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ALM DA TRANSPARNCIA: ACCOUNTABILITY E POLTICA DA PUBLICIDADE FERNANDO FILGUEIRAS Os pases ocidentais tm vivenciado uma crescente demanda de accountability como elemento fundamental democratizao do Estado. Tal demanda tem ensejado a defesa da transparncia das instituies e das polticas pblicas por ele implementadas. Essa defesa, por sua vez, visa tornar os governos responsveis diante do pblico. O objetivo desse artigo formular uma perspectiva crtica ao que nomeamos como poltica da transparncia em favor do que chamamos de poltica da publicidade. Esta ltima tem como perspectiva fornecer um argumento normativo para o conceito de accountability, no sentido de aprofundar a democracia e fortalecer os processos de gesto pblica.
Palavras-chave:

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transparncia, publicidade, accountability,

Aprovado:

democracia.
Recebido:

01/07/2009

05/09/2011

BEYOND TRANSPARENCY: ACCOUNTABILITY AND POLICY OF PUBLICITY Western countries have experienced a growing demand for accountability as fundamental element for democratization of the State. This demand has occasioned a case for transparency of public institutions and public policies implemented by the State. This defense, in turn, aims to make governments accountable to the public. The objective of this article is to formulate a critical perspective for what we name as policy of transparency in favor that we name policy of publicity. This last aproach aims to provide the normative argument for the concept of the accountability, to deepen democracy and strengthen the process of public management.
Keywords:

transparency, publicity, accountability, democracy.

Lua Nova, So Paulo, 84: 353-364, 2011

ALM DA TRANSPARNCIA: ACCOUNTABILITY E POLTICA DA PUBLICIDADE* Fernando Filgueiras

Um dos temas centrais da teoria poltica contempornea tem sido o da democratizao do Estado no sentido de promover reformas apoiadas no diagnstico de sua crescente crise. O objetivo desse processo enfrentar as contradies estruturais que se expressam pela corrupo, pela baixa densidade dos processos eleitorais na vida cotidiana, pela escalada da violncia e pela extenso da pobreza, mesmo em pases do centro do capitalismo. Os processos de representao poltica se transformaram por conta da presena mais forte de lideranas plebiscitrias, da perda de centralidade dos partidos, das mudanas no mercado de trabalho que tornaram as identidades de classe mais uidas e da crescente desconana dos cidados em relao s instituies democrticas (Rosanvallon, 2009). Essas contradies estruturais desencadearam o surgimento de diferentes concepes de reforma do Estado que tm como intuito resgatar uma ideia mais forte de legiti* Agradeo os comentrios e as crticas preciosas do parecerista de Lua Nova, que muito contriburam para aprofundar e melhorar o argumento do artigo.

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midade democrtica. No mbito da literatura especializada, em diferentes tradies de pensamento e famlias de teoria poltica, muito se tem escrito a respeito de reformas institucionais. No obstante, um ponto de interseo entre essas diferentes tradies o reconhecimento de que a democratizao do Estado demanda o aprofundamento da accountability. Trata-se de um conceito que entrou para o lxico da teoria poltica contempornea e se tornou um princpio fundamental do ordenamento democrtico. As demandas por accountability reforaram, por sua vez, a criao de outro princpio para a democratizao do Estado: o da transparncia. As demandas por reformas e pelo aprofundamento da accountability so unvocas em ressaltar a necessidade de maior transparncia das aes do Estado frente sociedade, criando, dessa maneira, uma poltica da transparncia nas democracias contemporneas. Nesses termos, a democratizao do Estado deve promover uma abertura do sistema poltico, no sentido de torn-lo mais transparente e, por sua vez, mais afeito avaliao do pblico. A poltica da transparncia articula uma concepo de accountability e uma perspectiva prtica balizada por desenhos institucionais e pelo discurso poltico. Dessa forma, as crescentes delinquncias do homem pblico tornam necessria uma poltica da transparncia que permita submeter o Estado e seus agentes ao controle da cidadania. O conceito de transparncia, por conseguinte, tem se tornado uma espcie de lugar comum na poltica contempornea, estando presente no discurso poltico como uma verdade irrefutvel. Aparece como um remdio para os males e as delinquncias praticadas na poltica e na gesto pblica, mas no proporciona um substrato normativo para o conceito de accountability. Ambos os conceitos so muitas vezes usados como termos intercambiveis, sem uma compreenso acerca das diferenas e questes institucionais que suscitam.
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Este ensaio questiona a poltica da transparncia e defende outra via para a democratizao do Estado: a poltica da publicidade. Nas democracias liberais, as perspectivas de reforo da accountability carecem de um sentido mais claro da ideia de publicidade. Portanto, a resposta tendncia de crise da legitimao do Estado se encontra no que nomeamos como poltica da publicidade, a qual oferece ao conceito de accountability um outro substrato normativo no mbito da teoria poltica. O texto est dividido em trs partes. Na primeira, abordo o conceito de accountability e sua relao com a poltica da transparncia no mbito da teoria da agncia. Na segunda parte, aponto os limites dessa poltica para a consolidao daquele conceito. Na terceira, abordo o conceito de publicidade e nomeio o que defendo como poltica da publicidade e sua relao com o aprofundamento da accountability.

67 Accountability, a poltica da transparncia e a crtica teoria da agncia

A accountability tem sido um tema central na teoria democrtica contempornea. um conceito prprio a uma teoria poltica dos Estados liberais, pois pressupe uma diferenciao entre o pblico e o privado. O pressuposto o de que uma ordem poltica democrtica se consolida e legitima mediante a responsabilizao dos agentes pblicos diante dos cidados, tendo em vista uma relao entre governantes e governados balizada no exerccio da autoridade por parte dos segundos. Trata-se, sobretudo, de um princpio de legitimao de decises sobre leis e polticas em um Estado democrtico (Barnard, 2001). A questo da accountability a do exerccio da autoridade de acordo com bases legtimas de ao do Estado na sociedade (Ferejohn, 1999). Dessa maneira, tarefa das instituies polticas construrem mecanismos de prestao de contas sociedade, no sentido
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de reduzir a razo de Estado a uma razo do pblico e permitir o controle deste sobre aquele1. Nesse sentido, o conceito de accountability permite consolidar uma diferenciao entre o pblico e o privado, e proporciona formas de gesto pblica abertas participao da sociedade. O debate da teoria democrtica contempornea tem conferido ao conceito uma ateno privilegiada, concedendo-lhe o condo de reetir a respeito da consolidao da democracia como forma de governo (Przeworski; Cheibub, 1999). A especulao terica sobre o tema tem avanado de forma a estabelecer os mecanismos de prestao de contas dos governantes perante os governados. O suposto o de que o conceito de accountability deve permear as concepes de reforma do Estado, sendo este o horizonte normativo para a consolidao da ordem democrtica. Como observa Przeworski, [o] objetivo da reforma do Estado construir instituies que deem poder ao aparelho de Estado para fazer o que deve fazer e o impeam de fazer o que no deve fazer (Przeworski, 2001, p. 39). O contexto de reforma do Estado nas democracias contemporneas confere ao conceito de accountability, portanto, um horizonte normativo. Horizonte que permite pensar, por um lado, uma perspectiva de responsabilizao dos agentes polticos e burocratas, e, por outro, inscrever Estado, sociedade e economia no mbito de uma teoria poltica alicerada em modelos empricos. De fato, o conceito entrou para o lxico da teoria democrtica contempornea tendo como pano de fundo um conjunto de pesquisas empricas realizaCompreendemos como razo do pblico o princpio segundo o qual uma ordem poltica democrtica baseia suas decises e leis em princpios normativos originados da vontade dos cidados. O termo pblico, por conseguinte, qualica diferentes expresses tais como gesto pblica, agentes pblicos, esfera pblica que designam formas institucionais e agentes imbudos dessa vontade dos cidados. O pblico, portanto, compreende o interesse dos cidados e o modo como esses interesses legitimam instituies e prticas constitudas no mbito do Estado (Christiano, 1996).
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das na rea de economia e gesto do setor pblico, de acordo com o compromisso em torno das reformas institucionais (Dowdle, 2006). Trata-se, assim, de um conceito normativamente informado um dever-ser do Estado democrtico contemporneo , mas ganhou conformao substancial na teoria poltica a partir de uma abordagem emprica. Com base na ideia de controle dos cidados sobre o governo e deste sobre si mesmo, o conceito de accountability assume um forte apelo moral. Associado ampliao da ecincia econmica (Ferejohn, 1999), o conceito acarreta uma despolitizao da ideia de responsabilidade e uma viso comum do Estado como espao dos vcios. Por essa formulao, o conceito de accountability est centrado no problema da gesto e ecincia das polticas pblicas. Na teoria poltica contempornea, tornou-se hegemnica a perspectiva da teoria da agncia, que reconhece na accountability o problema do principal-agent (Philp, 2009). De acordo com Przeworski, esse problema envolve o da informao e uma concepo relacional da accountability. O problema desta ltima, por sua vez, estaria relacionado ao tema da delegao, uma vez que as democracias representativas espelham uma relao de autoridade entre quem delega e aquele que delegado. O principal delega ao agent um poder para realizar algo em seu interesse, cabendo ao agent atuar em nome dos interesses do principal. A relao principal-agent deve respeitar a compatibilidade de incentivos, j que o agent apenas agir no interesse do principal se tambm puder perseguir seus prprios interesses2. De acordo com a compatibilidade de incentivos, cria-se a necessidade de responsabilizao do agent diante do
2 Como observa Przeworski, o agent deve agir no interesse do principal, mas no pode descartar seus prprios interesses. Exemplo disso o modo como os burocratas devem perseguir os interesses dos cidados, mas no podem abrir mo dos prprios interesses, como salrios, planos de carreira e outras recompensas (Przeworski, 2001).

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principal. O problema do agent que ele no pode ter certeza de que, se agir bem, ser recompensado, cabendo a ele uma autonomia decisria que lhe d informao privilegiada diante do principal. O problema desse ltimo, por outro lado, que a assimetria de informao em relao ao agent lhe d pouca margem de deciso, fazendo com que, na verdade, ocorra uma srie de custos da delegao. Quanto maior for a assimetria de informao entre o principal e o agent, maiores sero os custos da delegao e menor a qualidade da democracia3. Esses custos implicam ampliao da corrupo, do clientelismo e da inecincia administrativa do Estado, que surgem, fundamentalmente, do uso que os agents fazem da informao privilegiada e do poder de deciso para auferir vantagens indevidas (Przeworski, 2001). Ou seja, a questo da informao central na relao entre principal-agent. Demanda uma concepo de accountability centrada na abertura da razo de Estado para o conhecimento do principal, o qual compreendido como a cidadania em sua concepo mais abrangente. O problema se relaciona, portanto, ao tema do conhecimento social, compondo, em ltima instncia, um questionamento fundamental para se pensar a liberdade poltica em sentido estrito. Pelo fato de aliar uma perspectiva normativamente informada pela necessidade de reformas institucionais com o pano de fundo de amplas pesquisas empricas, o conceito de accountability assumiu o lugar de um consenso organizador da democracia. Enquanto ideia normativamente informada, surgiu em meio s propostas de reformas liberais das dcadas de 1980 e 1990 (Dowdle, 2006), sendo compreendida, sobretudo, como prestao de contas. Contudo, no se pode perder de vista o carter normativo do conceito, o qual, como destaca Przeworski (2001),

Pela teoria da agncia, a qualidade da democracia passvel de medio emprica pela ideia de ecincia econmica do servio prestado ao pblico.
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tem o claro m de fazer com que o Estado faa o que deve ser feito. Por ter uma ampla abrangncia nas pesquisas empricas, falta ao conceito de accountability um tratamento normativo mais acurado, com a nalidade de resgatar uma perspectiva conceitual que d conta dos problemas propriamente polticos das sociedades democrticas. O objetivo normativo claro, mas falta a ele uma conformao mais adequada ideia de democracia e ao modo como opera na poltica cotidiana, anal ela no se restringe aos problemas de gesto e ecincia econmica. Logo, o conceito de accountability no se refere apenas ao processo contbil de prestao de contas, mas tambm a um processo poltico e democrtico de exerccio da autoridade por parte dos cidados. Ou seja, uma discusso normativa do conceito deve dar conta de dois problemas fundamentais: 1. o fortalecimento de uma ideia substantiva de democracia, sendo a accountability compreendida como um princpio normativo; 2. a operao do conceito no plano das instituies polticas e das prticas dos cidados. Pela perspectiva da teoria da agncia, as reformas de Estado devem assegurar a accountability minorando a assimetria de informao entre principal e agent, bem como estabelecendo uma compatibilidade de incentivos seletivos que evitem os custos da delegao. Dessa forma, a accountability aprimorada tomando em considerao os seguintes aspectos: 1. os eleitores devem poder saber a quem atribuir de fato responsabilidade pelo desempenho do governo; 2. os eleitores devem poder votar para destituir do governo os partidos responsveis por mau desempenho; 3. os polticos devem ter incentivos para querer ser reeleitos; 4. os eleitores devem dispor de instrumentos institucionais para recompensar e punir os governos pelos resultados que produzem em diferentes domnios (Przeworski, 2001, p. 63). De acordo com essa perspectiva, portanto, a accountability se realiza na dimenso de uma democracia eleitoral.
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Dentro dessa concepo minimalista de democracia, o fundamental para a institucionalizao da accountability reduzir o dcit de informao entre principals e agents, e propiciar a abertura dos segredos de Estado pela via da transparncia. Como o conceito s se realiza mediante o aprimoramento da transparncia, os dois termos muitas vezes se tornam intercambiveis. De acordo com Stiglitz (1999), o segredo tem uma srie de efeitos adversos para a gesto pblica e em especial para o mundo econmico, que demanda certezas nas relaes contratuais e um processo racional de persecuo dos interesses no mundo pblico. Por outro lado, funcionrios pblicos tm incentivos para buscar o segredo, uma vez que podem obter recompensas em esquemas de malversao de recursos pblicos. Nesses termos, o segredo favorece o surgimento de interesses especiais na arena pblica, desencoraja a participao pblica no processo democrtico e encobre a capacidade da imprensa de vericar os abusos cometidos pelo governo. Assim, o segredo comum no mbito da razo de Estado e faz com que o exerccio de sua autoridade se torne pouco responsivo s demandas do pblico. Para mitigar os efeitos do segredo na ordem democrtica, a ideia de transparncia assumiu um papel importante na denio do conceito de accountability. De acordo com Stiglitz, transparncia signica a reduo das assimetrias informacionais entre cidados e agentes estatais, de maneira a reduzir as falhas de gesto e permitir maior controle sobre os atos ilcitos cometidos no setor pblico. Como aponta o autor, com mais informao, o pblico ser capaz de discernir melhor o valor adicionado pela ao pblica (Stiglitz, 1999). O conceito de transparncia, nesse sentido, surge como um valor fundamental da gesto pblica contempornea; a sua realizao signica ampliar as informaes da sociedade acerca das aes realizadas pelos agentes pblicos e, por esta via, fomentar a accountability. Isso expliLua Nova, So Paulo, 84: 65-94, 2011

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ca a popularidade que o conceito de transparncia assumiu nas democracias contemporneas (Etzioni, 2010). Como assevera Roumeem Islam (2003), governos transparentes governam melhor porque a ampliao da informao proporciona a existncia de um mercado poltico com menos corrupo e, por sua vez, mais ecincia. Dessa maneira, o conceito de transparncia se liga ao problema da economia da informao, em que o cidado visto como um investidor e consumidor de bens pblicos. De acordo com Ferejohn, o principal investe seus recursos na ao do agent esperando retorno no investimento (pblico) realizado. O ponto de equilbrio na relao entre o principal e o agent depende da existncia de instituies mais transparentes, que sejam capazes de reduzir as incertezas de investimento (Ferejohn, 1999). Ou seja, a accountability aprimorada com a ampliao da transparncia, tendo em vista uma questo de retorno do investimento realizado pelos cidados na ao pblica dos agentes. Por permitir a reduo da assimetria de informao entre principal e agent, a transparncia maximiza a accountability e garante um sistema de responsabilizao derivado da abertura dos segredos de Estado. Fornece ao conceito, assim, um sentido normativo ajustado economia da informao, que v o cidado como um consumidor de bens pblicos no mesmo patamar de outros bens de mercado. Esta noo, porm, no est inclume a objees. As primeiras objees teoria da agncia assinalam o fato de ela concentrar o processo democrtico na etapa eleitoral e conceber a poltica pelo mercado. A sua noo de accountability minimalista; exige apenas a instituio de regras processuais que deem aos principals o poder de controlar retrospectivamente os agents. No h uma concepo abrangente sem uma noo mais ampla de pblico, em que o problema da responsabilizao no atente apenas para os custos da delegao, mas tambm para o processo democrLua Nova, So Paulo, 84: 65-94, 2011

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tico como um todo. Alm disso, essa concepo minimalista produz uma concepo restrita de cidadania, marcada pelo consumidor passivo de bens pblicos e centrada numa perspectiva derivada de uma racionalidade instrumental. Tendo como horizonte uma perspectiva normativa, Mark Philp (2009) formulou um outro conjunto de objees a essa concepo de accountability. Em primeiro lugar, destaca o autor, a relao principal-agent assume um vis bilateral: os agents (A) servem ao interesse do povo (principal) (P). No entanto, em muitos casos os grupos servidos por A no so idnticos a P. Exemplo disso o modo como os professores devem educar as crianas, que nem sempre exige uma responsabilizao diante dos pais. Os pais podem ter interesse em transmitir uma concepo patriarcal e machista de famlia para os lhos, mas, por responsabilidade, cabe ao professor um exerccio crtico nem sempre condizente com o que os pais pensam. Em segundo lugar, no mbito da teoria da agncia o conceito de accountability implica um tratamento de questes contingentes como condies necessrias para sua efetivao. Nessa chave, o conceito demanda uma elevada concentrao no poder de sano dos principals, sendo que a accountability no se resume sano do povo. Finalmente, Philp (2009, pp. 30-31) destaca que o tratamento emprico do conceito a partir de modelagens econmicas carece da compreenso de processos desencadeados na sociedade civil, faltando, portanto, uma perspectiva de justicao e denio de parmetros de legitimidade para as agncias que tm a delegao de poder. com relao ao problema da informao que uma crtica normativa ao conceito de accountability da teoria da agncia pode ser realizada. Como observei anteriormente, essa tarefa deve fortalecer uma noo substantiva de democracia na dimenso do poltico, bem como pensar o processo efetivo da responsabilizao no mbito das instituies polticas. O fundamental pensar o problema da
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transparncia no sentido de aprimorar a noo de responsabilidade do Estado diante da sociedade. O aprimoramento do conceito de accountability depende, por sua vez, da compreenso do lugar do conhecimento social na construo da responsabilidade poltica, j que existe um pressuposto de assimetria informacional entre principals e agents que requer tratamento normativo na esfera das instituies polticas. Na prxima seo, discuto os limites da poltica da transparncia na poltica contempornea com o objetivo de derivar um sentido mais amplo de accountability.

Os limites da poltica da transparncia para a accountability

Pode-se armar que a poltica da transparncia se tornou uma espcie de lugar comum na poltica das sociedades liberais. De lugar comum, passou a uma espcie de panaceia para as delinquncias do homem pblico e a ineccia institucional. Diante de casos de corrupo, clama-se por maior transparncia das instituies, pela abertura das contas pblicas e pela moralizao da poltica. A transparncia, de fato, um elemento central da accountability, de maneira que a ideia de responsabilidade poltica constitui qualquer projeto de democracia. impossvel pensar a responsabilidade poltica sem que as instituies sejam transparentes aos cidados e que o dcit de informao entre o homem comum e as instituies democrticas seja reduzido. Para sua consolidao como regime poltico, a democracia pressupe uma espcie de livre conhecimento por parte do cidado comum. Nesse caso, para que esse conhecimento se torne possvel, fundamental que as instituies polticas sejam lmpidas, informem e prestem contas ao cidado comum, e tenham a ideia de transparncia como um valor instrumental para o exerccio da accountability (Heald, 2006a). Pelo pressuposto de livre-conhecimento por parte do cidado, a democracia liberal no tolera a existncia do segreLua Nova, So Paulo, 84: 65-94, 2011

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do e estabelece a liberdade de informao como um direito fundamental que organiza a esfera pblica. A democracia requer a liberdade de informao como um mecanismo que permita a responsabilizao do Estado diante da sociedade; o segredo tpico de formas autocrticas de governo, que convivem com os conluios e conspiraes, que demandam a discrio no mbito das relaes polticas. A teoria poltica contempornea atribui ao conceito de transparncia derivado da teoria da agncia uma acepo de economia da informao, como se ele fosse uma espcie de remdio para o mal da corrupo e o Estado, por denio, um mau gestor dos recursos pblicos. A poltica da transparncia, dessa forma, reduz os segredos de Estado, permite o livre-conhecimento da sociedade e potencializa, supostamente, o exerccio da cidadania. A cultura do segredo, por outro lado, erode o processo democrtico, porquanto seja contraposta prpria noo de democracia. Como destaca Thompson (1999), h uma estimativa de criao de 3,5 milhes de novos segredos por ano no mbito do Estado norte-americano. Essa cultura conita com a noo de processo democrtico, uma vez que permite o uso dual do poder poltico para a persecuo de interesses privados. O segredo, portanto, representa uma razo no pblica (Chambers, 2004). Do ponto de vista conceitual, a noo de transparncia signica uma regra de conduta de agentes pblicos; carrega um poder simblico associado abertura de processos e resultados de assuntos pblicos relativos ao governo e aos negcios de mercado4. Pressupe que a reduo da assimetria de informao contribui para a reduo das incertezas de investimento, proporcionando uma forma de controle sobre a conduta dos agentes pblicos no sentido da maior
4 David Heald observa que a noo de transparncia no ca restrita poltica; tambm uma regra de conduta do mercado que tem como objetivo reduzir as incertezas de investimento nos negcios (Heald, 2006a).

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ecincia possvel dos resultados. Ou seja, o conceito de transparncia surge como uma questo de economia da informao, em que o principal deve obter o melhor resultado possvel para o investimento pblico realizado nas diferentes agncias do governo e do mercado (Stiglitz, 1999). A abertura de informaes, portanto, constitui o mbito conceitual da poltica da transparncia, cujo suposto o de que o processo poltico mais eciente medida que as informaes sejam abertas ao pblico e permitam decises de investimento mais acertadas e mais estveis. No que diz respeito ao processo poltico, o conceito de transparncia uma derivao de uma noo econmica aplicada dimenso poltica. Nesse sentido, apresento seis objees poltica da transparncia e a sua aplicao ao poltico, que visam direcionar o seu contedo para o fortalecimento de uma noo normativa de accountability. Essas objees poltica da transparncia so as seguintes: 1. pressupe o cidado como consumidor de um mercado poltico; 2. no aborda a questo cognitiva da produo da informao; 3. afeta a noo de privacidade, sendo contraditria, portanto, a alguns direitos fundamentais; 4. como regra de conduta, no diferencia a conduta individual da questo institucional; 5. no mbito do poltico, o segredo tem uma funo importante, pois nem tudo pode ser transparecido; 6. carece de uma distino mais clara entre razo pblica e razo no pblica ou entre o pblico e o privado. Por ser uma concepo derivada de uma perspectiva da economia da informao, o conceito de transparncia pressupe o cidado como um consumidor de informao, cuja ao pblica se baliza em uma concepo privada de bens. O conceito uma derivao da ideia de mercado enquanto um tipo ideal, em que as escolhas e aes dos agentes ocorrem de maneira transparente, inuenciando os resultados de investimento e determinando a existncia de interaes em bases racionais. Essa conceituao pressupe, por sua vez,
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que o problema poltico seja o da distribuio dos bens e da renda (Musgrave, 1962). De acordo com Musgrave, essa concepo de mercado poltico apia-se em uma viso hedonstica segundo a qual o conjunto dos interesses privados coincide com o interesse pblico. Como ressalta o mesmo autor, o problema da distribuio acarreta que na poltica, tal como no mercado, a soberania pertena ao consumidor e o cidado seja visto como um portador de interesses privados que se agregam numa forma coletiva de interesse pblico. A transparncia exige a liberdade de informao como um direito fundamental s democracias liberais, de maneira a fomentar a soberania do consumidor e permitir a livre-escolha pblica. Dessa forma, cumpre uma funo importante ao permitir a livre-escolha dos cidados, sem adentrar, como nota Musgrave (1962), no terreno de aspectos no econmicos delimitados como interesse pblico. Ao no levar em considerao aspectos normativos que demandam um tipo de justicao pblica, essa concepo de soberania do consumidor revela-se, portanto, estreita. Ou seja, o conceito de transparncia no d conta dos processos de justicao de escolhas e polticas realizadas em pblico, desconsiderando o fato de que concepes morais de mundo inuenciam substancialmente o modo como os cidados julgam as polticas. A segunda objeo poltica da transparncia assinala a ausncia de uma ateno questo da produo da informao e aos aspectos cognitivos envolvidos no julgamento de escolhas de polticas e de seus resultados. A simples abertura de processos e informaes sociedade no signica que a audincia seja capaz de process-los, denotando um problema cognitivo assentado no uso da linguagem (Heald, 2006b). O problema cognitivo da transparncia est na margem que oferece ao uso instrumental da informao, proporcionando um processo de abertura balizado por discursos assertricos. Ao pressupor o cidado como um mero consumidor de informao, a poltica da transparncia no
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d conta de produzir entendimento acerca das questes pblicas, pois no possibilita perquirir o processo de construo da informao (Etzioni, 2010). A poltica da transparncia tem um compromisso normativo com a produo de informao verdadeira e faz com que o processo de construo da informao seja fundamental ao estabelecimento do entendimento pblico. Dessa forma, demanda uma instncia de deliberao imparcial, que, pela lgica de um discurso voltado para os aspectos cognitivos da sociedade, possibilite esse entendimento. Um Estado plenamente transparente no signica entendimento e, por sua vez, julgamento imparcial no mbito da sociedade. Sem essa instncia imparcial de deliberao, o resultado da poltica da transparncia nutrir uma poltica do escndalo, em que os aspectos relacionados vida privada e reputao dos envolvidos importam mais do que as questes pblicas propriamente. A poltica do escndalo no tem um compromisso com a verdade, mas com ns instrumentais de indivduos ou grupos presentes na esfera pblica (Shapiro, 2003)5. O resultado de uma poltica da transparncia congurar um discurso pblico marcado por proposies assertricas que tm a pretenso de descrever a realidade, mas sem um pano de fundo valorativo assentado nas questes morais da conduta dos agentes pblicos. Uma vez que engendra um discurso carente de um apelo normativo orientado por uma moralidade de fundo, a transparncia fomenta o uso instrumental da informao e, por conseguinte, uma cultura do moralismo que no se preocupa com o entendimento, mas com uma poltica do escndalo permanente.
5 Como observa Ian Shapiro, a democracia no tem, necessariamente, um compromisso com a verdade, porquanto esse compromisso denotaria uma noo de bem verdadeiro que d margem justicao de formas autocrticas de governo. Contudo, a verdade um elemento essencial legitimidade na poltica, porquanto a democracia a forma de governo que permite jogar luz sobre os segredos de Estado, tornando-se um antdoto aos monoplios de poder. nesse sentido que a democracia no tem um compromisso com a verdade, mas a fomenta (Shapiro, 2003).

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Essa poltica do escndalo permite congurar a terceira objeo poltica da transparncia. Esta afeta a privacidade dos agentes pblicos, porquanto no distingue os mecanismos de entendimento pblico da existncia de um Estado regulatrio. Pode representar uma nova forma de vigilncia e tecnologia disciplinar sobre os indivduos, fomentando um processo muito mais prximo de formas autocrticas do que propriamente democrticas (Fung, Graham e Weil, 2007). Como observa Simmel, caracterstica da modernidade a constituio da privacidade. Segundo o autor, o segredo se constitui como processo de individuao e promove a distino entre a esfera pblica, marcada pela abertura e publicidade, e a esfera privada, marcada pela intimidade (Simmel, 1977). A modernidade, dessa forma, estabelece a privacidade como um elemento institucional fundamental, tendo em vista o fato de a vida do indivduo ser distinta da vida na coletividade. A transparncia signica a abertura sem um critrio mais claro que separe as instncias da vida privada daquelas da vida pblica. A poltica do escndalo torna a privacidade uma instncia aberta ao juzo da sociedade, fazendo com que razes no pblicas interram no julgamento social das polticas e de seus resultados. Dessa forma, a poltica da transparncia faz com que o princpio da liberdade de expresso conite com as liberdades individuais. Ao permitir que nas democracias liberais demandas por maior moralizao da poltica resultem em um tipo de uso pblico de razes no pblicas, a transparncia se torna uma nova tecnologia de vigilncia e uma nova forma de opresso. A quarta objeo atenta para o fato de que o conceito de transparncia no diferencia a conduta individual dos agentes das questes propriamente institucionais da democracia. Ao possibilitar que razes privadas sejam determinantes para o julgamento de instituies, a transparncia pode inigir um dano conana do cidado comum (ONeill, 2002),
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o que, por sua vez, traz problemas para a fundamentao da accountability nas democracias liberais. Por se concentrar na conduta de pessoas, a poltica da transparncia produz um tipo de responsabilizao pela reputao que submete os seus mecanismos ao aspecto puramente individual (Philp, 2009, p. 33). O sistema de sanes atua sobre o indivduo e no sobre sua ao no contexto das instituies, implicando, dessa forma, uma instrumentalizao do discurso que no proporciona entendimento pblico. Essa quarta objeo obriga a pensar a funo do segredo nas ordens democrticas, o que conduz a formulao da quinta objeo ideia de transparncia. Como observa Dennis Thompson (1999), h uma antinomia entre o segredo e o processo democrtico nomeada como dilema da accountability. Esse dilema se evidencia quando a questo do princpio de publicidade das ordens democrticas confrontado ao segredo requerido por algumas polticas. A democracia exige que as decises sejam tomadas em pblico, mas algumas polticas, para serem ecientes, necessitam do segredo. O pressuposto da poltica da transparncia que polticas pblicas mais transparentes so mais ecientes. Como observa Ferejohn (1999), na medida em que permite maior estabilidade do processo de escolhas pblicas, a transparncia maximiza a ecincia do investimento pblico. Conforme arma Thompson, no entanto, algumas polticas exigem segredo e nenhuma transparncia: as investigaes policiais, o combate ao trco de drogas e decises econmicas sobre juros e poltica nanceira so alguns exemplos. A ecincia de uma poltica de combate ao crime organizado depende de no vazar informaes sobre a investigao realizada. Uma vez que a transparncia no signica necessariamente maior ecincia das polticas pblicas, nem tudo pode ser transparecido na democracia. O dilema da accountability demanda uma soluo que permita que o segredo seja constitutivo de algumas polticas
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pblicas. Thompson formula os seguintes princpios a respeito da questo do segredo na poltica democrtica: 1. o segredo se justica apenas quando promover a discusso democrtica sobre os mritos de uma poltica pblica; 2. o segredo se justica desde que os cidados e seus representantes sejam capazes de deliberar sobre ele. O dilema resolvido pela criao de um segredo de primeira ordem, acompanhado de uma publicidade de segunda ordem (Thompson, 1999). Ou seja, a deciso sobre criar uma poltica ou processo que ocorra em segredo deve ser justicada publicamente. Essa ideia de publicidade de segunda ordem possibilita que o segredo esteja relacionado com o princpio democrtico. Dessas cinco objees poltica da transparncia, podemos formular uma sexta, conclusiva. A poltica da transparncia no permite uma distino clara entre razo pblica e razo no pblica, nem formular uma concepo de publicidade que especique uma distino mais clara entre o pblico e o privado. Consequentemente, permite que razes no pblicas sejam determinantes para se estabelecer juzos acerca da moralidade pblica e do resultado de polticas ensejadas no plano das instituies. A poltica da transparncia formula uma ideia fraca de accountability, em que os aspectos ligados reputao dos indivduos so centrais para uma poltica da moralizao e no da responsabilidade. Tampouco resulta em maior responsabilizao dos agentes polticos e das instituies, mas em uma busca por maior moralizao da atividade poltica que no produz uma poltica liberal melhor. Por dispensar um aspecto normativo do conceito de accountability, a poltica da transparncia no consegue precisar o pano de fundo valorativo envolvido na razo pblica. Por outro lado, ao no dar conta desses valores e normas postos no plano pblico, o conceito de accountability esvazia o contedo normativo ligado ao julgamento da ao poltica no plano das instituies. Com isso, no se pode derivar
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uma concepo mais ampla de cidadania e de moralidade na gesto da coisa pblica. Mais informao no signica necessariamente a produo de cidados melhores, nem governos mais transparentes propiciam governantes melhores e menos corrompidos. O problema do conceito de transparncia que o maior volume de informao em si no signica informaes mais qualicadas, pois elas so produzidas por agncias que permitem o uso ideolgico da transparncia. Desse conceito, portanto, no se consegue derivar uma possibilidade de crtica social da poltica (Etzioni, 2010). Essa poltica oferece um vazio normativo para a consecuo da accountability. Frente s objees acima apresentadas, entendemos que a poltica da transparncia precisa ser informada por uma poltica da publicidade, em que a razo que justica o julgamento de processos e polticas seja, por denio, pblica. fundamental a constituio de fruns imparciais onde se possa deliberar com o intuito de garantir a concretizao de juzos balizados em uma racionalidade voltada ao entendimento. Para compatibilizar as perspectivas normativas envolvidas no conceito de accountability com uma concretizao efetiva do princpio democrtico, uma poltica da transparncia deve estar assentada em uma poltica da publicidade. Apenas uma poltica como essa pode atender ao princpio democrtico no plano de uma razo pblica imparcial; ou seja, uma razo baseada em uma concepo forte de cidadania, de sujeitos discursivos capazes de se fazerem ouvir e, de fato, serem ouvidos. Na prxima seo, discuto o conceito de publicidade e sua vinculao com a ideia de accountability.

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A poltica da publicidade e a accountability

O respeito ao princpio de legitimidade democrtica exige uma possibilidade de crtica social da poltica, que no se realiza, por sua vez, se no houver um governo transparente. Contudo, a poltica da transparncia como defenLua Nova, So Paulo, 84: 65-94, 2011

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dida pela teoria da agncia restringe-se ao problema da delegao, no abordando a questo da autonomia como fundamento da legitimidade democrtica. Isso acarreta uma despolitizao do poltico e faz da transparncia uma concepo parcial do controle democrtico. A transparncia importante na relao do Estado com a sociedade, mas precisa ser abordada como um elemento de uma poltica de publicidade. A accountability depende de um princpio de autoridade democrtica, mas exige uma arquitetura institucional em que a responsabilizao de governantes frente aos governados seja aprimorada. De uma perspectiva poltica, a accountability se refere ao conjunto de processos, procedimentos e valores atrelado a um ideal de responsabilizao e de controle dos governos, que se realiza nas condies de regimes polticos democrticos. Nesse sentido, a accountability um princpio de legitimao (Barnard, 2001) e exige, para alm da transparncia, que as polticas, normas e diretivas postas pelo governo ocorram em condies de publicidade. Publicidade, aqui, no se confunde com transparncia. Como observamos anteriormente, esta ltima se refere disponibilizao de informaes e processos relacionados s polticas pblicas. A publicidade demanda, muitas vezes, a transparncia, mas vai alm por ser um princpio de autoridade. Como tal, ela exige que os processos representativos da democracia sejam organizados em condies equitativas, em que, observadas a pluralidade dos interesses e as diferenas de condio social, as instituies consideram igualmente os interesses dos diferentes cidados (Christiano, 2004). A publicidade exige que as polticas e as normas emanadas do governo ocorram em um processo aberto de deciso democrtica e que as instituies sejam controladas por outras instituies e pelos prprios cidados. A publicidade signica atrelar as decises do governo autoridade da cidadania, seja por meio de instituies, seja da participao
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da prpria sociedade nos processos de escolhas e decises pblicas. No contexto de sociedades democrticas, a publicidade a realizao de decises balizadas em uma razo pblica, que a razo da prpria cidadania (Rawls, 2002). Como observa Bohman, a limitao do conceito de publicidade da teoria democrtica contempornea derivada do fato de se pensar uma condio unvoca do seu exerccio. Segundo o autor, tal concepo incapaz de absorver uma crtica para alm dos direitos fundamentais, resultando em uma formulao de cidadania que se efetiva pela abstrao das desigualdades e dos papis sociais (Bohman, 1999). Para prover a poltica da publicidade de uma concepo pragmtica de uso pblico da razo e, por conseguinte, de liberdade poltica, primordial delimitar uma estrutura conceitual que compatibilize crtica e imparcialidade. Guttman e Thompson (1997) assinalam que fundamental ao conceito de publicidade a existncia de instncias deliberativas com a nalidade de matizar os desacordos morais nas sociedades democrticas contemporneas Os autores desenvolvem um conceito de democracia deliberativa que permite congurar mais claramente uma poltica da publicidade. O frum pblico requer que o processo deliberativo obedea aos princpios da publicidade, da accountability e da reciprocidade. A accountability possibilita reconciliar crtica e imparcialidade, pois cria, conforme os diferentes agentes presentes na esfera pblica se tornam responsveis diante do prprio pblico, uma situao de reciprocidade do discurso e, por sua vez, a possibilidade de sua correo. Por reciprocidade do discurso, os autores entendem o fato de que todos os presentes na esfera pblica tm voz para expressar seus interesses e o dever de ouvir os demais agentes, fazendo com que os acordos sejam possveis. No intuito de possibilitar uma mediao dos desacordos morais das sociedades plurais contemporneas, o processo deliberativo deve respeitar aqueles princpios em um mesmo patamar.
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O problema dessa concepo do processo deliberativo no considerar as condies de desigualdades no mbito da prpria esfera pblica, demandando, para alm da reciprocidade, uma condio de incluso e, por sua vez, uma condio de imparcialidade dos agentes no processo de deliberao. A desconsiderao das questes da desigualdade e da imparcialidade do discurso racional promove uma incompatibilidade entre os princpios da publicidade, da accountability e da reciprocidade. No sentido de compatibilizar imparcialidade e crtica, uma abordagem mais forte do princpio da publicidade sugere que a promoo da accountability demanda uma esfera pblica inclusiva, uma noo forte de responsabilidade moral e uma reciprocidade do discurso nos processos de deliberao pblica. Essa possibilidade de compatibilizao est na recuperao da ideia de responsabilidade. As democracias exigem uma poltica da publicidade que assegure um processo de fundamentao das liberdades polticas e de responsabilizao do Estado diante da sociedade civil. A poltica da publicidade requer a existncia de fruns onde os sujeitos discursivos possam fazer o uso pblico da razo e concretizar uma noo mais ampla de autonomia. A noo de publicidade permite uma abordagem mais democrtica para a questo da accountability, uma vez que possibilita uma crtica da poltica no mbito da esfera pblica. Oferece ao conceito uma dimenso normativa no abordada pela poltica da transparncia. Uma crtica desse conceito deve informar uma noo mais ampla de democratizao do Estado e reconciliar noes de bom governo defendidas no plano da sociedade com processos efetivos de governana no mbito das polticas e decises pblicas. Ou seja, a accountability desencadeia tanto o processo de julgamento pela cidadania quanto o exerccio da autoridade democrtica, sendo, portanto, um elemento central legitimao. A partir dessa noo de poltica da publicidade, formulamos outra abordagem do conceito de accountability que reconLua Nova, So Paulo, 84: 65-94, 2011

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cilie a ideia de transparncia com uma perspectiva mais ampla de pblico. Dessa forma, accountability o princpio institucional da democracia segundo o qual se exige o cumprimento dos seguintes princpios complementares: 1. a existncia de um processo de justicao pblica de polticas e decises no mbito de uma esfera pblica inclusiva e autnoma; 2. a existncia de um sistema de direitos que assegure, no limite dos direitos fundamentais, o status de participao na formao da vontade; 3. a transparncia de aes, polticas e decises do governo no limite do processo de justicao pblica. Esses princpios complementares da accountability, por sua vez, exigem os correlatos da reciprocidade do discurso no plano de uma esfera pblica inclusiva e da noo de responsabilidade poltica no nvel do Estado democrtico. No que diz respeito justicao pblica de polticas e decises, a noo de publicidade exige que, para fortalecer a ideia de responsabilizao do Estado frente sociedade, esse processo ocorra em um frum de deliberao pblica. Nesse processo, o Estado e o governo justicam a tomada de posio por determinadas polticas e decises perante a sociedade, com o intuito de reforar uma ideia substantiva de accountability. A deliberao observa as consideraes normativas dos agentes polticos, que avaliam os resultados de polticas e decises do Estado de acordo com preferncias fortes6. A existncia de uma esfera pblica inclusiva , portanto, uma exigncia do processo deliberativo e da noo de accountability. Como um frum de justicao de polticas e decises tomadas no plano do Estado, ela capaz de reconciliar os processos administrativos estatais com as vises de mundo normativas e com a autonomia da sociedade (Habermas, 1993). Contudo, tendo em vista uma abordagem que se queira inclusiva, a noo de esfera pblica no pode
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A noo de preferncia forte est relacionada aos compromissos que indivduos e grupos assumem com base nas concepes de boa vida (Taylor, 1992).

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ser estanque ou unitria (Bohman, 1999). Ela deve ser capaz de agregar os novos pblicos e outras formas de ao coletiva que no se restrinjam ao sistema hegemnico de comunicao da sociedade (Avritzer e Costa, 2004). Ou seja, deve garantir a reciprocidade do discurso dos interessados nas polticas e decises de governo. A regra da justicao pblica, todavia, deve ser limitada pela existncia de direitos fundamentais que garantam, ao mesmo tempo, a proteo s liberdades individuais, a reciprocidade do discurso dos agentes na formao da vontade e um sistema de liberdade de expresso que assegure voz a todos os participantes. Esses direitos fundamentais devem fazer com que no ocorram formas opressivas contra o indivduo; ou seja, devem garantir que no haja qualquer forma de tirania da opinio restringindo a autonomia dos agentes. Como arma Rawls (2002), a possibilidade de uso pblico da razo deve ser matizada pela existncia de direitos fundamentais que assegurem a liberdade individual e a proteo contra perspectivas hegemnicas de polticas. Por m, a consolidao de uma poltica da publicidade exige a existncia de um governo transparente, no limite dos processos de justicao pblica. Conforme mostramos anteriormente, a transparncia deve ser contrastada a uma noo de funcionalidade do segredo, em que nem toda poltica ou deciso deve ser transparecida. Todavia, a deciso de ocult-las deve ser tomada publicamente. Ademais, a accountability ser aprimorada no apenas pela maior disponibilidade de informao, mas por um princpio de autoridade democrtica que obrigue o Estado e seus agentes a se tornarem responsveis diante dos cidados. Entendemos que a poltica da publicidade, portanto, fomenta a autoridade da cidadania e aprofunda uma concepo normativa de accountability. Nesse intuito, a poltica da publicidade deve conciliar processos de crtica social com a possibilidade de imparcialidade dos discursos no mbito da esfera pblica. Essa posLua Nova, So Paulo, 84: 65-94, 2011

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sibilidade de reconciliao pelo uso pblico da razo deve colocar no mesmo plano a possibilidade de reciprocidade do discurso com os processos de justicao pblica (Rawls, 2002). Desse modo, o nosso argumento que tanto a reconciliao entre crtica e imparcialidade quanto entre reciprocidade do discurso e justicao pblica apenas possvel resgatando uma noo de responsabilidade. A responsabilidade uma condio para a existncia de sujeitos discursivos, o que nos remete a uma considerao republicana da ideia de publicidade. A ideia de responsabilidade moral signica que os agentes discursivos devem ser capazes de se comprometer com noes de boa vida. Isso faz com que o uso pblico da razo no esteja vinculado apenas a uma concepo de direitos, mas tambm a uma noo contraposta de deveres. Como nota Pettit (2001), a condio de liberdade exige a responsabilidade moral dos agentes e sua capacidade de se comprometer com os bens pblicos. Ou seja, a noo de uso pblico da razo deve estar relacionada com a capacidade de autonomia e a capacidade dos agentes de se tornarem responsveis pelo uso discursivo que fazem de suas preferncias. A noo republicana de responsabilidade aqui reivindicada exige que a poltica da publicidade esteja assentada numa concepo de virtudes polticas de governantes e cidados [ver a Figura 1].
Figura 1
As dimenses da poltica da publicidade
RESPONSABILIDADE

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POLTICA DA PUBLICIDADE

RECIPROCIDADE DO DISCURSO

JUSTIFICAO

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A poltica da publicidade deve oferecer um sentido normativo para o conceito de accountability. Um sentido que possibilite a crtica da cidadania em relao s polticas de governo, um governo transparente e responsivo s demandas do pblico e um processo de justicao pblica de polticas, decises e seus resultados. Inscrita numa concepo republicana, a accountability exige uma moralidade poltica capaz de adensar uma noo democrtica de governo e de Estado. A responsabilidade reivindicada como conceito capaz de conciliar reciprocidade do discurso e processos de justicao pblica permite ao cidado escolher alternativas de polticas que ele pode inuenciar e se sentir responsvel. Dessa maneira, os processos de justicao e a reciprocidade do discurso demandam a responsabilidade dos sujeitos discursivos, tendo em vista um anseio por no dominao (Pettit, 2001). De uma perspectiva republicana, o conceito de accountability est relacionado a um processo de crtica da poltica e a uma reciprocidade discursiva entre governantes e cidados comprometidos com os bens pblicos. O problema no se refere apenas a uma concepo centrada no Estado, mas em sociedades inteiras. Envolve a responsabilidade de agentes polticos e cidados, e o compromisso com concepes de boa vida. A publicidade demanda esses compromissos morais e a adequao dos cidados e dos governantes para serem considerados responsveis. Portanto, a accountability dos sistemas polticos exige um compromisso republicano com concepes de boa vida e de bom governo, tendo como elemento constitutivo uma ideia forte de responsabilidade que no se restringe mercantilizao da poltica e a uma concepo de cidado como consumidor passivo de bens pblicos. Ela requer uma concepo politicamente orientada ao pblico e a cidados completos, que no se eximem de se fazerem ouvir, serem ouvidos e ouvirem os outros. Sem essa noo de poltica da publicidade, no h, nesse sentido, um
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contedo substantivo para a ideia de accountability como princpio da legitimidade democrtica. *** A ideia de poltica da publicidade reivindica que a transparncia, sozinha, no possibilita um processo de crtica social da poltica nas democracias contemporneas. Num processo mais amplo de participao cvica, a transparncia um dos elementos da poltica da publicidade. A poltica da transparncia tem limites intrnsecos realidade institucional da democracia, uma vez que o pressuposto de accountability realiza-se pela simples abertura do Estado e do governo. Sem um sentido mais profundo, a poltica da transparncia desdobra-se em um contexto de deslegitimao da poltica, em que ela passa a ser vista como o espao dos vcios, onde o essencial a reputao dos indivduos e no o aspecto propriamente institucional. Como observei anteriormente, uma discusso normativa do conceito de accountability deve dar conta do fortalecimento de uma ideia substantiva de democracia e pensar a operacionalizao de seu conceito tanto no plano das instituies polticas quanto das prticas dos cidados. A partir do que nomeei como poltica da publicidade, argumento que a accountability deve estar ancorada no princpio de legitimidade democrtica. Como um princpio substantivo da ideia de democracia, o conceito mitiga a tendncia de crise poltica e se constitui como marco fundador do governo democrtico. Isso implica que a accountability est relacionada aos processos que fundamentam e institucionalizam a autoridade democrtica. Tanto no plano das instituies polticas formais quanto das prticas dos cidados, o conceito de accountability demanda a existncia de uma esfera pblica onde os mltiplos pblicos possam ter voz, para alm dos sistemas hegeLua Nova, So Paulo, 84: 65-94, 2011

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mnicos de comunicao social. Do ponto de vista dos cidados, o conceito deve estar relacionado a processos discursivos de formao da opinio e da vontade pblica. Com o intuito de assegurar um processo aberto de formao dessa vontade, a poltica da publicidade demanda a justicao pblica de polticas e decises de Estado. Alm disso, exige a presena de um sistema de direitos que assegure uma reciprocidade do discurso pblico. A poltica da publicidade, nesse sentido, exige a capacidade de compromisso moral dos cidados com o bem pblico, fazendo com que a responsabilidade seja constitutiva de prticas pblicas de cidadania e de composio da fora das instituies polticas. A poltica da publicidade, portanto, toma a ideia de transparncia como algo fundamental sua consolidao. Mas a toma num sentido mais profundo: o de estabelecer um horizonte normativo para o conceito de accountability. Inscreve-o nos marcos do processo de publicidade de polticas e decises do governo, que, por sua vez, entendido como um problema da legitimao e tem como pano de fundo uma viso de cidados completos. A accountability, como princpio, no se limita a uma agncia realizada exclusivamente nos rgos de Estado, mas envolve uma concepo de responsabilidade moral que capaz de consolidar outra via para a relao entre o Estado e a sociedade. Fernando Filgueiras professor do Departamento de Cincia Poltica da UFMG e pesquisador do Centro de Referncia do Interesse Pblico (CRIP).

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