Sentencia C-189/98 PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES/AUTONOMIA DE CONTRALORIAS La consagracin de ramas del poder y de rganos autnomos se lleva a cabo "con

el propsito no slo de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios, sino tambin, para que esas competencias as determinadas, en sus lmites, se constituyeran en controles automticos de las distintas ramas entre s, y, para, segn la afirmacin clsica, defender la libertad del individuo y de la persona humana". n tal conte!to, la "arta otorga no slo autonoma orgnica sino tambin unas funciones propias y especficas a las contraloras, por lo cual es claro que estos rganos de control no hacen parte de la #ama $ecutiva ni desarrollan, como actividad, principal tareas administrativas, como las que adelantan la administracin central y las administraciones seccionales. CONTRALORIA-Naturaleza Las contraloras no hacen parte de la rama administrativa, ni e$ercen funciones de gobierno o de e$ecucin administrativa, salvo aquellas estrictamente referidas a su organi%acin interna, puesto que su tarea constitucional es esencialmente de control. FUNCION ADMINISTRATIVA ACTIVA Y PASIVA la funcin administrativa activa es aquella por medio de la cual un rgano busca reali%ar el derecho y cumplir sus fines y cometidos. s pues una labor en donde los servidores pblicos deciden y e$ecutan, por lo cual la doctrina suele se&alar que al lado de esa administracin activa e!iste una administracin pasiva o de control, cuya tarea no es e$ecutar acciones administrativas sino verificar la legalidad y, en ciertos casos, la eficacia y eficiencia de gestin de la 'dministracin activa. sta funcin administrativa activa es esencial y propia de la rama e$ecutiva, pero no es e!clusiva de ella, pues en los otros rganos del stado tambin es necesario que los servidores pblicos adelanten actividades de e$ecucin para que la entidad pueda cumplir sus fines. CONTRALORIA-Ejercicio de administrativa/INTERPRETACION SISTEMATICA funcin

(ara la "orte es claro que cuando el artculo )*+ de la "onstitucin establece que las contraloras slo e$ercen aquellas funciones administrativas inherentes a su organi%acin, la norma constitucional se refiere a la administracin activa, esto es al desarrollo de labores de e$ecucin propias para el cumplimiento de los fines de la entidad. n efecto, un anlisis sistemtico de las disposiciones constitucionales y de los propios debates en la 'samblea muestra que la voluntad del "onstituyente fue evitar ante todo la coadministracin por los rganos de control, por lo cual quiso distinguir, sobre todo en materia de gasto, la funcin e$ecutiva administrativa ,ordenacin del gasto- de la funcin de control ,verificacin de su legalidad y

eficacia y eficiencia de gestin-. 's, no slo el artculo ../ atribuye a esa entidad la "vigilancia de la gestin fiscal" sino que, adems, el citado informe ponencia sobre la estructura del stado, luego de se&alar que los actos de la "ontralora no deberan ser calificados de "administrativos", se aclara el sentido de esa precisin. ACTO ADMINISTRATIVO Diferencias Y ACTO JURISDICCIONAL-

!isten elementos formales que permiten establecer una diferencia entre ambos tipos de actos. 0e un lado, por sus efectos, pues el acto administrativo no go%a de fuer%a de cosa $u%gada mientras que el $urisdiccional es definitivo, por lo cual el primero puede ser revocado, incluso estando e$ecutoriado, a menos que e!ista una situacin $urdica consolidada, mientras que el acto $urisdiccional, una ve% resueltos los recursos ordinarios y, e!cepcionalmente, los e!traordinarios, es irrevocable. 0e otro lado, estos actos tambin se diferencian por la naturale%a de su$eto que los emite, pues slo puede producir actos $udiciales un funcionario que tenga las caractersticas de predeterminacin, autonoma, independencia e inamovilidad propia de los $ueces, n efecto, lo propio del $ue% es que no slo deber estar previamente establecido por la ley ,$ue% natural- sino que, adems, debe ser a$eno a las partes en la controversia ,imparcial-, slo est su$eto al derecho y no a instrucciones de sus superiores o de los otros poderes ,independiente-, y go%a de una estabilidad suficiente para poder e$ercer su independencia y autonoma ,inamovilidad-. (or el contrario, el funcionario administrativo carece de algunos de esos rasgos. 0esde el punto de vista constitucional, la distincin entre acto administrativo y acto $urisdiccional es en el fondo el carcter definitivo o no de la decisin tomada por la autoridad estatal. ACTOS DE CONTROL FISCAL-Naturaleza administrativa n general, todo e$ercicio de una funcin administrativa, en el sentido de e$ecucin administrativa, se hace por medio de actos administrativos, por el contrario no todos los actos administrativos son e!presin de una funcin administrativa, ya que pueden desarrollar otras funciones del stado, como las funciones de control o de organi%acin electoral. (or ende, no es incompatible con la autonoma de las funciones de control que sus actos sean calificados por la ley como administrativos, pues ello no confiere naturale%a administrativa a la actuacin del rgano sino que simplemente se&ala que, debido a la ausencia de los requisitos de imparcialidad, independencia e inamovilidad de los funcionarios que los emiten, estos actos no son definitivos, pues pueden ser revisados por los $ueces en cuestin. (or el contrario, si tales funcionarios renen las calidades propias de un $ue%, bien puede el ordenamiento conferirle efectos definitivos, estos es, $urisdiccionales a su decisin. s ms, la propia "arta y la $urisprudencia de la "orte muestran con claridad esa diferencia en materia de control disciplinario1 as, las decisiones de la (rocuradura o de los superiores $errquicos del investigado son administrativas, mientras que los fallos del "onse$o 2uperior de la 3udicatura

son $udiciales, y eso a pesar de que en todos los casos se trata del desarrollo de una funcin de control disciplinario. PROCESOS administrativa DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Naturaleza

Los procesos de responsabilidad fiscal tienen claro sustento constitucional. 's, la "arta se&ala que corresponde a la "ontralora proteger el buen mane$o de los fondos pblicos, atribucin que incluye la posibilidad de adelantar $uicios fiscales como los previstos por la norma impugnada. La "orte se&al entonces que los $uicios fiscales tienen esencialmente una naturale%a resarcitoria, pues se busca que el funcionario repare el da&o causado al erario pblico por su conducta dolosa o culposa. AUTONOMIA DE CONTRALORIAS-Revisin de sus actos La "ontralora, si bien es un rgano autnomo, no es autrquico y se encuentra sometido a controles y, en especial, al principio de legalidad. (or lo cual en principio nada se puede ob$etar a que el "ongreso regule la naturale%a de estos procesos y les atribuya carcter administrativo. (or todo lo anterior, la eventual revisin por la $urisdiccin de lo contencioso administrativo no puede ser entendida como un desconocimiento de la autonoma de ese rgano de control, sino como una consecuencia del principio de que en un stado de derecho no puede haber acto estatal sin control. s ms, la estructura misma de la "ontralora, esto es, su organi%acin $errquica y administrativa, es congruente con la necesidad de que sus actuaciones puedan ser impugnadas ante un rgano que rena las calidades propias de los funcionarios $udiciales, como la $urisdiccin de lo contencioso administrativo. CORTE CONSTITUCIONAL-Carece de competencia para completar vacos, resolver contradicciones, actualizar la legislacin 4o es funcin de este tribunal completar los vacos ni resolver las contradicciones de una determinada rama de la legislacin, como puede ser el derecho fiscal. n efecto, la tarea bsica del tribunal constitucional en una democracia constitucional, como guardin de la integridad y supremaca de la "arta, sigue siendo la de e!pulsar del ordenamiento las normas inconstitucionales producidas por el legislador ordinario o e!traordinario ya que slo e!cepcionalmente puede efectuar un desarrollo directo de las disposiciones constitucionales. n efecto, una cosa es que la "onstitucin sea una norma directamente aplicable por los $ueces, imperativo que se desprende claramente del artculo 56 superior, y otra muy diferente, que corresponda a la "orte "onstitucional actuali%ar la legislacin, lo cual desborda claramente las funciones de este tribunal. 'dems, para reali%ar los cambios legislativos, la propia "onstitucin ha conferido a los ciudadanos amplios mecanismos de participacin poltica. LE ISLACION FISCAL-Actualizacin no puede hacerse por control constitucional/VACIOS LE ISLATIVOS- tilizacin de analoga o doctrina constitucional

sa actuali%acin de la legislacin fiscal no puede hacerse por medio del control constitucional de las leyes, pues para tal efecto la "arta prev otras instancias. 's, por medio del proceso poltico se pueden desechar o reformar las normas que se consideren inconvenientes, caducas o incompletas. 7gualmente, muchas de las eventuales contradicciones normativas pueden ser resueltas, por va de interpretacin, por las autoridades encargadas de aplicar las leyes en casos concretos, quienes podrn determinar cul es la norma vigente en determinado punto, para lo cual e!isten clsicas reglas de solucin de conflictos entre disposiciones, como ley posterior deroga ley anterior o la norma especial se debe preferir a la norma general. 8 igualmente se pueden completar los eventuales vacos legislativos por medio de procedimientos de integracin normativa, como la analoga, o aplicando la doctrina constitucional. Referencia! E"pediente D-#$%& Normas acusadas! Artculos $' (parcial) * $# (parcial) de la +e* ,- de #&&./ Demandante! Elsa 0eatriz 1o2n Duarte 1emas! Distincin entre el ejercicio de una funcin administrativa * la calificacin de un acto como administrativo/ Diferencia entre administracin activa o de ejecucin * administracin pasiva o de control/ El sentido de la distincin entre acto administrativo * acto jurisdiccional/ Naturaleza administrativa de los procesos de responsa2ilidad fiscal, revisin por la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, * autonoma constitucional de la Contralora/ Control constitucional * actualizacin de una rama de la legislacin 3agistrado 4onente! Dr/ A+E5ANDR6 CA0A++ER6 3AR17NE8

9anta :e de 0ogot;, seis (<) de ma*o de mil novecientos noventa * ocho (#&&$)/ +a Corte Constitucional de la Rep=2lica de Colom2ia, integrada por su 4residente >ladimiro Naranjo 3esa, * por los 3agistrados Carmenza ?saza de

@mez, Antonio 0arrera Car2onell, Eduardo Cifuentes 3uAoz, Carlos @aviria Daz, 5osB @regorio Cern;ndez @alindo, Cernando Cerrera >ergara, Alejandro 3artnez Ca2allero * :a2io 3orn Daz/ EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCI!N Ca pronunciado la siguiente SENTENCIA I" ANTECEDENTES +a ciudadana Elsa 0eatriz 1o2n Duarte presenta demanda de inconstitucionalidad contra los artculos $' (parcial) * $# (parcial) de la +e* ,- de #&&., la cual fue radicada con el n=mero D-#$%&/ Cumplidos, como est;n, los tr;mites previstos en la Constitucin * en el Decreto No/ -'<D de #&&#, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia/ II" DEL TE#TO OBJETO DE REVISI!N" A continuacin se transcri2en los artculos $' * $# de la +e* ,- de #&&., parcialmente demandados, * se su2ra*an los apartes acusados/ LEY 42 DE 1993 (enero 26) Sobre organizacin del sistema de control iscal inanciero ! los organismos "#e lo e$ercen%& 9'rt(c#lo )*.: 2i el acto administrativo que da apertura al $uicio fiscal no se hubiere podido notificar personalmente, una ve% transcurrido el trmino para su notificacin por edicto, la "ontralora designar un apoderado de oficio para que represente al presunto responsable en el $uicio. +ar,gra o. Los rganos de control fiscal podrn designar para este efecto a los miembros de los consultorios $urdicos de las facultades de derecho. 'rt(c#lo )1.: ;erminado el proceso se declarar por providencia motivada el fallo respectivo, el cual puede dictarse con o sin responsabilidad fiscal, y ser notificado a los interesados. l fallo con responsabilidad fiscal se notificar en la forma y trminos que establece el "digo "ontencioso 'dministrativo y contra l proceden los recursos y acciones de ley. +ar,gra o. La responsabilidad fiscal se entiende sin per$uicio de la responsabilidad disciplinaria y penal a que hubiere lugar.

III" LA DEMANDA" +a actora considera Eue los apartes demandados violan los artculos ##., ##D, #-# * -<D ordinal ,F de la Constitucin/ 9eg=n su criterio, la actividad fiscalizadora es distinta de la otras funciones tradicionales del Estado, por lo cual la Constitucin de #&&# no slo esta2leci la autonoma de los rganos de control sino Eue, e"plcitamente, durante los de2ates en 9u2comisin ?? de la Asam2lea Constitu*ente, los Constitu*entes seAalaron con claridad Eue org;nicamente Glas contraloras no forman parte de ninguna de las tradicionales ramas del poder p=2licoH, por lo cual se entiende Eue los actos de esta entidad no son legislativos ni jurisdiccionales ni administrativos/ 4ara sustentar su afirmacin, la actora transcri2e amplios apartes del ?nforme 4onencia so2re la estructura del Estado rendido por los Constitu*entes, en donde, en particular, se seAala Eue las contraloras e"piden Gactos administrativos, pero slo en los asuntos inherentes a su propia organizacin, de la misma forma Eue las ramas jurisdiccionales o legislativa e"piden este tipo de actos pero slo de manera secundariaH, por lo cual se entiende Eue en Gdesarrollo de su funcin fiscalizadora, sus actos son de naturaleza, contenido * o2jeto distintos, sus actos son de control, de vigilancia, o en otros tBrminos m;s precisos, son actos fiscalizadoresH/ Con 2ase en lo anterior, la demandante considera Eue el acto proferido dentro de un proceso de responsa2ilidad fiscal no es inherente a la propia organizacin de la Contralora, por lo cual es un Gacto fiscalizador, de naturaleza jurisdiccional porEue comporta un pronunciamiento del rgano fiscal respecto a determinados sujetos Eue en desarrollo de su gestin fiscal Eue2rantaron los principios de eficiencia, economa, eEuidad * valoracin de costos am2ientales, seAalados como fundamentos para la vigilancia fiscal/H 4or ello, seg=n su criterio, permitir Eue se instaure Guna accin de nulidad * resta2lecimiento para desestimar los efectos de un fallo con responsa2ilidad, es someter a juicio de una rama independiente * ajena al rgano de control, los mismos hechos Eue sirvieron de fundamento para determinar la responsa2ilidad fiscalH/ +as normas acusadas vulneran entonces el principio de autonoma e independencia Eue la Carta otorg a las contraloras, por lo cual de2en ser declaradas ine"eEui2les, sin Eue ello signifiEue Eue la actuacin de la contralora Euede sin control, pues su2sisten tres, a sa2er! 9 l primero, e$ercido durante el desarrollo del mismo por el <inisterio (blico conforme lo establece el "digo de (rocedimiento (enal, norma a la que debe acudirse segn el caso, como lo ordena el artculo =/ de la Ley 5) de .//>. l segundo, por las mismas autoridades fiscales, que investigan y fallan, y a travs de los mltiples recursos que otorga el "digo de (rocedimiento (enal para garanti%ar a los su$etos el estricto cumplimiento de los principios rectores y a las garantas que reconocen la "onstitucin y la ley. l tercero, y ms importante, sera a travs de la accin de tutela, que puede instaurarse en cualquier momento por violacin a los derechos

fundamentales de los su$etos procesales. ' travs de este control, se obtuvo el pronunciamiento ms importante respecto al debido proceso1 La 2? *)@ de .//*, que si bien clarific aspectos trascendentales sobre el entendimiento del artculo )/ de la "arta, confundi la naturale%a del proceso y la calific como administrativaA. IV" INTERVENCI!N DE AUTORIDADES $"1" Inte%&enci'n (e )a C*nt%a)*%+a ene%a) (e )a Re,-.)ica"

El ciudadano @erm;n 4alacio 8=Aiga, jefe de la oficina jurdica de la Contralora @eneral de la Rep=2lica, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de las normas acusadas/ 9eg=n su criterio, la Corte pr;cticamente *a ha definido el asunto, pues las sentencias 9 -<-' de #&&< * 1-%-% de #&&D, Eue han estudiado las caractersticias del proceso de responsa2ilidad fiscal, parten Gdel supuesto de Eue la naturaleza es por esencia administrativa por la materia Eue regula/H El interviniente justifica esa afirmacin por medio de la transcripcin de los apartes pertinentes de esas providencias/ De otro lado, el ciudadano considera Eue la Constitucin no define con precisin el modelo autnomo al cual de2e responder la Gfuncin fiscalizadoraH, por lo cual de2e entenderse Eue Gdej en manos del juego democr;tico en el Congreso de la Rep=2lica, en su calidad de regulador del actuar estatal, la definicin de ese modelo autnomo *a seAalado, eso as, a partir del derecho administrativo/H :inalmente, seg=n el interviniente, el control jurisdiccional de los actos emitidos dentro del proceso de responsa2ilidad fiscal no anula la autonoma e independencia de los rganos de control, pues no de2e olvidarse Eue la separacin de poderes es compati2le con un sistema de controles mutuos entre los distintos rganos del Estado, por medio de un sistema de pesos * contrapesos/ El ciudadano considera entonces Eue la actora interpreta inde2idamente el alcance de la autonoma de la Contralora * conclu*e al respecto! 9 n la "onstitucin podemos apreciar una serie de controles que se entrecru%an entre los diferentes centros de poder pblico, sin que ello quiera decir que unos dependen de otros, verbigracia, el "ontrol 3udicial ,'rtculos ))/, =*, =+, )>+:), )5.:5-, como el presente, el cual es un control a actos proferidos por el legislador, sin que esto comporte alguna relacin de subordinacin entre el controlado y el controladorB el "ontrol 'dministrativo o 0isciplinario ,'rtculo )++:*-B el "ontrol (oltico ,'rtculo .55-, el "ontrol Ciscal ,'rtculo )*+-, y el "ontrol 7nterno ,'rtculo )@/, )*=:* y )*/-. 'dems, predicar la cosa $u%gada en las decisiones dentro del proceso de responsabilidad fiscal es $udiciali%ar la funcin fiscali%adora cuando tal calificacin constitucional no la posee. ;odo lo contrario, el artculo

..* ".(. e!presamente establece qu entidades administran $usticia dentro de las cuales no se encuentran las contralorasB e!cepcionalmente, indica la mencionada disposicin, la ley podr atribuir funcin $urisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. n ese orden de ideas, las contraloras podran e$ercer funcin $urisdiccional por decisin legislativa, dentro de los precisos trminos del artculo ..* inciso >6 ibdem. Cinalmente, la autonoma administrativa reconocida a la "ontralora por la "onstitucin 4acional, hace relacin a la capacidad de gestin y auto:organi%acin para mane$ar los asuntos propios, es decir la facultad para gestionar con independencia de cualquier otro ente, todos los asuntos vinculados con el giro de sus funciones, sin que esto signifique el uso arbitrario de la funcin y por fuera de los controles constitucionalmente establecidos. La prescripcin del 'rtculo )*+, inciso tercero, en cuanto a que 9la "ontralora no tendra funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organi%acinA, en nuestro sentir es una sabia cortapisa del "onstituyente al delimitar su accionar autnomo y diferenciado, no permitiendo de esta manera la coadministracin del ente fiscali%ador y los rganos su$etos a su control fiscal, prohibe que el su$eto se vea obligado a compartir su capacidad de gestin con el su$eto controladorB en manera alguna constituye un desconocimiento de la actividad administrativa que despliega la "ontralora para el cumplimiento de su funcin pblica.A $"/" Inte%&enci'n (e) Mini0te%i* (e J10ticia 2 (e) De%ec3*" El ciudadano Alvaro NamBn >argas, en representacin del 3inisterio de 5usticia * del Derecho, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de las normas acusadas, para lo cual comienza por distinguir los conceptos de administracin, Administracin 4=2lica, Administracin Nacional, Rama Administrativa * Rama Ejecutiva, con 2ase en la sentencia de la Corte 9uprema de 5usticia del -. de agosto de #&$, Eue delimita el alcance de estos conceptos/ 9eg=n su criterio, este precedente muestra Eue 4el concepto de Administracin 4=2lica comprende la Contralora @eneral de la Rep=2lica * al 3inisterio 4=2lico como organismos de control/H 4or ello considera Eue Glos actos proferidos en los juicios fiscales son de car;cter administrativo * no jurisdiccional, *a Eue Bstos =ltimos =nicamente son e"pedidos por los rganos Eue hacen parte de la rama jurisdiccional/H 9eg=n, el ciudadano, la Corte 9uprema de 5usticia * el Consejo de Estado han reconocido e"plcitamente la naturaleza administrativa de los juicios fiscales, afirmacin Eue justifica con 2ase en la transcripcin de apartes de diversas providencias de esas corporaciones/ 4or todo ello el interviniente conclu*e Eue los cargos del demandante son infundados *a Eue los actos e"pedidos en los juicios fiscales son administrativos, Gno slo desde el punto de vista org;nico sino tam2iBn dependiendo de la naturaleza de la funcin Eue en un momento dado sea ejercidaH/

V" INTERVENCI!N CIUDADANA El ciudadano 5osB de la Cruz +pez Camacho impugna la demanda, por lo cual solicita a la Corte no slo declarar la constitucionalidad de las normas acusadas sino tam2iBn Eue esta Corporacin llene algunos vacos de la +e* ,de #&&./ 9eg=n su criterio, las contraloras, si 2ien son rganos autnomos, no slo se encuentran sometidas al principio de legalidad sino Eue tienen una categora jurdica en la estructura del Estado Ginferior a las ramas del poder p=2licoH, por lo cual es legtimo Eue el Congreso regule las funciones * actos de estos rganos de control/ En ese orden de ideas, para el interviniente es claro Eue los GAC169 Eue e"pidan las Contraloras tienen el car;cter de AD3?N?91RA1?>69 * el tr;mite para su e"pedicin, notificacin * efectos, de2e hacerse siguiendo los lineamientos seAalados en el Cdigo Contencioso Administrativo/ 1odo por la decisin de la Rama +egislativa en uso de las atri2uciones constitucionales/H El ciudadano conclu*e entonces al respecto! 9La disposicin al determinar que los C'LL82 proferidos en el (#8" 28 0 # 2(842'D7L70'0 C72"'L son actos administrativos y se&alar las acciones de Ley que pueden intentar, en nada viola las disposiciones constitucionales, antes por el contrario, est ratificando el contenido de la "arta en cuanto a la estructura del stado y el cmo deben actuar sus rganos, entre ellos los del control. 0e igual manera, est definiendo claramente el procedimiento que deben seguir para la toma de sus decisiones, lo cual indica el control $urisdiccional ,acciones de Ley- que deben tener estas decisiones.A 4or =ltimo, el interviniente considera Eue la +e* ,- de #&&. tiene vacos de regulacin pues no seAala con claridad la naturaleza jurdica ni los tBrminos de prescripcin * de caducidad del proceso de responsa2ilidad fiscal, por lo cual solicita a la Corte Eue Gllene el vaco normativo, por cuanto los temas e"puestos tienen ntima relacin * lo Eue es m;s definen la aplicacin de las normas acusadas de inconstitucionalidadH/ 9eg=n su criterio, los artculos acusados esta2lecen GEue la etapa instructiva termina con el Auto de naturaleza administrativa * el proceso con un :A++6 de la misma naturalezaH pero Gpor el vaco e"istente en la +e* so2re su naturaleza * los tBrminos aplica2les para caducidad dara lugar a proferir providencias antentatorias contra las garantas ciudadanas * constitucionales/5 4or su parte, la ciudadana Norma Constanza 1ri2n C;rdenas interviene en el proceso para coad*udar la demanda/ 9eg=n su criterio no es posi2le admitir, Eue la Contralora haga parte de la G %a6a e7ec1ti&a8 2 61c3* 6en*0 c*n0i(e%a% 91e 010 act*0 0*n )*0 ,%*,i*0 (e (ic3a %a6a8 e0 (eci%8 91e 010 act*0 0ean a(6ini0t%ati&*0H pues se est; desconociendo la autonoma Eue la Carta Euiso conferir a los rganos de control, tal * como se desprende de los de2ates en la Asam2lea Constitu*ente/ +a interviniente transcri2e entonces amplios apartes de tales de2ates, en particular de la ponencia so2re estructura del Estado, en donde se afirma Eue Gel Contralor no es superior jer;rEuico de las entidades u organismos controlados, si lo fuere, podra revocar

directamente los actos administrativos de aEuella, adem;s, como sus actos, antitBcnicamente llamados administrativos, son de naturaleza distinta, mal pueden entrar a ocupar el sitio de los Eue verdaderamente si lo son en el evento remoto de Eue as se procedieraH/ A partir de lo anterior, la interviniente conclu*e Eue la la2or de la contralora es un e"amen * control de los actos de la administracin, por lo cual Gno se trata de una funcin administrativa 91e te%6ina c*n 1n act* (e nat1%a)e:a i;1a) , pues Euien controla no de2e participar en la decisin o2jeto de control, pues entonces dicha intervencin eEuivaldra a c*a(6ini0t%a% * se alejara de la intencin de la funcin fiscalizadora/H 4or ello considera Eue atri2uir naturaleza administrativa a los juicios de responsa2ilidad fiscal eEuivale a aplicar la anterior Carta, Eue no reconoca la especificidad de las funciones de control/ De otro lado, seg=n la interviniente, es necesario distinguir la administracin de la rama administrativa pues Gcuando nos referimos a la Administracin 4=2lica de2emos incluir no solamente las tres ramas del poder p=2lico Eue sin ser todas un rgano ejecutivo, s tienen una organizacin administrativa, aun cuando desempeAen funciones distintas de las asignadas al ejecutivo, inclu*endo los rganos de control, los Eue como se dijo, desarrollan funciones fiscalizadoras/H/ 4or ello, si 2ien la contralora hace parte Gdel haz org;nico denominado administracin nacionalH, esto no significa Eue sus actos de control sean administrativos, *a Eue el artculo -<D de la Constitucin precept=a Eue la Contralora Gno tendr; funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organizacinH, lo cual significa, seg=n la ciudadana, GEue el Constitu*ente desnaturaliz de plano la naturaleza administrativa de la actividad fiscalizadora ejercida por la ContraloraH/ Esto muestra entonces, seg=n su parecer, GEue el 4roceso de Responsa2ilidad :iscal NO ES DE NATURALE<A ADMINISTRATIVA sino Eue tiene sus propias caractersticas Eue lo diferencian de cualEuier otro proceso/H +a interviniente analiza entonces las caractersticas del juicio fiscal a partir de una distincin entre los procesos inEuisitivo, acusatorio * mi"to, * conclu*e al respecto! 90e acuerdo con todo lo e!puesto, debemos concluir que el proceso de #esponsabilidad Ciscal -. ES 'D/0-0S12'103., sino de caractersticas propias del sistema 7nquisitivo y de contenido C72"'L. s un (roceso (blico, ra%n por la cual no tiene cabida ni la perencin, ni la revocabilidad, ni la transaccin, el desistimiento o la conciliacin. Le son aplicables los principios que integran el debido proceso consagrado constitucionalmente como son la presuncin de inocencia, el principio de favorabilidad, el 7n 0ubio (ro #eo, el derecho de defensa, el derecho a solicitar pruebas y controvertirlas, el derecho, de impugnacin, la prohibicin del 4on Dis 7n 7dem, la pree!istencia de la ley, la pree!istencia de $ue% competente y el principio de legalidad. (ara hablar del (roceso de #esponsabilidad Ciscal, tenemos que hacer claridad respecto de la funcin propia de la "ontralora, la cual es de control, de lo que e$ecuta o administra la 'dministracin (blica, de lo

cual es fcil concluir que sus actos en ningn momento comportan el carcter de administrativos, pues de ser as la entidad estara coadministrando con la rama e$ecutiva.A 4or todo lo anterior, la ciudadana considera Eue los actos e"pedidos por la Contralora en los juicios fiscales son Gactos de control fiscalH, Eue no pueden entonces ser definidos por la le* como de naturaleza administrativa, pues se estara desfigurando el modelo de control consagrado por la Constitucin, *a Eue Gel artculo ##. de la Carta contempla de manera separada la funcin ejecutiva de la funcin de control, reafirmando de paso su independencia * autonoma/H 4or ello la ciudadana se aparta del an;lisis efectuado por la Corte Constitucional en la sentencia 9 -<-' de #&&< *a Eue considera Eue esa decisin desnaturaliz la actividad de la Contralora al conferirle car;cter administrativo/ 9eg=n su criterio! 94o es $urdicamente posible, asimilar la responsabilidad fiscal a la civil, ni la accin civil a la accin fiscal, toda ve% que la responsabilidad y la accin civil son dispositivas ,rogada-, mientras que la responsabilidad y accin fiscal son inquisitivas, que se fundan en el principio de oficiosidad fiscal, y mucho menos podemos aseverar que la responsabilidad fiscal pueda establecerse en un proceso dispositivo, y menos predicarse que la responsabilidad fiscal sea patrimonial, pues esta es una especie de la responsabilidad civil. 's mismo, es claro ver que la propia "orte "onstitucional en la 2entencia citada se contradice, pues de manera ta$ante habla de un proceso administrativo al cual le son aplicables los principios propios de su rea y no como ella misma afirma los principios del procedimiento penal, con lo cual est aceptando que el (roceso de #esponsabilidad Ciscal comporta caractersticas peculiares, o sea que puede afirmarse que es un proceso 9sui gnerisA que por ser un derecho nuevo no cuenta todava con instituciones propias, por lo cual debe recurrir a otros ordenamientos que en el caso nuestro es el 9penalA por cuanto es este ordenamiento el que nos permite lograr el desarrollo correcto del proceso fiscal, respetndose las garantas procesales consagradas en la "arta (oltica y en las legislaciones vigentes.A +a ciudadana Nora Aguilar Alzate tam2iBn coad*uda la demanda * solicita a la Corte declarar la ine"eEui2ilidad de las normas acusadas/ 9eg=n su criterio, Gno podemos seguir pensando Eue lo Eue no es legislativo ni judicial, es administrativo, pues la teora de la tridivisin del poder *a no opera, al ser un concepto superado por nuestra Constitucin/5 Esto significa, para la interviniente, Eue la Contralora ejerce una funcin especfica Eue, por mandato constitucional, es de GC6N1R6+ :?9CA+, entendida como la vigilancia de la gestin fiscal de la administracin * de los particulares o entidades Eue manejen fondos o 2ienes de la Nacin/H +a ciudadana justifica entonces esas afirmaciones con 2ase en una amplia transcripcin de los de2ates en la Asam2lea Constitu*ente, en particular de la ponencia so2re estructura del Estado referida tam2iBn por el demandante/ 4or ello la

interviniente considera Eue la sentencia 9 <-' de #&&< de la Corte es eEuivocada no slo porEue Gno se tuvo en cuenta las diferentes discusiones Eue se dieron en la Asam2lea Nacional Constitu*ente conforme al an;lisis citado, ni a lo plasmado en la Constitucin 4olticaH sino, adem;s, por cuanto no se profundiz de manera suficiente so2re esa nueva rama del derecho, Eue es el derecho fiscal, a fin de clarificar temas como Gla naturaleza del derecho * del proceso de responsa2ilidad fiscal, la finalidad del mismo, la clase de responsa2ilidad generada por la conducta daAina del servidor p=2lico Eue cumple gestin fiscal o del particular Eue maneja fondos o 2ienes del Estado/H ?gualmente, la interviniente considera Eue esa sentencia incurre en contradicciones/ As, la Corte seAala GEue la responsa2ilidad no tiene un car;cter sancionatorio, ni penal ni administrativo, porEue la finalidad de la declaracin de la responsa2ilidad, es meramente resarcitoria, pues 2usca o2tener la indemnizacin por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatalH/ 9in em2argo, se pregunta la ciudadana, Gsi no tiene un car;cter sancionatorio, ni penal, ni administrativo, IEuB car;cter tieneJ Ipor EuB para ha2lar del de2ido proceso se soportan en normas de derecho sancionatorio, normas de derecho procesal penalJ Ino es ello un contra sentidoJ, Ipor EuB no se soportan en normas del proceso dispositivoJH A partir de lo anterior, la interviniente conclu*e Eue la Corte de2e revisar sus criterios en esta materia * reconocer la especificidad de los juicios fiscales, como procesos sancionatorios de naturaleza inEuisitiva, *a Eue Gla investigacin est; a cargo del rgano de control, Eue as mismo tiene la carga de la prue2a, la direccin e impulso oficioso del proceso/ Adem;s, Eue las contraloras aparecen en representacin del Estado, haciendo uso de su poder de so2erana/H/ +a ciudadana conclu*e entonces al respecto! 90efinir que dicho acto no es administrativo, implica adems la revisin de la 2entencia ":@5* de .//5, a travs de la cual se declar la constitucionalidad del 'rt. .+ de la Ley 5) de .//>, pero, de manera e!tra&a, luego de una e!celente argumentacin y de una defensa al principio de la moralidad que debe regir la funcin administrativa y que es sustento del cometido fiscali%ador, concluye, que aunque el artculo es e!equible, el finiquito tiene una caducidad de dos a&os, que es 9el trmino que establece el "digo "ontencioso 'dministrativo para la accin de reparacin directa endere%ada contra el estado y cuyo ob$eto es el de deducir, su responsabilidad por un hecho, omisin u operacin suya ,".".'. 'rt. .>*-, es el mismo que deber predicarse, mutatis mutandis, de la iniciacin del proceso de responsabilidad fiscal por parte de los organismos de control fiscal y que apunta a deducir la e!istencia, contenido y alcance de la responsabilidad fiscal de las personas que han mane$ado los intereses patrimoniales del stadoA. "onclusin que contradice la argumentacin contenida en los .+ fundamentos $urdicos de la citada sentencia, que hace una remisin errada, ya que la caducidad es norma sustantiva procesal, y debe estar e!presamente se&alada por la ley que sea aplicable, nunca por analoga y la segunda parte del ".".'., de donde surge la norma, est estatuida

para el 9"ontrol 3urisdiccional de la 'ctividad 'dministrativaA y la desplegada por las "ontraloras para deducir la responsabilidad de que habla el artculo )*=:E no es de este talante, es especial, fiscali%adora, como ya se ha dicho.% VI" DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR NACI!N" ENERAL DE LA

En su concepto de rigor, el 4rocurador @eneral de la Nacin, 5aime 0ernal CuBllar, defiende la constitucionalidad de las normas acusadas/ 4ara ello comienza por estudiar la naturaleza de los juicios fiscales, a partir de los criterios desarrollados por la Corte en las sentencias C-',< de #&&, * 9 -<-' de #&&</ 9eg=n su criterio, ese e"amen muestra Eue las disposiciones demandadas, Gal esta2lecer Eue el acto de apertura al juicio fiscal es administrativo * Eue contra el fallo de responsa2ilidad fiscal proceden las acciones de le*, no transgreden los artculos ##., ##D * #-# de la Carta 4oltica, pues los preceptos acusados no desconocen la autonoma e independencia Eue el constitu*ente le confiri a la Contralora @eneral de la Rep=2lica * a las contraloras de las entidades territoriales para ejercer la vigilancia de la gestin fiscal/H El 3inisterio 4=2lico conclu*e entonces al respecto! 9Los actos proferidos en desarrollo del proceso de responsabilidad fiscal son de naturale%a administrativa, pues la "onstitucin (oltica no reconoce a la "ontralora facultad para e$ercer funciones $urisdiccionales. #esulta acorde con la naturale%a de esta clase de procesos que la providencia a travs de la cual concluye el $uicio de responsabilidad fiscal, pueda ser demandada ante la $urisdiccin contencioso administrativa, sin que ello implique atentado contra la autonoma e independencia de los rganos de control. n la estructura administrativa del stado e!isten organismos autnomos e independientes como la (rocuradura Feneral de la 4acin, el "onse$o 4acional lectoral, la #egistradura 4acional del stado "ivil, el Danco de la #epblica y la "omisin 4acional de ;elevisin, los cuales profieren actos de naturale%a administrativa, igualmente sometidos al control de la mencionada $urisdiccin.A VII" FUNDAMENTO JUR=DICO C*6,etencia" #- Conforme al artculo -,# ordinal ,F de la Constitucin, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los artculos $' (parcial) * $# (parcial) de la +e* ,- de #&&., *a Eue se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de normas Eue hacen parte de una le* de la Rep=2lica/

E) a01nt* .a7* %e&i0i'n 2 )*0 te6a0 71%+(ic*0 a t%ata% -- 9eg=n la demandante * algunos de los intervinientes, las normas acusadas, al atri2uir naturaleza administrativa a los juicios fiscales, vulneran la autonoma del control fiscal * de las Contraloras, pues someten sus decisiones a la revisin de otra rama del poder *a Eue sus actuaciones Euedan sujetas a impugnaciones ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo/ Adem;s, seg=n su criterio, de esa manera, se desconoce Eue la Carta confiri una especificidad a los actos de revisin * sancin de los contralores, diferente a la administrativa, como se desprende del e"amen de los de2ates en la Asam2lea Constitu*ente * del mandato e"preso del artculo -<D superior, seg=n el cual, las contraloras no tienen Gfunciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organizacinH/ 4or el contrario, la >ista :iscal * los otros intervinientes consideran Eue las disposiciones acusadas se ajustan a la Carta, no slo porEue la autonoma de la contralora no e"clu*e Eue sus decisiones sean revisadas judicialmente sino, adem;s, por cuanto la propia Corte *a ha esta2lecido, en decisiones precedentes, Eue los juicios fiscales tienen naturaleza propiamente administrativa/ Como vemos, el pro2lema a ser resuelto en esta sentencia es si la le* puede, sin vulnerar la autonoma * la especificidad de las funciones de vigilancia de la Contralora, conferir a los juicios fiscales naturaleza administrativa, con la o2via consecuencia Eue de all se desprende, Eue es la posi2ilidad de Eue esas decisiones sean revisadas judicialmente/ 4ara responder a ese interrogante, la Corte comenzar; por recordar 2revemente sus criterios so2re los alcances de la autonoma de la Contralora * la especificidad de sus funciones, para as precisar los alcances Eue tiene el +egislador para definir la naturaleza de los procesos de responsa2ilidad fiscal/ Se,a%aci'n (e ,*(e%e08 a1t*n*6+a (e )a c*nt%a)*%+a 2 >1nci*ne0 a(6ini0t%ati&a0 (e e0ta enti(a(" .- +a Corte coincide con la actora * algunos de los intervinientes en Eue la Constitucin se distancia de ciertas visiones jurdicas, seg=n las cuales, en el Estado slo e"isten tres ramas (legislativa, ejecutiva * judicial) con funciones ntidamente separadas/ +a Carta mantiene el principio de separacin de poderes (C4 art/ ##.) pero le confiere una naturaleza m;s compleja, en un do2le sentido/ De un lado, admite Eue e"isten rganos autnomos cu*as funciones no pueden ni de2en ser encajadas dentro de la divisin cl;sica en tres ramas del poder, como los rganos de control * la organizacin electoral/ K, de otro lado, la Carta no slo admite sino Eue promueve la e"istencia de controles recprocos entre las distintas ramas * rganos autnomos, por medio del cl;sico mecanismo de pesos * contrapesos, como 2ien lo resalta uno de los intervinientes/ 4or ello, tal * como esta Corporacin *a lo ha2a seAalado, la consagracin de ramas del poder * de rganos autnomos se lleva a ca2o Gcon el propsito no slo de 2uscar ma*or eficiencia en el logro de los fines Eue le son propios, sino tam2iBn, para Eue esas competencias as determinadas, en sus lmites, se constitu*eran en controles autom;ticos de las distintas ramas

entre s, *, para, seg=n la afirmacin cl;sica, defender la li2ertad del individuo * de la persona humana/#H En tal conte"to, la actora * los intervinientes tienen igualmente razn en insistir en Eue, conforme a esa nueva visin del principio de separacin de poderes, la Carta otorga no slo autonoma org;nica sino tam2iBn unas funciones propias * especficas a las contraloras (C4 arts ##., ##&, -<D * -<$), por lo cual es claro Eue estos rganos de control no hacen parte de la Rama Ejecutiva ni desarrollan, como actividad, principal tareas administrativas, como las Eue adelantan la administracin central * las administraciones seccionales/ 4or ello, tal * como esta Corporacin *a lo ha2a seAalado, la Constitucin Euiso Gdistinguir ntidamente la funcin propiamente administrativa del Ejecutivo de la funcin fiscalizadora de la Contralora, pues consider Eue la confusin de tales funciones comporta2a efectos perjudiciales para la marcha del EstadoH-/ Esto se desprende con nitidez no slo del te"to constitucional, Eue e"plicita Eue la tarea propia de estas entidades es la vigilancia * el control fiscal de la administracin (C4 arts ##& * -<D) sino, adem;s, del e"amen de los de2ates constitu*entes, en donde claramente se seAal Eue Lno se de2e confundir la funcin fiscalizadora con la funcin administrativo o gu2ernativa, pues son de naturaleza totalmente distinta * se ejerce por actos tam2iBn diferentesL./ ,- Esta autonoma funcional * org;nica de las contraloras no slo tiene como finalidad fortalecer el control fiscal sino tam2iBn hacer frente a las disfuncionalidades Eue dicho control puede generar, por lo cual la Carta pretende evitar Eue la actividad de control se traduzca en una coadministracin/ 4or ello la Constitucin no slo Gtermina con la coadministracin Eue se ejerca mediante el control fiscal previoH , sino Eue dispone Eue la Contralora no Ltendr; funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organizacinL (C4 art/ -<D, inciso ,F), precepto Eue, como 2ien lo seAal durante la vigencia de la anterior Constitucin la jurisprudencia del Consejo de Estado * de la Corte 9uprema, * tam2iBn lo ha esta2lecido esta Corte Constitucional, es una limitacin m;s Eue otra cosa %/ El significado de esa norma es entonces Eue la =nica funcin propiamente de actuacin administrativa Eue ejercen los contralores es la relativa a la organizacin interna de la entidad, como puede ser la ejecucin del presupuesto * el nom2ramiento de funcionarios, por lo cual, al desarrollar la actividad de fiscalizacin, estos rganos de control de2en evitar convertirse en coadministradores/ F1nci*ne0 a(6ini0t%ati&a0 acti&a0 2 (e>inici'n act1aci*ne0 (e c*nt%*) c*6* a(6ini0t%ati&a0" (e (ete%6ina(a0

%- Es pues claro, como lo seAalan la actora * algunos de los intervinientes, Eue las contraloras no hacen parte de la rama administrativa, ni ejercen funciones
# 9entencia C-#<D de #&&%/ 34 :a2io 3orn Daz/ - 9entencia C-#'' de #&&</ 34 Alejandro 3artnez Ca2allero/ :undamento 5urdico No < . Cf Cernando Cerrera et al/ L?nforme 4onencia so2re Estructura del EstadoL en aceta C*n0tit1ci*na) No %&, p
#'/ , 9entencia C-#<D de #&&%/ 34 :a2io 3orn Daz/ % >er, entre otras, las sentencias C-%-D de #&&, * C-#'' de #&&</

de go2ierno o de ejecucin administrativa, salvo aEuellas estrictamente referidas a su organizacin interna, puesto Eue su tarea constitucional es esencialmente de control/ Es igualmente claro Eue los procesos de responsa2ilidad fiscal son un desarrollo especfico de esas funciones de vigilancia de las contraloras, por lo cual un o2vio interrogante surge! Isignifica lo anterior -como lo sostiene la actora- Eue es inconstitucional Eue la le* atri2u*a naturaleza administrativa a estos juicios fiscalesJ <- En principio, la respuesta parece afirmativa, pues la le* estara confundiendo la funcin de control con la actividad administrativa, cuando la Constitucin Euiso distinguir ntidamente esas tareas * atri2uirlas a rganos distintos/ Adem;s, esa regulacin legal parece vulnerar el mandato constitucional, seg=n el cual esos rganos de control no tendr;n Gfunciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organizacinL (C4 art/ -<D), *a Eue la le* les estara atri2u*endo funciones administrativas en el ejercicio de sus competencias de control/ :inalmente, puede invocarse un importante argumento histrico, *a Eue en los de2ates constitu*entes, varios delegatarios afirmaron e"plcitamente Eue una de las razones esenciales para conferir autonoma a la Contralora era para distinguir sus funciones * actos, Eue impropiamente eran calificados de administrativos/ As, el citado ?nforme 4onencia so2re estructura del Estado, Eue sirvi de sustento a la consagracin de la Contralora como rgano autnomo, seAal al respecto! 9(or lo mismo, el rgano de control no forma parte de las entidades que controlaB es autnoma e independiente y no est su$eto a las directrices y pautas que pueden se&alar las que han de ser controladas, pues de lo contrario de nada servira el control si ste debe e$ercerse conforme a los trminos e indicaciones que se&ale el que ha de ser fiscali%ado. 2imultneamente, el "ontralor no es superior $errquico de las entidades u organismos controlados, si lo fuere, podra revocar directamente los actos administrativos de aquella, adems, como sus actos, antitcnicamente llamados administrativos, son de naturale%a distinta, mal pueden entrar a ocupar el sitio de los que verdaderamente s lo son en el evento remoto de que as se procediera ,subrayas no originales-.<A K e"plcitamente, so2re la naturaleza de los actos de la contralora, ese mismo informe seAal! 9Cuncionalmente, sus actos no son legislativos, ni $urisdiccionales o administrativos. !piden, s, actos administrativos pero slo en los asuntos inherentes a su propia organi%acin, de la misma forma que las ramas $urisdiccionales o legislativas e!piden este tipo de actos, pero slo de manera secundaria. (ara el desarrollo de su funcin fiscali%adora, sus actos son de control de vigilancia o en otros trminos ms precisos son actos fiscali%adores ,subrayas no originales-.DA
< Cf Cernando Cerrera et al/ L?nforme 4onencia so2re Estructura del EstadoL en
#'/ D ?2idem/ aceta C*n0tit1ci*na) No %&, p

D- A pesar de su aparente fuerza, la Corte considera Eue los anteriores argumentos no son de reci2o, pues se fundamentan en un razonamiento eEuvoco, a sa2er, Eue la distincin entre la funcin administrativa * las la2ores de control fiscal implica Eue la le* no puede atri2uir naturaleza administrativa a las actuaciones de control desarrolladas por las contraloras/ As, el argumento de la actora puede ser resumido * formalizado de la siguiente manera! 4remisa #! +as funciones de control * de administracin son dos actividades diversas (C4 arts ##% * ##&)/ 4remisa -! +a Constitucin Euiso distinguir esas funciones * las atri2u* a rganos distintos (C4 arts ##., ##% * ##&)/ 4remisa ./ +a Carta restringi entonces las contraloras a la actividad especfica de control, por lo cual limit de manera e"presa su accin administrativa e"clusivamente a aEuellos actos Eue se relacionan con su organizacin interna (C4 / -<D) Conclusin! 4or consiguiente, los actos de las contraloras, cuando adelantan sus funciones de control, no pueden ser definidos por la le* como administrativos, pues se estaran vulnerando las anteriores premisas constitucionales/ +a Corte considera Eue las premisas del razonamiento son v;lidas pues tienen sustento en la propia Carta/ 9in em2argo, la conclusin no se desprende de ellas, *a Eue la inferencia, a pesar de su apariencia lgica, es eEuivocada pues se 2asa en una am2iguedad conceptual * sem;ntica/ As, la actora identifica el sentido de la pala2ra GadministrativoH en la conclusin * en las premisas, *a Eue presupone Eue la definicin legal de un acto como administrativo convierte la actuacin as definida en una forma de ejercicio de una funcin administrativa/ 9in em2argo, un an;lisis m;s detenido muestra Eue ello no es o2ligatoriamente as pues el sentido de la pala2ra en am2os casos es diverso/ En las premisas, esa e"presin hace referencia a Eue la autoridad desarrolle una funcin administrativa, mientras Eue en la conclusin, el efecto de Eue la le* atri2u*a naturaleza administrativa a un acto es permitir su impugnacin ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo/ 4or ende, la definicin de un acto de control de una entidad como GadministrativoH en manera alguna convierte la actuacin de esa entidad en una actividad de GadministracinH, esto es, de ejecucin administrativa o de desarrollo de una funcin administrativa/ As, desde tiempo atr;s, la le* colom2iana ha atri2uido a la supervigilancia adelantada por la 4rocuradura contra los funcionarios de la rama ejecutiva una naturaleza administrativa, por lo cual sus actos son impugna2les ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo/ 9in em2argo, ese hecho no implica Eue se confunda la funcin disciplinaria de la 4rocuradura con las la2ores de ejecucin administrativa desarrolladas por los miem2ros del Ejecutivo/ En ese mismo orden de ideas, la atri2ucin de car;cter administrativo a una tarea de control de la Contralora no convierte a esa entidad en un rgano de administracin activa, puesto Eue tal definicin tiene como =nico efecto permitir la impugnacin de esa actuacin ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo/

$- +o anterior muestra Eue es preciso clarificar ciertos conceptos para poder responder adecuadamente al interrogante planteado por la actora * los intervinientes/ En particular, es necesario distinguir entre el significado de la funcin administrativa * los efectos de la definicin legal de un acto como administrativo, lo cual o2liga tam2iBn a diferenciar entre la administracin activa * la llamada administracin pasiva/ En efecto, slo de esa manera podremos precisar si el mandato constitucional, seg=n el cual las contraloras no tienen Gfunciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organizacinL (C4 art/ -<D) implica Eue sus actos de control * sancin no pueden ser administrativos/ &- +a doctrina jurdica ha tenido muchas dificultades para precisar EuB se entiende por funcin administrativa por dos razones 2;sicas/ De un lado, por cuanto no es f;cil diferenciarla de las otras tareas cl;sicas del Estado, a sa2er de la legislacin *, en especial, de la funcin judicial con la cual comparte muchos rasgos/ 4or ejemplo, un autor de la talla de Melsen -* en este punto es seguido por muchos otros doctrinantes-, ha sostenido Eue no e"iste materialmente ninguna diferencia entre la la2or administrativa * la la2or judicial pues am2as son la produccin de una norma singular (sentencia o decisin administrativa) dentro del marco de posi2ilidades esta2lecido por una norma general (le*)/ 4ara Melsen, la diferencia entre la administracin * la jurisdiccin tiene razones histricas * no conceptuales, * se relaciona m;s con la naturaleza de los rganos Eue ejecutan el derecho! la aplicacin es administrativa si es desarrollada por funcionarios jer;rEuicamente organizados, mientras Eue es judicial si los aplicadores gozan de independencia funcional/ As las cosas, seg=n estas corrientes, la =nica diferencia material Eue se puede esta2lecer es entre la legislacin, Eue consiste en crear normas generales * a2stractas, * la ejecucin, Eue produce normas individuales dentro de los marcos permitidos por la norma general/ 4or ello Melsen conclu*e Eue la funcin administrativa slo puede definirse residualmente, esto es, como aEuella actividad del Estado Eue no es ni legislacin ni jurisdiccin/ 6tros autores no comparten esos criterios pues consideran Eue es posi2le esta2lecer criterios materiales para determinar el significado de la funcin administrativa * diferenciarla de las la2ores jurisdiccionales$/ 9eg=n estas corrientes, mientras los jueces resuelven esencialmente controversias * conflictos con 2ase en una estricta aplicacin de la le*, la funcin propiamente administrativa se relaciona con las diversas la2ores de ejecucin Eue, especficamente, desarrolla la rama ejecutiva para el cumplimiento de sus fines, para lo cual se reconoce un margen de discrecin al funcionario administrativo, Euien puede entonces apreciar la conveniencia * oportunidad de la medida Eue toma/ Ca2ra pues una especificidad material de la funcin administrativa/ 4ero incluso para Euienes aceptan esta opinin, su2sisten muchas dudas * controversias pues estas la2ores son mu* amplias * complejas, por lo cual la doctrina suele diferenciar entre diversas formas de la

$ 9o2re estos criterios, ver entre otros, 5uan :rancisco +inares/ Derecho Administrativo/ 0uenos Aires! Astrea,
#&$<, pp #,& * ss/

actividad administrativa&/ na de las clasificaciones m;s usuales distingue tres grandes r2itas, Eue son, de un lado la polica administrativa o actividad de limitacin de derechos para garantizar el orden p=2licoN de otro lado, las la2ores de prestacin o de servicio p=2lico, en virtud de las cu;les la Administracin suministra directamente prestaciones a los particularesN *, finalmente, las la2ores de fomento de determinadas actividades de los particulares, por medio de incentivos o premios/ Algunos consideran Eue esa clasificacin es insuficiente, pues es necesario agregar otras formas de actividad administrativa, como pueden ser las potestades sancionadoras de la administracin, la actividad industrial * comercial de algunos entes estatales o las la2ores de planificacin/ Ahora 2ien, independientemente de la validez doctrinaria de las anteriores distinciones, Eue o2viamente no corresponde a la Corte definir, esta presentacin es ilustrativa de lo Eue podramos denominar la funcin administrativa activa, por medio de la cual un rgano 2usca realizar el derecho * cumplir sus fines * cometidos/ Es pues una la2or en donde los servidores p=2licos deciden * ejecutan, por lo cual la doctrina suele seAalar Eue al lado de esa administracin activa e"iste una administracin pasiva o de control, cu*a tarea no es ejecutar acciones administrativas sino verificar la legalidad *, en ciertos casos, la eficacia * eficiencia de gestin de la Administracin activa#'/ Esta funcin administrativa activa es esencial * propia de la rama ejecutiva, pero no es e"clusiva de ella, pues en los otros rganos del Estado tam2iBn es necesario Eue los servidores p=2licos adelanten actividades de ejecucin para Eue la entidad pueda cumplir sus fines/ As, los jueces * congresistas de2en nom2rar su2alternos * ordenar gasto, Eue son la2ores tpicas de ejecucin administrativa/ #'- Conforme al anterior an;lisis, para la Corte es claro Eue cuando el artculo -<D de la Constitucin esta2lece Eue las contraloras slo ejercen aEuellas funciones administrativas inherentes a su organizacin, la norma constitucional se refiere a la administracin activa, esto es al desarrollo de la2ores de ejecucin propias para el cumplimiento de los fines de la entidad/ En efecto, un an;lisis sistem;tico de las disposiciones constitucionales * de los propios de2ates en la Asam2lea muestra Eue la voluntad del Constitu*ente fue evitar ante todo la coadministracin por los rganos de control, por lo cual Euiso distinguir, so2re todo en materia de gasto, la funcin ejecutiva administrativa (ordenacin del gasto) de la funcin de control (verificacin de su legalidad * eficacia * eficiencia de gestin)/ As, no slo el artculo ##& atri2u*e a esa entidad la Gvigilancia de la gestin fiscalH sino Eue, adem;s, el citado informe ponencia so2re la estructura del Estado, tantas veces mencionado por la actora * por los intervinientes Eue coad*udan la demanda, luego de seAalar Eue los actos de la Contralora no de2eran ser calificados de

& Al respecto ver, entre otros, Ramn 4arada/ Derecho Administrativo/ 3adrid, 3arcial 4ons, #&&#, 1omo ?,
Captulo O?/ 5osB 0ermejo >ega/ Derecho Administrativo/ 4arte especial/ 3adrid! Civitas, #&&,, captulo #F/ #' 9o2re esta distincin, ver 5osB Ro2erto Dromi/ ?nstituciones de derecho administrativo/ 0uenos Aires! Astrea, #&$., pp #D' * ss/ >er igualmente 5uan :ransisco +inares/ Derecho Administrativo/ 0uenos Aires! Astrea, #&$<, pp #D& * ss/

GadministrativosH, aclara el sentido de esa precisin, en los siguientes tBrminos! 9 n todo caso, la funcin fiscali%adora e$ercida por 9los organismos de vigilancia o supervisin financiera, contable o fiscal, de ninguna manera puede llegar a detentar poderes capaces de causar interferencia o determinar coparticipacin en la actividad administrativa. n otros trminos1 en ningn caso las agencias de control de la gestin puramente fiscal de la administracin, pueden llegar a constituir paralelamente a sta un aparato de coadministracin, pues en tal caso el poder de decisin administrativa, lgicamente se despla%ara irremediablemente hacia el coadministrador:contralor, el cual reunira en sus manos no slo la llave de la supervigilancia de gastos, sino tambin los poderes de ordenador del gasto, que al fin de cuentas no podra hacerse sin su voluntad y beneplcito. (or ello, y para evitar la llamada dictadura de los contralores, supervisores y auditores, mucho ms grave que el de los administradores o gobernantes, es por lo que todos los ordenamientos civili%ados tra%an una determinacin ta$ante entre la capacidad ordenadora del gasto y la competencia supervisora del mismo. 2e aspira que sta, en ningn caso, pueda invadir la rbita de aquella, ideal que apenas corresponde al orden natural de las cosas y que no siempre, infortunadamente, es logrado en la realidad. 4i aun los sistemas de mayor rigide%, ya bastante escasos, como el colombiano, que establecen el llamado control preventivo, pueden favorecer un esquema de supervisin que vaya a implicar veto a la capacidad decisoria y dispositiva de los administradores. 2eme$ante disposicin despla%ara los poderes plenos de la administracin hacia el organismo contralor, dando origen a una confusin de funciones verdaderamente inslita en que los entes $urdica y polticamente responsables de administrar, se veran detenidos en su actividad administrativa por una agencia de simple vigilancia a la cual el ordenamiento no le confiere ni poder ni responsabilidad alguna sobre la funcin administrativa, y que en consecuencia, careciendo de aptitud legal para acometerla, es por ello, al mismo tiempo, $urdica y polticamente irresponsable de los actos u omisiones propios de la administracin. La "onstitucin adopta el principio de la no intervencin de la "ontralora en las actividades de la administracin, al disponer en el inciso )6 del art. E/ que 9la "ontralora no e$ercer funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organi%acinA. ste mandato, que es determinante, y que por serlo, no se presta a dubitaciones de ningn gnero, ni a interpretaciones casusticas, est en vigor ,subrayas no originales-##.A 4or consiguiente, es claro Eue, en los tBrminos de la Constitucin, las contraloras, en relacin con los rganos Eue vigilan, no ejercen una funcin propiamente administrativa, pues no ordenan ni ejecutan gasto, sino Eue desarrollan un control posterior de la gestin administrativa activa/ ?gualmente
## Cernando Cerrera et al/ L?nforme 4onencia so2re Estructura del EstadoL en
aceta C*n0tit1ci*na) No %&, p #'

es evidente Eue la Carta Euiso distinguir entre las actividades de control -como el control fiscal * el disciplinario- * la funcin administrativa propiamente dicha, esto es, la ejecucin administrativa, radicada primariamente en el Ejecutivo * su2sidiariamente en los otros rganos de Estado n o2vio interrogante surge! Isignifica entonces Eue los actos de la contralora, por no ser producto de una ejecucin administrativa, no pueden ser de naturaleza administrativa, sino de otro car;cterJ E) 0enti(* (e )a (i0tinci'n ent%e act* a(6ini0t%ati&* 2 act* 71%i0(icci*na)" ##- 4ara responder a esa pregunta, la Corte de2e estudiar EuB sentido tiene Eue la le* atri2u*a a un acto singular de un determinado rgano estatal una naturaleza administrativa/ Ahora 2ien, esa caracterizacin tiene como consecuencia, entre otras cosas, Eue Bste, por oposicin a los actos jurisdiccionales, no tiene la fuerza de cosa juzgada, pues no slo es revoca2le * modifica2le por la propia administracin, como es o2vio, dentro de ciertas condiciones sino Eue, adem;s, puede ser revisado por las autoridades judiciales, en virtud del principio de legalidad/ 4or el contrario, el acto jurisdiccional, una vez ejecutoriado, es definitivo, pues tiene la virtud de la cosa juzgada/ 4or eso, amplios sectores de la moderna doctrina jurdica consideran Eue si 2ien es mu* difcil encontrar elementos sustantivos Eue distingan un acto administrativo de uno jurisdiccional, pues am2os en el fondo son la produccin de una norma singular dentro del marco de posi2ilidades esta2lecido por una norma general, lo cierto es Eue e"isten elementos formales Eue permiten esta2lecer una diferencia entre am2os tipos de actos#-/ De un lado, por sus efectos, pues el acto administrativo no goza de fuerza de cosa juzgada mientras Eue el jurisdiccional es definitivo, por lo cual el primero puede ser revocado, incluso estando ejecutoriado, a menos Eue e"ista una situacin jurdica consolidada, mientras Eue el acto jurisdiccional, una vez resueltos los recursos ordinarios *, e"cepcionalmente, los e"traordinarios, es irrevoca2le/ De otro lado, estos actos tam2iBn se diferencian por la naturaleza de sujeto Eue los emite, pues slo puede producir actos judiciales un funcionario Eue tenga las caractersticas de predeterminacin, autonoma, independencia e inamovilidad propia de los jueces, En efecto, lo propio del juez es Eue no slo de2er estar previamente esta2lecido por la le* (juez natural) sino Eue, adem;s, de2e ser ajeno a las partes en la controversia (imparcial), slo est; sujeto al derecho * no a instrucciones de sus superiores o de los otros poderes (independiente), * goza de una esta2ilidad suficiente para poder ejercer su independencia * autonoma (inamovilidad)#./ 4or el contrario, el funcionario administrativo carece de algunos de esos rasgos/ #-- Ahora 2ien, al lado de los actos singulares administrativos * judiciales, Ies posi2le pensar en otro tipo de actos con una naturaleza diversa, como lo proponen el actor * algunos intervinientes al caracterizar las decisiones en los
#- 9o2re este punto, en la doctrina internacional, ver Cans Melsen/ Te*%+a ene%a) (e) (e%ec3* 2 (e) E0ta(*/
3B"ico! taria, #&%', p -$$ * ss/ >er igualmente K en la doctrina nacional, ver +eopoldo primn*/ G+a am2igPedad e inconveniencia de los tBrminos QjursidiccinQ, Qfuncin jurisdiccionalQ* Qrama jurisdiccional del poder p=2licoH en Re&i0ta (e )a Aca(e6ia C*)*6.iana (e J1%i0,%1(encia / 0ogot;! enero, junio de #&&D, No -#%--#<--#D, pp .D< * ss, * ,'& * ss/ #. 9o2re las garantas org;nicas Eue de2e tener un juez para cumplir sus funciones, ver, entre otros, +uigi :errajoli/ De%ec3* 2 %a:'n/ 3adrid! 1rotta, #&&%, pp apartado ,'/

juicios fiscales como actos inEuisitivos de controlJ +a Corte considera Eue esa diferenciacin puede ser =til acadBmicamente, pero no tiene relevancia constitucional, mientras Eue la distincin entre acto administrativo * acto jurisdiccional, en los tBrminos seAalados en el anterior fundamento de esta sentencia, tiene gran importancia a la luz de los valores del ordenamiento/ En efecto, en el Estado de derecho e"iste en este campo una tensin permanente entre dos principios/ De un lado, el rBgimen constitucional se estructura so2re la idea de Eue todo acto estatal de2e tener control, a fin de impedir la ar2itrariedad/ 9in em2argo, la a2solutizacin del imperativo de control tiene efectos contraproducentes, *a Eue implica no slo Eue todo acto de2e ser revisa2le, sino Eue, a su vez, la actividad de control de2e tam2iBn estar sujeta a una nueva revisin, con lo cual los conflictos se vuelven intermina2les/ 4or ello, el Estado de derecho implica tam2iBn la idea de Eue toda controversia de2e tener un final, pues de no ser as, tampoco ha2ra justicia, *a Eue toda solucin sera provisional * estara sujeta a revisiones ulteriores, con lo cual el derecho dejara de cumplir la funcin pacificadora Eue le es consustancial/ ICmo compati2ilizar entonces el control a las autoridades con la necesidad de Eue el ordenamiento esta2lezca un fin a las controversiasJ +a respuesta dada por el constitucionalismo al anterior interrogante es la invencin de la autonoma * la independencia judicial/ En efecto, la independencia no es una garanta en 2eneficio del funcionario sino del ciudadano, pues se considera Eue el juez, al actuar e"clusivamente con 2ase en el derecho * gozar de independencia funcional, re=ne los reEuisitos para Eue sus determinaciones, una vez decididos los recursos de le*, puedan ser definitivas, esto es, hacer tr;nsito a cosa juzgada, *a Eue se pueden presumir conformes al ordenamiento/ En ese orden de ideas, desde el punto de vista constitucional, la distincin entre acto administrativo * acto jurisdiccional es en el fondo el car;cter definitivo o no de la decisin tomada por la autoridad estatal/ As, la le* puede atri2uir fuerza de cosa juzgada a actos jurdicos proferidos por autoridades Eue re=nan los reEuisitos propios de un juez, esto es, Eue sean imparciales, independientes e inamovi2les, mientras Eue vulnerara el principio seg=n el cual todo acto estatal de2e ser controlado Eue se diera esa misma fuerza a los actos de funcionarios organizados en una estructura administrativa, de suerte Eue se encuentran sometidos a instrucciones de sus superiores/ #.- El anterior e"amen muestra Eue si 2ien, en general, todo ejercicio de una funcin administrativa, en el sentido de ejecucin administrativa, se hace por medio de actos administrativos, por el contrario no todos los actos administrativos son e"presin de una funcin administrativa, *a Eue pueden desarrollar otras funciones del Estado, como las funciones de control o de organizacin electoral/ 4or ende, no es incompati2le con la autonoma de las funciones de control Eue sus actos sean calificados por la le* como administrativos, pues ello no confiere naturaleza administrativa a la actuacin del rgano sino Eue simplemente seAala Eue, de2ido a la ausencia de los reEuisitos de imparcialidad, independencia e inamovilidad de los funcionarios Eue los emiten, estos actos no son definitivos, pues pueden ser revisados por

los jueces en cuestin/ 4or el contrario, si tales funcionarios re=nen las calidades propias de un juez, 2ien puede el ordenamiento conferirle efectos definitivos, estos es, jurisdiccionales a su decisin/ Es m;s, la propia Carta * la jurisprudencia de la Corte muestran con claridad esa diferencia en materia de control disciplinario! as, las decisiones de la 4rocuradura o de los superiores jer;rEuicos del investigado son administrativas, mientras Eue los fallos del Consejo 9uperior de la 5udicatura son judiciales, * eso a pesar de Eue en todos los casos se trata del desarrollo de una funcin de control disciplinario/ Nat1%a)e:a (e )*0 71ici*0 >i0ca)e08 %e&i0i'n ,*% )a 71%i0(icci'n c*ntenci*0a a(6ini0t%ati&a 2 a1t*n*6+a (e )a C*nt%a)*%+a" #,- Conforme a lo anterior, es claro Eue la Constitucin no prohi2e Eue se atri2u*a naturaleza administrativa a los actos de control de las contraloras, siempre * cuando eso no se traduzca en una coadministracin por parte de esas entidades, ni en una vulneracin de la autonoma misma de los rganos de control/ En este punto, la Corte Constitucional coincide con los criterios adelantados por la Corte 9uprema cuando ejerca el control constitucional, al amparo de la Carta derogada/ En efecto, desde sus primeras decisiones al respecto, ese tri2unal esta2leci con claridad la especificidad de las funciones de fiscalizacin de la contralora * su diferencia con las funciones de administracin activa del Ejecutivo/ As, en una sentencia de #&-,, cuando la contralora no tena a=n rango constitucional sino meramente legal, la Corte 9uprema seAal al respecto! 9(ero el 0epartamento de "ontralora no tiene funciones relativas a la administracin de cosa pblica, entendiendo por administracin de la cosa pblica, entendiendo por administracin el gobierno de sta, la cual, e$ercida por el (residente de la #epblica, llega hasta la e$ecucin de actos de disposicin. "onsiderando en con$unto el 0epartamento de "ontralora, no ha sido creado para otra que para fiscali%ar la administracin confiada al (residente de la #epblica de modo directo o indirecto. ,...Las funciones sobre e!amen y fenecimiento de cuentas que en todo tiempo han correspondido a la "orte de "uentas, son de fiscali%acin de la administracin de la cosa pblica en manera alguna actos de administracin. "omo el (residente de la #epblica solamente est encargado de la administracin, es claro que al asignrsele al "ontralor aquellas funciones no se le arrebatan al (residente las que l tiene emanadas de la "onstitucin.#,A En ese mismo orden de ideas, en decisiones ulteriores, la Corte 9uprema reconoci Eue las funciones de control ejercidas por la Contralora no podan ser calificadas de administrativas, en el sentido de ejecucin administrativa activa, pues tienen otra naturaleza#%/ 9in em2argo, en manera alguna, la Corte 9uprema dedujo de esa tesis Eue esos actos no eran administrativos, * por
#, Corte 9uprema de 5usticia/ 9entencia del & de agosto de #&-,/ 34 Ramn Rodrguez Riago/ @aceta 5udicial/
1omo OOO?, pp .# * .-/

ende no podan ser impugnados ante la jurisdiccin contenciosa administrativa/ K es Eue ha sido perfectamente claro en el ordenamiento jurdico colom2iano Eue estos actos de la Contralora se encuentran sujetos a control judicial/ As, el artculo DF de la +e* ,- de #&-. consagra2a la facultad del Consejo de Estado de revisar las actuaciones del Contralor en ejercicio de sus facultades legales/ As mismo, la +e* DD de #&-< otorg a los tri2unales contenciosos la competencia para revisar la legalidad de los actos de fenecimiento de los contralores territoriales/ 4or ende, el interrogante Eue surge es si, en los anteriores tBrminos, la definicin de los juicios fiscales como administrativos * su revisin por la jurisdiccin de lo contencioso administrativo es admisi2le/ K para la Corte la respuesta es claramente afirmativa, por las siguientes razones/ En primer tBrmino, los procesos de responsa2ilidad fiscal tienen claro sustento constitucional/ As, la Carta seAala Eue corresponde a la Contralora proteger el 2uen manejo de los fondos p=2licos, atri2ucin Eue inclu*e la posi2ilidad de adelantar juicios fiscales como los previstos por la norma impugnada (C4 art/ -<$ ord/ %F)/ En anterior oportunidad, esta Corporacin analiz en detalle las caractersticas especficas del proceso de responsa2ilidad fiscal #</ +a Corte seAal entonces Eue los juicios fiscales tienen esencialmente una naturaleza resarcitoria, pues se 2usca Eue el funcionario repare el daAo causado al erario p=2lico por su conducta dolosa o culposa/ +a sentencia precis entonces al respecto! G0e este modo, el proceso de responsabilidad fiscal conduce a obtener una declaracin $urdica, en la cual se precisa con certe%a que un determinado servidor pblico o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestin fiscal que ha reali%ado y que est obligado a reparar el da&o causado al erario pblico, por su conducta dolosa o culposa. (ara la estimacin del da&o debe acudirse a las reglas generales aplicables en materia de responsabilidadB por lo tanto, entre otros factores que han de valorarse, debe considerarse que aqul ha de ser cierto, especial, anormal y cuantificable con arreglo a su real magnitud. n el proceso de determinacin del monto del da&o, por consiguiente, ha de establecerse no slo la dimensin de ste, sino que debe e!aminarse tambin si eventualmente, a pesar de la gestin fiscal irregular, la administracin obtuvo o no algn beneficio.A En segundo tBrmino, esta Corte ha seAalado Eue la Contralora, si 2ien es un rgano autnomo, no es aut;rEuico * se encuentra sometido a controles *, en especial, al principio de legalidad#D/ 4or ende, es claro GEue la regulacin del proceso de responsa2ilidad fiscal corresponde aDl legislador, conforme a los arts/ <, -&, #-#, #-,, #%'--. de la Constitucin#$H, por lo cual en principio
#% Corte 9uprema de 5usticia/ 9entencia No ,% del $ de junio de #&$-/ 34 3anuel @aona Cruz/ Consideracin de la
Corte 9egunda 4unto , en @aceta 5udicial No -,'&, ppo .'' * .'#/ #< >er sentencia 9 -<-'R&</ Consideracin de la Corte No </ #D >er, por ejemplo, las sentencias C-%D- de #&&%, C--D-R&< * C-.#% de #&&D #$ 9entencia 9 - <-' de #&&</ Consideracin de la Corte %/-

nada se puede o2jetar a Eue el Congreso regule la naturaleza de estos procesos * les atri2u*a car;cter administrativo/ 4or todo lo anterior, la eventual revisin por la jurisdiccin de lo contencioso administrativo no puede ser entendida como un desconocimiento de la autonoma de ese rgano de control, sino como una consecuencia del principio de Eue en un Estado de derecho no puede ha2er acto estatal sin control/ Es m;s, la estructura misma de la Contralora, esto es, su organizacin jer;rEuica * administrativa, es congruente con la necesidad de Eue sus actuaciones puedan ser impugnadas ante un rgano Eue re=na las calidades propias de los funcionarios judiciales, como la jurisdiccin de lo contencioso administrativo/ Deci0i*ne0 a t*6a%" #%- +a Corte reitera entonces sus criterios so2re la naturaleza esencialmente administrativa de los procesos de responsa2ilidad fiscal, por lo cual no encuentra ninguna o2jecin constitucional contra las e"presiones impugnadas/ 9in em2argo, resulta2a imposi2le estudiar los apartes acusados en forma aislada pues Bstos forman una unidad de sentido con los incisos correspondientes de los artculos $' * $# de la +e* ,- de #&&./ As, la e"presin G9i el acto administrativoH del artculo $' hace referencia al acto Eue da apertura al juicio fiscal * precisa Eue si Bste no se hu2iera podido notificar personalmente, una vez transcurrido el tBrmino para su notificacin por edicto, la Contralora designar; un apoderado de oficio para Eue represente al presunto responsa2le en el juicio/ +a Corte no encuentra ninguna o2jecin a ese mecanismo, siempre * cuando se entienda Eue la e"presin Gpresunto responsa2leH de2e ser interpretada de conformidad con la presuncin de inocencia consagrada en la Carta (C4 art/ -&)/ Esto significa Eue no puede considerarse Eue la le* ha esta2lecido una presuncin de culpa2ilidad, pues en tal caso podra vulnerar la Constitucin, sino Eue la norma se est; refiriendo a la persona investigada, esto es a un eventual responsa2le, frente al cual la Contralora de2e compro2ar Eue efectivamente ha ocasionado un daAo al erario p=2lico por su conducta dolosa o culposa/ En tal entendido, la Corte considera Eue ese inciso es constitucional, * as se declarar; en la parte resolutiva de esta sentencia/ 4or su parte, la e"presin G* acciones de le*H del artculo $# hace referencia a la procedencia de los recursos contenciosos contra el fallo con responsa2ilidad fiscal, Eue puede dictarse, terminado el proceso, por medio de providencia motivada Eue de2e notificarse a los interesados en la forma * tBrminos Eue esta2lece el Cdigo Contencioso Administrativo/ Ninguna o2jecin encuentra la Corte contra esa regulacin/ 9iempre * cuando se entienda, tal * como lo precis la sentencia 9 -<-' de #&&< Eue la condena en estos juicios necesita de la prue2a de la e"istencia del daAo al erario p=2lico de2ido la conducta dolosa o culposa del agente/ En tal entendido, la Corte declarar; igualmente la constitucionalidad de los incisos primero * segundo del artculo $# de esa le*/ C*nt%*) c*n0tit1ci*na) 2 act1a)i:aci'n (e 1na %a6a (e )a )e;i0)aci'n

#&- 4or =ltimo la Corte precisa Eue las anteriores declaraciones de e"eEui2ilidad no significan Eue esta Corporacin no reconozca Eue la particular naturaleza de los juicios fiscales amerita una mejor comprensin por la doctrina * un m;s adecuado desarrollo legal/ 9in em2argo, esos son aspectos Eue no corresponde adelantar al juez constitucional, por lo cual no es de reci2o la peticin de uno de los intervinientes, seg=n la cual la Corte de2era completar las insuficiencias de la le* en materia de procesos de responsa2ilidad fiscal/ *a Eue no es funcin de este tri2unal completar los vacos ni resolver las contradicciones de una determinada rama de la legislacin, como puede ser el derecho fiscal/ En efecto, * tal * como recientemente lo ha reiterado esta Corporacin#&, la tarea 2;sica del tri2unal constitucional en una democracia constitucional, como guardi;n de la integridad * supremaca de la Carta (C4 art/ -,#), sigue siendo la de e"pulsar del ordenamiento las normas inconstitucionales producidas por el legislador ordinario o e"traordinario *a Eue slo e"cepcionalmente puede efectuar un desarrollo directo de las disposiciones constitucionales/ En efecto, una cosa es Eue la Constitucin sea una norma directamente aplica2le por los jueces, imperativo Eue se desprende claramente del artculo ,F superior, * otra mu* diferente, Eue corresponda a la Corte Constitucional -como lo sugiere uno de los intervinientes- actualizar la legislacin, lo cual des2orda claramente las funciones de este tri2unal/ Adem;s, para realizar los cam2ios legislativos, la propia Constitucin ha conferido a los ciudadanos amplios mecanismos de participacin poltica/ Ahora 2ien, la Corte no niega Eue, en caso de Eue e"istan, es menester corregir esos defectos de regulacin Eue puedan e"istir en materia de procesos de responsa2ilidad fiscal/ 9in em2argo, esa actualizacin de la legislacin fiscal no puede hacerse por medio del control constitucional de las le*es, pues para tal efecto la Carta prevB otras instancias/ As, por medio del proceso poltico se pueden desechar o reformar las normas Eue se consideren inconvenientes, caducas o incompletas/ ?gualmente, muchas de las eventuales contradicciones normativas pueden ser resueltas, por va de interpretacin, por las autoridades encargadas de aplicar las le*es en casos concretos, Euienes podr;n determinar cu;l es la norma vigente en determinado punto, para lo cual e"isten cl;sicas reglas de solucin de conflictos entre disposiciones, como le* posterior deroga le* anterior o la norma especial se de2e preferir a la norma general/ 6 igualmente se pueden completar los eventuales vacos legislativos por medio de procedimientos de integracin normativa, como la analoga, o aplicando la doctrina constitucional/ 4or esa va pueden resolverse muchos de los eventuales conflictos o vacos normativos Eue puedan e"istir en esta ;rea del derecho/ 4or ejemplo, so2re la falta de regulacin de la caducidad en estos procesos, esta Corte *a ha2a esta2lecido con suma claridad! 92i el trmino de caducidad de dos a&os lo establece la ley para la accin de reparacin directa endere%ada contra el stado y cuyo ob$eto es el de deducir su responsabilidad por un hecho, omisin u operacin suya ,".".', art. .>*-, el mismo trmino deber predicarse m#tatis m#tandis de la iniciacin del proceso de responsabilidad fiscal por parte
#& >er sentencia C-#-< de #&&$/ 34 Alejandro 3artnez Ca2allero/ :undamentos jurdicos -& * .'/

de los organismos de control fiscal y que apunta a deducir la e!istencia, contenido y alcance de la responsabilidad fiscal de las personas que han mane$ado los intereses patrimoniales del stado. Lo anterior no es bice para que los autores de las operaciones fraudulentas o irregulares puedan ser ob$eto de investigacin y sancin penal y que, en este caso, la entidad respectiva obtenga la correspondiente indemni%acin.A El ordenamiento jurdico prevB entonces formas de actualizacin de la legislacin, por lo cual no se puede trasladar al tri2unal constitucional la solucin de pro2lemas Eue de2en ser enfrentados por otras autoridades, o por los propios ciudadanos mediante los mecanismos de participacin previstos por la Carta/ VIII" DECISI!N En mBrito de lo e"puesto, la Corte Constitucional de la Rep=2lica de Colom2ia, en nom2re del pue2lo * por mandato de la Constitucin, RESUELVE Declarar EOES ?0+E9 el inciso primero del artculo $' * los incisos primero * segundo del artculo $# de la +e* ,- de #&&. Gso2re organizacin del sistema de control fiscal financiero * los organismos Eue lo ejercenH, en los tBrminos de esta sentencia/ Cpiese, notifEuese, comunEuese, c=mplase e insBrtese en la @aceta de la Corte Constitucional/

>+AD?3?R6 NARAN56 3E9A 4residente

CAR3EN8A ?9A8A DE @T3E8 CAR06NE++ 3agistrada 3agistrado

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ED ARD6 C?: EN1E9 3 U68 3agistrado

CAR+69 @A>?R?A D7A8 3agistrado

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3AR1CA >?C16R?A 9WCC?CA DE 36NCA+EAN6 9ecretaria @eneral