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Mediocridad y corrupcin: los enemigos de la educacin pblica en el Per1

Patricia Oliart Una resolucin suprema dictada en enero de 2007 aprob el Proyecto Educativo Nacional (PEN), impulsado por el Consejo Nacional de Educacin (CNE)2 como poltica de Estado para dirigir el desarrollo de la educacin en el Per. El PEN fue elaborado por instituciones e individuos con aproximaciones muy diferentes a la teora de la educacin, la pedagoga y la filosofa que, sin embargo, acordaron con base en diagnsticos bien informados y discusiones exhaustivas con muy amplios sectores un programa con seis metas estratgicas a ser alcanzadas en el ao 2021. El proceso de su elaboracin involucr a un amplio espectro de instituciones, un mecanismo de consulta en todo el pas y la consiguiente modificacin, hasta alcanzar su versin final. Su aplicacin, sin embargo, se halla en suspenso y constituye uno de los elementos de tensin entre el segundo gobierno de Alan Garca y la opinin pblica enterada, que celebr la aprobacin del proyecto. En este captulo se intenta ir ms all de la crtica al gobierno actual en razn de no guiar su poltica educativa segn el PEN; se trata, ms bien, de llamar la atencin sobre dos temas cuya discusin es inevitable si se busca transformar el sistema educativo. El primero consiste en destacar la naturaleza poltica de cualquier intervencin del Estado en la transformacin del sistema escolar, pues las caractersticas de la administracin y provisin de un servicio estatal sobre el cual reposan altas expectativas, son denotativas del lugar que los ciudadanos que lo reciben ocupan en la sociedad, y del compromiso del Estado con el cumplimiento de la promesa democratizadora de la educacin. El segundo tema ntimamente vinculado al anterior se refiere a aquellos aspectos que no dependen solamente de la clase poltica sino de la cultura de las instituciones, manifiesta en la experiencia del Estado y en sus consecuencias sobre la relacin entre la sociedad y el aparato estatal, del cual el sistema educativo forma parte. Son estas prcticas, enraizadas histrica y socialmente, las que en definitiva dan al sistema educativo el rostro que le conocemos; un rostro que no puede ser transformado mediante simples cambios legales. En lo que sigue, primero, se describir a grandes rasgos los antecedentes inmediatos del PEN en relacin con la intervencin del Banco Mundial (BM) y la cooperacin internacional en las polticas educativas anteriores a 2006. Este es un aspecto que importa puesto que en ese contexto revivi la discusin sobre la educacin vinculada al desarrollo del pas, se realizaron las investigaciones conducentes al diagnstico de los problemas del sistema educativo que informan los seis puntos estratgicos del PEN, y se dieron las condiciones para crear el Consejo Nacional de Educacin. En particular
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Este captulo condensa y replantea algunas de las ideas desarrolladas en Oliart, 2007. http://www.cne.gob.pe/docs/cne-pen/PEN-Oficial.pdf

interesa recuperar para el anlisis algunos hechos que la crtica poltica al neoliberalismo tiende a oscurecer o negar. Para tratar de explicar por qu no se aplica el PEN, se discute luego dos aspectos del diagnstico generalmente aceptado sobre la educacin en el pas la baja calidad de la educacin y la corrupcin, en el marco de la historia del sistema educativo y a la luz de algunas reflexiones sobre lo que aqu se llama la cultura del sistema escolar. El captulo concluye con una reflexin sobre las implicancias polticas de asumir la tarea de intervenir en el sistema educativo, para ofrecer un servicio que est a la altura de las expectativas y necesidades de la sociedad peruana de este siglo. Ambivalencias de la intervencin neoliberal en la educacin estatal Algunos hechos que merecen mencionarse para entender la propuesta del BM para intervenir en la educacin en Per y otros pases latinoamericanos son los siguientes. El informe sobre el desarrollo mundial de 1980, present la inversin en el capital humano como la clave para el alivio a la pobreza en los pases en desarrollo. Como correlato, en 1989 y como parte del Plan Brady, el BM coordin los esfuerzos de otros donantes para formular una agenda para la reforma del Estado y el desarrollo nacional que recomendaba, por un lado, la reduccin del gasto del Estado y, por otro, el establecimiento de prioridades de inversin de alto retorno y con potencial de mejorar la distribucin del ingreso de la poblacin. Los sectores de educacin y salud se identificaron como los prioritarios3. Finalmente, luego del ingreso de J. D. Wolfensohn a la presidencia del BM en 1995, se abrieron en el Banco espacios valiosos para la investigacin, con la voluntad de convertir la institucin en un centro de investigacin y conocimiento para promover el desarrollo (Mundy, 2002). En el campo de la educacin, esto signific para el BM mudar el nfasis previo de la inversin en la educacin superior a la promocin de la privatizacin de la educacin bsica que salvo el caso de Chile durante la dictadura de Pinochet fue rechazada en casi toda Amrica Latina, al interpretrsela como un intento de liberar al Estado de su responsabilidad de garantizar el acceso a la educacin (CTERA, et al, 2005, Rivero, 1999). Mejorar la calidad de la educacin bsica estatal recibi atencin preferente y se identific algunas lneas de intervencin que en cada pas fueron aplicadas de manera diferente, segn lo permitieron las circunstancias polticas y sociales. La descentralizacin y la modernizacin del aparato estatal, el mejoramiento de la calidad (a travs del entrenamiento docente para la divulgacin de la pedagoga constructiva, la renovacin de textos escolares, la inversin en infraestructura y la introduccin de sistemas de medicin

Estudios realizados a nivel de empresas, explotaciones agrcolas y proyectos han demostrado que el mejoramiento de la educacin, la salud y la nutricin puede hacer que se eleven los ingresos y la productividad, y tambin que la tasa de rentabilidad econmica de las inversiones en educacin es elevada y con frecuencia bastante superior a la de las inversiones en activos fijos. En lo que se refiere a la educacin primaria, las tasas medias de rentabilidad correspondientes a un grupo numeroso de pases son superiores al 20%. (Banco Mundial, 1980, p. 11)

de calidad) y el desarrollo de medidas para remediar la exclusin (promoviendo la equidad de gnero y la educacin bilinge intercultural) fueron parte de este paquete. A diferencia de Colombia, Chile, Brasil, Bolivia o Argentina, pases en los que la reforma educativa impulsada por el BM fue integrada en la agenda poltica de los gobiernos recientemente electos (Schiefelbein, 1997, Lpez, 2006), en el Per se mantuvo como una agenda ajena al gobierno, negociada con ste no sin dificultades. En febrero de 1994 se inici ese proceso con un anuncio a la prensa del entonces ministro Jorge Trelles acerca de la inminente aplicacin de un gran proyecto educativo conformado por v arios proyectos autnomos (Expreso, 27.02.94, p. A8), para los cuales se contrataron equipos ad-hoc con personal reclutado en nuevos circuitos y redes profesionales. Las reformas neoliberales han sido profusamente criticadas por haber prescindido de las circunstancias histricas, econmicas y polticas de los pases en las que se pusieron en ejecucin, y por haber enfrentado problemas serios como si se tratara de desafos tcnicos para la re-ingeniera social (Hansen y Stepputat, 2001). Adems, una buena parte de la literatura analtica sobre las intervenciones lideradas por el BM se ha ocupado de sealar la incongruencia entre los discursos y los resultados; sobre todo, se ha sealado la contradiccin entre la retrica del Banco acerca de la necesidad de considerar las particularidades de cada pas y la prctica de tratar de implementar sus planes de talla nica a travs de los programas de ajuste econmico y los paquetes de reformas sociales; se ha puntualizado que estos paquetes eran aplicados inclusive cuando existan informes de investigaciones financiadas por el propio BM con la informacin necesaria para trabajar sobre las particularidades de cada pas (De Moura, 2002). James Ferguson (1994) y Arturo Escobar (1995) han encabezado la crtica a los discursos del desarrollo surgidos de la postguerra y a la creacin discursiva del Tercer Mundo, que van aparejados al crecimiento de lo que ellos llaman la industria del desarrollo o tambin la mquina de la antipoltica. Se refieren as a la manera en la que el conocimiento y la creacin de expertos en desarrollo utilizan mtodos y argumentos expresados en un lenguaje tcnico, que evita los aspectos claramente polticos involucrados en los procesos sobre los que se interviene, por lo general, con mucho dinero (usualmente prstamos que luego los pases intervenidos cuentan en su deuda externa) y poco xito. Por su parte, Duncan Green (2003) se refiere a la revolucin silenciosa del neoliberalismo, que durante casi dos dcadas ti el lenguaje acerca del rol del Estado como proveedor de servicios de un tono tecnocrtico, asociado a la estabilizacin de la economa, el ajuste estructural y la economa de exportacin, y desvinculado de la sociedad, sus necesidades y su historia. Estas apreciaciones son acertadas y relevantes pero tambin es importante examinar con cuidado los efectos de tales intervenciones externas en sociedades en las que algunas reformas y ciertos planteamientos de inspiracin liberal pueden haber resultado cuestionadores de algunos aspectos de la colonialidad del poder (Quijano, 2000); si ste fuera el caso, las intervenciones habran producido transformaciones por lo menos discursivas con repercusiones polticas que deben ser tomadas en cuenta. 3

En efecto, algunas de las intervenciones estatales que ocurrieron en esos aos, dentro del marco de la reforma neoliberal del Estado y en el contexto de la ayuda internacional que lleg a nuestros pases como parte de la lucha contra la pobreza, propiciaron oportunidades hasta entonces inexistentes para que diferentes actores sociales y sectores de la poblacin, con intereses definidos, pudieran articular sus diversas agendas y establecer el dilogo con el Estado y otros actores sociales. Se constituy as un escenario en el que la circulacin de informacin y las posibilidades de articulacin de intereses locales o sectoriales crecieron y, en ocasiones, produjeron cambios relevantes. Estos cambios contribuyeron a la formulacin de polticas orientadas a garantizar el acceso a recursos del Estado o el reconocimiento de derechos a sectores sociales excluidos. Las interacciones entre el Estado y nuevos grupos organizados de inters se produjeron entonces no solamente a partir de situaciones de conflicto, sino tambin de elaboracin y concertacin de agendas para el futuro. Algunos de esos resultados polticos positivos fueron posibles debido a la inclusin de actores polticos locales en las agendas sometidas a discusin. Esta inclusin fue facilitada por un contexto internacional favorable al fortalecimiento de organizaciones sociales de diverso tipo y por el uso inteligente de directivas del BM. Adems, algunas organizaciones de la cooperacin internacional condicionaron la financiacin de proyectos de desarrollo a que estos emanaran de las comunidades, a travs de procesos de consulta en los que los diversos grupos de inters fueran involucrados para garantizar su ejecucin y xito (Bonal, 2002) 4. Existen diversos estudios que dan cuenta de cmo en Nicaragua, Ecuador, Colombia y Bolivia, ciertos actores locales a veces vinculados a movimientos sociales transnacionales como el movimiento indgena o el ambientalismo usaron este contexto de apertura a la consulta y el dilogo con el Estado para negociar exitosamente sus intereses (Hale, 2002, 2005, Hornberger, 2000, Torres y Puigross, 1997, Rappaport, 2005, Gustafson, 2009). Complementariamente, algunos tcnicos contratados por el BM y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para el desarrollo de la asistencia a Amrica Latina jugaron un interesante rol intelectual en la comunidad internacional dedicada al desarrollo. La formacin de equipos y la constitucin de alianzas con otras organizaciones internacionales, para ofrecer asistencia en la elaboracin de estrategias para el desarrollo, propici la integracin de temas sociales, estructurales, econmicos, ambientales y de gobernabilidad. Se recuper de esa manera discusiones y contribuciones acadmicas y polticas de larga data, marco en el cual diversos aspectos de la intervencin en la educacin suscitaron inters y apoyo de organizaciones no gubernamentales, universidades y organizaciones dedicadas a la innovacin pedaggica, el trabajo con maestros, la educacin intercultural bilinge y la educacin para la democracia y la equidad (Rivero, 1999)5.
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De modo previsible este tipo de intervencin tambin ha producido resultados muy discutibles y duramente criticados por sus efectos desmovilizadores en algunas organizaciones populares.

En el caso peruano, la implementacin de reformas neo-liberales coincidi con el final de casi doce aos de guerra entre las fuerzas armadas y Sendero Luminoso, acaecido durante la gestin de un

Diversas organizaciones de cooperacin internacional, en coordinacin con, o de modo paralelo a, la intervencin del BM, financiaron estudios para el diseo y estmulo de polticas destinadas a promover el ajuste a la economa mundial a travs de una estrategia para el desarrollo y el crecimiento econmico, en la que la inversin en programas de educacin y salud era un componente importante (Mundy, 2002). Se abri as cierta disponibilidad de fondos para la dedicacin de un contingente importante de investigadores a la produccin de diagnsticos destinados a promover el desarrollo de polticas sociales. Como parte del mismo impulso, y en relacin con la educacin, se desarrollaron redes de maestros interesados en la innovacin pedaggica y foros de discusin y propuesta donde coexisten muy diversas perspectivas. Como resultado, se cuenta ahora con un enorme acervo de estudios sobre la educacin en el pas, que proviene de las ms diversas disciplinas y enfoques, y junto con ello se tiene una red compleja y plural de organizaciones acadmicas, pedaggicas y sociales, muy bien informadas y con capacidad de propuesta e iniciativa, que actan local, regional y nacionalmente La intervencin de los organismos internacionales en la reforma del Estado en el Per y las transformaciones que impulsaron en los sistemas de salud, educacin y justicia por ejemplo, se sucedieron con cierta continuidad y no pocas incongruencias- durante los regmenes de Fujimori, Paniagua y Toledo. A esa continuidad no fue ajena la intervencin de una tecnocracia transnacional ideolgicamente eclctica, ajena a las dinmicas locales del poder y con antecedentes polticos y acadmicos muy diversos. Se agrega a la complejidad de este escenario el hecho de que, en Amrica Latina, personas de trayectoria poltica y experiencia prctica vinculada a la izquierda y a diversos movimientos sociales asumieron cargos importantes en el proceso de reforma neoliberal del Estado, trabajando para, desde y contra el Estado (Lind, 2003 , Basombro, 2005, Green 2003). En ese contexto fermentaron las discusiones sobre la necesidad de intervenir en la educacin en diferentes mbitos y surgieron las condiciones para la creacin del Consejo Nacional de Educacin que, como se indic, promovi la iniciativa de formular el PEN. Este result nutrido por los diagnsticos producidos en un momento especialmente favorable a la investigacin en educacin. En relacin con los resultados de los proyectos del BM y la cooperacin internacional, la naturaleza poltica de la educacin no admite la ejecucin fragmentada y vertical de propuestas tcnicas para mejorar ciertos indicadores. La promesa democratizadora de la educacin solamente puede promoverse con un proyecto poltico que involucre a la sociedad en la bsqueda de otras transformaciones que desarrollen la democracia y la ciudadana. En consecuencia, los reformadores que trabajaron con el BM en el sistema educativo tenan metas que son difciles de cumplir con los mtodos o canales escogidos: queran promover la modernizacin de la educacin, la equidad de gnero, la educacin
gobierno corrupto y antidemocrtico. El rgimen de Alberto Fujimori recurri a cambios constantes en las leyes para implementar reformas que, por un lado, respondan a las exigencias de organismos internacionales, y por otro, facilitaban el control absoluto de las instituciones del Estado por el grupo en el poder.

intercultural y el descentralismo a travs de proyectos ejecutados desde el Ministerio de Educacin. Cada una de estas metas se trabaj por separado, con fuentes de financiamiento diferentes y a cargo de equipos con diferentes aproximaciones en filosofa educativa. Por lo tanto, la profundidad y el impacto de cada proyecto estaban muy atados a las caractersticas personales de los funcionarios involucrados y a la naturaleza de la alianza establecida con otros actores locales y globales involucrados en cada proyecto. A casi dcada y media de iniciada la intervencin del BM en la educacin peruana, aparte del diagnstico alcanzado y la mejora en la produccin y el manejo de la informacin sobre el sector, los principales logros han sido el aumento de la matrcula, algunos pasos importantes para la descentralizacin en el manejo de recursos, que hacen menos engorrosos los procesos de toma de decisin para las regiones, y la modernizacin en la estructura del Ministerio. Pero, como ha ocurrido en otros pases, otros componentes de la reforma no han funcionado, pues los reformadores trabajaron con supuestos sobre las caractersticas de la sociedad peruana que no correspondan con la realidad6. Por ejemplo, para mejorar la calidad de los docentes en ejercicio y modernizar la pedagoga se recurri al entrenamiento en el enfoque constructivista, que para poder aplicarse exitosamente en las aulas requiere de maestros bien entrenados, con muchos recursos intelectuales y materiales que hagan posible establecer conexiones fluidas entre las diferentes materias; todo esto constituye un cuadro distante de la realidad de las aulas estatales peruanas. El Plan Nacional de Capacitacin Docente (PLANCAD) fue el vehculo diseado para difundir la nueva perspectiva pedaggica y presupuestado a costos insuficientes que ni siquiera eran cubiertos por el Estado (Hunt, 2004). Una simplificacin extrema en la divulgacin de la pedagoga constructiva la redujo, en muchos casos, a un conjunto de nuevas rutinas a usar en el aula y un nuevo vocabulario para medir los resultados del trabajo de las escuelas. Cualquier otro resultado obtenido es mrito de los docentes dedicados, cuyo afn de aprendizaje constante sostiene su quehacer, o de los llamados entes ejecutores de PLANCAD7 que pueden haberle impreso a este ejercicio un sello diferente. En cuanto a la descentralizacin, hemos mostrado en un trabajo anterior cmo en la prctica las ideas y disposiciones innovadoras han sido transformadas y traducidas localmente para mantener el orden existente (Vsquez y Oliart, 2007). Por ejemplo, es difcil que los directores de escuela ejerzan su derecho a decidir sobre el personal que quieren contratar para sus escuelas, mientras la asignacin de plazas siga siendo una de las principales fuentes de poder para los funcionarios locales del Ministerio de Educacin en las provincias.
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Martn Benavides, (2008) ha editado una coleccin de estudios que evalan crticamente varios componentes de la intervencin del BM en la educacin .
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En la medida en que el Estado no poda asumir el volumen de maestros a entrenar, convoc a concurso a universidades, ONG, e Institutos Pedaggicos Superiores (ISP) para impartir estas capacitaciones. , 6

Pese a su larga trayectoria intelectual en el pas y a la aplicacin de diversos programas muy exitosos en el Per, desde 1994 en adelante la educacin bilinge intercultural se intent implementar sin consulta previa con los supuestos interesados (Hornberger, 2000). Por razones muy diversas, que es importante examinar y discutir, no todas las comunidades en las que se habla una lengua distinta al castellano se quiere que en la escuela se ensee a sus hijos en esta lengua. No todos los maestros que trabajan en escuelas rurales quieren ser especialistas en educacin bilinge. No todas las diferentes comunidades lingsticas han alcanzado acuerdos sobre el alfabeto que quieren usar para escribir en su propia lengua. Estos y otros problemas han creado controversias alrededor de la propuesta bilinge intercultural, que han afectado su efectividad y sus aspectos valiosos. Contribuciones dedicadas a analizar el impacto de las reformas neoliberales en Amrica Latina muestran que ste ha sido mnimo si es que no negativo en lo que se refiere a resolver los graves problemas de pobreza y exclusin (Figueroa, 2001, Huber y Solt, 2004). Pese a los diversos programas implementados para mejorar la calidad de la educacin, esto no ha ocurrido. Como se ha sealado antes, una reforma de la educacin en el Per no puede ser tratada como una serie de pautas tcnicas generales que podran, solamente en teora, ser aplicadas en cualquier otra sociedad. Promover cambios en reas que son el resultado de las caractersticas de la dominacin y la capacidad de las estructuras de poder para reproducirse, sin tocar esas caractersticas y menos an las estructuras, acabar produciendo a lo ms, resultados modestos. Una constatacin decepcionante, aunque esperable, es que la produccin acadmica de estudios crticos sobre las prcticas educativas, as como las contribuciones para una comprensin cada vez mayor de las particularidades del racismo peruano para explicar las relaciones sociales, la poltica y la cultura en el pas, difcilmente han encontrado un lugar en la formulacin de polticas estatales. Al privilegiarse una aproximacin que busca producir resultados mensurables a travs de indicadores muy especficos de eficiencia, cobertura y logros educativos, se despolitiza problemas como la inequidad y la exclusin, as como la corrupcin y su reproduccin en el sistema escolar, y cesa la necesidad de buscar explicaciones en la historia, el funcionamiento de la economa y la cultura para aquellas maneras en las que la sociedad reproduce sus problemas en el da a da.

Dimensiones y problemas del sistema educativo peruano Como se indic, al ser identificada la educacin como un rea prioritaria de intervencin, diversas agencias de desarrollo se convirtieron en fuentes de financiamiento para la investigacin educativa en una escala sin precedentes. Y, aunque las preguntas estaban guiadas por la agenda y la visin desarrollista del BM sobre la educacin, el diagnstico producido por esas investigaciones contribuy a la preocupacin nacional por la situacin de la educacin que, en su momento, dio lugar al proceso de formulacin del 7

PEN. Se abordan en seguida algunos de los rasgos comnmente aceptados de ese diagnstico. Un primer hecho a tener en cuenta es que las caractersticas del territorio nacional y de la distribucin de la poblacin en l le han impuesto al sistema escolar estatal retos muy grandes. Per es el vigsimo pas ms grande del mundo y el sptimo pas ms poblado de Amrica. La poblacin est distribuida en una gama que tiene, en un extremo, a cerca de 75,000 asentamientos de menos de 500 personas, que se encuentran dispersos en reas de difcil acceso y alojan a cerca de 80% de la poblacin rural y, en el otro, a ciudades densamente pobladas. El analista Hugo Daz muestra que Argentina y Colombia, atendiendo cada uno a una poblacin escolar mayor que la nuestra, tienen una relacin entre el nmero de alumnos por escuela de 253 y 191 respectivamente, frente a 91 alumnos por escuela en Per (Daz, 2008). La distorsin estadstica en este resultado proviene de las 23,259 escuelas rurales que en un 90% son polidocentes multigrado o unidocentes8. Cerca de las tres cuartas partes de las instituciones educativas a cargo de la educacin en todas sus modalidades (inicial, bsica regular, y superior no universitaria) estn en manos del Estado (79% de las escuelas primarias, 63% de las secundarias, 75% de los institutos superiores). Ms de 80% de los maestros titulados en el pas trabajan para el Estado. El crecimiento del sistema escolar y de la responsabilidad del Estado sobre l ocurrieron principalmente durante la segunda mitad del siglo XX, bajo presiones polticas diversas, no siempre produjeron el soporte tcnico y presupuestal, o el compromiso poltico para sustentar la expansin. Desde hace casi una dcada, cerca de 94% de personas en edad escolar tienen acceso al sistema educativo en el pas. Este indicador coloca al Per en el puesto 15 de 144 pases, en lo que concierne a la asistencia a la escuela de personas entre 6 y 18 aos. En contraste, el pas ocupa el puesto 118 cuando se trata de la asignacin de fondos pblicos a la educacin (Rivero, 2005); el presupuesto para la educacin nacional apenas bordea el 3% del PBI 9 y el grueso del presupuesto estatal destinado a educacin se asigna a gastos corrientes (ms de 70% en 2008); el rubro ms importante corresponde a los salarios de los maestros, que an as estn muy mal remunerados. Diversos autores concuerdan en que la principal tensin en el sistema educativo peruano es la discrepancia entre las altas expectativas y el importante nivel de inversin que las clases ms pobres ponen en la educacin de sus hijos, por un lado, y la baja inversin del Estado y los terribles resultados que el sistema produce, por el otro (Rivero 2005,
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Una escuela polidocente multigrado tiene por lo menos dos maestros para ensear los seis grados de primaria. En cada aula hay ms de un grado. Una escuela unidocente tiene un solo maestro que ensea todos los grados.
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De seguir los lineamientos del PEN, el gobierno actual tendra que haber asignado un incremento gradual de 0.25% anual, con el objeto de llegar al 6% planteado como meta, pero esto no ha ocurrido.

Saavedra, 2004). Una parte del problema consiste en que el Estado viene asignando un porcentaje nfimo del PBI a la educacin, pero la otra parte del problema es que ese gasto privilegia proporcionalmente a la educacin superior frente a la bsica, y a la educacin urbana frente a la rural. Es as que la baja inversin del Estado en la educacin hace que, proporcionalmente, los pobres destinen a la educacin de sus hijos una parte mayor del presupuesto familiar de aquel que dedican los no pobres; esto, para acceder a un servicio en el que el Estado invierte menos de lo que invierte en la educacin de los no pobres (Saavedra, 2005). La mala calidad del producto educativo, a su vez, ocasiona cifras altas de desercin escolar entre los ms pobres, pues la ventaja econmica de continuar estudiando es percibida como menor que la de buscar el ingreso de los jvenes al mercado de trabajo (o al trabajo familiar) apenas puedan hacerlo. Desde la pobreza se percibe que el retorno de la inversin no paga su costo. La promesa democratizadora del acceso a la escuela no se cumple y cada vez menos se puede decir que la educacin puede contribuir a la movilidad social de los sectores ms excluidos por razones econmicas y raciales. La baja inversin en la educacin estatal se halla vinculada a los pobres resultados en el rendimiento de los estudiantes. Sucesivas pruebas estandarizadas aplicadas en aos recientes a estudiantes de primaria y secundaria en pases latinoamericanos muestran a Per consistentemente entre los ltimos lugares de la regin (Cueto, 2007). Los resultados de las pruebas aplicadas en escuelas estatales y privadas, en Lima y varias provincias, y en zonas rurales y urbanas ponen cifras a una realidad ampliamente conocida: la calidad de la educacin impartida en las escuelas es dramticamente desigual, la educacin menos eficaz es la que se imparte en las escuelas del Estado en general y en las zonas rurales, en particular. Durante casi una dcada, diversas pruebas internacionales y nacionales se han aplicado para evaluar el desempeo de los estudiantes, con resultados siempre poco halageos. Si solamente se toman en cuenta los resultados de las escuelas privadas, Per ocupa un lugar intermedio entre trece pases de Amrica Latina. Si se incluye a todas las escuelas, Per baja en el ranking y queda muy cerca del final si se toma en cuenta solamente a las escuelas rurales10. Aunque me encuentro entre quienes cuestionan seriamente el establecimiento de tales pruebas como criterio de medicin de la calidad educativa11, las menciono pues han sido usadas como la evidencia central para probar la necesidad de mejorar la calidad de la educacin estatal, con un inters especial
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81% de los estudiantes de escuelas estatales est por debajo del nivel bsico y en las escuelas unidocentes 93% obtiene logros por debajo del nivel bsico, es decir, las habilidades mnimas en lectoescritura y matemticas correspondiente al grado evaluado.
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Las crticas a las pruebas estandarizadas son mltiples. Menciono dos de ellas. Primero, el lenguaje en el que se escriben es asumido errneamente como universal. Las variedades lingsticas no se toman en cuenta de modo que lo que se mide es la competencia lingstica en una variedad de la lengua oficial, en un registro determinado de escritura, y no solamente las habilidades que se pretende medir. Segundo, la aplicacin rutinaria de pruebas estandarizadas termina por distorsionar el ejercicio docente y orientarlo a la consecucin de buenos resultados, dejando muchas veces los aspectos no evaluados fuera de atencin. La escuela se convierte as en un centro de entrenamiento para la resolucin de pruebas estandarizadas con resultados que tiendan a mejorar, en desmedro del desarrollo de las reas que no se examinan.

en la educacin rural, donde como queda sealado, el Estado realiza la menor inversin por alumno y donde las cifras de atraso y desercin escolar son mayores12.. Otro grave problema, que el PEN propone enfrentar, es el de la baja calidad del desempeo docente en el sistema pblico. Este no es un problema nuevo y no se relaciona solamente con la baja inversin en la educacin. El diagnstico de la educacin que antecedi la reforma de la educacin de 1972 ya lo haba identificado y lo asoci a un crecimiento irracional de los centros de formacin docente. Se sostuvo entonces que tal crecimiento no haba sido el resultado de evaluaciones tcnicas o estrategias planificadas sino, ms bien, el fruto de clculos electorales, pues la demanda de educacin superior en las provincias poda ser satisfecha ms fcilmente con la creacin de escuelas normales o institutos pedaggicos, que con universidades, ofreciendo as alternativas asequibles para los egresados de la secundaria en todo el pas, cada vez ms numerosos13. El gobierno militar cerr la mayora de centros de formacin docente. De 130 escuelas normales existentes en 1968, solamente 30 escuelas normales quedaban en pie en 1976. El segundo gobierno de Fernando Belaunde Terry (1980- 1985) inici su poltica educativa reabriendo todas las escuelas normales cerradas como resultado de la reforma de 1972. El rgimen de Fujimori contribuy ms an al crecimiento desordenado de instituciones educativas, especialmente en el sector privado. De acuerdo a un estudio la mitad de los ISP (Instituto Superior Pedaggico) existentes en 2001 haban sido creados despus de 1995 (Alczar y Balczar, 2001). La carencia de un sistema de acreditacin adecuado para las instituciones formadoras de maestros, la falta de claridad en la carrera pblica y, de modo importante, la corrupcin en el sistema educativo, han sido otros de los elementos centrales del diagnostico que ha llevado al PEN a plantear sus metas estratgicas. La visin del futuro de la educacin en el Per que articula estas metas puede resumirse as: procurar el acceso universal a una educacin de calidad, que fortalezca la democracia y permita la participacin de la comunidad, que reconozca, celebre y trabaje con la diversidad cultural en las aulas, que garantice una formacin docente relevante, con un magisterio tratado con dignidad, y una educacin superior que responda a las necesidades del pas. Contar con un diagnstico compartido y un plan para el desarrollo de la educacin aprobado por el Estado, luego de haber pasado por un proceso de formulacin y consulta con tan diversos agentes sociales, es ciertamente un hecho nico en nuestra historia. Ha sido posible en el contexto de las reformas neoliberales que, por un lado, introdujeron en la agenda nacional la necesidad prioritaria de invertir en la educacin bsica y, por otro, incluyeron en su agenda proposiciones para mejorar la gobernabilidad a travs de la participacin ciudadana en la formulacin de propuestas para el desarrollo.
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Ver ESCALE, sitio Web de la unidad de estadstica del Ministerio de Educacin http://escale.minedu.gob.pe/escale/inicio.do;jsessionid=77ED5F6ADB49750B48AE18271D215F3D
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De acuerdo al censo universitario de 1996, 75% de los estudiantes de educacin provena de la regin en la que se encuentra su institucin educativa. El segundo censo universitario se concluir en 2010.

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No obstante, importa tener presente que la existencia de esta propuesta no tiene la capacidad de cambiar la naturaleza de la relacin entre el sistema educativo y la sociedad peruana, tal y como se ha dado hasta ahora. Condiciones y obstculos para la aplicacin de un proyecto educativo nacional Hace unos aos entrevist a seis exministros de educacin que sirvieron al Poder Ejecutivo durante los regmenes de Belande (1963 -1968), Velasco, (1968 1975) Belande (1980 1985) Garca (1985 1990) y Fujimori (1990 2000) (Oliart, 2007). Pese a las expectativas que cada uno de ellos pudiera haber tenido, de llevar a cabo una gestin trascendente, y a alguna de las medidas que lograron promover, del conjunto de entrevistas surgi claramente la impresin de que, tal y como funciona la asignacin del cargo en el pas, un ministro o una ministra de educacin tiene muy pocas posibilidades de comprometerse con la ejecucin de un proyecto educativo nacional. En principio, se necesitara que el gobierno estuviera comprometido con el proyecto, que el ministro contara con el pleno respaldo del presidente para gestionarlo y contar con la fuerza y el liderazgo suficientes para negociar las condiciones de su implementacin con el tesoro pblico. Salvo muy pocas excepciones, y por lo menos en los ltimos 30 aos, los ministros de educacin difcilmente se mantienen en el cargo durante ms de un ao14. Sin mucho temor de caricaturizar, podra decirse que la partidarizacin del aparato pblico hace que, una vez asumido el cargo, un ministro pueda ver su quehacer reducido a la gestin de un sistema enorme con escaso presupuesto, la administracin del trfico de influencias y las negociaciones con el sindicato de maestros, pues en doce meses no se puede hacer mucho ms que responder a las demandas inmediatas del funcionamiento del sistema. Dirigir un proyecto educativo desde el poder centralizado del Ministerio implicara contar con una visin nacionalmente compartida de lo que se espera ofrecer en el sistema escolar. A tal efecto, se requiere actuar no solamente en el currculum acadmico, sino tambin en el enfoque pedaggico y en los canales para que este se discuta y desarrolle de modo coordinado con las instituciones dedicadas a la administracin del sistema y a la enseanza; incluyendo el entrenamiento de docentes y el tipo de relacin que se busca establecer con la sociedad. En cuanto a un aspecto de gran relevancia como es la asignacin de presupuesto, los seis ex ministros entrevistados coincidieron en que la decisin de aumentar el porcentaje del PBI dedicado a educacin es una decisin ms poltica que econmica, que ha sido constantemente postergada y atendida a duras penas cuando la presin del sindicato magisterial alcanzaba cierta notoriedad y amenazaba con producir alguna crisis. Este y otros hechos llevan a pensar que el compromiso intelectual de las elites en la imaginacin y el planeamiento del sistema educativo ha respondido a un inters irregular,
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La duracin de la gestin del actual ministro Jos Chang, que ocupa el cargo de ministro de Educacin desde el comienzo de este gobierno, en julio de 2006, ha sido nica en ms de 50 aos. Mercedes Cabanillas fue otra excepcin: ocup el cargo durante dos aos en el primer gobierno aprista.

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inconsistente y ambivalente, en tensin con las exigencias de la sociedad para la expansin del mismo. El proyecto civilista y el proyecto indigenista son una excepcin en el caso de gobiernos electos (Contreras, 1996), y en el caso de regmenes militares los gobiernos de Odra y Velasco dieron a la educacin un lugar preponderante asociado al desarrollo del pas. Pero lo predominante ha sido que, en la medida en que la demanda por la educacin creca en diversos sectores sociales en el pas, la expansin de su provisin fuera usada como instrumento para la manipulacin del voto y que, para los diferentes grupos polticos, su administracin pasara a ser parte del botn de las cuotas de poder y el control de recursos. El inters por promover una visin compartida del sistema educativo, asociada a una imagen de la sociedad, no encontr lugar en el Estado sino excepcionalmente, mientras s lo hallaba en la imaginacin de algunas elites locales y, en especial, en algunas escuelas y comunidades cuya historia est por recoger. En la prctica, la conduccin del sistema educativo conlleva bastante ms que preocuparse por las escuelas, la calidad de la enseanza y los logros de los estudiantes. El sistema educativo es una parte del Estado, un terreno bastante complejo donde se encuentran muy diversos actores y crean una tensin dinmica entre el control centralizador del aparato estatal y la complejidad descentralizada (Gustafson, 2009) de las tensiones sociales en las provincias, desde las que se negocian fragmentos de proyectos educativos diferentes que estn vinculados a luchas regionales por el poder, con repercusiones en los niveles institucional y discursivo. En el caso de los pases andinos, la historia de la expansin de los servicios con el sello democratizador del Estado moderno tales como la instruccin pblica obligatoria est llena de tensiones alrededor de la gran contradiccin confrontada por las elites nacionales y principalmente locales: cmo educar a los indgenas para convertirlos en ciudadanos, si su inferioridad (asociada a su ignorancia) era tambin la mejor justificacin para oprimirlos y negarles sus derechos? (Larson, 2007). La promesa de la educacin como portadora del progreso y la modernidad y el acceso al conocimiento universal, y su expresin en la creacin de un sistema de educacin formal y de divulgacin del conocimiento acadmico, adquieren diferentes sentidos segn el contexto histrico y geogrfico en el que existen y a las tensiones sociales alrededor de la transformacin o la reproduccin de las diferencias y la desigualdad. En sus estudios sobre Tarma, Fiona Wilson (2001) ha explorado las caractersticas de la traduccin de los proyectos nacionales de las elites en los mrgenes del Estado. Inspirada en la crtica de Bruno Latour a la visin esttica sobre la forma en la que se ejerce poder desde el Estado moderno, Wilson explora la nocin de cmo el impulso inicial del poder es traducido, no solamente transmitido, viajando a travs del Estado en las manos de gente que puede actuar de maneras muy diferentes, tal vez dejando que algunas ideas se pierdan, modifiquen, o torcindolas, o traicionndolas, agregando elementos, o apropindose de ellos (p. 318), produciendo as la continua transformacin de ese impulso inicial de acuerdo a sus intereses. Tratar de entender el sistema educativo solamente a partir de la formulacin de polticas desde el poder central y la evaluacin de sus resultados en cifras refleja una parte muy limitada de la experiencia social del Estado a travs del sistema educativo, de las 12

dimensiones culturales y polticas que son las que en definitiva lo determinan localmente. Es importante entonces prestar atencin a las interrelaciones entre las comunidades, los poderes locales y la forma que el Estado central asume en cada localidad a travs de sus dependencias (Joseph y Nugent, 1995). Es en esta red de personas, prcticas y significados que cualquier cambio que se intente en el sistema educativo tendr que convertirse en realidad. Organizar la implementacin del proyecto exige cambios institucionales concertados entre varios ministerios y el concurso de diversos especialistas para las diferentes reas de intervencin que el proyecto plantea. Garantizar la implementacin del proyecto supondra la creacin de un grupo plural de funcionarios cuya estabilidad en sus puestos tendra que ser asegurada en el MINEDU para que puedan asumir una tarea de largo plazo, en un sector en el que la carrera pblica ha desaparecido para ser reemplazada por la cuestionable tradicin de que cada ministro viene con su equipo. La formulacin del proyecto no basta, pues, y la voluntad poltica que se reclama para su implementacin demanda cambios profundos en la cultura del sistema educativo, que es una clara expresin de la experiencia del Estado en el pas. Educacin pobre para los pobres La baja calidad de la educacin y la presencia de la corrupcin son resistentes al cambio porque ambos problemas corresponden a formas establecidas de relaciones sociales que producen y reproducen tanto jerarquas como un acceso desigual a los recursos del Estado. Si miramos con ojo crtico qu es lo que produce la realidad cotidiana del sistema educativo y los intereses que motivan a los actores que viven en l, ser ms claro por qu se dice que transformar la educacin requiere del consenso poltico y el esfuerzo de todos. Desde la perspectiva de los estudios crticos sobre la educacin que intentan entender e interpretar el contraste entre aquello que las instituciones educativas dicen que hacen, y lo que realmente hacen (Giroux, 1999), realic entre 1994 y 2003 varios estudios etnogrficos en diferentes instituciones y situaciones educativas. En tres casos estudi instituciones de formacin docente para entender la cultura que en ellas se produce, desde el entramado de relaciones sociales, polticas y econmicas en el que existen; me interesaba asimismo desentraar los discursos sobre el conocimiento acadmico vigentes en estas instituciones (Oliart, 1996, 2001, 2010). Aprend que la calidad de la educacin no es simplemente un asunto relacionado con el acceso a recursos o a dinero, sino que adems es el resultado de interpretaciones y prcticas particulares de lo que la educacin formal y el conocimiento acadmico representan en determinados contextos socioculturales. Esto es lo que explica la produccin consistente de una educacin pobre para los pobres (Oliart, 2007). Esa ha sido la forma peruana de resolver la abierta contradiccin entre la promesa democratizadora de la educacin y la reproduccin de relaciones pre-democrticas en una sociedad poscolonial y racista. Esa tensin atraviesa polticas y prcticas de la educacin en todo nivel y en cada espacio del sistema

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educativo. Desde las oficinas del Ministerio, al saln de clases en la ms remota rea rural. Tenemos arraigada en nuestro pasado la asociacin colonial entre el privilegio del acceso a la cultura letrada y el poder (Rama, 1984). Esta fue heredada por la repblica, cuando la necesidad de controlar a la numerosa poblacin indgena reforz la fuerte asociacin entre raza y habilidades intelectuales y conocimientos, inspirada en el racismo cientfico del siglo XIX, de modo que las expresiones indio e ignorante se convirtieron casi en una y la misma cosa (Larson, 2007). Pero, en los comienzos del siglo XX, la intensidad de las luchas para garantizar el lugar de los indgenas como ciudadanos rompe la artificial identidad biolgica entre raza y educacin, y abre a un nuevo contingente de peruanos la posibilidad de acceder a la escuela, de modo que educarse sirve para transformar la percepcin del lugar racial de una persona en la estructura social (De la Cadena, 2000). Pero este logro simblico y poltico tiene fecha de expiracin cuando la educacin estatal se devala y deja de ser un recurso eficaz para la movilidad social, en las ltimas dcadas del siglo XX. Un primer llamado crtico a la promesa incumplida de la educacin, como una herramienta para la democracia, haba ocurrido a principios del siglo veinte, cuando diversos movimientos de reforma educativa se iniciaron en Europa y Estados Unidos, con el propsito de que la educacin fuese un eficaz igualador de oportunidades para los hijos de las clases trabajadoras. Pierre Bourdieu ha demostrado cmo en el caso de Francia las clases medias y altas fueron muy activas, y relativamente exitosas, en sus esfuerzos para garantizar que sus hijos tuvieran una educacin de calidad, conscientes del poder reproductor de las diferencias sociales que conlleva la educacin (1984); no ha ocurrido lo mismo con las clases trabajadoras. A finales del siglo XIX e inicios del siglo XX el sistema educativo estatal creci en Europa y Estados Unidos gracias a la iniciativa y mayor presencia social y poltica de las clases trabajadoras en sus sociedades. Pero pronto polticos y pedagogos radicales se dieron cuenta de que no bastaba con la existencia de escuelas y universidades para las clases trabajadoras si desde esas escuelas no se criticaba los fundamentos de las jerarquas sociales, pues de otro modo las escuelas las reproduciran. En esos aos se desarrollan diversas formulaciones de pedagoga radical y algunos discursos sobre el rol liberador de la educacin, adems de plantearse la tarea poltica de defender la promesa democratizadora de la educacin. Antonio Gramsci insista en la necesidad de asumir como tarea poltica el mantener una actitud vigilante para garantizar que los graduados de las diferentes disciplinas tuvieran el mismo acceso a los beneficios integrales de la educacin, inclusive si sus orgenes sociales eran diversos (Gramsci, 1988 [1916], pp. 301-303). Solamente de esa manera se evitara lo que Karl Mannheim llamaba una democratizacin en la mediocridad (Mannheim, 1957 [1934], p. 208). Cuesta encontrar en el Per actores polticos que se hayan propuesto la lucha por defender la calidad de la educacin. Lo que parece haber ocurrido es que una vez que el sistema educativo creci, cediendo a las presiones de nuevos sectores sociales, las nuevas 14

clases medias al mismo tiempo que abrazaron la promesa de la movilidad social que vino con la educacin absorbieron los patrones tradicionales de dominacin y, valindose de una nueva retrica, reeditaron la exclusin educativa mediante el abandono del sistema educativo por parte del Estado. Podramos caracterizar el crecimiento del sistema educativo en el pas, explicndolo no solamente como resultado de la falta de recursos, sino mediante la forma en la que, de manera perversa, incluye y excluye a la vez, valindose del concurso de todos los involucrados. En un libro pionero sobre la educacin rural, Juan Ansin (1989) desarroll la idea de que no se trata de ver solamente lo que la escuela deja de hacer, planteando el reto de describir lo que en la prctica s ensea. Entre otras conclusiones, este autor seala que la escuela rural ensea a nios y nias a obedecer, y a desarrollar algn sentido de identificacin con el pas. Las investigaciones de las que fui parte me ensearon que la experiencia del Estado a travs del sistema educativo est llena de inconsistencias, en las que la informalidad omnipresente durante clases y actividades de estudio convive con la rigidez y solemnidad de ceremonias y procedimientos burocrticos; el balance probablemente deja como leccin que garantizar el aprendizaje de las materias puede no ser relevante, pero s es crucial aprender el lenguaje y los gestos de obediencia y sumisin frente a las autoridades. Lo que maestros y alumnos aprenden es a evitar los aspectos amenazantes del poder, convirtindose en cmplices y actores de esa falta de normas que conforma la, as llamada, dbil institucionalidad del pas. El Estado del que forman parte todos sus funcionarios ejerce su propia pedagoga a travs del trato que da a las personas en las instituciones de las que participan. Observar los escenarios en los que transcurre la educacin estatal lleva a reflexionar sobre la relacin entre el espacio educativo y el modo en que este interpela a los cuerpos de quienes lo ocupan. Espacios precarios, baos en mal estado y carpetas escasas deben ser entendidos como parte de la formacin recibida en las escuelas. Caos organizativo en los institutos pedaggicos, largas esperas entre clase y clase, tareas laboriosas cuyo propsito escapa a los estudiantes, bibliotecas pobres y fotocopias ilegibles distribuidas por los profesores forman parte del proceso de convertirse en maestros pobres para alumnos pobres. Todo ello estructura e inscribe una gramtica profunda en el comportamiento de los cuerpos que se expresar luego en las relaciones sociales, en gestos cargados de significados que se repiten despus en las escuelas en las que se trabajar y en la sociedad (Corrigan, 1988). En la experiencia de las dependencias del Estado, y en especial en las escuelas, la pobreza y el maltrato se ven como naturales, pues se basan en un sentido comn que asocia la situacin de pobreza material de los estudiantes con un inevitable destino que los priva de cualquier beneficio que pudiera significar su crecimiento personal o la posibilidad de cambiar sus circunstancias a travs de la educacin. El mensaje bsico, con su correlato prctico de una dedicacin mnima a la enseanza y del cotidiano desdn y maltrato a los estudiantes, parece ser que los pobres merecen menos por ser pobres. Esto va asociado a lo que algunos llaman pesimismo pedaggico, es decir, a las bajas expectativas que los 15

profesores depositan en el rendimiento de sus alumnos y a la dificultad de los docentes para imaginar el destino sus estudiantes ms all de ciertos marcos estrechos. Un ejemplo paradjico de cmo viajan o se traicionan algunas ideas para acomodarse a un orden existente lo tenemos en la forma que en la prctica se expresa el debate entre la educacin progresista y la educacin conservadora, en ciertos mbitos del sistema educativo. Ideas en principio acertadas y liberadoras sobre la pedagoga se enuncian como alternativas a una educacin conservadora, pero en la prctica resultan negadas para seguir reproduciendo la mediocridad y el abandono, disfrazados de pedagoga moderna y progresista. Esto se hace a travs de la repeticin de algunas ideas pero simplificando su contenido, reducindolo a gestos y nuevas rutinas, y derrotando estratgicamente a las ideas innovadoras que son presentadas como tcnicas para intervenir solamente en el espacio del aula o la escuela (va directivas), sin cuestionar las relaciones entre las personas que tales corrientes buscan revertir, o sin modificar las condiciones materiales de la enseanza. Por ejemplo, la pedagoga constructiva, que prioriza la adquisicin y el desarrollo de habilidades y competencias, cuestiona el nfasis en los contenidos y la enseanza memorstica y acrtica de hechos descontextualizados. El rol del maestro consiste en estimular el inters de los alumnos para que ellos aprendan aquello que les resulta relevante, estimulante, significativo. Estas ideas, interpretadas dogmticamente, han llevado en algunos casos a una suerte de desdn por los contenidos y la informacin. Pero una cosa es imaginar un aula llena de libros, computadoras y acceso a Internet y otros recursos que los nios pueden explorar con entera libertad, mientras el docente estimula el desarrollo de habilidades a poner en uso en relacin con esos contenidos, y otra es enfrentar una situacin en la que tales recursos no existen y el docente es de hecho la principal fuente de informacin sobre ciertos temas del currculum que no forman parte del entorno inmediato de los estudiantes. En esta misma lnea, otra idea innovadora opone el conocimiento libresco al valor de la experiencia, camino que desemboca en desestimular o incluso estigmatizar la lectura, negando su valor como recurso. Un ltimo ejemplo: la oportuna idea de ofrecer una educacin con contenidos significativos lleva a algunos docentes a pensar que algo que sus estudiantes no conozcan de antemano no puede generar su inters, de modo que filtra materiales que en efecto posee, privando a los estudiantes de verlos. En definitiva, estos ejemplos15 muestran cmo elementos de una propuesta educativa innovadora, puestos en un contexto de carencias y limitaciones, desembocan en la produccin de una pobreza acadmica que reproduce el carcter excluyente de la educacin pblica. Uno de los factores que el diagnstico de la educacin identifica como causante de la baja calidad de la educacin es la formacin docente; como se ha sealado, esto es algo que lleva dcadas discutindose y para lo cual se han hecho varias propuestas interesantes. En el contexto del Programa de Formacin de Maestros (PROFORMA), a
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Cada uno de estos ejemplos proviene de diversas observaciones de campo y numerosas entrevistas y conversaciones con maestros y funcionarios del Ministerio.

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fines de la dcada pasada, el MINEDU contrat a un grupo de consultores para elaborar un proyecto de reforma de los ISP estatales, situando como necesidad fundamental la transformacin del currculo. Se otorg la coordinacin de esta oficina a la religiosa y educadora Shona Garca, ex-directora del Instituto Pedaggico de Monterrico y quien en ese momento se hallaba a cargo de un exitoso programa rural de formacin docente en Jan, Cajamarca. Su equipo produjo un plan de estudios realista, que apuntaba a transformar al tpico estudiante que ingresa a un ISP en un maestro eficaz en el aula. El plan sugera la necesidad de iniciar la formacin docente con dos aos de asignaturas remediales, asumiendo que la mayora de estudiantes de colegios estatales en provincias han acumulado una base pobre durante la primaria y la secundaria. En esos dos aos, los estudiantes tendran que llevar su lectura y escritura al nivel necesario para la educacin superior, as como adquirir habilidades bsicas para la investigacin y el pensamiento independiente. En la segunda mitad de la formacin se les enseara pedagoga y recibiran entrenamiento en sus respectivas reas de inters. Sera interesante estudiar la historia de este proyecto. Fue implementado de manera experimental en algunos institutos pedaggicos en el pas y luego fue abandonado. Este es solamente un ejemplo, entre muchos otros esfuerzos de formulacin de alternativas e iniciativas diseadas para resolver los numerosos problemas del sistema educativo. Es tambin un ejemplo ms de las incontables experiencias de abandono y falta de continuidad que generan en el sector pblico un pesimismo marcado, el cual a su vez recorta iniciativas y frena la innovacin y el afn de mejorar los servicios que se prestan, alimentado por una valoracin pobre acerca de los potenciales usuarios de aquellos servicios que podran mejorarse. El Estado como botn Un elemento discursivo de presencia relativamente importante durante la reforma neoliberal del Estado fue la lucha contra la corrupcin. La idea de que la manera en la que se ejerce el poder del Estado, a travs de sus diferentes instituciones nacionales, regionales y locales, es uno de los principales obstculos para superar los graves problemas de la educacin pblica en nuestro pas ha ganado consenso. Un amplio informe de la Defensora del Pueblo 16 confirma cmo la forma en la que el ciudadano experimenta la relacin con el Estado sigue estando marcada por la corrupcin, definida sencillamente como el uso del poder pblico para el beneficio privado. Lo que contribuye a que el Estado represente para los usuarios de los servicios que presta, especialmente en sus mrgenes, tanto una garanta (de otorgamiento o proteccin de derechos, de acceso a justicia) como una amenaza (de ser objeto de abuso de poder, arbitrariedad, castigos injustos, abandono) (Poole y Das, 2004).

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http://www.defensoria.gob.pe/inform-defensoriales.php

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Cualquier proyecto educativo tiene que establecer una relacin frontal con estas caractersticas del uso del poder estatal. Es aqu donde el tema de la educacin se vuelve claramente poltico y es importante verlo ms all de la crtica a un gobierno en particular. No sin tensiones y una fuerte y clara oposicin en algunos casos, el poder del Estado en el Per an se ejerce como si viviramos en un permanente estado de excepcin. Pese a que contamos con leyes que reflejan importantes consensos polticos y una saludable permeabilidad a los discursos ms avanzado de la legislacin en la proteccin de derechos en el mundo, en la prctica cotidiana los ciudadanos tenemos muy enraizada la idea basada en la experiencia de que quien est en el poder va a gobernar con un control casi absoluto de las instituciones pblicas. Ese poder se usar en beneficio de quienes se encuentren en sus crculos, creando una situacin de constante temor a la arbitrariedad de la actuacin de los funcionarios del Estado en todos los espacios en los que este acta, desde la intimidad del aula escolar, pasando por las direcciones locales y regionales, hasta las impersonales ventanillas de los ministerios en Lima. El trfico de puestos, bienes e influencias en beneficio propio y para favorecer a parientes, amigos y allegados que se practica en el aparato estatal del Per tie las relaciones sociales de modo tal que hace evidente que vivimos en una sociedad que se gobierna por pautas de dominacin en las que la racionalidad y soberana del Estado no son lo central (Das y Poole, 2004). Ciertamente, la educacin est muy lejos de ser una excepcin; por el contrario, las caractersticas de un sistema educativo estn profundamente marcadas por las relaciones de poder y las formas que stas adquieren en diversos niveles. Tales formas de las relaciones de poder penetran las culturas acadmicas y sociales que se desarrollan en cada institucin educativa. De all que la reforma de un sistema educativo tendra que ser consonante con un proyecto poltico que busque por lo menos identificar, y criticar, si es que no transformar, relaciones de poder no democrticas, junto con las culturas que las sostienen, porque al final de cuentas ellas estn en la base de los resultados de los procesos educativos. En estos aos se han creado las instancias que en teora tendran que garantizar la participacin de la ciudadana en la vigilancia contra la corrupcin en el sistema educativo. La impresionante lista de siglas incluye a los rganos de Control Institucional (OCI), las Comisiones de Atencin de Denuncias y Reclamos (CADER) y las Comisiones Permanentes de Procedimientos Administrativos Disciplinarios (CPPAD). Queda por evaluar cmo son usadas y qu efecto tienen estos organismos en el acendrado uso del puesto pblico como botn. Mientras tanto, la prctica extendida de la corrupcin tiene su propia pedagoga que ensea a las personas cul es el lugar que les da el Estado, no a travs de la eficiente imposicin de normas formales o del ejercicio de su autoridad tcnica, sino a travs de la constante confirmacin de que el ciudadano padece una condicin vulnerable en las oficinas del Estado. Los encargados de las oficinas del Ministerio de Educacin son proveedores de un servicio que est normado pero, debido a su posicin poco visible, ellos pueden interpretar y manipular las normas segn su conveniencia, por ejemplo, para 18

otorgar o negar acceso a la acreditacin que un estudiante necesita para certificar la educacin que ha recibido, o para determinar la asignacin de maestros a las escuelas ms apartadas, de acuerdo a sus criterios, en muchos casos informados por intereses privados. La experiencia de un Estado desatento y desdeoso se combina con las altas expectativas que muchas comunidades todava tienen en el acceso la educacin como una manera de garantizar el respeto para ellos y sus hijos en la sociedad. La experiencia compartida de ser constantemente defraudados o estafados define la relacin que millones de peruanos tienen con el sistema educativo y con el Estado. Este es percibido, de un lado, como una instancia que puede imponer normas rgidas sobre ellos y determinar si sus acciones o demandas son legales o ilegales, y por otro lado, como un espacio el que hay amplia oportunidad para la informalidad, la arbitrariedad, el abuso, la complicidad y una combinacin de diversas formas del ejercicio de poder y la dominacin. Cualquier intento de mejorar el sistema educativo tiene que enfrentar necesariamente estas y otras caractersticas que en la prctica norman la vida de las instituciones educativas. La experiencia de la informalidad, la arbitrariedad y el abuso, as como el contacto con maestros y empleados pblicos corruptos, producen y reafirman ideas acerca de las jerarquas sociales que consideran el abuso y la humillacin de cierto tipo de personas como normal. La nocin de que existe un orden de las cosas en el cual algunas personas no tienen derechos tambin esta presente en el sistema escolar. Por lo tanto, comprender que hay gente que no solamente puede ser objeto de desatencin, sino adems de abusos, es parte de la pedagoga vigente en las instituciones educativas del Estado. Mientras estas nociones tengan espacio y legitimidad para organizar la prctica cotidiana de funcionarios del Estado en el nivel que sea, el cambio ser difcil. S se puede? Al inicio de este artculo se seal la relevancia de la existencia del PEN. Este recoge innumerables propuestas y esfuerzos, con ideas que en algunos casos ya forman parte de la realidad de algunas comunidades educativas. Afortunadamente, una caracterstica particular del medio educativo peruano es que, en la multiplicidad de espacios que alberga, es posible crear alguna autonoma y producir eventos especficos e inclusive culturas particulares que pueden ser embriones de una cultura escolar diferente. Por otra parte, la creacin de redes de maestros se ha convertido en una oportunidad para la reflexin y la innovacin, conducentes tambin a la recuperacin de la dignidad profesional de los docentes. El pas cuenta con una comunidad intelectual plural, vigilante y crtica del desempeo del Estado, que adems est conectada a numerosas redes sociales en el pas, con nutridos recursos para la informacin y el debate, y con presencia legtima en los medios. Solamente falta dar el salto en la poltica.

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