ou no das demandas das minorias manifestadas durante as reunies, continuam no campo da discricionariedade do representante. O segundo aspecto ressaltado no processo de oramento participativo a informao pode ou no representar um avano democrtico, dependendo, em boa medida, da opo do representante. Assim, a simples implementao do mecanismo no pode garantir melhor ou pior qualidade de democracia, variando de acordo com a experincia de cada cidade. Entretanto, resta ainda a expectativa de que o primeiro aspecto a participao como exerccio cvico se, bem desenvolvido, possa levar a mudanas polticas na sociedade que dificilmente possam ser removidas por qualquer futuro representante. Como j foi lembrado, esse aspecto s poder ser observado no longo prazo, o que nos faz finalizar este artigo com muitas dvidas e poucas concluses.

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