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Conpes
Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social Repblica de Colombia Departamento Nacional de Planeacin

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POLTICA DE CONSOLIDACIN DE LA SEGURIDAD DEMOCRTICA: FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES DEL SECTOR DEFENSA Y SEGURIDAD

Ministerio de Defensa Nacional Departamento Administrativo de Seguridad Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Departamento Nacional de Planeacin

Versin aprobada

Bogot, D.C., 26 de febrero de 2007

1.

INTRODUCCIN La Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica (PDSD) desarrollada en el cuatrienio 2002-2006

prob ser una estrategia exitosa en la lucha contra el terrorismo y el narcotrfico, as como una herramienta fundamental en la recuperacin del control territorial. Despus de cuatro aos de implementacin, los resultados son evidentes. Hoy es indiscutible el hecho de que todos los indicadores de violencia y criminalidad se han reducido de manera sustancial, generando un clima de confianza y optimismo que a su vez se ha transformado en un aumento en la inversin nacional y extranjera, en tasas de crecimiento econmico que no se registraban hace dcadas y en un aumento en el bienestar social a travs de la reduccin de la pobreza y el desempleo.

Pese a estos logros en seguridad, an persisten importantes retos. La implementacin de la PDSD ha generado un nuevo contexto estratgico marcado por la adaptacin de las amenazas y el surgimiento de nuevos desafos. Esta situacin ha obligado al sector defensa y seguridad a hacer una revisin de la poltica y a plantear nuevos objetivos. El producto de dicha revisin es la Poltica de Consolidacin de la Seguridad Democrtica (PCSD), tal como se refleja en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Estado Comunitario: Desarrollo para Todos. Esta se concibe en un espectro amplio de mbitos de accin, que sobrepasa el plano de las operaciones militares y policiales y que para su desarrollo tiene en cuenta aspectos polticos, jurdicos, diplomticos, de interaccin con la ciudadana y, en particular, esfuerzos de carcter social.

Para alcanzar los objetivos se ha diseado una estrategia que rene cinco (5) lneas de accin y veintiocho (28) planes y programas que apoyan el desarrollo de cada una de esas lneas. El logro de todos estos objetivos y el cumplimiento de los planes y programas requieren inversiones importantes. Consolidar significa mantener unas capacidades y fortalecer otras. En ese sentido, en Colombia durante los prximos aos, se requerirn inversiones procedentes de dos tipos de fuentes. La primera est dada por el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP), cuyo monto, a precios constantes de 2006, asciende a los $50,3 billones para el Ministerio de Defensa Nacional. De ese monto total, $4.1 billones estn destinados al rubro de inversin, lo que representa solo un 8,04 %. Estos recursos ya fueron definidos por el Gobierno Nacional y como tal sern ejecutados. Sin embargo, slo permiten mantener capacidades y son insuficientes para fortalecerlas. Para completar las necesidades del sector, de acuerdo con los objetivos planteados en la PCSD, se requieren recursos adicionales por el orden de los $7.54 billones. 1

Es de sealar que todos los anteriores valores estn dados en pesos del 2006.
1

El presente documento somete a consideracin del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social - CONPES -, la declaracin de importancia estratgica de la PCSD y de los proyectos que la conforman y la aprobacin tanto de su financiacin con recursos adicionales por el orden de los $7.54 billones para ser ejecutados entre 2007 y 2010, como de la estrategia de ejecucin mediante vigencias futuras.

2.

CONTEXTO ACTUAL DE DEFENSA Y SEGURIDAD: AMENAZAS Y RETOS

La ejecucin exitosa de la PDSD gener un nuevo contexto de seguridad en donde los grupos criminales se han visto forzados a cambiar sus tcticas y estrategias con el fin de garantizar su supervivencia. An cuando se han logrado avances en su debilitamiento, las amenazas no han desaparecido; siguiendo su lgica criminal, se han venido transformando. Esta situacin impone una serie de retos institucionales para el gobierno de Colombia y su Fuerza Pblica.

Los grupos narcoterroristas siguen insistiendo en el terrorismo y en el narcotrfico. En esta medida, dedican gran parte de su esfuerzo armado a defender a los que consideran sus activos estratgicos, es decir, los cultivos ilcitos, los secuestrados y sus propios cabecillas. Si bien se mantienen activos en diferentes zonas del pas, han desplegado sus retaguardias estratgicas en las zonas de frontera donde adems desarrollan actividades ilegales de manera creciente, convirtindose en una amenaza no slo para la seguridad de Colombia sino tambin para la de sus pases vecinos. Adicionalmente, mantienen su intencin de influir en espacios polticos nacionales e internacionales en bsqueda de reconocimiento y percepcin de legitimidad.

El negocio de las drogas ilcitas tambin ha respondido y se ha adaptado a la estrategia de lucha del gobierno para combatirlo. Con respecto a la siembra de coca, se pas de los grandes cultivos industriales a mltiples cultivos pequeos y dispersos, sembrados en zonas de difcil acceso y en medio de cultivos lcitos, lo que dificulta enormemente su deteccin y su erradicacin. As mismo, vienen incrementando la utilizacin de los parques naturales para evadir la aspersin area.

Organizacionalmente, en lugar de grandes carteles verticales, los narcotraficantes se han adaptado a travs de la formacin de estructuras ms dispersas y especializadas. Como respuesta al bloqueo del puente areo, han concentrado sus acciones en la Costa Pacfica de Colombia, buscando consolidarla como principal rea de embarque y despacho de drogas hacia diferentes partes del mundo, aprovechando su compleja geografa y la insuficiencia de sistemas de vigilancia y control de la Fuerza Pblica en la zona.

De otro lado, la coyuntura de la desmovilizacin de las autodefensas ilegales implica complementar los esfuerzos para enfrentar el surgimiento de nuevas amenazas. En algunas de las zonas donde se han desmovilizado estas estructuras armadas, estn actuando bandas criminales que pretenden hacerse al control de las diferentes actividades delictivas en las que incurran las autodefensas ilegales. Adicionalmente, persiste la voluntad de otros grupos narcoterroristas de entrar a esas reas para ejercer su influencia. En este punto, es importante resaltar la firme decisin del gobierno nacional de retirar todos los beneficios jurdicos, aplicar la legislacin penal ordinaria y cuando sea procedente, extraditar a cualquier desmovilizado de estas agrupaciones que reincida en actividades de narcotrfico, terrorismo o cualquier otro delito.

Simultneamente, este nuevo contexto de seguridad establece una serie de retos institucionales que no dan espera y que es necesario afrontar como un aspecto prioritario. La legitimidad y credibilidad de la Fuerza Pblica son la base de todas sus acciones, y en esa medida, es necesario realizar una serie de reformas que apunten a estndares ticos y profesionales ms elevados, as como de respeto por los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario.

3.

LOS OBJETIVOS DE LA POLTICA DE CONSOLIDACIN DE LA SEGURIDAD

DEMOCRTICA

Como respuesta al cambio en el escenario estratgico, el Gobierno Nacional adelant una revisin de la Poltica de Seguridad Democrtica, producto de la cual se ha diseado la Poltica de Consolidacin de la Seguridad Democrtica. Esta se enmarca dentro de una serie de principios que delimitan y orientan todas las actividades desarrolladas por el Ministerio de Defensa Nacional y la Fuerza Pblica. Los mismos incluyen la conquista de la seguridad como gua de todas las acciones, la generacin de confianza y apoyo de la poblacin como base de legitimidad, la proteccin a la poblacin, la presencia permanente e indefinida de la Fuerza Pblica en todos los rincones de la geografa nacional, la seguridad como generadora de rentabilidad social, la flexibilidad y adaptabilidad a la dinmica de la guerra y la accin coordinada con todas las entidades del Estado.

De acuerdo con los mbitos de accin definidos y acogindose a los anteriores principios, la PCSD establece cinco (5) objetivos estratgicos:

1. Consolidar el control territorial y restablecer la autoridad del Estado en todo el territorio nacional. 2. Generar a travs del uso legtimo de la fuerza y la poltica social, las condiciones de seguridad y bienestar social que obliguen a los grupos narcoterroristas a desmantelarse. 3. Romper en todos los eslabones de la cadena, la libertad y habilidad de los narcotraficantes para desarrollar su negocio y con ello avanzar hacia la eliminacin del narcotrfico en Colombia. 4. Formar una Fuerza Pblica moderna, con los ms altos estndares ticos y morales, que cuente con la confianza y el apoyo de la poblacin. 5. Desarrollar la Doctrina de Accin integral, a travs del esfuerzo combinado de la fuerza legtima, la poltica social, las acciones de las dems instituciones del Estado y de la sociedad civil.

Para alcanzarlos, la PCSD incluye un conjunto de veintiocho (28) planes y programas agrupados con base en cinco (5) lneas de accin (ver Cuadro 1):

Cuadro No. 1 Lneas de accin, planes y programas

Fuente: Ministerio de Defensa Nacional

Estos veintiocho planes y programas son la herramienta para lograr los objetivos propuestos. Por esto, cada uno de ellos requiere de la definicin de objetivos, de estrategias para desarrollarlos, de unas

metas claras y de unos indicadores que den cuenta del grado de avance en cada momento del tiempo. Por esto, cada plan o programa tendr un gerente, que deber ser el responsable de la ejecucin del mismo y deber responder por los logros que se obtengan.

La implementacin de la PCSD debe afianzar los resultados alcanzados en el ciclo de control territorial, marcando el proceso de transicin entre la fase de recuperacin y la fase de consolidacin del territorio. En la prctica, esto significa una transicin de la etapa inicial de control militar y policial de rea, a una donde la presencia y las operaciones de la Fuerza Pblica sean el marco para el reestablecimiento de la plena autoridad del Estado, el normal funcionamiento de las instituciones nacionales y locales, garantizando el libre ejercicio de los derechos de los ciudadanos y la efectividad de la inversin social. Para cumplir con este objetivo, la Doctrina de Accin Integral (DAI) se constituir en la principal herramienta para establecer principios y protocolos de coordinacin operacional entre el esfuerzo militar y el social.

Esta doctrina implica no solo la accin coordinada de todas las agencias del Estado a travs del Centro de Coordinacin de Accin Integral (CCAI), sino esfuerzos complementarios como la creacin de Compaas Mviles de Ingenieros que acompaarn el avance de las tropas ofreciendo con rapidez obras de desarrollo a las comunidades que se van recuperando.

La consolidacin implica diferentes modelos, acordes a los retos que se enfrentan en diferentes regiones del pas:

a. En zonas recuperadas: se deber garantizar la permanencia de la Fuerza Pblica. En la proteccin de centros de poblacin y zonas rurales se reemplazarn las Fuerzas Militares por Polica Nacional, con el nimo de liberar tropas para que estas puedan reforzar la iniciativa militar en la persecucin de grupos narcoterroristas. As mismo, la presencia de la Polica debe permitir la normalizacin de la vida en comunidad. b. En zonas de desmovilizacin: estas zonas requieren un incremento de la presencia de la Fuerza Pblica. Los objetivos principales son copar los espacios dejados por los grupos de autodefensa ilegal, negar la posibilidad de que otros grupos narcoterroristas hagan presencia y evitar que las bandas criminales en formacin, luego de la desmovilizacin, puedan prosperar en estas zonas. El uso coordinado de Fuerzas Militares y de Polica se har dependiendo de cada caso. c. En zonas de frontera: las zonas de frontera requieren una mayor presencia de la Fuerza Pblica y de las diferentes agencias del estado. El objetivo central es evitar que las organizaciones

terroristas utilicen las fronteras como retaguardia estratgica o como corredor de movilidad del narcotrfico y del trfico de armas e insumos qumicos. Una cooperacin estrecha con los pases vecinos debe negarles el uso de dichos espacios y por supuesto debe impedir que estos grupos lleven su accionar a otros territorios. El uso coordinado de Fuerzas Militares y de Polica se har dependiendo de cada caso. d. En zonas de retaguardia de los grupos narcoterroristas: la presin de las Fuerzas Militares ha llevado a los grupos dedicados al terrorismo y al narcotrfico a buscar nuevas zonas para proteger sus activos primordiales cultivos ilcitos, secuestrados y cabecillas-. Estas zonas debern ser recuperadas mediante operaciones militares contundentes y en profundidad. Es importante anotar que la creacin de compaas mviles de ingenieros se convierten en herramientas fundamentales para culminar las campaas militares con la fase de consolidacin.

Para complementar los esfuerzos de consolidacin, la PCSD contempla llevar a cabo un proceso de fortalecimiento de la Fuerza Pblica con especial nfasis en las siguientes cuatro reas:

1. Movilidad. Se pretende aumentar la eficiencia en las operaciones de control territorial en la medida que las tropas cuenten con una mayor movilidad que les permita cubrir ms extensin de territorio en menor tiempo.

Durante los prximos cuatro aos, se destinarn importantes recursos para aumentar la capacidad de movilidad y transporte areo. En primer trmino, sern adquiridos aviones medianos y pesados, as como helicpteros pesados que permitan realizar labores de transporte, comando, control y enlace, asalto areo y misiones de extraccin.

2. Inteligencia. Al enfrentar enemigos que recurren cada vez con ms insistencia a las acciones terroristas, el fortalecimiento de las capacidades de inteligencia se convierte en un aspecto fundamental.

En esta rea, los esfuerzos se enfocarn en el fortalecimiento global de la comunidad de inteligencia, en la adquisicin de equipo tcnico de inteligencia y contrainteligencia y en la adquisicin de plataformas areas. Tambin en el mantenimiento de los equipos existentes, en la reposicin y actualizacin de los mismos y en el fortalecimiento de la inteligencia humana.

3. Pie de Fuerza. Un mayor control territorial debe basarse necesariamente en un aumento del pie de fuerza. En el caso de la Polica Nacional se incrementar el nmero de hombres para la realizacin de operaciones de estabilizacin en zonas controladas y para desarrollar otras acciones que contribuyan con la reduccin de los ndices de criminalidad y violencia en los centros urbanos del pas. Con este objetivo, se ha establecido la meta de llevar la Polica a 200 corregimientos donde en la actualidad no hace presencia.

Por su parte las Fuerzas Militares tendrn la misin de realizar operaciones de choque en las zonas donde persisten concentraciones de cultivos ilcitos y grupos narcoterroristas, as como en las zonas de desmovilizacin de autodefensas ilegales y reas de frontera. Sern las Fuerzas Militares las responsables de recuperar el control territorial donde en la actualidad siga en disputa.

Para estos efectos, se incrementar el pie de fuerza en el Ejrcito Nacional en 14.573 hombres, en la Armada Nacional en 2.416 hombres y en la Fuerza Area Colombiana en 860 hombres. La Polica Nacional ser la fuerza con mayor crecimiento durante el periodo, incrementando su pie de fuerza en 20.047 efectivos adicionales.

4. Mantenimiento de las capacidades estratgicas. Colombia no ahorrar ningn esfuerzo o medio legtimo para combatir el narcotrfico y el terrorismo. Por esta razn, el Estado continuar haciendo uso de todo su material estratgico para apoyar las operaciones contra el narcotrfico y el terrorismo. Es el caso de las fragatas y los submarinos, los cuales son utilizados en misiones de vigilancia e interdiccin martima de drogas y armas, o los aviones de combate que apoyan con fuego areo las operaciones contra blancos de los grupos narcoterroristas y realizan misiones de identificacin, seguimiento e interceptacin de aeronaves.

Con estos equipos Colombia se muestra como un Estado que cumple con sus compromisos regionales y hemisfricos en materia de defensa militar y proteccin de la democracia, estando en capacidad de afrontar las amenazas de carcter trasnacional, contribuyendo as a garantizar la estabilidad regional.

Es de sealar que de acuerdo a los lineamientos establecidos por el Ministro de Defensa, Colombia no adquirir ningn equipo que no sea utilizado directamente para la lucha contra el narcotrfico y el terrorismo. En esta medida los recursos destinados a este programa tendrn como nico

objetivo repotenciar equipos existentes y en uso, y realizar algunas adquisiciones menores relacionadas con el objetivo propuesto.

Adicionalmente, y atendiendo el principio de que la legitimidad y el apoyo de la poblacin constituyen el centro de gravedad de todas las acciones de la Fuerza Pblica, la PCSD tambin contempla la realizacin de una serie de reformas estructurales al interior de las instituciones armadas en aspectos como el respeto a los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario, la reforma a la Justicia Penal Militar, la educacin y formacin de la Fuerza Pblica, la definicin de roles y funciones y la iniciativa para reformar y fortalecer la inteligencia.

4.

LA DESTINACION DE LOS RECURSOS 2007-2010

Todos los objetivos trazados en materia de defensa y seguridad para los prximos aos implican importantes inversiones en diferentes reas. En ese sentido, el MDN necesita recursos por el orden de los $57.9 billones para el perodo 2007 2010. De ese monto, $50.3 billones provendrn de los recursos ya aprobados en el MGMP; los restantes $7.54 debern provenir de recursos adicionales del presupuesto nacional 2 . Es importante aclarar que dicho monto es el resultado de un proceso de depuracin y de priorizacin de necesidades insatisfechas al interior del sector defensa y seguridad, que tienen una importante incidencia en la actividad operacional y en el mantenimiento de unas capacidades estratgicas mnimas.

4.1.

Plan de Inversiones 2007- 2010 del Marco de Gasto de Mediano Plazo

De acuerdo con el MGMP, el sector defensa y seguridad contar durante los siguientes cuatro (4) aos con $50.3 billones de pesos de 2006. De ese monto, el 49.5% se destinar al rubro de gastos de personal, el 17% a gastos generales, el 20.1% a transferencias, un 4.6% a gastos de comercializacin y el 8.04% se emplear en el desarrollo de proyectos de inversin.

Como se muestra en el Grfico 1, el 63.75% del presupuesto de inversin se orientar al fortalecimiento de las capacidades terrestres y areas de la Fuerza Pblica, particularmente a travs de proyectos como adquisicin, mantenimiento y modernizacin de equipo de combate y movilidad terrestre, adquisicin y mantenimiento de equipo especial y armamento, construccin y mejoramiento de la

Cifras en pesos de 2006.

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infraestructura operativa, mantenimiento mayor aeronutico, reposicin de aeronaves de combate tctico y adquisicin de equipo especial y armamento areo.

Por su parte, un 14.88% ser destinado al fortalecimiento de la capacidad naval y fluvial a travs de proyectos como adquisicin de unidades a flote y mantenimiento de unidades a flote y submarinas, construccin y mejoramiento de la infraestructura operativa y adquisicin de armamento para la Armada Nacional. El restante 21.36% de los recursos se orientar a proyectos para el fortalecimiento de la inteligencia, el comando y control, la potenciacin del desarrollo humano, el fortalecimiento logstico, el mejoramiento de la infraestructura fsica y el fortalecimiento de la investigacin y desarrollo.

Grfico 1. Distribucin Recursos MGMP

Fuente: MHCP

Si el anlisis se hace por unidades ejecutoras, el Ejrcito Nacional tiene una participacin del 39.23% del presupuesto para el sector durante el cuatrienio. Le siguen en su orden la Fuerza Area (19.15%), la Armada Nacional (17.5%), la Polica Nacional (15.87%), el Comando General (2.39%) y el restante 5.86% le corresponde a Gestin General del Ministerio de Defensa, la Direccin General Martima y las entidades descentralizadas del sector.

Estos recursos permiten mantener las capacidades existentes. An cuando son importantes, no permiten fortalecer las capacidades con que hoy cuenta la Fuerza Pblica. Dicho monto se est utilizando, en su gran mayora, en el mantenimiento mayor de los equipos, en las dotaciones que ordinariamente hay que dar a los miembros de la Fuerza Pblica para sus operaciones y en la reposicin de los equipos que, por desgaste, deben ser reemplazados. Estas son todas inversiones importantes sin las cuales, de ninguna manera, se podra operar eficientemente. Pero, dados los altos costos, no es posible con los recursos disponibles fortalecer estas capacidades.

Para subsanar esta limitacin y responder as al nuevo escenario estratgico que hoy se presenta, es necesario contar con recursos adicionales. Para lograrlo, es imprescindible que sucedan dos cosas simultneamente: (1) que se d un incremento en el pie de fuerza que permita responder a los diferentes retos que se presentan en todo el territorio nacional y (2) que se pueda dotar a ese pie de fuerza con todos los equipos necesarios para apoyar sus operaciones, particularmente en lo relacionado con movilidad, inteligencia y mantenimiento de las capacidades estratgicas mnimas. Esto implica, por lo tanto, unas inversiones adicionales que no estn contempladas en el MGMP y que necesariamente debern ser financiadas con recursos adicionales.

Adicionalmente, se fortalecern las capacidades de inteligencia y contrainteligencia estatal en cabeza del Departamento Administrativo de Seguridad DAS -, que tienen como objetivos fundamentales, de un lado, blindar a las instituciones del Gobierno Nacional de las amenazas a la ptima toma de decisiones y, del otro, obtener informacin clave para la exitosa realizacin de operaciones de inteligencia. En definitiva, la funcin del DAS se constituye como un multiplicador de la fuerza para el control del territorio. Los recursos con que cuenta el DAS en el MGMP son del orden de $1.12 billones de 2006. stos se destinarn al fortalecimiento de la inteligencia, la adquisicin de elementos para el Sistema Penal Acusatorio, financiacin de Estructuras de Apoyo EDA-, la adquisicin de herramientas para informtica y comunicaciones, la capacitacin de los funcionarios, el mantenimiento de las sedes del DAS a nivel seccional y, por ltimo, al mantenimiento mayor de los principales equipos del DAS.

4.2.

Plan de Inversiones 2007 2010 financiado con recursos adicionales del Presupuesto

Nacional

Como ya se mencion, los recursos adicionales para el sector se dirigirn particularmente a incrementar la movilidad de la Fuerza Pblica, a fortalecer la inteligencia, a incrementar el pie de fuerza y

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a mantener las capacidades estratgicas mnimas. En ese sentido, los recursos por unidades ejecutoras se distribuyen como se describe en el Cuadro 2.

Cuadro 2. Distribucin por Unidades Ejecutoras

cifras en millones de pesos 2006 UNIDAD EJERCITO ARMADA FAC PONAL CGFFMM DGSM GEGE DAS TOTAL INVERSION OPERACIN PIE DE FZA 1.056.008 101.039 1.304.771 1.501.618 45.457 140.500 1.180.825 202.337 103.013 420.267 44.936 1.267.410 2.120 9.343 OTROS TOTAL PARTIC. % 2.461.818 32,65% 1.687.576 22,38% 1.486.175 19,71% 1.732.613 22,98% 2.120 0,03% 9.343 0,12% 91.690 1,22% 68.747 0,91% 7.540.081 100,00%

4.170.180

393.770

2.815.695

91.690 68.747 160.437

Los recursos adicionales solicitados para el sector tendrn una incidencia definitiva en las operaciones. Del total presupuestado, $3.67 billones sern invertidos en movilidad, inteligencia y en el mantenimiento de las capacidades estratgicas, lo cual equivale al 48.35%; 6.61% de los recursos ser destinado al fortalecimiento del armamento y material de guerra y la infraestructura operativa; 37.33% corresponde a la activacin y operacin del pie de fuerza durante los prximos cuatro aos y el restante 7.71% ser destinado a financiar los gastos de operacin de las nuevas adquisiciones, a la accin integral y a otros programas sectoriales. El Cuadro 3 muestra el detalle de la distribucin del presupuesto.

Cuadro 3. Distribucin de los recursos por capacidades

FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES PARA ENFRENTAR LAS AMENAZAS MOVILIDAD INTELIGENCIA / COMUNICACIONES PIE DE FUERZA (incluye activacin y sostenimiento 4 aos) Total 37.896 OPERACIN ASOCIADA A INVERSION OTROS PROYECTOS DE FORTALECIMIENTO ARMAMENTO Y MATERIAL DE GUERRA INFRAESTRUCTURA OPERATIVA ACCION INTEGRAL Y OTROS PROGRAMAS SECTORIALES Sub -Total MANTENIMIENTO DE LAS CAPACIDADES ESTRATEGICAS MINIMAS TOTAL 437.794 62.925 160.437 6.032.792 1.507.290 7.540.081 VALOR (millones de pesos de 2006) 1.894.875 267.297 2.815.695 393.770

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La planeacin y distribucin de los recursos adicionales se hizo con base en los objetivos planteados en la PCSD. De esta manera, el 80.07% ser destinado a fortalecer las capacidades actuales. El restante 19.92% ser empleado en el mantenimiento de las capacidades estratgicas mnimas. Vale la pena mencionar que los equipos estratgicos, a los cuales se les invertirn recursos, son utilizados permanentemente en apoyo a las operaciones contra el narcotrfico y el terrorismo (Cuadro 4).

Cuadro 4. Distribucin de los recursos por programa sectorial

PROGRAMAS DE INVERSION A. Fortalecimiento de la Capacidad Area B. Fortalecimiento de la Capacidad Terrestre C. Fortalecimiento de la Capacidad Naval y Fluvial D. Fortalecimiento Sistema Comando y Control E. Fortalecimiento de la Inteligencia F. Dotacin Municin y Explosivos G. Poteciacin Desarrollo Humano Integral L. Mejoramiento Infraestructura Fsica COSTO DE CAPITAL (K) COSTO DE OPERACIN TOTAL TOTAL INVERSION + OPERACIN COSTO DEL PIE DE FUERZA PROGRAMADO Ejrcito Armada Fuerza Area Polica Nacional TOTAL PIE DE FUERZA TOTAL INVERSION + PIE DE FUERZA ACCION INTEGRAL Y OTROS PROGRAMAS SECTORIALES TOTAL INVERSION + PIE DE FUERZA + ACCION INTEGRAL Y OTROS PROG. SECT. 1.304.771 140.500 103.013 1.267.410 2.815.695 7.379.644 160.437 7.540.081 VALOR (millones de pesos de 2006) 1.583.005 784.517 1.379.516 86.803 200.236 85.402 26.304 24.396 4.170.180 393.770 4.563.950

De los recursos adicionales contemplados para el cuatrienio, se destinar un monto de $68.74 mil millones para el DAS. Tal como se mencion, dichos recursos se orientarn principalmente a fortalecer las reas de inteligencia, contrainteligencia e investigacin criminal de dicha entidad a nivel nacional. En el Cuadro 5 se presenta la totalidad de los recursos previstos y su distribucin entre inversin, inversin para pie de fuerza, gastos generales y gastos de personal.

El ejercicio planteado es la consecuencia lgica de un proceso de articulacin entre fines y medios. La PCSD plantea importantes retos y estos solo pueden ser enfrentados empleando una serie de capacidades que el pas est en mora de recuperar y proyectar hacia el futuro. La importancia de los recursos, tanto de los contemplados en el MGMP, como los que estn siendo solicitados como recursos

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adicionales, radica precisamente en ello: en que es la nica manera de responder en forma contundente al nuevo escenario que hoy se presenta. Cuadro 5. Programacin de recursos por vigencia cifras en millones de pesos
UNIDAD EJECUTORA EJERCITO ARMADA FUERZA AEREA POLICIA NACIONAL INVERSION COMANDO GENERAL FFMM GESTION GENERAL MDN SANIDAD MILITAR DAS TOTAL EJERCITO ARMADA FUERZA AEREA INVERSION POLICIA NACIONAL PARA PIE DE COMANDO GENERAL FFMM GESTION GENERAL MDN FUERZA SANIDAD MILITAR DAS TOTAL EJERCITO ARMADA FUERZA AEREA POLICIA NACIONAL GASTOS GENERALES COMANDO GENERAL FFMM (OPERACIN) GESTION GENERAL MDN SANIDAD MILITAR DAS TOTAL EJERCITO ARMADA FUERZA AEREA POLICIA NACIONAL COMANDO GENERAL FFMM GESTION GENERAL MDN SANIDAD MILITAR DAS TOTAL EJERCITO ARMADA FUERZA AEREA POLICIA NACIONAL COMANDO GENERAL FFMM GESTION GENERAL MDN SANIDAD MILITAR DAS TOTAL FUENTE 2007 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 29.883 952 3.450 15.885 0 800 0 0 50.969 144.566 3.182 3.764 56.360 0 0 0 207.872 174.449 4.134 7.214 72.245 0 800 0 0 258.841 2008 577.587 768.517 925.839 245.135 1.380 59.200 10.000 45.000 2.632.657 364.827 60.407 22.191 218.859 0 0 0 0 666.284 21.546 1.619 63.290 54.849 0 0 0 0 141.304 269.328 15.239 7.528 136.818 0 0 0 428.913 1.233.288 845.782 1.018.848 655.661 1.380 59.200 10.000 45.000 3.869.158 2009 364.710 374.052 219.456 143.090 920 20.000 0 15.000 1.137.227 27.639 0 25.507 111.279 0 0 0 0 164.425 47.654 19.907 94.169 68.440 0 0 0 0 230.169 249.328 35.167 7.528 240.156 0 0 0 532.179 689.331 429.126 346.660 562.965 920 20.000 0 15.000 2.064.001 2010 213.101 508.272 134.071 70.659 0 20.000 0 15.000 961.103 24.302 0 29.291 112.506 0 0 0 0 166.099 58.963 36.453 73.280 90.774 0 0 0 0 259.470 294.239 31.986 7.528 343.575 0 0 0 677.328 590.605 576.711 244.170 617.514 0 20.000 0 15.000 2.064.000

GASTOS DE PERSONAL

TOTALES

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4.3.

Estrategia para la ejecucin de recursos ordinarios y adicionales

La ejecucin de los recursos que requiere el sector defensa y seguridad durante el cuatrienio 20072010 amerita el diseo de una estrategia clara, que logre articular procesos financieros, tcnicos y de contratacin, de forma tal que se logren ejecutar los recursos en forma gil, eficiente y transparente. Para estos efectos, se elabor una directiva ministerial que emite lineamientos claros sobre el particular. El siguiente esquema describe la estrategia:

ACUERDO DE COMANDANTES

PROCESO FINANCIERO

PROCESO T TCNICO

PROCESO CONTRACTUAL

Presentacin ante DNP y MHCP Programacin de Vigencias Futuras Presentacin al CONFIS Presentacin al CONPES Presentacin al CONFIS

Gerencia de Proyectos por Fuerzas Comit Asesor Tcnico Mindefensa Comit Gerentes Proyectos, Ministerio de Defensa Nacional y DNP Validadores tcnicos

Secretara General Outsourcing contratacin Comit Offsets Control Interno

COMISI COMISIN DE TICA Y TRANSPARENCIA

4.3.1. Proceso financiero para la ejecucin de los recursos

La estrategia financiera es el primer paso en la cadena de ejecucin de los recursos ordinarios y adicionales del sector defensa y seguridad durante el cuatrienio 2007-2010. Su importancia radica fundamentalmente en dos razones: la primera tiene que ver con el monto a invertir, el cual supera los niveles histricos e implica importantes retos y esfuerzos en la etapa de planeacin de la ejecucin de los mismos. La segunda es ms estratgica e implica que la mayor parte de las inversiones deber ser realizada durante los primeros aos si se quiere avanzar en la consecucin de los objetivos de la PCSD. Ambas razones explican el porqu los procesos de contratacin se deben adelantar de manera eficiente,

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transparente y gil, buscando garantizar la recepcin de los bienes y servicios en los primeros aos. El Cuadro 6 muestra la magnitud de los recursos y evidencia la necesidad de una buena planeacin.

Cuadro 6. Total requerimiento cuatrienio

En billones de pesos de 2006 CONCEPTO GASTOS DE PERSONAL GASTOS GENERALES TRANSFERENCIAS GASTOS DE COMERCIALIZACION INVERSION
MGMP (Techos) RECURSO EXTRAORDINARIO

TOTAL 26,6 9,2 10,4 2,3 9,3 57,8

TOTAL

24,9 8,6 10,4 2,3 4,1 50,3

1,7 0,6 0 0 5,2 7,5

Dado el monto de los recursos y las oportunidades que de ellos se desprenden para aprovechar economas de escala y generar ahorros, se ha diseado un esquema financiero basado en la programacin de vigencias futuras para el cuatrienio. En este sentido, para cada uno de los proyectos planteados con recursos ordinarios y adicionales, se ha programado un flujo de recursos en varias vigencias, los cuales necesariamente debern ser respaldados por vigencias futuras. Esto permitir iniciar procesos de contratacin que abarquen diferentes vigencias al tiempo y recibir los bienes y servicios durante los primeros aos del cuatrienio. La aprobacin de este esquema por parte del Departamento Nacional de Planeacin y del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico es fundamental en este proceso (Cuadro 7).

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Cuadro 7. Programacin de vigencias futuras excepcionales

1.000.000 2008 942.414 828.924 948.030 463.994 1.380 59.200 10.000 45.000 3.298.941 21.546 1.619 63.290 54.849 0 0 0 0 141.304 963.960 830.543 1.011.320 518.843 1.380 59.200 10.000 45.000 3.440.245

cifras en millones de pesos

2009 392.349 374.052 254.964 254.369 920 20.000 0 15.000 1.311.652 47.654 19.907 94.169 68.440 0 0 0 0 230.170 440.003 393.959 349.132 322.809 920 20.000 0 15.000 1.541.822 2010 237.403 508.272 153.362 183.165 0 20.000 0 15.000 1.117.202 58.963 36.453 73.280 90.774 0 0 0 0 259.470 296.365 544.725 226.642 273.939 0 20.000 0 15.000 1.376.672

CONCEPTO

INVERSION

GASTOS GENERALES (OPERACIN)

TOTALES

UNIDAD EJECUTORA EJERCITO ARMADA FUERZA AEREA POLICIA NACIONAL COMANDO GENERAL FFMM GESTION GENERAL - MDN SANIDAD MILITAR DAS TOTAL EJERCITO ARMADA FUERZA AEREA POLICIA NACIONAL COMANDO GENERAL FFMM GESTION GENERAL - MDN SANIDAD MILITAR DAS TOTAL EJERCITO ARMADA FUERZA AEREA POLICIA NACIONAL COMANDO GENERAL FFMM GESTION GENERAL - MDN SANIDAD MILITAR DAS TOTAL

Es previsible que la ejecucin de algunos de los proyectos de inversin, dados los cronogramas de entrega de los bienes y servicios que se pacten con los proveedores, culmine en el mes de diciembre de 2010. Por superarse el actual perodo de gobierno, estos proyectos deben ser considerados como estratgicos (ver Cuadro 8).

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Cuadro 8. Proyectos de Importancia estratgica

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4.3.2. Proceso tcnico

El proceso tcnico que respalda cada una de las adquisiciones que se realicen en el sector en los prximos aos, es fundamental para garantizar la idoneidad de las compras que se realicen. De all la necesidad de que adems de los gerentes de proyectos, cuyas funciones se definen en la Resolucin 0591 del 17 de mayo de 2005, deber nombrarse una Gerencia General de Proyectos por cada una de las Fuerzas. Dicha instancia, en cabeza de un oficial general o de insignia, estar encargada de liderar los procesos tcnicos y tendr la responsabilidad de centralizar los proyectos y de remitirlos oportunamente al Viceministerio de Gestin Institucional.

Por su parte, dentro del Ministerio de Defensa Nacional se crear un Comit Asesor Tcnico conformado por funcionarios civiles y oficiales de cada una de las Fuerzas, encargado de conceptuar en torno a los proyectos remitidos por las gerencias generales de proyectos. Igualmente participarn en ste Comit los funcionarios que sean designados por el Departamento Nacional de Planeacin.

Una vez se cuente con los conceptos del Comit Asesor Tcnico, se conformar un comit en el que participarn los gerentes generales de proyectos de cada fuerza, el Ministerio de Defensa Nacional y el Departamento Nacional de Planeacin, encargado de realizar una ltima evaluacin a la informacin que se debe presentar al Acuerdo de Comandantes. Ambos comits sern apoyados por validadores tcnicos externos nacionales y extranjeros, que por su experticia en temas tcnicos militares puedan apoyar procesos de esta naturaleza.

Para cerrar el proceso tcnico, los proyectos de las diferentes fuerzas sern sometidos a la aprobacin del Acuerdo de Comandantes. En este sentido, el Ministro de Defensa, los Viceministros de Defensa, el Comandante General de las Fuerzas Militares, el Jefe de Estado Mayor Conjunto, los Comandantes de Fuerza, el Director de la Polica Nacional y el Secretario General tendrn que aprobar o rechazar las decisiones tcnicas que se propongan. Solo cuando se cuente con el aval de esta instancia, se podr iniciar el proceso contractual.

4.3.3. Proceso de contratacin

Una vez aprobadas las vigencias futuras, se iniciarn por parte de la Secretara General del Ministerio de Defensa Nacional los procesos de contratacin, con base en los siguientes principios:

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1. Los procesos contractuales se iniciarn basndose en estudios tcnicos, tal como se ha planteado. 2. Los procesos se abrirn para proyectos completos, incluyendo todas las vigencias en las que stos se vayan a desarrollar. 3. Los principios de estandarizacin y economas de escala harn parte de todos los procesos, a travs del planeamiento de adquisiciones conjuntas y los procesos vigentes de centralizacin de compras. 4. Las adquisiciones debern contemplar un proceso de transferencia de tecnologa para el sector, mediante la celebracin de acuerdos de compensacin con los proveedores (offsets). 5. En la medida de lo posible, se harn adquisiciones a travs de convenios Gobierno a Gobierno, lo cual permitir hacer contrataciones ms giles y ms transparentes.

En este punto es importante tener en cuenta que la magnitud de los recursos que se tiene previsto ejecutar por parte del sector, otorga a las entidades una importante capacidad de negociacin en el mercado de bienes y servicios de defensa. De esta manera, en los procesos contractuales para la adquisicin, modernizacin y mantenimiento de los equipos deber aprovecharse esta situacin, en aras de adquirir capacidades con las que hoy no se cuenta.

Dada la magnitud del esfuerzo que se deber realizar, el Ministerio de Defensa Nacional fortalecer las capacidades de contratacin de la entidad a travs de un outsourcing. Asimismo, se conformar un comit encargado del tema de offsets y designar a un director del mismo. Dicho comit estar conformado por miembros de las fuerzas, por funcionarios del Ministerio de Defensa Nacional capacitados en el tema y de considerarse pertinente, por consultores externos que puedan apoyar el proceso.

4.3.4. Acuerdos de compensacin industrial - OFFSETS

La implementacin de offsets en los contratos de adquisicin de bienes por parte del Ministerio de Defensa Nacional deber estar acorde con los siguientes lineamientos:

1. Estrategia de negociacin y ejecucin. El Ministerio de Defensa Nacional y las Fuerzas Militares harn un esfuerzo importante en la consecucin de offsets en todos aquellos proyectos en donde sea posible, para lo cual se disear una estrategia que aumente las posibilidades de xito en esta iniciativa. Los proyectos de offsets debern ajustarse a los trmites descritos antes en la

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Estrategia de Ejecucin de Recursos Ordinarios y Adicionales con el fin de garantizar la agilidad, eficiencia y transparencia en la ejecucin de los recursos. Sin embargo, teniendo en cuenta que las negociaciones de offsets pueden a veces resultar difciles, costosas e inciertas, durante el proceso contractual debern primar las consideraciones relacionadas con el bien principal que se piensa adquirir.

2. Consistencia con los objetivos y lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Los offsets de carcter militar debern ajustarse a los objetivos y lineamientos de la Poltica de Consolidacin de la Seguridad Democrtica, tales como la estandarizacin de equipos y la definicin de roles y misiones propios de las Fuerzas. En el caso de un offset no-militar, ste deber respaldar las dems polticas establecidas en el Plan de Desarrollo.

3. Financiacin de los gastos de operacin. La recepcin de bienes por acuerdos de offsets puede implicar costos adicionales para el sector defensa y seguridad por lo que se debern identificar las fuentes de financiacin que permitirn el uso ptimo de los equipos, sin agrandar los dficits ya existentes en el sector.

Como corresponde, el Departamento Nacional de Planeacin acompaar al Ministerio de Defensa Nacional y al DAS en los diferentes procesos de la estrategia para la ejecucin y el seguimiento de los recursos, para garantizar que se tomen decisiones de inversin que respondan a los lineamientos y objetivos de poltica planteados en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.

5. Seguimiento y evaluacin

El seguimiento y la evaluacin sern las herramientas fundamentales de este esfuerzo de cara a las metas gubernamentales consignadas en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Estado Comunitario: Desarrollo para Todos. En particular, se considera que los recursos otorgados al sector permitirn el logro de las siguientes metas:

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METAS GUBERNAMENTALES SECTOR DEFENSA Y SEGURIDAD 2007-2010

Fuente :SIGOB Y SINERGIA

Programa de Accin Gubernamental

Disminuir los hechos delincuenciales en la red troncal vial principal MDN Disminuir el nmero de asaltos a poblaciones MDN Aumentar la presencia policial en corregimientos MDN

Indicadores
Hechos delincuenciales en la red vial primaria al ao Asaltos a poblaciones al ao Estaciones de Polica en corregimientos

LNEA BASE META CUATRIENIO (2002-2006) CUATRIENIO (2007-2010) 1.211 20 271 10.317 3.606 52% 71,1% 585.678 544 33.867 377 49.529 51 669 12 200 10.000 2.401 70% 70% 640.000 466 31.739 250 32.743 25

Incrementar el nmero de desmovilizados de Grupos Armados al Desmovilizados de Grupos Armados al Margen de la Ley Margen de Ley MDN Disminuir el nmero de atentados terroristas anualmente MDN Mejoramiento en el nivel de alistamiento de fragatas MDN Mejoramiento en el nivel de alistamiento de aeronaves MDN Atentados terroristas al ao Porcentaje de alistamiento fragatas Porcentaje de alistamiento aronaves Hectreas de cultivos ilicitos de hoja de coca y amapola a asperjar Toneladas de clorhidrato de cocana y base de coca incautadas al ao Incautacin Insumos Slidos y Lquidos (Toneladas) Secuestros extorsivos ocurridos en el ao Hurto de automotores anualmente Tasa de homicidios por cada 100. 000 habitantes ( Sin accidentes de transito) al ao Grandes organizaciones de corrupcin desmanteladas por informacin proveniente del DAS Bandas emergentes desmanteladas por informacin proveniente del DAS Personas detectadas desarrollando actividades de infiltracin, penetracin o fuga de informacin, en organizaciones del Estado.

Combate al problema de las drogas ilcitas MDN

Disminuir el nmero de secuestros extorsivos al ao MDN Disminuir el hurto de vehiculos MDN Disminuir la tasa anual de homicidios por cada 100. 000 habitantes ( Sin accidentes de transito) MDN

3 2

21 17

Desmantelamiento de organizaciones delincuenciales DAS

Fortalecimiento de las actividades de contrainteligencia DAS

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Para el desarrollo de las labores de seguimiento y evaluacin se ha propuesto adelantar una serie de iniciativas que en definitiva fortalecern los esfuerzos que se realicen. Estas iniciativas van dirigidas al seguimiento, al uso adecuado y eficiente de los recursos, al monitoreo permanente de los objetivos que se van alcanzando con los mismos y a la evaluacin sistemtica que se haga al desarrollo de la PCSD. A continuacin se mencionan cada una de las iniciativas.

5.1 Comisin de seguimiento al uso de los recursos

Dada la magnitud del esfuerzo que se realizar y la necesidad de que todos los procesos que tengan lugar sean transparentes hacia afuera, se ha propuesto la creacin por un perodo de 4 aos de una Comisin de tica y Transparencia, definida por el Ministro de Defensa Nacional e integrada por personas prestantes y de alta credibilidad. Esta Comisin tendr las siguientes funciones:

Efectuar el seguimiento permanente al uso de los recursos destinados al sector defensa y seguridad. Generar alertas tempranas. Sugerir correctivos cuando as se requiera.

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Durante la fase inicial de ejecucin de los recursos, en particular durante los procesos tcnico y contractual, la comisin de seguimiento ser invitada a participar en los procesos de definicin de los proyectos. Posteriormente, y con el fin de cumplir con la labor que le ser encomendada, la Comisin deber recibir informes peridicos de gestin cada (2) dos meses.

De otra parte, en aras de garantizar la mayor transparencia en la ejecucin de los recursos, la Comisin de Seguimiento tambin recibir informes de auditora presentados por parte de la Oficina de Control Interno del Ministerio de Defensa Nacional y contar con el apoyo de los organismos de control y de ONGs de reconocida prestancia.

Adicionalmente, se buscar el acompaamiento de los organismos de control del Estado, as como de organizaciones de la sociedad civil que ayuden a garantizar la transparencia del proceso.

5.1.1

Nombramiento de gerentes por cada uno de los 28 planes y programas

Cada uno de los veintiocho (28) planes y programas tendr un gerente nombrado por el Ministro de Defensa Nacional. Para hacer el seguimiento a cada uno de los planes y programas, los gerentes disearn un esquema de seguimiento con los siguientes aspectos:

Objetivos propios del plan y programa. Estrategias para el logro de los objetivos. Metas concretas. Indicadores de medicin.

Cada tres (3) meses, los gerentes debern hacer entrega al Ministro de Defensa de los avances alcanzados y del grado de avance en el logro de las metas establecidas en cada uno de los planes y programas.

5.1.2

Entrega de informes de evaluacin semestrales por parte de Ministro de Defensa

De acuerdo a los informes entregados por los gerentes, el Ministerio de Defensa Nacional consolidar el resultado del seguimiento efectuado por cada uno y har, cada seis (6) meses evaluaciones generales de los logros alcanzados. De acuerdo con ello, el Ministro de Defensa informar el resultado de

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tales evaluaciones, mostrar las alertas que se van presentando y determinar si hay la necesidad de revisar el desarrollo de algunos de los planes y programas.

6.

RECOMENDACIONES

El Ministerio de Defensa Nacional, el Departamento Administrativo de Seguridad, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el Departamento Nacional de Planeacin, recomiendan al CONPES:

1.

Aprobar los objetivos y lineamientos de poltica presentados en este documento.

2.

Declarar de importancia estratgica los proyectos de inversin que conforman la poltica de fortalecimiento del sector defensa y seguridad nacional.

3.

Solicitar al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico aprobar la financiacin de la poltica de defensa y seguridad con recursos de la Nacin, en los trminos y cuantas establecidos en el presente documento, que contemplen las asignaciones contenidas en el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP) y en el Proyecto del Plan de Inversiones presentados ante el Congreso de la Repblica, verificando el cumplimiento de los supuestos bajo los cuales fue construido ste plan de inversiones.

4.

Solicitar al Ministerio de Defensa, desarrollar las estrategias financieras, tcnicas y de contratacin que se han propuesto para la ejecucin de los recursos.

5.

Encargar al Ministerio de Defensa presentar al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y al Departamento Nacional de Planeacin la solicitud de las vigencias futuras excepcionales requeridas para ejecutar los proyectos de inversin que permitan el desarrollo de esta poltica.

6.

Solicitar al Ministerio de Defensa con el apoyo del Departamento Nacional de Planeacin estructurar el sistema de seguimiento y evaluacin, tanto para el cumplimiento de los objetivos y metas que se han trazado, como para la ejecucin de los recursos de esta poltica.

7.

Encargar al Centro de Coordinacin de Accin Integral, de Accin Social y al Departamento Nacional de Planeacin que garanticen la plena coordinacin de las acciones del Ministerio de

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Defensa Nacional con las dems entidades del Estado en desarrollo del componente social de esta poltica.

8.

Encargar al Departamento Nacional de Planeacin la realizacin de los ajustes al presente Conpes en funcin de las modificaciones al Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 que tengan lugar en su discusin en el Congreso de la Repblica.

9.

Solicitar al Departamento Nacional de Planeacin que incluya en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 una referencia sobre la conformacin y funcionamiento de la Comisin de tica y Transparencia mencionada en este documento.

10.

Solicitar al Ministerio de Defensa Nacional que mediante Directiva Ministerial reglamente el funcionamiento de la Comisin de tica y Transparencia de manera tal que se garantice la fluidez en la ejecucin de los recursos.

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