O exerccio da participao popular e o controle social: um estudo a partir das prconferncias municipais de assistncia social de Londrina Maria Lucimar

Pereira Martins * Simoni Michele Schibelsky ** Maria ngela Silveira Paulilo *** Maria Luiza Amaral Rizzotti ****

Resumo: o presente artigo tem por objetivo refletir o processo de crescimento da participao social no mbito da poltica de assistncia social. As constataes aqui contidas tiveram como universo emprico a participao da populao na poltica de assistncia social praticada em Londrina/PR nas pr-conferncias municipais de assistncia social. Destacaram-se neste estudo como eixos de anlise a descentralizao dos servios dos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRASs) como elemento facilitador de acesso e participao; e o trabalho scio-educativo com perspectivas politizadoras que se constituiu em espaos de fala e organizao das pr-conferncias. As concluses apontam para uma ampliao significativa da mobilizao e participao dos usurios desta poltica na Conferncia Municipal de Assistncia Social, considerado o maior espao deliberativo em nvel local. Palavras-chave: participao popular; controle social; poltica de assistncia social.

The popular participation and the social control: an essay on the municipal pre-conferences of the social assistance of Londrina
Abstract: This essay intends to analyze the social participation growing process related to the social assistance policy. The data had, as empirical universe, the populations participation in the social assistance policy carried on in Londrina-PR, at the social assistance pre-conferences. The text highlights, as analytical categories, the decentralization of the social services offered by the CRAS, and the socio-educative work as political spaces concerned to speeches and organization of the preconferences. The conclusions point out the widening of the mobilization and the participation by the users of this policy at the Social Assistance Municipal Conference, considered the major deliberative space at the local level. Key-words: popular participation, social control, social assistance policy

Introduo

Mestranda em Servio Social e Polticas Sociais pela UEL, Articuladora Regional - Sul da Secretaria de Assistncia Social do Municpio de Londrina/Pr. End. eletrnico: lucimar.martins@londrina.pr.gov.br ** Mestranda em Servio Social e Polticas Sociais pela UEL, Articuladora Regional - Norte da Secretaria de Assistncia Social de Londrina/Pr. End. eletrnico: lmschibelsky@sercomtel.com.br *** Professora do Depart. de Servio Social da UEL, doutora pela PUC-SP. End. eletrnico: mangela@londrina.net **** Professora do Depart. de Servio Social da UEL, doutora pela PUC-SP, secretria municipal de Assistncia Social de Londrina/Pr. End. eletrnico: m.luiza@sercomtel.com.br

A Constituio Federal de 1988 introduziu os princpios do controle social e da participao popular como instrumentos de efetivao de gesto poltico adminstrativafinanceira e tcnico-operativa, com carter democrtico e descentralizado, nas diversas polticas pblicas. Com o advento desta Constituio ficou estabelecido que a Assistncia Social poltica pblica, devendo ser gerida atravs das diretrizes democrticas da descentralizao, municipalizao, e participao. O artigo 204 da Constituio Federal e da Lei Orgnica da Assistncia Social, em seu artigo 6, dispe: as aes na rea de Assistncia Social so organizadas em sistema descentralizado e participativo constitudo pelas entidades e organizaes de Assistncia Social (...) que articule meios, esforos, recursos, e por um conjunto de instncias deliberativas compostas pelos diversos setores envolvidos na rea (LOAS, 1993). Neste marco histrico dois desafios estavam postos para a assistncia social: consolidar-se como poltica pblica o que necessariamente demandaria a construo de estruturas pblicas de servios que acolhesse a sua demanda e instituir um sistema de gesto democrtico e participativo. Tais desafios tornavam-se, poca, ainda maiores tanto no que concerne ao primeiro ponto (consolidao como poltica pblica), pois tal fato demandaria do Estado colocar-se como agente principal na instituio deste novo sistema e, nesta linha, cabe lembrar o modelo de Estado proposto para a dcada de 1990, sob a orientao de diminuio de gastos na rea social e tambm a assistncia social no Brasil, que no havia, at ento, se configurado como poltica de proteo social. Quanto ao segundo aspecto que definia a instalao desta poltica de forma democrtica e participativa; os novos preceitos da gesto de polticas sociais e as mudanas de paradigmas no mbito da sociedade civil que estava respirando, depois de longos anos, a democracia - a assistncia social deveria construir um caminho de no apenas ampliar a proteo social mas a capacidade de organizao de seu pblico usurio. Nesta linha cabe destacar Yasbeck (1993) quando aponta para a especial dificuldade de construir o protagonismo dos usurios da assistncia social tendo em vista o tratamento de subalternidade que lhes era dispensado em todos os servios desta poltica.

Diante dos desafios para garantir a Assistncia Social como um conjunto de servios, programas, projetos e benefcios que contribua para o processo de incluso social, de forma descentralizada, participativa e articulada com as demais polticas pblicas, a IV Conferncia Nacional de Assistncia Social realizada em Braslia, em dezembro de 2003, deliberou como um dos desafios a construo e implantao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). Pautada nestas preocupaes e nos avanos institudos para a Poltica de Assistncia, principalmente a partir de 2003, em nvel nacional, a equipe da Secretaria de Assistncia Social de Londrina definiu como objetivo buscar mecanismos de instituir esta poltica no nvel local, conforme os modelos indicados no arcabouo legal, ou seja, constru-la a partir dos pressupostos da participao e do controle social. A anlise que empreendemos tem seu foco na organizao e mobilizao dos usurios da poltica de assistncia social por ocasio da realizao das duas ltimas conferncias municipais do setor com intervalo de dois anos, sobretudo a VII conferncia e sua preparao que se iniciou em fevereiro de 2007. Alguns fatores foram preponderantes nesta anlise. So eles: a instituio do SUAS a partir de 2004; a implantao do trabalho scio-familiar junto aos CRASs e a postura do Conselho Municipal de Assistncia Social que props alterao na composio do Conselho, incluindo a participao de cinco usurios advindos de indicaes das prconferncias. A forma de gesto no sistema descentralizado e participativo, permeado pelo exerccio do controle social, tm como espaos de efetivao dessa participao as Conferncias cujas responsabilidades so, entre outras, a de avaliar a gesto e definir novas diretrizes; e os Conselhos que tm como principais atribuies a fiscalizao da execuo e do financiamento desta poltica. A instituio do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), a partir de 2004, formatou um modelo de funcionamento desta poltica que pressupe a ampliao de acesso tanto do ponto de vista dos servios e benefcios, quanto da sua facilitao atravs dos Centros de Referncia de Assistncia Social descentralizados e organizados

territorialmente. Em Londrina, treze Centros Regionais de Assistncia Social (CRAS)

organizam a rede socioassistencial georeferenciando as famlias que so usurias da poltica de assistncia social. Um dos enfoques prioritrios do trabalho dos CRASs tem sido a convivncia familiar e comunitria. Nesta linha, durante o ano de 2006, mais de trezentos grupos de ao scio-educativas foram formados. A importncia deste trabalho, no tema que estamos tratando, se d em funo de que tais grupos constituram-se, por ocasio da realizao da VII Conferncia Municipal de Assistncia Social, em importantes focos de mobilizao para a realizao de 51 pr-conferncias. Esta perspectiva, voltada para a participao de usurios no Conselho e para a organizao em torno dos servios descentralizados, impulsionou importante modificao na forma de participao dos usurios, se considerarmos que, historicamente, os usurios da Poltica de Assistncia Social tm sido vistos pela sociedade como se tivessem dificuldades nas suas formas de organizao e participao. Diante disso, acabavam sendo representados por entidades assistenciais que, na maioria das vezes, no priorizavam a participao dos cidados aos quais os servios se destinavam como aspecto central para a democratizao e consolidao desta poltica social como direito. A luta pelo aumento de direitos sociais est relacionada com a ampliao do espao pblico, no qual a sociedade civil possa se manifestar e ser representada. Uma outra forma relacionada ampliao dos direitos sociais a auto-representao dos usurios por meio de sua organizao coletiva. No entanto, a participao no tem sido significativa, principalmente aquela dos grupos mais vulnerabilizados, nos quais se sobressaem os desempregados, as crianas, os idosos e os portadores de deficincia. Cabe lembrar que tanto a auto-representao como a representao indireta so mecanismos fundamentais para o exerccio do controle social. O controle social, por sua vez, apresenta-se como um dos elementos constitutivos e instituintes da esfera pblica, devendo articular-se aos demais processos scio-polticoculturais, mediadores da conformao da esfera publica, no campo da Assistncia Social. Para sua efetivao ser necessrio, no entanto, o enfrentamento de alguns desafios associados mobilizao e participao, sobretudo a ampliao da participao dos usurios nos conselhos gestores, pois so espaos deliberativos: As diferentes modalidades

de Conselhos, incluindo-se os conselhos gestores, foram conquistas dos movimentos populares da sociedade civil organizada. Eles so instrumentos de representao da sociedade civil e poltica. Por lei devem ser tambm espaos de deciso (GOHN, 2001).

Para a execuo das pr-conferncias, foi organizado um processo de capacitao sobre o tema proposto pelo CNAS A Efetivao do Plano Decenal da Assistncia Social: construir compromisso sobre a responsabilidade em garantir proteo social, direcionada para assessores, diretores, gerentes e coordenadores de servios da Secretaria de Assistncia Social e para os Conselheiros Municipais. As pr-conferncias foram realizadas em todas as seis regies do municpio: norte, sul, leste, oeste, centro e rural, nos territrios locais de cada rea de abrangncia dos CRAS, para que todos os usurios tivessem acesso e garantia do direito participao. Foram propostos para seu desenvolvimento trs momentos: primeiro, a acolhida, que consistiu na recepo dos participantes, inscrio no evento, abertura com dinmica de grupo, apresentao da programao do dia, resgate da histria da Poltica de Assistncia no territrio e as conquistas dos direitos scioassistenciais. No segundo momento, foi realizada a diviso para trabalho em grupo, com o objetivo de debater as trs questes que se seguem:

Quais so os direitos que a Poltica de Assistncia Social garantiu para as pessoas que dela necessitam?

Quais os trs principais desafios que precisam ser enfrentados para ampliao desses direitos?

Quais so as aes prioritrias para o enfrentamento dos desafios?

Ao final, no terceiro momento, foram apresentados os resultados das discusses e, em seguida, foram eleitos atravs do voto, com registro em ata, os Delegados e participantes da Conferncia Municipal de Assistncia Social. A cada pr-conferncia foram eleitos um delegado, um suplente e seis participantes inscritos naquele momento. Importante citar que, durante todo o processo de organizao das pr-conferncias, estiveram envolvidos, alm das equipes dos CRAS, demais servios descentralizados da

Secretaria de Assistncia Social, como os conselhos municipais, a rede governamental e no governamental e os usurios da poltica de assistncia social. As pr-conferncias avaliaram a Poltica de Assistncia Social, identificando os avanos, as dificuldades e os desafios na concretizao dos direitos socioasssitenciais nos territrios de abrangncia dos CRASs, alm de eleger os delegados para a Conferncia Municipal. Apresentamos, a seguir, listagem por regio com o nmero total de participantes em cada uma delas:

Regio Total/participantes Norte A 330 Norte B 343 Sul A 303 Sul B 389 Leste 528 Oeste A 193 Oeste B 196 Centro A 170 Centro B 151 Rural 570 Proteo Especial 67 TOTAL GERAL 3.240 Nmero de delegados titulares e suplentes: 102 Nmero de inscritos para a Conferncia Municipal: 306 A quantidade de participantes nas pr-conferncias de 2007 praticamente dobrou em relao conferncia anterior que ocorreu dois anos antes. No entanto, o mais significativo deste processo foi a possibilidade destas pr-conferncias indicarem delegados, e eles poderem concorrer s vagas destinadas aos usurios no Conselho Municipal. Anteriormente, este segmento tinha direito a um delegado representante, mesmo quando advindos de organizaes que os representavam, passou para 51 delegados titulares e 51 suplentes. Alm de a conferncia ter o objetivo de eleger novos membros para o Conselho Municipal que, nesta eleio, ocorreu de forma mais participativa, alcanou igualmente seu objetivo de constituir-se em espao de deliberao das novas diretrizes desta poltica para os prximos dois anos. Por orientao do Conselho Nacional de Assistncia Social esta

reflexo pautou-se pelo declogo de direitos afianados pela poltica de assistncia social. So eles:

1. Todos os direitos de proteo social de assistncia social consagrados em Lei para todos; 2. Direito de eqidade rural-urbana na proteo social no-contributiva; 3. Direito de eqidade social e de manifestao pblica; 4. Direito igualdade do cidado e cidad de acesso de oportunidades na rede scio-assistencial; 5. Direito do usurio acessibilidade, qualidade e continuidade; 6. Direito em ter garantida convivncia familiar e social; 7. Direito inter-setorialidade das polticas pblicas; 8. Direito renda digna; 9. Direito ao co-financiamento da proteo social no contributiva e 10. Direito ao controle social e defesa dos direitos scio-assistenciais.

Foram mais de 360 proposies que, sistematizadas em grupos referentes aos avanos, desafios e propostas, apontaram importantes caminhos para a consolidao desta poltica em Londrina. Na sistematizao dos resultados discutidos nas pr-conferncias, as questes foram separadas e agrupadas em torno dos 10 direitos socioassistenciais. Nesta linha, apontamos aqui os principais direitos discutidos e, em funo do objeto de nossa anlise, destacaremos os direitos relativos participao social e ao controle social. Dentre os temas principais elencamos: o direito ao acesso aos servios, considerado importante fator para a universalizao e, consequentemente, para a efetivao da assistncia social como direito; o direito renda e, neste caso especfico, a discusso nas pr-conferncias se pautou pela perspectiva de superar idias e prticas tradicionais que dificultam a compreenso dos programas de transferncia de renda como direito, atribuindo-lhes ainda um carter de benesse; o direito ao convvio familiar e comunitrio que recupera de forma mais ampla e atualizada a importncia destes espaos como

impulsionadores de um novo foco de proteo no que concerne s famlias; reorganizao dos pressupostos de desenvolvimento no que concerne ao espao comunitrio e local, e por fim, o direito participao. Foi neste ltimo que concentramos nosso foco de anlise, pois se tratou de qualificar avanos da dimenso poltica na efetivao de polticas sociais pblicas. Ao analisar de forma coletiva os temas relacionados participao social e ao controle social, os grupos foram provocados com trs questes referentes aos avanos, desafios e propostas. Esto postos aqui, de forma resumida, os aspectos apontados com maior recorrncia nas pr-conferncias:

Questo 1 - Avanos gerais ocorridos na Poltica de Assistncia Social

Consolidao da credibilidade do Conselho como rgo controlador de servios; Reconhecimento da atuao do Conselho Municipal de Assistncia Social CMAS pelo Executivo e Legislativo;

Publicizao dos critrios de partilhas dos recursos do Fundo Municipal de Assistncia Social (FMAS)

Destaca-se, neste item, que o Conselho Gestor apontado como o principal espao de controle social e que ele desenvolveu-se de forma a se fazer respeitar pelo Governo local. Alm disso, as anlises referentes aos avanos centram-se na transparncia dos critrios utilizados pelo Conselho na administrao dos recursos destinados a esta poltica.

Questo 2 - Desafios para garantir a efetivao dos direitos socioassistenciais na P.A.S. para o binio 2007-2009 Descentralizao das aes do Conselho Municipal de Assistncia Social, com implantao de Conselhos Regionais; Melhor acompanhamento e controle das aes desenvolvidas pela Poltica de Assistncia Social. Orientaes e divulgao sobre as Leis, os critrios, os

benefcios, os servios, os direitos, a poltica, e as atividades desenvolvidas pelo CRAS.

A reflexo sobre os desafios foi posta na perspectiva de aprofundamento dos mecanismos de participao e de controle social j existentes. Dois pressupostos foram apontados como fundamentais: a descentralizao e a melhoria do fluxo de informaes.

Questo 3 - Aes prioritrias para o enfrentamento dos desafios da Poltica de Assistncia Social Binio 2007-2009 Melhorar a participao da comunidade nas manifestaes populares e nas aes dos conselhos; Ampliar a participao da populao nas discusses e decises da Poltica de Assistncia Social; Maior participao dos usurios na conduo da Poltica de Assistncia Social; Divulgar os eventos da rea social e da agenda do Conselho.

Os pontos aqui colocados indicam a necessidade de ampliar os espaos de participao e, sobretudo, a consolidao de um canal de comunicao entre o conselho e as organizaes descentralizadas. Apontam ainda para a necessidade do fortalecimento do conselho, como instncia poltica sem descuidar da sua legitimidade junto organizao dos usurios da poltica de assistncia social.

Concluso Os novos princpios e estratgias de organizao do Estado e da Sociedade, a partir da Constituio Federal de 1988, afirmaram-se atravs das lutas e conquistas dos movimentos coletivos, envolvendo partidos polticos, sindicatos, organizaes comunitrias e profissionais da rea social. Para a construo efetiva da participao e do controle social por parte da populao usuria da Poltica de Assistncia Social, faz-se necessria a construo de um novo

modelo de se fazer a gesto desta Poltica, implantando novos servios, universalizando direitos, publicizando informaes, ampliando quadro de profissionais, descentralizando, fortalecendo e criando condies de maior participao nas discusses e decises acerca da Poltica de Assistncia Social. A superao dos obstculos publicizao e democratizao da poltica de assistncia social depende intrinsecamente da politizao das aes dos Conselhos Gestores. No entanto, sua efetiva politizao s pode ser levada a cabo pela introduo de outros sujeitos polticos, advindos de segmentos sociais, hoje ausentes da discusso sobre a assistncia social, capazes de construir novas formas de convivncia democrtica, que superem a maneira tradicional de ver os interesses polticos na assistncia social sob a tica da institucionalizao da esfera pblica. Trata-se de formar, no interior dos Conselhos, um quadro de conhecimento, princpios e valores sintonizados com a nova poltica de assistncia social, visando superar a ausncia de mecanismos de controle social e de sentido de identidade que contribuem para que esta poltica mantenha seu carter flutuante e facultativo, merc das posies poltico-ideolgicas tomadas pelos governantes locais. Dito de outra forma, trata-se da instaurao de uma nova lgica, regida por princpios democrticos participativos que, no caso da assistncia social, necessita formular, por meio da ao do poder pblico, minuciosos mecanismos de comunicao e informao, destinados a proporcionar a ampliao da participao popular, a propor a desinstitucionalizao e a privilegiar a oferta de servios governamentais de base comunitria s populaes locais. Desta forma, acreditamos na necessidade de propor programas e servios governamentais de cunho comunitrio e aberto, em substituio aos hierarquizantes e institucionalizados, que logrem assimilar com maior eficcia as demandas oriundas dos usurios da assistncia social e possibilitem que estes exeram o controle social de seu funcionamento e de sua eficcia. Trata-se, em suma, de transpor para a esfera da prestao de servios os novos elementos da cultura poltica que ora se forja na convivncia dos Conselhos e na participao dos usurios. Para tanto, faz-se mister repensar a rigidez das estruturas administrativas, tcnicas e polticas que, na atualidade, caracterizam o funcionamento da assistncia social, a fim de

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adapt-las ao perfil de seus usurios e s mediaes produzidas na gesto democrtica da poltica. Paralelamente a isso, o direito assistncia social tem de permear as muitas instncias organizadas dos movimentos sociais e, com isso, aumentar o nmero dos interlocutores desta poltica no espao pblico. Um dos caminhos fundamentais a criao desta perspectiva de direitos nos diversos segmentos constituintes da sociedade civil em geral, superando os tradicionais limites da assistncia social, antes restritos aos segmentos de prestadores de servios e elegendo novos interlocutores. Trata-se, enfim, de partirmos da compreenso de que os direitos sociais so desigualmente acessveis s diferentes classes sociais. A superao desta condio requer o reconhecimento da identidade social dos segmentos mais vulnerabilizados e sua aceitao como interlocutores polticos legtimos no trabalho de construo das novas formas de gesto da assistncia social, rumo ao objetivo da universalizao dos direitos sociais.

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