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tica na pesquisa agropecuria: percepo dos pesquisadores da Embrapa Regina Lucia Ramos Loureno e Marcel Bursztyn Estudo socioterritorial e investimentos pblicos: o processo de alocao de recursos do oramento participativo em Serra/Es Cristiano das Neves Bodart Balanced Scorecard: adequao para a gesto estratgica nas organizaes pblicas Rozelito Felix, Patrcia do Prado Felix e Rafael Timteo Auditoria interna como instrumento de controle social na administrao pblica Clia Marola RSP Revisitada: Em prol de um Cdigo de tica para o servio pblico Harvey Walker

ENAP

RSP

Braslia 2011
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Misso da Revista do Servio Pblico Disseminar conhecimento sobre a gesto de polticas pblicas, estimular a reflexo e o debate e promover o desenvolvimento de servidores e sua interao com a cidadania. ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Presidente: Helena Kerr do Amaral Diretor de Formao Profissional: Paulo Carvalho Diretora de Desenv. Gerencial: Margaret Baroni Diretora de Comunicao e Pesquisa: Elisabete Ferrarezi (interina) Diretora de Gesto Interna: Mary Cheng Conselho Editorial Barbara Freitag-Rouanet, Fernando Luiz Abrucio, Helena Kerr do Amaral, Hlio Zylberstajn, Lcia Melo, Luiz Henrique Proena Soares, Marcel Bursztyn, Marco Aurelio Garcia, Marcus Andr Melo, Maria Paula Dallari Bucci, Maria Rita G. Loureiro Durand, Nelson Machado, Paulo Motta,

Reynaldo Fernandes, Silvio Lemos Meira, Snia Miriam Draibe, Tarso Fernando Herz Genro, Vicente Carlos Y Pl Trevas, Zairo B. Cheibub. Periodicidade A Revista do Servio Pblico uma publicao trimestral da Escola Nacional de Administrao Pblica. Comisso Editorial Helena Kerr do Amaral, Paula Montagner, Paulo Sergio de Carvalho, Elisabete Ferrarezi, Livino Silva Neto. Expediente Edio : Elisabete Ferrarezi. Subedio: Heloisa Cristaldo; Projeto grfico: Livino Silva Neto. Reviso: Daniella lvares de Melo; Heloisa Cristaldo e Roberto Carlos R. Arajo. Reviso grfica: Livino Silva Neto. Fotos: Ana Carla Gualberto Cardoso, Alice Prina e Vincius A. Loureiro. Editorao eletrnica: Maria Marta da R. Vasconcelos.

Revista do Servio Pblico. 1937 v. : il.

. Braslia: ENAP, 1937 -

ISSN:0034/9240 Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro at 1959. A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulao, sendo que a partir dos ltimos anos teve predominncia trimestral (1998/2007). Interrompida no perodo de 1975/1980 e 1990/1993. 1. Administrao Pblica Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica. CDD: 350.005

ENAP, 2011 Tiragem: 1.000 exemplares Assinatura anual: R$ 40,00 (quatro nmeros) Exemplar avulso: R$ 12,00 Os nmeros da RSP Revista do Servio Pblico anteriores esto disponveis na ntegra no stio da ENAP: www.enap.gov.br As opinies expressas nos artigos aqui publicados so de inteira responsabilidade de seus autores e no expressam, necessariamente, as da RSP. A reproduo total ou parcial permitida desde que citada a fonte.

ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF Telefone: (61) 2020 3096/3092 Fax: (61) 2020 3178 www.enap.gov.br editora@enap.gov.br

Sumrio
Contents
tica na pesquisa agropecuria: percepo dos pesquisadores da Embrapa Ethics in agricultural research: perceptions of Embrapas researchers Regina Lucia Ramos Loureno e Marcel Bursztyn Estudo socioterritorial e investimentos pblicos: o processo de alocao de recursos do oramento participativo em Serra/Es Study and territorial social and public investments: the process of allocation of resources budgeting in Sierra/Es Cristiano das Neves Bodart Balanced Scorecard: adequao para a gesto estratgica nas organizaes pblicas Balanced Scorecard: adequacy to the strategic management on public organizations. Rozelito Felix, Patrcia do Prado Felix e Rafael Timteo Auditoria interna como instrumento de controle social na administrao pblica Internal audit as an instrument of social control in public administration Clia Marola RSP Revisitada: Em prol de um Cdigo de tica para o servio pblico Harvey Walker Para saber mais Acontece na ENAP 05

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Regina Lucia Ramos Loureno e Marcel Bursztyn

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Introduo No mundo moderno, avana a percepo de que os cientistas so responsveis pelos conhecimentos que produzem, como assinala Hans Jonas (1991, p.133), ao evocar o Princpio da Responsabilidade, O homem o nico ser conhecido que pode ter responsabilidade. Na medida em que ele a pode ter, ele a tem. A capacidade de responsabilidade significa j a colocao sob seu imperativo: o prprio poder leva consigo o dever. Tm surgido questionamentos sobre a cincia e sua atuao: so necessrias as discusses sobre tica na cincia? A cincia pode estar dissociada de seus resultados? Os cientistas devem considerar os impactos poltico e social de suas pesquisas? Os cientistas esto isentos da responsabilidade sobre o uso dos conhecimentos que ajudaram a produzir? Esses questionamentos surgem no momento em que se expressa na sociedade, por um lado, o distanciamento do homem em relao aos princpios ticos elementares e, por outro, a exigncia, a
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expectativa e a busca determinada por esses princpios fundamentais para a manuteno da vida e a melhoria da qualidade de vida das pessoas. A necessidade de estar e se mostrar em conformidade com princpios ticos se torna cada vez mais evidente para as organizaes, pois a sociedade exige cada vez mais segurana no desenvolvimento e na aplicao da cincia. Com a acelerao do ritmo de avano da cincia e das suas aplicaes a processos diversos, aumentam as dvidas quanto a seus efeitos diretos e indiretos. Problemas associados ao meio ambiente, sade e ao comportamento humano, geopoltica, ao direito e justia social, entre outros campos, so evocados como alerta para o imperativo de se dispor de mecanismos de regulao da cincia. Atualmente h forte tendncia a se estabelecer, nas instituies de pesquisa, prticas que permitem assegurar o cumprimento de cdigos de conduta (deontologias) e a obser vncia de princpios ticos consagrados. Em uma sociedade democrtica e consciente, os indivduos, que so ao mesmo tempo financiadores e usurios do avano em cincia e tecnologia (C&T), passam a se interessar e exigir transparncia e tica nos processos de gerao e uso de conhecimentos. Isso significa amplo espectro de iniciativas, que vo dar garantias de qualidade aos produtos, passando pelas implicaes de seu uso, at mesmo aos procedimentos (tcnicos, sociais, legais) empregados na sua produo. Alm de exigncias pela sociedade, que tende a constituir base legal, a conduta tica um diferencial importante, na medida em que a sociedade comea a cobrar aes em sintonia com o paradigma de um desenvolvimento que obedea a critrios de sustentabilidade. Dessa forma, a
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sociedade tem valorizado empresas e organismos que, alm de cumprirem com competncia sua misso, tm tambm realizado isso de forma tica, preservando o meio ambiente e a vida, e contribuindo de alguma forma para a justia social. Uma evidncia dessa tendncia o papel de destaque que o tema tica na pesquisa vem ocupando no Brasil e no exterior, se materializando em exigncias da insero de tais aspectos nos projetos de pesquisa. No Brasil j fato a exigncia de avaliao tica em diversos segmentos de pesquisa seres humanos, biotica, experimentao animal. Na Europa, essa dimenso tica comea a ser uma exigncia das agncias de financiamento e instituies de pesquisa para aprovao de projetos. Como exemplo dessa tendncia internacional, cita-se um manual publicado em 2007, contendo instrues para pesquisadores (PAUWELS, 2007). O documento serve de referncia elaborao e implementao de projetos de pesquisa financiados pela Unio Europeia, que passaram a exigir a considerao dos aspectos ticos na conduo dos trabalhos de pesquisa por consultores independentes, visando garantir que as pesquisas e atividades sejam realizadas conforme princpios ticos fundamentais. A Embrapa, empresa pblica, ligada ao segmento agropecurio brasileiro, organizao na qual foi realizado este estudo, tem a misso de viabilizar solues de pesquisa, desenvolvimento e inovao para a sustentabilidade da agricultura, em benefcio da sociedade brasileira (BRASIL, 2008, p.18). Procedimentos associados tica na pesquisa podem ser observados j na definio da misso da Empresa, mas se entende que esses devem ser acompanhados de prticas de gesto que favoream a sua implementao por parte de

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todos os atores, os quais devem estar envolvidos e comprometidos com tais questes. Entretanto, dois elementos so essenciais: conscincia e regulaes. Ou, em uma palavra, responsabilidade (institucional e individual). Isso exige mudanas de comportamento e de prticas, indo alm da mera adoo de cdigos de conduta. Essa pesquisa visa responder s seguintes questes: em que princpios os cientistas da Embrapa se pautam para realizar a pesquisa agropecuria? Quais os princpios ticos que a Empresa persegue na execuo da sua misso de pesquisa? O que os pesquisadores pensam sobre tica na pesquisa agropecuria? Buscou-se, ainda, entender e analisar como os pesquisadores percebem a questo da tica na pesquisa em geral, e verificar se os princpios ticos esto de fato contidos nas normas e demais documentos da Empresa.

medida na escala de prestgio social (MERTON, 1970; RAVETZ, 1982; SCHWARTZMAN, 2002). Visando ilustrar essa questo, foi realizada, em 2002 e 2003, uma pesquisa de percepo pblica da cincia (VOGT e POLINO, 2003) em quatro pases (Argentina, Brasil, Espanha e Uruguai). Apesar de ser um estudo de propores relativamente pequenas, interessante observar alguns resultados. No quesito utilidade da cincia, a maioria dos entrevistados dos quatro pases (72%) con-

C&T e tica
Cincia, tecnologia e inovao (CT&I) so elementos essenciais ao crescimento, competitividade e ao desenvolvimento de empresas, regies e pases... Tambm tm importncia fundamental na determinao do estilo de desenvolvimento de regies ou naes e na forma como esse afeta no presente e afetar no futuro a qualidade de vida da populao em geral e de seus diversos segmentos (VIOTTI e MACEDO, 2003, p.21). Entretanto, conforme assinalam vrios autores, tem havido mudana na interao entre a cincia e a sociedade, que questiona a cincia como atividade prpria e restrita aos cientistas, para que se torne um campo tambm de interesse do pblico leigo. Nesse processo haveria certa perda do status da cincia como torre de marfim ou, pelo menos, o seu deslocamento em alguma

A necessidade de estar e se mostrar em conformidade com princpios ticos se torna cada vez mais evidente para as organizaes, pois a sociedade exige cada vez mais segurana no desenvolvimento e na aplicao da cincia

cordou que o desenvolvimento da cincia e da tecnologia o principal motivo de melhoria da qualidade de vida da sociedade. Entretanto, a grande maioria (85,9%) nega que a cincia e a tecnologia possam solucionar todos os problemas. A literatura chama a ateno para problemas de pequenas e de grandes propores decorrentes da C&T ou do
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seu mau uso. Ravetz (1982) lembra as bombas atmicas que caram sobre os civis de Hiroshima e Nagasaki. Webster (1991) cita os casos de acidentes nucleares na usina atmica de Chernobyl (Ucrnia) e do reator nuclear Three Mile Island, no estado da Pensilvnia, nos EUA. Valls (2001) lembra tambm o dramtico acidente qumico na fbrica da Union Carbide, em Bophal, na ndia. Pesquisa realizada nos EUA, com cientistas da rea mdica dos Institutos Nacionais de Sade (NIH), aponta que um tero dos 3.247 que responderam aos questionrios afirmou ter cometido alguma improbidade em seus estudos nos ltimos trs anos. O questionrio inclua16 perguntas a respeito de mconduta cientfica, com diferentes nveis de gravidade, desde voc manteve registros inadequados de suas pesquisas? at voc falsificou ou fabricou dados de pesquisa?. Questionava ainda sobre a mudana do projeto, da metodologia ou dos resultados de estudos, por presses de fontes de financiamento. Nessa questo, 15,5% responderam afirmativamente, o que remete questo do ambiente atuando na integridade da pesquisa. Apesar de o estudo se restringir rea mdica nos EUA, os dados so preocupantes. Como o estudo evidencia, as pequenas infraes no mundo cientfico podem fazer mais mal integridade da comunidade cientfica do que os grandes escndalos que de vez em quando so noticiados pela imprensa (N OGUEIRA , 2005), visto que grandes escndalos tm destaque garantido na mdia, abrindo oportunidade aos atores para interferirem na reduo dos danos ou na inibio de incidentes futuros. Entretanto, casos de fraude e adulterao de resultados podem causar danos no calculados, com impactos negativos imagem da cincia.
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Sobre integridade cientfica no Brasil, Azevedo (2005) relata que o Office of Research Integrity (ORI) dos EUA informou que, no perodo de 1994 a 2003, houve 133 casos de m conduo cientfica, 53% por falsificao de dados, 29% por fabricao de resultados, 36% por aes conjuntas de fabricao/falsificao, entre outras desonestidades ocorridas com menores frequncias. Observa-se que no existe consenso na literatura sobre o estabelecimento de limites para a cincia. H autores que defendem a total liberdade da cincia. Diniz (2004) considera que cientistas so pessoas que questionam constantemente a maneira como vemos o mundo. Sem a liberdade para esse questionamento, a cincia perde seu sentido. Advoga que a cincia precisa ser livre para ser um dos motores do desenvolvimento de um pas. Bronowski (1979), que participou do Projeto Manhatan, que produziu as bombas de Hiroshima e Nagasaki, adverte sobre a importncia de uma cincia tica, a partir daquele momento em que o homem-deus substitura Deus como mestre da natureza, com capacidade para domin-la e destru-la. Assim, sugere que sejam criados mecanismos para que a cincia regule a cincia. Na reflexo sobre esse assunto, no se pode deixar de analisar o ethos da cincia, segundo a viso de Merton (1979, p.41), descrevendo quatro passos que chamou de imperativos institucionais (mores): universalismo, comunismo ou socializao, desinteresse e ceticismo organizado. Segundo esse autor, os mores da cincia se referem a prescries morais e tcnicas e tm uma explicao racional metodolgica, mas so moralmente obrigatrios, no somente porque so eficazes do ponto de vista do procedimento, mas tambm porque so considerados justos e bons.

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tica uma palavra rica em significados. Entretanto, para efeito deste trabalho, considerou-se uma definio mais restrita ao mundo do trabalho: conjunto de princpios morais de uma classe de profissionais ou de integrantes de uma organizao, refletido na ao de cada indivduo. Caas-Quirs (1998) prope uma forma didtica que permite compreender melhor o conceito e uso do termo tica. Argumenta que ao se falar em tica como cincia normativa, referente retido dos atos humanos, com base em princpios racionais, trata-se de tica geral, que remete metafsica e antropologia filosfica e busca explicar questes como liberdade, natureza do bem e do mal, felicidade e outros. Chama de tica aplicada aquela que busca levar para a prtica os fundamentos gerais da tica. Os princpios bsicos seriam sedimentados no plano individual, familiar e social. O nvel social se subdivide em outros ramos, como tica internacional, econmica, profissional, institucional, entre outros.

tica na pesquisa agropecuria


Ainda que a biotica seja um tema em expanso no meio acadmico, sobre a tica na pesquisa agropecuria brasileira, do ponto de vista da comunidade cientfica, encontram-se questes ticas na literatura, apesar de alguns estudos no trazerem nos seus ttulos a palavra tica. Esse tema tratado como um dos dilemas da pesquisa cientfica no Brasil. Tambm h muito, por parte de estudiosos e da sociedade em geral, a discusso e expresso de preocupaes com a tica em assuntos afetos pesquisa agropecuria na literatura e na mdia eletrnica, digital e impressa. Citamse, entre outras, pesquisas biotecnolgicas e utilizao de animais em pesquisas.

No caso da biotecnologia, h leis no Brasil que regulam sua utilizao (Lei de Biossegurana), inclusive com a criao de rgos reguladores. No caso de animais, tem-se a Lei no 11.794, de 08/02/2008, que regulamenta o inciso VII do 1o do art. 225 da Constituio Federal (BRASIL, 1988), estabelecendo procedimentos para o uso cientfico de animais. A Resoluo 196/961, do Conselho Nacional de Sade do Ministrio da Sade (MINISTRIO DA SADE, 1996), estabelece diretrizes e normas regulamentadoras sobre pesquisa envolvendo seres humanos. Tem-se ainda no Brasil leis sobre a propriedade intelectual e outras que regulamentam segmentos da atividade agropecuria. Essas leis e normas, apesar de no versar diretamente sobre tica, trazem princpios ticos aplicveis pesquisa agropecuria. Tem sido destacada a importncia do estabelecimento e da busca por uma tica institucional claramente definida que, segundo Humberg, constitui padres de comportamento que correspondem a valores reais, aceitos e assumidos pelos componentes da organizao, a partir de sua cpula (HUMBERG, 2002, p. 25). Este autor faz a seguinte analogia: a tica como a gua: corre de cima para baixo, isto , a empresa se parece com o seu dono. Os dirigentes devem ter e mostrar uma conduta tica adequada, pois caso no o faam, daro aos seus colaboradores o direito de fazer o mesmo. No caso de empresa pblica, o dono, que a sociedade brasileira, se faz representar pelos seus dirigentes. Dessa forma, as instituies devem investir no padro tico dos seus dirigentes em todos os nveis. Singer (1998), discorrendo sobre a tomada de decises, cita duas possibilidades, que o vazio tico absoluto, em que ele considera que h um desconhecimento total de consideraes de natureza
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tica e um estgio pr-tico de pensamento, em que a conscincia tica no est ainda totalmente desenvolvida. Essas duas possibilidades podem existir em uma organizao e esta pode atuar no sentido do desenvolvimento da conscincia tica, com estratgias semelhantes s da educao. A Embrapa sempre procurou deixar claro para os empregados os princpios e valores da Empresa por meio de documentos e normas. Os Planos Diretores da Embrapa (PDE), institudos desde o final da dcada de 1980, explicitam as grandes linhas de orientao para as atividades desenvolvidas pela Empresa, incluindo a misso, a viso de futuro, os valores, os objetivos e as diretrizes estratgicas. A tica um dos valores que sempre esteve inserido nesses Planos. O Cdigo de tica da Embrapa, institudo em dezembro de 2004, traz alguns princpios de tica na pesquisa, em seu Captulo IV. Normas internas tambm orientam os pesquisadores sobre condutas ticas referentes a alguns temas, como por exemplo, publicaes.

por licena de longo perodo, disposio de outros rgos, e os que no dispunham de e-mail. O ndice de respostas ao questionrio foi de 26,65% (492 pesquisadores). Esses dados foram tratados e analisados estatisticamente por meio de anlises descritivas. Os resultados so apresentados a partir dos temas abordados na pesquisa quantitativa e alguns resultados da qualitativa, para efeito de comparao ou de comprovao. A mdia de idade dos respondentes de 46,34 anos (abaixo da mdia de idade da populao pesquisada, que de 48,17 anos); a mdia do tempo de servio de 16,49 anos (pouco abaixo da mdia da populao pesquisada, que de 17,39 anos); e 69% so do sexo masculino, e 31% do sexo feminino (da populao estudada, 25,95% so do sexo feminino). O questionrio obteve um percentual de respostas de 26,65%. Pode-se inferir disso e das declaraes dos participantes da pesquisa, que o tema desperta ou traduz o interesse dos pesquisados.

Procedimentos metodolgicos
A pesquisa teve carter exploratrio, qualitativo e quantitativo. A coleta de dados foi realizada no final do ano de 2005. Inicialmente, realizou-se a pesquisa qualitativa a partir de entrevistas individuais, com um roteiro semiestruturado, aplicado em 21 formadores de opinio. O resultado da anlise de dados subsidiou a construo de um questionrio que abordou o tema da tica na pesquisa agropecuria e que foi aplicado populao de 1.846 cientistas da Embrapa. Para se chegar a essa populao, partiu-se do nmero total de pesquisadores (2.246), subtrados aqueles que estavam afastados
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Opinio dos atores sobre tica na pesquisa


Trata-se de uma pesquisa de percepo. Robbins (1999, p. 62 e 63) define percepo como um processo pelo qual indivduos se organizam e interpretam suas impresses sensoriais a fim de dar sentido ao seu ambiente, no correspondendo necessariamente realidade em si, mas viso de cada um. A percepo est condicionada a caractersticas de quem percebe: atitudes, motivaes, interesses, experincias e expectativas, entre outras; a fatores da situao: tempo, local de trabalho, situao social; e a fatores no alvo observado: novidade, movimento, som, tamanho, fundo e proximidade.

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Apesar da dificuldade de se compreender totalmente o processo da percepo e mesmo o fato de ela no constituir a realidade objetiva, importante estud-la, uma vez que o comportamento das pessoas baseado em suas percepes do que a realidade , e no na realidade em si. O mundo como ele percebido o mundo que comportamentalmente importante (ROBBINS, 1999, p. 62). Relao entre cincia, pesquisa e tica Sobre a relao entre cincia, pesquisa e tica, 63% da amostra (305 pessoas) acredita que a tica, a cincia e a pesquisa devem se complementar; 34% (169 pessoas) acredita que a tica deve estar acima da cincia e da pesquisa (Figura 1). A maioria dos pesquisadores da amostra e do grupo de formadores de opinio concorda que a cincia e a tica devem ter uma relao estreita ou a tica deve estar acima da cincia, representando 96,34% da pesquisa quantitativa e 67% (14 pessoas) da pesquisa qualitativa. Apenas um

tero dos pesquisadores consultados considera que a tica est acima, antecedendo assim suas atividades. Em que momento a tica deve ser levada em considerao na pesquisa Opinaram que a tica deve ser levada em considerao em todo o processo de pesquisa 94,51% (465 pessoas), as opes eram: na elaborao e na definio de propostas, na anlise do projeto, na avaliao dos resultados, na seleo de projetos, em todo o processo de pesquisa, sendo permitido assinalar mais de uma alternativa. Houve uma distribuio mais ou menos semelhante, cuja percentagem variou de 16,46% (81 pessoas), na seleo dos projetos, a 19,11% (94 pessoas), na elaborao das propostas (Figura 2). Esse resultado vem ao encontro do obtido no item anterior Relao entre cincia, pesquisa e tica, onde, somados, 97% reconhecem na tica um componente importante para ser aliado pesquisa. Dessa forma, pela opinio dos atores ouvidos, fica claro que no s a avaliao tcnica da pesquisa deve ser considerada, como

Figura 1: Relao entre cincia, pesquisa e tica (%)


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Figura 2: Momento em que a tica deve ser levada em considerao na pesquisa tambm a avaliao tica, em todo o processo da pesquisa. Relao entre pesquisa agropecuria e biotica Quando perguntados sobre Qual a relao entre a pesquisa agropecuria e biotica?, com quatro sugestes de respostas, 85% (417 pessoas) responderam que a pesquisa agropecuria deve ser includa nas discusses sobre biotica. Outros 13% (64 pessoas) acreditam que somente uma parte da pesquisa agropecuria deve estar includa nas discusses sobre biotica. Um por cento (7 pessoas) acredita que a pesquisa agropecuria no deve estar includa nas discusses sobre biotica (Figura 3). Esse resultado guarda relao com as opinies dos entrevistados na pesquisa qualitativa, na qual, dos 21 consultados, 20 reconhecem que h algum tipo de relao entre a pesquisa agropecuria e biotica. Assim, opinio da quase totalidade das pessoas ouvidas que a pesquisa agropecuria deve estar includa nas discusses sobre
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biotica. Nesse caso, h que se considerar a existncia de um descompasso temporal, uma vez que as discusses sobre biotica j esto em curso h vrios anos. As definies sobre biotica encontradas e a Resoluo 196/1996, do CNS/ MS, do abrigo a essa convico, j que define pesquisas envolvendo seres humanos, como pesquisa que, individual ou coletivamente, envolva o ser humano de forma direta ou indireta, em sua totalidade ou partes dele, incluindo o manejo de informaes ou materiais. A pesquisa agropecuria envolve seres humanos de forma indireta. Crenas dos pesquisadores quanto tica na pesquisa na Embrapa Perguntados sobre Quanto ao tema tica na pesquisa na Embrapa, voc acredita que (podendo assinalar mais de uma alternativa), em que as cinco primeiras afirmativas mais escolhidas foram extradas do discurso dos entrevistados por ocasio da pesquisa qualitativa, 52,03% (256 pessoas) assinalaram que a tica na pesquisa Deve

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Figura 3: Relao entre pesquisa agropecuria e biotica (%). obedecer a princpios ticos gerais, sem, contudo, limitar avano do conhecimento. Essa preocupao com a limitao do avano do conhecimento recorrente no questionrio e nas entrevistas. Nota-se no pesquisador uma preocupao com o no engessamento da cincia e da pesquisa. A segunda questo mais assinalada foi Necessita ser mais bem discutida na Embrapa pelos pesquisadores e pela direo da Empresa, com 49,19% (242 pessoas), sendo uma reivindicao recorrente em todos os momentos da pesquisa a de que o tema deve ser mais discutido pelos pesquisadores e pela direo da Empresa. A afirmativa preciso criar instncias institucionais que permitam a interao entre a sociedade e a C&T foi opo de 44,72% (220 pessoas), em que fica clara a preocupao dos pesquisadores de melhorar a comunicao entre os que produzem C&T e a sociedade, o que tambm uma reivindicao atual dessa. A sociedade cada vez mais quer se inteirar dos resultados da C&T, para poder tambm participar de alguma forma da tomada de deciso sobre alguns assuntos, principalmente sobre temas polmicos. No deve ser a nica questo a definir se uma pesquisa vai avanar ou no, foi opo de 22,36% (110 pessoas) e pode ser explicada pela quebra de paradigmas (KUHN, 1975). A ideia aqui defendida pode consistir no fato de a sociedade estar em constante mudana. Por exemplo, as vacinas, quando foram descobertas, provocaram na sociedade da poca uma reao contrria muito forte. Entretanto, hoje so consideradas fundamentais para se evitar vrias doenas, como tambm para a erradicao total delas. No mundo atual, deixar de vacinar crianas que considerado como uma atitude contrria a princpios ticos. A tica na pesquisa No deve servir a outros objetivos, como por exemplo, limitar a ao dos pases em desenvolvimento foi assinalada por 16,87% (83 pessoas) e tem a ver com a limitao da pesquisa pela tica, que parece ser compartilhada em todo o mundo. O sculo 21 comeou com discusses sobre clonagem humana, e dessa vez no com base
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hipottica, mas real. Observam-se preocupaes, inclusive dos pases desenvolvidos, com relao proibio ou no da clonagem humana no seu pas, haja vista a possibilidade de perder o bonde da histria ou o status cientfico, caso em outros pases seja liberada a clonagem e no seu, no. Isso remete competio existente entre os pases, que tem relao com a inovao (que pressupe investimentos em P&D) e com investimentos cumulativos em C&T. Apenas seis pessoas (1,22%) acreditam que o tema Est devidamente tratado na Embrapa, no necessitando de outras aes e outras seis pessoas (1,22%) expressaram outras opinies (Figura 4). Conduta tica dos novos pesquisadores em relao aos mais antigos Sobre a questo Voc considera que h diferenas entre os novos pesquisadores e os mais antigos, em relao conduta tica na pesquisa?, feita na entrevista semiestruturada, apesar de no terem sido apresentados para os respondentes os limites entre essas duas categorias, a grande

maioria considera que tais diferenas existem e que podem ser observadas em vrios aspectos, mas no tem certeza se haveria alguma relao com a tica ou com a tica na pesquisa. Inferncias sobre essas diferenas h muitas, como por exemplo: maior comprometimento dos antigos para com a Empresa; diferenas na formao (os pesquisadores mais novos foram educados em outra realidade, foram escolarizados em perodo mais liberal e democrtico); os novos so mais individualistas esto mais comprometidos com suas carreiras e teriam mais essa percepo da tica porque tm mais acesso informao devido tecnologia.

Opinio sobre as normas de tica na pesquisa


Princpios ticos em que os pesquisadores se baseiam na execuo da pesquisa Questionados sobre Com relao aos princpios ticos na execuo da pesquisa, voc se baseia em:, a grande maioria,

Figura 4: Afirmativas dos respondentes sobre o tema tica na pesquisa (no de respostas)
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85,16% (419 pessoas), respondeu que se baseia em seu cdigo de tica pessoal. Como essa questo permitia assinalar mais de uma resposta, 55,49% (273 pessoas) responderam se basear no cdigo de tica de sua profisso, seguido do Cdigo de tica da Embrapa, com 46,95% (231 pessoas); no Cdigo de tica do Servidor Pblico, com 16,26% (80 pessoas); e na tica da sua religio, com 14,84% (73 pessoas). Trs pessoas (0,6%) acreditam que no trabalho de pesquisa no h necessidade de se considerar princpios ticos. Outras 4,27% (21 pessoas) deram outros tipos de respostas (Figura 5).

mento individual de cada pessoa manifestaria seus valores e princpios. Nem sempre, porm, os atos das pessoas so resultados de grandes reflexes, pois a maioria dos seus princpios j est internalizada e esses so manifestados naturalmente em suas aes, alm do fato de que as informaes necessrias a uma deciso envolvendo cincia de ponta sejam geralmente pouco conhecidas. Pode, tambm, haver mudanas em alguns aspectos do sistema de valores das pessoas, a qualquer tempo, decorrentes de novas reflexes.

Figura 5: Princpios ticos em que os pesquisadores se baseiam na execuo da pesquisa (no de respostas) Afir maram que se baseiam no Cdigo de tica pessoal princpios pessoais 85,16% dos participantes. Um cdigo de tica pessoal constitudo por uma srie de princpios e valores nos quais se baseia o comportamento. Est associado com a educao formal e informal, sendo formado ao longo da vida. Entende-se que as aes sejam julgadas por esse cdigo individual, que determina o que se considera justo e correto e que deixa a conscincia tranquila. Assim, em tese, o comportaO alto ndice de respostas a essa alternativa (85,16%) compreensvel, na medida que at em nossas pequenas aes recorre-se ao sistema de valores individuais. tambm desejvel, para viver bem, estar em paz consigo mesmo. Entretanto, o Cdigo de tica Pessoal, sendo individual, no necessariamente tem firme compromisso com o bem comum (tica geral), com a misso da instituio (tica institucional) ou com qualquer outra dimenso relacionada ao outro (alteridade). Ainda mais, o livre arbtrio, que parece um
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atributo do ser humano, tende a deixar as pessoas muito vontade para tomar decises no plano individual, mesmo com riscos de individualismo. Na tentativa de explicar esse resultado, pode acontecer de, por falta de conhecimento do Cdigo de tica da Embrapa (conforme ndices apresentados adiante), que uma norma institucionalizada, os pesquisadores recorrerem instncia pessoal, para balizar suas aes na conduo da pesquisa. Nesse caso, tornase necessria a interveno da Empresa, para divulgar melhor seu sistema de valores, que certamente visa objetivos gerais que individualmente podem no ser contemplados. Alm disso, esse procedimento poderia contribuir para a reduo de conflitos de interesses entre o pessoal e o institucional, entre o pblico e o privado.

que os cdigos de tica profissional sejam fortalecidos, em detrimento dos cdigos de tica das instituies. Se assim o for, h risco de prevalecer padres de conduta corporativos, que nem sempre condizem com o bem comum, que deve ser objetivo de organismos pblicos de pesquisa, como a Embrapa. Afirmam basear-se no Cdigo de tica da Embrapa 46,95% (231 pessoas). Em outra questo sobre o conhecimento do cdigo, objeto da Deliberao no 16, de 17/12/2004, publicada em 10/01/2005, a maioria, 41% (201 pessoas), respondeu desconhec-lo; 38% (188 pessoas) afirmaram que o conhecem superficialmente; 8% (37 pessoas) afirmaram que conhecem somente os itens que se referem a pesquisa e 13% (66 pessoas) declararam que conhecem todo o seu contedo (Figura 6).

Figura 6: Pesquisadores que conhecem o Cdigo de tica da Embrapa (%) Baseiam-se no Cdigo de tica Profissional 55,49% da amostra. Em geral, as profisses possuem cdigos de tica que regulam a ao dos profissionais. Segundo Yeganiantz (1987), a tendncia
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Por meio de anlises realizadas, nota-se que dos 231 pesquisadores que responderam se basear no Cdigo de tica da Embrapa, 17,71% (41) afirmam no conhec-lo na questo posterior. Assim, fica evidente que

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poucos dos que afirmam agir conforme Cdigo de tica da Embrapa, como referncia a suas atividades de pesquisa, o conhecem efetivamente. Tambm se pode afirmar que 87% dos respondentes (426 pessoas) no conheciam o Cdigo de tica da Embrapa em sua totalidade. Como explicao para esse fato, podese recorrer questo da desejabilidade social, que um termo utilizado na psicologia e que explica a tendncia que algumas pessoas tm de dar as respostas que elas acreditam ser as mais socialmente aceitas, devido a vrias razes, como o fato de a pessoa querer repassar uma imagem melhor de si ou da instituio em que trabalha. H temas, entretanto, onde a ocorrncia desse fenmeno maior, como, por inferncia, o tema da tica, visto que est relacionado com valores considerados nobres pela maioria das pessoas. Baseiam-se no Cdigo de tica do Servidor Pblico 16,26% dos respondentes. Esse cdigo foi aprovado pelo Decreto

1.171, de 22/06/94, e, sendo destinado ao Servidor Pblico Civil do Poder Executivo federal, estende-se aos empregados da Embrapa. Observa-se que o cdigo constitudo de orientaes gerais, no se referindo diretamente atividade de pesquisa. Afirmaram basear-se na tica da Religio 14,84% (73 pessoas). Esse resultado inferior, em termos percentuais, s respostas a questes similares da pesquisa qualitativa, em que, perguntados sobre Sua vinculao religiosa influencia a sua atividade de pesquisa?, 12 (de um total de 21) responderam No e seis responderam Sim. Conflitos entre princpios pessoais e atividade de pesquisa na Embrapa Sobre essa questo, uma proporo considervel, 52% (257 pessoas), respondeu No; 38% (185 pessoas) responderam Sim e 10% (50 pessoas) responderam No me lembro (Figura 7). Na pesquisa qualitativa, sobre o mesmo tema, a maioria (14 entrevistados) respondeu No.

Figura 7: Conflitos entre princpios pessoais e atividade de pesquisa na Embrapa (%)


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Princpios ou questes ticas na pesquisa agropecuria Durante a realizao desse trabalho houve vrias instncias (as entrevistas iniciais, as entrevistas semiestruturadas e os comentrios apostos nos questionrios) em que foi possvel reunir sugestes de princpios ou questes ticas que poderiam ser analisadas, visando sua utilizao na pesquisa agropecuria. As questes citadas pelos pesquisadores, como merecedoras de discusso, foram: manipulao de dados, divulgao precipitada de informaes, roubo de ideias e materiais, competio, utilizao de posio hierrquica indevidamente, busca de notoriedade, responsabilidade pela funo pblica, responsabilidade do pesquisador, adoo de dirios de pesquisa, autoria e coautoria, conflitos de interesse, avaliaes de questes ambientais e sociais, biopirataria, entre outras. Embora alguns desses temas encontrem correspondncia direta ou indireta no Cdigo de tica da Embrapa, a maioria das preocupaes externadas pelos pesquisadores no est especificamente

citada no Cdigo. Isso ocorre porque a questo da tica, para efeito de regulao da conduta, est associada a, no mnimo, duas instncias: a) os princpios; e b) as matrias reguladas. Os princpios correspondem s intenes maiores, s premissas bsicas. J a matria regulada compreende o detalhamento das questes ticas. Para se chegar a um documento como esse, necessrio o envolvimento de todos os atores, em amplas discusses. Cumprimento dos princpios ticos da pesquisa pelos pesquisadores Perguntados se Os pesquisadores da Embrapa, no exerccio de suas atividades, esto cumprindo os princpios ticos da pesquisa, 38% (188 pessoas) responderam quase sempre; 34% (166 pessoas) declararam no saber; 17% (84 pessoas) responderam Sim; 5% (23 pessoas) responderam No e 6% (31 pessoas) expressaram sua opinio, que consideravam diferente das opes que foram apresentadas (ver Figura 8). Nota-se que a certeza de que os pesquisadores esto cumprindo os

Figura 8: Percepo dos respondentes sobre cumprimento dos princpios ticos da pesquisa na Embrapa (%)
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princpios ticos da pesquisa muito baixa (17%). Esse resultado pode ter ocorrido por diversos motivos, como: a) falta de conhecimento maior sobre o que seria tica na pesquisa; b) falta de conhecimento sobre um documento especfico de tica na pesquisa, na medida em que 41% responderam no conhecer o Cdigo de tica da Embrapa, que contm um captulo sobre o assunto; c) dificuldade de se avaliar todos os pesquisadores, devido falta de dados; d) dificuldade em se situar na posio de avaliador post facto; e) falta insero na cultura da Empresa do conceito de tica e de tica na pesquisa.

Como o grupo de formadores de opinio percebe a tica na pesquisa e as normas de tica na pesquisa na Embrapa
As entrevistas com o grupo formador de opinio revelaram falta de clareza ou segurana com relao ao que seria tica ou tica na pesquisa. Entretanto, todos consideram importante a discusso e a maioria aceita um passivo nesse assunto ou acredita que um tema novo e, como tal, deve estar na pauta de discusses tanto dos altos gestores como dos pesquisadores em geral. Com relao questo das normas de tica na pesquisa na Embrapa, obteve-se um resultado que vem ao encontro dos que j foram apresentados. Na entrevista semiestruturada, perguntados se Voc considera que a Embrapa tem normas especficas quanto tica na pesquisa?, dos 21 respondentes, nove afirmaram que no. Quatro pessoas ficaram em dvida e oito pessoas responderam com certeza que sim. Dessas, uma no se lembra; trs citam o Cdigo de tica da Embrapa (e um conjunto de normas que regem o

funcionamento da Embrapa); outro acredita que tem instrumentos e conhecimento bastante claros e que tem procedimentos; outro acha que h vrias normas que podem ser qualificadas como de tica; outro, ainda, afirma que os documentos referenciais orientadores da formulao de pesquisa, existentes nos macroprogramas, contemplam os princpios gerais que norteiam a tica na empresa. O estudo mostra a falta de consenso nessa questo, sendo que pesquisadores consideram que as vrias normas existentes na empresa podem ser consideradas normas especficas de tica e outros entendem que no. Dos 11 chefes ouvidos, apenas seis acreditavam que havia normas especficas. oportuno lembrar que a percepo sobre a existncia das normas igualmente importante prpria existncia dessas, uma vez que na percepo podem estar includos o conhecimento e a internalizao.

Concluses
Com relao tica em C&T, concluise que h necessidade de refletir sobre os limites ticos da pesquisa, explicitando princpios bsicos e padres de conduta que devero ser praticados pela comunidade cientfica. Isso contribuiria para coibir prticas indesejveis ou configuradas como m-f, buscando sempre a integridade e a credibilidade da cincia. Na pesquisa, ficou evidenciado que a maioria dos atores ouvidos (97%) reconhece a estreita relao entre a cincia, a pesquisa e a tica, e uma maioria (63%) tambm acredita que a tica, a cincia e a pesquisa devem se complementar. Um tero dos atores (34%) considera que a tica deve estar acima da cincia e da pesquisa. A tica deve ser levada em considerao
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em todo o processo de pesquisa a opinio da quase totalidade dos atores (94,51%), ficando assim muito clara a importncia do tema na pesquisa, na opinio dos pesquisadores ouvidos. O estudo revelou, entretanto, que havia certo desconhecimento por parte de alguns gerentes e pesquisadores da Embrapa sobre o que seria especificamente tica na pesquisa agropecuria. Por outro lado, ficou evidenciado que o tema despertava ou traduzia o interesse de todos os atores ouvidos, o que mostra um ambiente favorvel atuao da empresa em polticas, nessa rea. relevante assinalar que pensar em tica no uma tarefa fcil. As pessoas em geral no gostam de se envolver com o assunto, dada a complexidade do tema. Entretanto, o fato de ser complexo no exime profissionais com alto grau de instruo e formao, como os pesquisadores, de terem conscincia e atitudes consoantes ao tema. Destaca-se tambm que, quando o assunto tica, alguns pesquisadores afirmam que questo de bero. Sabemos, no entanto, que seria impossvel supor que todas as novas e complexas questes que circunscrevem o avano do conhecimento e das tcnicas j estivessem equacionadas e incutidas na mentalidade de todos, como atributo comportamental a priori. Assim, lcito considerar que, caso no se disponha dessa bagagem de princpios e conhecimentos, h sempre a possibilidade de se adquirir, pois o crescimento do ser humano em todas as dimenses ocorre, em

tese, durante toda a sua vida. , nesse sentido, perfeitamente possvel aprender e internalizar princpios, sejam estes no campo pessoal, profissional etc. O estudo mostrou que h necessidade da Embrapa investir na discusso e definio de princpios norteadores da conduta tica na pesquisa, buscando o envolvimento macio do pessoal da carreira de P&D, o que poder contribuir como forma de proteger a empresa de atuaes dentro de um vazio tico ou em estgio pr-tico de pensamento, conforme caracteriza Singer (1998). A participao, alm de contribuir para um produto representativo, favorece a internalizao e a conscientizao, gerando corresponsabilidade. Seria ainda estratgico investir em um procedimento de institucionalizao de anlise da dimenso tica nas pesquisas desenvolvidas. O objetivo no a fiscalizao, mas a interao positiva de consultores (que podem ser da prpria empresa), externos s equipes de pesquisa. Esses desempenhariam a funo pedaggica de lanar questes de natureza tica para alertar e conscientizar os pesquisadores sobre sua responsabilidade. Entende-se que o presente estudo, que trata de um desafio inerente a uma instituio de pesquisa, tem carter exploratrio. Ainda h muito que descobrir e compreender sobre o tema.
(Artigo recebido em outubro de 2010. Verso final em fevereiro de 2011).

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Notas
* Os autores agradecem Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria, na pessoa de seus lderes e de seus pesquisadores, que proveram as condies para realizao deste estudo. 1 Essa Resoluo instituiu a Comisso Nacional de tica em Pesquisa (CONEP) e os Comits de tica em Pesquisa (CEP). Site: http://www.ensp.fiocruz.br/etica/resolucoes.cfm#pre, acesso em 14/mar./2010.

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Resumo Resumen Abstract tica na pesquisa agropecuria: percepo dos pesquisadores da Embrapa Regina Lucia Ramos Loureno e Marcel Bursztyn Esse trabalho apresenta os resultados de um estudo sobre a percepo dos pesquisadores da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) a respeito da tica na pesquisa agropecuria. O estudo foi exploratrio e adotou abordagens qualitativa e quantitativa. A pesquisa qualitativa utilizou entrevistas individuais semiestruturadas com 21 formadores de opinio (dirigentes, exdirigentes e ocupantes ou ex-ocupantes de cargos estratgicos) e serviu de base para a construo do questionrio para a pesquisa quantitativa. Da populao estudada, 1.846 pesquisadores, houve um retorno de 26,65% dos questionrios. Os resultados da pesquisa revelaram grande interesse entre os pesquisadores ouvidos pelo tema objeto do estudo e ao mesmo tempo uma falta de clareza de parte deles sobre o que seria tica na pesquisa agropecuria. O estudo recomenda uma ampla discusso na Empresa sobre o tema, culminando na implantao de gesto da tica na pesquisa. Palavras-Chave: tica na pesquisa, integridade cientfica, pesquisa agropecuria, gesto da tica tica en la investigacin agrcola: las percepciones de los investigadores de Embrapa Regina Lucia Ramos Loureno y Marcel Bursztyn El objetivo de este estudio es analizar las percepciones de los investigadores de la Empresa Brasilea de Investigacin Agropecuaria (Embrapa) en relacin con la tica en la investigacin agrcola. El estudio fue exploratorio y los enfoques adoptados fueron de carcter cualitativo y cuantitativo. En la investigacin cualitativa se utiliz la entrevista semiestructurada con 21 lderes de opinin (gerentes, ejecutivos y antiguos ocupantes o antiguos ocupantes de las posiciones estratgicas) y sirvi como base para la construccin de un cuestionario para la investigacin cuantitativa. Del universo de poblacin del estudio, 1846 investigadores, se tuvo un retorno de 26,65% de los cuestionarios. Los resultados de las investigaciones nos permiten afirmar la existencia de un gran inters entre los expertos consultados por el sujeto y el objeto del estudio, mientras que hay una falta de claridad en una gran parte de ellos en lo que es la tica en la investigacin agrcola. El estudio recomienda un amplio debate sobre el tema en la empresa, que culmine con la adopcin de una gestin de la tica en la investigacin. Palabras clave: tica en la investigacin, integridad cientfica, investigacin agrcola, gestin de la tica Ethics in agricultural research: perceptions of Embrapas researchers Regina Lucia Ramos Loureno and Marcel Bursztyn This paper presents the results of a study on the perception of researchers from the Brazilian Agricultural Research Corporation (Embrapa) about ethics in agricultural research. The study was exploratory and used qualitative and quantitative approaches. The qualitative research utilized semistructured individual interviews with 21 opinion makers (directors, former directors and strategic officers of the corporation) and served as basis for construction of the quantitative survey questionnaire. Of the population studied, 1846 researchers, 26,65 returned the questionnaire. The survey results allow us to affirm the existence of great interest, among the researchers interviewed, in the subject of this study and at the same time a lack of clarity about what is ethics in agricultural research. The study recommends an ample discussion with Embrapa culminating in the ethical management in research. Keywords: Ethics in research, scientific integrity, agricultural research, ethical management
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tica na pesquisa agropecuria: percepo dos pesquisadores da Embrapa

Regina Lucia Ramos Loureno Especialista em Administrao de Recursos Humanos pela pela Fundao Getlio Vargas (FGV) e mestre em Desenvolvimento Sustentvel pela Universidade de Braslia (UnB). analista da Embrapa. Contato: ramos@sede.embrapa.br Marcel Bursztyn Doutor em Desenvolvimento Econmico e Social pela Universit de Paris I (Sorbonne) e em Economia pela Universit de Picardie-Frana. professor associado no Centro de Desenvolvimento Sustentvel da UnB. membro do Conselho de tica na Pesquisa Agropecuria na Frana (INRA e CIRAD). Contato: marcel@unb.br

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Estudo socioterritorial e investimentos pblicos: o processo de alocao de recursos do oramento participativo em Serra/Es*
Cristiano das Neves Bodart

Introduo Diversos estudos em torno das prticas de oramentos participativos (OP) tm sido desenvolvidos no Brasil nos ltimos anos. De maneira geral, trata-se de uma gesto pblica caracterizada pela participao direta da sociedade na gesto dos recursos municipais. A participao se d, geralmente, por meio da deliberao social sobre parte dos investimentos pblicos, quase sempre obras de infraestrutura. A questo central deste trabalho averiguar se a prtica de OP capaz de romper com o princpio de causao circular1 e promover uma alocao das obras de infraestrutura mais justa, atendendo prioritariamente a populao de baixo status social ou as reas urbanas mais carentes de infraestrutura. A problemtica desta pesquisa foi diretamente influenciada por dois trabalhos desenvolvidos anteriormente no Brasil. O primeiro deles foi a tese de doutoramento de Denise Cunha Tavares Terra (2007), sob o ttulo de Uma leitura espacial da apropriao desigual das rendas petrolferas em Campos dos Goytacazes, que
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Estudo socioterritorial e investimentos pblicos: o processo de alocao de recursos do oramento participativo em Serra/Es*

abordou de forma instigante a lgica alocativa das rendas petrolferas em Campos dos Goytacazes, evidenciando a existncia de uma causao circular na alocao dos recursos advindos das rendas petrolferas. O segundo trabalho foi a pesquisa desenvolvida por David Michael Vetter e Rosa Maria Massena, apresentada em artigo, de 1981, intitulado Quem se apropria dos benefcios lquidos dos investimentos do Estado em infraestrutura urbana? Uma teoria da causao circular. Neste artigo Vetter e Massena apontaram a existncia do princpio de causao circular na alocao dos investimentos destinados distribuio de gua e esgoto no Rio de Janeiro. Neste artigo, buscando averiguar se a prtica do OP seria capaz de romper com o princpio da causao circular na alocao das obras de infraestrutura urbana, foi tomada como estudo de caso a experincia de participao popular na gesto pblica no municpio de Serra/ES (1997 2008), denominada pelo poder pblico local como Oramento Participativo. O presente artigo est dividido em trs partes, alm desta introduo e de uma concluso. A primeira parte tem como objetivo apontar o alinhamento tericometodolgico do presente estudo, buscando identificar as principais contribuies tericas. Nesse primeiro momento so delimitados teoricamente conceitoschave para a produo desta pesquisa, tais como espao urbano, causao circular, renda real , entre outros, assim como discutidas teoricamente as questes relacionadas participao popular na gesto pblica, especialmente por meio das prticas de oramentos participativos. Buscamos, com isso, compreender as principais caractersticas do OP, principalmente aquelas relacionadas redistribuio de renda.
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A segunda e a terceira seo esto centradas no estudo de caso. Na segunda realizada uma breve caracterizao do municpio de Serra/ES e apresentada a estrutura funcional do OP de Serra/ES. Na terceira seo so apresentados os procedimentos metodolgicos adotados para este estudo, bem como os resultados alcanados.

O poder pblico e a produo do espao urbano


Para compreender a relao entre a alocao dos investimentos pblicos em obras de infraestrutura e a construo socioespacial intraurbana, torna-se necessrio, inicialmente, definir o conceito de espao urbano adotado no presente trabalho. Partimos da colaborao de Corra (1993, p. 7; 2005, p. 145), que afirma que o espao urbano capitalista caracteriza-se como simultaneamente fragmentado e articulado, tratando-se de um espao produzido pela sociedade e reflexo desta. De acordo com Corra, o espao caracteriza-se como fragmentado por ser fortemente dividido em reas residenciais segregadas, fruto da complexa estrutura social (CORRA, 1992, p. 7). O espao urbano o local onde se concentram as mais poderosas foras sociais, com as quais se articulam e desenvolvem as estruturas de dominao e apropriao (IANNI, 2004, p. 155); assim como as tenses e contradies, germinando movimentos sociais e protestos de grupos e classes sociais subalternos, caracterizando-se como o espao das contradies e mutaes, da integrao e da fragmentao, da incluso e da excluso, da riqueza e da pobreza, reflexo das aes do presente e do passado. (CORRA, 1992, p. 8; 2005, p. 148).

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Os atores que modelam e organizam o espao urbano so diversos, como, por exemplo, os proprietrios dos meios de produo, proprietrios de terras, empresas imobilirias e de construo e o Estado (CORRA, 2005, p. 122). Cada um desses agentes possui estratgias prprias, desencadeando conflitos especialmente pelos trs primeiros que so, de acordo com Corra, em maior ou menor grau, resolvidos pela interveno do Estado. A necessidade da interveno do poder pblico se d devido rpida concentrao da produo e da populao nas reas urbanas, o que gera grande demanda por bens e servios coletivos, uma vez que a alocao desses bens e servios ou o controle desses custos no podem ser efetuados no mercado (VETTER, PINTO, FRIEDRICH e MASSENA, 1981, p. 5). O Estado pode ou no reforar a segregao espacial, aumentando ou diminuindo a distncia social entre pobres e ricos por meio da proviso diferenciada de servios e equipamentos pblicos (MARQUES, 2000). Destacam diversos autores (HARVEY,1980; VETTER, MASSENA e RODRIGUES, 1979) que a alocao dos recursos pblicos produz impactos diretos na redistribuio ou na concentrao da renda, da a importncia de nos atentarmos para o papel do poder pblico na produo do espao urbano, seja pela sua ao ou ausncia. Terra (2007, p.32), ao analisar os estudos de Vetter e Massena (1979; 1981), afirma que tais autores apresentam uma alternativa teoria neoclssica do equilbrio espacial, destacando a teoria da causao circular como a mais apropriada para o estudo dos impactos distributivos dos investimentos do Estado. O conceito do princpio da causao circular envolve uma constelao circular de foras que, para Myrdal (1968, p. 32),

tendem a agir e a reagir interdependentemente, de sorte a manter um pas pobre em estado de pobreza. Aplicando esse conceito cidade, nota-se que reas dotadas de infraestrutura reas centrais ou em destaque tendem a receber mais infraestrutura pblica (devido lgica eleitoreira e clientelista), alm de investimentos privados (devido lgica capitalista). O inverso ocorre em reas no dotadas de infraestrutura, ou seja, as reas onde existem menos infraestruturas urbanas, geralmente

O Estado pode ou no reforar a segregao espacial, aumentando ou diminuindo a distncia social entre pobres e ricos por meio da proviso diferenciada de servios e equipamentos pblicos

perifricas, continuam a no receb-las. muito comum no pas, por exemplo, uma cidade possuir ruas ainda no pavimentadas e o poder pblico optar por (re)pavimentar ruas e avenidas j pavimentadas. Essa tendncia de causao circular foi evidenciada nos estudos de caso de Vetter, Massena e Rodrigues (1979), Vetter e Massena (1981), e de Terra (2007), ao estudarem a alocao
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dos investimentos pblicos em gua e esgoto no Rio de Janeiro, entre 1975 a 1977. Terra (2007, p. 207), ao analisar, entre outros aspectos, a distribuio espacial das obras pblicas na cidade de Campos dos Goytacazes/RJ, destacou que os espaos habitados pela populao de rendas alta e mdia alta receberam proporcionalmente mais recursos que os espaos onde reside a populao de menor poder aquisitivo, evidenciando a existncia do princpio de causao circular na prtica alocativa daquele municpio. A proviso de bens pblicos, alm de influenciar a construo do espao urbano, afeta diretamente a renda real dos indivduos. De acordo com Harvey (1980, p.48) os mecanismos ocultos 2 de redistribuio de renda num sistema urbano tendem a ampliar as desigualdades sociais, ao invs de reduzi-las. Para embasar tal argumentao, esse autor adotou a definio de renda real de Titmuss (HARVEY, 1980 apud TITMUSS, 1962, p.34), que ser, neste trabalho, utilizada, sendo assim definida: A renda real a soma algbrica do valor de mercado nos direitos exercidos no consumo e da troca no valor do suprimento de direitos de propriedade entre o comeo e o fim do perodo em questo (HARVEY, 1980, p.41). Harvey (1980, p.42) acrescenta que o poder sobre os recursos escassos da sociedade no pode ser determinado independentemente da acessibilidade aos recursos e seus preos. Um indivduo, devido alocao de uma dada obra de infraestrutura, pode ampliar ou reduzir o valor de seu imvel, por exemplo, bem como maximizar ou minimizar a capacidade de acessibilidade aos bens pblicos, como educao, sade, transporte, bens culturais
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e de lazer. Por tanto, a alocao de obras pblicas afetar diretamente a renda real do indivduo. A questo que se levanta que mudanas na forma espacial da cidade, e consequentemente nos processos sociais, provocam mudanas na renda do indivduo (HARVEY, 1980, p. 42). Para uma compreenso dos mecanismos de ao do Estado em um processo de redistribuio de renda real, buscou-se as principais ideias traadas por Harvey (1980), baseadas na acessibilidade, proximidade e exteriorizao. Para Harvey a acessibilidade interfere na renda real do indivduo, como, por exemplo, a acessibilidade oportunidade de emprego, de recursos e servios de bemestar. Uma obra, dependendo de sua acessibilidade, pode ampliar a renda real de um indivduo. Harvey (1980) destaca, alm do preo monetrio da acessibilidade, o seu valor emocional e psicolgico, que acaba, a longo prazo, transformando-se em monetrio. Outro mecanismo oculto de redistribuio destacado por Harvey o custo da proximidade. A localizao de uma obra pblica, por exemplo, tende a mudar o preo da acessibilidade e o custo da proximidade (HARVEY , 1980; V ETTER , MASSENA e RODRIGUES, 1979). A locao de lixes, por exemplo, tende a impor um custo populao por suas proximidades, bem como lhe render maiores gastos com a sade (com remdios e transporte para se deslocar ao posto de sade) e/ou a desvalorizao de seu imvel, reduzindo dessa forma sua renda real. Por fim, Harvey apresenta a ao da exteriorizao sobre a renda real, afirmando que as exteriorizaes podem ser vistas como custos ou benefcios conforme o produtor ou o consumidor seja afetado, e segundo a natureza do efeito (HARVEY, 1980, p.46).

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Harvey (1980, p.61) afirma que teoricamente possvel, pela atividade poltica e pela barganha, conseguir uma alocao equilibrada de todos os bens e servios mistos em uma populao espacialmente distribuda. No entanto, para isso, seria necessrio um processo poltico organizado que facilitasse a igualdade de barganha entre grupos com interesses diferentes, mas internamente homogneos. Seria o OP esse processo organizado apontado por Harvey? Diversos estudos empricos apontam experincias brasileiras bem-sucedidas em relao a uma alocao mais equilibrada e mais justa dos investimentos pblicos por meio da prtica do OP. Entre esses estudos destacam-se as anlises de Aldamir Marquetti, Roberto Pires, Geraldo Adriano de Campos, Aldecy Jos G. de Moraes, reunidas na obra Democracia Participativa e redistribuio: anlise e experincias de oramento participativo (2008), e o trabalho organizado por Leonardo Avritzer e Zander Navarro, intitulado A inovao democrtica no Brasil (2003). A descentralizao dos recursos pblicos e a maior autonomia dos municpios brasileiros criaram um cenrio propcio ao desenvolvimento de uma democracia mais participativa que, de acordo com Marquetti e Campos (2008), Souza (2006) e Correia (2003), possibilitou o desenvolvimento de experincias bem-sucedidas de participao popular na administrao dos recursos pblicos, como o caso do OP de Porto Alegre/RS, de Belo Horizonte/ MG; e de outras bem discutidas, como o caso de Belm/PA. importante apreender que a implantao, no Brasil, das instituies democrticas hbridas (onde simultaneamente so adotados aspectos da democracia representativa e participativa, ou direta), especialmente os OP, ocorreu

em ritmo, intensidade e formatos variados (CUNHA, 2007, p. 30). De maneira geral, o Oramento Participativo um mecanismo de democratizao da poltica oramentria estatal, reunindo os cidados em assembleias pblicas nas quais avaliam a gesto municipal, elaboram propostas de acordo com suas demandas e deliberam sobre uso e aplicao dos recursos pblicos e os dirigentes estatais executam a vontade popular (GUGLIANO, 2007). O OP se apresenta como uma forma institucional que envolve a partilha de espaos de deliberao entre representaes estatais e entidades da sociedade civil, tendo como base a negociao e a parceria (PEREIRA, 2007, p. 339), caracterizando-se como uma estrutura aberta, em constante mutao de acordo com os formatos necessrios a cada realidade ou interesse, pois sua estrutura no fechada em modelo jurdico que vem de cima para baixo (MINGHELLI, 2005, p. 66). O OP entendido como experincia de cogesto, modelo de partilha do poder poltico mediante uma rede de instituies democrticas orientadas para obter decises por deliberao, por consenso e por compromisso (S ANTOS , 2002, p. 525 apud AZEVEDO, 2005, p. 109). Leonardo Avritzer, ao estudar os efeitos distributivos das polticas participativas no Nordeste, constatou uma correlao significativa entre as cidades com maior nmero de instituies participativas e as taxas de matrculas no Ensino Bsico e em creches. Nesse caso, quanto mais alta a posio de uma cidade na escala de participao, maiores so as taxas de matrculas (AVRITZER, 2007, p. 37). Esse mesmo autor observou que as cidades nordestinas de mdio porte, pouco dotadas de estoque de bens pblicos
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(educao e sade), tiveram o volume desses bens ampliado, acima da mdia, aps a implantao de polticas participativas.

O oramento participativo de Serra/ES e sua estrutura organizacional


O municpio de Serra est localizado na Regio Metropolitana da Grande Vitria/ES, (ver Cartograma 1), estando sua sede distante 28 km da capital do Estado do Esprito Santo, Vitria, possuindo uma rea de aproximadamente 553 Km (IBGE, 2007). Limita-se ao norte com o municpio de Fundo, ao sul com Cariacica e Vitria, a oeste com Santa Leopoldina e a leste com o Oceano Atlntico. Est dentro de um raio de mil

km de distncia dos principais centros consumidores do pas So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Bahia. Sua posio geogrfica privilegiada facilita o abastecimento de matria-prima e o acesso a mercados emergentes, colocando-o como principal municpio industrial do estado. Com uma populao estimada em 394.370 habitantes (IBGE, 2007), Serra vem se destacando como o segundo maior municpio em tamanho populacional, tendo apresentado, em 2006, uma taxa de crescimento demogrfico de 3,53%, bem acima da mdia nacional (1,62%) e da mdia capixaba, que foi de 1,91% no mesmo perodo (SERRA, 2007). O municpio de Serra possua, no ano de 2000, 118 bairros, sendo em sua maioria bairros urbanos. Porm, apenas

Fonte: Produzido pelo autor a partir da Base de Informaes por Setor Censitrio do Censo Demogrfico (IBGE, 2000).

Cartograma 1: Esprito Santo com destaque para a Regio Metropolitana da Grande Vitria (RMGV) e do municpio de Serra/ES.
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109 deles sero estudados no presente trabalho, por serem os demais rurais ou no terem dados estatsticos sobre os mesmos. Serra possui uma estrutura associativa que teve origem ainda na dcada de 1970, com os movimentos de base. De acordo com entrevistas realizadas a alguns delegados e integrantes do Ncleo de Acompanhamento do OP (NAOP) de Serra, o surgimento de movimentos sociais organizados, a fim de reivindicar suas demandas, propiciou um cenrio favorvel ao surgimento, no incio da dcada de 1980, da Federao das Associaes de Moradores de Serra (FAMS). Tal federao tornou o municpio uma referncia de organizao popular no Estado do Esprito Santo, tendo, em 2006, 136 associaes de moradores. A principal bandeira da FAMS, na dcada de 1990, foi a busca pela implantao do OP em Serra/ES. O processo de elaborao de uma assembleia do oramento pblico municipal ocorreu a partir da participao da sociedade civil, sendo essa regulamentada pela Lei no 1788/ 94, de iniciativa popular, dando origem Assembleia Municipal do Oramento (AMO). Todavia, sua oficializao no foi suficiente para a efetivao do processo, uma vez que o executivo no cumpria as metas estabelecidas pela AMO. A falta de vontade poltica, naquele perodo, inviabilizou a prtica de Oramento Participativo. Como Marquetti (2007), Boas (2007), Colho (2007), Marquetti e Campos (2008) e Teixeira (2003) observaram, a vontade poltica para a implementao do OP de fundamental importncia, e Serra no se diferenciou dessa realidade. O OP s passou a ser uma pea destacada na gesto municipal em 1997, no primeiro mandato do prefeito Srgio Vidigal (Coligao Frente

Popular da Serra PDT, PSB, PPS e PTB). Desde ento o OP tem ocorrido sem interrupes. Quanto estrutura institucional do OP de Serra/ES, foi possvel identificar, a partir de entrevistas a membros do NAOP, que oficialmente so participantes do OP as entidades civis organizadas como a Federao das Associaes de Moradores da Serra, as associaes de moradores, conselhos municipais, verea-

A descentralizao dos recursos pblicos e a maior autonomia dos municpios brasileiros criaram um cenrio propcio ao desenvolvimento de uma democracia mais participativa [...]

dores do municpio e representantes da prefeitura municipal. Inicialmente o OP conduzido pela AMO, instituda pela lei 1788, de 1994. A AMO composta pela Prefeitura, Cmara de Vereadores e a FAMS, as quais atuam junto s comisses oramentrias. A AMO instalada anualmente, sendo eleitas pelos delegados (representantes escolhidos por cada segmento participante das
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assembleias) sua coordenao, secretaria e comisses oramentrias. Cada uma das comisses composta por quatro membros do movimento popular, dois vereadores e um representante da Prefeitura. As comisses so: Comisso de Critrios de Rateio; Comisso de Fiscalizao e Acompanhamento; e Comisso de Organizao e Comunicao. Alm das assembleias regionais, so realizadas, antes dessas, as assembleias por bairro. A organizao da AMO exemplificada pela Figura 1:

de regionais mais pobres, ocorrida em 1999, como a Regio Praia, em Praia I e Praia II, a Regio Sede, em Sede I e Sede II (CARLOS, 2007). Alm dessas optou-se por subdividir a Regio de CIVIT, em CIVIT I e CIVIT II, e uma reordenao de alguns bairros, dando origem Regio de Castelndia. Para a realizao de assembleias regionais, a cidade est atualmente dividida em onze regionais, como indica o Cartograma 2.3 A coordenao do OP s pode aprimorar a metodologia distributiva,

Prefeitura

FAMS

Cmara Municipal

AMO Assembleias nos bairros Assembleias Regionais

Assembleia Final

Fonte: Cartilha do Oramento Participativo 2007 (PMS, 2007c).

Figura 1: Organograma funcional do OP de Serra/ES Com relao evoluo do desenho institucional, este foi, ao longo do tempo, sofrendo mudanas em suas regras e mtodos, buscando possibilitar uma maior participao social e um maior atendimento s regies mais carentes (Carlos, 2007, p. 147). Afirma Carlos que tais mudanas foram ocorrendo fundamentadas no dilogo constante entre atores sociais e estatais, o que para Pires (2008, p. 57) fundamental para a preservao da autonomia dos participantes do OP. Entre as mudanas ocorridas na estrutura do OP de Serra, est a subdiviso
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aumentando a complexidade operacional e a objetividade das decises, a partir de 2000, com a criao do Ncleo de Acompanhamento do Oramento Participativo (NAOP) e posterior divulgao dos dados do censo de 2000, realizado pelo IBGE (CARLOS, 2007, p. 193). A metodologia desenvolvida para a distribuio dos recursos entre as regionais baseada em trs ndices: o primeiro o ndice de Gesto que composto pelos indicadores do nmero de matrculas nas escolas de Ensino Fundamental, volume de

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Fonte: Produzido pelo autor a partir da Base de Informaes por Setor Censitrio do Censo Demogrfico (IBGE, 2000) e dados fornecidos pelo Ncleo de Acompanhamento do OP (PMS, 2008).

Cartograma 2: Serra: Regionais do oramento participativo investimentos anteriores e o nmero de crianas espera de vagas no ensino infantil; o segundo o ndice de Cidadania Participativa, que observa o nmero de participantes na Assembleia Municipal do Oramento (AMO) e a adimplncia de IPTU; o terceiro ndice o ndice Social, composto pelo tamanho da populao e pela taxa de analfabetismo entre os indivduos acima de 15 anos. No ndice de Gesto so beneficiadas as regionais (recebendo maior volume de investimento) que apresentarem o maior nmero de matrculas no Ensino Fundamental e na espera de vagas no ensino infantil, e um menor volume de investimentos nos anos anteriores. No ndice de Cidadania Participativa, buscase dotar de mais investimentos as regionais que apresentam maior participao na AMO e maior adimplncia de IPTU. O terceiro critrio ndice Social busca beneficiar as regionais dotadas de maior volume populacional e de elevadas taxas de analfabetismo entre indivduos de mais de 15 anos. Ao analisar a evoluo dos valores destinados ao OP de Serra foi evidenciado que, proporcionalmente evoluo da receita e capacidade de investimento municipal, esse valor j foi maior, embora
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seu valor absoluto tenha se ampliado a cada ano, como possvel observar nas figuras 2 e 3: A Figura 2 nos possibilita observar um incremento constante nos valores destinados ao OP entre o perodo de 1998 a 2008. A Figura 3 permite constatar que tal incremento no foi proporcionalmente acompanhado pela evoluo da capacidade de investimento municipal. O municpio de Serra se destaca entre os demais municpios capixabas como o segundo maior em volumes de investimentos, por isso to importante avaliarmos a alocao de tais investimentos. A Tabela 1 apresenta um ranking dos 10 maiores municpios investidores no Esprito Santo. Nota-se que a capacidade de investimento do municpio de Serra, em 2008, s ficou abaixo da Capital do estado, Vitria. O terceiro maior municpio investidor no chegou a apresentar 40% do volume de investimentos de Serra.

O processo de alocao de recursos do oramento participativo em Serra/ES (1998 2008)


O procedimento metodolgico do presente captulo estrutura-se em trs sees: i) a primeira destinada regionalizao de Serra com base em indicadores selecionados; ii) a identificao da espacializao dos investimentos pblicos per capita em obras de infraestrutura, destinados ao OP sobre as regionais, comparando-as aos indicadores selecionados, por regional; iii) a identificao da lgica alocativa de tais obras entre os bairros, tambm confrontando essa lgica com os indicadores selecionados. Desta forma busca-se analisar, na primeira seo, a capacidade redistributiva do instrumento de gesto pblica praticado em Serra denominado OP, assim como, na segunda seo, o potencial redistributivo da deliberao social. Para a operacionalizao intrarregional das anlises, foi utilizado

Fonte: Ncleo de Acompanhamento do OP (PMS, 2008; 2011); SERRA. Perfil Socioeconmico (2007; 2008).

Figura 2: Evoluo dos valores destinados ao OP de Serra/ES (1998-2008). Figura 3: Participao dos valores destinados a obras do OP de Serra em seus investimentos totais (1998-2008).
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Tabela 1: Investimento total dos 10 maiores municpios investidores do Esprito Santo, em 2008.
Posio 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Municpio Vitria Serra Cariacica Vila Velha Aracruz Linhares Cachoeiro de Itapemirim Colatina Anchieta Viana Investimento R$ 235.622.363 137.386.318 53.961.389 51.907.886 35.948.208 30.169.995 18.848.398 18.803.621 16.152.647 13.374.626

Fonte: FUTURA. Anurio dos Municpios Capixabas 2008.

o software ArcView 3.2. para a espacializao das variveis utilizadas na anlise sobre a malha urbana de Serra.

Regionalizao do espao urbano de Serra/ES com base em indicadores selecionados


O municpio de Serra/ES possui duas regionalizaes utilizadas pelo poder pblico local. Uma delas a regionalizao administrativa e a regionalizao do Oramento Participativo, mas para a efetivao da proposta deste artigo foram criadas novas regionalizaes, comeando por indicadores selecionados, a partir do censo demogrfico realizado pelo Instituto Brasileiro Geogrfico e Estatstico (IBGE) no ano de 20004. So eles: Percentual de chefe de domiclio com renda de at dois salrios mnimos5; Percentual de analfabetismo entre a populao de 15 anos ou mais; Proporo de domiclio inadequado6; Proporo de domiclio com esgoto inadequado7.

A partir dos dados referentes aos bairros de Serra/ES foram identificados os indicadores selecionados das 11 regionais do OP (suas mdias ponderadas). O objetivo identificar as reas de baixo status, mdio baixo status, mdio alto status e de alto status do municpio, tanto na escala regional quanto em uma menor escala (bairros). A partir dos dados das regionais do OP buscou-se encontrar os quartis de cada indicador social em anlise. O objetivo classificar as regionais do OP como baixo status, mdio baixo, mdio alto e alto status. Desta forma, as regionais que se localizarem no primeiro quartil da renda mdia dos chefes de domiclio, por exemplo, sero identificadas como sendo de baixo status, e aquelas que se localizarem no ltimo quartil estaro sendo classificadas como alto status. Uma vez identificado s reas sociais em grupos de status social, torna-se possvel analisar se o poder pblico municipal tem, por meio da prtica de OP, beneficiado (por meio da alocao dos investimentos pblicos destinados ao OP) as reas de alto
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status, mantendo assim o princpio de causao circular, ou se tem promovido redistribuio de renda real. Os dados foram exportados para o Software ArcView 3.28 a fim de produzir cartogramas que proporcionassem uma visualizao espacial das reas de status sociais, sobrepostos ao volume dos investimentos destinados ao OP de Serra no perodo de 1998 a 2008, tambm espacializados. Para a efetivao da anlise alocativa das obras de infraestrutura destinadas ao OP, foi necessrio utilizar duas unidades espaciais de anlise: a regio9 e o bairro. Isso se d por duas razes bsicas: i) no recorte regional, a alocao dos investimentos pblicos em uma prtica de OP se d, geralmente, por critrios tcnicos, desta forma a anlise da espacializao dos investimentos entre as regionais da cidade evidenciar a lgica alocativa do instrumento (OP) e no necessariamente da deliberao social; ii) o recorte bairro utilizado como unidade de anlise para averiguar a lgica alocativa da deliberao social, uma vez que na plenria regional (fruns pblicos) que os cidados estaro decidindo em qual bairro da regio sero alocados os investimentos em infraestrutura, bem como a tipologia das obras que sero executadas. Ao comparar a classificao dos bairros por status social notou-se que existem bairros de alto status em regionais classificadas como de baixo status e vice versa. Desta forma o investimento pblico pode estar sendo alocado em bairros de alto status localizados em regionais de baixo status, indicando a necessidade de averiguar a alocao das obras pblicas do OP tambm na escala intrarregional. importante destacar que foram considerados, para as anlises deste trabalho, apenas os investimentos realizados, o que justifica termos nos limitado
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ao perodo de 1998 a 2008, uma vez que, de acordo com a NAOP, apenas 3,3% das obras do OP de 2009 foram concludas10.

Avaliao do potencial redistributivo do critrio de rateio do OP de Serra /ES


Afirmam os entrevistados, membros da NAOP, que o OP de Serra objetiva, a partir de seu critrio tcnico de rateio, beneficiar prioritariamente os bairros mais carentes (onde reside maior proporo de pobreza e de menos infraestrutura). Porm, na construo dos indicadores utilizados para rateio dos investimentos do OP entre as regionais, no tem sido utilizada a proporo de chefes de domiclio com renda de at dois salrios mnimos. Se o objetivo do critrio de rateio dos investimentos do OP de Serra/ES buscar atender prioritariamente as regionais onde h uma maior proporo de chefes de domiclios possuidores de menor renda mensal, este objetivo no foi atingido ao longo dos primeiros 11 anos de prtica. Assim, inicialmente foi averiguado se as regionais classificadas neste trabalho como reas de baixo status (as regionais de menor rendimento mensal dos chefes de domiclio) foram as que receberam maiores investimentos per capita durante o perodo em estudo. Partindo do pressuposto de que as regionais concentradoras de chefes de domiclios com renda de at dois salrios mnimos compem as reas mais carentes de interveno do estado para a ampliao da renda real desses indivduos, buscou-se averiguar se tais reas so as mais beneficiadas pelo critrio de rateio dos investimentos do OP. O Cartograma 3 possibilita identificar espacialmente que duas das quatro

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Fonte: Produzido pelo autor a partir da Base de Informaes por Setor Censitrio do Censo Demogrfico (IBGE, 2000) e dados fornecidos pelo Ncleo de Acompanhamento do OP (PMS, 2008; 2011).

Cartograma 3: Serra: Distribuio espacial dos investimentos per capita destinados ao OP durante o perodo de 1998 a 2008 e proporo de chefes de domiclio com renda de at dois salrios mnimos por regional do OP regionais que foram classificadas como baixo status (com base na identificao dos quartis obtida dos percentuais de concentrao de chefe de domiclio com renda de at dois salrios mnimos) receberam alto investimento per capita. Outra constatao observada foi que nenhuma regional de alto status, a partir da presente metodologia, demonstrou ter recebido elevado investimento per capita , pelo contrrio, recebeu baixo investimento per capita. Desta forma pode-se, mais uma vez, afirmar que o critrio utilizado para distribuir os investimentos pelas regionais caracteriza-se como instrumento capaz de romper com a causao circular, pelo menos nas duas anlises realizadas at o momento.
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Pelo fato dos investimentos destinados prtica do OP em Serra/ES serem voltados realizao de obras de infraestrutura, torna-se necessrio observar se tais investimentos buscam atender prioritariamente as reas onde existe maior concentrao de domiclios inadequados e sem esgoto adequado. Observou-se que das trs regionais classificadas como baixo status, a partir (ltimo quartil, rea de maior concentrao) da proporo de domiclios com esgoto inadequado, duas delas receberam maior investimento per capita. Observa-se tambm que todas as regionais classificadas como alto status receberam baixo investimento per capita. Por ltimo, buscou-se averiguar, como feito anteriormente, se o critrio de rateio do OP de Serra/ES beneficiou, prioritariamente, as regionais onde a proporo de domiclio inadequado maior. Assim como os demais indicadores utilizados, a proporo de domiclio inadequado indica, de certa forma, a concentrao de pobres em um determinado territrio. Ao confrontar o investimento per capita do OP distribudo pelas regionais entre os anos de 1998 a 2008, com a proporo de domiclios inadequados, foi identificado uma ausncia de correlaes entre ambos os indicadores. Observou-se que nenhuma rea classificada como de baixo status (ltimo quartil, ou seja, rea de maior concentrao de domiclios inadequados) recebeu alto investimento per capita, limitando-se o alto investimento per capita s regionais classificadas como alto ou mdio alto status social (reas de menor proporo de domiclios inadequados). Outro indicador muito utilizado para delimitar as reas mais carentes a taxa de analfabetismo entre a populao com 15 anos ou mais. Como um dos ndices que compem o critrio de rateio engloba esse
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indicador demogrfico, espera-se que as reas de maior concentrao de analfabetos obtenham maior investimento per capita. Ao confrontar (utilizando-se da mesma metodologia) o volume de investimento per capita e a taxa de analfabetismo entre a populao com 15 anos ou mais, no ficou evidenciada uma correlao. Mas ficou constatado que, embora no atenda prioritariamente as regionais com elevado percentual de analfabetos, o critrio do OP no tem promovido o princpio de causao circular.

Avaliao do potencial redistributivo da deliberao social por meio do Oramento Participativo de Serra /ES
O procedimento metodolgico da presente seo busca identificar a lgica alocativa dos investimentos do OP pelos bairros, os quais tambm foram classificados em grupos de status social com base na proporo de chefes de domiclios com renda mensal de at dois salrios mnimos. Desta forma busca-se analisar a potencialidade redistributiva da deliberao social, como apresentado no Cartograma 4. O Cartograma 4 apresenta uma visualizao da distribuio dos investimentos per capita do OP (por quartis) sobreposta classificao dos bairros, em quartis, de acordo com o percentual de chefe de domiclio com renda de at dois salrios mnimos. Tal cartograma no aponta indcios de correlao entre bairros com menor ou maior percentual de chefes de domiclio com rendimento de at dois salrios mnimos e maior ou menor investimentos do OP no perodo de 1998 a 2008. A tabela de contingncia (Tabela 2) apresenta tal distribuio:

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Fonte: Produzido pelo autor a partir da Base de Informaes por Setor Censitrio do Censo Demogrfico (IBGE, 2000) e dados fornecidos pelo Ncleo de Acompanhamento do OP (PMS, 2008; 2011).

Cartograma 4: Serra: Distribuio espacial, por quartis, dos investimentos per capita destinados ao OP (1998 a 2008) e o percentual de chefes de domiclio com renda de at dois salrios mnimos (2000), por bairro

Nota-se, a partir da Tabela 2, que no houve um atendimento prioritrio a nenhum dos quartis, ou seja, no atende prioritariamente as reas com maior percentual de chefes de domiclios com renda de at dois salrios mnimos (baixo e mdio baixo status), o mesmo acorrendo nas reas onde esse percentual menor (mdio alto e alto status). Ao analisar a correlao entre maior investimento per capita e percentual de

domiclio inadequado (Cartograma 5), constatamos que dos 30 bairros onde a proporo de domiclios inadequados era alta, 10 receberam altos investimentos per capita , assim como quatro deles receberam baixos investimentos per capita . Observou-se que dos 24 bairros com baixa proporo de domiclio inadequado, quatro receberam alto investimento per capita e seis receberam baixo investimento per capita do OP.
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Tabela 2: Tabela de contingncia da distribuio, por quartis, dos investimentos per capita destinados ao OP (1998 a 2008) e o percentual de chefes de domiclio com renda de at dois salrios mnimos (2000), por bairro

Fonte: Produzido pelo autor a partir da Base de Informaes por Setor Censitrio do Censo Demogrfico (IBGE, 2000) e dados fornecidos pelo Ncleo de Acompanhamento do OP (PMS, 2008).

Fonte: Produzido pelo autor a partir da Base de Informaes por Setor Censitrio do Censo Demogrfico (IBGE, 2000) e dados fornecidos pelo Ncleo de Acompanhamento do OP (PMS, 2008).

Cartograma 5: Serra: Distribuio espacial, por quartis, dos investimentos per capita destinados ao OP (1998 a 2008) e o percentual de domiclios inadequados (2000), por bairro
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Por meio da Tabela 3 podemos observar a distribuio dos investimentos per capita pelas reas, por grupos de quartis de percentuais de domiclios inadequados. Tais resultados so apresentados por meio de uma tabela de contingncia.

Notou-se que a espacializao das variveis sobre a malha urbana de Serra/ ES aponta que a maior parte dos bairros (19 dos 27 bairros) com alta proporo de domiclios com esgoto inadequado (em vermelho) recebeu alto ou mdio alto

Tabela 3: Tabela de contingncia da distribuio, por quartis, dos investimentos per capita destinados ao OP (1998 a 2008) e o percentual de domiclios inadequados (2000), por bairro

Fonte: Produzido pelo autor a partir da Base de Informaes por Setor Censitrio do Censo Demogrfico (IBGE, 2000) e dados fornecidos pelo Ncleo de Acompanhamento do OP (PMS, 2008; 2011).

Com base nos resultados apresentados na Tabela 3 observamos que: Dos 24 bairros com percentual baixo de domiclios inadequados, 12 deles receberam investimento per capita classificado entre mdio alto e alto; Dos 30 bairros com alto percentual de domiclios inadequados, 17 deles receberam investimento per capita classificado entre mdio alto e alto. Observamos que existem indcios que apontam que a deliberao social do OP em Serra/ES tem beneficiado mais os bairros de maior proporo de domiclios inadequados. O Cartograma 6 apresenta anlise do investimento per capita correlacionado proporo de domiclio com esgoto inadequado.

investimento per capita do OP durante o perodo em estudo (ver Tabela 4). Desta forma, pode-se concluir que a deliberao social tem beneficiado preferencialmente os bairros onde a proporo de domiclio com esgoto inadequado maior. Ao realizar o mesmo procedimento metodolgico referente taxa de analfabetismo, notou-se que no existe nenhuma lgica correlativa entre as duas variveis em anlise (taxa de analfabetismo e investimentos do OP). Os bairros que receberam alto investimento per capita, por exemplo, no se enquadram predominantemente em nenhum dos grupos de quartis por taxa de analfabetismo. Dos 27 bairros onde o percentual de analfabetismo era alto, apenas sete receberam altos investimentos per capita, assim
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Fonte: Produzido pelo autor a partir da Base de Informaes por Setor Censitrio do Censo Demogrfico (IBGE, 2000) e dados fornecidos pelo Ncleo de Acompanhamento do OP (PMS, 2008; 2011).

Cartograma 6: Serra: Distribuio espacial, por quartis, dos investimentos per capita destinados ao OP (1998 a 2008) e o proporo de domiclio com esgoto inadequado (2000), por bairro como cinco deles receberam baixos investimentos per capita. Observa-se que dos 27 bairros com baixa taxa de analfabetismo, oito receberam alto investimento per capita e sete receberam baixo investimento per capita do OP, como indica a Tabela 5. A partir das anlises realizadas nesta seo, pode-se afirmar que a prtica deliberativa do OP de Serra no tem sido capaz de atender prioritariamente os bairros onde a taxa de chefes de domiclios com
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renda de at dois salrios mnimos era maior (ltimo quartil), assim como no canalizou os investimentos do OP para os bairros com as maiores taxas de analfabetismo. A deliberao social promovida pelo OP de Serra/ES parece ter beneficiado prioritariamente os bairros onde h percentual maior de domiclio e esgoto inadequado. Uma possibilidade de explicar tal correlao pode estar no fato de tratarse de obras destinadas ao saneamento

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Tabela 4: Tabela de contingncia da distribuio, por quartis, dos investimentos per capita destinados ao OP (1998 a 2008) e o percentual de domiclios com esgoto inadequado (2000), por bairro

Fonte: Produzido pelo autor a partir da Base de Informaes por Setor Censitrio do Censo Demogrfico (IBGE, 2000) e dados fornecidos pelo Ncleo de Acompanhamento do OP (PMS, 2008; 2011).

Fonte: Produzido pelo autor a partir da Base de Informaes por Setor Censitrio do Censo Demogrfico (IBGE, 2000) e dados fornecidos pelo Ncleo de Acompanhamento do OP (PMS, 2008; 2011).

Cartograma 7: Serra: Distribuio espacial, por quartis, dos investimentos per capita destinados ao OP (1998 a 2008) e o proporo de analfabetos com 15 anos ou mais (2000), por bairro.
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Tabela 5: Tabela de contingncia da distribuio, por quartis, dos investimentos per capita destinados ao OP (1998 a 2008) e o percentual de analfabetos com 15 anos ou mais (2000), por bairro

Fonte: Produzido pelo autor a partir da Base de Informaes por Setor Censitrio do Censo Demogrfico (IBGE, 2000) e dados fornecidos pelo Ncleo de Acompanhamento do OP (PMS, 2008; 2011).

bsico, as quais geralmente consomem grandes volumes de investimentos pblicos, assim como tratar-se das reas urbanas mais carentes de obras que melhorem a aparncia desses bairros. Este trabalho, em sntese, nos forneceu alguns resultados, os quais so apresentados na Tabela 6. A Tabela 6 permite a formao de uma viso geral dos resultados alcanados, deixando claro o potencial do critrio de rateio do oramento participativo de Serra/ES e da deliberao social realizada no perodo em anlise.

Consideraes finais
A produo do espao urbano pela ao direta do poder pblico apontada por diversos autores como clientelstica, concretizando o que ficou conhecido como princpio de causao circular, onde as reas de alto status vm sendo historicamente as mais beneficiadas pela ao do poder pblico, especialmente por meio de obras de infraestrutura. As prticas de oramentos participativos tm sido
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apontadas como aes capazes de promover o rompimento com tal princpio, assim como ser um instrumento de redistribuio de renda real. Neste artigo foram analisados separadamente o instrumento de rateio do OP e a deliberao social, ambos praticados em Serra/ES por meio do Oramento Participativo. Objetivo central foi identificar se o critrio de rateio do OP de Serra e a deliberao social sobre os investimentos em obras de infraestrutura tm sido capazes de romper com o princpio de causao circular e promover redistribuio de renda real. Ao longo das anlises em torno da distribuio dos investimentos per capita em obra de infraestrutura destinados ao OP de Serra/ES, a partir do critrio tcnico de rateio, foi possvel identificar que no tem beneficiado prioritariamente as reas de baixo status, quando essas so classificadas a partir do percentual de chefes de domiclios com renda de at dois salrios mnimos ou das taxas de analfabetismo, mas tem sido capaz de romper com o princpio de causao circular.

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Tabela 6: Resumo dos resultados encontrados a partir do estudo de caso: alocao dos investimentos do OP (1998 a 2008) e o princpio de causao circular

Fonte: Produzido pelo autor a partir da Base de Informaes por Setor Censitrio do Censo Demogrfico (IBGE, 2000) e dados fornecidos pelo Ncleo de Acompanhamento do OP (PMS, 2008; 2011).

Identificamos que na prtica de OP em Serra existem indcios de correlao entre investimento per capita do OP e proporo de domiclios inadequados e/ou com esgoto inadequado. Uma hiptese para tal correlao pode estar no fato de tratar-se de obras destinadas ao saneamento bsico, as quais geralmente consomem grandes volumes de investimentos pblicos, assim como de serem reas, devido aos domiclios inadequados, visivelmente mais carentes do municpio. Finalmente, o OP de Serra/ES tem sido capaz de romper com o princpio de causao circular, embora no tenha atendido prioritariamente as reas de

baixa renda ou as reas com maiores taxas de analfabetismo. A partir deste trabalho, embora tendo um objeto de estudo pontual e particular, possvel concluir que prticas de gesto pblica como o oramento participativo podem ser um caminho para a produo de um espao urbano mais justo, uma vez que tal instrumento parece no permitir que a lgica alocativa identificada por Terra (2007), em Campos dos Goytacazes, e por Vetter, Massena e Rodrigues (1979), no Rio de Janeiro, fosse observada em Serra/ES.
(Artigo recebido em maio de 2010. Verso final em abril de 2011).

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Notas
* Este artigo parte da dissertao de mestrado defendida em outubro de 2009 no programa de Mestrado em Planejamento Regional e Gesto de Cidade da Universidade Candido Mendes/ Campos, RJ, tendo como orientadora Dr Denise Cunha Tavares Terra. 1 Grosso modo, a causao circular trata-se de um princpio marcado pelo beneficiamento prioritrio de reas j beneficiadas anteriormente ou reas de alto status social. 2 De forma resumida pode-se dizer que para Harvey os mecanismos ocultos da redistribuio de rendas so as aes locacionais de investimentos pblicos ou privados, que consequentemente ampliam ou reduzem a renda real dos indivduos. 3 Nos cartogramas so apresentadas apenas as reas consideradas pelo IBGE, em 2000, como urbanas. Os vazios so reas rurais ou no ocupadas devido ao grande nmero de reas alagadias e de rochedos. 4 Tais indicadores foram obtidos a partir de dados do Censo Demogrfico 2000 (IBGE, 2004). 5 Salrio mnimo de R$ 151,00, referente ao perodo do censo demogrfico de 2000. 6 Foram considerados domiclios inadequados as unidades de habitao em cmodo ou improvisado. 7 Foram considerados como sistema de esgoto inadequado aqueles domiclios que no possuam ligao com rede geral de esgoto ou fossa sptica. 8 O ArcView 3.2 trata-se de um software de SIG (Sistema de Informaes Geogrficas) que permite visualizar, produzir ou manipular dados de componentes geogrficos. 9 O termo regio ou regional, utilizado neste artigo, se refere regionalizao baseada no agrupamento de bairros da cidade para a distribuio (entre as regies) dos valores destinados ao OP. Desta forma, se trata de uma regio administrativa composta por diversos bairros da cidade, a fim de facilitar a prtica do OP. 10 Dados tambm disponveis no site da Prefeitura Municipal de Serra/ES.: <http:// www.serra.es.gov.br/portal_pms/site.do?evento=x&lang=&idConteudo=5620&chPlc=5620&pg= 5001&taxp=0&lang=pt_BR>Acessado em: Maro de 2011.

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Resumo Resumen Abstract Estudo socioterritorial e investimentos pblicos: o processo de alocao de recursos do oramento participativo em Serra/ES Cristiano das Neves Bodart O presente artigo busca, a partir de um estudo de caso, identificar se o Oramento Participativo (OP) tem sido instrumento de gesto pblica capaz de mitigar as desigualdades socioespaciais, rompendo com o princpio de causao circular, este caracterizado como o beneficiamento prioritrio de reas de alto status social a partir da ao do poder pblico por meio de obras de infraestrutura. O estudo est centrado na prtica do OP realizado no municpio de Serra/ES (1997 2008). Alm da fundamentao terica, a metodologia utilizada baseou-se, inicialmente, em caracterizar os espaos urbanos de Serra, a partir de indicadores selecionados, em reas de status social, para posteriormente identificar a lgica alocativa dos valores destinados s obras de infraestrutura urbanas diretamente ligadas ao OP. Foi constatado que a prtica do OP, no referido municpio, tem sido capaz de romper com o princpio de causao circular, embora no tenha atendido prioritariamente as reas urbanas onde existe uma maior proporo de analfabetos e chefes de domiclio com renda de at dois salrios mnimos. Palavras-Chave: Oramento participativo; deliberao social; alocao de obras pblicas; desigualdade socioespacial Estudio socioterritorial de inversiones pblicas: el proceso de asignacin de recursos del presupuesto parcipativo en Sierra/ES Cristiano das Neves Bodart Este artculo pretende, a partir de un estudio de caso, determinar si el Presupuesto Participativo (PP) ha sido un instrumento de la gestin pblica capaz de mitigar la situacin socioespacial, rompiendo con el principio de causalidad circular, principio caracterizado como procesamiento prioritario de las reas de alto status social por acciones de poderes pblicos a travs de obras de infraestructura. El estudio se centra en la prctica del PP en el municipio de Serra / ES (1997 - 2008). Adems de los antecedentes tericos, la metodologa se bas, inicialmente, en caracterizar los espacios de Serra, sobre la base de los indicadores seleccionados, en las zonas de estatus social para identificar posteriormente la lgica de reparto de los importes asignados a los proyectos de infraestructura urbana directamente relacionados con el PP. Se seal que el PP, en este municipio, ha sido capaz de romper con el principio de causalidad circular, aunque no ha servido principalmente las zonas urbanas donde hay una mayor proporcin de analfabetos y cabezas de domicilios con ingresos de hasta dos salarios mnimos. Palabras Clave: Presupuesto participativo, deliberacin social, asignacin de obras pblicas, desigualdad socioespacial Study and territorial social and public investments: the process of allocation of resources budgeting in Sierra/ES Cristiano das Neves Bodart The present article seeks, from the basis of a case study, to identify whether Participatory Budgeting has been an instrument of public administration capable of mitigating socio-spatial inequalities, breaking with the principle of circular causation, this principle characterized as the priority improvement of areas of high social status from the action of government by means of infrastructure. The study is centered on the practice of PB carried out in the municipality of Serra, ES
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(1997 - 2008). Apart from the theoretical background, the methodology utilized was initially based on characterizing urban spaces of Serra, using selected indicators, in areas of social status in order to further identify the allocative logic of values destined for urban works of infrastructure directly tied to PB. It was found that the practice of PB in the cited municipality was able to break with the principle of circular causation, although it has not served primarily urban areas where there is a higher proportion of illiterate persons and heads of households with incomes of up to two minimum wages. Keywords: Participatory budgeting; social deliberation; allocation of public works; socio-spatial inequality

Cristiano das Neves Bodart Mestre em Planejamento Regional e Gesto de Cidades pela Universidade Candido Mendes (UCAM) e Cientista Social. Contato: cristianobodart@hotmail.com

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Rozelito Felix, Patrcia do Prado Felix e Rafael Timteo

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Balanced Scorecard: adequao para a gesto estratgica nas organizaes pblicas


Rozelito Felix, Patrcia do Prado Felix e Rafael Timteo

Introduo O valor tangvel de uma empresa do setor privado est refletido nos seus controles financeiros, representado pelo seu balano. No entanto, para o setor pblico, o valor de um rgo se reflete na maneira como seus clientes usam os servios que so oferecidos para os diversos segmentos da sociedade. Por exemplo: Sabemos qual o valor de um rgo que presta servios educacionais, de sade, de transporte, de segurana? Qual a importncia desses servios para o cidado/sociedade? Ao mesmo tempo, tambm necessrio saber: como os recursos previstos no oramento destinado a cada rgo esto sendo gastos e controlados? Como os investimentos esto sendo realizados? Existe a real necessidade de conhecer indicadores que possam subsidiar a tomada de decises nessas questes. O acompanhamento dos resultados, o alcance das metas e o maior controle da qualidade da prestao dos servios pblicos, que so oferecidos ao cidado/ sociedade, so princpios que foram inseridos na Emenda Constitucional 19/98.
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Balanced Scorecard: Adequao para a gesto estratgica nas organizaes pblicas

Outro princpio bastante interessante e que ir proporcionar maior controle oramentrio, organizao e transparncia est previsto na Lei Complementar 101/ 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal. A implementao de um modelo de gesto estratgica se faz necessria e merece especial ateno em sua aplicao. Os rgos da APF e o cidado/ sociedade necessitam de servios que os auxiliem na preveno de suas aes e na continuidade de suas operaes. Diante de tal necessidade identificouse que o modelo de Balanced Scorecard, desenvolvido por Kaplan e Norton, seria o exemplo a ser implementado, dentro de um contexto de adaptaes, pois amplamente utilizado no mercado nacional e internacional; inclusive sendo usado pelo TCU, como descreve o Acrdo 1952/2007: 3.1 Indicadores de Gesto: O Anexo II da DN/TCU no 81/2006 contm trs itens (02, 03 e 04 da Seo 1) que tratam de formas diferentes o mesmo tema, qual seja, indicadores de desempenho da gesto. A IN/TCU no 47/2004 j havia avanado consideravelmente ao considerar o controle do desempenho da gesto, como forma de contribuio para o aperfeioamento da Administrao Pblica, como princpio a ser considerado no exame e julgamento das tomadas e prestaes de contas dos gestores. O BSC mantm o equilbrio nas dimenses oramentrias e no oramentrias do negcio, permitindo ao nvel estratgico monitorar os rgos da APF com a viso operacional de longo prazo. Pode-se citar alguns rgos pbicos que j utilizam o BSC como modelo de
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gesto estratgica: Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica (GSI/PR), por intermdio do Departamento de Segurana da Informao e Comunicaes (DSIC), Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA), Ministrio Pblico do Estado de Gois, Prefeitura de Curitiba, Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), Governo do Estado de Minas Gerais, Governo do Rio de Janeiro. Destaca-se o Conselho Nacional de Justia (CNJ) que, em 2010, reuniu os presidentes dos tribunais e demais rgos do Poder Judicirio brasileiro no III Encontro Nacional do Judicirio e, em conjunto, elaboraram o mapa estratgico com 10 metas prioritrias para que os demais rgos do Judicirio promovessem encontros regionais e definissem suas estratgias com base no mapa institudo. Com isto estabeleceu-se um grande painel de medio de desempenho do Judicirio. Pensando nesse desafio, adaptou-se uma arquitetura para gesto e traduo das estratgias em um conjunto organizado de informaes que so agrupadas em perspectivas: cidado/sociedade, Administrao Pblica Federal (APF), processos internos, relaes governamentais, aprendizado e crescimento oramentrio. Esse modelo adaptado o Balanced Scorecard.Gov (BSC.Gov).

Gesto estratgica
A estratgia tem um carter revolucionrio, declara Henderson (1998). Estratgia a busca deliberada de um plano de ao para desenvolver e ajustar a vantagem competitiva de uma empresa. Para qualquer empresa, a busca um processo interativo que

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Rozelito Felix, Patrcia do Prado Felix e Rafael Timteo

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comea com o reconhecimento de quem somos e do que temos nesse momento. Seus competidores mais perigosos so os que mais se parecem com voc. As diferenas entre voc e seus competidores so a base da sua vantagem (HENDERSON, 1998). A palavra estratgia significa a arte da liderana. Inserir estratgia no contexto da organizao significa: a) descrever como alcanar as metas e objetivos organizacionais; b) considerar os valores pessoais e sociais existentes na empresa; c) orientar a utilizao de pessoas e de recursos financeiros; d) criar e sustentar vantagem competitiva (T I F FA N Y e PETERSON, 1998). Tiffany e Peterson (1998) associam normalmente a falha de estratgia a aspectos no relevantes, considerados como essenciais, e o sucesso da estratgia garantia de um processo de adequao do planejamento com as operaes contnuas do negcio. A estratgia uma forma de fazer bons negcios a longo prazo. Trata-se de processo contnuo que necessita de indicadores efetivos. Precisa estar de acordo com a situao em que se encontra a organizao, visando a sobrevivncia, a manuteno, o crescimento ou o desenvolvimento. O sucesso de uma estratgia se vincula a fazer as perguntas certas e a encontrar boas respostas. Uma estratgia competitiva quando busca posio favorvel ao nicho de mercado, visando se estabelecer em posio lucrativa e sustentvel (TIFFANY e PETERSON, 1998; OLIVEIRA, 1999; PORTER, 1989). Segundo Oliveira (1999), a estratgia um caminho que visa o alcance, de forma diferenciada, de objetivos estabelecidos. A estratgia no o nico fator a determinar

o fracasso ou o sucesso da organizao, seu corpo administrativo tem equivalncia de importncia idntica ao da estratgia. O planejamento estratgico o primeiro item a ser abordado pela administrao estratgica, pois possibilita o planejamento do desenvolvimento e de mudanas organizacionais. Nesse processo a empresa considerada de forma completa, mas pressupe que o todo tambm possa ser representado por uma unidade de negcio. Tal planejamento pode ser abordado em

O BSC mantm o equilbrio nas dimenses oramentrias e no oramentrias do negcio, permitindo ao nvel estratgico monitorar os rgos da APF com a viso operacional de longo prazo.

trs nveis: estratgico, ttico e operacional. No nvel estratgico, permite estabelecer a direo a ser seguida pela organizao; no ttico, tem a finalidade de otimizar uma unidade de negcio da organizao; e no operacional, so definidas formas de desenvolvimento e de implementao de resultados especficos a serem alcanados (CERTO, 1993; OLIVEIRA, 1999).
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Balanced Scorecard: Adequao para a gesto estratgica nas organizaes pblicas

O processo de planejamento estratgico tem o propsito de aumentar a eficcia de uma organizao ou de uma unidade de negcio e aprimorar sua misso, sendo considerado uma forma sustentvel para a criao de valores organizacionais (KAPLAN e NORTON, 2000). Segundo Certo (1993), o processo de administrao estratgica dividido em cinco etapas bsicas: execuo de anlise do ambiente, estabelecimento de diretriz organizacional, formulao de estratgia organizacional, implementao da estratgia organizacional e exerccio do controle estratgico. A anlise do ambiente tem o propsito de identificar riscos e oportunidades, que influenciam na realizao das metas organizacionais. Estabelecer a diretriz da organizao trata-se essencialmente da definio da misso e dos objetivos organizacionais. A formulao de uma estratgia organizacional visa determinar aes apropriadas ao alcance dos objetivos. Trata-se dos trs nveis estratgicos presentes nas organizaes: organizacional, de negcio e funcional. A implementao de estratgia compreende a colocao da estratgia em ao. O controle estratgico consiste em fazer com que o planejado se desenvolva. Abrange como comparar o desempenho organizacional real com as metas e padres estabelecidos. Segundo Kaplan e Norton (2000), a implementao de uma estratgia nunca foi to necessria como atualmente no ambiente organizacional. No entanto, a grande maioria das organizaes que consegue constituir a sua estratgia, no tem xito em sua execuo, ocasionando perda de fora, uma vez que a implementao da estratgia se caracteriza por ser mais importante que sua prpria qualidade.
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No ambiente organizacional o que determina as principais intenes da empresa, o seu curso e o tempo para concretizao da estratgia, so as metas e os objetivos. As metas so compromissos que a organizao assume e os objetivos so especificaes de como se pretende alcanar cada meta (OLIVEIRA, 1999). Os objetivos estratgicos organizacionais fundamentam o planejamento, a organizao, a motivao e o controle. Na falta deles, as organizaes podem seguir quaisquer direes (CERTO, 1993). O alinhamento e o foco so os termos que possibilitam atingir bons resultados estratgicos, a partir da sinergia entre as partes que compem a organizao. (KAPLAN e NORTON, 2000). O alinhamento dos objetivos organizacionais garante a cada segmento significativo da organizao, tais como divises e departamentos, saber executar o seu papel de forma a possibilitar que os objetivos globais sejam alcanados. A definio dos subobjetivos deve permitir a realizao dos objetivos organizacionais. A hierarquia dos objetivos pode atingir o nvel individual ao estabelecer metas para cada um dos indivduos que trabalhem na organizao, de modo que cada um colabore na realizao do objetivo do setor onde est lotado (GRANDER, 1963). Os bens intangveis redirecionam a gesto dos tangveis para a gesto de estratgias baseadas no conhecimento. A estratgia baseada no conhecimento se caracteriza pela relao com clientes, inovaes de produtos e servios, tecnologia da informao e banco de dados, alm de considerar tambm as competncias individuais dos empregados e ser capaz de alinhar unidades de negcio, unidades de apoio e funcionrios estratgia organizacional (KAPLAN e NORTON, 2000).

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A empresa que opta por uma poltica de valorizao dos intangveis precisa de indicadores que possam medir resultados no fim de um perodo, pois, de acordo com Kaplan e Norton (1997), o que no medido, no pode ser gerenciado. Segundo Herzog (2003), atualmente algumas empresas vm realizando o chamado alinhamento da organizao estratgia de Kaplan e Norton (2000), a partir da elaborao do Balanced Scorecard corporativo e seu detalhamento nas reas de negcios. As organizaes que tm o foco na estratgia exigem que seus funcionrios conduzam atividades cotidianas de forma a agregar continuamente valores para seu xito. A estratgia para ser efetiva no se caracteriza como um processo isolado, mas em contnua evoluo (KAPLAN, 2000). Segundo Porter (1990), a construo de uma estratgia depende da atividade selecionada para se atingir a excelncia. A diferena entre tipos de estratgia a escolha dessas atividades e da forma pela qual sero executadas. A avaliao da estratgia precisa acontecer no s aps sua implementao, mas tambm no momento da sua escolha. A

estratgia deve estar em concordncia com a cultura, o clima organizacional e em sintonia com os aspectos externos empresa (OLIVEIRA, 1999). A implementao de uma estratgia requer alinhamento corporativo, como processo contnuo e participativo (Figura 1). A estratgia alinhada unidade de negcio, provocando o seu compartilhamento nas unidades de apoio e entre os indivduos intra e inter unidade. Este processo propicia uma sinergia entre as unidades de negcios e os servios da organizao. A transformao dos ativos intangveis envolve trs categorias principais: as competncias estratgicas, as tecnologias estratgicas e o clima favorvel ao (Figura 2) (K APLAN e NORTON , 1997). As competncias estratgicas abordam habilidades e conhecimentos necessrios ao reforo da estratgia, suportado por tecnologias que visam facilitar maior alcance dasmetas. Para que tudo isso seja viabilizado h necessidade de um clima apropriado s mudanas culturais necessrias motivao, capacitao e ao alinhamento com a estratgia (KAPLAN e NORTON, 1997).

Fonte: adaptado de Kaplan (2000).

Figura 1: Sinergia das unidades organizacionais


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Fonte: adaptado de Kaplan e Norton (1997, p.138).

Figura 2: Transformao dos ativos intangveis

Balanced Scorecard
Conceitos O BSC foi desenvolvido pelos professores da Harvard Business School, Robert Kaplan e David Norton, em 1992, e envolve trs grupos de aes: estratgicas, operacionais e organizacionais. O objetivo o de estabelecer um processo estruturado para a criao de medidas financeiras e no financeiras, representadas por objetivos estratgicos e metas em todos os nveis, possibilitando a integrao entre esses grupos e proporcionando o alinhamento de toda a organizao. O fato indito no BSC a inovao de medidores de desempenho futuro, focados estrategicamente em quatro perspectivas financeira, clientes, processos internos e aprendizado e crescimento , dentro de uma estrutura e linguagem que comunica viso e estratgia. A definio e integrao dos objetivos estratgicos, das iniciativas, metas e indicadores dessas perspectivas constituem os pilares do BSC, que devem ser conectados ao pensamento estratgico da organizao (Figura 3).
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O Balanced Scorecard nasceu do estudo de mtodos de mensurao, intitulado Measuring Performance in the Organization of the Future , de Robert Kaplan e David Norton, e se baseia em indicadores de ativos tangveis (GIUNTINI, 2003). Vrios estudos de casos sobre sistemas de mensurao de desempenho foram analisados e, entre eles, o Analog Devices, que visa a mensurao do progresso em atividades de melhoria contnua. O Analog utilizava um scorecard corporativo, empregando medidas financeiras, relativas a prazos de entrega ao cliente, qualidade e ciclo de processos de produo e ao desenvolvimento de novos produtos (GIUNTINI, 2003). Diversas reunies se realizaram com o objetivo de discutir o Analog e diversas ideias foram agregadas ao sistema original. A ampliao do mtodo originou novo ttulo Balanced Scorecard (GIUNTINI, 2003). O Balanced Scorecard 1 um sistema que controla desde a identificao das necessidades at a motivao das melhorias dos processos e produtos, criando um ambiente propcio ao alinhamento

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Fonte : Kaplan e Norton (2000).

Figura 3: Viso geral das perspectivas do BSC estratgico organizacional. O BSC responsvel por traduzir os objetivos estratgicos em indicadores de desempenho classificados nas quatro perspectivas de Kaplan e Norton (1992): financeira, cliente, processos internos e aprendizado e crescimento. Para Campos (1998), entender a denominao do Balanced Scorecard relacionar a sua implementao com o equilbrio dos quatro grupos de indicadores. O balanceamento garantido pelo sucesso da estratgia nas quatro perspectivas. Olve et al. (2001) baseiam-se no conceito do BSC apresentado por Kaplan e Norton (1992), que considera uma organizao a partir de quatro perspectivas vitais, vinculando o controle operacional de curto prazo a uma viso estratgica de longo prazo do negcio. O controle operacional dirio considerado como impactante no resultado do desenvolvimento do amanh, o que caracteriza trs dimenses de tempo consideradas no Balanced Scorecard: passado, presente e futuro. Ao mencionar Balanced Scorecard, Olve et al. (2001) referem-se ao grau de equilbrio necessrio entre os elementos da performance organizacional. O scorecard um registro de resultados esperados e alcanados. Representa o plano de negcio das unidades da empresa e se torna um catalizador para as discusses a respeito dos rumos da organizao. Olve et al. (2001, p. 18) consideram as quatro perspectivas de Kaplan e Norton (1992, 1996), que se baseiam no seguinte modelo: i) Para obtermos sucesso financeiro, como devemos encarar nossos acionistas?; ii) Para sermos bem-sucedidos nos nossos pontos de vista, como devemos encarar nossos clientes?;
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iii) Para satisfazermos nossos acionistas e clientes, em quais processos de negcio interno devemos nos sobressair?; iv) Para sermos bem-sucedidos em nossos pontos de vista, como devemos manter nossa capacidade de aprender e crescer? Segundo Herzog (2003), nos ltimos 15 anos destacaram-se poucos sistemas corporativos de gesto. O BSC um instrumento de destaque na transformao de estratgias em realidade. Atualmente, algumas empresas vm realizando o chamado alinhamento da organizao estratgia de Kaplan e Norton (2000), a partir da elaborao do BSC corporativo e de seu detalhamento em reas de negcios. Segundo Kaplan e Norton (2000), fator determinante de sucesso organizacional a competncia em maximizar os resultados de ativos intangveis, porm existe uma dificuldade operacional de se medir esse procedimento. O Balanced Scorecard foi desenvolvido na dcada de 1990, com o objetivo de possibilitar o processo de mensurao. Entretanto, estudos comprovaram que sua utilizao estava acontecendo para a implementao de novas estratgias, a partir da modelagem de alinhamento das unidades de negcios, de servios e dos indivduos s metas organizacionais. Em termos prticos, da viso, da estratgia e dos recursos, quando acionados adequadamente, fluem e refluem respostas viabilizadas como implementao, inovao, feedback e aprendizado. As organizaes focam suas estratgias com base no conhecimento e utilizam o BSC para operacionaliz-las, uma vez que a grande probabilidade de fracasso ou sucesso empresarial a capacidade de execuo da estratgia (KAPLAN e NORTON, 2000).
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A estratgia formulada possibilitada a partir da implementao do BSC nos diversos nveis organizacionais, de forma top-down, da unidade mais estratgica para a menos, podendo ser implementada como um piloto de navegao pela construo do BSC das unidades de negcios, posteriormente com o BSC das unidades de apoio e, finalmente, com o BSC Pessoal (KAPLAN e NORTON, 2000). O BSC pessoal refora os elos entre as reas de negcios de forma a viabilizar a comunicao da estratgia e da educao da organizao. Segundo Kaplan e Norton (1997), o modelo financeiro tradicional, desenvolvido para empresas da era industrial, preocupa-se em medir tangveis que participam de realizaes do passado, enquanto as capacidades futuras de produo no so previstas. A orientao focada em elementos intangveis no desconsidera a importncia do foco financeiro. A filosofia do scorecard, sintonizada com a nova economia do conhecimento e da informao, busca viabilizar a realizao de quatro processos gerenciais complexos: esclarecimento na traduo da viso e da estratgia; comunicao e associao dos objetivos s medidas estratgicas; estabelecimento das metas e alinhamento das iniciativas estratgicas; e melhoramento do nvel de feedback e do aprendizado estratgico (KAPLAN e NORTON, 1997). O BSC utilizado para alcanar o entendimento da misso e da estratgia de uma unidade de negcio, transformandoas em objetivos e medidas tangveis. H possibilidade de o BSC ser iniciado com objetivos restritos e posteriormente propag-los por toda organizao, deixando de ter a caracterstica de um sistema de indicadores e passando a um sistema de gesto estratgica (KAPLAN e NORTON, 1997).

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A implementao do Balanced Scorecard contempla a necessidade de sistematizar uma ao estratgica, assegurando uma organizao alinhada e focada na implementao da sua estratgia. O BSC a integrao de um sistema de mensurao com um sistema de gerenciamento que possibilita a implementao rpida e eficiente de estratgias (KAPLAN e NORTON, 1997 e 2002). Como uma derivao do BSC, Kaplan e Norton criaram o Balance Scorecard Collaborative (BSCol), que possibilita novo tipo de servio integrado que adiciona valor ao gerenciamento de processos. O BSCol est sendo usado por organizaes responsveis pelo processo de entrega de produtos e servios. A empresa que opta por uma poltica de valorizao dos intangveis, precisa de indicadores que possam medir resultados no fim de um perodo, pois, de acordo com Kaplan e Norton (1997), o que no medido no pode ser gerenciado. A perspectiva financeira est relacionada liquidez e lucratividade da empresa. Para a concretizao do objetivo, consideram-se as medidas financeiras, como, por exemplo, o retorno do capital investido e fluxo de caixa, que so valiosas no acompanhamento do desempenho organizacional, indicando se a implementao da estratgia est contribuindo para a melhoria de seus resultados financeiros. Na perspectiva do cliente, o BSC se prope a identificar os segmentos de mercado afins com a unidade de negcios, e, posteriormente, identificar que indicadores de desempenho so relevantes apara a alavancagem do negcio. Nessa perspectiva ocorre o alinhamento das medidas diretamente vinculadas ao cliente, tais como: satisfao, fidelidade, reteno, captao e

lucratividade, alm de possibilitar, por meio da compreenso das necessidades dos clientes, maior competitividade no seu ramo de negcio. A perspectiva dos processos internos da empresa tem foco na identificao dos pontos mais crticos e nos objetivos dos clientes e acionistas. Essa abordagem reflete uma estratgia completa, que possibilita aos processos existentes otimizao e elaborao de novos, com a finalidade de atingir a excelncia. A ltima perspectiva do Balanced Scorecad pretende alcanar um constante aprendizado e crescimento organizacional. Compe a base do BSC e impacta na perspectiva dos processos internos, na do cliente e na financeira. Essa perspectiva provm basicamente de trs fontes: o funcionrio, os sistemas e o alinhamento estratgico organizacional. A fonte relacionada ao funcionrio pode ser visualizada em trs focos: satisfao, produtividade e reteno. Entre as quatro perspectivas do BSC, essa a que est menos desenvolvida, pois nela so agregadas a cobertura de funes estratgicas, a disponibilidade das informaes estratgicas e o nvel de alinhamento de pessoas, equipes e reas com os objetivos estratgicos da organizao. Os indicadores, que podem especificar tais desenvolvimentos, precisam ser personalizados considerando tais focos. A perspectiva de aprendizado e crescimento, que trata da transformao dos ativos intangveis, envolve trs categorias principais: competncias estratgicas, tecnologias estratgicas e clima favorvel ao. A perspectiva do aprendizado e do conhecimento como a raz de uma rvore, a ela so atribudos a sustentao,
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a nutrio e o crescimento. Considerando a estratgia organizacional, esse o vetor mais efetivo no resultado, pois sustenta todas as outras perspectivas (Figura 4) (KAPLAN e NORTON, 1997). Segundo Santos (2003), o BSC uma ferramenta de integrao dos sistemas de gesto corporativa. O BSC converge os esforos estratgicos e visa o xito da organizao. O ambiente organizacional passa a se preocupar com o sucesso do todo, no mais com aes isoladas dos departamentos e dos funcionrios. A criao do BSC objetivou focalizar no s o aspecto financeiro, mas todos os integrantes do processo de gesto. Em sua estrutura, o BSC desenvolve e alinha, nas quatro perspectivas, a viso empresarial e a sua estratgia. Perspectivas financeiras, clientes, processos internos e de aprendizado e

crescimento so desdobrados em objetivos estratgicos, indicadores, metas e planos de ao (SANTOS, 2003). O BSC, na experincia de Boesen (2002), a ferramenta utilizada para a gesto do desempenho organizacional. O BSC responsvel pela efetivao dos objetivos organizacionais, assim como pela descoberta de meios inovadores para alcan-los. O referido autor menciona que o BSC permite estruturar as divises da empresa que necessitam de melhorias, e que a aplicao de um BSC no ambicioso possibilitou o efetivo entendimento de seus gerentes. Os sistemas de mensurao que se baseiam exclusivamente em nmeros causam conflito na atual realidade econmica organizacional, que necessita de um desempenho mtrico mais amplo; entretanto, as aplicaes automatizadas de BSC no alinham as reas funcionais s

Fonte: Adaptado de Kaplan e Norton (1997) e de Averson (1999).

Figura 4: Relaes de causa e efeito das perspectivas do Balanced Scorecard


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estratgicas. Os softwares ABM (Activitybased Management) e o EVA (Economic Value Added ) possibilitam a mensurao de intangveis, mas falta a eles um padro que possibilite a comunicao entre aplicaes diferentes que compem o ambiente do negcio (MORRIS, 2002; KAPLAN, 2002). Considerando a complexidade e o potencial do BSC, a ferramenta considerada efetiva para a gesto do conhecimento e auxilia no relato do balano social da organizao (ALMEIDA, 1999). De forma similar a Kaplan e Norton (1997), Giuntini (2003) considera que o que no medido, no gerenciado. As organizaes para manterem sua sustentao devem gerenciar seu desempenho com monitoramento por meio de medies. O Balanced Scorecard incorpora um conjunto integrado de medidas que analisa o desempenho sob a viso dos clientes, dos processos internos, dos funcionrios e sistemas e do financeiro. A mensurao financeira realizada a longo prazo e associada finalizao da sntese de desempenho organizacional. As quatro perspectivas do BSC devem ser entendidas como um modelo e no como camisa de fora. So elas adequadas a uma variedade de empresas de diversos setores do mercado, mas no existe nenhum estudo que comprove que as quatro perspectivas sejam suficientes e definitivas (GIUNTINI, 2003, p. 9). Uma organizao que utiliza o BSC como ferramenta de gesto estratgica, possibilita ao gestor saber qual o impacto de sua deciso sobre a unidade de negcio e toda a estratgia organizacional. Auxilia tambm a viso das relaes entre aes atuais e metas futuras (GIUNTINI, 2003). Segundo Fresneda (2003), a implementao do BSC viabiliza a implantao de planos estratgicos, por possibilitar a eficincia das aes estratgicas, que

garantem a conduo da organizao ao estadodesejado. O Balanced Scorecard possibilita a criao de modelo operacional e gerencivel de gesto estratgica, que pode ser adaptado por meio de estudos, avaliaes, elaborao e implantao de um projeto piloto. Norton (2002) associa o gerenciamento de estratgia com o gerenciamento da mudana, considerando que a necessidade de uma nova estratgia requer mudanas

A implementao do Balanced Scorecard contempla a necessidade de sistematizar uma ao estratgica, assegurando uma organizao alinhada e focada na implementao de sua estratgia.

organizacionais. Esse processo passa por trs fases: mobilizao, conduo do projeto e execuo sustentvel. Em cada uma dessas fases o Balanced Scorecard pode ser utilizado com um objetivo distinto. Na fase da mobilizao o BSC utilizado para esclarecer a estratgia; na fase de conduo, o instrumento que possibilita a explicao da nova estratgia da alta administrao para todos os nveis da
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Balanced Scorecard: Adequao para a gesto estratgica nas organizaes pblicas

empresa; e na execuo, o BSC educa e alinha as pessoas na organizao, gerenciando as metas a serem efetivadas a longo prazo (NORTON, 2002). Para Becker et al. (2001), o BSC torna possvel a mensurao do desempenho organizacional, sob a perspectiva da implementao da estratgia. A ferramenta apoia o desenvolvimento de formas tangveis para avaliar os intangveis. Os gerentes utilizam o BSC no apenas para monitorar os resultados. So agentes proativos na implementao da estratgia e garantem a expanso da estratgia em tarefa de todos. Orientar o processo decisrio e constituir o processo de avaliao de desempenho so objetivos do BSC, considerando-o um sistema de mensurao eficaz (BECKER et al., 2001). Becker et al. (2001) acreditam que a utilizao do Balanced Scorecard possa efetivar uma nova competncia para a organizao, o gerenciamento do desempenho estratgico. De acordo com os referidos autores, essa competncia criada a partir da unio da implementao de uma estratgia da empresa com um sistema de mensurao de desempenho. A utilizao do BSC garante aos gerentes a mensurao estratgica alcanada com a possibilidade de saber o que medir e como medir. O sucesso desse novo sistema est vinculado ampla divulgao dos resultados do Scorecard a toda empresa. Perspectivas O BSC trabalha com objetivos estratgicos que se relacionam entre suas perspectivas (Quadro 1). Essas perspectivas, equilibradas com os objetivos de curto e longo prazo, so essenciais para a implementao da estratgia, desde que sejam integradas. Vejamos, a seguir, como ocorre o relacionamento.
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Balanced Scorecard Limitaes do BSC para a gesto estratgica no Governo Federal


Embora o setor privado e o setor pblico tenham como foco a preocupao em satisfazer o cliente, eles diferem quanto amplitude de suas metas e aes, e ao perfil de seus clientes; bem como na forma como utilizam os seus recursos financeiros (Quadro 2). Todavia, a satisfao do cidado uma obrigao do Estado e os seus interesses so direcionados para a coletividade. As perspectivas de processos internos e de aprendizado e crescimento atendem plenamente s atividades desenvolvidas pela APF; por outro lado, o BSC no apresenta uma perspectiva que contemple as aes que so desenvolvidas pelos diversos conselhos, cmaras, comits e grupos de trabalho, dos quais fazem parte os servidores que pertencem aos rgos da APF e que so designados para a participao nesses grupos. Tais participaes geram aes que podem ocasionar impactos nos processos internos de cada rgo. Diante dessas observaes, so identificadas as limitaes do modelo de BSC, desenvolvido por Kaplan e Norton, para atender aos rgos da Administrao Pblica Federal.

Balanced Scorecard.Gov
Adaptaes no BSC para aplicao da gesto estratgica nas organizaes pblicas Mediante a anlise realizada, identificou-se que o modelo tradicional de BSC no totalmente adequado aos rgos da APF, sendo necessrias adaptaes, que giram em torno de agregao e adequao de perspectivas.

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Quadro 1: Relaes entre as perspectivas do BSC


Perspectiva de Descrio origem Os objetivos financeiros giram Financeira em torno do resultado final da estratgia, satisfao dos acionistas, crescimento ou custos. Indicadores Faturamento Retorno sobre operaes de investimento Valor econmico agregado Aumento de receitas Reduo de custos Perspectiva de relao Processos Internos

Clientes

Avalia o desempenho da instituio na concepo do cliente. Importncia na identificao dos clientes.

Participaes de Processos Internos mercado Financeira Aquisio de clientes Reteno de clientes Lucratividade dos clientes Nvel de satisfao dos clientes Tempo e qualidade Clientes dos processos Financeira internos Excelncia de processos crticos

Processos internos

Aborda os processos crticos que geram valor. A qualidade dos processos e a tomada de decises esto diretamente relacionadas com as causas de insatisfao ou melhorias das necessidades dos clientes.

Aprendizado e Desenvolve a capacidade de melhocrescimento rar, inovar, aprender e crescer. Destaca a gesto dos recursos humanos, com o intuito de capacitar e motivar para que sejam atingidos os objetivos propostos. Base para desenvolvimento de objetivos das demais perspectivas.

Nvel de satisfao de Clientes funcionrios Financeira Rotatividade de Processos Internos funcionrios Lucratividade por funcionrio Capacitao e treinamento de funcionrios Participao de funcionrios

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Balanced Scorecard: Adequao para a gesto estratgica nas organizaes pblicas

Quadro 2: Comparao entre setor privado e setor pblico nas perspectivas financeira e clientes
Perspectiva Privado Financeira 1. As medidas financeiras so vistas como orientaes de curto prazo voltadas para retorno do capital empregado (Roce), lucros por ao. 2. O melhor desempenho financeiro tem conexo direta com a gesto dos indicadores de desempenho relacionados com a melhoria das operaes, o atendimento ao cliente e novos produtos, com a busca por maiores volumes de vendas e margens operacionais, rapidez no giro do ativo e reduo dos custos operacionais. 3. O retorno financeiro decorrente do servio prestado ao cliente. 4. Deve conter metas principais e que sirvam de referncia para as demais perspectivas, ou seja, devem ter objetivos estratgicos e medidas associadas consecuo de um ou mais objetivos. 5. Os vetores de desempenho so condicionados pelo setor de mercado e o ambiente competitivo. 6. Gera retorno para os investidores. Pblico 1. Os recursos financeiros so destinados aos rgos por meio do oramento pblico e visam permitir a execuo das polticas pblicas federais. 2. A nfase no est nos resultados financeiros e no se configura o lucro.

3. No visa o retorno financeiro. 4. As metas principais, objetivos estratgicos e medidas associadas consecuo de um ou mais objetivos esto relacionados diretamente com o oramento destinado a cada rgo da APF. 5. No visa competitividade com o mercado. 6. No gera retorno para os investidores, mas deve prestar contas dos custos e investimentos realizados. 7. Os gastos so limitados aos valores orados. 1. O pblico-alvo, que no visto como um cliente, pode ser dividido em dois segmentos: I Administrao Pblica Federal (APF): Deve ser tratada de forma diferenciada, pelo fato de receber orientaes ou determinaes dos rgos normativos e de controle. II Cidado/Sociedade: A satisfao do cidado/sociedade uma obrigao do Estado e os interesses so direcionados para a coletividade.

7. Os gastos no so limitados aos valores orados. 1. As medidas voltadas para os clientes so identificadas e concentradas para atender o mercado que se deseja competir e, muitas vezes, na personalizao do cliente. 2. Oferece produtos ou servios alinhados com a preferncia dos clientes. 3. Satisfaz o cliente de acordo com o interesse da empresa. 4. O desempenho financeiro obtido por meio de produtos e servios valorizados pelos clientes. 5. Ocorre a preferncia de atuao em determinada populao e potenciais clientes. 6. O mercado de clientes est de acordo com suas preferncias, dimenses de preos, qualidade, funcionalidade, imagem, reputao, relacionamento e servio. 7. Os fornecedores podem sugerir novas formas de negcios. 8. Ocorre a mensurao da intensidade com que atrai ou conquista novos clientes ou negcios.

Clientes

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Segundo Kaplan e Norton (1997), o modelo pode ser facilmente adaptado para organizaes pblicas e instituies sem fins lucrativos. Perspectivas devem ser incorporadas ou eliminadas a um Balanced Scorecard , quando existe o interesse das partes interessadas e seja vital para o sucesso da estratgia idealizada. Tendo como base as limitaes descritas, as adaptaes tm o objetivo de viabilizar a gesto estratgica nas organizaes pblicas, oferecendo base para servir ao cidado/sociedade, mantendo os custos e investimentos sob o teto da previso oramentria e melhorando a articulao interna e externa com os diversos segmentos da sociedade, como empresas pblicas ou privadas e organismos internacionais. As adaptaes so necessrias nas seguintes perspectivas: a financeira foi renomeada para oramentria e a clientes, desmembrada em cidado/sociedade e Administrao Pblica Federal. Alm disso, foi criada a perspectiva de relaes governamentais. Perspectivas adaptadas/agregadas ao BSC.Gov Perspectiva do cidado/sociedade Est relacionada com os objetivos estratgicos inerentes aos servios a serem prestados ao cidado e sociedade, considerando os preceitos de uma gesto pblica moderna focada em resultados e orientada para a transparncia. Perspectiva da Administrao Pblica Federal Envolve uma abordagem com foco na modernizao da gesto pblica, nos resultados das tomadas de decises e no desenvolvimento da eficincia nas instituies pblicas brasileiras.

Perspectiva relaes governamentais Envolve as articulaes entre os rgos de governo, empresas privadas e organismos internacionais, cujo objetivo principal manter o relacionamento na busca de parcerias e solues que sejam adequadas ao desenvolvimento das atividades e que venham a provocar interferncias nos processos crticos de cada rgo da APF. Perspectiva oramentria Envolve os custos operacionais e investimentos a serem realizados e que estejam previstos no oramento pblico, sob a tica dos recursos disponibilizados no plano plurianual (PPA), na Lei do Oramento Pblico (LDO) e na Lei de Oramento Anual (LOA), que, em conjunto, materializam o planejamento e a execuo das polticas pblicas federais. Entre as seis perspectivas do BSC.Gov, a oramentria a mais crtica para os gestores pblicos ao administrarem as organizaes pblicas brasileiras, pois nela so destinados os recursos financeiros que servem como base ao desenvolvimento dos objetivos estratgicos das demais perspectivas (Figura 5). A perspectiva do aprendizado e crescimento, juntamente com a de processos internos, consomem a maior parte dos recursos e so muito importantes para a sustentao da perspectiva de Administrao Pblica Federal e de cidado/sociedade; considerando que a perspectiva de relaes governamentais essencial para que ocorra a articulao entre os demais rgos pblicos normativos e de controle.

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Balanced Scorecard: Adequao para a gesto estratgica nas organizaes pblicas

Balanced Scorecard.Gov como modelo de gesto estratgica para as organizaes pblicas


Modelo BSC.Gov O modelo de gesto estratgica BSC.Gov, adaptado para as organizaes pblicas, mantm a relao entre seis perspectivas equilibradas (Figura 6), que devem refletir a estratgia e a viso. A estratgia deve ser descrita por meio das perspectivas: oramentria, aprendizado e crescimento, relaes governamentais, processos internos, Administrao Pblica Federal e cidado/ sociedade. Etapas do BSC.Gov O Balanced Scorecard, como modelo de gesto estratgica para as organizaes pblicas, deve trilhar os seguintes passos: Primeiro: traduzir a estratgia em objetivos estratgicos. Segundo: estabelecer metas para cada perspectiva. Terceiro: articular e manter relaes governamentais intra e entre os rgos das diversas esferas de governo, empresas privadas e organismos internacionais, em busca de parceria e inovao tecnolgica. Quarto: destacar os processos mais crticos para obteno de desempenho superior no atendimento ao cidado/sociedade e APF. Quinto: investir na reciclagem de servidores e colaboradores, na infraestrutura de tecnologia da informao e comunicao que produza inovaes e melhorias significativas para os processos internos, para a APF e para o cidado/sociedade. Finalmente, as metas oramentrias devem ser claramente estabelecidas para que sustentem a execuo dos demais objetivos estratgicos que constituem as demais perspectivas.
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Perspectivas do BSC.Gov e indicadores


Os administradores pblicos precisam reconhecer os vetores do sucesso de longo prazo, cujos objetivos e medidas utilizadas no BSC.Gov no se limitam a um conjunto de desempenho oramentrio e no oramentrio, mas derivam de um processo hierrquico top down, norteado pela viso e estratgia traduzida em objetivos estratgicos e medidas tangveis que viabilizem a tomada de decises nos diversos nveis e rgos da Administrao Pblica Federal. A base um conjunto de indicadores (Quadro 3) que demonstrem de forma eficiente os resultados e as melhorias advindas da modernizao do modelo de gesto.

Anlise do BSC para implementao nas organizaes pblicas


A utilizao do Balanced Scorecard (BSC), como referncia de modelo de gesto estratgica a ser utilizado nas organizaes pblicas, teve como requisito uma anlise iniciada com a identificao do relacionamento existente entre as perspectivas. Esse relacionamento demonstrou que o BSC, da forma como foi concebido, aplicado conforme o Quadro 2: a perspectiva financeira o objetivo principal, colocando-se no topo da figura, seguida da perspectiva de clientes, ficando a de aprendizado e crescimento na base e a de processos internos, mantendo o elo entre as demais. As limitaes que foram encontradas, aps a comparao entre a aplicao do BSC no setor pblico e no setor privado, ocorreram em duas perspectivas: financeira e clientes. No setor privado, a perspectiva financeira voltada para a obteno de lucro e para a competitividade, diferentemente do

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Fonte: Adaptado de Kaplan

e Norton (1997) e de Averson (1999).

Figura 5: Relaes de causa e efeito das perspectivas do Balanced Scorecard.Gov

Fonte: Adaptado a partir de Robert S. Kaplan e David P. Norton (1997, p.10).

Figura 6: O Balanced Scorecard para as organizaes pblicas


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Quadro 3: Perspectivas BSC.Gov e indicadores

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setor pblico que no visa o lucro. Os recursos so destinados para atendimento sociedade e ao cidado, ou seja, para a coletividade, e sem qualquer tipo de competio. Na perspectiva de clientes, como definida na iniciativa privada, os objetivos estratgicos e metas so diretamente relacionados para atender s necessidades de mercado e, muitas vezes, esse atendimento ocorre de forma personalizada. Tal personalizao est de acordo com a preferncia de atuao em determinada populao e potenciais clientes, que visa obteno e reteno de clientes. Esses fatos, tratados de forma to simples e eficiente no setor privado, no so coerentes com as atividades desempenhadas pelos diversos segmentos do setor pblico, pois os clientes, ou seja, a Administrao Pblica Federal e a sociedade/cidado no tm essa conotao. A satisfao do cidado/sociedade uma obrigao do Estado brasileiro e os interesses so voltados para a coletividade. Tudo isso dificulta a implantao do BSC da forma como foi desenvolvido por Kaplan e Norton, requerendo, assim, adaptaes e agregao de perspectivas. Outro fator interessante que as organizaes pblicas atuam de forma participativa com os demais rgos, por meio de comits, cmaras, conselhos que promovem reunies com grupos de trabalho, definindo normas e padres a serem utilizados, mas que no esto diretamente relacionados com os processos internos; no entanto, podero causar impactos sobre esses mesmos processos. Assim sendo, o modelo no apresenta uma perspectiva que suporte os objetivos estratgicos e metas para as relaes que existem intra e entre as organizaes pblicas. As adaptaes foram necessrias para que fosse possvel a implementao nas organizaes pblicas, e ocorreram da

seguinte forma: desmembramento da perspectiva de clientes em (Administrao Pblica Federal e cidado/sociedade), adequao do nome da perspectiva financeira para oramentria e a criao da perspectiva de relaes governamentais. O principal objetivo de elaborar um modelo de gesto estratgica foi descrito com a proposta do Balanced Scorecard.Gov (BSC.Gov), que apresenta seis perspectivas: aprendizado e crescimento, relaes governamentais, processos internos, Administrao Pblica Federal, cidado/sociedade e a oramentria, que est na base do modelo para suportar as demais perspectivas. Juntamente com esse modelo foram sugeridos indicadores para fins de padronizao das mtricas a serem utilizadas.

Concluso
As organizaes pblicas, guiadas por uma diversidade de normas legais e pressionadas pela escassez oramentria, esto atualmente colocadas perante a necessidade urgente de adaptar novos instrumentos de gesto pblica, que possibilitem a melhoria de vida do cidado/sociedade, da economia do pas, e apresentem resultados de grande visibilidade e dimenso, que possam fazer do servio pblico um servio de qualidade, eficiente, transparente e compatvel com os impostos cobrados. As concluses descritas mostram o resultado final a que se props o artigo. O intuito foi apresentar que, por meio das informaes que podem ser obtidas pelo modelo proposto, possvel realizar a gesto estratgica nas organizaes pblicas, utilizando-se de um modelo concebido na iniciativa privada, como forma de auxiliar o gerenciamento das aes. Esse gerenciamento mostrado nas
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perspectivas adaptadas e agregadas para esse fim, e, principalmente, na inverso da perspectiva oramentria que serviu como base para as demais perspectivas do Balanced Scorecard.Gov. Esse objetivo foi atingido com a anlise inicial do modelo desenvolvido pelos professores Kaplan e Norton, passando pela identificao de suas limitaes para implementao no setor pblico e adaptao de novo modelo para atendimento s organizaes pblicas. O modelo de gesto estratgica, ora adaptado para as organizaes pblicas (BSC.Gov), mais que uma ferramenta gerencial disposio dos gestores pblicos, no sentido de promover a reduo das deficincias na prestao de servio ao pblico. O BSC.Gov apresenta uma srie de benefcios, como integrao de medidas oramentrias e no oramentrias, vnculo da estratgia com

o planejamento estratgico e oramento (PPA, LOA, LDO), alinhamento organizacional, integrao entre os rgos pblicos e maior proximidade no atendimento ao cidado/sociedade, considerando que as aes do Estado devem estar orientadas ao cidado/sociedade, na condio de usurios de servios pblicos e destinatrios das aes das organizaes pblicas. Destacam-se como fatores de maior contribuio do BSC.Gov a eficincia na busca da modernizao da gesto pblica e o controle oramentrio, visto que os objetivos estratgicos, relacionados com a perspectiva oramentria, devem estar atrelados aos resultados que iro contribuir para a cultura e a busca da eficincia, privilegiando as organizaes pblicas que demonstrem maior capacidade de gerir os seus gastos.
(Artigo recebido em julho de 2010. Verso final em abril de 2011).

Nota
1

Campos (1998) o denomina de Cenrio Balanceado.

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Resumo Resumen Abstract Balanced Scorecard: adequao para a gesto estratgica nas organizaes pblicas Rozelito Felix, Patrcia do Prado Felix e Rafael Timteo Os rgos da Administrao Pblica Federal (APF) tero maior xito no alcance de seus objetivos estratgicos, investindo na implantao de um modelo de gesto estratgica, adaptado para o ambiente de governo, mantendo o alinhamento estratgico com os rgos normativos e de controle. Este artigo tem como objetivo apresentar um modelo de gesto estratgica, adaptado a partir das perspectivas do Balanced Scorecard (BSC) desenvolvido pelos professores da Harvard Business School, Robert Kaplan e David Norton, em 1992, para ser utilizado pelos rgos da APF; tal modelo mantm um alinhamento estratgico organizacional com as recomendaes do Tribunal de Contas da Unio (TCU). O modelo ir permitir a gesto estratgica a partir da identificao dos objetivos estratgicos, metas, indicadores e aes referentes s perspectivas do Balanced Scorecard, o que permitir o equilbrio entre os indicadores de eficincia no acompanhamento das metas de cada rgo da APF, colaborando para uma gesto estratgica integrada, que venha a modernizar a gesto pblica, agilizando as tomadas de decises e a troca de informaes. Neste contexto, o artigo faz uma anlise no BSC, verificando as relaes de interdependncia entre as perspectivas, detectando as limitaes para sua implementao no setor pblico, adaptando e agregando novas perspectivas e finalmente elaborando um modelo de gesto estratgica, denominado como Balanced Scorecard.Gov (BSC.Gov). Palavras-chave: Balanced Scorecard; alinhamento estratgico; Administrao Pblica Federal; gesto estratgica. Balanced Scorecard: adecuacin para la gestin estratgica en las organizaciones pblicas Rozelito Felix, Patrcia do Prado Felix y Rafael Timteo Los rganos de la Administracin Pblica Federal (APF) tendr mayor xito en el logro de sus objetivos estratgicos mediante la inversin en la aplicacin de un modelo de gestin estratgica, adaptada al entorno de gobierno, manteniendo la alineacin estratgica con los organismos reguladores y de control. Este artculo tiene como objetivo presentar un modelo de gestin estratgica, una adaptacin de las perspectivas del Balanced Scorecard (BSC) desarrollado por los profesores de Harvard Business School, Robert Kaplan y David Norton en 1992, para ser utilizado por los rganos de la APF, este modelo mantiene una alineacin organizativa estratgica con las recomendaciones del Tribunal de Cuentas (TCU). El modelo permitir la gestin estratgica de la identificacin de objetivos estratgicos, metas y acciones relacionadas con las perspectivas del Balanced Scorecard, lo que promover un equilibrio entre los indicadores de resultados en el seguimiento de los objetivos de cada organismo de la APF, que contribuyen a una gestin estratgica integrada, que conduzca a la modernizacin de la administracin pblica, a la racionalizacin de la toma de decisiones y el intercambio de informacin. En este contexto, este artculo analiza el BSC, la verificacin de la interdependencia entre las perspectivas, la identificacin de las limitaciones para su aplicacin en el sector pblico la adaptacin, y la adicin de nuevas perspectivas y, finalmente, el desarrollo de un modelo de gestin estratgica, conocido como equilibrado Scorecard.Gov (BSC.Gov). Palabras clave: Balanced Scorecard, la alineacin estratgica, la Administracin Pblica Federal, la gestin estratgica.
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Balanced Scorecard: adequacy to the strategic management on public organizations. Rozelito Felix, Patrcia do Prado Felix and Rafael Timteo The FPA bodies will be more successful achieving their strategic goals by investing on the deployment of a strategic management model, adapted to the government location, keeping the strategic alignment with control regulatory agencies. This article aims to present a strategic management model, adapted from the perspectives of the Balanced Scorecard - BSC developed by the Harvard Business School professors, Robert Kaplan and David Norton in 1992, to be use by agencies of the Federal Public Administration - FPA as a factor in strategic organizational alignment according to Union Accounts Court-TCU. The model will allow a balance between the performance indicators in monitoring the mark of FPA bodies, collaborating in an integrated strategic management, which will modernize the public administration, speeding up the decisions and information exchange. In this context, this article analyzes the BSC, verifying the interdependency between the perspectives, detecting the constraints to the implementation in the public area, adding and adapting new perspectives and finally making a strategic management model, known by Balanced Scorecard.Gov (BSC.Gov). Keywords: Balanced Scorecard, strategic alignment, the federal public administration, strategic management..

Rozelito Felix da Silva Possui MBA em Estratgia da Informao pela Fundao Getlio Vargas (FGV) e mestrado em Engenharia Eltrica pela UnB. Atua no Departamento de Segurana da Informao e Comunicaes da Presidncia da Repblica. Contato: rfelixs@brturbo.com.br Patrcia do Prado Felix Ps-graduada em Anlise de Sistemas pela Universidade do Estado da Bahia (UNEB) e em Segurana da Informao pelo Instituto de Educao Superior de Braslia (IESB). Mestre em Engenharia da Produo pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Trabalha com o banco de dados do Sistema nico de Sade (DATASUS/ Ministrio da Sade). Contato: patfelix@brturbo.com.br Rafael Timteo Mestre em Telemtica e Sistemas de Informao e ps-doutorado pela cole Suprieure dElectricit (Supelec). Doutor em Processamento de Sinais e Telecomunicaes pela Universit de Rennes 1-Frana. Atua no departamento de Engenharia Eltrica da UnB. Contato: desousa@unb.br

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No a Constituio perfeita, mas ser til, pioneira e desbravadora. Ser luz, ainda que de lamparina, na noite dos desgraados. caminhando que se abrem os caminhos. Ela vai caminhar e abri-los. Ulisses Guimares

Introduo
Declaro promulgado o documento da liberdade, da democracia e da justia social do Brasil. Com essas palavras Ulisses Guimares, presidente da Assembleia Nacional Constituinte, fazia o pas conhecer na data de 5 de outubro de 1988 a nova Constituio da Repblica Federativa do Brasil, aps dcadas de convvio com um regime militar autoritrio e ditatorial. A Constituio de 1988 foi inspirada no direito constitucional norte-americano e como um desdobramento dos ensinamentos preconizados por Montesquieu. O autor doutrinou que o Estado pode corromper-se a ponto de desaparecer o esprito pblico como consequncia do abuso do poder poltico. Para evitar esse abuso props a tripartio do poder combinadopara formar um Governo Moderado necessrio combinar os Poderes, regr-los, temper-los, faz-los agir; dar a um Poder, por assim dizer, um lastro, para p-lo em condies de resistir um ao outro.

A Carta Magna brasileira seguiu esses preceitos e definiu como principais instituies polticas: a Repblica, a diviso dos poderes em Executivo, Legislativo e Judicirio, e a garantia dos direitos fundamentais dos cidados. Montesquieu tambm asseverou em sua doutrina que experincia eterna a de que todo homem que tem o poder levado a abusar dele. Caminha at que

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Auditoria interna como instrumento de controle social na administrao pblica

encontre limites. Para que no se possa abusar do poder, preciso que, pela disposio das coisas, o poder detenha o poder. Nesse sentido, o uso do poder pelo administrador pblico deve sofrer controle e interferncia capazes de agir como freio ao arbtrio, improvisao e irresponsabilidade administrativa. Na atual Constituio Federal o sistema de freios, no mbito da administrao pblica, corresponde aos controles interno e externo, conforme definido no artigo 70: Art. 70: A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta, indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao de subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder (grifo nosso). Antes disso, o sistema de controle j havia sido recepcionado pela primeira vez na Constituio de 1967, e positivado no Decreto-Lei no 200/67 que determinava, no artigo 6o, Dos Princpios Fundamentais: Art. 6o As atividades da Administrao Federal obedecero aos seguintes princpios fundamentais: I - Planejamento. II - Coordenao. III - Descentralizao. IV - Delegao de Competncia. V - Controle. (Decreto-Lei no 200 de 25 de fevereiro de 1967, grifo nosso). E especificamente no Captulo V, no que concerne ao sistema de controle na administrao:
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Art. 13 O controle das atividades da Administrao Federal dever exercerse em todos os nveis e em todos os rgos, compreendendo, particularmente: a) o controle, pela chefia competente, da execuo dos programas e da observncia das normas que governam a atividade especfica do rgo controlado; b) o controle, pelos rgos prprios de cada sistema, da observncia das normas gerais que regulam o exerccio das atividades auxiliares; c) o controle da aplicao dos dinheiros pblicos e da guarda dos bens da Unio pelos rgos prprios do sistema de contabilidade e auditoria. (Decreto-Lei no 200 de 25 de fevereiro de 1967). Seguramente, o Decreto-Lei no 200/ 67 foi o instrumento que teve o condo de positivar, entre as responsabilidades da administrao pblica, o controle interno do prprio administrador sobre o seu fazer (controle interno administrativo), inaugurando, inclusive, as auditorias de carter financeiro e oramentrio. No entanto, apesar de meio til e imprescindvel da administrao, muito comumente surgem dvidas quanto ao que, de fato, seja controle interno. Para fins deste trabalho, o conceito que ser aqui exposto trata do controle interno no como imposio legal e burocrtica de controle dos atos, aes e resultados do administrador pblico. A definio adotada conceitua o controle interno como processo, do dia a dia, realizado pela direo, ou seja, por pessoa responsvel por dirigir as atividades da rea que coordena, como, por exemplo, rea de compras, financeira, entre outras, com propsito de fornecer segurana

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sobre os objetivos a serem alcanados. Controle interno, portanto, uma ao traada por pessoas que dirigem a organizao com a finalidade de minimizar os riscos e aumentar as chances de atingir determinado fim. No caso da administrao pblica, o controle interno assegura ainda que, afora o planejamento de atividades, estas estejam caladas ainda pelos princpios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia , esse ltimo assegurado por meio da Emenda Constitucional no 19/98. Portanto, toda e qualquer organizao pblica possui controle interno, at mesmo com a finalidade de combater as improvisaes e a irresponsabilidade administrativa, evitando prejuzos sociais e econmicos. O controle interno , deste modo, obrigatrio e inerente s atividades do administrador pblico e a sua confiabilidade e eficincia so verificadas pelos rgos de controle externo, como o caso dos tribunais de contas. Esses rgos so autnomos e independentes da administrao, nunca participando dos atos por ela praticados, cabendo-lhes monitorar e exercer a fiscalizao. As atuaes dos rgos de controle externo so de extrema importncia na vigilncia do poder pblico e no se limitam apenas fiscalizao posterior dos atos praticados. Sua fiscalizao est assegurada tambm pelo poder geral de cautela, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal: O TCU tem competncia para fiscalizar procedimentos de licitao, determinar suspenso cautelar (arts. 4o e 113, 1o e 2o, da Lei no 8.666/93), examinar editais de licitao publicados e, nos termos do artigo 276 do Regimento Interno, possui legitimidade

para a expedio de medidas cautelares para prevenir leso ao errio e garantir a efetividade de suas decises. (GRACIE, Ellen, MS n 24.510-7 STF). Como se v, os administradores pblicos ficam obrigados a recepcionar as auditorias externas dos tribunais de contas, inclusive tendo seus atos fiscalizados preventivamente, se assim entender necessrio o rgo de controle externo. Tal

Nesse sentido, o uso do poder pelo administrador pblico deve sofrer controle e interferncia capazes de agir como freio ao arbtrio, improvisao e irresponsabilidade administrativa.

submisso da administrao pblica ao controle externo uma decorrncia do Estado de Direito, j que, conforme referencia Hely Lopes Meirelles (1988), os controles referem-se a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro. Sem controle no seria possvel assegurar a
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Auditoria interna como instrumento de controle social na administrao pblica

responsabilidade pblica, que depende de uma fiscalizao contumaz dos atos do Estado, como pressuposto dos princpios constitucionais citados. A propsito disso, Silva (2000) argumenta que os princpios fundamentais da administrao pblica encontram-se positivados na Constituio e Possuem eficcia jurdica direta e imediata e exercem a funo de diretrizes superiores do sistema, vinculando a atuao dos operadores jurdicos na aplicao das normas ao respeito dos mesmos . O mesmo autor ressalta ainda que os princpios constitucionais so vigas mestras a sustentar todo o ordenamento jurdico do Estado. Por ltimo, possvel aferir, portanto, que o controle externo e o interno propiciam a avaliao permanente dos atos praticados pelo gestor pblico, em decorrncia do uso do poder que lhe outorgado pela sociedade, sendo correto dizer ainda que os controles so como mecanismos de preservao das instituies pblicas e de preveno da ilicitude, corroborando com Montesquieu na medida em que o poder deve conter os excessos do prprio poder.

A auditoria interna na administrao pblica


Em face do exposto, h de se admitir, ao menos, que o dever de prestar contas, de todos quantos administrem bens pblicos em nome dos demais cidados, decorre do princpio republicano res publicae, predominante na nossa Constituio; e que, para que possa prestar contas, os administradores pblicos precisam estar bem informados sobre os atos e fatos de sua administrao. Isso controle. No sem motivos, Megginson (1986) menciona que, se a funo de controle no for desempenhada efetivamente, as demais funes
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(planejar, organizar e dirigir) sero de valor limitado na organizao, propiciando, na melhor das hipteses, baixo desempenho e, na pior, caos, fazendo definhar o conceito de eficincia e eficcia na administrao pblica. No entanto, impossvel conceber que o administrador pblico possa estar em todos os locais e exercer diretamente todas as atividades da administrao. necessrio delegar responsabilidades e, ao mesmo tempo, controlar essas atividades de forma a assegurar que a organizao est funcionando conforme o planejado e o esperado. Nesse sentido, vem em seu auxlio uma importante ferramenta de controle: a auditoria interna. Ante um universo de recursos e demandas pblicas, a auditoria interna mostra-se como parceira do administrador pblico na consecuo dos objetivos de sua gesto. Vale ressaltar que, quando aqui mencionado, o administrador pblico todo aquele que tem a responsabilidade de gerir aes que utilizam recursos para fins pblicos, no se limitando ao presidente da Repblica, ao governador ou ao prefeito. H inmeras autarquias, rgos, empresas pblicas, fundaes, institutos, entre outros, e em todos os nveis, que fazem parte do corpo pblico da sociedade e, portanto, so geridos por administradores que, se no foram escolhidos diretamente pelo povo, foram designados por aqueles votados e eleitos pela via democrtica. No Brasil, no existem divulgaes de pesquisas sobre as origens da auditoria, sendo somente certo que teve origem inglesa. Segundo Jund: Apesar de formalmente organizada em 26 de maro de 1957, quando formado o Instituto de Contadores

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Pblico no Brasil, em So Paulo, a auditoria foi oficialmente reconhecida apenas em 1968, por ato do Banco Central do Brasil. O fortalecimento da atividade, todavia, ocorreu em 1972, por regulamentaes do Banco Central do Brasil, conselho Federal de contabilidade e Instituto dos Auditores Independentes.(JUND, 2002c). O mesmo autor Jund (2006) alude ainda que, no mbito interno da administrao pblica, conta o gestor pblico com a auditoria, importante ferramenta de controle interno de sua administrao, cuja finalidade bsica a de: Comprovar a legalidade e legitimidade dos atos e fatos administrativos e avaliar os resultados alcanados, quanto aos aspectos de eficincia, eficcia e econmica da gesto oramentria, financeira, patrimonial, operacional, contbil e finalista das unidades e das entidades da administrao pblica, em todas as esferas de governo e nveis de poder, bem como a aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado, quando legalmente autorizadas nesse sentido. (JUND, 2006). Como se v, a auditoria interna no se confunde com controle interno; no entanto, trata-se de uma rea diretamente vinculada alta administrao e que, com autonomia e independncia, promove a verificao dos controles internos de todos os setores da organizao pblica. A auditoria interna verifica e testa os controles internos, em todas as reas da organizao, especialmente as mais nevrlgicas na administrao pblica, como as reas financeira e oramentria, compras e suas licitaes, entre outras; validando ou no a sua eficcia,

legalidade e segurana. Nesse sentido, Lima e Castro (2003) argumentam que a auditoria atua auxiliando o administrador na tomada de decises, por meio de relatrios e pareceres, bem como colabora para a evidenciao de erro, omisso ou fraude. No caso da administrao pblica, o trabalho interno de auditoria interna possibilita ainda detectar e propor a correo dos desperdcios e procedimentos equivocados, principalmente antecipandose a essas ocorrncias, antes da fiscalizao dos tribunais de contas. Trata-se, portanto, de uma ferramenta de controle vital para o administrador pblico e pari passu, dado a natureza de seu trabalho; a auditoria interna tambm pode ser concebida como um agente de controle social que defende o interesse de toda a sociedade, na medida em que o bem auditado por ela o bem pblico. Assim sendo e lembrando as palavras de Jacoby Fernandes, segundo o qual indispensvel estruturar os rgos de modo a que possam cumprir adequadamente as funes que lhes so reservadas, e se a auditoria interna uma ferramenta de gesto estratgica que visa assegurar uma administrao eficaz, eficiente e transparente, por que a maioria dos administradores pblicos no inclui na sua gesto a criao de uma auditoria interna? Sem querer esgotar o assunto porque tal resposta, per si, j seria tema de outro artigo, tamanho o vis de anlise possvel, dois fatos podem ser destacados que explicam a falta de motivao do gestor pblico: o primeiro diz respeito ao total desconhecimento por parte do administrador sobre o que e como trabalha a auditoria interna na administrao pblica. Esses de alguma forma no conseguem cogitar que auditorias constantes e perenes na sua administrao podem, inclusive,
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ampar-lo e assessor-lo na medida em que, atravs da auditoria, possvel prever, corrigir e at coibir prticas dissociadas dos objetivos de sua gesto. Por ignorncia e preconceitos, o administrador considera que, via de regra, auditoria problema. Quando, na realidade, a auditoria aponta solues para os problemas. A segunda razo para o administrador pblico no considerar a criao de uma auditoria interna na sua gesto a desconfiana de que ficar tolhido, sem liberdade de dirigir a administrao da forma que planejou. Isso no corresponde verdade. Na realidade, a auditoria interna, longe de ser uma rea impositiva ou punitiva, , ao contrrio, uma ferramenta de apoio e assessoramento gesto. A auditoria interna no toma medidas de correo e, sim, sugere essas medidas, prevendo o impacto das correes nos objetivos da entidade. A auditoria no conduz a gesto para esta ou aquela direo e, sim, organiza relatrios que mostram os melhores caminhos, as boas prticas, os melhores controles, sem, contudo, impor regras de conduta e novos procedimentos que, em ultima anlise, so decises que competem ao prprio gestor pblico. Ressalte-se ainda que os relatrios e pareceres da auditoria interna possuem carter opinativo e no obrigatrio para a administrao, cujos pontos de melhoria contidos nos pareceres dos auditores internos podem ou no ser seguidos pelo administrador. Naturalmente que o risco de seguir ou no os pontos de melhoria propostos pelos auditores internos de deciso do gestor pblico. Portanto, como salientado, a auditoria interna age apreciando a atividade pblica, sem infligir o modelo gerencial perfeito, corroborando para que a administrao e os objetivos sejam eficientemente conduzidos, de modo que o Estado possa fazer
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o que deve fazer e seja impedido de fazer o que no deve ser feito. Por essa razo, este artigo apresenta a proposta de criao de auditoria interna em todos os nveis da administrao pblica brasileira, como elemento de constante anlise sobre o controle interno e como interface com o controle externo. Dessa forma, objetiva-se alicerar o entendimento de que a criao de uma auditoria interna nas organizaes pblicas, nas trs esferas de poder (Executivo, Legislativo e Judicirio), corresponde, a um s tempo, a uma ao de relevncia social e um compromisso com a austeridade por parte de todo aquele que detm a responsabilidade de gerir a coisa pblica.

A experincia no Instituto de Pesos e Medidas do Estado de So Paulo (Ipem-SP)


Por meio da Lei 6.985 de 23 de dezembro de 1966 foi criado o Instituto de Pesos e Medidas do Municpio de So Paulo, respaldando juridicamente atribuies metrolgicas exercidas pelo municpio. Em seguida, no ms de fevereiro de 1967, atendendo a nova poltica nacional de metrologia, foram criados rgos estaduais delegados do Instituto Nacional de Pesos e Medidas (INPM), atualmente Instituto Nacional de Metrologia (Inmetro), autarquia federal administrativamente vinculada ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior. No mesmo ano, mediante o Decreto no 47.927 de 24 de abril, foi criado o Instituto de Pesos e Medidas do Estado de So Paulo (Ipem-SP), com a finalidade de executar servios tcnico-administrativos de pesos e medidas no territrio do Estado de So Paulo. O Ipem-SP, portanto, um rgo delegado do Inmetro e uma

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autarquia estadual atualmente vinculada Secretaria de Justia e Defesa da Cidadania. O Ipem-SP, como rgo de defesa do consumidor, tem a misso de, nos termos da delegao, executar a poltica metrolgica e de qualidade de produtos e servios, visando a proteo do consumidor, a orientao para o consumo e a leal concorrncia, garantindo, dessa forma, o respeito sociedade e o direito cidadania. O Ipem-SP, alm da atuao preventiva e educativa, tambm responsvel pela aferio e fiscalizao de, por exemplo, taxmetros, balanas industriais e de comrcio, bombas de combustvel, veculos que transportam cargas perigosas (caminhes-tanque e vages-tanque), radares em estradas e produtos pr-medidos, tais como: arroz, gs de cozinha, papel higinico, congelados, entre outros. Por fim, dois outros segmentos esto entre suas atividades: a fiscalizao de produtos txteis e a certificao compulsria de cronotacgrafos (instrumento registrador de velocidade, tempo de direo e distncia percorrida pelo veculo), termmetros clnicos, medidores de presso arterial, e etilmetros (popularmente conhecidos como bafmetros), alm de capacetes para motociclista, brinquedos, mamadeiras, fios e cabos, extintor de incndio, entre outros. O Ipem-SP possui laboratrios de preciso para a anlise dos produtos e as aes de fiscalizao so realizadas por meio de equipes de agentes fiscais, distribudas em 13 regionais no interior e quatro na capital. Em janeiro de 2009, a Superintendncia do Ipem-SP foi assumida por Fabiano Marques de Paula e, em seguida, por ato do novo superintendente (2009), foi criada a Auditoria Interna (Audin-SP); sendo importante destacar que entre os rgos que compem a Secretaria de

Justia e Defesa da Cidadania do Estado de So Paulo, o Ipem-SP o nico a possuir uma auditoria interna. Com a criao da auditoria interna, o Ipem-SP passou a contar com um arcabouo jurdico e administrativo e a exercer dois tipos de auditorias: operacional e especial. A primeira avalia contratos, licitaes, legalidade dos atos administrativos, riscos dos procedimentos e dos controles internos e compara o

No h dvidas, portanto, de que a auditoria interna um mecanismo de controle fundamental na administrao pblica... tendo ainda um importante papel conselheiro de boas prticas de gesto para o administrador pblico.

que foi planejado com o que foi alcanado, elaborando relatrios geralmente com recomendaes de melhorias. J a auditoria de natureza especial, no caso do Ipem-SP, realiza averiguao preliminar a fim de atender a denncias de desvio de conduta de servidores da autarquia no cumprimento de suas tarefas administrativas ou de fiscalizao, que foram
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oferecidas, anonimamente ou no, na Ouvidoria ou diretamente na Superintendncia. Enquanto a auditoria operacional ocorre mediante planejamento anual, cumprido ao longo do ano pelos auditores internos, as auditorias especiais somente so iniciadas aps autorizao do prprio superintendente e recebem prioridade de tratamento. Outra responsabilidade da auditoria interna do Ipem-SP, e de extrema relevncia, a atividade de acompanhamento e facilitao do trabalho de controle externo, no caso, as auditorias externas do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo (TCE) e do Inmetro, ao qual o Ipem-SP est vinculado por delegao ambas realizadas anualmente. Na Constituio de 1988 existe a obrigatoriedade, por fora do artigo 74 item IV, de que os poderes Legislativo, Executivo e Judicirio deem apoio ao controle externo no exerccio de sua misso constitucional. Portanto, uma vez criada, a Auditoria Interna dever ter, entre as suas atribuies, a obrigao de disponibilizar o sistema de controle interno a fim de apoiar e facilitar o trabalho do controle externo (auditorias externas). Nesse ponto importante evidenciar o sucesso que representou para o IpemSP a criao da auditoria interna. O destaque junto aos dois rgos de controle externo merece ser evidenciado, especialmente porque o trabalho dos auditores externos teve a colaborao da auditoria interna na facilitao da prpria auditoria externa. Como sabido, as auditorias dos rgos de controle externo verificam, como de praxe, inmeros processos de licitao, fontes de receita, controles patrimoniais, dirias, transportes, recursos humanos, contratos, entre outros itens de verificao. Geralmente essas auditorias ocorrem anualmente, com durao que
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pode variar de alguns dias a semanas. No caso do Ipem-SP, a ltima auditoria do TCE foi realizada em trs dias e a do Inmetro, de duas a trs semanas. O trabalho da auditoria interna consistiu em aperfeioar o atendimento aos auditores de rgos externos, preparar os funcionrios das demais reas do Ipem-SP para o atendimento gil s solicitaes dos auditores externos, e recepcionar as demandas da auditoria por processos e documentos. seguro dizer que o fato de existir uma auditoria interna, responsvel por organizar o atendimento aos auditores do TCE e do Inmetro, teve, ao menos, trs reflexos importantes: o primeiro diz respeito ao fato de que a organizao das solicitaes e as respostas das reas tornaram-se mais geis, trazendo maior prontido ao atendimento das solicitaes dos auditores; o segundo reflexo bastante significativo foi a economia de tempo e trabalho de funcionrios do prprio Ipem-SP, que antes precisavam ficar de prontido durante as auditorias, deixando de realizar suas tarefas. E o terceiro reflexo foi a economia de tempo do prprio auditor externo que antes precisava localizar pessoas, dirigirse s reas e entrevistar dirigentes sem, contudo, saber quem eram e onde estavam localizados. Com uma rea especfica a auditoria interna para atender a auditoria externa, o tempo de permanncia do controle externo na organizao diminuiu, conforme se v: A criao pioneira de uma auditoria interna um dos fatores que nos levam reduo de tempo de trabalho to significativo no Ipem-SP. O que antes durava 21 dias reduzimos para cinco. Isso nunca foi feito antes. (Inmetro, 2010).

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Portanto, pode-se aferir que a auditoria interna no mbito da administrao pblica, alm de ser um facilitador para o trabalho do controle externo, age tambm como interlocutor entre as reas auditadas e os auditores externos, diminuindo o tempo de auditoria e, consequentemente, reduzindo os custos dessa operao. Alm do vis do atendimento aos rgos de controle, outros reflexos puderam ser percebidos. Em apenas alguns meses de existncia, a auditoria interna foi responsvel pela customizao de procedimentos, adoo de medidas de segurana em sistemas de informtica, reviso de contratos de locao da autarquia e melhoria nos procedimentos administrativos, que resultaram em maior confiabilidade e economia de recursos financeiros. Contudo, o principal resultado verificado foi a implantao de uma cultura de parceria entre os auditores internos e os servidores, na medida em que esses ltimos passaram a entender e at mesmo solicitar a presena dos auditores internos, a fim de analisar procedimentos e controles internos, com o fito de verificar o grau de confiabilidade e aperfeio-los e, logo, impactar positivamente o prprio trabalho da rea auditada. Portanto, a experincia do Ipem-SP, em face dos resultados at aqui alcanados, evidencia que a auditoria interna da autarquia est cumprindo com o seu papel de assessorar o administrador pblico no sentido de monitorar, avaliar e sugerir melhorias de atos e fatos de sua administrao, de forma que possa culminar com prticas mais eficientes, eficazes e dentro da legalidade.

Concluso
Este artigo, sem querer esgotar o tema, prope algumas reflexes guisa de

concluso. A incorporao de uma auditoria interna nos diferentes nveis da administrao pblica possui algumas dimenses, duas delas particularmente importantes: a primeira, que o gestor pblico deve gerir a coisa pblica seguindo os princpios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia; e a segunda, que a auditoria interna o instrumento de controle capaz de catalisar informaes estratgicas sobre os atos e fatos de sua gesto, inclusive antecipando-se ao controle externo, o que para o gestor pblico de extrema importncia, tendo em vista que ele responde diante dos tribunais de contas ou outros rgos externos de controle. Nesse sentido, importante lembrar ainda que tal exigncia de boas prticas de gesto decorre no apenas dos princpios constitucionais que se impem ao administrador pblico, que seriam, per si, mais que suficientes, mas tambm em virtude da prestao de contas a que tambm est obrigado, seja qual for a esfera governamental em que atue. O Executivo ter de prestar contas anualmente ao Legislativo, dentro do prazo legal estabelecido pelas constituies Federal e estaduais ou pelas leis orgnicas municipais. Assim, os administradores dos rgos da administrao direta e tambm indireta esto sujeitos ao controle externo, exercido pela Unio por meio do Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal de Contas da Unio; nos estados, pelas assembleias legislativas, com o auxlio dos respectivos tribunais de contas estaduais; e nos municpios, pelas cmaras municipais de vereadores auxiliadas pelo Tribunal de Contas dos Municpios ou rgo equivalente. No h dvidas, portanto, de que a auditoria interna um mecanismo de controle fundamental na administrao
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pblica, que zela pelo funcionamento da organizao, tendo ainda um importante papel conselheiro de boas prticas de gesto para o administrador pblico. Dessa forma, no tem coerncia dizer que a auditoria problema. Ao contrrio. Esse paradigma perverso e incoerente deve ser suplantado em face da necessidade da administrao pblica de controlar e prestar contas sobre o uso do poder. A Constituio Cidad de 1988, bem como os demais dispositivos legais, revela os anseios de uma nao por um Estado

que seja administrado de forma responsvel e competente. Os controles internos e externos estabelecidos no ordenamento jurdico nacional trouxeram bases claras para o agir politicamente responsvel e o administrativamente eficiente do administrador pblico, que, combinados com a auditoria interna, possam finalmente levar o Estado a um refinamento e aprimoramento na gesto pblica brasileira.
(Artigo recebido em maio de 2010. Verso final em abril de 2011).

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Resumo Resumen Abstract Auditoria interna como instrumento de controle social na administrao pblica Clia Marola Sob o ponto de vista constitucional os controles interno e externo somam-se a fim de promover responsabilizao permanente dos gestores pblicos em torno dos princpios constitucionais da administrao pblica: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Neste artigo a argumentao segue no sentido de incrementar as discusses acerca da importncia de que em todos os nveis da administrao pblica e nos trs poderes Legislativo, Executivo e Judicirio seja implantada a auditoria interna, como unidade responsvel pela anlise do sistema de controle interno e a interlocuo com o controle externo. Embora a administrao pblica no Brasil ainda se estruture hibridamente sob o sistema burocrtico e o sistema gerencial, o fato que os administradores pblicos possuem na auditoria interna importante mecanismo gerencial que, como regra, contribui para detectar e propor a correo dos desperdcios e procedimentos equivocados, principalmente antecipando-se a essas ocorrncias. Neste artigo, apresentado ainda o exemplo da criao da auditoria interna no Instituto de Pesos e Medidas do Estado de So Paulo (Ipem-SP), sua interlocuo com o Controle Externo e os resultados no mbito da autarquia. Palavras-chave: Controles interno e externo, auditoria interna, mecanismo gerencial Auditora interna como instrumento de control social en la administracin pblica Clia Marola Bajo el punto de vista constitucional los controles interno y externo se suman, con el objeto de promover la responsabilizacin permanente de los funcionarios pblicos en torno a los principios constitucionales de la administracin pblica: legalidad, impersonalidad, moralidad, transparencia y eficiencia. En este artculo los argumentos que tienen por objeto aumentar los debates sobre la importancia de que en todos los niveles de la administracin pblica y en los tres poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial sea implantada la auditora interna como una unidad encargada de analizar el sistema de control interno y la interlocucin con el control externo. Aunque la administracin pblica del Brasil an presente una estructura hbrida bajo el sistema burocrtico y el sistema de gestin, lo que pasa es que los administradores pblicos tienen un importante mecanismo de gestin en la auditora interna que, por lo general, ayuda a detectar y a proponer los procedimientos de correccin de los desperdicios y de los equvocos, especialmente con previsin de esos hechos. En este artculo se presenta como un ejemplo ms la creacin de la auditora interna en la Oficina de Pesos y Medidas del Estado de So Paulo (Ipem-SP), su dilogo con el Control Externo y sus resultados. Palabras clave: controles interno y externo, auditora interna, mecanismo de gestin Internal audit as an instrument of social control in public administration Clia Marola Under the constitutional point of view the controls - internal and external - are added to promote accountability of public officials standing around the principles of constitutional government: lawfulness, impersonality, morality, transparency and efficiency. In this article the arguments are aimed at increasing discussions about the importance of all levels of public administration and in the three branches: legislative, executive and judiciary, be deployed to internal audit as a unit responsible for examining the system of internal control and communication with the external control. Although the government in Brazil would still put on hybrid and under the bureaucratic system and management system, the fact is that public officials have an important in the
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internal audit management mechanism which as a rule, helps to detect and suggest the correction of erroneous procedures and waste, especially in anticipation of such occurrences. This article is presented as one more example of the creation of internal audit at the Office of Weights and Measures of the State of So Paulo Ipem-SP, his dialogue with the External Control and results within the municipality. Keywords: internal and external controls, internal audit, management mechanism

Clia Marola Especialista em Administrao pela Universidade de So Paulo (USP). Atua como auditora-chefe e responsvel pela implantao da Auditoria Interna do Instituto de Pesos e Medidas do Estado de So Paulo (Ipem-SP). Contato: cmarcola@sp.gov.br

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Harvey Walker

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Em prol de um Cdigo de tica para o servio pblico


Harvey Walker Texto publicado na RSP, vol. I, no 2, de fevereiro de 1953

RSP Revisitada

Nesta edio, A RSP revisitada traz o artigo de Harvey Walker, publicado em 1953, dedicado ao tema da tica no servio pblico. A preocupao do autor com a necessidade de um cdigo de tica abrangente para o servidor pblico, que definisse padres de conduta esperados dos representantes do Estado, revela-se bastante atual quando observamos que diversos tpicos abordados se colocam no debate contemporneo.

Em quase todos os pases e pocas tem havido funcionrios que prostituem a funo pblica em benefcio de um partido poltico, de amigos, parentes ou em benefcio prprio. Alguns dos que assim procedem so chamados a responder perante os tribunais ou perante a opinio pblica e ento usualmente se justificam afirmando que outros adotaram a conduta que em seu caso condenada. As culturas diferem no grau de censura que impem ao uso indevido das coisas pblicas. Em alguns pases, os defraudadores do errio, os traficantes de favores pblicos, so punidos severamente. Pases h em que essas faltas so castigadas com multas, priso e perda do cargo; em outros, a pena smente de demisso. J, em outros a desonestidade nos servios pblicos tem dominado por to longo tempo que aceita pacientemente pelo pblico: a conduta sem tica e at imoral provoca um encolher resignado de ombros e o faltoso continua em seu psto.
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No seria lgico esperar um tipo universal de reao pblica ante a desonestidade. Cada cultura tem seus prprios padres. So les aprendidos no lar, na escola, na igreja e em todos os demais contatos sociais. O carter formado pelos preceitos e exemplos recebidos nos primeiros anos de vida. Um clima tico o fator cultural formado das normas de educao e dos hbitos de pensamento da grande massa do povo. No podemos esperar que os servidores pblicos, que saem dessa massa, tenham, em geral, padres ticos diferentes daqueles de seus amigos e vizinhos, tanto no servio pblico como fora dele. Diz bem Kefauver: enquanto o prprio cdigo moral do cidado no o impedir iludir-se a si mesmo (como acontece no caso de se corromperem os servidores pblicos) o problema da corrupo e da moralidade na vida pblica continuar a ser muito real e agudo. Alguns procuram soluo para o problema atravs da ao da igreja organizada. Evidentemente, ser necessrio mais que uma simples pregao para que se consiga um resultado substancial. Tdas as principais regies do mundo ensinam a boa conduta nas relaes sociais. Mas o esfro herico dos homens de boa vontade e dos lderes religiosos no impediu que ocorressem e ainda ocorram muitos casos de desonestidade no exerccio das funes pblicas. Muitos estudiosos do govrno e da administrao pblica crem que uma das solues seria fomentar e desenvolver um alto senso de responsabilidade profissional entre os prprios funcionrios pblicos. Talvez tenhamos afirmam dependido por tempo demasiado longo de leis repressivas e regulamentos oficiais para reger a conduta dos servidores pblicos.
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Seria interessante tentar uma experincia de auto-regulamentao dos mesmos. Propem, por isso, que se organizem os funcionrios em uma associao profissional, formada de grupos segundo o nvel hierrquico dos servidores. Cada grupo teria a tarefa de estabelecer normas de conduta para seus respectivos membros e de inform-los das mesmas. Cada novo funcionrio deveria conhec-las e comprometer-se a cumpri-las. Os casos de infrao do cdigo de conduta funcional seriam analisados luz dessas normas, por meio de uma comisso de disciplina. Tal comisso teria o direito de impor multas e outros tipos de penalidade, como a de suspenso e at demisso. Uma comisso assim constituda estaria sempre mais vigilante e seria mais realista na aplicao do cdigo de tica que os tribunais que, raramente, esto a par dos problemas da administrao. Parece bvio que a criao de um cdigo de tica para os servidores pblicos requereria muito tempo e deveria ser obra de muitos indivduos. Outros grupos de profissionais j criaram seus cdigos de tica. Os mdicos e advogados do servio pblico devem respeito a cdigos prprios, elevados e severos, de tica profissional e que so respeitados por todos os que se dedicam ao exerccio da profisso em carter privado. Mas, para o administrador em geral, o escriturrio, o mensageiro, o tcnico, em funo pblica, no h outro cdigo de referncia que no seja o cdigo criminal ou a prpria conscincia. Apresentamos na pgina seguinte o esboo de um cdigo que poder servir de exemplo do que seria o de tica para um servidor pblico. Talvez tivesse le maior influncia que um cdigo criminal ou um estatuto dos funcionrios para levar cada servidor pblico a adotar certos

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preceitos fundamentais para suas atividades. Um cdigo de tica pelo menos reforaria os outros. Em cada pas, os servidores pblicos responsveis poderiam encarregar-se de criar um para seus prprios servios. Muito concorreria isso para o estabelecimento de padres profissionais e de uma atmosfera em que a carreira pblica baseada no sistema de mrito, pudesse crescer e desenvolver-se.

Esbo de um cdigo de tica para servidores pblicos


1) Reconheo que alta honra a ser escolhido para servir o pblico. Hei de esforar-me continuamente por provar que sou digno de tal confiana. Nunca praticarei, voluntriamente, qualquer ato que me desqualifique ou me incapacite para o cumprimento de meus deveres. 2) Reconheo que aqules com quem tenha contato ho-de considerar-me representante do governo e seu servidor. Conduzir-me-ei sempre com dignidade e cortesia, de forma a merecer confiana e apoio. 3) Desde que sou servidor de todo o povo, no serei parcial com qualquer indivduo ou grupo no desempenho de minhas funes pblicas. 4) Meu salrio e outras vantagens so fixados pelos representantes do povo, visando compensar-me por todos os meus servios como empregado pblico. Assim, no solicitarei e no aceitarei qualquer outro pagamento, ddiva ou favor, monetrio ou no, de qualquer pessoa, para que me desincumba de qualquer funo pblica ou cumpra o meu dever. Isto se refere no smente ao trabalho feito por mim durante minhas horas usuais de expediente, em meu lugar de trabalho, como tambm a qualquer outro tempo ou lugar. Se considerar meus vencimentos inadequados,

apelarei smente para o corpo legislativo, que fixa os salrios dos servidores pblicos, tendo em vista o aumento que me parea necessrio. 5) Nunca me aproveitarei de informaes sbre negcios pblicos, que venham a ser de meu conhecimento durante o curso de minhas atividades funcionais, ou em conseqncia das mesmas, para minha vantagem pessoal ou a de qualquer outra pessoa, firma ou emprsa. 6) Nunca praticarei, particularmente, qualquer ato de que me envergonharia se viesse a tornar-se notrio. Tampouco negarei aos representantes acreditados pelos rgos responsveis informao pblica, acesso a livros, documentos e arquivos, a menos que tenham sido declarados secretos pelo poder legislativo. 7) Serei escrupulosamente honesto na gesto de fundos pblicos e na conservao dos bens do Estado, tratando-os com cuidado maior do que o dispensado aos meus prprios. Nunca usarei propriedades pblicas que estejam sob minha guarda para fins pessoais nem permitirei que outros o faam. Nunca confundirei dinheiro pblico com o de minha propriedade. Honesta e francamente farei declarao sbre o montante e a natureza de meus haveres pessoais, ao ingressar no Servio Pblico, declarao que tambm farei ao deixar o mesmo servio estando disposto a dar conta minuciosa de qualquer aumento que se tenha verificado nos mesmos haveres pessoais. 8) Cumprirei prontamente, da melhor maneira que fr capaz, tdas as minhas obrigaes de cidado. 9) No aceitarei emprgo que seja incompatvel com o cumprimento de minhas obrigaes pblicas, tanto no que se refira a horas como natureza do
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trabalho ou sem o conhecimento e consentimento de meus superiores hierrquicos no Servio Pblico. 10) No buscarei ou aceitarei qualquer privilgio em virtude de minha posio no Servio Pblico, a menos que o mesmo tenha sido conferido em conformidade com a lei geral. Em minhas representaes perante o corpo legislativo pleiteando melhores condies de trabalho, falarei slenemente em nome de minha classe, nunca em meu nome prprio. 11) Reconheo ter a obrigao, perante meus empregadores, o povo, de esforarme continuamente para aperfeioar-me, de modo que possa servi-los com mais eficincia. Esforar-me-ei, durante tda a minha carreira no Servio Pblico, por aprender o mais possvel a respeito de cada funo que ocupar, preparando-me para maiores responsabilidades que me possam ser conferidas por promoo 12) Prometo apoiar meus superiores enquanto servirem les ao pblico e obedecerem s leis que lhes cumprem administrar. Sempre que sinta ser impossvel lhes

ser leal por estar em desacrdo com sua poltica, farei as representaes prprias perante as autoridades competentes e se as diferenas acaso existentes no puderem ser afastadas pedirei minha demisso. No buscarei notoriedade, mas no esconderei dos rgos de publicidade as razes que me impeliram a tal procedimento. A sses doze cnones ou afirmaes, muitos outros poderiam ser acrescentados; mas sero les suficientes para ilustrar a natureza de um cdigo de tica para os servios pblicos. Cumpre que sublinhemos mais os deveres e responsabilidades dos servidores pblicos do que seus direitos. Enfim, em uma democracia, os direitos de um servidor pblico no podem ser maiores que os conferidos a qualquer cidado. No obstante, seus deveres so muito maiores. Precisamos ter uma compreenso mais ampla da fra moral que ou deve ser a do funcionalismo. Se puder autocontrolar-se, merecer a confiana e a aprovao de todos; em caso contrrio, nossa democracia se enfraquecer constantemente.

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tica na pesquisa agropecuria: percepo dos pesquisadores da Embrapa SCHOTSMANS, Paul T. et al. Biotica. Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer, 2002. 138 p. v. 3, n.1. (Cadernos Adenauer, ano 3, n.1). www.embrapa.br Estudo socioterritorial e investimentos pblicos: o processo de alocao de recursos do oramento participativo em Serra/ES PIRES, Valdemir. Oramento participativo: o que , para que serve, como se faz. Piracicaba, SP: Edico do Autor, 1999. 133 p. www.anfermed.com.br/redeop/ newop Balanced Scorecard: adequao para a gesto estratgica nas organizaes pblicas Medindo o Desempenho Empresarial. Rio de Janeiro: Campus, 2000. 205 p. Harvard Business Review. Traduo de Afonso Celso da Cunha Serra. www.balancedscorecard.org Auditoria interna como instrumento de controle social na Administrao Pblica CAMPOS, Vicente Falconi. Gerencia da qualidade total: estratgia para aumentar a competitividade da empresa brasileira. Belo Horizonte: Fundao Christiano Ottoni, Escola de Engenharia da UFMG, 1990. 187 p. www.portaldeauditoria.com.br

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Comentrios, observaes e sugestes sobre a RSP devem ser encaminhados editoria da revista, para o e-mail editora@enap.gov.br ou por carta, para o endereo SAIS rea 2-A Sala 116 CEP: 70610-900 Braslia, DF, a/c Editor(a) da RSP.
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Acontece na ENAP

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Acontece na ENAP
Paulo Carvalho assume a presidncia da ENAP Em solenidade realizada no dia 22 de maro foi promovida a transmisso de cargo da presidncia da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP). A cerimnia contou com a participao do novo presidente, Paulo Sergio de Carvalho, da ministra do Planejamento, Oramento e Gesto, Miriam Belchior, e da ento presidente, Helena Kerr do Amaral. Na ocasio, Paulo Carvalho pediu o engajamento dos servidores da Escola e destacou a importncia do fortalecimento dos vnculos entre as diversas reas do governo, do Ministrio do Planejamento e da prpria ENAP. Helena Kerr do Amaral expressou sua alegria pela indicao de Paulo Carvalho para suced-la. Relembrou sua chegada em 2003 e os avanos alcanados pela Escola, que, segundo ela, so frutos do trabalho coletivo dos servidores e alaram a ENAP a um papel estratgico na Rede Nacional de Escolas de Governo e na cooperao internacional. A ministra Miriam Belchior agradeceu Helena Kerr do Amaral e a toda a equipe da Escola pelos avanos obtidos nos ltimos oito anos. Para ela, a consolidao da Escola como articuladora da Rede de Escolas de Governo configura o esforo para a melhoria da capacidade de gesto de estados e municpios. ENAP lana acervo virtual de estudos de caso Com o objetivo de incentivar a criao e o uso de tcnicas inovadoras de ensino e aprendizagem adequadas a profissionais que atuam ou atuaro em rgos pblicos e na gesto de polticas pblicas, a ENAP lanou o site Casoteca de Gesto Pblica (casoteca.enap.gov.br) acervo virtual de estudos de caso com foco em temas da administrao pblica. Nele, o usurio acessar, gratuitamente, casos, jogos e simulaes. A ideia que os alunos possam assumir papis, enfrentar dilemas e tomar decises, bem como tenham acesso a relatos de prticas e experincias no setor pblico visando disseminao da aprendizagem organizacional. Conhea o acervo, utilize-o, conte sua experincia. Participe da Casoteca, envie seu caso para avaliao e colabore com a construo de novos materiais para o ensino aplicado de administrao pblica.

Revista do Servio Pblico Braslia 62 (1): 95-96 Jan/Mar 2011

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Acontece na ENAP

Evento marca encerramento do projeto de cooperao Brasil-Canad No dia 23 maro, em evento realizado na ENAP, foi encerrado, aps trs anos de vigncia, o Projeto Desenvolvimento de Capacidade de Governana estabelecido entre a Escola e a Canada School Public Service (CSPS), com o apoio da Agncia Canadense para o Desenvolvimento Internacional (Cida). Na oportunidade, foram apresentados resultados da avaliao do projeto aos servidores da ENAP e representantes da CSPS, da Cida e das instituies parceiras. Iniciado em 2008, o projeto teve como objetivo principal contribuir para a reduo da pobreza e das desigualdades no Brasil pelo desenvolvimento de capacidades dos servidores pblicos a fim de ofertar servios efetivos e orientados ao cidado. Em trs anos de projeto, foram capacitados 891 servidores, de mais de 10 instituies brasileiras parceiras alm das secretarias de Direitos Humanos, Igualdade Racial e de Polticas para as Mulheres, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e seis escolas de governo e de quatro canadenses, entre rgos federais e universidades. Acordo permitir que INSS utilize cursos a distncia da ENAP Em 16 de maro, foi realizada na ENAP uma solenidade de assinatura do Termo de Autorizao de Uso (cursos a distncia) com o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), do Ministrio da Previdncia Social. Participaram do evento a ento presidente da ENAP, Helena Kerr do Amaral, o novo presidente da Escola, Paulo Carvalho, e o presidente do INSS, Mauro Luciano Hauschild. O termo assinado autoriza o uso de oito cursos a distncia desenvolvidos pela ENAP. A partir da metodologia dos cursos, o Instituto oferecer as atividades em sua plataforma digital, cabendo ENAP a capacitao dos tutores escolhidos pelo rgo. Alm dessa ao, est em andamento com o INSS o desenvolvimento de trs novos cursos relativos gesto de pessoas para gestores daquela instituio. No total, o Programa de Desenvolvimento Gerencial para o INSS ter nove cursos na modalidade a distncia. Para 1.400 gestores estratgicos (terminologia usada pelo Instituto) esto sendo oferecidas 24 turmas exclusivas do curso tica e Servio Pblico, com tutoria, customizadas para a realidade do rgo.

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Normas para os colaboradores


A Revista do Servio Pblico, editada pela Escola Nacional de Administrao Pblica h mais de 70 anos, publica artigos inditos sobre temas relacionados a Estado e Sociedade; Polticas Pblicas e Administrao Pblica. Os artigos passam por anlise prvia de adequao pela editoria da revista e posterior avaliao de dois a trs pareceristas por sistema de blind review.
Regras para submisso:
1. Artigos: 1. Artigos: devero ter aproximadamente seis mil palavras (em torno de 20 pginas) e ser acompanhados de resumo analtico em portugus, espanhol e ingls, de cerca de 150 palavras, que permita uma viso global e antecipada do assunto tratado, e de trs palavras-chave (descritores) em portugus, espanhol e ingls que identifiquem o seu contedo. Tabelas, quadros e grficos, bem como notas, devem limitar-se a ilustrar contedo substantivo do texto. Notas devem ser devidamente numeradas e constar no final do trabalho e no no p da pgina. Citaes de autores no corpo do texto devero seguir a forma (AUTOR, data). Referncias devem ser listadas ao final do trabalho, em ordem alfabtica, observadas as normas da ABNT.* 2. Vinculao institucional: artigos devem vir acompanhados de breve informao sobre a formao, vinculao institucional do autor (em at duas linhas) e e-mail para contato. 3. Avaliao: a publicao dos textos est sujeita anlise prvia de adequao pela editoria da revista e avaliao por sistema de blind review de dois a trs pareceristas, os quais se reservam o direito de sugerir modificaes ao autor. 4. Encaminhamento: os artigos devem ser encaminhados por e-mail, em formato word (.docx, .doc, .rtf ou .txt), para editora@enap.gov.br. A ENAP compromete-se a informar os autores sobre a aprovao para publicao ou no de seus trabalhos em aproximadamente quatro meses. * Exemplos de citao e referncia Citao no corpo do texto: (ABRUCIO, 2009) Referncias no final do trabalho: Livro COHEN, Ernesto; FRANCO, Rolando. Gesto Social: como obter eficincia e impacto nas polticas sociais. Braslia: ENAP, 2007. Artigo em coletnea SARAVIA, Enrique. Introduo teoria da poltica pblica. In: SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (Org.). Coletnea Polticas Pblicas. Braslia: ENAP, 2006. v. 1 p. 21-42. Artigo em peridico COSTA, Frederico Lustosa da. Histria das reformas administrativas no Brasil: narrativas, teorizaes e representaes. Revista do Servio Pblico, Braslia, ENAP, v. 59, n. 3, p. 271-288, jul. a set. de 2008. Monografia, dissertao ou tese acadmica MONTEIRO, Ana Lcia de Oliveira. A Relao Estado e Sociedade Civil no Processo de Formulao e Implementao de Polticas Pblicas. 2008. Dissertao (Mestrado em Administrao Pblica). Programa de Ps-Graduao em Administrao PPGA, Universidade de Braslia, Braslia. Stio da internet Escola Nacional de Administrao Pblica. Catlogo de Cursos 2009. Disponvel em: www.enap.gov.br. Acesso em: 8 jan. 2009. Para mais informaes acesse www.enap.gov.br Escola Nacional de Administrao Pblica Diretoria de Comunicao e Pesquisa SAIS rea 2-A Braslia, DF CEP 70610-900 Tel: (61) 2020 3037 e 2020 3424 Fax: (61) 2020 3178 E-mail: editora@enap.gov.br

Revista do Servio Pblico Braslia 61 (3): 325-328 Jul/Set 2010

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Como escrever e usar estudos de caso para ensino e aprendizagem no setor pblico
De autoria do professor Andrew Graham, do Instituto de Administrao Pblica do Canad (Ipac), a publicao representa mais um investimento da ENAP em novas metodologias de ensino de aplicao, que permitam a reflexo terica a partir de situaes concretas do setor pblico. O objetivo estimular a investigao, a inovao e o compartilhamento de experincias profissionais, propiciando a reflexo crtica sobre a atuao dos servidores na administrao pblica e sobre as polticas pblicas.

Em Busca de uma Nova Sntese para a Administrao Pblica


Lanada pela ENAP, a publicao rene o projeto e os textos bsicos da pesquisa Nova Sntese, bem como os relatrios das cinco mesas-redondas internacionais realizadas em 2010. o resultado de uma pesquisa internacional desenvolvida por dirigentes pblicos e pesquisadores do Canad, Brasil, Austrlia, Cingapura, Holanda e Reino Unido com o intuito de promover estudos e identificar prticas que ajudem a lidar com os desafios da administrao pblica no sculo 21.

Caderno Sustentabilidade de iniciativas premiao no Concurso Inovao: indcios de mudana da gesto no governo federal? e Disseminao de iniciativas premiadas no Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal (1996-2006)
A sustentabilidade das iniciativas premiadas no Concurso Inovao e a sua disseminao so o tema deste caderno. A primeira pesquisa verificou a sustentabilidade, nos rgos de origem, das iniciativas inovadoras premiadas no perodo de 1996 a 2006, explorando fatores que contriburam para essa ocorrncia. A segunda identificou se as aes premiadas foram, de alguma forma, adotadas em outros rgos ou em outros setores do rgo de origem da inovao.

Para conhecer ou adquirir as Publicaes ENAP visite o stio www.enap.gov.br


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Carto de aquisio de publicaes


Para adquirir nossos peridicos, envie-nos este carto preenchido atravs de fax ou correio juntamente com o comprovante de pagamento ou nota de empenho.
Nome/Instituio: CPF/CNPJ: Endereo: Cidade: Telefone: E-mail: Revista do Servio Pblico Periodicidade: trimestral Assinatura anual: R$ 40,00 Ano 62 2011 Nmero avulso: R$ 12,00 Edio no __________ Exemplar avulso anterior a 1997: R$ 8,00 Cadernos ENAP 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33* 34

UF: Fax:

CEP:

Preo unitrio: R$ 10,00 (*)Caderno 33 (2 volumes): R$ 20,00 Outros

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Formas de pagamento
Os interessados em adquirir as publicaes ENAP podero dirigir-se diretamente sede da Escola em Braslia ou solicit-las por fax ou pelos Correios, informando os ttulos das publicaes e endereo completo para entrega. O pagamento pode ser realizado por meio de uma das formas a seguir: 1. Nas agncias do Banco do Brasil: Comparea ao caixa e solicite o depsito do valor das publicaes na Conta nica do Tesouro Nacional, Agncia 1607-1 Conta 170.500-8, informe seu CPF ou o CNPJ de sua instituio e o cdigo identificador 11470211401288187. Posteriormente, encaminhe o comprovante de depsito juntamente com o Carto de Aquisio para a ENAP. 2. No stio do Banco do Brasil (www.bb.com.br), por meio de transferncia entre contas correntes (para clientes do Banco do Brasil): Acesse sua conta. Na guia Transferncias, clique em para Conta nica do Tesouro. Digite o valor total das publicaes solicitadas. No campo UG Gesto finalidade, digite o cdigo identificador: 11470211401288187. No campo CPF/CNPJ, digite o seu CPF ou o CNPJ de sua instituio. Em seguida, prossiga com a transao normalmente, como se fosse uma transferncia comum entre contas correntes. Imprima o comprovante e encaminhe-o para a ENAP juntamente com o Carto de Aquisio. 3. Nos terminais de autoatendimento do Banco do Brasil (para clientes do Banco do Brasil): Na tela principal, selecione a opo Transferncia. Na prxima tela, selecione a opo Conta corrente para Conta nica do Tesouro. Em seguida, digite o valor total das publicaes solicitadas e tecle Ok. Na prxima tela, digite no campo Identificador 1 o cdigo 1147021140128818-7 e no campo Identificador 2 o seu CPF ou o CNPJ de sua instituio. Prossiga normalmente com a transao, como uma transferncia comum. Encaminhe posteriormente o comprovante de transferncia juntamente com o Carto de Aquisio para a ENAP. 4. Enviar nota de empenho (com original anexado) em nome de: ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica CNPJ: 00.627.612/0001-09, UG: 114702, Gesto: 11401 5. Enviar por fax ou pelos Correios, a Guia de Recolhimento da Unio (GRU Simples) paga no Banco do Brasil com o valor das publicaes. Acesse o link Como adquirir na pgina da ENAP para mais informaes.

Escola Nacional de Administrao Pblica Diretoria de Comunicao e Pesquisa SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF Tel: (61) 2020 3096 / 2020 3092 Fax: (61) 2020 3178 CNPJ: 00 627 612/0001-09 www.enap.gov.br publicacoes@enap.gov.br

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