BIROKRASI

Model organisasi birokratis diperkenalkan oleh Max Weber 1). Webber

membahas peran organisasi dalam suatu masyarakat dan ia mempertanyakan
bentuk organisasi yang sesuai pada akhir abad ke-19. Organisasi birokratis
menurut Weber dapat menjamin tercapainya alokasi sumber yang terbatas pada
sebuah masyarakat yang kompleks seperti masyarakat industri Eropa. Ia juga
mengemukakan adanya 7 ciri yang dapat dijumpai pada sebuah oragnisasi
birokratis, yaitu :
1. Adanya pengaturan ataupun fungsi-fungsi resmi yang saling terikat oleh
aturan-aturan, yang menjadikan fungsi-fungsi resmi itu suatu kesatuan yang
utuh.
2. Adanya pembagian kerja yang jelas di dalam organisasi. Setiap anggota
organisasi mempunyai tugas yang jelas dan juga mempunyai wewenang
(otoritas) yang seimbang dengan tugas yang harus di jalankannya.
3. Adanya pengorganisasian yang mengikuti prinsip hirarki, yaitu tingkatan
yang lebih tinggi, sehingga tersusun suatu hirarki otoritas yang runtut mulai
dari tingkatan yang tertinggi hingga tingkatan yang terendah dalam organisasi.
4. Adanya sistem penerimaan dan penempatan karyawan (anggota organisasi)
yang didasarkan pada kemampuan teknis, tanpa memperhatikan sama sekali
koneksi, hubungan keluarga, maupun favoritisme.
5. Adanya pemisahan antara pemilikan alat produksi maupun administrasi, dari
kepemimpinan organisasi. Weber berpendapat bahwa pemisahan ini akan
membuat organisasi tetap bersifat impersonal, sesuatu yang dianggap penting
untuk mencapai efisiensi.
6. Adanya objektivitas dalam pelaksanaan tugas yang berkaitan dengan suatu
jabatan dalam organisasi. Weber bependapat bahwa pemegang suatu jabatan
haruslah melakukan kegiatan secara objektif sesuai dengan tugas yang harus
dijalankannya, dan tidak menggunakan jabatannya untuk melayani
kepentingan dirinya pribadi.
7. Kegiatan administrasi, keputusan-keputusan, dan peraturan-peraturan dalam
organisasi selalu dituangkan dalam bentuk tertulis.

Bentuk organisasi yang ditunjukkan oleh Weber dengan tujuh dimensi tersebut
merupakan bentuk ideal dari organisasi birokratis. Kebanyakan dimensi tersebut
tampak di jalankan pada banyak organisasi yang ada di sekeliling kita, seperti
hirarki otoritas, pembagian tugas dan penggunaan dokumen tertulis. Tetapi jarang
sekali dijumpai organisasi yang mampu menjalankan ke tujuh dimensi tersebut
secara sempurna. Apabila setiap kegiatan organisasi dicatat secara tertulis
misalnya, maka organisasi akan penuh dengan dokumen sehingga akan
menghambat seluruh pekerjaan lainnya.
Dalam kenyataannya, banyak organisasi yang bertentangan dengan prinsip-
prinsip yang diusulkan oleh Weber. Seringkali kita jumpai organisasi yang hanya
menerima karyawan jika ada hubungan keluarga, koneksi, dan sebagainya. Para
pejabat dalam organisasi seringkali memanfaatkan kedudukannya untuk
kepentingan pribadi. Kondisi yang menyebabkan organisasi menjadi tidak efisien
dan sesungguhnya bertentangan dengan kepentingan masyarakat. Sebaliknya jika
dijalankan secara sungguh-sungguh model organisasi rasional yang diusulkan
Weber mempunyai banyak keunggulan. Tugas-tugas akan dapat diselesaikan
secara efisie, dan para pejabat dalam organisasi tidak akan memanfaatkan
organisasi untuk kepentingan pribadi.

Otoritas dalam Organisasi :

Prinsip hirarki yang dinyatakan sebelumnya menuntut adanya otoritas
yang lebih besar pada tingkatan yang lebih tinggi agar dapat melakukan
pengaturan dan pengawasan terhadap tingkatan yang lebih rendah.
Weber menyatakan bahwa terdapat 3 jenis otoritas, yang berpengaruh
terhadap pola kepemimpinan maupun kegiatan pengambilan keputusan dalam
suatu organisasi, yaitu :
1. Otoritas Rasional-Legal
Otoritas yang muncul karena kepercayaan karyawan terhadap legalitas aturan,
pembagian kerja dan hak dari orang yang di tempatkan sebagai pemimpin
untuk memberikan perintah.

2. Otoritas Tradisional
Otoritas yang muncul karena kepercayaan orang terhadap tradisi, termasuk
status seseorang yang karena tradisi mempunyai hak untuk memerintah.
Otoritas tradisional merupakan dasar bagi organisasi gereja dan kerajaan.

3. Otoritas Karismatik
Otoritas yang muncul pada diri seseorang yang mempunyai karakteristik
pribadi yang luar biasa, yang menyebabkan orang tersebut dianggap
mempunyai hak untuk memerintah oleh orang lain. Contohnya, pemerintahan
yang bersifat revolusioner seringkali didasarkan pada karisma pimpinannya.

Hubungan Ukuran Organisasi Terhadap Birokrasi

Lebih dari 100 penelitian telah dilakukan untuk menjawab pertanyaan-
pertanyaan ini 1). Sebagian besar akhirnya menunjukkan bahwa organisasi besar
pada umumnya mempunyai perbedaan dari organisasi kecil, terutama perbedaan
pada beberapa dimensi dari strukturnya, seperti :
1. Formalisasi
Formalisasi menunjukkan tingkat penggunaan dokumen tertulis dalam
organisasi. Pada organisasi yang lebih formal, tingkat penggunaan dokumen
tertulis lebih tinggi. Peraturan-peraturan, prosedur, dan berbagai hal lainnya,
muncul dalam bentuk tertulis. Penelitian-penelitian yang telah dilakukan
menunjukkan bahwa organisasi yang lebih besar umumnya mempunyai
tingkat formalisasi yang lebih tinggi dibanding organisasi kecil.
Oragnisasi besar memerlukan adanya peraturan, prosedur, dan juga dokumen
tertulis untuk mengontrol dan mengatur karyawan yang jumlahnya besar, dan
juga bagian-bagian yang jumlahnya lebih banyak dalam organisasi. Pada
 organisasi kecil pengawasan terhadap karyawan dapat dilakukan secara
langsung oleh pimpinan perusahaan, karena karyawan yang perlu di
perhatikan jumlahnya tidak besar. Pada perusahaan besar formal memberikan
kesempatan bagi pimpinan untuk melakukan pengawasan yang bersifat
impersonal terhadap karyawan.

2. Sentralisasi
Sentralisasi menunjukkan tingkatan yang diberi wewenang untuk melakukan
pengambilan keputusan dalam organisasi. Pada organisasi yang mempunyai
tingkat sentralisasi yang tinggi, keputusan-keputusan pada umumnya dibuat
hanya pada puncak organisasi. Jika organisasi mempunyai tingkat sentralisasi
yang rendah, keputusan-keputusan yang serupa dapat diambil pada tingkatan
yang lebih rendah. Penelitian-penelitian menunjukkan bahwa pada organisasi
besar tingkat sentralisasi bisa menjadi lebih rendah dibanding organisasi kecil.
Organisasi besar mempunyai lebih banyak bagian maupun tingkatan, sehingga
jumlah keputusan yang harus diambil juga lebih besar. Jika seluruh
pengambilan keputusan di bebankan kepada pimpinan perusahaan, maka
pimpinan perusahaan tersebut tidak akan sanggup menangani seluruhnya
sendiri. Karena itu terpaksalah sebagian pengambilan keputusan dipercayakan
pada tingkatan yang lebih rendah.

3. Kompleksitas
Kompleksitas mencakup kompleksitas vertikal yang menunjukkan jumlah
tingkatan dalam organisasi, dan kompleksitas horisontal yang menunjukkan
banyaknya bagian dalam organisasi. Organisasi besar ternyata menunjukkan
tingkat kompleksitas yang lebih besar yang lebih besar daripada organisasi
kecil 2). Hal ini terjadi karena pada organisasi berukuran besar seringkali
diperlukan adanya bagian-bagian yang mempunyai tugas khusus. Contohnya,
pada organisasi berukuran kecil biasanya masalah perencanaan di tangani
sendiri oleh pimpinan perusahaan. Pada organisasi berukuran besar,
 perencanaan seringkali harus dilaksanakan oleh suatu bagian yang khusus
karena kompleksnya masalah yang harus direncanakan.
Selain itu, organisasi besar juga dapat menambahkan bagian yang khusus
dengan biaya yang relatif lebih rendah, karena ongkos yang harus dikeluarkan
dapat ditanggung oleh organisasi yang berukuran lebih besar. Terakhir,
besarnya organisasi seringkali menuntut adanya pembagian menjadi lebih
banyak bagian agar ukuran setiap bagian tersebut masih memungkinkan untuk
tercapainya pengawasan yang efektif. Pimpinan akan dapat melakukan
pengawasan dengan baik jika ukuran bagian tersebut terlalu besar. Jika
kompleksitas horisontal bertambah besar, berarti bahwa terdapat lebih banyak
bagian dalam organisasi. Seringkali setiap bagian tersebut harus berdiri sendiri
dalam melaksanakan kegiatannya, sehingga memerlukan tambahan karyawan
dengan keahlian khusus. Penambahan karyawan tersebut membuat ukuran
organisasi menjadi lebih besar. Hal ini menunjukkan adanya hubungan antara
kompleksitas horisontal dengan ukuran organisasi.

4. Rasio Administratif
Dimensi struktur yang paling sering diteliti adalah rasio administrtif, yaitu
perbandingan jumlah anggota kelompok pimpinan terhadap jumlah
keseluruhan anggota organisasi. Sehubungan dengan rasio administratif ini,
Parkinson mempopulerkan penemuannya yang dikenal dengan nama “Hukum
Parkinson”, mangenai hubungan antara jumlah anggota kelompok pimpinan
dengan banyaknya pekerjaan yang harus diselesaikan dalam suatu organisasi1).
Parkinson memperlihatkan bahwa pimpinan organisasi seringkali berusaha
memperbesar jumlah anggota kelompok pimpinan, walaupun sebenarnya
pekerjaan yang seharusnya diselesaikan tidak bertambah besar. Sebagai
contoh, diperlihatkan bahwa selama 14 tahun (antara tahun 1914 hingga 1928)
jumlah perwira pada Angkatan Laut Inggris bertambah 78%, sementara
jumlah kapal perang berkurang sebesar 32 % dan jumlah keseluruhan anggota
Angkatan Laut juga mengalami penurunan sebesar 68 %. Parkinson
selanjutnya menyatakan bahwa keinginan untuk memperbesar jumlah anggota
 kelompok pimpinan itu muncul karena berbagai alasan, termasuk keinginan
untuk dianggap pimpinan yang penting karena memiliki staf yang besar
jumlahnya.
Dengan demikian, Parkinson telah memperlihatkan bahwa banyak organisasi
terutama yang berukuran besar yang mempunyai rasio administratif yang
tinggi dengan jumlah pimpinan yang terlalu banyak tidak sesuai dengan
jumlah pekerjaan yang harus diselesaikan, yang juga berarti bahwa organisasi
besar umumnya tidak efisien. Pernyataan Parkinson itu merangsang
munculnya berbagai penelitian terhadap rasio administratif bermacam-
macam.
Penelitian-penelitian ini akhirnya memperlihatkan adanya dua pola rasio
administratif, yaitu :
a. Pada organisasi berukuran kecil umumnya rasio administratifnya tinggi,
berarti bahwa jumlah pimpinan dalam organisasi kecil tidak sebanding
dengan kegiatan yang harus diselesaikan. Organisasi besar mempunyai
rasio administratif yang kecil1), berlawanan dengan pendapat Parkinson
sebelumnya.
Diperlihatkan bahwa organisasi besar umumnya mempunyai lebih banyak
peraturan, dengan spesialisasi karyawan yang lebih tinggi, sehingga
karyawan tidak memerlukan terlalu banyak pengawasan dan menyebabkan
jumlah pimpinan menjadi kecil dibanding jumlah karyawan yang ada.
b. Jumlah karyawan penunjang yang tidak terlibat langsung dalam kegiatan
pokok organisasi seperti karyawan pada bagian pemeliharaan, tukang tik,
dan sebagainya, bertambah besar jika organisasi berkembang. Pada
organisasi yang besar, diperlukan lebih banyak komunikasi maupun
kegiatan surat-menyurat, sehingga jumlah tukang tik yang dibutuhkan juga
lebih banyak. Besarnya organisasi juga menuntut lebih banyak kegiatan
pemeliharaan, sehingga petugas pemeliharaan juga akan bertambah
banyak.

Hubungan Antara Dimensi-dimensi Birokrasi :

 Pembahasan sebelumnya telah memperlihatkan bahwa terdapat perbedaan
antara struktur dari organisasi berukuran kecil. Perbedaan yang terjadi mencakup
beberapa aspek. Ukuran organisasi yang lebih besar akan menimbulkan beberapa
akibat berikut :
1. Menambah jumlah tingkatan manajemen (kompleksitas vertikal).
2. Menambah jumlah jabatan maupun bagian dalam organisasi (kompleksitas
horisontal).
3. Memperbesar tingkat spesialisasi, baik yang menyangkut keahlian karyawan
maupun spesialisasi fungsional.
4. Memperbesar tingkat formalisasi.
5. Memperbesar tingkat desentralisasi (dapat juga dikatakan memperkecil tingkat
sentralisasi).
6. Memperkecil persentase pimpinan dalam organisasi.
7. Memperbesar persentase staf teknis dan profesional.
8. Memperbesar persentase karyawan pemeliharaan maupun pegawai biasa.
9. Memperbesar jumlah komunikasi tertulis dan dokumentasi lainnya.

Perbedaan struktur organisasi

UKURANberukuran
ORGANISASI besar dari sruktur organisasi
MENJADI LEBIH BESAR
berukuran kecil ini di jelaskan dengan hubungan-hubungan antara dimensi-
dimensi birokrasi yang ditunjukkan pada gambar dibawah ini.

PEMBAGIAN KERJA TINGKATAN/HIRARKI

HUBUNGAN UKURAN ORGANISASI
MENJADI LEBIH RUMIT DENGAN BERBAGAI
MENJADI LEBIH BANYAK DIMENSI
BIROKRASI

MENINGKATNYA MENINGKATNYA
PERSENTASE STAF DESENTRALISASI
OPERASIONAL DAN
PENUNJANG

KEBUTUHAN AKAN MENINGKATNYA

KOORDINASI MENJADI KEBUTUHAN AKAN
LEBIH BESAR KESERAGAMAN /
STANDARISASI

FORMALISASI RASIO
MENINGKAT ADMINISTRATIF
MENINGKAT
 (-)

keterangan : tanda (-) menunjukkan yang arahnya berlawanan

Gambar diatas menunjukkan bahwa ukuran organisasi bukanlah satu-

satunya dimensi birokrasi yang berpengaruh terhadap dimensi birokrasi yang
berpengaruh terhadap dimensi birokrasi lainnya. Jika ukuran organisasi menjadi
besar, dimensi-dimensi itupun saling mempengaruhi satu sama lain, sehingga
perubahan dimensi-dimensi tersebut bukanlah hanya disebabkan oleh perubahan
ukuran organisasi1). Pada bagian di perlihatkan bahwa pengaruh membesarnya
ukuran organisasi terutama akan mengakibatkan berubahnya kompleksitas
organisasi. Organisasi akan menjadi lebih kompleks, pembagian kerja akan
menjadfi lebih rumit dan organisasi akan mempunyai jumlah bagian yang lebih
banyak serta jumlah tingkatan (hirarki wewenang) yang lebih besar.
Banyaknya bagian menuntut adanya pengawasan dan koordinasi yang
lebih ketat untuk menjamin tercapainya kerjasama yang baik antara bagian-bagian
tersebut. Banyaknya tingkatan menyebabkan terjadinya desentralisasi. Banyak
wewenang dalam pengambilan keputusan yang diserahkan kepada tingkatan
bawah, agar pimpinan tidak perlu menannggung beban pengambilan keputusan
yang diserahkan kepada tingkatan bawah, agar pimpinan tidak perlu menanggung
beban pengambilan keputusan yang terlalu besar. Desentralisasi ini, pada
gilirannya menuntut adanya formalisasi yang lebih besar, yaitu agar kegiatan
organisasi tetap terawasi dengan baik walaupun banyak pendelegasian wewenang
kepada tingkatan yang lebih rendah.
Formalisasi menjamin adanya keseragaman perilaku dan adanya
standarisasi dalam tindakan para bawahan yang diberi wewenang mengambil
keputusan, sehingga megurangi keperluan akan pengawasan. Pembagian kerja
yang lebih rumit menyebabkan perlunya lebih banyak staf penunjang karena
banyaknya koordinasi yang dibutuhkan. Hal ini juga menimbulkan tuntutan akan
formalisasi yang lebih tinggi. Jika tidak dengan formalisasi yang tinggi,
kebutuhan akan koordinasi ini akan menyebabkan meningkatnya jumlah pimpinan
yang diperlukan, berarti menaikkan rasio administratif organisasi. Tingkat
formalisasi yang tinggi dan desentralisasi mengurangi kebutuhan akan pimpinan,
sehingga bisa memperkecil rasio administratif.
Dengan demikian ukuran organisasi merupakan faktor utama yang
berpengaruh terhadap besarnya birokrasi dalam organisasi. Tetapi, dimensi-
dimensi birokrasi lainnya juga saling mempengaruhi satu sama lain, dan
menyebabkan organisasi menjadi lebih birokratis pada dimensi-dimensi tertentu.
Selain itu, juga telah diperlihatkan bahwa birokrasi mampu memenuhi kebutuhan
koordinasi maupun pengawasan pada organisasi berukuran besar.