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MODELOS DE REGULAO (OU SUPERVISO) DO SECTOR FINANCEIRO

PEDRO FERREIRA MALAQUIAS SOFIA MARTINS CATARINA GONALVES DE OLIVEIRA PAULA ADREGA FLOR Advogados (*)

1 INTRODUO

ladas e efectuando uma verificao prvia da informao a ser dirigida ao pblico; (ii) poderes normativos, ao abrigo dos quais o regulador emite regras gerais e abstractas para o sector regulado; (iii) poderes de deciso concreta, nos quais se incluem os poderes do regulador de atribuir autorizaes e licenas, de manter registos, etc.; (iv) poderes de fiscalizao concreta, atravs dos quais o regulador verifica a observncia daquilo que tenha sido por si determinado; e (v) poderes sancionatrios, atravs dos quais o regulador exerce as suas funes de preveno e retribuio de violaes perpetradas pelas entidades reguladas 2. Pese embora, na realidade, o termo regulao se prenda mais com os poderes normativos atribudos ao regulador, consubstanciando-se no acompanhamento do mercado e do sector econmico em causa, gerando directrizes e determinaes de carcter genrico e, por outro lado, o termo superviso se prenda mais com os poderes de acompanhamento da actividade das entidades reguladas, corporizando-se em actos administrativos, determinaes concretas e/ou sanes, a verdade que esta ltima expresso se tem vulgarizado, sendo hoje geralmente aceite como compreendendo ambas as realidades. Assim, poder dizer-se que o termo superviso tem, hoje, um sentido amplo, que abrange quer a regulao, quer a superviso (em sentido estrito). A partir deste conceito, convir, ainda, distinguir entre (i) superviso prudencial, entendida como aquela que se destina a assegurar os valores de pru-

A funo do Estado Regulador concretiza, mediante o exerccio de competncias de superviso e regulao, uma presena pblica indirecta na economia, e implica a assuno de um dever pblico de vigilncia e garantia do desenvolvimento crescentemente privatizado das actividades econmicas na sociedade de risco 1. O exerccio da regulao pelo Estado traduz-se, assim, no estabelecimento de regras gerais e abstractas de modo economicamente ordenado, com o intuito de reforar ou controlar a livre concorrncia, compreendendo um variado leque de poderes, que se podero agrupar em: (i) poderes de informao e acompanhamento, cujo objectivo o de o regulador se inteirar das situaes que caem sob a sua alada, acompanhando o desempenho das entidades regu-

(*) Del rea de Derecho Mercantil de Ura Menndez (Lisboa). 1 Andr Figueiredo: A Informao Difundida no Mercado de

Valores Mobilirios e os Poderes da CMVM: Uma Nova Dimenso do Direito Administrativo, in Cadernos dos Valores Mobilirios, n. 24 - Novembro 2006 - Edio Especial - 15 Anos CMVM.

2 A. Menezes Cordeiro: Manual de Direito Bancrio, 3. Edio, 2006, Almedina, pg. 739 e ss.

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dncia na actuao dos agentes econmicos e tambm os de confiana do pblico, visando a preveno de riscos, a solvncia e liquidez financeira das instituies reguladas, e, portanto, exercida ex ante, e (ii) superviso comportamental, mais associada a um controlo ex post da actividade das entidades reguladas junto dos consumidores, no intuito de obrigar ao cumprimento das regras vigentes pela aplicao de sanes aos agentes infractores. A regulao de que vamos tratar neste artigo referese a um sector especfico de actividade econmica, o sector financeiro, e, por esse facto, apresenta caractersticas prprias. O sector financeiro considera-se vulgarmente dividido em trs subsectores: (i) o subsector bancrio, mais ligado s funes de recepo de depsitos e concesso de crdito, que tem como agentes principais as instituies de crdito e as sociedades financeiras; (ii) o subsector segurador, cujo objectivo o de assegurar a cobertura de riscos contra o pagamento de prmios, de forma a atenuar contingncias, no qual se movem sobretudo as companhias de seguros e as mediadores de seguros; e (iii) o subsector dos mercados de capitais, que abarca a rea do investimento, atravs da prtica de actividades de intermediao financeira, facultando o acesso ao mercado, e que engloba o mercado dos valores mobilirios e servios de investimento. Trata-se, pois, no fundo, da actividade financeira privada, cuja diviso se faz entre crdito, investimento e seguro 3. As reas de interveno regulatria de cada um dos subsectores identificados podem ser sumariadas da forma seguinte:
1.1 Subsector bancrio

gesto s e prudente das mesmas), das quais resulta a necessidade de apreciao prvia da qualidade da instituio e dos seus servios, e, por outro lado, de ndole comportamental (atravs da imposio de sanes aos agentes infractores e ponderando sempre a proteco dos consumidores). Competem-lhe, pois, funes de garantia da estabilidade do sistema financeiro, de fiscalizao da organizao, estrutura e actividade das instituies e de troca de informaes, quer ao nvel nacional, quer comunitrio, assegurando uma superviso integrada, tanto de base individual, como consolidada.
1.2 Subsector do mercado de capitais

Como fim ltimo da regulao e superviso mobiliria neste subsector, em Portugal a cargo da Comisso do Mercado dos Valores Mobilirios (CMVM), elege-se a tutela dos investidores e da confiana que estes depositam no sistema, atravs do controlo e garantia de um funcionamento transparente, eficaz e concorrencial do mercado de valores mobilirios. precisamente a este fim que se dirige a actividade da CMVM, no uso das atribuies, competncias e poderes que a lei lhe confere. Com efeito, reveste-se de particular importncia, nos mercados de capitais a preocupao de tutelar o elemento psicolgico e a inerente confiana dos agentes e intervenientes naqueles mercados, garantindo a existncia de liquidez no mercado, a rentabilidade dos investimentos e a segurana, credibilidade e integridade do sistema financeiro. Resulta, de resto, directamente da lei, que a proteco dos investidores, a eficincia e regularidade de funcionamento dos mercados de instrumentos financeiros, o controlo da informao, a preveno do risco sistmico e a preveno e represso de prticas ilegais so os principais fins pblicos que cabe CMVM prosseguir, atravs do estabelecimento de um equilbrio entre a tutela da posio dos investidores e a competitividade e eficincia dos mercados. Inerente ideia de tutela do investidor a preveno e proteco eficaz contra riscos. Todavia, pretende-se aqui no j libertar o investidor dos riscos associados s decises de investimento, mas antes garantir que os mesmos so adequadamente documentados e, bem assim, percebidos e antecipados pelo mercado. Procura, deste modo, a autoridade administrativa assegurar que estejam cumpridas as condies e preenchidos os requisitos que permitam a assuno pelos investidores dos riscos consi-

So alvo da superviso bancria todas as instituies que actuam no mercado, na concesso de crdito e captao de depsitos. No mbito dessa sua actividade, cabe entidade reguladora responsvel pela superviso bancria, que, no caso portugus, o Banco de Portugal, atender, por um lado, a preocupaes de carcter prudencial (preveno de riscos, solvncia e liquidez financeira das instituies intervenientes, para garantia da subjugao dos efeitos resultantes da assimetria informativa, e por forma a assegurar a

3 Nas palavras de J. Calvo da Silva, Banca, Bolsa e Seguros,

2. Edio, Almedina

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derados normais e aceitveis para o mercado em causa, visando-se, com isso, eliminar riscos anormais e extraordinrios e prevenir a intensificao dos riscos prprios do mercado 4.
1.3 Subsector segurador

paes sociais e, mesmo, comercializando crdito bancrio. So os designados fenmenos da bancassurance ou da assurfinance. A esta realidade acresce a dos conglomerados financeiros, grupos de empresas que prestam servios nos trs subsectores. Resulta do contexto acima descrito em cada um dos subsectores assinalados que as entidades reguladoras ou de superviso vem a sua tarefa dificultada, havendo mesmo certas reas de actividade que ficam sujeitas sujeitas a superviso nos trs subsectores. Cabe, pois, fazer a anlise dos modelos de superviso de forma a equacionar qual o melhor caminho a seguir perante a realidade do sistema financeiro nos dias de hoje.
2 MODELOS DE REGULAO

A actividade financeira privada consiste, no que ao subsector segurador respeita, no essencial, na aplicao, pelos particulares, das suas poupanas no pagamento de prmios de seguros com o objectivo de precaver necessidades ou danos futuros. O particular paga o prmio do seguro como forma de neutralizar um possvel risco ou lea futuro. Nessa medida, o objectivo da superviso da actividade seguradora encontra-se normalmente identificado com a proteco dos segurados. No entanto, a actividade de superviso acaba por ir mais alm, identificando-se, em certa medida, com a prossecuo do interesse pblico, dado que a entidade reguladora, ou o organismo de superviso, intervm, inclusivamente, ao nvel da definio, execuo e controlo da execuo das orientaes definidas na poltica para o sector segurador. Assim, a par da proteco dos segurados, a actividade de superviso no subsector segurador abrange, desde logo, o poder de decidir sobre o acesso e exerccio actividade seguradora. Sucede que hoje cada vez mais difcil estabelecer fronteiras rgidas entre os trs subsectores. Com efeito, as tradicionais actividades creditcia, de investimento mobilirio e seguradora esto cada vez mais interligadas. Assim, tradicionalmente costume ver a Banca prestar servios financeiros, multiplicando-se os intermedirios financeiros, fruto de uma forte interveno da Banca no mercado dos valores mobilirios. Tem-se igualmente assistido expanso da Banca para o mercado segurador, atravs, nomeadamente, da comercializao de seguros por bancos e da criao de produtos bancrios e de seguros interligados entre si. Por outro lado, vemos as empresas de seguros cada vez mais como instituies financeiras e investidoras institucionais que, a par da sua tradicional actividade de seguro e de resseguro, exercem actividades conexas ou complementares, gerindo fundos de penses, podendo captar e receber fundos do pblico no mbito de operaes de capitalizao, participando no capital social de bancos e de sociedades gestoras de partici-

Poder falar-se de variados modelos de regulao/superviso. Desde logo, temos, a chamada superviso por objectivos, na qual as autoridades de superviso actuariam, no por referncia a um subsector de mercado, mas antes de acordo com os objectivos de superviso que lhe estivessem cometidos. Assim, por exemplo, teramos uma autoridade responsvel pela superviso prudencial e outra pela superviso comportamental. Nessa medida, cada subsector estaria sujeito superviso de mais do que uma autoridade, independentemente da sua natureza jurdica ou das funes desempenhadas. Outra possibilidade o chamado modelo dualista de superviso, ou, como alguns autores lhe chamam, misto ou mitigado - reservando a designao de modelo dualista para os sistemas em que existe uma entidade federal a par de outras, por cada Estado federado -, que divide o mercado em dois segmentos, com duas entidades responsveis por cada um deles, caracterizado pela tendncia de segregar a regulao do subsector segurador da regulao dos subsectores bancrio e de mercado de capitais. Precisamente por este motivo, tem, nos casos em que foi implementado, tido algum insucesso, na medida em que se revela alguma descoordenao entre a superviso do subsector segurador e a dos subsectores bancrio e do mercado de capitais. Para alm disso, a definio de objectivos a prosseguir revela-se difcil. Veremos de seguida os modelos que tm sido implementados na maioria dos pases, a saber, o modelo de superviso institucional ou especializada, o modelo monista e, por ltimo, o modelo de cooperao e coordenao, tentando fazer uma apreciao crtica dos mesmos, por forma a sindicar

4 Andr Figueiredo, ob. cit.

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qual o mais adequado ao actual contexto do sector financeiro.

2.1 Modelo de Superviso Institucional ou Especializada

Trata-se do modelo mais tradicional, que assenta na clara distino entre os trs subsectores do mercado, no qual cada operador exerce a sua actividade em apenas um desses trs subsectores. Assim, a superviso levada a cabo por segmento de mercado, a cada segmento correspondendo uma autoridade de superviso, a qual tem a seu cargo monitorizar todos os aspectos da actividade do supervisionado. As vantagens habitualmente atribudas a este sistema de superviso passam: (i) pela facilidade no controlo efectivo das entidades supervisionadas, atento o facto de a rea de actuao ser mais limitada; (ii) por permitir um elevado grau de especializao da autoridade no segmento do mercado em que opera; e (iii) por evitar de certa forma a duplicao de controlo sobre uma mesma entidade. No entanto, e face ao contexto actual acima descrito, vrias tm sido as crticas a este sistema. Com efeito, a diversificao das actividades das entidades supervisionadas nos trs subsectores e a interligao entre os mesmos torna a implementao deste sistema cada vez mais difcil. Por outro lado, torna-se cada vez mais frequente a ocorrncia de conflitos entre os objectivos visados pela prpria superviso, na medida em que esta pretende abarcar toda a actividade dos operadores. Uma outra crtica refere a dificuldade de articulao entre as vrias autoridades de superviso, nomeadamente no que respeita ao leque de competncias de cada uma, delimitao da sua rea de actuao e identificao dos operadores sujeitos superviso de cada autoridade. Acresce, por fim, a multiplicao de esforos e meios por parte dos operadores para lidarem com trs entidades de superviso diferentes. H vrios pases onde podemos constatar a adopo deste modelo de superviso, como sejam Portugal, a Espanha, a Grcia, a Itlia e a Frana. Tomando o caso portugus como exemplo, vejamos, ento, em que consiste a actividade de superviso em cada um dos trs subsectores do mercado.
2.1.1 Subsector bancrio

ro. Compete-lhe, assim, instituir e fiscalizar os requisitos e procedimentos de seleco de entrada no mercado, criando barreiras que impeam o estabelecimento no mercado de entidades que no assegurem os parmetros mnimos de adaptao e capacidade de reaco s oscilaes do mercado, e, tambm, regular a actividade em si mesma, nomeadamente verificando a subsistncia das condies exigidas para o exerccio da actividade no mercado, sempre com vista ao objectivo ltimo de estabilidade financeira e preveno do risco sistmico. Pode, ainda, a autoridade de superviso conduzir aces de controlo permanente, inspeces e vrias auditorias - o que se afigura desejvel face sensibilidade deste sector a choques externos e flutuaes imprevistas -, bem como aplicar as eventuais sanes necessrias reposio dos requisitos para o regular funcionamento do mercado. Por outro lado, a sua interveno abrange as formas de relacionamento com outros agentes, nomeadamente consumidores ou concorrentes prestamistas, desenvolvendo regras de conduta para uma relao equitativa entre agentes, e, ainda, o controlo sobre as eventuais sadas do mercado (sempre que seja defraudada a regulamentao imposta ou sejam incumpridos os pressupostos da actividade desenvolvida). O Banco de Portugal a entidade responsvel pelo controlo da actividade das instituies de crdito e sociedades financeiras em exerccio em Portugal, cumulando actividades de controlo e gesto da poltica monetria e cambial, no mbito do Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC), e de regulao e superviso do subsector bancrio, actividades essas integradas em relaes de colaborao comunitria. Cabe-lhe, assim, controlar ex ante o preenchimento de determinados requisitos pelas entidades supervisionadas, quanto ao desempenho de actividade nesta rea, e fiscalizar a manuteno das condies de viabilidade do exerccio dessa actividade. , pois, a entidade responsvel pela concesso de autorizao (e revogao da mesma) para a constituio de instituies de crdito, alterao dos seus estatutos, concretizao de fuses ou cises e verificao da idoneidade dos membros dos rgos de administrao e fiscalizao (em colaborao com a CMVM). Desenvolve, ainda, relaes de cooperao, prestando informaes sempre que uma instituio de crdito em Portugal pretenda criar uma sucursal, filial ou estabelecimento ou prestar servios no espao comunitrio, e verifica os pressupostos da autorizao para o exerccio de actividade, em Portugal, de

No modelo institucional, a superviso do subsector bancrio exercida unicamente por uma entidade reguladora, responsvel pela monitorizao de todas as vertentes da actividade do intermedirio financei-

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entidades autorizadas noutros Estados-Membros. Tambm com pases terceiros existe um fluxo de informao bilateral, podendo o Banco de Portugal opor-se concretizao de operaes sempre que tenha conhecimento de que a autorizao concedida instituio de crdito caducou ou foi revogada, cabendo-lhe, igualmente, a superviso das sucursais e filiais de instituies com sede em pases terceiros (liquidez, polticas monetrias e informaes sobre empresas). O Banco de Portugal actua em articulao com a CMVM sempre que a instituio de crdito compreenda actividades de intermediao no mercado de valores mobilirios, e com o Instituto de Seguros de Portugal (ISP), quando estejam em causa matrias desta rea. Por outro lado, aprova regulamentao quanto informao a prestar ao pblico sobre os servios prestados e publicidade permitida s instituies financeiras e sobre a imposio de regras de conduta e normas de contabilidade a ser cumpridas. No mbito da superviso, pode ainda o Banco de Portugal fixar directrizes para a actuao das instituies financeiras, actuar em matria de centralizao dos riscos inerentes ao crdito, podendo, ainda, impor requisitos relativos a capital social mnimo das instituies de crdito, fundos prprios, constituio e aplicao de reservas, activos, provises, concentrao de riscos (com imposio de limites prudenciais e anlise de relaes de categorias patrimoniais), entre outros. Detm, ainda, um importante papel em matria de fiscalizao de participaes qualificadas, nomeadamente dos sujeitos que as adquirem, do seu contedo, da definio de limites sua aquisio e atravs da aplicao de sanes por infraco destas regras, aplicando, ainda, restries relativas aquisio de imobilizado e ttulos de capital. Mantm o Banco de Portugal, por fim, um acompanhamento activo das instituies de crdito, verificando rcios de liquidez e solvabilidade, controlo de riscos, orientao na organizao administrativa e assegurando uma gesto prudente e s (equilbrio financeiro e mtodos). Cabe-lhe, assim, verificar a observncia das normas que disciplinam o exerccio da actividade financeira, prestar recomendaes para sanar eventuais irregularidades, adoptar medidas extraordinrias de saneamento e recuperao e sancionar infraces. Para o controlo da boa aplicao das normas fixadas, o Banco de Portugal possui, ainda, a faculdade de inspeccionar e auditar as instalaes de entidades sujeitas sua superviso.

2.1.2 Subsector do mercado de capitais

A regulao, superviso, fiscalizao e promoo do mercado de valores mobilirios em Portugal exercida por um organismo administrativo independente - a CMVM -, sem prejuzo dos mecanismos de colaborao e cooperao com outras autoridades reguladoras e instituies nacionais e congneres estrangeiras e de participao em diversas organizaes internacionais. A regulao mobiliria, tendo por base opes de poltica regulatria norteadas por preocupaes de resoluo de falhas de mercado e de composio dos interesses em presena, concretiza-se mediante: (i) a elaborao e aprovao de regulamentos e instrues sobre as matrias integradas no mbito das atribuies e competncias da CMVM (tais como, o mercado de instrumentos financeiros, ofertas pblicas relativas a valores mobilirios, actividades exercidas pelas entidades sujeitas sua superviso e respectivos deveres de conduta); (ii) emisso de recomendaes genricas dirigidas a uma ou mais categorias de entidades na sua esfera de superviso; e (iii) formulao de pareceres genricos sobre questes relevantes que sejam por estas colocadas autoridade reguladora. Assinalvel , neste domnio, o acolhimento, ainda que de modo moderado, pelo Cdigo dos Valores Mobilirios, do sistema de auto-regulao. De acordo com este sistema, cabe em primeira linha s entidades gestoras dos mercados regulamentados, dos sistemas de negociao multilateral, dos sistemas de liquidao, de contraparte central ou de compensao e dos sistemas centralizados de valores mobilirios a determinao das regras de conduta a seguir na prossecuo das actividades por si geridas, bem como a fiscalizao do seu cumprimento. A superviso incidir, entre outras coisas, sobre as formas organizadas de negociao de instrumentos financeiros e suas entidades gestoras, as ofertas pblicas de valores mobilirios, os sistemas de compensao e liquidao e suas entidades gestoras, os sistemas centralizados de valores mobilirios e suas entidades gestoras, os intermedirios financeiros e consultores para investimento, os emitentes, os investidores qualificados e titulares de participaes qualificadas, os auditores e as sociedades de notao de risco, sociedades de titularizao de crditos, sociedades de capital de risco, actividades relacionadas com a emisso, distribuio, negociao, registo ou depsito de instrumentos financeiros ou, em geral, com a organizao e funcionamento dos mercados de instrumentos financeiros.

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A superviso comporta duas vertentes essenciais: a superviso a priori e a superviso a posteriori 5. No mbito da superviso a priori, est em causa a concesso de registos e autorizaes para o exerccio da actividade das entidades sujeitas superviso da CMVM, a verificao prvia da informao a ser dirigida ao pblico, bem como actos opinativos, de natureza formal ou informal, solicitados por participantes no mercado relativamente conformidade legal de actos e operaes a realizar no futuro. Por outro lado, a superviso a posteriori envolve a monitorizao e acompanhamento de actos e operaes levadas a cabo pelos intervenientes no mercado, com vista deteco e persecuo sancionatria de irregularidades e ilegalidades. No que concerne ao acompanhamento permanente e contnuo das entidades supervisionadas - ainda que sem qualquer suspeita de irregularidade -, dirse-, na prpria expresso da lei, estarmos perante uma forma de superviso contnua. A ttulo meramente ilustrativo da dimenso desta actividade, cite-se o acompanhamento que feito das actividades de intermediao relativamente ao cumprimento de regras de conduta e, bem assim, das participaes em sociedades abertas face aos deveres de comunicao de participao qualificada e lanamento de oferta pblica de aquisio a que esto adstritos os agentes no mercado. Tem ainda a CMVM o poder de superviso prudencial relativamente s entidades gestoras de mercados regulamentados, de sistemas de negociao multilateral, de sistemas de liquidao, de cmara de compensao, de contraparte central e de sistemas centralizados de valores mobilirios, s instituies de investimento colectivo e s entidades gestoras de fundos de garantia e sistemas de indemnizao dos investidores, visando a solvabilidade, liquidez e equilbrio financeiro, preveno de riscos prprios e sistmicos e controlo da idoneidade dos dirigentes e titulares de participaes qualificadas daquelas instituies. Foi esta uma inovao preconizada pelo Cdigo dos Valores Mobilirios por referncia ao anterior Cdigo do Mercado de Valores Mobilirios, nos termos do qual a actividade da CMVM se limitava superviso comportamental. A par da interveno prudencial e da superviso a priori, a posteriori e contnua sob a alada da super-

viso comportamental, cumpre ainda referir a actividade de fiscalizao e disciplina ante infraces cometidas. De entre os poderes de fiscalizao cometidos CMVM, salienta-se a possibilidade de efectuar inspeces e realizar inquritos, destinando-se estes, ao contrrio das inspeces, a averiguar infraces. Acresce a atribuio a esta autoridade reguladora de significativos poderes de instaurao de processos, investigao e deciso em matria contra-ordenacional, impondo-se, pela sua especial relevncia e eficcia preventiva, uma referncia imposio de divulgao ao pblico de decises que condenem o agente pela prtica de contra-ordenaes muito graves. J em matria penal, encontram tipificao no Cdigo dos Valores Mobilirios dois tipos de crimes de mercado - o abuso de informao e a manipulao do mercado - e, bem assim, o crime de desobedincia por recusa em acatar ordens e mandados legtimos do regulador. Assume, aqui, particular importncia a consagrao do processo de averiguaes preliminares, findo o qual, obtida a notcia de um crime contra o mercado de valores mobilirios ou outros instrumentos financeiros, os elementos relevantes devero ser remetidos autoridade judiciria competente. No domnio dos objectivos a alcanar e dos princpios que regem as actividades de regulao e superviso, refira-se a preveno do risco sistemtico, tendo inerentes preocupaes particularmente incidentes na liquidez dos mercados e na confiana e fiabilidade dos sistemas de pagamentos e liquidao. Um outro objectivo a eficincia: na reduo de assimetrias de informao, preveno de insider trading, restaurao da confiana no mercado, promoo da concorrncia, actuao dos participantes no mercado de capitais de acordo com elevados padres ticos. Surge, por fim - e na esteira do que j anteriormente se referiu - a proteco do investidor, como principal fim pblico que cabe CMVM prosseguir. Entre outros aspectos, visa-se ao abrigo deste princpio garantir que a formao de preos ocorre da forma o mais eficiente possvel, incorporando toda a informao disponvel, e que existe uma efectiva concorrncia entre os vrios intervenientes no mercado, capaz de potenciar a competitividade dos mercados de capitais nacionais.
2.1.3 Subsector segurador

5 Paulo Cmara: Superviso e Regulamentao do Mercado

de Valores Mobilirios , in Direito dos Valores Mobilirios , vol. VIII, 2008, Coimbra Editora, pg. 45 e ss.

O subsector segurador supervisionado, em Portugal, pelo ISP , ao qual compete o exerccio da superviso

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individual e complementar da actividade das empresas de seguros com sede em Portugal, incluindo a exercida no territrio de outros Estados-Membros da Unio Europeia em regime de estabelecimento ou de livre prestao de servios, bem como a superviso da actividade exercida em Portugal por empresas de seguros com sede fora da Unio Europeia. Partindo-se de uma distino, no mbito da noo de superviso, entre superviso financeira e legal ou regulamentar, temos que a primeira abranger aspectos tais como a fiscalizao da constituio e manuteno de provises tcnicas, da margem de solvncia e do fundo de garantia, enquanto que a segunda abranger os aspectos legais ou regulamentares da actividade. J no que respeita superviso de empresas com sede noutros Estados-Membros da Unio Europeia, a superviso financeira cabe sempre ao Estado-Membro onde a empresa tem a sua sede, cabendo a superviso legal e regulamentar, em certos casos, ao ISP, sendo esta entidade igualmente responsvel por zelar pelo cumprimento, em Portugal, das questes ditas de interesse geral. O mbito da superviso do ISP incide, genericamente, sobre o cumprimento das normas legais e regulamentares em vigor e, especialmente, sobre trs ordens de aspectos, a saber: (i) os mtodos e critrios que so utilizados para calcular as responsabilidades na avaliao dos activos. Com efeito, sendo as provises tcnicas fulcrais para a avaliao da posio financeira de uma empresa de seguros, torna-se particularmente importante a definio das formas de clculo das responsabilidades e da avaliao dos activos da empresa, para que se consiga, atravs das provises tcnicas, assegurar que a empresa de seguros possa cumprir, na medida daquilo que razoavelmente previsvel, os compromissos que assumiu nos termos dos contratos de seguro que celebrou, e, atravs da margem de solvncia, responder a ocorrncias futuras anormais. Assim, compete ao ISP fixar os critrios de valorimetria, a natureza, os limites percentuais, os princpios gerais da congruncia e da avaliao dos activos representativos das provises tcnicas e, por outro lado, os critrios de valorimetria dos activos correspondentes margem de solvncia; (ii) o cumprimento das normas sobre garantias financeiras, nomeadamente a representao das provises tcnicas e o nvel de cobertura da margem de solvncia e do fundo de garantia; e (iii) a contabilizao fivel das operaes das empresas de seguros, cujas contas devero exprimir fielmente a sua situao, o que exige o estabelecimento de regras claras de contabi-

lizao que contemplem as particularidades da actividade seguradora. Por forma a poder desenvolver essa sua actividade de superviso, os poderes atribudos ao ISP agrupam-se nas seguintes categorias: (i) poder regulamentar, consubstanciado no facto de, no mbito das suas atribuies, o ISP emitir normas regulamentares de cumprimento obrigatrio pelas entidades sujeitas sua superviso; (ii) poder de deciso relativamente a aspectos que estejam submetidos sua autorizao, aqui se compreendendo, por exemplo, o poder para apreciar e decidir sobre operaes de constituio, ciso e fuso de empresas sujeitas sua superviso, para autorizar a explorao de ramos ou modalidades de seguros; (iii) poder de emitir instrues vinculativas, onde se inclui, por exemplo, o poder de emitir instrues para que sejam sanadas irregularidades detectadas em inspeces levadas a cabo no exerccio da actividade de superviso relativas ao cumprimento de disposies legais; (iv) poder de inspeco, onde se inclui, por exemplo, a faculdade de determinar a inspeco das empresas sujeitas sua superviso, requisitando-lhes informaes pormenorizadas sobre a sua situao e as suas actividades, documentos estatsticos, etc.; e (v) poder sancionatrio, que inclui o poder de instaurar e instruir processos de contra-ordenao e de aplicao das respectivas coimas e sanes acessrias. Decorre desta breve anlise acerca daquilo em que, neste modelo de superviso institucional ou especializada, consiste a actividade de superviso nos trs subsectores que, face crescente interligao entre os mesmos e ao aparecimento de fenmenos como os conglomerados financeiros, as vantagens apontadas a este modelo facilmente saem contrariadas. Na verdade, a rea de actuao de cada entidade supervisora acaba por aumentar em vez de diminuir, face ao nmero e tipo de entidades reguladas e ao tipo de produtos que surgem no mercado, esbate-se a importncia do grau de especializao perante produtos mistos, acabando a duplicao de controle sobre uma mesma entidade por ser uma realidade cada vez mais presente. , pois, por todos estes motivos, que muitos dos pases onde o modelo de superviso institucional ou especializada se encontra implementado tm tentado encontrar formas de ultrapassar os constrangimentos verificados, nomeadamente atravs da criao de mecanismos de articulao entre as vrias entidades e, mesmo, de entidades independentes que visam essa articulao. Sobre este tema debruar-nos-emos infra.

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2.2 Modelo Monista

O Modelo Monista caracteriza-se pela existncia de uma nica autoridade de controlo, que actua globalmente sobre o sector financeiro, entendido como um todo e abrangendo todos os mercados e intermedirios, em qualquer das suas reas de actividade, bem como todos os objectivos da regulao (estabilidade do sistema, eficincia e proteco do consumidor). Essa autoridade nica atende tanto s preocupaes prudenciais, emergentes em cada subsector e condensadas em objectivos nicos extensveis totalidade dos agentes, como s de carcter comportamental, impondo regras de conduta uniformizadoras e sancionando prticas ilcitas e lesivas. Esta autoridade reguladora pode ser criada especificamente para o efeito, possuindo competncias unicamente na rea da superviso e estando em permanente articulao com o Banco Central, ou poder ser o prprio Banco Central. Nesta segunda hiptese, o Banco Central cumula o papel de responsvel pela superviso com a funo de controlo da poltica monetria e cambial, com vista estabilidade do sistema financeiro e preveno do risco sistmico. A opo entre uma destas duas vias de superviso monista passa por uma ponderao das crticas apontadas a cada alternativa. Assim, e no que respeita segunda modalidade indicada, tem-se apontado como crtica a existncia de eventuais conflitos de interesses quando a mesma entidade tem de alcanar diferentes objectivos atravs de polticas antagnicas (opo entre controlar a inflao no mercado ou garantir a solvncia das instituies de crdito, por exemplo) ou a ameaa independncia do Banco Central, quanto definio e execuo da poltica monetria. Por outro lado, a criao de vrias entidades obriga a uma multipliaco dos custos e estruturas e a uma maior articulao e cooperao entre ambas. A ttulo exemplificativo, e face discusso que tem surgido no seio dos pases comunitrios, alguns Estados-Membros adoptaram este modelo, criando uma entidade nica de superviso, como o caso do Reino Unido (Financial Services Authority) que, com relativo sucesso, inspirou outros pases a seguirem o exemplo, como a Alemanha (BaFin), a Finlndia (RATA Rahoitustarkastus), a ustria (Finanzmarktaufsich) ou a Irlanda (Rialtir Airgeadis). Ainda assim, este relativo sucesso no foi suficiente para obviar aos efeitos nefastos dos recentes acontecimentos nos mercados financeiros, permitindo concluir pela necessria reestruturao funcional destas entidades. Em todos estes pases, a controvrsia foi

debatida durante bastante tempo, tendo-se intensificado recentemente, no sendo, pois, ainda possvel avaliar verdadeiramente o impacto da adopo deste modelo nas suas economias. H vrias vantagens que tm sido apontadas a este modelo. Em primeiro lugar, de referir a possibilidade de o mesmo aproveitar e potenciar os benefcios decorrentes das economias de escala. Conceptualmente, as economias de escala so aquelas que permitem uma organizao do processo produtivo da forma mais eficiente, isto , aproveitando ao mximo os factores produtivos envolvidos e conseguindo os custos mais baixos associados ao incremento da produo, proporcionando um aumento da capacidade produtiva. Assim, defende-se que a concentrao de poderes numa s entidade permitiria o controlo de todos os agentes, instrumentos e mercados, com os custos associados manuteno de uma s estrutura. Acresce, ainda, que a entidade supervisora teria um conhecimento absoluto e pormenorizado de todo o sistema financeiro, bem como das suas partes integrantes (os mercados individualmente considerados), permitindo a escolha e adopo de polticas funcionalmente adequadas. Outra das vantagens seria a da reduo de compliance costs, por exemplo com a aquisio de informao sobre o mbito objectivo de interveno das vrias entidades reguladoras por parte de empresas que actuem simultaneamente em todos os sectores (exemplo prototpico dos conglomerados financeiros), reduzindo-se, ainda, as oportunidades de arbitragem regulatria, isto , a escolha do Estado onde o operador se pretende sedear em funo do sistema de regulao. Aponta-se, tambm, como um factor decisivo a favor deste modelo, a existncia de uma menor burocracia e desprocedimentalizao, j que uma nica autoridade disporia de toda a informao relevante e necessria sua interveno (de fcil compilao e acesso com a aplicao das mais recentes tecnologias), o que permitiria poupar custos associados troca de informao e de coordenao entre entidades. Diminuiria, tambm, a presena de assimetrias de regulao, que surgem perante a eventual desarticulao entre entidades e perante a impossibilidade de estas conhecerem absolutamente toda a actividade exercida pelos operadores, criando-se ineficincias na superviso. Entendem os defensores deste modelo que uma viso global do mercado permite tambm um conhecimento mais completo das actividades desenvolvidas, colmatando lacunas regulatrias.

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De referir, por fim, as vantagens da existncia de uma nica autorizao de constituio do operador, independentemente do subsector onde este pretenda exercer a sua actividade, a mais fcil adaptao ao aparecimento e consolidao dos - cada vez mais frequentes - conglomerados financeiros e a garantia do reforo de cooperao na superviso dos diversos tipos de actividades dos grupos, tendo em conta a gesto interdepartamental de uma entidade nica. Estas vantagens surgem no plano terico e acabam por ter algumas concretizaes prticas. Contudo, este modelo no perfeito, podendo ser identificadas vrias crticas ao seu funcionamento. Assim, a verdade que a existncia de uma nica entidade obriga a um acentuar do nvel de organizao, de estruturao e coordenao internas, para que exista a to desejvel eficiente utilizao da informao adquirida e, por outro lado, para evitar a morosidade nos processos decisrios e garantir o sucesso da sua actuao, que se deseja clere perante adversidades inesperadas e sbitas, evitando prejuzos colossais. Muito frequente , tambm, a existncia de eventuais problemas relacionados com o conflito de objectivos de regulao, como, por exemplo, a necessidade de optar entre o estmulo concorrncia e competitividade do mercado e a garantia da estabilidade do sistema financeiro, finalidades muitas vezes contraditrias, j que o aumento da concorrncia sujeita o mercado s oscilaes da oferta e da procura e condiciona a actuao dos agentes. Por outro lado, estes conflitos podem ser suscitados intersectorialmente, ou seja, na tentativa de se promover o desenvolvimento de um dos subsectores, acaba por se prejudicar o funcionamento de outro. Assim, por exemplo, foram criados inmeros instrumentos financeiros julgados ptimos para o crescimento dos mercados de valores mobilirios. Contudo, o facto de tais instrumentos serem muitas vezes excessivamente complexos acabou por provocar um efeito colateral no sector bancrio, dado que tais instrumentos faziam circular mais capital - e mais rapidamente - do que aquele que efectivamente era movimentado, acabando por gerar uma incapacidade de resposta pelas instituies financeiras. H, ainda, quem defenda que este modelo pode ser assaz pernicioso, dada a elevada concentrao de poderes numa mesma entidade, que cumula um excesso de funes a desenvolver, podendo propiciar um possvel abuso de autoridade, reflectido na aplicao de medidas desrazoveis, no equitativas

e injustas, na impossibilidade de contestao e reaco a essas sanes, num aproveitamento de informao obtida no exerccio de funes e numa tentativa de constranger os agentes de mercado a actuar num determinado sentido. Salienta-se, tambm, que, embora exista apenas uma autoridade, e dada a complexidade das funes a exercer, exigido um elevado grau de organizao da sua estrutura orgnica e administrativa interna, com clara delimitao de funes e reas de interveno, por forma a obviar a eventuais falhas de articulao, nomeadamente quanto aos conhecimentos tcnicos especficos de cada subsector. Por ltimo, critica-se a ausncia de controlo e fiscalizao sobre esta entidade, que actua isoladamente e estabelece sozinha toda a regulamentao a cumprir pelos operadores, e o facto de possuir uma quantidade excessiva de competncias, o que se pode tornar manifestamente rduo de gerir (e, em simultneo, serve como fundamento para contrariar a vantagem apontada de existncia de uma nica estrutura com custos reduzidos, j que, internamente, continua a ser necessrio um investimento considervel em recursos). Feito o enquadramento das vantagens e desvantagens, haver certamente medidas que podero obviar a alguns dos riscos de ordem prtica apontados. Assim, uma boa estruturao e organizao internas, com clara delimitao de competncias, prevendo um acesso rpido e cruzado da informao obtida em cada momento, por cada responsvel, aliada a uma desburocratizao dos procedimentos internos, permitiria uma clara reduo de custos. Por outro lado, a eficincia da regulao tambm passar pela atribuio s entidades supervisoras de uma maior independncia, sobretudo dos rgos polticos. Com efeito, a escolha dos principais responsveis dos rgos directivos pelos governos em exerccio de funes nefasta, uma vez que acaba por se traduzir numa escolha pouco isenta, com favorecimento de determinados indivduos ou uma sensao de retribuio pelos ocupantes destes lugares. Nestes termos, tambm no se afigura desejvel que os rgos de fiscalizao pela boa gesto devam ser o Governo ou os Ministros de determinadas pastas. Esta fiscalizao deve ser efectuada por rgos de legitimidade democrtica - como os parlamentos, eleitos pelas maiorias e com representao das minorias ou de carcter jurisdicional, rgos de maior iseno.

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Neste contexto, tambm deve ser sempre admissvel o recurso de uma deciso de uma autoridade de superviso para um rgo jurisdicional, como acontece em Portugal, onde existe a possibilidade de recorrer judicialmente das decises das entidades reguladoras. Pode dizer-se que este modelo est equacionado para uma economia com determinadas caractersticas, que possua, nomeadamente, um elevado grau de desenvolvimento econmico, onde existam conglomerados financeiros com alguma relevncia e que tenha um sector financeiro de dimenso moderada. Em Portugal, alguns autores tm criticado o modelo actualmente vigente, de carcter institucional, defendendo a adopo de uma nica entidade reguladora, capaz de superar as ineficincias geradas e mais bem vocacionada para actuar num mercado com as caractersticas do portugus. Nas palavras do PROF. CALVO DA SILVA, uma s autoridade de regulao e superviso permite a definio clara de responsabilidades e objectivos e poder mesmo constituir estrutura (mais) gil e eficiente, da realizao da dialctica do mercado possvel com a regulao suficiente mas necessria, eliminando incoerncias e diferenas de princpios no decorrentes da diversidade intrnseca entre os trs sectores. Argumenta este autor que esta soluo, quando a cargo do Banco de Portugal, rene as vantagens desejveis ao regular funcionamento do mercado, suprimindo as falhas geradas pelos outros modelos. Assim, permitiria colmatar lacunas de regulamentao, conflitos (negativos e positivos) de competncia e sobreposio de funes. Por outro lado, a orgnica desta entidade sempre se compatibilizaria com uma eventual repartio interna, de especializao sectorial, no havendo risco de excessiva concentrao de poderes, dada a passagem dos poderes da poltica monetria para o Banco Central Europeu (BCE). Reforar-se-ia, ainda, a necessidade de unificao da jurisdio regulatria, dada a crescente importncia que os conglomerados financeiros assumem no mercado interno. Com carcter de desenvolvimento, e perante o enquadramento comunitrio das competncias de superviso (decorrncia necessria do processo de integrao), LUS FIGUEIREDO CARVALHO vem analisar a possibilidade de os Estados-Membros delegarem estas competncias numa autoridade de carcter mais global, o BCE, que possui uma viso mais alargada e estruturada do sistema financeiro europeu. Esta soluo, alm de criticada pela j debatida

questo de conflito de atribuies (poltica monetria vs. superviso), sujeitaria os Estados a perderem parte das suas competncias soberanas ou, pelo menos, a submet-las a uma coordenao externa, o que configuraria um passo na direco de um eventual federalismo na Unio Europeia. J outros autores salientam, e invocam, a favor da remodelao do sistema de superviso portugus, a inevitvel presena de lacunas e conflitos de competncias, derivada do confronto de diferentes culturas de actuao e polticas, apontando para a necessidade de criao de um Cdigo de Superviso 6. As discusses so muitas em torno de uma problemtica de difcil resoluo e de carcter to premente, compelindo a um debate cada vez mais urgente e necessrio.
2.3 Meio Termo: o Modelo de Cooperao e Coordenao

A recente evoluo dos mercados financeiros acentuada at pela actual conjuntura de instabilidade e de desconfiana dos mercados monetrios e financeiros - aliada, ainda, a outros factores, como a inevitabilidade do processo de globalizao, a crescente internacionalizao das empresas prestadoras de servios financeiros, o esbater de fronteiras e a proliferao de vasos comunicantes entre os trs subsectores da actividade financeira (bancrio, mobilirio e segurador) com os inerentes riscos acrescidos de contgio e efeito domin no mercado, tornam patente a necessidade de harmonizao da regulao deste sector de actividade quer a nvel nacional, quer internacional, com particular incidncia nos diversos Estados-Membros da Unio Europeia. Conforme tivemos j ocasio de expor, em Portugal vigora um sistema de superviso institucional ou especializada, com a coexistncia de trs autoridades distintas e independentes entre si a quem cabe a superviso do sistema financeiro nacional, organizadas em funo dos respectivos subsectores bancrio, mobilirio e regulador: o Banco de Portugal, a CMVM e o ISP. Porm, no contexto de uma actividade financeira cada vez mais integrada, de que os conglomerados financeiros, a banca universal ou o surgimento de

6 A. Menezes Cordeiro, ob.cit., pg. 771.

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produtos mistos banca/seguros e outros produtos financeiros hbridos so apenas alguns dos corolrios, refora-se a necessidade de as autoridades de superviso estreitarem a respectiva cooperao, criarem canais eficientes de comunicao de informaes relevantes e concertarem ou coordenarem a sua actuao com o objectivo de eliminar, nomeadamente, conflitos de competncia (sobretudo negativos), sobreposies e lacunas de regulamentao e mltipla utilizao de recursos prprios em matrias de interesse comum. Foi neste quadro e com estes propsitos que, em 2000, se instituiu uma estrutura de cpula com o objectivo de assegurar a cooperao e coordenao entre as trs autoridades - o Conselho Nacional de Supervisores Financeiros (CNSF) 7 -, integrada pelo governador do Banco de Portugal, que preside, pelo membro do conselho de administrao do banco central com o pelouro da superviso das instituies de crdito e das sociedades financeiras, pelo presidente da CMVM e pelo presidente do ISP, como membros permanentes, para alm de outras entidades pblicas ou privadas que podem ser convidadas a participar nos seus trabalhos 8. Surgiu, assim, o CNSF como forma de ultrapassar os constrangimentos e mitigar as desvantagens geralmente apontadas ao modelo de superviso vigente. Dir-se- - sem prejuzo do longo caminho ainda a percorrer - que a criao desta entidade, em consonncia, de resto, com o que tem sido a prtica nos pases onde o modelo de superviso institucional ou especializada se encontra implementado, ter representado o primeiro passo no sentido da adopo de uma soluo compromissria entre os dois sistemas de superviso institucional e monista, largamente dominantes no panorama regulatrio internacional, preconizando, desta forma, uma terceira via que se poder designar por modelo de cooperao e coordenao. Em diversos pases da zona euro foram debatidas propostas de criao de uma autoridade de supervi-

so nica, responsvel por todos os intermedirios e mercados financeiros, semelhana do que se passou em Inglaterra com a criao de um super-regulador financeiro nico sob o Financial Services Act 1986 - a Financial Services Authority -, acabando, nalguns casos, por conduzir ao abandono de estruturas institucionais em favor de sistemas monistas ou estruturas mais prximas destes. Noutros pases, procedeu-se, antes, ao reajustamento da estrutura institucional, no rescaldo desse debate. Com um intuito meramente ilustrativo, referiremos, em seguida, apenas alguns exemplos de solues adoptadas. No Luxemburgo, o debate conduziu criao de uma autoridade de superviso nica - a Commission de Surveillance du Secteur Financier (Comisso de Superviso do Sector Financeiro) -, incumbida de supervisionar todos os intermedirios e mercados financeiros, excepo do sector dos seguros. Por seu turno, nos Pases Baixos, foi criado, em 1999, o Raad Financile Toezichthouders (Conselho de Supervisores Financeiros), constitudo pelas trs autoridades sectoriais, que cooperam na criao de regulamentao e no aconselhamento do Ministro das Finanas em questes intersectoriais, sem que se trate, contudo, de uma verdadeira entidade de superviso independente. A soluo adoptada em Portugal situou-se no muito longe da soluo holandesa. A criao do CNSF no deu origem a qualquer alterao de competncias das autoridades de superviso sectoriais, no tendo aquele Conselho personalidade jurdica, nem poderes de autoridade. Neste modelo de cooperao e coordenao no surge, semelhana do que se verificou na Holanda, uma nova e nica entidade de superviso substitutiva das trs autoridades sectoriais, apenas se visando a institucionalizao e o reforo organizado da cooperao daquelas em questes intersectoriais, transversais e de interesse comum. O CNSF tem, com efeito, por objectivo, proporcionar um intercmbio de informaes mais regular e a melhoria da coordenao entre as autoridades sectoriais, competindo-lhe tambm as tarefas de coordenar a realizao de aces conjuntas de superviso presencial, o desenvolvimento de mecanismos e regras de superviso ao nvel dos conglomerados financeiros, a formulao de propostas de regulamentao em questes intersectoriais, a emisso de pareceres e de recomendaes concretas, a coordenao da actuao conjunta junto de entidades nacionais, estrangeiras e organizaes internacio-

7 Cfr. Decreto-Lei n. 228/2000, de 23 de Setembro, alterado

pelo Decreto-Lei n. 211-A/2008, de 3 de Novembro de 2008, que veio reforar as competncias do CNSF, em particular no mbito da coordenao de actuaes conjuntas das autoridades de superviso em matrias de interesse comum. 8 Designadamente, representantes do Fundo de Garantia de Depsitos, do Fundo de Garantia do Crdito Agrcola Mtuo, do Sistema de Indemnizao aos Investidores, das entidades gestoras dos mercados regulamentados e associaes representativas de quaisquer categorias de instituies sujeitas a superviso.

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nais, o acompanhamento e avaliao dos desenvolvimentos em matria de estabilidade financeira e a promoo de troca de informao relevante entre autoridades de superviso e deciso sobre actuaes concertadas neste domnio. Mais recentemente, desde 2007, salientam-se, em particular, as iniciativas de better regulation levadas a cabo pelo CNSF. A promoo de uma maior convergncia e cooperao entre o Banco de Portugal, a CMVM e o ISP em matria de regulao e superviso financeira (better regulation) pretende ir ao encontro das preocupaes das entidades supervisionadas e respectivas associaes profissionais, na medida em que se procura atingir uma harmonizao e simplificao de procedimentos, bem como uma clarificao de fontes legislativas e regulamentares, e, bem assim, a apresentao discusso de propostas de diplomas legislativos ou regulamentares. De entre estas iniciativas, conta-se a apresentao de propostas concretas: (i) com vista identificao de reas de interveno em que uma maior convergncia dos requisitos e coordenao da superviso e/ou de reformulao do enquadramento legal subjacente se mostra mais premente; (ii) de adequao dos fundos prprios ao nvel dos conglomerados financeiros e sobre concentrao de risco; (iii) em matria de reporte actuarial; (iv) em matria de controlo interno; e (v) em matria de reforo da proteco dos interesses dos participantes de fundos de penses e de fundos de investimento, designadamente no que respeita ao incentivo participao nas assembleias gerais e imposio do dever de divulgao dos termos em que so exercidos os direitos de voto 9. nosso entender que, em face da actual configurao da economia nacional e enquanto no existir uma maior uniformizao de mtodos e objectivos de regulao, o modelo de superviso institucional matizado pela existncia de uma entidade coordenadora, entre ns vigente, continua a ser o mais adequado. Contudo, a futura subsistncia do CNSF como organismo com funes consultivas e de coordenao ou a sua evoluo para uma alta autoridade para a superviso, com funes globais 10, depende da forma como este modelo de cooperao

e colaborao seja desenvolvido e dos benefcios que assim se obtenham para os diversos participantes nos mercados.
3 CONCLUSO

verdade que o grau de especializao que existe em cada uma das reas de actividade de cada um dos subsectores tratados no presente artigo, exije uma superviso altura, ou seja, uma superviso to ou mais conhecedora das especificidades de cada uma dessas reas e adequadamente apetrechada para lidar com as mesmas, designadamente em termos de competncias humanas e tcnicas. Trata-se obviamente de um trabalho de especialistas e para especialistas. Nesse sentido, uma clara diviso das reas de actuao de cada autoridade de superviso poder parecer o modo mais apropriado para lidar com esta especializao a profissionalizao. Mas, e conforme j apontado anteriormente, se tomarmos em linha de conta os sectores bancrio e do mercado de capitais, os seus principais agentes so, normalmente, to intervenientes num sector como no outro. Acresce que, a maior parte das vezes, esses mesmos agentes so tambm bastante activos no sector segurador. A existncia de empresas que actuam isoladamente em apenas um dos trs subsectores apontados tende a ser uma excepo. Torna-se assim imperioso que existam ligaes efectivas e eficazes entre as entidades de superviso desses trs subsectores. No s se ganha em eficincia na regulao e na superviso de cada um desses subsectores, como se proporciona s entidades supervisionadas economias de escala sensveis. No est em causa a preservao das competncias especializadas em cada uma das reas (bancrio, mercado de capitais, seguros), a qual haver sempre que assegurar. Haver contudo que encontrar um modelo que junte o que for comum s trs reas e que mantenha separado o que assim deva ser mantido. No nos parece que seja demasiado complicado fazer-se esse levantamento.

9 Todos os documentos do CNSF submetidos a consulta pblica esto disponveis em www.bportugal.pt / www.cmvm.pt / www.isp.pt . 10 A. Menezes Cordeiro, ob. cit, pg. 770.

Depois, haver que adaptar os estilos e mtodos de actuao, de modo a que as diferenas que hoje em dia se notam, se vo esbatendo.

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Certo que o actual modelo no eficiente, levando a multiplicaes de esforos, como foi o caso recente de algumas instituies de crdito portuguesas que despoletaram inspeces, buscas e processos de contra-ordenao por mais do que uma autoridade de superviso. Certamente que, debaixo de uma nica autoridade, a partilha de informao permitiria eficincias na superviso dignas de realce.

Alis, talvez pudesse mesmo ter impedido o desenvolvimento de determinadas prticas que agora se tentam sancionar. A soluo CNSF insuficiente e inconsequente. Quaisquer ganhos de eficincia neste domnio (como em outros), s sero conseguidos com coragem poltica e legislativa.