ES NECESARIO CONVERTIR EL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL EN AUTORIDAD NACIONAL ELECTORAL?

Introduccin En el acuerdo poltico denominado Pacto por Mxico se ha propuesto: Crear una autoridad electoral de carcter nacional y una legislacin nica, que se encargue tanto de las elecciones federales, como de las estatales y municipales (Punto 5. 4) A partir de esta base diversos actores polticos han sugerido crear el Instituto Nacional Electoral (INE), la propuesta sera presentada formalmente en el segundo periodo ordinario de sesiones de 2013 y se aplicara por primera vez en las elecciones estatales que se celebren a partir de 2014. Esta reforma creara un organismo electoral dotado de autonoma constitucional y facultado para organizar los comicios federales y locales, as como las tareas que en materia de participacin ciudadana le confiere al IFE la Constitucin General de la Repblica (verificacin de firmas para la presentacin de iniciativas ciudadanas y la celebracin de consultas populares, as como la organizacin de dichas consultas). La transformacin orgnica de la autoridad electoral estara acompaada de la expedicin de una Ley Federal de Partidos Polticos y presumimos- de un Cdigo Electoral General con aplicacin en las elecciones federales, estatales y del Distrito Federal.

Situacin actual del sistema electoral mexicano El sistema electoral mexicano se integra por un subsistema nacional (federal) y por 32 subsistemas en las entidades federativas que, grosso modo, reproducen en su mbito las normas, instituciones y prcticas del subsistema federal. En materia de normas jurdicas el sistema se rige por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; las leyes electorales federales (el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y la Ley General de Medios de Impugnacin en Materia Electoral); 31 constituciones estatales y el Estatuto de

Gobierno del DF; 32 leyes electorales locales y ordenamientos diversos que regulan la jurisdiccin electoral a nivel local. A nivel institucional tenemos que el ncleo nacional (federal) se compone de dos organismos: el Instituto Federal Electoral (IFE) y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, cuya competencia es de nivel nacional; en tanto que el ncleo local lo integran 32 institutos electorales locales (o equivalentes) e igual nmero de tribunales electorales locales. Los subsistemas estatales reproducen en su mbito las pautas dominantes en el subsistema federal pues los procesos electorales son responsabilidad directa de cuerpos de funcionarios profesionales sujetos a la direccin poltica de rganos colegiados integrados por consejeros electorales (electos por los poderes legislativos), representantes de los partidos (sin voto) y, aunque no en todos los casos, por representantes de los poderes legislativos. Dichos organismos electorales locales han reproducido, con algunas adaptaciones, el modelo instaurado a nivel federal en 1990, con las reformas de 1994, 1996 y 2007.

Una diferencia fundamental entre el IFE y la enorme mayora de los organismos administrativos locales es la profesionalizacin y permanencia de los cuerpos ejecutivos. Mientras que en el IFE un principio rector es la profesionalizacin y permanencia de los funcionarios (servicio de carrera), as como en el funcionamiento permanente de las juntas locales y distritales, en los subsistemas estatales impera la temporalidad de esos funcionarios, salvo para el rango ms alto. Una excepcin es el caso del IEDF, que mantiene una estructura ejecutiva permanente a nivel distrital. Cabe dejar apuntado que una excepcin al modelo general lo constituye, desde hace varias dcadas (al menos desde 1948) la existencia del Registro Federal de Electores que es la nica instancia del IFE con participacin directa en los subsistemas estatales que, mediante convenios celebrados con los organismos locales, permite a stos utilizar el padrn electoral, las listas nominales de electores y la credencial para votar, en los comicios locales.

Otra excepcin la constituye, a partir de la reforma de 2007, el Instituto Federal Electoral, rgano que en su carcter de administrador nico de los tiempos de estado en medios electrnicos con fines electorales, realiza funciones

permanentes de organizacin, diseo de pautas y verificacin de los mensajes que transmiten los partidos polticos y las autoridades electorales. En el mbito jurisdiccional, el TEPJF -desde 1996- tiene competencia para dirimir, en ltima instancia, cualquier litigio derivado de los procesos electorales locales, as como las controversias derivadas de las decisiones y actos de las autoridades electorales estatales y del Distrito Federal, a travs del juicio para la proteccin de los derechos polticos del ciudadano (JDC), y de los juicios de revisin constitucional (JRC).

Costos del sistema vigente Despus de ms de dos dcadas de reformas en la materia, el sistema electoral mexicano ha llegado a un punto en el que es necesaria la reflexin sobre sus costos. Aunque en trminos generales se alcanz un alto grado de homogeneidad formal en las normas e instituciones electorales, las prcticas distan de ser homogneas. Los costos ms negativos se localizan en los siguientes mbitos:

1. El desmedido crecimiento de las burocracias electorales, con el consecuente incremento de los costos de operacin de los organismos electorales; 2. La fragmentacin del sistema electoral en 32 subsistemas electorales, que coexisten con el subsistema federal y repiten, de manera costosa, procesos que podran ser desarrollados por un solo cuerpo de funcionarios; 3. La diversidad de soluciones, plazos y formalidades para un mismo tema en el sistema electoral, cuya expresin se encuentra ms en sus prcticas que en su normatividad. 4. La judicializacin de los procesos electorales locales cuyos casos ms importantes son resueltos, en ltima instancia, por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin.

Ante esos hechos y tendencias ha cobrado fuerza la idea de avanzar hacia un sistema electoral nico a nivel nacional en el que exista un solo rgano competente.

Ventajas de un sistema nacional Tericamente la creacin de una autoridad electoral nacional conllevara economas de escala en la administracin de las elecciones pues desapareceran las autoridades administrativas locales (es decir, estatales y del Distrito Federal), y permitira concentrar las adquisiciones y la contratacin de servicios en materia electoral; tambin -y quiz ms importante- la autoridad nacional electoral brindara a los partidos y candidatos garantas de imparcialidad y objetividad en su desempeo que, a juicio de los autores de la propuesta, los organismos electorales locales no otorgan en la actualidad.

Desventajas de la propuesta El principal inconveniente de la propuesta es que representa una distorsin del principio federalista que rige el Estado mexicano pues los rganos de las entidades federativas no tendran participacin en la organizacin de las elecciones locales. Lo anterior contradice el texto de la Constitucin General (Artculo 40), en la que se define a Mxico como una Repblica federal integrada por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior. Adicionalmente el acuerdo poltico del pacto por Mxico no est acompaado de una propuesta de reformar la organizacin y competencia de la justicia electoral respecto de los comicios locales pues se propone suprimir los organismos electorales administrativos pero no los jurisdiccionales; de no preverse una reforma al respecto, la autoridad nacional (o federal, en rigor), estara sujeta al control jurisdiccional de los tribunales electorales de las entidades federativas cuando acte en los comicios locales.

Un problema colateral del nuevo modelo consistira en definir el rgimen del financiamiento del Instituto Nacional Electoral el cual, para atender sus nuevas

facultades debera incrementar sus gastos de funcionamiento y su plantilla laboral -de por s ya grande-. Ante esta situacin cabra preguntar Quin va a financiar las actividades del INE en los procesos electorales locales? Quin va a dar el financiamiento pblico a los partidos polticos locales y, en su caso, nacionalespara sus actividades permanentes en las entidades federativas y sus gastos en los procesos electorales locales? Otros desafos del nuevo rgano pueden avistarse en la organizacin de la cartografa electoral, la redistritacin y manejo de los calendarios de los procesos electorales locales para hacerlos coincidir con los procesos electorales federales.

Propuesta alternativa La propuesta que se propone persigue dos objetivos: el primero es de orden normativo y consiste en la culminacin del proceso de homologacin de normas instrumentos, procedimientos y prcticas electorales. Para tal efecto sera deseable la expedicin de una Ley o Cdigo general en la materia que unificara las normas y los procedimientos tanto a nivel federal como en las entidades federativas.

El segundo objetivo tiene un carcter institucional y consiste en la aplicacin efectiva del marco constitucional y legal del Instituto Federal Electoral que, conforme a lo dispuesto en los artculos 41 y 116 de la Constitucin General, est facultado para celebrar convenios con las autoridades electorales de las entidades de la Federacin a fin de asumir la realizacin de actividades y tareas en los procesos electorales locales.

Materias de competencia exclusiva del Instituto Federal Electoral. El Instituto Federal Electoral asumir la responsabilidad total en la materia de Registro de Electores. Una vez reconocido como autoridad nica en la materia por la norma constitucional, la ley secundaria establecera las reglas de

coordinacin entre el IFE y los 32 institutos locales. Al fijarse en ley dichos mecanismos de coordinacin y cooperacin se deber abandonar el esquema

de convenios especficos en la materia; asimismo la ley determinara las bases para fijar en forma transparente y objetiva el monto de las aportaciones que las entidades federativas debern transferir al IFE por concepto del uso de los instrumentos registrales electorales. Ello redundara en una base legal de los procedimientos de elaboracin de los padrones, los listados nominales de electorales, los procedimientos de verificacin y consulta, as como el uso de los instrumentos registrales en los procesos comiciales locales.

Desde 2007 el Instituto Federal Electoral es la autoridad nica para la administracin de los tiempos de Estado en radio y televisin, tanto en los llamados tiempos permanentes como durante los procesos electorales, federal y locales, a partir del da en que dan inicio las respectivas precampaas electorales. Lo anterior, conforme a lo establecido por el artculo 41 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos tal y como lo han ratificado la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. En este sentido el IFE, continuara desempeando sus funciones en la materia.

Materias locales de posible asuncin, mediante convenio, por el INE.

Antes de definir las tareas y funciones que podra asumir el IFE conviene persistir en el mandato de la reforma constitucional de 2007 de homologar los calendarios electorales (estatales y federal). Para ello no se requiere celebrar todas las elecciones en un mismo ao, sino racionalizar, con sentido prctico, esos calendarios, distribuyendo anualmente las actividades y tareas en etapas y fechas que permitan su atencin por los organismos administrativos y jurisdiccionales.

Como una primera hiptesis legal, debe darse incentivos, con base en lo dispuesto en la Constitucin, para que los organismos electorales de las entidades federativas celebren convenios con el IFE para que ste asuma las funciones,

facultades y tareas propias de la autoridad electoral local, conforme a los plazos, condiciones y trminos que se determinen en los propios convenios.

La segunda hiptesis es que el IFE asuma, adems de las tareas especficas que forman parte de las etapas de los procesos electorales locales, aqullas que se desarrollan en los periodos no electorales. Para fines de claridad empezaremos por las segundas, las cuales se pueden reducir a dos tareas sustantivas: la ministracin de financiamiento pblico a los partidos y su fiscalizacin, y las tareas relativas a educacin cvica.

Por convenio, esas tareas podran ser asumidas por el IFE, a travs de sus Juntas Ejecutivas locales, lo que permitira un importante ahorro de recursos pblicos al prescindir de las estructuras y funcionariado permanente a nivel local.

Tratndose de procesos electorales locales, conviene distinguir entre las entidades con jornada electoral concurrente con la federal de las que tienen elecciones en fechas diferentes.

Respecto de las primeras, las que poseen jornada electoral concurrente con la eleccin federal, las tareas que podra sumir el IFE mediante convenio especfico seran, en principio: Integracin de mesas directivas de casilla nica: asumiendo el IFE la seleccin, reclutamiento y capacitacin de los ciudadanos que integrarn dichos rganos. Seleccin y capacitacin de funcionarios electorales locales. Elaboracin de materiales electorales: boletas, actas, urnas, mamparas, tinta indeleble y otros de uso en la jornada electoral y el escrutinio. Sistemas de informacin para la jornada electoral: PREP, conteo rpido, sistemas de informacin sobre la jornada electoral (SIJE), soporte informtico, entre otros. Vigilancia y fiscalizacin de ingresos y gastos de los partidos polticos.

 Monitoreo de medios para fines de fiscalizacin de gasto y equidad informativa.

Tratndose de elecciones locales con jornada electoral no concurrente con la federal, a las tareas antes sealadas, podra sumarse la participacin directa de funcionarios del IFE en tareas de direccin en los rganos electorales locales, a nivel general, distrital o municipal. Como lo hemos comentado antes, lo anterior supone una reforma en materia de justicia electoral, pues si el IFE asume tareas en elecciones locales es necesario que la Ley seale ante qu jurisdiccin electoral (local o federal) se pueden impugnar, en primera instancia, los actos que realice el IFE en los procesos electorales locales.

Asuntos relevantes a considerar en esta materia:

1. El cambio de nombre del organismo electoral no es necesario ni adecuado. El nombre y siglas (IFE) constituyen una marca de la democracia mexicana y un elemento identificador de la autoridad electoral frente a los ciudadanos. Adems debe pensarse en los gastos que supondra tal esfuerzo: habra que sumar la sustitucin, en el mediano plazo de los casi 80 millones de credenciales para votar que han sido expedidas; sera necesario tambin volver a imprimir, toda la papelera oficial del IFE, incluyendo padrones y listados nominales de electores, las placas o elementos identificadores en todas las oficinas del IFE en el territorio nacional (300 locales distritales, 32 juntas locales y oficinas centrales), el balizado de vehculos, entre otros. En suma, se requerira una cuantiosa inversin de dudosa utilidad. 2. No parece factible, en el corto plazo, crear por decreto una autoridad electoral administrativa nacional con facultades en todos los procesos electorales (federales y locales) debido a la complejidad implcita de una reforma de tal magnitud y sus repercusiones prcticas. Dicha solucin supone una responsabilidad que comienza en la conversin de 32 rganos del IFE a nivel de entidad federativa en autoridad al mismo tiempo federal y local; la creacin

de rganos de direccin y ejecutivos en todos los distritos electorales locales y municipios de Mxico. Toda vez que el IFE no fue diseado para asumir esas tareas; sera necesaria una reingeniera jurdica, organizativa y tcnica monumental, adems de considerar los recursos presupuestarios que debern destinarse para tal efecto, resolviendo antes el delicado asunto del origen de dichos recursos Pagar el gobierno federal, con cargo al Presupuesto de Egresos de la Federacin, el gasto total de elecciones estatales, municipales y en el DF; o bien debern considerarse convenios de coordinacin fiscal para transferir al IFE recursos de los presupuestos estatales? 3. La alternativa de avanzar hacia un sistema nacional de elecciones a travs de convenios especficos entre el IFE y las autoridades locales electorales, para que por ese medio el segundo asuma la realizacin de procesos electorales locales, en todo o en parte, merece los siguiente comentarios: a) La realizacin de convenios de diverso tipo entre autoridades electorales locales y el IFE ha sido una constante desde hace varias dcadas en materia de registro electoral. Actualmente las 32 entidades federativas han firmado convenios para el uso del padrn, las listas nominales de electores y la credencial para votar con fotografa en los procesos electorales locales.

b) Si el IFE asume por convenio la responsabilidad sobre algunas actividades, tareas o procedimientos en procesos locales ello representar una frmula intermedia entre el extremo de la creacin de la autoridad nacional por decreto- y la situacin hoy imperante. Sin embargo, deja abierta la puerta a un sinnmero de problemas prcticos. Por esta razn consideramos digna de exploracin una frmula legal que preserve la naturaleza federal de la Repblica, y por ende la soberana interna de los Estados en todo lo que concierne a su rgimen interior. La frmula que se sugiere explorar parte de las siguientes bases conceptuales:

I.

Preservar, en todo caso, la existencia de las autoridades electorales locales en pleno uso de sus facultades inherentes dentro de sus respectivos territorios;

II.

En virtud de lo dispuesto en los artculos 41 y 116 constitucionales, el IFE podr celebrar convenios con las autoridades locales para asumir de manera integral las facultades y tareas de naturaleza ejecutiva que corresponden a aquellas, sin sustituir en forma alguna a la autoridad local ni a sus rganos de naturaleza poltica, tales como los consejos generales, distritales locales y municipales;

III.

Las juntas locales y distritales del IFE que son rganos permanentesseran directamente responsables, en sus respectivos mbitos de competencia, de la ejecucin de las tareas establecidas en los respectivos convenios, otorgndose a la Junta General Ejecutiva el papel de vigilancia y control;

IV.

Los Consejos del IFE General, locales y distritales- no ejerceran facultades de autoridad sobre los procesos electorales locales, pues esas facultades seguiran en manos de los institutos locales;

V.

En lo que hace a la justicia electoral, quedan abiertas dos posibilidades: la primera es que subsista el sistema actual, dejando en manos de los tribunales electorales locales, en primera instancia, la solucin de controversias por actos de la autoridad local, cuyos fallos pueden ser revisados por el TEPJF. La segunda opcin es avanzar hacia un sistema nacional de justicia electoral, enviando al mbito del TEPJF la totalidad de facultades sobre los procesos electorales, tanto federales como locales.

10