Alexandre de Mora s

Sumrio: 1. Introduo. 2. Prembulo. 3. Princpio da dignidade da pessoa humana. 4. Competncia administrativa em relao sade pblica. 5. Competncia legislativa em relao sade pblica. 6. Competncias municipais. 7. Concluses. 8. Bibliografia.

1. INTRODUO A Constituio Federal consagra em seu artigo 196 a sade como direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao. Igualmente, em seu artigo 200, a Constituio Federal afirma competir ao sistema nico de sade executar as aes de vigilncia sanitria e epidemolgica (inc. II) e fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor nutricional, bem como bebidas e guas para consumo humano. A atuao do Poder Pblico nos servios de vigilncia sanitria de alimentos de vital importncia para a sade pblica, pois, conforme estudos realizados pelo Centro Americano de Controle de Doenas, os alimentos contaminados chegam a causar nos Estados Unidos mais de 50 milhes de casos de diarria. Alm do aspecto de sade pblica, tal fato repercute economicamente, vez que inmeras pessoas faltam ao trabalho ou deixam de produzir adequadamente durante o perodo em que, por contaminao alimentar, ausentam-se dele ou de suas funes dirias. A OMS - Organizao Mundial de Sade e a Organizao para Alimentao e Agricultura - FAO criaram uma comisso conjunta (OMS/FAO) para o estudo de padres mnimos de segurana alimentar, estabelecendo a necessidade de editar um Cdigo de procedimentos de higiene para estabelecimentos onde so servidos alimentos pr-cozidos e cozidos para alimentao coletiva, em vista das constataes seguintes:1 existncia de dados epidemiolgicos mostrando que muitas epidemias de intoxicao alimentar so causadas por alimentos consumidos nos estabelecimentos que os servem; perigo que cerca as operaes de fornecimento de alimentos em larga escala, especialmente no que toca armazenagem e manipulao; grande nmero de pessoas que pode ser envolvido numa epidemia; vulnerabilidade da populao. Vislumbrou-se, ainda, pela OMS, a necessidade de controle sanitrio em todas as fases do preparo dos alimentos, at o momento de seu consumo, para que se previna a contaminao anterior comercializao dos mesmos. A legislao deve ser implementada com o auxlio do poder de polcia do Poder Pblico, que responsvel pela manuteno da sade pblica.2 Como observa Sebastio Tojal, "com efeito, a Constituio da Sade de 1988 ou a garantia do direito sade, expressamente referida no artigo 196 3 da Constituio, inscreve-se exata e

precisamente no rol daquele conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos voltadas para a realizao da nova ordem social, cujos objetivos so o bem-estar social e a justia sociais", para concluir, em seguida, que "est, pois, o Estado, juridicamente obrigado a exercer as aes e servios de sade visando construo da nova ordem social, cujos objetivos, repita-se, so o bem-estar e a justia sociais, pois a Constituio lhe dirige impositivamente essas tarefas".4 Esse mesmo entendimento foi proclamado pela Organizao Pan-americana da Sade e pelo Escritrio Regional da Organizao Mundial da Sade: "Aplicado s aes e aos servios de sade, o conceito implica o poder de controle, pela sociedade e pelo Estado, visando zelar pela sua efetiva prestao e por sua qualidade. Ao qualificar as aes e servios de sade como de relevncia pblica, proclamou a Constituio Federal sua essencialidade. Por "relevncia pblica" deve-se entender que o interesse primrio do Estado, nas aes e servios de sade, envolve sua essencialidade para a coletividade, ou seja, sua relevncia social. Ademais, enquanto direito de todos e dever do Estado, as aes e servios de sade devem ser por ele privilegiados. A correta interpretao do Artigo 196 do texto constitucional implica o entendimento de aes e servios de sade como conjunto de medidas dirigidas ao enfrentamento das doenas e suas seqelas, atravs da ateno mdica preventiva e curativa, bem como de seus determinantes e condicionantes de ordem econmica e social". 5 A Constituio Federal, em diversos dispositivos, prev princpios informadores e regras de competncia no tocante proteo da sade pblica, englobando, inclusive, a atuao de vigilncia sanitria na rea de alimentos, como ser analisado a seguir.

2. PREMBULO Note-se que, desde o Prembulo da Constituio Federal, proclama-se que: "Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assemblia Nacional Consti-tuinte para instituir um Estado democrtico destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a soluo pacfica das controvrsias, promulgamos, sob a proteo de Deus, a seguinte Constituio da Repblica Federativa do Brasil". Logicamente, dentro do bem-estar destacado como uma das finalidades do Estado, encontra-se a Sade Pblica . O prembulo de uma Constituio pode ser definido como documento de intenes do diploma, e consiste em uma certido de origem e legitimidade do novo texto e uma proclamao de princpios, demonstrando a ruptura com o ordenamento constitucional anterior e o surgimento jurdico de um novo Estado.6 Apesar de no fazer parte do texto constitucional propriamente dito, e conseqentemente no conter normas constitucionais de valor jurdico autnomo, o prembulo no juridicamente irrelevante, uma vez que deve ser observado como elemento de interpretao e integrao dos diversos artigos que lhe seguem. Como explica Jorge Miranda, "no se afigura plausvel reconduzir a eficcia do prembulo (de todos os prembulos ou de todo o prembulo, pelo menos) ao tipo de eficcia prprio dos artigos da Constituio. O prembulo no um conjunto de preceitos, um conjunto de princpios que se projectam sobre os preceitos e sobre os restantes sectores do ordenamento", para a seguir concluir "o prembulo no pode ser invocado enquanto tal, isoladamente, nem cria direitos ou deveres".7 O prembulo constitui, portanto, um breve prlogo da Constituio e apresenta dois objetivos bsicos: explicitar o fundamento da legitimidade da nova ordem constitucional; explicitar as grandes finalidades da nova Constituio. Como ensina Juan Bautista Alberdi, o prembulo deve sintetizar sumariamente os grandes fins da Constituio, servindo de fonte interpretativa para dissipar as obscuridades das questes prticas e

de rumo para a atividade poltica do governo.8 Nesse sentido, toda a atuao do Poder Pblico dever ser pautada, dentre outras finalidades, na busca do bem-estar geral, garantindo-se dessa forma mecanismos de efetividade e promoo da sade pblica. Alm do Prembulo da Constituio, outros dispositivos constitucionais devem ser lembrados neste breve estudo sobre a repartio de competncias em matria de vigilncia sanitria de alimentos.

3. PRINCPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA "Constituio Federal - Artigo 1 - A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrtico de direito e tem como fundamentos: (...) III - a dignidade da pessoa humana". A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrtico de direito e tem como um de seus fundamentos a dignidade da pessoa humana. A dignidade um valor espiritual e moral inerente a pessoa, que se manifesta singularmente na autodeterminao consciente e responsvel da prpria vida e traz consigo a pretenso ao respeito por parte das demais pessoas, constituindo-se um mnimo invulnervel que todo estatuto jurdico deve assegurar, de modo que, s excepcionalmente, possam ser feitas limitaes ao exerccio dos direitos fundamentais, mas sempre sem menosprezar a necessria estima que merecem todas as pessoas enquanto seres humanos. O princpio fundamental da dignidade da pessoa humana, consagrado pela Constituio Federal, apresenta-se em dupla concepo. Primeiramente, prev um direito individual protetivo, seja em relao ao prprio Estado, seja em relao aos demais indivduos. Em segundo lugar, estabelece verdadeiro dever fundamental de tratamento igualitrio dos prprios semelhantes. Esse dever configura-se pela exigncia do indivduo em respeitar a dignidade de seu semelhante, tal qual a Constituio Federal exige que lhe respeitem a prpria. O direito vida e sade, dentre outros, aparece como conseqncia imediata da consagrao da dignidade da pessoa humana como fundamento da Repblica Federativa do Brasil. Esse fundamento afasta a idia de predomnio das concepes transpessoalistas de Estado e Nao, em detrimento da liberdade individual. Como destaca Jos Afonso da Silva, "A sade concebida como direito de todos e dever do Estado, que a deve garantir mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos. O direito sade rege-se pelos princpios da universalidade e da igualdade de acesso s aes e servios que a promovem, protegem e recuperam. As aes e servios de sade so de relevncia pblica, por isso ficam inteiramente sujeitos regulamentao, fiscalizao e controle do Poder Pblico, nos termos da lei, a quem cabe execut-los diretamente ou por terceiros, pessoas fsicas ou jurdicas de direito privado. Se a Constituio atribui ao Poder Pblico o controle das aes e servios de sade, significa que sobre tais aes e servios tem ele integral poder de dominao, que o sentido do termo controle, mormente quando aparece ao lado da palavra fiscalizao".9 Nesse mesmo sentido, proclama Sebastio Tojal a finalidade pblica das normas que devem reger a sade pblica, afirmando que "qualquer iniciativa que contrarie tais formulaes h de ser repelida veementemente, at porque fere ela, no limite, um direito fundamental da pessoa humana".10 No foi outra a concluso da Organizao Pan-americana da Sade e do Escritrio Regional da

Organizao Mundial da Sade, ao afirmar que: "O conceito de aes e servios de relevncia pblica, adotado pelo artigo 197 do atual texto constitucional, norma preceptiva, deve ser entendido desde a verificao de que a Constituio de 1988 adotou como um dos fundamentos da Repblica a dignidade da pessoa humana"11.

4. COMPETNCIA ADMINISTRATIVA EM RELAO SADE PBLICA "Constituio Federal - Artigo 23 - competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: (...) II - cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pes-soas portadoras de deficincia" A competncia administrativa para cuidar da sade pblica concorrente entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, cabendo-lhes o dever de atuao em uma das reas mais sensveis do Estado moderno. Assim, administrativamente, todos os entes federativos possuem competncia para assegurar a efetividade e plenitude da sade pblica, inclusive no tocante aos servios de vigilncia sanitria, devendo o exerccio dessa competncia, porm, para se evitar desnecessrios embates entre os diversos entes federativos, pautar-se pelo princpio da predominncia do interesse. Como bem salientado por Ives Gandra Martins, "A sade , todavia, no elenco das finalidades a que o Estado est destinado a dedicar-se, talvez, a mais relevante e que merea ateno maior"12, porm, como lembrado por Wolgran Junqueira Ferreira, "na hierarquia de valores no se coloca a sade pblica em primeiro plano e o Brasil hoje est doente".13

5. COMPETNCIA LEGISLATIVA EM RELAO SADE PBLICA "Constituio Federal - Artigo 24 - Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...) XII - previdncia social, proteo e defesa da sade". O artigo 24 da Constituio Federal prev as regras de competncia concorrente entre Unio, Estados e Distrito Federal, estabelecendo quais as matrias que devero ser regulamentadas de forma geral por aquela e especfica por estes.14 Essa previso complementada pelo artigo 200, inciso I, da Constituio Federal que prev competir ao sistema nico de sade executar as aes de vigilncia sanitria e epidemolgica e fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor nutricional, bem como bebidas e guas para consumo humano. Determina a Constituio competir Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente, dentre outras importantes matrias, sobre defesa da sade . No mbito da legislao concorrente, a doutrina tradicionalmente classifica-a em cumulativa sempre que inexistir limites prvios para o exerccio da competncia, por parte de um ente, seja a Unio, seja o Estado-membro, e em no-cumulativa, quando propriamente estabelece a chamada repartio vertical, pois, dentro de um mesmo campo material (concorrncia material de competncia), reserva-se um nvel superior ao ente federativo Unio, que fixa os princpios e normas gerais, deixando-se ao Estado-membro a complementao.

A Constituio brasileira adotou a competncia concorrente no-cumulativa ou vertical, de forma que a competncia da Unio est adstrita ao estabelecimento de normas gerais, devendo os Estados e Distrito Federal especific-las atravs de suas respectivas leis. a chamada competncia suplementar dos Estados-membros e do Distrito Federal (CF, art. 24, 2). Essa orientao, derivada da Constituio de Weimar (art. 10), consiste em permitir ao governo federal a fixao das normas gerais, sem descer a pormenores, cabendo aos Estados-membros a adequao da legislao s peculiaridades locais. Note-se que, doutrinariamente, podemos dividir a competncia suplementar dos Estados-membros e do Distrito Federal em duas espcies: competncia complementar e competncia supletiva. A primeira depender de prvia existncia de lei federal a ser especificada pelos Estados-membros e Distrito Federal. Por sua vez, a segunda aparecer em virtude da inrcia da Unio em editar a lei federal, quando ento os Estados e o Distrito Federal, temporariamente, adquiriro competncia plena tanto para edio das normas de carter geral, quanto para normas especficas (CF, art. 24, 3 e 4). Sobre o tema, indispensvel a lio de Raul Machado Horta: "As Constituies federais passaram a explorar, com maior amplitude, a repartio vertical de competncias , que realiza a distribuio de idntica matria legislativa entre a Unio Federal e os Estados-membros, estabelecendo verdadeiro condomnio legislativo, con-soante regras constitucionais de convivncia. A repartio vertical de competncias conduziu tcnica da legislao federal fundamental, de normas gerais e de diretrizes essenciais , que recai sobre determinada matria legislativa de eleio do constituinte federal. A legislao federal reveladora das linhas essenciais, enquanto a legislao local buscar preencher o claro que lhe ficou, afeioando a matria revelada na legislao de normas gerais s peculiaridades e s exigncias estaduais. A Lei Fundamental ou de princpios servir de molde legislao local. a Rahmengesetz , dos alemes; a Legge-cornice, dos italianos; a Loi de cadre, dos franceses; so as normas gerais do Direito Constitucional Brasileiro".15 Dessa forma, possvel o estabelecimento de algumas regras definidoras da competncia legislativa concorrente, de aplicao integral proteo da sade pblica: a competncia da Unio direcionada somente s normas gerais, sendo de flagrante inconstitucionalidade aquilo que delas extrapolar; a competncia do Estado-membro ou do Distrito Federal refere-se s normas especficas, detalhes, mincias (competncia suplementar). Assim, uma vez editadas as normas gerais pela Unio, as normas estaduais devero ser particularizantes, no sentido de adaptao de princpios, bases, diretrizes a peculiaridades regionais (competncia complementar); no haver possibilidade de delegao, por parte da Unio, aos Estados-membros e Distrito Federal, das matrias elencadas no artigo 24 da Constituio; o rol dos incisos destinados competncia concorrente taxativo, portanto, no haver tal possibilidade em matria destinada a lei complementar, por ausncia de previso do artigo 24 da CF; a inrcia da Unio em regulamentar as matrias constantes no artigo 24 da Constituio Federal no impedir ao Estado-membro ou ao Distrito Federal a regulamentao da disciplina constitucional (competncia supletiva). Note-se que, em virtude da ausncia de lei federal, o Estado-membro ou o Distrito Federal adquiriro competncia plena tanto para a edio de normas de carter geral, quanto especfico. a competncia plena adquirida pelos Estados ou Distrito Federal temporria, uma vez que, a qualquer tempo, poder a Unio exercer sua competncia editando lei federal sobre as normas gerais; a supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que

lhe for contrrio. Portanto, em relao legislao protetiva da Sade Pblica, inclusive sobre vigilncia sanitria de alimentos, a legislao federal dever estabelecer as normas gerais, enquanto a legislao estadual e distrital dever complement-la.

6. COMPETNCIAS MUNICIPAIS "Constituio Federal - Artigo 30 - Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislao federal e a estadual no que couber; (...) VII - prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao". A funo legislativa exercida pela Cmara dos Vereadores, que o rgo legislativo do Municpio, em colaborao com o prefeito, a quem cabe tambm o poder de iniciativa das leis, assim como o poder de sancion-las e promulg-las, nos termos propostos como modelo, pelo processo legislativo federal. Dessa forma, a atividade legislativa municipal submete-se aos princpios da Constituio Federal, com estrita obedincia Lei Orgnica dos Municpios, qual cabe o importante papel de definir as matrias de competncia legislativa da Cmara, uma vez que a Constituio Federal no a exaure, pois usa a expresso interesse local como catalisador dos assuntos de competncia municipal. As competncias legislativas do municpio caracterizam-se pelo princpio da predominncia do interesse local, consubstanciando-se em: competncia genrica em virtude da predominncia do interesse local (CF, art. 30, I); competncia para estabelecimento de um Plano Diretor (CF, art. 182); hipteses j descritas, presumindo-se constitucionalmente o interesse local (CF, arts. 30, III a IX e 144, 8); competncia suplementar (CF, art. 30, II). Em relao competncia genrica em virtude da predominncia do interesse local (CF, art. 30, I), apesar de difcil conceituao, interesse local refere-se queles interesses que disserem respeito mais diretamente s necessidades imediatas do municpio, mesmo que acabem gerando reflexos no interesse regional (Estados) ou geral (Unio), pois, como afirmado por Fernanda Dias Menezes, " inegvel que mesmo atividades e servios tradicionalmente desempenhados pelos municpios, como transporte coletivo, polcia das edificaes, fiscalizao das condies de higiene de restaurantes e similares, coleta de lixo, ordenao do uso do solo urbano etc., dizem secundariamente com o interesse estadual e nacional".16 Dessa forma, salvo as tradicionais e conhecidas hipteses de interesse local, as demais devero ser analisadas caso a caso, vislumbrando-se qual o interesse predominante (princpio da predominncia do interesse).17 Assim, por exemplo, ser de competncia do municpio, atendendo suas peculiaridades locais, a

prtica genrica de vigilncia sanitria em relao aos alimentos de consumo imediato, inclusive com o poder de fiscalizao das condies de higiene de restaurantes e similares. O artigo 30, II, da Constituio Federal, preceitua caber ao municpio suplementar a legislao federal e estadual, no que couber, o que no ocorria na Constituio anterior, podendo o municpio suprir as omisses e lacunas da legislao federal e estadual, embora no podendo contradit-las, inclusive nas matrias previstas no artigo 24 da Constituio de 1988. Assim, a Constituio Federal prev a chamada competncia suplementar dos municpios, consistente na autorizao de regulamentar as normas legislativas federais ou estaduais, para ajustar sua execuo a peculiaridades locais, sempre em concordncia com aquelas e desde que presente o requisito primordial de fixao de competncia desse ente federativo: interesse local. Ressalte-se que, no caso de servios de atendimento sade da populao, a prpria Constituio Federal presume, no artigo 30, VII, a existncia de interesse local, legitimados da atuao do Municpio. Assim, na utilizao dessa competncia suplementar, o Municpio pode, atendendo as peculiaridades locais e em respeito legislao federal e estadual, estabelecer normas de fiscalizao para vigilncia sanitria de alimentos. O Municpio de So Paulo, por meio de convnio celebrado com a Secretaria de Estado da Sade do Estado de So Paulo, pela Lei n. 10.085/86, tem a competncia de fiscalizar e controlar as condies higinico-sanitrias nos estabelecimentos que comercializam alimentos a varejo. O desenvolvimento das aes de preservao da sade do consumidor e, em especial, no tocante vigilncia sanitria de alimentos, baseia-se no Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/90) e no Cdigo Sanitrio Municipal de Alimentos (Decreto n. 25.544/88). A Vigilncia Sanitria de Alimentos no Municpio de So Paulo responsabilidade do Departamento de Inspeo Municipal de Alimentos DIMA, rgo vinculado Secretaria Municipal de Abastecimento SEMAB.18 Esse procedimento realizado das seguintes maneiras: vistorias sanitrias realizadas na instalao de um novo comrcio varejista de alimentos; atendimentos de reclamaes gerais; comandos sanitrios; verificao de interdies realizadas nos comandos sanitrios; atendimento de surtos de toxinfeces alimentares noticiadas pelo Departamento de Inspeo Municipal de Alimentos. A Secretaria Municipal de Abastecimento possui, ainda, o Setor de Educao Sanitria para realizao de cursos e palestras aos comerciantes, com a finalidade de transmitir noes bsicas de conservao, acondicionamento e higiene na manipulao de alimentos. A Lei Municipal n. 11.728/96, regulamentada pelo Decreto n. 37.063/97, instituiu a obrigatoriedade do curso de "Normas Tcnicas Especiais de Manipulao de Alimentos" a todos aqueles que comercializam alimentos a varejo. A regulamentao das aes de inspeo no Municpio de So Paulo foi estabelecida pelos Decretos Municipais ns. 25.544/88 e 26.638/88. 7. CONCLUSES A competncia administrativa para cuidar de Sade Pblica, inclusive no tocante aos servios de vigilncia sanitria, comum a todos os entes federativos. Assim, tanto a Unio quanto os

Estados, Distrito Federal e Municpios tm esse dever imposto pela Lei Magna. Logicamente, para que no haja conflito entre as diversas atuaes, suas condutas devem pautar-se pelo princpio da predominncia do interesse, ou seja, quando existir o interesse geral, a competncia a prevalecer ser da Unio; diferentemente, o interesse regional, far prevalecer o Estado, e, conseqentemente, o interesse local, o Municpio. Em relao competncia legislativa, a Constituio Federal disciplinou de forma mais cuidadosa. Assim, compete Unio legislar sobre normas gerais protetivas da sade pblica, enquanto aos Estados e Distrito Federal compete a complementao dessas normas. Nem os Estados/Distrito Federal podero invadir a disciplina sobre normas gerais nem a Unio poder editar normas por demais especficas, sob pena de inconstitucionalidade por desrespeito diviso de competncias concorrentes feita pela Constituio Federal. O Municpio surge nesse contexto sempre pautando sua atuao pelo princpio da predominncia do interesse local, legitimador de sua atuao na rea de sade pblica, inclusive vigilncia sanitria.