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A importncia da administrao pblica indireta para a prestao do servio pblico Jos Carlos Santos1 Sueli Santos Oliveira2 RESUMO

Este artigo teve como objetivo geral apresentar os aspectos da Administrao Pblica Indireta para a prestao do servio pblico. De forma especfica analisou-se o surgimento dos organismos da Administrao Pblica Indireta identificando e conceituando os mesmos. Para tal usou-se como tcnica a pesquisa bibliogrfica, onde foram consultadas obras de diversos autores que abordam o tema. Verificou-se que Estado pode ser compreendido como a corporao de territrio dotada de um poder de mando sendo ele constitudo pelos trs poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio. A administrao pblica pode ser entendida como sendo a prpria atividade administrativa exercida pelo Estado e tambm como o conjunto de rgos, agentes, e pessoas jurdicas que tenham a incumbncia de executar as atividades administrativas. Na trajetria da Administrao pblica existiram trs formas de atuao: Administrao Pblica Patrimonialista, Burocrtica e a Gerencial. Na passagem da Administrao Pblica Burocrtica para a Gerencial surgiu a Administrao Pblica Indireta. O Estado tendo como obrigao a prestao do servio pblico pode faz-lo diretamente, ou pode prestlos atravs de outro sujeito, ou seja, transferir a particulares contratualmente delegados (concesses ou permisses) ou unilateralmente (outorga por autorizao). A Administrao Pblica Indireta compreende esses organismos que recebem a delegao ou a outorga da prestao de servios pblicos podendo ser: autarquias, sociedade de economia mista, empresa pblica, fundaes pblicas ou concessionrios e permissionrios. Como resultados foram encontradas vantagens e desvantagens da Administrao Pblica Indireta e como concluso foi verificado se a Administrao Pblica Indireta trouxe melhorias para a prestao do servio pblico. PALAVRAS-CHAVE: Administrao Pblica. Servio pblico. Estado.

ABSTRACT This article aims to present the general aspects of indirect government to provide public service. In particular it examined the emergence of public administration bodies and conceptual Indirect identifying them. For this technique to be used to search literature, where they found pieces of several authors that address. It was found that state can be understood as a body of land with a power of command and it consists of three branches: Executive, Legislative and Judicial. The government can be understood as the very activity of the state administration as well as all the bodies, officials, and persons who have the responsibility to perform the administrative activities. In the course of the government There are three ways of practice: Government property, bureaucratic and managerial. In the transition from bureaucratic administration to the Public Administration Management emerged Indirect. The State has an obligation to provide public service can do it directly, or can provide them with another guy, or transfer to private contractual delegates (concessions or permissions) or unilaterally (by granting permission). The Public Administration Indirect includes those bodies which receive the delegation or the granting of public services may be: local, company of mixed economy, public enterprise, public foundations and permissionrios or dealers. The results were advantages and disadvantages of Public Administration and indirect conclusion was whether the government has brought improvements to the indirect benefit of the public service. KEYWORDS: Public Administration. Public service. State.
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Efetivo do Conselho Regional de Administrao de Gois, Professor Universitrio - UNIFAN - GOIS Professora Universitria UNIFAN - GOIS

ReFAE Revista da Faculdade de Administrao e Economia

Introduo Entende-se que a tarefa primordial do Estado moderno , sem dvida alguma, a gerncia, a direo, o exerccio, o desempenho, a prestao do servio pblico. O servio pblico distingue-se no s pela finalidade, que a satisfao das necessidades pblicas e sociais, como tambm por seus meios de atuao, que se faz pelo conjunto orgnico de pessoas e bens, impulsionado pelo Estado e por pessoas fisicas ou jurdicas, privadas ou pblicas, credenciadas ou criadas pelo Estado. Servio pblico , em todo caso, atividade tpica do Estado, que ele normalmente desempenha porque lhe inerente, peculiar, por excelncia, e uma regra. Se o Estado usurpa ou passa a desempenhar atividade normalmente desempenhada pelo particular, tal prestao passa a ser atividade atpica do Estado, desempenho realizado por exceo. No incio, o Estado geria diretamente os servios pblicos divididos, no mximo, entre os rgos centrais e os rgos locais. Aos poucos o volume dos servios foi crescendo de tal modo que a administrao direta no conseguia desempenh-los a contento. Foi necessrio descentralizar os servios, pois o Estado percebeu que no dispunha de organizao adequada para a execuo de todos os servios que lhe competia. Foi criada, ento, a administrao pblica indireta que aquela em que o Estado (Unio, Estados e Municpios) outorga ou delega a terceiros (entidades autrquicas, fundacionais, sociedades de economia mista, empresas pblicas, concessionrios e permissionrios) a realizao de servios pblicos, observadas as normas regulamentares. O objetivo geral desse artigo apresentar os aspectos da Administrao Pblica Indireta para a prestao do servio pblico. Dentro desse contexto, procurou-se responder seguinte problemtica: A administrao pblica indireta trouxe melhorias para a prestao do servio pblico? Os objetivos especficos foram: analisar o surgimento dos organismos da administrao pblica indireta; identificar e conceituar os organismos que compe a administrao pblica indireta; Verificar possveis vantagens e desvantagens da administrao pblica indireta. Estado de Administrao Pblica O conceito de Estado varivel. Do ponto de vista sociolgico, corporao de territrio dotada de um poder de mando; sob o aspecto poltico, a comunidade de homens, fixada sobre um territrio, com potestade superior de ao, de mando e de coero; sob a 65
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viso constitucional, a pessoa jurdica territorial soberana. O Estado constitudo de trs elementos indissociveis: Povo, Territrio e Governo soberano (MEIRELLES, 2002). Segundo a Constituio Federal de 1988, art. 2, so poderes do Estado, harmnicos e independentes entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. A funo precpua do poder Legislativo a elaborao das leis (funo normativa), a do poder Executivo a converso da lei em ato individual e concreto (funo administrativa), e a funo do Judicirio a aplicao coativa da lei aos litigantes (funo judicial) (MEIRELLES, 2002). Para Carvalho (2000), a palavra administrao pblica exprime mais de um sentido. Uma das razes para o fato a extensa gama de tarefas e atividades que compe o objetivo do Estado e outra razo o nmero de rgos e agentes pblicos responsveis por sua execuo. No sentido objetivo, administrao pblica consiste na prpria atividade administrativa exercida pelo Estado, trata-se da gesto dos interesses pblicos, seja atravs da prestao dos servios pblicos, seja por sua organizao interna, ou ainda pela interveno no campo privado como, por exemplo, o poder de polcia. No sentido subjetivo, trata-se do conjunto de agentes, rgos e pessoas jurdicas que tenham a incumbncia de executar as atividades administrativas. Toma-se em considerao o sujeito da funo administrativa, ou seja, quem a exerce de fato. A Trajetria das Reformas Administrativas Houve grandes mudanas socioeconmico-ambientais e polticas a partir de inovaes que surgiram nas ltimas dcadas do sculo XX, o que trouxe distintas maneiras e possibilidades para modernizar a funo gerencial e a administrao pblica tambm foi afetada por essas influncias. A maioria dessas mudanas estava associada as mais amplas transformaes que ocorreram no papel do Estado e nas relaes deste com a sociedade. Foi observada a necessidade de um novo modelo de gesto pblica que atue de maneira integrada e orientada para a excelncia, sem desconsiderar as especificidades da Administrao Pblica (MATIAS PEREIRA, 2008). De acordo com Matias Pereira (2008), existem, na trajetria da Administrao Pblica, trs formas de atuao: administrao pblica patrimonialista, burocrtica e gerencial. Na vigncia do Estado absoluto a administrao era patrimonial onde no existia diferenciao entre patrimnio do Estado e patrimnio dos monarcas, o aparelho de Estado atua como uma extenso do poder monarca. A administrao pblica burocrtica surge na segunda metade do 66
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sculo XIX com o objetivo de combater a corrupo e o nepotismo patrimonialista. Pregava princpios do desenvolvimento, da profissionalizao, idia de carreira pblica, hierarquia funcional, impessoalidade, formalismo. Tornou-se necessrio um controle rgido, mas suas regras passaram a se sobrepor aos interesses da sociedade, o que tornou esse modelo inadequado aos interesses da populao. A incapacidade do Estado burocrtico em atender a crescente demanda da populao trs a necessidade de um novo modelo gerencial. Inicia-se assim, a introduo da reforma da gesto pblica, que busca transformar o modelo burocrtico em gerencial. O gerencialismo preocupa-se em atender s necessidades dos cidados e no s necessidades da burocracia, prega a descentralizao com delegao de poderes, exige formas flexveis de gesto e preza princpios de confiana. Aps a segunda guerra mundial, transformaes contriburam decisivamente para acelerar o grau de maturidade poltico-econmica e social dos governos e das sociedades o que tambm propiciou o anseio para que se fizesse a substituio do modelo burocrtico. O Brasil faz parte do elenco de pases que iniciaram os esforos para realizao da reforma do Estado. Segundo Matias Pereira (2008), a reforma do aparelho do Estado teve como motivaes questes relacionadas crise de governabilidade e credibilidade do Estado na Amrica Latina nas dcadas de 1980 e 1990 e, especialmente, a tentativa de reduzir despesas durante o perodo da crise econmica do mesmo perodo. Houve tambm a inteno de remediar o fraco desempenho percebido em reas do setor pblico que comparado com padres mais altos de servios do setor privado, levou a populao a aceitar cada vez menos s respostas inflexveis e burocrticas dos servios pblicos. Afirma Matias Pereira (2008) que no Estado Oligrquico ou Repblica Velha, ocorrido entre 1889 e 1930, pouca importncia dava-se s polticas pblicas de carter social ou mobilizao da sociedade civil. Dessa forma, as instituies religiosas assumiam um papel preponderante no atendimento aos pobres e aos excludos e as casas de misericrdia, as irmandades e as ordens terceiras, alm de outras instituies religiosas no catlicas, eram importantes nesse perodo. No Brasil, no ano de 1930, teve incio a implantao do modelo de administrao burocrtica e o Estado passa a ter uma funo decisiva, visto que passou a intervir fortemente no setor produtivo de bens e servios. A Administrao Pblica submetida a um forte 67
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processo de racionalizao, houve a criao das primeiras carreiras burocrticas, bem como se buscou adotar concurso como forma de acesso ao servio pblico (MATIAS PEREIRA, 2008).

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado foi elaborado em 1995 pelo Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado e aprovado pelo Presidente da Repblica Fernando Henrique Cardoso com a finalidade de definirem objetivos e estabelecer diretrizes para a reforma da administrao pblica brasileira e procura criar condies para a sua reconstruo em bases modernas e racionais. Aos poucos vm sendo implantado atravs de emendas constitucionais. Entende-se por aparelho do Estado a administrao pblica que compreende a estrutura organizacional do Estado em seus trs poderes e trs nveis sendo eles respectivamente: Executivo, Legislativo, Judicirio e Unio; Estados, Distrito Federal e Municpios. necessrio, ainda, distinguir reforma do Estado e reforma do aparelho do Estado sendo a do Estado um projeto amplo que abrange as vrias reas do governo e ao conjunto da sociedade brasileira enquanto a reforma do aparelho do Estado mais restrita a tornar a administrao pblica mais eficiente e mais voltada para a cidadania. Pretende-se ento reforar a capacidade de governo do Estado atravs da transio da administrao pblica burocrtica rgida e ineficiente para uma administrao pblica gerencial, flexvel e eficiente. Observa-se que o que falta no governo brasileiro no a "governabilidade" (poder de governar), o que h um problema de governana, sendo a sua capacidade de implementar as polticas pblicas limitada pela rigidez e ineficincia da mquina administrativa. Por volta dos anos 30, iniciou-se a administrao burocrtica que por se mostrar inadequada sofreu vrias tentativas de reforma. Em 1967, por exemplo, o Decreto-lei 200 foi uma tentativa de superao da rigidez burocrtica em que houve a transferncia de atividades para autarquias, fundaes, empresas pbicas e sociedade de economia mista. Toda a nfase foi dada descentralizao mediante a autonomia da administrao indireta a fim de obter-se maior dinamismo operacional. Entretanto, as reformas desencadeadas pelo referido decreto no levaram mudanas ao mbito da administrao burocrtica central e permitiu a contratao de empregados sem concurso pblico alm de facilitar a sobrevivncia de prticas patrimonialistas. Deixou tambm de realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos 68
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gestores levando ao enfraquecimento do ncleo do Estado que atravs de uma estratgia oportunista do regime militar preferiu contratar os escales superiores da administrao atravs das empresas estatais. Sendo assim, a reforma administrativa do Decreto-Lei 200 fracassou. Todos os esforos rumo administrao pblica gerencial so, no entanto, paralisados na transio democrtica de 1985, que apesar de representar a vitria democrtica teve como consequncia a diviso dos cargos pblicos da administrao indireta e das delegacias dos ministrios nos Estados entre polticos dos partidos vitoriosos. A conjuno desse novo populismo patrimonialista que surgiu e o fato da alta burocracia passar a ser acusada de ser culpada pela crise do Estado, na medida em que favorecera seu crescimento excessivo, fez com que na Constituio de 1988 houvesse um retrocesso burocrtico. O Congresso Constituinte, sem maior debate pblico, promoveu um surpreendente engessamento no aparelho estatal, ao estender para a administrao indireta praticamente todas as regras rgidas adotadas no ncleo estratgico do Estado. O Poder Executivo perdeu a autonomia para tratar da estruturao dos rgos pblicos, instituiu-se a obrigatoriedade de regime jurdico nico para os servidores civis da Unio, dos Estados-Membros e dos Municpios, e retirou-se da administrao indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir s fundaes e s autarquias pblicas normas de funcionamento idnticas s que regem a administrao direta. (CARDOSO, 1995) O servio pblico tornou-se mais ineficiente e mais caro, e o mercado de trabalho pblico separou-se completamente do mercado de trabalho privado. A estabilidade do funcionrio uma caracterstica da administrao burocrtica que protege os funcionrios e o prprio Estado contra as prticas patrimonialistas. Essa estabilidade, entretanto, implica em custo e impede a adequao dos quadros de funcionrios s reais necessidades do servio e tambm inviabiliza a implantao de um sistema de administrao pblica eficiente, baseado em um sistema de incentivos e punies. O grande mrito da Constituio de 1988 foi ter tornado obrigatrio o concurso pblico para admisso de funcionrios, porm acabou-se com a prtica dos concursos internos, o que implicou a impossibilidade de se promoveram funcionrios internamente. (BRESSER PEREIRA, 1996). Servio Pblico 69
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De acordo com o artigo 175 da Constituio Federal de 1988, a prestao de servios pblicos dever do poder pblico que na forma da lei, o exerce diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao. Arajo (1997) conceitua servio pblico como sendo toda atividade exercida pelo Estado atravs de seus poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, para a realizao de suas finalidades seja direta ou indiretamente. Para ele, no h critrio seguro para a definio de servio pblico, a no ser aquele que assim caracteriza as atividades que o Estado considera como a si inerentes para cumprir os seus fins. Para Mello (2002), servio pblico toda atividade que oferece utilidade ou comodidade material, fruvel singularmente pelos administrados, destinada satisfao da coletividade. O autor cita em sua obra alguns dos princpios a que se submetem os servios pblicos que so: Dever inescusvel do Estado de promover-lhe a prestao, ou seja, o Estado no pode omitir-se ou recusar-se a prestar o servio pblico, seja diretamente, nos casos em que prevista a prestao direta, seja indiretamente mediante autorizao, concesso ou permisso nos casos em que permitida tal modalidade. Princpio da supremacia do interesse pblico: tanto no que concerne sua organizao quanto ao seu funcionamento obrigatrio que o norte de qualquer deciso referente ao servio seja a convenincia da coletividade, jamais os interesses secundrios do Estado. Princpio da adaptabilidade: o servio deve ser atualizado e modernizado, dentro das possibilidades econmicas do Poder Pblico. Princpio da universalidade: o servio indistintamente aberto generalidade do pblico. Princpio da impessoalidade: a inadmissibilidade de discriminaes entre os usurios. Princpio da continuidade: significa que a impossibilidade de sua interrupo direito pleno dos cidados, decorre tambm a impossibilidade do direito de greve em tais servios. Princpio da modicidade das tarifas: o Estado deve cobrar tarifas que no onerem excessivamente os cidados. Princpio do controle interno e externo sobre as condies de sua prestao.

Titularidade do servio e da prestao Como afirma Mello (2002), a titularidade do servio e a titularidade da prestao so realidades jurdicas distintas que no devem ser confundias. O Estado (Unio, Estados, Distrito Federal e municpios) o titular de servio pblico, ou seja, quem detm o poder sobre eles. Mas isso no significa que deva obrigatoriamente prest-los, na maioria dos casos estar apenas obrigado a disciplin-los e a promover-lhes a prestao. Sendo assim, tanto 70
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podem prest-los por si mesmo como poder promover-lhes a prestao conferindo a entidades estranhas ao seu aparelho administrativo titulao para que os desempenhem, isto segundo os termos e condies fixadas. As expresses constitucionais utilizadas para tanto so: autorizao, permisso ou concesso de servios pblicos.

Concentrao/desconcentrao e centralizao/descentralizao dos servios pblicos Explica Arajo (1997) que no devem ser confundidos concentrao com centralizao, nem desconcentrao com descentralizao. Concentrao e desconcentrao so formas de execuo dos servios, e centralizao e descentralizao so formas de prestao dos servios. Antigamente as atividades administrativas eram prestadas pela mesma estrutura administrativa, concentrando-se os servios nos respectivos rgos e procurando centralizar os poderes decisrios, sem dispers-los por outras entidades. Servio pblico desconcentrado a prestao do servio pelo Estado de forma que seja distribudo entre vrios rgos da mesma entidade. Trata-se de distribuio interna de competncias com o objetivo de tirar do centro volume grande de decises e descongestionar os servios. Servio pblico concentrado o oposto, por razes de interesse pblico ou convenincia do servio, atribui-se a um nico ou a poucos rgos ou reparties a execuo de certos servios, como por exemplo: a emisso de passaportes, de alvar de licena para construir, de liberao para porte de arma, etc. (ARAJO, 1997). Servio pblico centralizado prestado pelo Estado por seus rgos centrais (Unio, Estados, Municpios) ou reparties em seu prprio nome e sob sua exclusiva responsabilidade, , segundo a nomenclatura do decreto-lei n 200 de 1967, o que integra a Administrao direta. a mais comum forma de prestao do servio pblico, considerandose, ainda, que certos servios no podem ser atribuies de entidades de personalidade jurdica diversa do Estado, ou seja, so servios indelegveis, como por exemplo: o servio policial, judicirio, de Ministrio Pblico etc. (ARAJO, 1997). Descentralizao um termo que possui vrios significados, conforme o ngulo que se observa a atividade de governar. Descentralizao do poder poltico, dos servios, das competncias, sempre com a inteno de retirar o poder decisrio dos rgos centrais para a prestao dos servios pblicos, e distribu-los para rgos perifricos ou entidades diversas do Estado com o objetivo de trazer melhorias. As modalidades que nos importam so as referentes titularidade e execuo da atividade administrativa (descentralizao por 71
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servios) ou sua mera execuo (descentralizao por colaborao) quando so atribudas outra entidade ou pessoa, distintas da Administrao. A primeira em sentido estrito Administrao indireta, e a segunda refere-se prestao de servios de forma indireta, sob regime de concesso ou permisso. (ARAJO, 1997). Administrao Pblica Indireta Segundo Mello (2002), o Estado tanto pode desenvolver por si mesmo as atividades administrativas que tem constitucionalmente a seu cargo, como pode prest-las atravs de outros sujeitos. Quando resolve prest-las atravs de outro sujeito, pode transferir a particulares o exerccio de certas atividades que lhe so prprias ou ento, criar outras pessoas auxiliares. Ao cri-las, a algumas confere personalidade de direito pblico e a outras personalidades de direito privado. Quando o estado atua diretamente por meio de seus rgos, isto , das unidades que so simples reparties interiores de sua pessoa, temos a administrao direta e centralizada. J administrao indireta concerne a servios pblicos transferidos, delegados contratualmente (concesses ou permisses) ou unilateralmente (outorga por autorizao). Concesso e Permisso de servios pblicos Concesso de servio pblico, segundo Mello (2002), quando o Estado atribui o exerccio de um servio a algum que o presta em seu prprio nome, por sua conta e risco, nas condies fixadas e alterveis unilateralmente pelo Poder Pblico. estabelecida uma garantia contratual de equilbrio econmico-financeiro onde a remunerao acontece pela prpria explorao do servio atravs da cobrana de tarifas impostas aos usurios. O artigo 175 da Constituio Federal afirma que a lei dispor sobre: I regime das empresas concessionrias e permissionrias, o carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como as condies de caducidade, fiscalizao e resciso. II os diretos dos usurios, III poltica tarifria, IV obrigao e manter servio adequado. A outorga do servio em concesso depende de lei que a autorize, no podendo assim, o poder Executivo por simples deciso sua transferir a terceiros o exerccio do servio pblico que lhe concerne. Em cumprimento ao referido artigo, no ano de 1995 foi publicada a Lei 8987 que em seu artigo 41 dispe que esto excludas as concesses, permisses e autorizaes para os servios de radiodifuso sonora e de sons e imagens. 72
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Para Mello (2002), permisso de servio pblico mais uma modalidade de prestao indireta dos servios pblicos atravs de pessoa de Direito Privado. Consiste em uma outorga feita por licitao que pode ser gratuita ou onerosa, em que o Poder pblico, por ato unilateral e precrio, transfere a algum o desempenho de um servio de sua alada, tendo o permissionrio a possibilidade de cobrana de tarifas dos usurios.

Autarquias Afirma Mello (2002) que as autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico e com capacidades exclusivamente administrativas. Por serem pessoas de direito pblico, elas podem ser titulares de interesses pblicos, ao contrrio das pessoas de Direito Privado, que so qualificadas apenas para o exerccio de atividades pblicas, como, por exemplo: as empresas pblicas e sociedades de economia mista. As autarquias so apenas controladas pelo Estado e no subordinadas a ele, gozam de liberdade administrativa estabelecidas na lei que as criou, tm recursos e patrimnio prprios, desfrutam tambm de autonomia financeira e administrativa. So responsveis pelos seus atos perante terceiros sendo a responsabilidade do Estado, em relao a eles, apenas subsidiria. Quanto ao controle, a Administrao Central influi sobre elas com o objetivo de fiscalizar se esta sendo cumprido os objetivos pblicos para o qual foram criadas, se sua atuao esta em harmonia com a poltica do governo no correspondente setor de atividade, e para zelar pela obteno de eficincia administrativa e assegurar sua autonomia administrativa, operacional e financeira. Meirelles (2002) informa que a criao das autarquias se d por lei especifica, assim como sua extino. Sua organizao se opera por decreto, que aprova o regulamento da entidade, e depois disso, sua implantao se faz por atos da diretoria que podem ser na forma regulamentar ou estatutria. O patrimnio inicial das autarquias constitudo com transferncia de bens da entidade-matriz, que pode ser feita diretamente pela lei instituidora, ou a lei apenas autoriza a incorporao por meio de termo administrativo ou por escritura pblica. No se admite transferncia de bens imveis por decreto ou qualquer outro ato administrativo unilateral. Os bens autrquicos so prprios das autarquias, conforme Arajo (1997), e so tambm pblicos, e por essa razo so impenhorveis e inalienveis sem autorizao legislativa. A lei 8666/93 que fala sobre Contratos e Licitaes, em seu artigo 17, I, dispe 73
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que a alienao de bens da Administrao Pblica, quando imveis, depender de autorizao legislativa, de avaliao prvia e de licitao na modalidade concorrncia, dispensada esta em alguns casos previstos em lei. Se tratando de bens mveis, depender de avaliao previa e de licitao, dispensada em excees legais. As autarquias esto sujeitas s normas de licitao na realizao de despesas com obras, servios, compras, locaes, alienaes, e concesses; o que discorre a Constituio Federal de 1988 art. 37 inc. XXI e tambm a Lei 8666/93 art. 1, pargrafo nico e art. 2. Sobre o pessoal das autarquias, afirma Meirelles (2002) que o regime jurdico a que esto sujeitas o previsto pela lei da entidade-matriz. Aos servidores das autarquias tambm cabe as proibies de acumulao remunerada de cargos, empregos e funes pblicas explcitas no art. 37 incs. XVI e XVII da Constituio Federal. De acordo com Meirelles (2002), as autarquias herdam da entidade estatal que as instituiu os privilgios administrativos (no polticos), vantagens tributrias e as prerrogativas processuais da Fazenda Pblica, alm dos que lhe so concedidos por lei como necessrios ao bom desempenho das suas atribuies. So alguns desses privilgios: imunidade de impostos sobre seu patrimnio, renda e servios vinculados s suas finalidades essenciais ou delas decorrentes (Constituio Federal, art. 150, 2); prescrio quinquenal de suas dvidas passivas (Decreto lei 4597 de 1942); execuo fiscal de seus crditos inscritos (Cdigo de Processo Civil, art. 578); ao regressiva contra seus servidores culpados por danos a terceiros (Constituio Federal, art. 37 6); impenhorabilidade de seus bens e rendas (Constituio Federal, art. 100 e ); impossibilidade de usucapio de seus bens imveis (Decreto lei 9760 de 1946, art. 200); recurso de oficio nas sentenas que julgarem improcedente a execuo de seus crditos fiscais (Cdigo de Processo Civil, art. 475, III STF, Smula 620); prazo em qudruplo par contestar e em dobro para recorrer (Cdigo de Processo Civil, art. 188, e Decreto lei 7659, de 1945). Autarquias de regime especial Meirelles (2002) conceitua autarquia de regime especial como sendo toda aquela a que a lei instituidora conferir privilgios especficos e aumentar sua autonomia comparada s autarquias comuns, sem infringir os preceitos constitucionais a estas ltimas conferidos. So consideradas autarquias de regime especial o Banco Central do Brasil (Lei 4595/64), a Comisso Nacional de Energia Nuclear (Lei 4118/62), a Universidade de So Paulo (Dec. lei 74
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13855/44 e Decs. 52326/69 e 52906/72), e tambm as entidades encarregadas, por lei, dos servios de fiscalizao de profisses regulamentadas (OAB, CONFEA, CRA e congneres), dentre outras.

Agncias reguladoras A transferncia da execuo de servios pblicos para o setor privado fez nascer necessidade de criar agncias especiais destinadas regulamentao, j que reservado ao Estado o controle e a fiscalizao desses servios. Tais agncias so denominadas de agncias reguladoras e foram institudas como autarquias sob regime especial, tendo como objetivo assegurar sua autoridade e autonomia administrativas. Para isso, a Lei 9427 de 1996, instituiu a Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL, a Lei 9472 de 1997 fez o mesmo com a Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL. Tambm se criou a Agncia Nacional do Petrleo ANP, Lei 9478 de 1997, pois com a quebra do monoplio da Petrobrs, outras empresas poderiam exercer essas atividades econmicas por concesso ou autorizao. Com a instituio do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria, criou-se a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA, pela Lei 9782 de 1999. Depois tambm foi criada a Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS, pela Lei 9961/2000, a Agncia Nacional das guas ANA, criada pela Lei 9984 de 2000, vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente, a Agncia Nacional de Transportes Terrestres e Agncia Nacional de Transportes Aquavirios institudas pelo Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transportes, criado pela Lei 10233 de 2001. (MEIRELLES, 2002). Os privilgios concedidos s agncias reguladoras, caracterizam-se basicamente pela independncia administrativa, fundamentada na estabilidade de seus dirigentes que tem mandato fixo, autonomia financeira com renda prpria e liberdade de sua aplicao e poder normativo, regulamentando as matrias de sua competncia. A outorga de amplos poderes a essas autarquias se d pela enorme relevncia dos servios por elas regulados e fiscalizados e tambm pelo envolvimento de poderosos grupos econmicos nessas atividades. As relaes de trabalho so regidas pela CLT (Consolidao das Leis do Trabalho) e legislao trabalhista correlata, em regime de emprego pblico. As compras e contratao de servio se do atravs de regime especial de licitao nos temos de regulamento prprio. Com exceo as obras e servios de engenharia, que so subordinadas s normas gerais de licitao e contratao. (MEIRELLES, 2002) 75
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Atividade Econmica Exercida pelo Estado Conforme Rolim (2004), o Estado pode, atravs de lei especfica, criar, instituir ou autorizar a criao de entidades com a finalidade de exercer atividades econmicas, de produo ou comercializao de bens, que so atribuies especficas da esfera privada, cujo poder pbico atua em carter excepcional. A explorao de atividade econmica pelo Estado segundo o que dispe a Constituio Federal art. 173, s ser permitida quando necessria aos imperativos de segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei, ressalvados os casos previstos nesta Constituio. Como afirma Mello (2002), a explorao de atividade econmica pelo Estado, isto , atividade prpria dos particulares; atividade privada, sob regime de direito privado, no podem ser qualificadas como servio pblico por no se tratar de atividades assumidas pelo Estado como pertencentes ao seu campo especfico. Quando o Estado desenvolver atividades desta natureza se tem a servios governamentais e no servios pblicos. A lei estabelecer seu estatuto jurdico, ser sujeita ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive no que diz respeito aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios. Cabe observar que h controvrsia no 1 do art. 173 inciso II com o III no que diz respeito a sua sujeio a licitao e contratao de obras servios, compras e alienaes observados os princpios da administrao pblica, so exigncias que, obviamente, no se propem s empresas privadas em geral, ento no se pode dizer que estas entidades esto submetidas ao regime jurdico prprio das empresas privadas como consta na literalidade do preceito. Entende-se ento que o propsito da imposio de tais regras o de impedir que o Poder Pblico, ao atuar nesta esfera prpria de particulares, pudesse faz-lo em condies privilegiadas, gerando uma concorrncia desleal. O autor complementa ainda que, convm lembrar tambm que a Constituio previu o monoplio de certas atividades previstas no art. 177 da Constituio Federal de 1988, tais atividades monopolizadas no se confundem com servios pblicos, so na verdade servios governamentais, sujeitos s regras do Direito Privado, correspondem a atividades econmicas subtradas do mbito da livre iniciativa. So algumas delas: a pesquisa e a lavra das jazidas de petrleo e gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos; o transporte martimo do petrleo bruto de origem nacional ou de derivados bsicos do petrleo produzidos no pas, bem assim

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o transporte, por meio de conduto, de petrleo bruto, seus derivados e gs natural de qualquer origem, etc. Rolim (2004) considera como sendo servios governamentais aqueles que correspondem explorao de atividade econmica pelo Estado que pode ser sob o regime de monoplio ou em concorrncia com os particulares, ambos no configurando servios pblicos.

Sociedade de Economia Mista Segundo Meirelles (2002), as sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de direito privado que tem a participao do poder pblico e de particulares no seu capital e administrao que realiza em seu nome, por sua conta e risco, servios pblicos de natureza industrial ou econmica que o Estado considera como sendo de relevante interesse coletivo ou indispensvel segurana nacional. Define-se pela participao ativa do poder pblico na vida da empresa independente de ser scio majoritrio ou no, o que importa que por lei ou conveno, tem o poder de atuar nos negcios. A sociedade de economia mista pode ter como objeto tanto um servio pblico como uma atividade econmica, sendo que para o servio pblico ela tem liberdade operacional ampla e irrestrita, e para atividade econmica fica limitada aos preceitos constitucionais da subsidiariedade e da no competitividade com a iniciativa privada. O art. 37, XIX da Constituio Federal dispe que a criao da sociedade de economia mista, de empresa pblica e de fundao s se d mediante autorizao em lei especfica. Este dispositivo constitucional veio alterar o art. 5, II e III, do Decreto-lei 200/67, que afirmava que as sociedades de economia mista deveriam ser criadas diretamente por lei especfica. Quanto a sua extino, conforme Rolim (2004) ocorre do mesmo modo para serem criadas, necessitam de lei autorizatoria. Contrrio a esse entendimento tem-se o art. 178 do Decreto-lei 200/67 que prev a possibilidade de liquidao ou incorporao de empresas publicas e sociedades de economia mista a outras entidades por ato do Poder Executivo, respeitados os direitos dos acionistas majoritrios, quando houver. Tal disposio vem enfrentando crticas por permitir ao Poder Executivo desfazer atos do Legislativo. Rolim (2004) enfatiza que apesar de o texto constitucional ser explicito em determinar que as sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de direito privado, h que levar em considerao que apesar de estarem submetidas ao regime jurdico prprio das empresas 77
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privadas, as sociedades de economia mista tem suas atividades tambm submetidas a normas de direito pblico, por serem instrumentos do Estado, auxiliares da Administrao Pblica no atendimento ao interesse coletivo, podendo por isso afirmar que elas tem um regime jurdico hbrido, ou seja, pblico e privado. Ao mesmo tempo em que as sociedades de economia mista so tratadas como pessoas jurdicas de direito privado, por exercerem atividades econmicas, so submetidas s normas de ordem pblica como, por exemplo, a obrigatoriedade imposta pela Constituio para realizao de concursos pblicos para contratao de seu pessoal, disposio tambm pela Constituio Federal sobre a estabilidade, sindicalizao e direito de greve, fixa a responsabilizao civil objetiva quando a sociedade de economia mista prestar servios propriamente pblicos, e a lei 8666/93 impe-lhes a obrigatoriedade de procedimento licitatrio, entre outras determinaes. De acordo com Rolim (2004), as sociedades de economia mista, sejam elas federais, estaduais ou municipais devem ser organizadas sempre na forma de S.A.(sociedade annima). Apesar do Decreto-lei 200/67 art. 5, III s se referir s federais ao tratar o assunto, entende-se que os Estados e Municpios no tm a liberdade de adotar outra forma de organizao por no ter competncia para legislar sobre direito civil e comercial. O mesmo decreto-lei 200/67 em seu artigo 19 determina que as sociedades de economia mista fiquem submetidas a uma superviso por parte do Ministrio a que se vinculam, sendo esse controle, nos Estados e Municpios efetuados pelas Secretarias de Governo e pelo prprio Chefe do Executivo. No se trata de controle hierrquico e sim de controle finalstico, pois apesar de serem entidades autnomas e regidas por normas de direito privado, no impede que a Administrao instituidora lhes estabelea normas administrativas visando consecuo dos objetivos estatutrios. Empresa Pblica De acordo com a classificao dada pelo Decreto-lei 200/67, art. 5, II, empresa pblica a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, que tem patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio atravs da qual o Governo, por fora de contingncia ou de convenincia, exerce atividade econmica. Para Rolim (2004), a criao dessas entidades se d mediante autorizao em lei especifica que pode vir tanto pela Unio como pelos Estados ou Municpios. A questo da 78
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possibilidade de criao de empresa pblica estadual e municipal controvertida na doutrina, para alguns autores a participao direta no domnio econmico seria exclusiva do nvel federal, sendo para os demais nveis possveis apenas empresa prestadora de servios pblicos. No entanto, predomina-se a corrente que admite a empresa pblica estadual e municipal tambm para explorao de atividade econmica. O motivo desse poder se deve ao fato de que a Constituio outorga competncia aos Estados e Municpios para organizar seus prprios servios (arts. 25, 2, e 30, V), e consequentemente, o poder de criar os instrumentos necessrios sua execuo, desde que respeitem as normas e princpios da mesma Constituio. A extino das empresas pblicas tambm se d atravs de autorizao por lei especifica apesar do fato de que o Decreto-lei 200/67 art. 178 previa a possibilidade de liquidao ou incorporao de empresa pblica a outra entidade por ato do Poder Executivo, sendo considerado inconstitucional e recebendo criticas da doutrina e da jurisprudncia. Conforme Mello (1987), pode ocorrer, na forma da lei, extino de empresa pblica por exausto dos seus recursos econmicos levando situao de insolvncia, ou seja, decretao de falncia. Sendo que para os casos em que a empresa pblica execute servios pblicos propriamente ditos h a impossibilidade de decretao de falncia pela predominncia do interesse comum. Rolim (2004) cita que o regime jurdico das empresas pblicas, assim como das sociedades de economia mista, pode ser considerado hbrido, ou seja, apesar de serem regidas predominantemente por normas de direito privado, se submetem tambm, em casos especficos, a princpios e regras de direito pblico como: o controle e tutela, que a vinculao dessas empresas a uma superviso do ministrio que as instituiu que se faz por meio de uma fiscalizao administrativa pelo Poder Executivo e controle genrico pelo Poder Legislativo por meio de fiscalizao financeira efetuada pelo Tribunal de Contas; sujeio ao procedimento licitatrio, o art. 199 da Lei 8666/93 possibilita s empresas pblicas editarem regulamento prprio de licitaes e contratos; regras especficas para o seu pessoal dispostas no art. 173, 1, II e o art. 114 da Constituio Federal, que dispe que os servidores das empresas pblicas so regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho. Mello (1987) lembra que a situao tributria da empresa pblica que no explorar atividade monopolizada a mesma das empresas privadas, no lhe cabendo privilgios, como previsto na Constituio (art. 170, 3). No entanto, se a empresa pblica explorar atividade 79
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monopolizada poder dispor de situao tributria especial, no caso do monoplio no conservaro razes utilizadas em favor da isonomia de tratamento entre empresa pblica e privadas, que operam atividade econmica, inexistindo a competio desleal que trata o art. 170 acima descrito, pois a atividade estar excluda do campo de ao de particulares. Rolim (2004) informa que o capital das empresas pblicas exclusivamente pblico, podendo ser de uma s ou de vrias pessoas jurdicas de direito pblico interno, no admite capital de terceiros, sendo essa uma das caractersticas que a distingue da sociedade de economista. Seu patrimnio prprio, constitudo por bens inicialmente a ela transferidos pela lei que as criou, mas que, apesar de ter sua origem pblica, no se confunde com os bens pblicos da entidade criadora. Seus bens e rendas so penhorveis, pois o inciso III do 1. do art.173 da Constituio dispe que as empresas pblicas so regidas pelas mesmas normas que regulamentam as demais empresas da iniciativa privada, seguindo assim, os moldes do direito civil e do direito comercial. No caso de a empresa pblica que execute servio pbico stricto sensu ou propriamente dito, nesse caso especfico, os bens dessa empresa pblica podem ser penhorados e executados, menos aqueles bens e rendas diretamente vinculados prestao do servio por elas executado para no impedir a prestao desse mesmo servio, para no haver prejuzo ao interesse pblico e uma ofensa ao princpio da continuidade do servio pblico. O referido autor, quanto responsabilidade civil das empresas pblicas trata o assunto em duas vertentes: a primeira quando na empresa pblica existe somente a atividade econmica e a segunda quando existe a prestao de servio pblico. As empresas pblicas institudas especificamente para a execuo de atividades econmicas, tem responsabilidade civil pelos danos causados a terceiros, diretamente ou por intermdio de seus empregados, sempre subjetiva, sendo regida pela teoria da culpa civil (art. 927 do Cdigo Civil). Caso em que a vtima para ser ressarcida, dever comprovar em juzo a ocorrncia do dano e da culpa do agente e tambm o nexo de causalidade entre a autoria e o fato danoso. No segundo caso, quando existe a prestao de servio pblico a responsabilidade civil objetiva como consta no art. 37 da Constituio Federal afirma que pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servio pblico respondero pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, assegurando o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa. Nesse caso, a vtima para ser ressarcida no precisa provar qualquer espcie de

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culpa da Administrao Pblica, devendo comprovar apenas a ocorrncia do dano e o nexo causal. Empresas pblicas, segundo Rolim (2004), alm de executar atividades econmicas podem, como exceo, executar servios pblicos stricto sensu ou servio pblico propriamente dito, o que pode ocorrer se essa finalidade vier expressamente prevista na lei que as instituir. Fundao Pblica Para Cretella (2000), fundao resume-se genericamente a um patrimnio personalizado dirigido a um fim, cabendo essa definio, tanto para fundao pblica quanto privada. No mesmo sentido, Rolim (2004) afirma que fundao sempre pressupe um patrimnio, que o conjunto dos bens, com personalidade jurdica prpria que tem um fim determinado. Atualmente, os fins dessas fundaes so centrados na educao, em trabalhos assistenciais, religiosos, artsticos, culturais, de pesquisa etc. Rolim (2004) lembra que a Constituio Federal faz menes diferentes a fundaes: fundao pblica (art. 37, XIX), fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico (art. 71, II, III e IV), fundaes mantidas pelo Poder Pblico (art. 37, XVII), ou simplesmente fundaes (art. 163, II). Apesar das vrias nomenclaturas, todas so fundaes pblicas, institudas pelo Poder Pblico, com patrimnio total ou parcialmente pblico, podendo ter personalidade de direito pblico ou privado, e so por lei, destinado ao desempenho de atividades do Estado na ordem social. H divergncia entre alguns autores o fato de as fundaes pblicas fazerem parte ou no da Administrao Indireta do Estado, porm no Art. 4. do Decreto-lei 200/67 afirma que, assim como as autarquias, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista, as fundaes pblicas tambm fazem parte da Administrao Indireta. Fundao pblica de direito privado A lei 7596 de 10/04/1997 que alterou o art. 4. do Decreto lei 200/67 define fundao pblica como sendo uma pessoa jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, criado com autorizao legislativa, para o desenvolver atividades que no sejam exclusivas de entidades de direito pblico, com autonomia administrativa, patrimnio prprio e funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras fontes. 81
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Rolim (2004) cita exemplos de fundaes pblicas de direito privado no Brasil: Fundao Padre Anchieta Centro Paulista de Rdio e TV Educativa, o IBGE Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, o CEPAM Fundao Prefeito Faria Lima, IPEA Instituto de Planejamento Econmico e Social etc. O mesmo autor afirma que apesar das fundaes serem pessoas jurdicas de direito privado, seguem tambm normas e princpios de direito pblico por serem institudas pelo Estado com a finalidade de realizar atividades de interesse coletivo tais como educao, cultura, pesquisa etc. As fundaes pblicas de direito privado tem autonomia administrativa quanto aos bens, recursos e pessoal e no esto subordinadas hierarquicamente ao Poder Pblico instituidor, mas este exerce sobre elas uma tutela administrativa que se efetiva com fiscalizao financeira efetuada pelo Poder Legislativo, por intermdio do Tribunal de Contas, e com controle administrativo exercido pelo Poder Executivo instituidor (art. 26 do Decretolei 200/67 e arts. 49, X, 72 e 73 da Constituio Federal. Essas mesmas fundaes esto isentas fiscalizao do Ministrio Pblico. O 3. do art. 5. do Decreto-lei 200/67 determina expressamente a no aplicao s fundaes pblicas dos preceitos do Cdigo Civil referentes s fundaes privadas, retirando, o controle finalstico do Ministrio Pblico de que trata o art. 66 do Cdigo Civil e arts 1200 a 1204 do Cdigo de Processo Civil. Segundo Rolim (2004) o regime do pessoal das fundaes pblicas de direito privado o da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), existe a obrigatoriedade de concurso pblico para ingresso s vagas, seu pessoal, como regra, empregado pblico e esto sujeitos proibio de acumulao remunerada de empregos, cargos e funes (art. 37, XVI e XVII da Constituio Federal). Seus empregados so equiparados aos funcionrios pblicos stricto sensu (servidores ocupantes de cargos pblicos) para efeitos criminais (art. 327 do Cdigo Penal, com a nova redao dada pela Lei 9983 de 17/07/2000) e tambm para os fins de improbidade administrativa (art. 1. e 2. da Lei 8429/92). A observncia do procedimento licitatrio obrigao das fundaes pblicas de direito privado, seja para contratao de obras, servios, compras e alienaes. As fundaes pblicas de direito privado tem imunidade tributria referente ao imposto sobre o patrimnio, renda ou servios vinculados s suas finalidades essenciais ou s delas decorrentes, o que dispe o art. 150, 2. da Constituio Federal, cabe observar que a imunidade relativa somente a impostos, e no aos demais tributos. No que diz respeito responsabilidade civil 82
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das fundaes pblicas de direito privado, por executarem atividades de interesse pblico, e no servios pblicos stricto sensu ou propriamente ditos (a no ser que uma lei especificamente determine o contrrio) tm responsabilidade civil subjetiva, regida pelas normas de direito civil (art. 186 e 927 do Cdigo Civil) respondendo, assim, pelas obrigaes contradas e pelos danos causados a terceiros. (ROLIM, 2004). Fundao pblica de direito pblico De acordo com Rolim (2004), as fundaes pblicas, em regra, so pessoas jurdicas de direito privado com finalidade de explorar atividades de interesse coletivo, mas nada impede o Estado de cri-las, por lei, com personalidade jurdica de direito pblico, com a finalidade de prestarem servios pblicos stricto sensu ou propriamente ditos. Alguns autores consideram esse tipo de fundao como espcies do gnero autarquia, havendo tambm entendimento jurisprudencial sobre isso. O nome autarquia ou fundao dado de acordo com base estrutural que tem as pessoas de base corporativa (corporao, associaes, sociedades) e as pessoas de base fundacional (fundaes). So exemplos de fundaes de direito pblico no Brasil a Fundao Memorial da Amrica Latina do Estado de So Paulo, a Fundao de Amparo Pesquisa do Rio de Janeiro, a FUNAI Fundao Nacional do ndio, a Fundao Instituto de Terras do Estado de So Paulo etc. Conforme Mello (1987), as fundaes pblicas de direito pblico so criadas e extintas por lei. A lei lhes dar existncia jurdica e seu funcionamento depender de providencias administrativas como a expedio de seus estatutos. Assim como qualquer outra autarquia, submetem-se tutela administrativa e financeira, de mrito ou de legitimidade, ou seja, no que concerne convenincia e oportunidade de seus atos ou lisura jurdica deles, podendo ser preventiva ou repressiva. Rolim (2004) afirma que as fundaes de direito pblico possuem autonomia e capacidade de auto-administrao, no sendo hierarquicamente subordinadas ao ente estatal que as criou, sendo essa autonomia meramente administrativa, pois elas se submetem a um controle poltico, exercido pelo Poder Executivo, e financeiro, exercido pelo Poder Legislativo, com auxilio do Tribunal de Contas. O pessoal dessas fundaes regido pelas Leis Trabalhistas (CLT) e submetem-se tambm aos princpios e normas de ordem pblica, conforme previstos nos arts. 37 a 41 da Constituio Federal. So contratados mediante concurso pblico. Todos so considerados funcionrios pblicos stricto sensu (servidores 83
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ocupantes de cargos pblicos) para efeitos criminais nos termos do art.327, pargrafo 1 do Cdigo Penal. Sendo pessoas jurdicas de direito pblico, elas possuem responsabilidade objetiva pelos danos que seus agentes causem a terceiros nos termos do pargrafo 6 do art. 37 da Constituio Federal. Tendo nesse caso, o particular ofendido, apenas que comprovar em juzo o nexo causal e o dano, sendo desnecessrio provar a culpa. Essas fundaes por serem pessoas de jurdicas de direito pblico, gozam dos privilgios gerais e processuais especficos das demais pessoas jurdicas de direito pblico como a Unio, Estados, o Distrito Federal e as autarquias sendo eles: inexigibilidade de registro de sua instituio no Cartrio de Registro Civil das Pessoas Jurdicas, no submisso ao controle finalstico pelo Ministrio pblico, juzo privativo da entidade estatal a que pertencem, tendo foro privativo, mas no privilegiados, prazo em qudruplo para contestar e em dobro para recorrer (Cdigo de Processo Civil, art. 188, I e II, e Decreto-lei 7659/45), impenhorabilidade de seus bens e rendas, impossibilidade de decretar falncia, imunidade de impostos sobre seu patrimnio, bens, rendas e servios vinculados a suas finalidades essenciais ou a delas decorrentes o que no se estende aos demais tributos, etc.(ROLIM, 2004) Metodologia A metodologia utilizada para a construo desse artigo foi a pesquisa bibliogrfica. Segundo Marconi e Lakatos (2002), pesquisa bibliogrfica abrange toda bibliografia j tornada pblica em relao ao tema estudado e compreende desde publicaes avulsas, boletins, jornais, revistas, livros, pesquisas, monografias, teses, material cartogrfico etc., podendo ser baseado tambm em meios de comunicao orais como rdio e gravaes audiovisuais. A pesquisa bibliogrfica tem a inteno de colocar o pesquisador em contato direto com tudo o que j existe escrito, dito ou filmado sobre o assunto, no sendo mera repetio do que j foi dito ou escrito sobre o mesmo, mas sim uma possibilidade do exame de um tema sob novo enfoque ou abordagem, chegando a concluses inovadoras. Na produo deste artigo, buscou-se vrios peridicos, livros e demais meios para corroborarem com a elaborao e elucidao dos objetivos propostos.

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Anlises e Resultados
Tabela 1 - Vantagens e desvantagens da Administrao Pblica Indireta.

Vantagens Autarquias So apenas controladas pelo Estado e no subordinadas a ele. Gozam de autonomia administrativa e financeira. Bens impenhorveis e inalienveis. Possuem vantagens tributrias. Herdam as prerrogativas processuais da Fazenda Pblica. Ampla liberdade operacional no caso de prestao de servio pblico. Tem a participao do poder pblico e de particulares no seu capital. Pode ter como objeto tanto a prestao de servio pblico quanto a atividade econmica. Para os casos em que exercer servio pblico podem gozar de privilgios fiscais e no so obrigados a se submeter ao regime jurdico prprio das empresas privadas. Responsabilidade civil subjetiva pelos danos causados a terceiros para os casos em que exercerem atividade econmica. Para os casos em que executar servios pblicos h impossibilidade de decretar falncia So criadas para exercer atividade econmica, mas podem, como exceo,

Desvantagens Sujeio s normas de Licitao. Proibio de acumulao remunerada de cargos e funes.

Sociedade

de

economia mista

Empresa Pblica

Para prestao de atividade econmica, fica limitada aos preceitos constitucionais da subsidiariedade e da no competitividade com a iniciativa privada. Obrigatoriedade de observar as regras do procedimento licitatrio. So submetidas superviso para controle finalistico por parte do ministrio a que se vinculam. Apesar de serem pessoas jurdicas de direito privado, tambm obedecem tambm regras de direito pblico. Apesar de serem pessoas jurdicas de direito privado, 85

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prestarem servio pblico. Para os casos em que executar servios pblicos h impossibilidade de decretar falncia. Responsabilidade civil subjetiva pelos danos causados a terceiros para os casos em que exercerem atividade econmica. Para os casos em que exercer servio pblico podem gozar de privilgios fiscais e no so obrigados a se submeter ao regime jurdico prprio das empresas privadas.

Fundaes pblicas

Tem como fins a educao, trabalhos assistenciais, religiosos, artsticos, culturais, de pesquisa etc. No possui fins lucrativos. Tem autonomia administrativa quanto aos bens, recursos e pessoal e no esto subordinadas hierarquicamente ao poder pblico instituidor.

tambm obedecem s regras de direito pblico. Capital exclusivo da Unio. Sujeio ao procedimento licitatrio. Para prestao de atividade econmica, fica limitada aos preceitos constitucionais da subsidiariedade e da no competitividade com a iniciativa privada. So vinculadas uma superviso por parte do ministrio que as instituiu. No possui privilgios tributrios exceto nos casos em que explorar atividade monopolizada. Bens e rendas so penhorveis, exceto nos casos que em vez da atividade econmica se tenha prestao de servio pblico. Apesar das fundaes serem pessoas jurdicas de direito privado, seguem tambm normas e princpios de direito pblico por serem institudas pelo Estado com a finalidade de 86

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Patrimnio prprio. Funcionamento custeado pela Unio e por outras fontes. Esto isentas fiscalizao do Ministrio Pblico que so aplicveis s fundaes privadas. As fundaes pblicas de direito privado tem imunidade tributria referente ao imposto sobre o patrimnio, renda ou servios vinculados s suas finalidades essenciais ou s delas decorrentes, o que diz o art. 150, 2. da Constituio Federal

realizar atividades de interesse coletivo. Esto subordinadas ao controle finalstico pelo poder pblico instituidor. Tem como obrigao a observncia do procedimento licitatrio.

Fonte: dados da pesquisa, 2009.

Na anlise da tabela acima foram encontradas vantagens e desvantagens da Administrao Pblica Indireta, sendo que se observa como vantagens: autonomia administrativa e financeira e para os casos em que exercer servio pblico pode gozar de privilgios fiscais e tributrios e como desvantagens: sujeio s normas do processo licitatrio e quando so pessoas jurdicas de direito privado, tambm obedecem s regras de direito pblico. Concluso No decorrer dos sculos, o intervencionismo estatal foi maior ou menor ao sabor das condies scio-poltico-econmicas de cada poca, ou seja, o Estado de acordo com os seus interesses em cada poca delimita o nvel de interveno que acha necessrio. Foi intenso na poca do Absolutismo, mas diminuiu com o surgimento dos conceitos liberalistas que pregavam uma reduzida participao estatal na vida dos cidados e voltou a ser regra na maioria dos Estados independentes depois de intensas transformaes sociais. O Estado Brasileiro no fugiu regra, e nos dias atuais, vivencia-se uma forte participao do Poder Pblico nas atividades privadas, que se concretiza ora por meio de uma descentralizao por servios (com a criao de autarquias e a instituio de empresas pblicas, sociedade de economia mista e fundaes) ora por meio de uma descentralizao por colaborao, que quando o Estado transfere para concessionrios, permissionrios e 87
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autorizatrios a execuo de servios e atividades pblicas. O Estado tem sempre como fim a concretizao dos anseios da sociedade, o que nem sempre alcanado. Como visto no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1995, a Constituio de 1988 representou um retrocesso burocrtico e tambm revelou-se irrealista por no levar em considerao a necessidade de uma reforma na administrao pblica que pudesse torn-la mais eficiente e de melhor qualidade, aproximando-a do mercado privado, que foi o que se buscou at ento. Em vez disso, o que fizera foi retirar a flexibilidade que existia anteriormente nas entidades da administrao indireta, passando a incidir sobre elas regras rgidas como as que havia na administrao burocrtica. O servio pblico tornou-se mais ineficiente e mais caro, e o mercado de trabalho pblico separou-se completamente do mercado de trabalho privado. A estabilidade do funcionrio uma caracterstica da administrao burocrtica que protege os funcionrios e o prprio Estado contra as prticas patrimonialistas, essa estabilidade, entretanto, implica em custo e impede a adequao dos quadros de funcionrios s reais necessidades do servio e tambm inviabiliza a implantao de um sistema de administrao pblica eficiente, baseado em um sistema de incentivos e punies. Esse fato pode ser considerado como um dos motivos pelo forte aumento da ineficincia do servio pblico. Os funcionrios so desmotivados e falta disposio para o trabalho. O grande mrito da Constituio de 1988 foi ter tornado obrigatrio o concurso pblico para admisso de funcionrios, porm acabou-se com a prtica dos concursos internos, o que implicou a impossibilidade de se promoverem funcionrios internamente. Finalmente, pode-se considerar que at ento a Administrao Pblica Indireta no trouxe melhorias significativas para a prestao do servio pblico. Acredita-se que com a Reforma do Estado iniciada no Governo de Fernando Henrique Cardoso, desde 1995, que vai ao encontro da aplicao do modelo gerencial na Administrao Pblica, haver de ter esperana de melhorias concretas. Esta reforma ter como objetivos, curto prazo, facilitar o ajuste fiscal; em mdio prazo, tornar mais eficiente e moderna a administrao pblica, voltando-a para o atendimento aos cidados, que a partir de ento devero ser considerados clientes para o setor pblico.

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ReFAE Revista da Faculdade de Administrao e Economia, v. 1, n. 2,p. 64-89, 2010

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