América Latina:

un entorno institucional precario

para la participación ciudadana

Cristina Zurbriggen 1

Introducción

Las sociedades latinoamericanas han entrado al siglo XXI bajo un panorama

de retroceso e incertidumbre económica, las brechas sociales son una de las más
altas del mundo y los sistemas políticos muestran grandes debilidades. Pobreza,
desempleo, exclusión social, marginalidad, violencia urbana son las principales
amenazas a la región.2 El concepto de seguridad humana enunciando
recientemente es un concepto clave en las sociedades latinoamericanas. Como lo
expresó el canciller de Canadá en la Asamblea General de la OEA: “Todos nuestros
ciudadanos deben tener la posibilidad de vivir en sociedades que reflejen sus
intereses, satisfagan sus legítimas aspiraciones y garanticen una participación
efectiva en la vida económica, política y social de nuestros países. Esta es la piedra
angular de la seguridad humana”3 .
En respuesta a estos desafíos, los jefes de Gobiernos4 así como los
organismos multilaterales han reconocido la importancia de la participación
ciudadana en la construcción del progreso económico, bienestar social y
consolidación de la democracia. La participación ciudadana es un elemento
esencial para legitimar la acción gubernamental y establecer una nueva dinámica
en la relación entre sociedad civil y Estado. La democracia no puede agotarse en el

1 Doctora Candidata en Ciencias Políticas, Alemania. Docente e investigadora del Instituto de Ciencia Política,
Universidad de la República e investigadora de la Universidad ORT, Uruguay.
2 El crecimiento pronosticado para América Latina será en el 2004 de un 4 %. Sin embargo, sería necesario un

crecimiento de un 7% para revertir los problemas de desempleo y pobreza (CEPAL 2004, OIT 2003). En 2003, la
región contaba con 225 millones de personas (o un 43%) cuyos ingresos se sitúan por debajo de la línea de
pobreza (CEPAL 2003). La tasa de desocupación alcanzó su record histórico de un 9,4% en el 2002 y la
economía informal representa el 80% de los nuevos empleos en América Latina en las dos últimas décadas
(OIT 2003). El coeficiente de Gini para América Latina es de 0,552 mientras que la cifra para EE.UU. es de 0,34
y para Europa es de 0,29 (CEPAL 2003, PNUD Ba nco Mundial 2004). Por su parte, un 44,9% de los ciudadanos
apoyarían a un gobierno autoritario si resolviera el problema de la gente (Latinobarómetro 2003).
3 Expresiones del Canciller de Canadá en la Asamblea General de la OEA, en Winsor.

4 Expresión de ello son las declaraciones subscritas por los Jefes de Gobiernos en las Cumbres de las Américas

y la Carta Democrática Interamericana 2001, que representa una defensa colectiva a la democracia, por la cual
los países de la región se compromete a penalizar a los países que se apartan del Estado de derecho.

1
simple ejercicio del voto. Por eso, es preciso ampliar los espacios de injerencia
ciudadana en distintos asuntos públicos. La “euforia p articipativa” con plebiscitos,
consultas, asambleas, son palabras que cobraron inusitada fuerza en el léxico
político de muchos regímenes latinoamericanos. Sin embargo, vale la pena
preguntarse si realmente esta participación ha logrado un nuevo escenario de
diálogo político y ha incrementado efectivamente la confianza en las instituciones.
Sin negar algunas experiencias exitosas de participación social, en América
Latina la prédica discursiva no se ha traducido con la misma intensidad en la
práctica política. Por un lado, los gobiernos se han manifestado en muchas
ocasiones reticentes a incrementar la injerencia ciudadana en programas y políticas
gubernamentales. Por otro lado, los intentos de participación social han sido
fragmentados, inmediatistas y restringidos, a veces en forma de redes y
entramados sociales significativos pero con baja institucionalización y
representación política. Concomitantemente, la misma ha tenido lugar en un
contexto de fuerte desconfianza hacia los instituciones políticas y, en ausencia de
un proyecto compartido de largo plazo que pueda orientan el accionar colectivo. 5
En este escenario, resulta necesario explorar los límites y posibilidades que
tiene la sociedad civil para incidir en la determinación y elaboración de las
políticas públicas. En particular se pretende poner en discusión por qué el
fortalecimiento de la participación ciudadana en el manejo de los asuntos públicos
no debe pensarse separada del desarrollar de una nueva infraestructura político-
institucional que permita fortalecer el Estado acercándose al ideal de Estado de
Derecho.

Participación ciudadana y Estado de derecho

La participación política de los ciudadanos constituye uno de los rasgos

fundamentales y distintivos de la democracia como sistema político. En los últimos
años asistimos a una cierta evolución de visiones más restrictivas de la
participación a otras mucho más amplia. De esta manera, alejada de las
concepciones que la identificaban casi exclusivamente con la participación
electoral, este término se amplia en su definición para dar cabida a todas las
acciones que permiten la intervención de los ciudadanos en la producción del
orden democrático, ya sea, introduciendo demandas, o estableciendo la agenda
política, o influyendo sobre quién, cómo y sobre qué se decide, o adoptando
estrategias directas de resolución de conflictos.

5Véase Murrillo G. Y Pizano L. (2003). Deliberación y construcción de ciudadanía. Bogota: Universidad de los
Andes.

2
 La participación efectiva se hace posible en la medida que el Estado proteja
a sus ciudadanos. Por ello es preciso recordar que en Europa el fortalecimiento de
la ciudadan ía6 siguió un proceso histórico simultáneamente con el surgimiento y la
consolidación del Estado de Derecho. La idea de control jurídico, de regulación
desde el Derecho de la actividad estatal, de limitación del poder del Estado por el
sometimiento a la ley, aparece, pues, como centrales en el concepto del Estado de
Derecho en relación siempre con respeto al hombre, a la persona humana y a los
derechos fundamentales7 (Díaz 1992, 17-18).
Por lo tanto, la realización de la democracia será posible en la medida que se
respeten las exigencias fundamentales del Estado de derecho y los Estados se
aproximen más a este modelo ideal: imperio de la ley, ley como expresión de la
voluntad general, división de poderes y legalidad de la Administración,
especialmente, a través de sistemas de control y responsabilidad que asegure un
funcionamiento conforme a Derecho; y, por último, respeto, garantía y realización
material de los derechos y libertades fundamentales de la persona humana (Díaz
1992).
El ideal de la sociedad occidental ha sido construir un Estado de Derecho el
cual se fue perfeccionado históricamente adoptando nuevas fórmulas
institucionales para garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos
llegando a los actuales Estados de bienestar.
Las sociedades latinoamericanas no deben de perder de vista el objetivo de
construir un Estado que se aproxime al ideal de un Estado de Derecho. En nuestro
continente asistimos a una reivindicación normativa de la participación ciudadana
para diversificar los espacios de poder y fortalecer la democracia, pero a una
incapacidad de desarrollar una infraestructura política-institucional que garantice
tales derechos.
En concordancia con lo señalado, en el último informe del PNUD (2004) se
expresa que luego de largos años y arduas luchas políticas y sociales, América

6 Ciudadanía sustantiva, en el sentido de Marschall, consiste en un conjunto de derechos civiles, políticos y

especialmente sociales. El elemento civil se compone de los derechos necesarios para la libertad individual:
libertad de la persona, de expresión, de pensamiento y religión, derecho a la propiedad y establecer contratos
válidos y derecho a la justicia. El político es el derecho a participar en el ejercicio del poder político como
miembro de un cuerpo investido de autoridad política, o como elector de sus miembros. El social abarca desde
el derecho a la seguridad y a un mínimo bienestar económico al de compartir plenamente la herencia social y
vivir la vida de un ser civilizado conforme a los estándares predominantes en la sociedad. La misma fue
producto de una construcción histórica en su formación: los derechos civiles aparecieron en el siglo XVIII; los
derechos políticos llegaron en el siglo XIX, aunque el principio de ciudadanía política universal no se reconoció
hasta 1918. Los derechos sociales comenzaron el siglo XIX con el desarrollo de la educación básica pública,
aunque has ta el siglo XX no tendrían un amplio desarrollo. Véase Marschall T.H.; Bottomore T. (1992).
Ciudadanía y Clase Social. Madrid: Editorial Alianza.
7 Veáse Díaz, E. (1992) Estado de Derecho y sociedad democrática. Madrid: Taurus.

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Latina ha logrado gozar de los derechos políticos democráticos pero aún adolece
de una ciudadanía democrática plena, mostrando carencias importantes en la
realización de los derechos civiles y sociales. Para producir el paso de la
democracia electoral a la democracia de ciudadanía es central considerar la
cuestión del poder del Estado y su capacidad para democratizar y construir
ciudadanía.
Por consiguiente, uno de los principales desafíos pendientes en Améric a
Latina consiste en construir y fortalecer las capacidades institucionales 8 que
permita garantizar un desarrollo pleno de sus ciudadanos. Ello incluye:
parlamentos profesionalizados y capaces de supervisar al gobierno, la burocracia y
la implementación de presupuestos nacionales, administraciones públicas que
rindan cuentas, poderes judiciales independientes e instituciones que equilibren
los poderes y fomenten el control ciudadano9 . Si bien, muchos países de la región
hicieron enormes esfuerzos por modernizar su Estado, en el marco de la primera y
segundo generación de reformas10 , los resultados fueron incompletos y no
formaron parte de un todo coherente de políticas que permitiera construir
capacidad para generar las condiciones mínimas para el desarrollo económico,
integración social y consolidación democrática.

El “Paht dependence” de la reforma del Estado

El dilema fundamental que enfrentan las sociedades latinoamericanas para

reinventar sus Estados radica en que las organizaciones existentes están diseñadas
para responder y aprovechar las oportunidades provistas por un marco
institucional producto de un modelo de desarrollo obsoleto.

8 La mejora de las capacidades institucionales implican no solo el fortalecimiento de las organizaciones, sino
también de las normas formales e informales en las cuales por acuerdo tácito se circunscriben la acción de los
actores y organizaciones. Las instituciones son las que de finen las reglas del juego que determinan la
interacción de los actores involucrados en el proceso de decisión pública; es decir, determina quién y cómo
participa en las decisiones públicas y, en la medida en que lo hace, incide en los resultados y contenidos de las
decisiones políticas. En el sistema político también se sitúan las organizaciones encargadas de producir las
leyes y normas que regulan la vida social; y, por tanto, el lugar donde impacta el marco institucional básico
dentro del cual operan las organizaciones públicas y privadas. Para un análisis de estos términos véase
Alston, L.; Eggertsson T. y North D. (1996). Empirical Studies in Institucional Change. Cambridge: Cambridge
University Press.
9 Véase Pablo T. Spiller, Ernesto Stein, Mariano Tommasi. Political Institutions, Policymaking Processes, and

Policy Outcomes. An intertemporal transactions framework * Design paper DP1 BID, April 2003. Pablo T.
Spiller, Mariano Tommasi. The institutional foundations of public policy: a transactions approach with
application to Argentina * Forthcoming, Journal of Law, Economics, and Organization.
10 En un primer momento en las llamadas reformas de la primera generación el énfasis estuvo centrada en el

objetivo de desregular y reducir al gasto, el tamaño y la intervención del Estado en la economía, habiendo
tenido lugar a fines de la década de los ochenta y principios de los noventa (como uno de los pilares
fundamentales del llamado consenso de Washington). En un segundo momento, la segunda generación de
re formas cobra centralidad de construcción de las capacidades estatales.

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 Como punto de partida, identificamos como problema el modelo de Estado
que se fue conformando en el transcurrir histórico fuertemente articulado a los
partidos y fracciones políticas (Estado patrimonialista). En segundo lugar, las redes
de articulación público-privadas (redes rentistas) que se van tejiendo en América
Latina post -30. Esto propic ió la conformación y el predominio de determinadas
institucionales informales tales como el clientelismo, el corporativismo y el
liderazgo caudillista que estructur ó la relación entre los actores públicos y
privados y contribuyó de forma significativa a la formación de las políticas
públicas discrecionales, inconsistentes y orientadas a otorgar beneficios a
particulares11.
En América Latina, el predominio de los rasgos clientelísticos y
patrimonialistas impidió la creación de una burocracia basada en el sistema de
mérito y con ello la durabilidad y la credibilidad en la legislación. Mientras que el
sistema de patronazgo favorece la manipulación político-administrativa de la
legislación, el sistema de méritos procura dar seguridad jurídica. Esto se logra a
través de las garantías institucionales de la imparcialidad de los agentes públicos y
de la selección, promoción y retribución de éstos sobre la base del mérito y de
acuerdo a los criterios de la carrera burocrática. Por lo tanto, el sistema de mérito
no solo nació para procurar la eficacia y la eficiencia en la provisión de los bienes
públicos sino para procurar la seguridad jurídica y confianza. De esta forma, en las
burocracias latinoamericanas se pierden parte de las virtudes esenciales del
modelo, basados en valores de eficiencia organizacional, en valores que tienen que
ver con la seguridad y confianza dados a través de la continuidad de las tareas,
pero fundamentalmente los valores político-morales asociados al Estado de
Derecho, neutralidad política, respecto a la ley y el sometimiento al Parlamento. 12
La escasa intervención del Parlamento y la debilidad de las burocracias
públicas favorecieron la penetración de los intereses particulares, el fomento del
tráfico de prebendas y comportamientos rentistas (muchos veces corruptos) dentro
de la administración. Por su parte, la politización creciente del Estado estableció
entre éste y la ciudadanía una compleja red de vínculos clientelistas y corporativos,
por los cuales los actores públicos terminaron muchas veces procesando las
demandas particularistas, tanto de determinados grupos de interés, o de
determinados empresarios en función de su poder económico o de sus
vinculaciones políticas, lo que significó un claro alejamiento de los intereses
generales.

11 Véase Zurbriggen, Cristina (2003). El modelo de industrialización sustitutivo de importaciones. Actores,

interés e instituciones. Ágora - Revista de História e Geografia, vol. 7, nº 2, jul-dez/2003.
12 Véase Prats y Catalá, J. (1998). “Servicio Civil y Gobernabilidad democrática”. En Revista Iberoamericana de

Administración Pública.

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 Por tanto, el Estado latinoamericano que ha operado desde la década de los
cuarenta y cincuenta ha dado origen a un conjunto de instituciones formales e
informales que debilitan la rendición de cuentas, el Estado de Derecho, la
transparencia y los flujos de información dentro de las organizaciones, fomentando
muchas veces la discrecionalidad de los gobiernos y la búsqueda de beneficios
específicos de determinados actores sociales.
En la actualidad tenemos Estados débiles para proteger los derechos de sus
ciudadanos, la garantía de la vida, la integridad personal, los derechos de
propiedad, especialmente de los pobres; el combate sistémico contra la corrupción;
para el desarrollo de mecanismos de frenos y contrapesos efectivos entre los
poderes, o el desarrollo del servicio civil de mérito.

La institucionalidad a construir

La discusión acerca de la construcción de las capacidades institucionales se

vuelve central, y consecuentemente, se vuelve también central el análisis de qué
significan, cuáles son las que se están construyendo, y cómo evaluar su calidad.
Mientras que la economía política de los procesos de reforma del Estado ha sido
objeto de múltiples estudios académicos, sabemos muy poco acerca de la
estructura emergente de esos procesos. Es decir, sobre el tipo de Estado así como
sobre los distintos diseños institucionales, con sus consiguientes cambios en la
distribución del poder y en la conformación de nuevos actores y lógicas de
interacción entre el Estado, el mercado y la sociedad civil. Por lo tanto, resulta
relevante estudiar las capacidades que tienen y están construyendo los países de la
región, para formular políticas coherentes en función de ese objetivo, y para
implementarlas.
En la construcción de las capacidades institucionales no se puede dejar de
considerar las fuerzas externas, y más en tiempos de globalización. América Latina
se vería favorecida por una regulación más efectiva del comercio internacional y
por instituciones globales más democráticas, responsables y eficientes. Sin
embargo, es preciso señalar que dicho proceso deber ser considerado como
endógeno. La construcción de las capacidades es un problema político y no técnico,
demanda tiempo y no es una tecnología codificada y disponible en el mercado por
las consultorías privadas o internacionales. Pues si bien existen ciertas directrices
generales acerca del desarrollo de las capacidades, las respuestas son nacionales o
sectoriales, variando de forma significa en el contexto13

13Véase Lopes, C.; Theison, T (2004). Ownership, Leadership and Transformation. ¿Can We Do Better for Capacity
Development?. UNDP/Earthscan.

6
 Por consiguiente, la construcción de las capacidades debe ser considerada
como endógena debido a su estrecha asociación con la cultura14 y con los valores,
actitudes y comportamientos que ella incluye. La misma representa un proceso de
construcción y maduración sumamente complejo, que involucra además de los
necesarios niveles de interacciones sociales, instituciones acordes, pautas culturales
y relaciones de poder favorables al mismo. Asimismo, es un proceso de
aprendizaje donde el tiempo, la historia y el espacio condicionan las actividades
que llevan a cabo los agentes públicos y privados.
Por lo tanto, está vinculada a un conjunto de capacidades locales como
• capacidad liderazgo político,
• generación de diálogo, confianza y cooperación entre los actores
• capacidad organizativa de las organizaciones públicas y privadas,
• de la solvencia técnica y de gestión de los recursos humanos,
• así como de las capacidades de articularse con su entorno.

El fortalecimiento de la ciudadanía

Al mismo tiempo que se requieren cambios institucionales y jurídicos, se

necesita combatir las debilidades y fragilidades de la ciudadanía. Una sociedad
que mayoritariamente tiene bajos niveles de escolaridad, que no está muy
informada de los problemas de la vida pública, que padece niveles de pobreza
graves, que ha estado acostumbrada a los métodos del corporativismo y del
clientelismo, a las prácticas de corrupción en la impartición de justicia, es
ciertamente, una ciudadanía frágil para la democracia.
Una democracia consolidada no se puede lograr sin una ciudadanía fuerte,
informada y con capacidad de exigir cuentas, debatir y deliberar. Pero, una
democracia representativa no puede ser eficiente, si no logra crear instituciones
independientes de los gobiernos, que cumplan funciones de Estado. Espacios en
donde la participación ciudadana garantice una representación plural y
transparente.
El estado, siguiendo a Weber, mediante el monopolio de la violencia
legítima establece el orden jurídico e impone el imperio de la ley, creando

14 Cultura democrática se entiende el conjunto de valores, creencias y actitudes, tanto políticas como
económicas, de carácter fundamental y básico, predominantes entre los miembros de una nación o sociedad en
la que se desarrolla un sistema de gobierno determinado. Pero no se trata tan sólo de opiniones, percepciones o
de evaluaciones sobre la democracia, sino de orientaciones de las cuales derivan formas de comportamiento,
conductas y acciones de carácter más permanente hacia la sociedad y acerca de los deberes y derechos de cada
persona dentro de ella. Los valores son principios generales y abstractos que expresan un estado de cosas
deseable y deseado, no siempre realizado, a la vez que sirven como guías para la acción.

7
seguridad jurídica y protegiendo los derechos de los ciudadanos para que éstos
puedan relacionarse libremente. El estado es una condición necesaria para que la
sociedad se pueda fortalecer.
A modo de conclusión, en este artículo se ha pretendido someter a discusión
algunos aspectos poco analizados en la academia latinoamericana, con el objetivo
de tenerlos en cuenta en el momento de analizar el principal desafío de América
Latina: lograr que “todos nuestros ciudadanos” puedan “tener la posibilidad de
vivir en sociedades que reflejen sus intereses, satisfagan sus legítimas aspiraciones
y garanticen una participación efectiva en la vida económica, política y social de
nuestros países. Esta es la piedra angular de la seguridad humana”.
El construir y fortalecer las capacidades políticas-institucionales es
fundamental para una participación ciudadana efectiva. Los anteriores argumentos
no pueden ser ignorados para que no sean causas de futuras frustraciones
En este contexto, ¿qué hacer? Desde la actividad académica sería relevante
poner el tema en la agenda de investigación. La producción de informe sobre el
estado de las instituciones nacionales, realizar recomendaciones de rediseño
institucional, formación actores sociales políticos y gerentes públicos en reforma
institucional, pueden ser tareas que contribuyan a la búsqueda de soluciones de la
problemática latinoamericana y a fortalecer la seguridad humana. En resumen, u n
Estado al servicio de los ciudadanos y no al revés.