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ARTIGO

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 28, set./dez. 2011, p. 316-344

O que a poltica cientfica e tecnolgica?


Rafael de Brito Dias*

Resumo
Este artigo pretende explorar uma poltica pblica a poltica cientfica e tecnolgica (PCT) debatendo algumas de suas principais caractersticas constitutivas (que a diferenciam significativamente das demais) e procurando evidenciar um de seus aspectos que raramente explicitado: como poltica pblica elaborada no mbito do Estado capitalista, a PCT uma poltica que favorece s classes dominantes. O artigo procura entender o porqu desse aspecto nem sempre ser reconhecido. E discorre tambm sobre algumas das principais causas e implicaes disso. Para tanto, so abordados conceitos e definies gerais sobre as polticas pblicas. Em seguida, so discutidas as principais caractersticas e processos associados poltica cientfica e tecnolgica. Tambm so abordadas as particularidades da PCT brasileira, que denunciam, em grande medida, seu carter de classe. Por fim, so apresentados argumentos que se propem a explicar o porqu desse carter ser raramente reconhecido. Palavras-chave: Poltica cientfica e tecnolgica. Polticas pblicas. Estado capitalista. Comunidade de pesquisa. Brasil.

* Doutor em Poltica Cientfica e Tecnolgica (DPCT/UNICAMP) e professor da Faculdade de Cincias Aplicadas Universidade Estadual de Campinas UNICAMP .

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Introduo
uitos dos autores contemporneos que se dedicam ao estudo do tema das polticas pblicas compartilham da ideia de que cada vez mais importante entender suas caractersticas e a dinmica dos processos a elas associados. Reflexes desse tipo permitem, entre outras coisas, o aprimoramento das polticas pblicas e uma melhor compreenso acerca da prpria natureza do Estado, alm de constiturem uma contribuio para o fortalecimento da democracia e da cidadania. Apesar de a poltica cientfica e tecnolgica (ou PCT) apresentar uma importncia crescente em diversos pases (ao menos em termos do discurso dos atores com ela envolvidos), sendo frequentemente apontada como estratgica para a promoo do desenvolvimento nacional, os estudos que dela se ocupam ainda parecem carecer de certos cuidados em termos conceituais. Essa percepo particularmente vlida no caso dos pases latinoamericanos. Os estudos acerca da poltica cientfica e tecnolgica na regio, associados a uma tradio importante que teve como expoentes nomes como Amlcar Herrera, Jorge Sbato, Oscar Varsavsky, Jos Leite Lopes e Francisco Sagasti, tm sido cada vez mais orientados por conceitos e mtodos oriundos dos pases ditos desenvolvidos. particularmente notvel, por exemplo, a crescente influncia da Economia da Inovao nas reflexes sobre a PCT, tanto no mbito acadmico quanto naquele da elaborao de polticas pblicas. Em grande parte, isso ocorre porque a poltica cientfica e tecnolgica constitui um caso especial dentre o conjunto das polticas pblicas. Devido concepo comum em torno da neutralidade e do determinismo da cincia e da tecnologia (C&T), as quais se condensam sob a forma

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de uma viso triunfalista e essencialista, os aspectos ideolgicos e polticos intrnsecos PCT so ocultados. Desse modo, as reflexes tericas comumente realizadas a respeito desse objeto a poltica cientfica e tecnolgica tendem a ignorar essas questes. precisamente da percepo dessa carncia que parte este artigo. Com base em reflexes de autores associados a uma perspectiva crtica, o presente artigo busca fornecer elementos que possam estimular questionamentos a respeito da natureza dessa poltica pblica. Em particular, pretende-se evidenciar um aspecto que raramente reconhecido: como qualquer poltica elaborada no mbito do Estado capitalista, a PCT tambm uma poltica que atende aos interesses de um determinado conjunto de atores sociais (ou de uma classe social especfica). Cabe aqui, entretanto, uma advertncia: embora reconheamos que, evidentemente, os aportes do pensamento marxista em muito pudessem contribuir para essa anlise, so empregados de forma superficial neste trabalho. Isso porque este artigo est mais orientado a leitores envolvidos com reflexes crticas sobre a PCT do que propriamente queles familiarizados com a Teoria Marxista. O artigo est dividido em quatro itens, alm desta introduo. O primeiro deles apresenta algumas consideraes de carter mais geral acerca da natureza das polticas pblicas, destacando, em particular, seu significado no mbito do Estado capitalista. O segundo discute conceitos gerais, definies e as principais caractersticas da poltica cientfica e tecnolgica. O terceiro item traz algumas das especificidades dessa poltica em contextos perifricos e, em particular, no Brasil. Alm disso, fornece alguns argumentos que se propem a explicar o porqu do carter de classe da PCT ser raramente reconhecido. Por fim, o quarto item expe as principais consideraes que foram derivadas da argumentao construda ao longo deste artigo.

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Polticas pblicas no Estado capitalista


A forma com que se entende uma poltica pblica est diretamente relacionada com a percepo que se tem do Estado. Frequentemente compreende-se a poltica pblica como uma ao ou conjunto de aes por meio das quais o Estado interfere na realidade, geralmente com o objetivo de atacar algum problema. Essa definio se mostra um tanto quanto simplista, uma vez que trata o Estado como um ator que opera de forma autnoma e beneficia a sociedade como um todo atravs de suas aes. Em um expressivo esforo de sistematizao e detalhamento de conceitos referentes ao Estado e a polticas pblicas, Souza (2006) resgata as contribuies dos principais autores que se dedicaram ao estudo desses temas. Para a autora,
No existe uma nica, nem melhor, definio sobre o que seja poltica pblica. Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da poltica que analisa o governo luz de grandes questes pblicas e Lynn (1980), como um conjunto de aes do governo que iro produzir efeitos especficos. Peters (1986) segue o mesmo veio: poltica pblica a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou atravs de delegao, e que influenciam a vida dos cidados. Dye (1984) sintetiza a definio de poltica pblica como o que o governo escolhe fazer ou no fazer. A definio mais conhecida continua sendo a de Laswell, ou seja, decises e anlises sobre poltica pblica implicam responder s seguintes questes: quem ganha o qu, por qu e que diferena faz. (p. 24)

justamente nas contribuies de Dye e de Laswell que nos apoiamos em nossa argumentao. De fato, a definio proposta por Dye (1984) a torna particularmente aderente ao que se observa na realidade. Polticas pblicas no devem ser entendidas apenas como o que o Estado faz (sua dimenso mais facilmente percebida), mas tambm como aquilo

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que ele deixa de fazer. Suas aes ou inaes refletiriam os comportamentos dos atores que nele atuam. A definio proposta por Laswell (1958) particularmente interessante, pois gera uma reflexo acerca de questes absolutamente pertinentes em relao s polticas pblicas. Sendo essas geradas no mbito do Estado capitalista, as respostas a essas perguntas e em particular para parte da primeira (quem ganha) bem poderiam apontar para a classe dominante. Afinal, o Estado capitalista , simultaneamente, um produto da estrutura de classes das sociedades capitalistas e a entidade que garante a preservao dessa estrutura (ODonnell, 1981). Na esfera do Estado esto inseridos atores que dispem de interesses, valores, ideologias e projetos polticos distintos. O Estado um ambiente de sistemtica disputa poltica. No deve, portanto, ser compreendido como um ente independente da sociedade e imune aos conflitos que nela se manifestam. Ham & Hill (1993) oportunamente lembram que as anlises dos processos polticos devem levar em conta que estes ocorrem no seio do Estado capitalista moderno (o que chega a ser redundante, pois todo Estado capitalista tambm moderno). Essa simples constatao nos traz um elemento importante para a argumentao que aqui pretendemos construir. Ora, se as caractersticas do contexto social influenciam os processos polticos dentro e ao redor do Estado, e se este capitalista, evidente que os conflitos entre classes sociais, tpicos das sociedades capitalistas, tambm se manifestaro na esfera do Estado. Essa noo no nova. Pelo contrrio: ela tem sido abordada por diversos autores, cujas anlises englobam polticas pblicas das mais diversas. Ela aparece, de forma implcita ou explcita, em trabalhos de autores como Offe (1994), Sposati (1997), Faleiros (2000), Brugu (2004) e Thwaites Rey (2008), para citar apenas alguns.

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De modo geral, a viso marxista entende as polticas pblicas como instrumentos por meio dos quais a classe dominante mantm a estrutura de dominao econmica e poltica da qual se beneficia. Nesse sentido, as polticas devem ser entendidas como resultados de determinantes superestruturais associados ao prprio sistema capitalista. A relao entre Estado e polticas pblicas , portanto, dinmica. Autores como ODonnell (1981), partindo da abordagem marxista, fornecem elementos para a compreenso dessa relao. Se, inequivocamente, o Estado capitalista conforma um padro particular de polticas pblicas, ele tambm por elas influenciado. A sucesso de agendas de diferentes governos configura o mapa do Estado. Nesse mesmo sentido, as polticas pblicas, segundo Oszlak e ODonnell (1995), apresentariam um importante carter dual. Ao mesmo tempo em que geram processos externos ao Estado, geram tambm processos internos a ele. Ainda na viso de Oszlak e ODonnell (1995), possvel afirmar que uma poltica estatal no constitui nem um ato nem um reflexo de uma resposta isolada, mas sim um conjunto de iniciativas e respostas que permitem inferir a posio do Estado frente a uma determinada questo. Assim, as polticas estatais podem ser classificadas como ns do processo social, na medida em que refletem as diversas interaes (inclusive disputas) entre os atores sociais. De forma despretensiosa, podemos afirmar que as polticas pblicas so o Estado em movimento. No so, evidentemente, as nicas formas de ao estatal. Mas constituem, sem dvida, aquela forma que melhor reflete a natureza do Estado capitalista. No trivial, portanto, que tanta ateno tenha sido despendida pelos analistas de polticas pblicas ao momento da definio da agenda (Ham & Hill, 1993; Rochefort & Cobb, 1994; Roth Deubel, 2006).

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A agenda , justamente, o instrumento que reflete a priorizao de temas e problemas a serem trabalhados por um governo (Roth Deubel, 2006). Precisamente devido a essa caracterstica, a agenda o espao disputado entre os diversos atores que fazem parte do jogo poltico. a particular arquitetura de poder existente em cada situao que ir determinar quais os temas que devero compor a agenda e quais aqueles que no sero contemplados. E, como mostrou Lukes (1974) por meio da proposio do conceito de conflitos latentes, isso nem sempre ocorre de forma facilmente reconhecvel. So, sobretudo, esses conflitos que viabilizam a blindagem da agenda por parte dos atores dominantes, no permitindo que as demandas e os projetos dos demais sejam incorporados a ela. Trata-se de um processo relativamente frequente nas polticas pblicas, e particularmente comum na PCT, conforme discutimos posteriormente neste artigo. Os elementos que apresentamos at aqui, embora no tenham de forma alguma sido debatidos com o grau de profundidade que sua prpria complexidade demanda, so teis para a argumentao que desenvolvemos nos itens que seguem. Em particular, no nos parece ser possvel que efetivamente se compreenda o significado poltico, inclusive de um determinado curso de ao ou inao estatal sem que se considere o fato do Estado capitalista no ser um ator politicamente neutro. Especificamente quando se analisa o objeto que aqui nos interessa (a poltica cientfica e tecnolgica), contudo, as implicaes desse carter de classe no raro so ignoradas. H que se explorar as principais caractersticas dessa poltica para que se possa entender o porqu disso.

Poltica cientfica e tecnolgica


A poltica cientfica e tecnolgica (ou, simplesmente, PCT) constitui um objeto de estudo extremamente complexo e que possibilita uma

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ampla variedade de recortes. Programas de pesquisa, instrumentos de financiamento, instituies, aspectos da legislao e a dinmica de gerao de conhecimento e de inovaes so exemplos de apenas alguns temas que compem o escopo dessa poltica. Essa complexidade, naturalmente, impe determinados obstculos metodolgicos que no podem ser ignorados. Nesse sentido, a anlise que desenvolvemos ao longo deste item, embora remeta, em alguns momentos e apenas a ttulo de ilustrao, a aspectos mais pontuais da poltica cientfica e tecnolgica, tem seu foco nas caractersticas mais gerais dessa poltica. Optamos por tratar, de fato, de duas polticas a cientfica e a tecnolgica por dois motivos. O primeiro deles, de carter terico-metodolgico, est baseado em uma ponderao levantada por uma srie de autores do campo dos Estudos Sociais da Cincia e da Tecnologia, de acordo com a qual a cincia estaria se tornando cada vez mais tecnolgica e a tecnologia, mais cientfica. Essas duas dimenses estariam to estreitamente ligadas que seria impossvel detectar a fronteira que as separa, inclusive no plano das polticas pblicas. O segundo motivo de carter prtico: no Brasil, o conjunto de aes federais para a rea de C&T reconhecido como poltica cientfica e tecnolgica. Do mesmo modo como essas aes tratam cincia e tecnologia de forma integrada, tambm o fazemos neste estudo. A poltica cientfica pode ser compreendida como o produto da tenso existente entre a agenda da cincia o conjunto de interesses relativamente articulados da comunidade de pesquisa e as agendas da sociedade, que envolvem uma grande pluralidade de atores e interesses. Em relao a esse aspecto, Smith (1990) afirma que
os cientistas sempre sero os maiores interessados nas atividades cientficas e nas circunstncias que afetam o progresso da cincia. Apesar de, com frequncia, se interessarem intensamente pela poltica (da mesma forma como no-cientistas se interessam pela cincia), os cientistas refratam os temas atravs de suas perspectivas disciplinares e profissionais (p. 13).

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A definio apresentada por Neal, Smith e McCormick (2008) , em grande medida, complementar a essa, focando mais nos aspectos legais e regulatrios da poltica do que no papel dos atores que dela participam. De acordo com os autores, a poltica cientfica referente ao conjunto de leis, regras, prticas e orientaes sob as quais a pesquisa cientfica conduzida. Alm disso, envolve as condies que afetam como esse arcabouo legal-regulatrio desenhado e implementado. A exemplo de outras polticas, complementam os autores, a poltica cientfica quase nunca assume uma lgica racional, sendo, na maioria dos casos, incremental e difusa. Essa caracterstica, contudo, encoberta pela percepo, bastante difundida, de que o conhecimento cientfico avana de forma autnoma em relao sociedade. Avanando nessa definio, Neal, Smith e McCormick (2008) sustentam que:
idealmente, a poltica cientfica deveria apoiar as necessidades dos cidados e se intrometer na conduo da pesquisa cientfica apenas quando isso leva a uma melhoria do bemestar pblico. Ademais, ela no deve interferir quando tal ao pode limitar o progresso da cincia sem que haja uma concomitante reduo do risco pblico (p. 9).

Com efeito, essa concepo parece ser compartilhada por muitos policy makers e acadmicos envolvidos com a poltica cientfica e tecnolgica. preciso, no entanto, ressaltar que, como qualquer poltica pblica elaborada no mbito do Estado capitalista, a PCT atende fundamentalmente aos interesses de alguns atores sociais: da comunidade de pesquisa e, em menor medida, da burguesia industrial nacional, no caso brasileiro. Ademais, como discutimos anteriormente, ao analisarmos uma poltica pblica, preciso evitar trabalhar com categorias cujo significado pode mascarar relaes de poder, como aquelas inspiradas pela concepo pluralista. Afinal, frequentemente expresses como desenvolvimento nacio-

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nal ou bem-estar social so empregadas para qualificar processos que favorecem exclusivamente a classe dominante ou os atores mais poderosos. Continuando nessa linha de argumentao, convm destacar que da particular arquitetura de poder conformada pelos atores que participam do jogo poltico em cada momento histrico que a poltica pblica moldada. Assim, a poltica cientfica e tecnolgica nosso objeto de anlise pode adotar diferentes orientaes (militar, desenvolvimentista, para competitividade, para o desenvolvimento sustentvel, para a incluso social, etc.), as quais refletem, justamente, o resultado desse jogo. Conforme argumentaremos ao longo deste trabalho, a PCT apresenta uma importante particularidade: o fato da arquitetura de poder do jogo poltico pender fortemente em favor da comunidade de pesquisa, seu ator dominante. Entendemos a comunidade de pesquisa como o conjunto de profissionais envolvidos com atividades cientficas, tecnolgicas e acadmicas em geral. Trata-se de um grupo heterogneo de indivduos e instituies que, em geral, compartilham de valores, interesses, ideologias e prticas profissionais bastante prximas, o que permite que seja tratado, sem prejuzos significativos, como uma categoria de anlise especfica. A despeito da pouca ateno que recebe em relao a outras polticas (inclusive, no caso brasileiro, em termos de oramento), a PCT representa um instrumento fundamental dentro do escopo das polticas pblicas. Em relao a esse ponto, convm resgatar as ideias de Edelman (1985), para quem a poltica cientfica e tecnolgica singular porque compreende muito mais do que a simples alocao de recursos pblicos: envolve tambm a moldagem das formas com que as pessoas interpretam socialmente quem so e o que real e importante, por meio do conhecimento cientfico e tecnolgico. A poltica cientfica e tecnolgica geralmente tratada em conjunto (e at mesmo sem o devido cuidado para com a distino conceitual) com a poltica industrial e com a poltica de inovao. A falta de clareza

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conceitual nesse sentido guarda, naturalmente, uma estreita relao com os argumentos que apresentamos posteriormente neste trabalho: tratar a PCT como sinnimo da poltica industrial uma impreciso. Nesse sentido, preciso destacar a relao estreita que estabelecida, com frequncia, entre a poltica cientfica e tecnolgica e a poltica industrial. Erber (2006), por exemplo, classifica essas duas polticas como gmeas xifpagas. Essa ambiguidade acaba por subestimar a abrangncia da poltica cientfica e tecnolgica, uma vez que implicitamente destaca o papel das empresas em detrimento dos outros atores sociais envolvidos com essa poltica (universidades e institutos pblicos de pesquisa, movimentos sociais, ONGs, etc.). Para Salomon (1970), a poltica cientfica (e, por extenso, tecnolgica) representa o conjunto de medidas governamentais que visam simultaneamente apoiar as atividades de pesquisa cientficas e tecnolgicas e explorar seus resultados de acordo com objetivos polticos gerais. Assim, essa poltica , de acordo com o autor, determinada pela ideia de uma integrao deliberada entre atividades cientficas e tecnolgicas, de um lado, e de decises de carter social, poltico, econmico e militar, de outro. Assim, convm atentar para outra especificidade da poltica cientfica e tecnolgica. Ao contrrio das demais polticas, essa parece ser mais facilmente capturada por interesses particulares, mais especificamente aqueles da prpria comunidade de pesquisa, sem que isso seja, contudo, percebido com facilidade. Uma importante particularidade da poltica cientfica e tecnolgica, nem sempre reconhecida, remete a seu carter de poltica-meio. Como tal, a PCT constitui, ao menos idealmente, um suporte para as demais polticas pblicas como, por exemplo, industrial, agrcola, de educao, de sade, de incluso social, etc. Embora tenha objetivos prprios, esses constituem elementos de uma estratgia maior, geralmente atrelados a

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outras polticas. Essa caracterstica parece ter sido abandonada no caso da PCT brasileira, a exemplo do que tambm se verifica em outros casos nacionais, levando a crer que se trata de um processo condicionado por fatores mais amplos. Com efeito, o que se percebe que, sobretudo nas ltimas duas dcadas, a promoo de inovaes tecnolgicas tem, gradualmente, sido tratada como a finalidade mxima dessa poltica, alterando, assim, a prpria identidade da PCT. Apresentadas as principais caractersticas da poltica cientfica e tecnolgica, convm delinear os aspectos associados a seu surgimento e institucionalizao, geralmente associados ao famoso relatrio Science: the Endless Frontier, preparado pelo ento diretor da Agncia de Pesquisa Cientfica e Desenvolvimento (Office of Scientific Research and Development) norteamericana, Vannevar Bush. O relatrio foi elaborado a pedido do presidente Franklin D. Roosevelt e entregue a seu sucessor, Henry Truman, em 1945. Na prtica, o relatrio codificou a racionalidade para o apoio governamental s atividades de pesquisa e desenvolvimento (P&D) no ps-2 Guerra Mundial e, ao faz-lo, criou uma base retrica para explicar o valor da cincia e da tecnologia na sociedade moderna (Sarewitz, 1996, p. 17). Atravs desse relatrio, a comunidade de pesquisa norte-americana, representada por Vannevar Bush, buscou garantir que assuntos ligados cincia e tecnologia recebessem, em tempos de paz, a mesma ateno que haviam recebido durante a 2 Guerra Mundial. Codificando a racionalidade da sociedade norte-americana da poca, o relatrio teve um significativo impacto no que se refere consolidao do apoio sistemtico do Estado s atividades de cincia e tecnologia. Ao mesmo tempo, criou uma base retrica sobre a qual foi apoiada a concepo sobre cincia e tecnologia que permeia a sociedade contempornea. De fato, a preocupao em relao estruturao das polticas pblicas nessa rea ganhou um tremendo impulso aps a publicao do

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relatrio de Vannevar Bush. Conforme destaca Salomon (1999), muitos pases aumentaram os recursos destinados promoo do avano cientfico e tecnolgico, aumentaram a quantidade e a qualidade de seus pesquisadores, de seus laboratrios e de suas instituies de ensino e implementaram novos programas de pesquisa, seguindo o receiturio proposto no Relatrio. Segundo Kraemer (2006), o gasto do governo federal norteamericano com o apoio a atividades de P&D, por sua vez, aumentou em quase seis vezes, passando de US$ 6,2 bilhes, em 1955, para US$ 35,9 bilhes, em 1970 (em valores correntes de 2006). De acordo com Sarewitz (1996), essa racionalidade pode ser sintetizada a partir de cinco pressupostos fundamentais amplamente aceitos, embora no verdadeiros, em relao cincia: Benefcio infinito: referente crena de que mais cincia inevitavelmente levaria a um aumento do bem-estar social. Esse argumento, embora amplamente aceito pela sociedade (e intensamente advogado por uma parcela da comunidade de pesquisa), no est, segundo o autor, apoiado sobre qualquer base racional. u Pesquisa livre: ideia segundo a qual qualquer linha de pesquisa razovel voltada para a compreenso de processos fundamentais da natureza render benefcios para a sociedade. A cincia teria uma lgica intrnseca de funcionamento, que garante que os problemas a serem por ela trabalhados so apresentados por questes tcnicas, e no sociais. u Responsabilidade: os mecanismos de controle da qualidade da pesquisa cientfica (como a reviso por pares e a fidelidade ao mtodo cientfico, por exemplo) conteriam as principais responsabilidades ticas do sistema de pesquisa. Assim, todo e qualquer conhecimento gerado dentro desse sistema de normas seria, necessariamente, tico.
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Autoridade: a informao cientfica oferece uma base estritamente objetiva para a resoluo de disputas polticas. A valorizao da cincia sobre todas as outras formas de conhecimento, portanto, conferiria inquestionvel legitimidade opinio dos cientistas. u Autonomia: o conhecimento gerado na fronteira da cincia seria autnomo em relao a suas consequncias prticas e morais junto sociedade. O avano cientfico, portanto, seria um fenmeno quase natural, ao qual a sociedade deve se adaptar.
u

De forma muito similar, Bimber e Guston (1995) afirmam que a viso de cincia e tecnologia que apresenta a comunidade de pesquisa pautada pelas concepes do universalismo, do essencialismo e do triunfalismo (os trs grandes ismos da C&T), o que explica, em grande medida, as caractersticas da poltica cientfica e tecnolgica, dominada por esse ator social. Pode-se ainda imputar a racionalidade da comunidade de pesquisa viso da neutralidade da C&T. Nessa direo, os autores argumentam que a interpretao acadmica acerca da cincia (e da tecnologia) e de suas relaes para com o Estado denuncia as persistentes percepes codificadas pelo relatrio de Vannevar Bush, situando a poltica cientfica (e tecnolgica) em uma categoria completamente dissociada daquela da cincia, ainda frequentemente entendida como a nobre e desinteressada busca pela verdade objetiva por trs do mundo natural. No sentido de derrubar a blindagem ideolgica que envolve a PCT, os autores questionam o excepcionalismo cientfico, apoiado em quatro postulados fundamentais:
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excepcionalismo epistemolgico: cincia como a busca pela verdade;

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excepcionalismo platnico: ideia de que somente um grupo restrito de pessoas de intelecto privilegiado deve ficar responsvel pela conduo do processo poltico; u excepcionalismo sociolgico cincia tem uma ordem normativa nica que garante seu bom funcionamento (como coloca a noo mertoniana das normas institucionalizadas); u excepcionalismo econmico cincia constitui um investimento produtivo que possibilita um extraordinrio retorno futuro.
u

Apesar de reconhecerem que os trs primeiros postulados, ao menos naquilo que se refere ao campo dos Estudos Sociais da Cincia e da Tecnologia, tm sido atacados ao longo das ltimas dcadas, os autores admitem que o ltimo deles o excepcionalismo econmico ainda permanece pouco contestado. Talvez uma das mais robustas crticas a essa noo seja aquela apresentada por Salomon e Lebeau (1993). Segundo os autores, a imagem socialmente aceita da cincia construda por atores dos pases desenvolvidos, incluindo agncias pblicas, laboratrios, universidades e empresas. Inerentemente elitista, essa concepo acaba por influenciar as prprias prticas cientficas e tecnolgicas, inclusive nos pases subdesenvolvidos. Mais do que simples fatores que condicionaram a institucionalizao da poltica cientfica e tecnolgica nos pases avanados, os elementos apresentados anteriormente configuram a prpria essncia dessa poltica at os dias atuais. Ao longo das seis dcadas que se passaram desde a elaborao do relatrio Science: the Endless Frontier, essa viso acerca do avano da cincia (e tambm da tecnologia) associada racionalidade ou ao sistema de crenas de seu ator central, a comunidade de pesquisa tem influenciado e legitimado as aes adotadas no mbito da PCT, tanto nos pases centrais quanto nos perifricos. Tem, ademais, favorecido de forma considervel a esse ator, sobretudo quando observamos o que ocorre no Brasil e em outros pases da Amrica Latina.

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As especificidades da poltica cientfica e tecnolgica brasileira


A poltica cientfica e tecnolgica brasileira tem sido amplamente discutida, a partir de perspectivas diferentes (embora, em muitos aspectos, complementares), ao longo das ltimas dcadas. Tem sido objeto de anlises focadas, por exemplo, em processos histricos (Morel, 1979; Fernandes, 1990; Motoyama et al., 2004; Viotti, 2008), nas relaes polticas entre atores sociais (Velho, Velho & Senz, 2004; Dagnino, 2007; Baumgarten, 2007), em aspectos operacionais, prospectivos e propositivos (Corder & Salles Filho, 2004; Schwartzman, 2008) e enquanto campo de reflexo que poderia ser enriquecido por meio de aportes oriundos das cincias humanas e sociais (Maciel, 2005; Sobral, 2007). Contribuies diversas, como as citadas anteriormente, contribuem para uma interpretao crtica do significado poltico das aes conduzidas no contexto da PCT. fundamental compreender os principais marcos na trajetria dessa poltica luz dos processos mais amplos que paralelamente ocorriam. Nesse sentido, a institucionalizao da poltica cientfica e tecnolgica no Brasil, marcada pela criao da CAPES e do CNPq (Morel, 1979), deve ser entendida como um processo que se tornou vivel apenas na medida em que a comunidade de pesquisa passou a se articular e a advogar pela criao de instrumentos e de instituies que pudessem alavancar o avano cientfico e tecnolgico nacional. O clima poltico-ideolgico do imediato ps-Segunda Guerra Mundial era inequivocamente favorvel implementao do projeto defendido pela comunidade de pesquisa brasileira, o que tambm conferia legitimidade a esse discurso. Tambm aqui no Brasil a cincia era vista como a fronteira sem fim. O controle da comunidade de pesquisa sobre a agenda da poltica cientfica e tecnolgica brasileira foi sendo gradualmente consolidado ao longo do perodo do Regime Militar, como mostram Motoyama et al.

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(2004). Embora uma parcela considervel dos pesquisadores brasileiros no fosse simptica (implcita ou explicitamente) ao projeto dos militares, a racionalidade da comunidade de pesquisa como um todo no se colocava como um obstculo: pelo contrrio, era funcional a ele. Assim, as polticas de C&T elaboradas durante esse perodo eram legitimadas pelo discurso de que a autonomia tecnolgica seria uma estratgia fundamental e necessria para a consecuo do projeto de desenvolvimento conduzido pelos militares. A construo de um aparelho estatal de apoio s atividades cientficas e tecnolgicas relativamente robusto, sobretudo quando comparado queles existentes nos demais pases da Amrica Latina, foi resultado dos esforos da comunidade de pesquisa brasileira ao longo desse perodo. As aes conduzidas por esse ator, a partir de ento, permitiram a manuteno de seu controle sobre a agenda da PCT, em um processo que pode ser compreendido como a corporativizao dessa poltica (Dagnino, 2007). Ao longo das ltimas dcadas, nota-se que, a despeito das mudanas mais amplas no mbito das polticas pblicas, decorrentes de processos como a ascenso do neoliberalismo e a Reforma do Estado, a PCT brasileira manteve muitas de suas principais caractersticas. Ela se manteve essencialmente ofertista, ou seja, esteve pautada muito mais na oferta de conhecimento e de profissionais qualificados por parte da academia do que por uma efetiva demanda do setor produtivo. E preservou, ainda, sua motivao vinculacionista, tendo sido movida pelo imperativo da promoo de laos entre universidades e empresas, mesmo em contextos em que essas relaes mostravam-se pouco interessantes para ambos os lados (Dagnino, Thomas & Davyt, 1996). Tambm um trao bastante forte da PCT brasileira a preocupao para com a emulao de arranjos e prticas observados nos pases ditos desenvolvidos. Os EUA so, nesse sentido, a principal fonte de inspira-

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o para as medidas adotadas no Brasil. So inmeras, por exemplo, as tentativas de reproduo de experincias como a do Vale do Silcio, sob o rtulo de parques e polos tecnolgicos. Apesar da ateno que atraem, o sucesso de tais iniciativas tem se mostrado questionvel. Para quem interessa, de fato, a criao de arranjos dessa natureza? Autores como Gomes (1999) e Silva (2010) tm argumentado no sentido de desmistificar a forma mecanicista por meio da qual compreendida a relao entre os parques tecnolgicos e o desenvolvimento local. Os autores argumentam que essas iniciativas servem muito mais como poderoso instrumento de marketing institucional para as universidades do que propriamente como forma de promoo de desenvolvimento. Afinal, o que de fato mostram as experincias internacionais dessa natureza que no basta reproduzir a esmo alguns elementos de determinado contexto (no caso, a proximidade entre universidades e empresas) sem que sejam consideradas tambm as condies do entorno e a dinmica segundo a qual se relacionam (Gomes, 1999). Essas caractersticas constitutivas da poltica cientfica e tecnolgica brasileira (ofertismo, vinculacionismo, emulao acrtica de experincias) a diferenciam daquelas implementadas nos pases desenvolvidos e a aproximam dos padres observados nos demais pases latino-americanos. A manuteno desses padres ocorre porque, apesar da incorporao, ainda que tmida, de novos atores ao processo decisrio da PCT, a agenda dessa poltica ainda permanece efetivamente sob o controle do mesmo ator, a comunidade de pesquisa. ela ainda a responsvel pela formulao, pela implementao e pela avaliao dessa poltica. Foi essa posio hegemnica que ocupa a comunidade de pesquisa no mbito da PTC brasileira o fator que possibilitou que a essncia dessa poltica se mantivesse estvel desde sua institucionalizao. verdade que hoje ela se mostra muito mais sofisticada: elementos como a inovao tecnolgica, a competitividade empresarial (e, por indevida extenso,

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nacional) e a figura da empresa privada esto cada vez mais presentes nos documentos oficiais e mesmo nas reflexes acadmicas sobre poltica cientfica e tecnolgica (Viotti, 2008). Essa aparente sofisticao do discurso no deve, contudo, ser confundida com uma mudana significativa no contedo da poltica. Ela , de fato, parte da estratgia (em grande parte, no intencional e inconsciente) da comunidade de pesquisa no sentido de garantir a continuidade. Assim, o discurso mudou para que a agenda da poltica no tivesse que faz-lo. Embora no seja usual na literatura que trata do tema, parece-nos fundamental associar essa postura da comunidade de pesquisa s mudanas que ocorreram na economia e no prprio Estado brasileiro, sobretudo a partir do final da dcada de 1980. preciso compreend-la luz dos constrangimentos econmicos do perodo, os quais impuseram fortes restries aos mecanismos de financiamento pblico s atividades de C&T, forando a comunidade de pesquisa a buscar fontes alternativas de recurso (que, em geral, apontavam para o setor privado). Essa mudana de postura deve tambm ser entendida como reflexo do processo de reforma gerencial do Estado, operado no Brasil de forma particularmente intensa a partir da dcada de 1990. Por um lado, o imperativo do Estado mnimo desferiu um duro golpe contra o complexo pblico de educao superior e de pesquisa brasileiro. Por outro, ajudou ainda a compor a retrica de cunho neoliberal que pavimentou o caminho para as mudanas no discurso da poltica cientfica e tecnolgica. Assim, esses processos se mostraram funcionais para a manuteno da posio hegemnica deste ator, ameaada pelos constrangimentos de ordem econmica que ento se verificavam. Essas reflexes permitem a constatao de que, assim como em qualquer outra poltica elaborada na esfera do Estado capitalista, a PCT tambm uma poltica que atende aos interesses de determinados atores

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(ou classes sociais) em detrimento daqueles de outros. E tambm possibilitam o entendimento de que, assim como em outras polticas, o discurso nem sempre reflete claramente o que se pretende fazer na prtica. Ele pode ser usado e de fato o , com frequncia como uma estratgia de legitimao de determinado projeto poltico. No caso da poltica cientfica e tecnolgica, isso se torna razoavelmente mais fcil em decorrncia da confiana (ou seria f?) na cincia, na tecnologia e na opinio dos cientistas. Essa dinmica, apesar de apresentar algumas peculiaridades no contexto de um pas perifrico como o Brasil, bastante prxima daquela que se verifica tambm nos pases ditos desenvolvidos. As consideraes apresentadas at aqui nos permitem finalmente abordar a questo central proposta neste artigo: o carter de classe da poltica cientfica e tecnolgica. Reconhecer que esta assim como as demais polticas pblicas elaboradas no mbito do Estado capitalista favorece as classes dominantes constitui uma noo plenamente razovel. Por que, portanto, to difcil de se perceber esse trao na PCT? Por que iniciativas que se propem a estimular a produo e uso de conhecimentos e tecnologias julgados mais adequados s necessidades e s demandas da classe trabalhadora e dos excludos notadamente, o recente movimento pela Tecnologia Social encontram tantas dificuldades em inserir-se na agenda dessa poltica? Por que no se questiona que recursos pblicos sigam financiando atividades cientficas e tecnolgicas cujos resultados beneficiaro no a sociedade como um todo, mas um conjunto restrito de atores (por exemplo, empresas multinacionais)? A resposta nos remete estratgia de blindagem da agenda da PCT, via preservao da condio latente de determinados conflitos. Isso ocorre quando a existncia de tais conflitos sequer percebida pelos atores mais fracos (Lukes, 1974).

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No que se refere poltica cientfica e tecnolgica, as prprias concepes essencialistas e triunfalistas acerca de C&T cumprem o papel de encobrir os conflitos. A cincia a representao pura do mundo natural, a verdade; a tecnologia a aplicao do conhecimento cientfico; cincia, tecnologia e inovao so as foras propulsoras do progresso. Ideias como essas compem, juntamente com outros elementos, a moldura ideolgica que sustenta a posio de prestgio da comunidade de pesquisa (Cozzens & Gieryn, 1990). Os mitos que encobrem a cincia e a tecnologia e conformam a racionalidade da fronteira sem fim (Sarewitz, 1996), brevemente apresentados no segundo item deste artigo, esto na base dessas noes, ainda fortemente arraigadas nas sociedades contemporneas. Essas ideias do forma agenda de pesquisa. Influenciam currculos na educao superior. Conformam estruturas de poder. E moldam a poltica cientfica e tecnolgica. Essa racionalidade cria uma particular situao em que potenciais conflitos se tornam latentes pelo no questionamento dos aspectos polticos atrelados a C&T e poltica cientfica e tecnolgica. E o faz, por exemplo, ao excluir qualquer possibilidade de produo de conhecimentos alternativos (afinal, a cincia uma s), ao promover uma separao artificial entre a cincia e as demais esferas que compem a vida social (afinal, a cincia compete apenas aos cientistas) e ao aferir opinio dos cientistas um peso desproporcional nas decises pblicas, inclusive naquelas que no necessariamente competem cincia (afinal, os experts quem decidem). Essa argumentao possibilita que tomemos os questionamentos propostos por Laswell (1958), que os adaptemos e que os respondamos no que tange especificamente PCT brasileira. As questes que nos interessam, assim, so: Quais so os atores sociais que participam efetivamente da elaborao dessa poltica pblica? Quais so os que dela se beneficiam? E que diferena isso faz?

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Em relao primeira dessas perguntas, convm destacar o carter insular da PCT brasileira. Trata-se de uma poltica descolada das demandas da ampla maioria dos atores sociais, sendo dominada pela comunidade de pesquisa. No participam de sua formulao, implementao ou avaliao (ou o fazem ainda de forma absolutamente marginal) outros atores relevantes como, por exemplo, movimentos sociais, ONGs, cooperativas populares, sindicatos e agremiaes, etc. verdade que, sobretudo em democracias ainda imaturas como a brasileira, esse quadro tende a ser comum a todas as polticas pblicas. Contudo, o que se observa que, especificamente no caso da PCT, essa caracterstica ainda mais notvel. Mecanismos e canais de participao pblica tm se difundido ao longo dos ltimos anos no Brasil. Experincias envolvendo o oramento participativo e as grandes conferncias temticas nacionais tm se disseminado. Entretanto, isso ainda no se tornou uma realidade na PCT. O envolvimento de outros atores com a poltica tem, como apresentado anteriormente, ocorrido apenas no plano simblico. Um exemplo disso remete ao Plano de Ao em Cincia, Tecnologia e Inovao para o Desenvolvimento Nacional (2007-2010), que envolve um eixo estratgico (um dos quatro que apresenta), batizado de Cincia, Tecnologia e Inovao para o Desenvolvimento Social. Esse eixo seria aquele que, ao menos em tese, contemplaria as demandas sociais (ou, mais propriamente, pela incluso social) associadas a C&T. A poltica explcita (Herrera, 1973), portanto, reconhece a importncia e a legitimidade das demandas desses atores. A anlise da poltica implcita, por outro lado, refora a percepo de que essas demandas ainda so marginais na esfera da PCT, dado que o volume de recursos destinados a essas aes irrisrio quando comparado quele destinado s demais (Fonseca, 2009). H, ainda, outro ponto que refora esse argumento. Trata-se da constatao de que as coalizes que historicamente moldaram essa po-

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ltica foram formadas majoritariamente por membros da comunidade de pesquisa. Assim ocorreu quando da criao da Embraer, vinculada criao de capacidades tecnolgicas e produtivas; quando da instituio da Poltica Nacional da Informtica (que mobilizou os cientistas-empresrios brasileiros atuando no setor); e tambm quando da elaborao do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (PADCT), na dcada de 1980, que favoreceu a formao de grupos de excelncia em novas tecnologias. Essa mesma tendncia pde ainda ser observada na Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana (CTNBio), responsvel pela proposio de uma Poltica Nacional de Biossegurana, pelo estabelecimento de normas tcnicas e regulamentao atreladas a organismos geneticamente modificados e pela emisso de pareceres tcnicos. Tait Lima (2009) mostra que a CTNBio formada quase que exclusivamente por cientistas. Mesmo os representantes da sociedade civil que compem a Comisso tm um perfil densamente acadmico. A percepo geral a de que as decises relativas a temas ligados a cincia e tecnologia cabem aos cientistas. Conforme argumentamos, essa blindagem que reveste a PCT resultado dos mitos que revestem cincia e tecnologia nas sociedades contemporneas. Em relao segunda pergunta, acerca dos atores que se beneficiam da PCT no Brasil, possvel observar, com base na trajetria dessa poltica, que a comunidade de pesquisa tem sido, historicamente, o ator que mais tem se beneficiado das aes implementadas no mbito da PCT. Mais recentemente, contudo, percebe-se que as empresas privadas tambm passaram a ter acesso a alguns benefcios outorgados por essa poltica (como os previstos nas leis n 10.973/2004, a Lei da Inovao, e n 11.196/2005, a Lei do Bem). O mesmo no pode ser afirmado em relao agenda de outros atores, como movimentos sociais e ONGs, poltica e ideologicamente antagnica em relao agenda da comunidade de pesquisa em mui-

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tos aspectos. Para que esses atores possam se firmar como importantes na esfera da PCT, devem perseguir estratgias que permitam sensibilizar parcelas relevantes da academia proposta da tecnologia para a incluso social. Caso contrrio, permanecero como atores marginais no processo de elaborao dessa poltica. Essas reflexes tornam mais simples responder terceira pergunta que colocamos (que diferena isso faz?). Defender a garantia da participao de um conjunto mais diverso e abrangente de atores no processo de elaborao das polticas pblicas um compromisso para com a democracia plena, que transcenda aquela de carter meramente formal. Em um pas onde grande parte da populao est apartada do emprego formal e no tem acesso a uma srie de servios bsicos garantidos por lei, no se pode aceitar que aes financiadas pelo dinheiro pblico sigam beneficiando exclusivamente alguns grupos privilegiados. Ao final, compreender como uma poltica pblica elaborada fundamental para seu aprimoramento e para o avano das prticas democrticas.

Consideraes finais
Neste artigo, exploramos algumas das principais caractersticas da poltica cientfica e tecnolgica. Apresentamos conceitos e definies gerais acerca das polticas pblicas para que pudssemos, posteriormente, avanar discusso sobre o objeto especfico de nosso interesse: a poltica cientfica e tecnolgica. Mostramos algumas de suas especificidades e abordamos, de forma breve, sua trajetria no contexto brasileiro, evidenciando o significado poltico de algumas de suas transformaes. Esperamos, conforme salientado na introduo deste artigo, ter abordado os principais aspectos constitutivos da poltica cientfica e tecnolgica, particularizando alguns deles para o caso brasileiro.

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Nesse sentido, e recuperando alguns dos pontos discutidos anteriormente, caracterizamos a PCT como uma poltica blindada, de cujo processo de formulao, implementao e avaliao participam, quase que exclusivamente, os cientistas. Outros atores potencialmente interessados nessa poltica acabam participando apenas de forma marginal nesse processo. A especificidade fundamental que essa blindagem impe em relao ao que ocorre em outras polticas pblicas que, na PCT, os atores excludos do processo decisrio raramente se do conta de que C&T so temas sobre os quais poderiam (e, de fato, deveriam) opinar e decidir. A peculiaridade da PCT em relao s demais polticas pblicas, desse modo, no est no fato de ela ser uma poltica que acaba por favorecer as classes dominantes (pelo contrrio, esse o ponto que tem em comum com as demais polticas elaboradas no mbito do Estado capitalista), mas na forma como essa sua caracterstica ocultada. Cincia e tecnologia ou, mais propriamente, a percepo fetichizada que se tem delas cumprem um papel que funcional preservao da posio de prestgio da comunidade de pesquisa. preciso, portanto, superar essa noo, segundo a qual a cincia e a tecnologia so temas que competem exclusivamente aos cientistas, sobretudo em um mundo em que C&T se tornam cada vez mais presentes no cotidiano das pessoas, as decises a respeito desses temas no podem seguir sendo monoplio de um nico ator.

What is scientific and technological policy?


Abstract
This paper seeks to examine a public policy science and technology policy (STP) by debating some of its main characteristics (that distinguish it significantly from the others) and evidencing some of its less discussed aspects: as any policy

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elaborated in the sphere of the capitalist state, STP is, evidently, a class-oriented policy. The paper seeks to understand why this aspect is scarcely recognized. It also discusses some of the main causes and consequences of this aspect. In order to accomplish these goals, it explores some general concepts and definitions regarding public policies. It then discusses the main characteristics and processes associated to science and technology policy, as well as the specificities of Brazilian STP that, to a great extent, shows its class orientation. Lastly, it presents some arguments that seek to explain why this class orientation is not commonly recognized. Keywords: Science and technology policy. Public policies. Capitalist state. Research community. Brazil.

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