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Globalizao e Inovao Localizada: Experincias de Sistemas Locais no mbito do Mercosul e Proposies de Polticas de C&T

Inovao, Globalizao e as Novas Polticas de Desenvolvimento Industrial e Tecnolgico

Jos Eduardo Cassiolato e Helena M. M. Lastres Nota Tcnica 21/98


Rio de Janeiro, novembro de 1998

Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro - IE/UFRJ Comisso coordenadora: Jos Eduardo Cassiolato Judith Sutz Gustavo Lugones Helena Maria Martins Lastres

Coordenao Geral: Ministrio da Cincia e Tecnologia do Brasil Patrocnio: Organizao dos Estados Americanos

A presente Nota Tcnica faz parte do Projeto de Pesquisa Globalizao e Inovao Localizada: Experincias de Sistemas Locais no mbito do Mercosul e Proposies de Polticas de C&T. O objetivo central do projeto de pesquisa em referncia o de analisar as experincias de sistemas locais selecionados no mbito do Mercosul, visando gerar proposies de polticas de C&T aos nveis nacional, supra e subnacional. Para tal delineia-se um conjunto de objetivos subordinados, os quais podem ser divididos em dois grupos principais. O primeiro grupo inclui os objetivos mais gerais relacionados necessidade de desenvolver mais aprofundadamente o quadro conceitual emprico e terico que norteia a discusso proposta. Neste caso, a anlise incluir o exame de experincias internacionais (fora do Mercosul), destacando-se quatro tpicos principais de pesquisa: (i) (ii) (iii) (iv) a dimenso local do aprendizado, da capacitao e da inovao; processo de globalizao e sistemas nacionais, supra e subnacionais de inovao; papel de arranjos produtivos locais e sua capacidade; e novo papel e objetivos das polticas de desenvolvimento cientfico e tecnolgico, tendo em

vista as dimenses supranacional, nacional, regional, estadual e local. J o segundo grupo de objetivos refere-se necessidade concreta de (a) identificar e analisar as experincias especficas com arranjos locais de inovao em pases do Mercosul; e (b) discutir solues alternativas quanto adoo de polticas de desenvolvimento - que considerem, no apenas as questes nacionais e supranacionais de aumento da competitividade e da capacitao industrial e tecnolgica no cenrio crescentemente globalizado, mas tambm se preocupem com os desafios e oportunidades relativos ao aprendizado nas dimenses sub, supra e nacionais nestes pases. Participam do projeto diversas n i stituies de pesquisa do Brasil, da Argentina e do Uruguai. O projeto financiado pela Organizao dos Estados Americanos, pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia e pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico do Brasil Jos E. Cassiolato (IE/UFRJ-Brasil) - Coordenador Geral Judith Sutz (Universidad de la Republica - Uruguai) - Coordenadora Adjunta Gustavo Lugones (Universidad de Quilmes - Argentina) - Coordenador Adjunto Helena M.M. Lastres (PPCI/IBICT/CNPq/UFRJ - Brasil) - Coordenadora Adjunta

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1. Introduo A realizao do projeto de pesquisa Globalizao e Inovao Localizada: Experincias de Sistemas Locais no mbito do Mercosul e Proposies de Polticas de C&T originou-se da necessidade de investigar em detalhe um conjunto de questes interrelacionadas as quais tm despertado interesse tanto no mbito acadmico quanto no mbito poltico-institucional. A anlise de tais questes, apesar de partir de alguns pressupostos relativamente consensuais, muitas vezes desdobra-se em concluses diametralmente opostas. A primeira concluso consensual diz respeito ao reconhecimento que o cenrio mundial sofreu significativas transformaes na dcada dos 80, envolvendo aspectos e dimenses polticas, tecnolgicas, organizacionais, informacionais, comerciais e financeiras, institucionais, culturais, sociais, etc. que se relacionam de maneira dinmica. A segunda refere-se identificao da acelerao dos processos de liberalizao econmica, (r)evoluo tecnolgica, assim como da crescente competio e globalizao como manifestaes mais visveis de tais transformaes ao nvel da economia mundial.1 Um terceiro argumento consensual correlato relaciona-se ao reconhecimento que as transformaes associadas conformao da nova ordem mundial implicam em importantes readaptaes e reestruturaes, as quais afetam, dentre outros: a hierarquia poltica e econmica de diferentes segmentos dentro das sociedades nacionais, assim como dessas diferentes sociedades no cenrio mundial; as vrias atividades e setores produtivos (destacando-se principalmente o maior dinamismo relativo do setor de servios e das atividades intensivas em informao);

Nota-se que a literatura no apenas na rea de economia, mas tambm histria, geografia, sociologia, filosofia e outras, nestes mesmos ltimos anos, vem focalizando crescentemente os desafios associados caracterizao dos fenmenos associados a tais mudanas, assim como os impactos previstos (e alguns j observados) dos mesmos. Assim, autores d e diferentes reas vm desenvolvendo esforos para entender as particularidades da nova ordem mundial em conformao, cunhando designaes e desenvolvendo formas de categorizar as principais caractersticas da mesma. Salienta-se que, evidentemente, tais esforos tendem a refletir as prprias preocupaes e enfoques particulares e das reas a que tais autores pertencem. Como decorrncia, diversas designaes e descries tm sido utilizadas para caracterizar a atual nova ordem mundial, as quais refletem tais influncias. Dentre outras destaca-se: economia ou sociedade informacional; novo regime de acumulao e regulao; paradigma tecno-econmico das tecnologias de informao e comunicaes; economia ou sociedade do conhecimento ou do aprendizado.

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as diversas instituies (particularmente em seus papis, formas de organizao, atuao e de articulao), a comear por empresas de todo o tipo, centros de ensino e treinamento, pesquisa e desenvolvimento, at o prprio Estado e seus diversos rgos e instncias; assim como,

os prprios indivduos. Nesta discusso destacaramos a importncia das contribuies daqueles autores que vm chamando

a ateno (i) no apenas para tais readaptaes em seus particulares, mas tambm para a emergncia de um novo padro de evoluo capitalista no qual as mesmas se incluem;2 e, portanto, (ii) para a necessidade de entender as atuais transformaes como elementos articulados que respondem a uma lgica interna comum. Dentro deste conjunto mais amplo de aspectos, emergem dois de relevncia central para nosso projeto. O primeiro refere-se ao reconhecimento tambm relativamente consensual de que, como reflexo das importantes mudanas vividas nas duas ltimas dcadas, formulam-se novas exigncias de polticas para o desenvolvimento industrial e inovativo, assim como esto sendo revistas as prprias concepes de Estadonao e formas de interveno. Atrelada a essa concluso encontram-se desdobramentos que, longe de consensuais, vm sendo alvo de debates, assim como de investigaes terico-conceituais e empricas, tanto em pases avanados quanto nos menos avanados. Por um lado, argumenta-se que - como decorrncia de tais mudanas e particularmente da acelerao do processo de globalizao - os espaos dos projetos e polticas nacionais ficariam reduzidos, ou mesmo anulados. De outro lado diametralmente oposto, vem se defendendo a tese que uma das razes para estar -se retardando a sada da crise de adaptao provocada pelas referidas transformaes refere-se exatamente demora em conhecer melhor suas especificidades e traar polticas visando sua superao. Discutir tais questes, identificar novos espaos para polticas, assim como formular proposies concretas constituem-se em objetivo central deste projeto de pesquisa, como seu prprio ttulo revela, alm

Conforme destacado por diversos autores, vivemos uma nova era histrica, em que a economia est mais direta e fortemente enraizada na produo, tratamento, distribuio e uso de informaes e conhecimento, a qual implica em transformaes nas bases materiais da vida, do espao e tempo e ainda nas formas de apropriar/privatizar, conferir valor e preo informao e ao conhecimento (assim como as formas de definir, regular, cobrar, taxar e conduzir a produo, tratamento e disseminao dos mesmos). Um exemplo pontual refere-se s prticas j altamente difundidas de cobrar por servios de informao seja sob a forma escrita, televisionada ou eletrnica. O consumidor muitas vezes nem percebe que est pagando pelo servio que est consumindo e pode faz-lo de qualquer lugar do mundo sem possuir qualquer meio de pagamento corrente. Certamente a teoria econmica em muito precisa avanar para dar conta destas e outras transformaes. Sobretudo preciso notar que ainda no dispomos de sistemas de medio, contabilizao, rep resentao, regulamentao jurdica adequados s novas atividades que surgem e se desenvolvem, as quais encontram-se na origem de todas as formas contemporneas de crescimento econmico e de poder (Lastres, no prelo).

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de consistir na preocupao principal das instituies que vm apoiando a realizao do mesmo (OEA, MCT, CNPq, governos estaduais e Sebrae). Temos em conta que esta no consiste em tarefa simples. Conforme indicado acima, dentre os principais pontos da agenda internacional de pesquisa na rea de economia industrial e da inovao incl uemse o de abordar essas questes e identificar novos papis e formas de estratgias e interveno do Estado (em suas diferentes dimenses) e sugerir novas polticas de desenvolvimento industrial e inovativo.3 Portanto, um dos objetivos deste captulo discutir alguns dos encaminhamentos e sugestes principais que vm sendo propostos pela literatura internacional, dando destaque a trs linhas principais de contribuies, as quais referem-se centralmente a: polticas de desenvolvimento industrial e inovativo em pases latino-americanos; interrelao entre os diferentes nveis de poltica - sub, supra e nacional objeto de crescente discusso no mbito dos diversos blocos econmicos, especialmente, na Unio Europia; polticas de promoo de arranjos locais de todo o tipo e, em particular, de pequenas e mdias empresas PMEs. Apesar da relevncia de tal esforo, mostra-se importante deixar claro que consideramos ainda mais fundamental a realizao de estudos empricos que contribuam para: (i) investigar como, na realidade, vm sendo absorvidos os impactos das acima referidas transformaes por parte dos arranjos produtivos e suas redes, localizados na regio; (ii) identificar os novos espaos para atuao dos Estados sub, supra e nacionais no Mercosul; e (iii) sugerir estratgias e polticas tanto pblicas quanto privadas de promoo do desenvolvimento industrial e tecnolgico. Assim, j entramos na discusso do segundo aspecto de relevncia central para nosso projeto. Este refere-se considerao de que o prprio processo de desenvolvimento econmico vem sendo influenciado de forma significativa pelas atuais transformaes. Aqui, mais uma vez, destaca-se a concluso mais ou menos consensual de que o acirramento da competio e a emergncia do paradigma das tecnologias de informao (TIs), a acelerao do processo de globalizao vm impactando sobremaneira as formas como se realizam o desenvolvimento industrial e tecnolgico. Nosso interesse particular evidentemente consiste em

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caracterizar como essas transformaes vm afetando as capacitaes locais, tanto produtivas quanto inovativas nos pases do Mercosul (sempre tendo em vista o objetivo maior de identificar alvos concretos para polticas sub, supra e nacionais, no mbito do mesmo). Novamente encontramos um paralelo entre a agenda de pesquisa de nosso projeto e daquelas que vm sendo realizadas internacionalmente, o qual referese discusso sobre um hipottico tecno-globalismo e, mais alm disso, sobre as reais dimenses locais do processo de inovao. Assim, propomos iniciar este captulo retomando a discusso sobre as duas correntes principais de argumentao que se estabelecem sobre os temas centrais de interesse do projeto de pesquisa: a dimenso local da inovao e as novas polticas de desenvolvimento industrial e tecnolgico. Mas antes de tudo, talvez seja necessrio explicitar que estas duas correntes, apesar de aproximarem-se em diversos pontos, chegam tambm a colocar-se como opostas quando respondendo s seguinte questes:

qual a importncia da dimenso local da inovao? como os processos de inovao em pases como Brasil, Argentina e Uruguai - foram influenciados pelas transformaes dos anos 90: liberalizao, desregulamentao, privatizao, novo paradigma tecno-econmico e um novo tipo de insero no mercado internacional (inclusive de trabalho), criao do Mercosul, etc. ?

qual o papel das polticas nacionais, e em particular as de desenvolvimento industrial e tecnolgico, no atual quadro? De um lado, coloca-se a coerncia entre as contribuies que argumentam a favor das seguintes

teses: pequena importncia relativa da dimenso local da inovao. tendncia globalizao tecnolgica. pequena eficcia e, portanto, importncia das polticas locais, nacionais e regionais (subnacionais) de desenvolvimento tecnolgico e industrial prprios.

Ver, por exemplo, os dois ltimos nmeros da Revista STI Review (21 e 22), publicada pela OCDE, inteiramente dedicados a esta temtica.

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De outro lado, coloca-se a coerncia entre o seguinte grupo de argumentos que destacam: a inequvoca importncia dos processos especficos e cumulativos de aprendizado, do carter tcito das inovaes e, portanto, da dimenso localizada da inovao. a inexistncia de razes e evidncias concretas para se acreditar nas teses sobre tendncia globalizao tecnolgica. Tais argumentos ressaltam o contrrio, isto , uma tendncia ao aumento das diferenas e distncias entre empresas, regies e pases, tanto em termos da dinmica da inovao quanto de desenvolvimento econmico. a importncia dos projetos e polticas regionais, nacionais e supranacionais de promoo do desenvolvimento tecnolgico e industrial prprios para o enfrentamento dos novos desafios. Este captulo final objetiva articular as discusses sobre estes aspectos interrelacionados que so os temas principais do projeto de pesquisa: globalizao, inovao e papel das polticas de desenvolvimento industrial e inovativo. Propomos, no prximo item (2), comear esta discusso abordando os temas globalizao e inovao, os quais, alis e no por acaso, so alvos do primeiro captulo deste livro. Assim sendo, resgatamos algumas das concluses l desenvolvidas e terminamos resumindo os aspectos que consideramos terem contribudo para um melhor entendimento do processo de inovao nos ltimos anos. J o item 3 retoma a discusso sobre os desafios atuais postos aos projetos e polticas nacionais, assim como das novas formas de traar polticas nas trs dimenses de interesse deste projeto; enquanto o 4 discute estas questes no mbito dos pases menos desenvolvidos e particularmente os latino-americanos. No item 5 final, resumimos os pontos principais da discusso realizada.

2. Inovao, globalizao e a importncia da dimenso local Como apontado no primeiro captulo deste livro, a dimenso local da inovao tem recebido ainda reduzida ateno da literatura especializada. A literatura econmica convencional tende a contextualizar as empresas em termos de setores, complexos industriais, empresas, etc. com a localizao dos mesmos sendo considerada como de pequena ou nenhuma relevncia quanto a suas respectivas capacidades inovativas. Conforme inclusive salientam alguns autores, a dimenso espacial da inovao tem recebido to pouca

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ateno que no se pode culpar aqueles que acabam por concluir que as atividades das empresas podem ser pensadas independentemente de seu posicionamento no espao.4 Adicionalmente a essa viso espacialmente (e, portanto, tambm histrica, social, poltica e institucionalmente) insensitiva, nos ltimos anos, vm-se somando outras que - alm de tomarem os espaos como quase (seno totalmente) homogneos consideram a tecnologia como mercadoria, a qual, num mundo sem fronteiras, pode ser transferida sob a mediao dos mercados via mecanismos de preo. Assim, alguns chegam concluso que as transformaes associadas ao advento e difuso do novo paradigma tecno-econmico das TIs e acelerao do processo de globalizao vm permitindo tanto a realizao de pesquisas integradas em escala mundial, como a difuso rpida e eficiente das tecnologias e conhecimentos gerados, levando a um suposto tecno-globalismo. Contudo, vimos no captulo 1 que os dados e anlises atualmente disponveis revelam que apenas no caso da explorao de tecnologias pode-se falar em tendncia globalizao. Nos demais casos examinados gerao e realizao de acordos de cooperao tecnolgica - verifica-se uma marcante limitao do espao econmico5, onde as informaes e conhecimentos so produzidos e circulam. Assim, contrariamente viso mais ou menos difundida sobre uma pretensa internacionalizao dos esforos e resultados do desenvolvimento cientfico e tecnolgico, o padro que se observa o de uma concentrao nitidamente nacional de tais atividades, com as articulaes sendo efetuadas quase que exclusivamente no mbito dos pases mais avanados. No se pode tambm confundir o movimento relativo crescente importncia de acordos de cooperao tecnolgica industrial com uma suposta internacionalizao da P&D. O que ocorre, de fato, que as possibilidades trazidas pelos desenvolvimentos das novas tecnologias da informao permitiram, particularmente s grandes corporaes, a utilizao de recursos e insumos tecnolgicos espalhados em diversos pases e regies. A proliferao das alianas tecnolgicas internacionais certamente ampliou e intensificou tal possibilidade, assim como permitiu a circulao de conhecimentos a nvel mundial. Contudo, tais atividades tm-se restringido tambm a um espao privilegiado e extremamente concentrado, dominado

Cooke e Morgan (1994), por exemplo, ironizam notando que dentro de tais vises como se tais atividades se realizassem na cabea de um alfinete.
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Evidentemente, e conforme um de nossos argumentos mais fortes, tal espao econmico no pode jamais ser dissociado de suas dimenses polticas, histricas, sociais, culturais e institucionais.

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pelas grandes empresas transnacionais.6 Concorda-se, portanto, (i) com as teses que concluem que, com as evidncias atualmente disponveis, no se pode comprovar a internacionalizao efetiva nem das atividades de pesquisa nem dos conhecimentos cientficos e tecnolgicos produzidos pelas mesmas; e portanto, (ii) com o crescente nmero de trabalhos que, em oposio aos acima referidos enfoques espacialmente insensitivos, tm ressaltado a importncia do contexto espacial da inovao. 7 Como principais questes que contriburam para um melhor entendimento do processo de inovao nos ltimos anos, e portanto para desqualificar alguns dos pressupostos mais bsicos no qual se apoiam algumas das concluses criticadas acima, destacam-se: o reconhecimento de que inovao e conhecimento (ao invs de poderem ser considerados como fenmenos marginais) colocam-se cada vez mais visivelmente como elementos centrais da dinmica e do crescimento de naes, regies, setores, organizaes e instituies;8 a compreenso de que a inovao constitui-se em processo de busca e aprendizado, o qual, enquanto dependente de interaes, socialmente determinado e fortemente influenciado por formatos institucionais e organizacionais especficos; a idia de que existem marcantes diferenas entre os agentes e suas capacidades de aprender (as quais refletem e dependem de aprendizados anteriores, assim como da prpria capacidade de esquecer); o entendimento de que existem importantes diferenas entre sistemas de inovao de pases, regies, setores, organizaes, etc. em funo de cada contexto social, poltico e institucional especfico.

Chesnais (1996), argumenta que numa conjuntura de importantes mudanas, como a atual, a concentrao de tais alianas pode ser vista como um meio de garantir aos atuais grandes conglomerados econmicos proteo a suas capacidades de apropriao dos resultados de tais mudanas. De certa forma, a idia de Chesnais pode ser conjugada e vista como resposta argumentao proposta por Perez (1983) e Freeman e Perez (1988), segundo a qual, num perodo de grandes e profundas incertezas e transformaes - como aqueles associados mudana de paradigma tecno-econmico (PTE) - o regime de apropriao seriamente enfraquecido, assim como o so as chamadas barreiras entrada por parte de novos concorrentes, dando margem a abertura de 'janelas de oportunidades'.
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Ver particularmente, as discusses realizadas no primeiro captulo deste livro por Lastres, Cassiolato, Lemos, Maldonado e Vargas, e no dcimo quinto captulo realizadas por Lpez e Lugones.
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Conforme j apontado em trabalhos anteriores, a crescente competio internacional tem levado as empresas a centrar suas estratgias no desenvolvimento de capacidade inovativa. Tal capacitao vista como essencial at para permitir a elas a participao nos fluxos de informao e conhecimentos (como os diversos arranjos cooperativos) que marcam o presente estgio do capitalismo mundial (Lastres e Cassiolato, 1995).

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a viso de que, se por um lado informaes e conhecimentos codificados apresentam condies crescentes de transferncia - dada a eficiente difuso das TIs - conhecimentos tcitos de carter localizado e especfico continuam tendo um papel primordial para o sucesso inovativo e permanecem difceis (seno impossveis) de serem transferidos.9

3. Novos Desafios para Polticas de Desenvolvimento Industrial e Tecnolgico Dentre os diferentes argumentos trazidos discusso sobre as novas demandas e desafios postos implementao de polticas de desenvolvimento industrial e tecnolgico (assim como contribuindo para acarretar a perda de diversos atributos de soberania nacional, econmica e poltica, desafiando o Estadonao e sua soberania como o locus da hegemonia) destacaramos aquele que consideramos mais abrangente. Este refere-se emergncia do novo padro de acumulao capitalista que, como vimos acima, ao mesmo tempo, resulta de e implica na formulao de uma srie de exigncias e transformaes, as quais envolvem a esfera econmica, poltica e social. Neste conjunto de transformaes associadas, ressaltaramos pelo menos quatro tendncias principais. So elas: 1. o desenvolvimento de novas formas no apenas de produzir e comercializar novos e antigos bens e servios, mas tambm de promover, estimular e financiar o desenvolvimento industrial e tecnolgico; 2. a ascenso de novas (e renovadas) foras (econmicas, polticas, sociais, culturais etc.) operando escala mundial; 3. a crescente subordinao das polticas nacionais a condicionantes externos e supranacionais; 4. a crescente valorizao de polticas no apenas supra mas tambm subnacionais.

Autores como Lundvall (1998) discutem as razes porque o aumento das possibilidades de codificao de conhecimentos no vem produzindo efeitos significativos em termos de maior transferibilidade dos mesmos. Considera como principal razo para tal, o fato de que quando o contedo de conhecimento apresenta taxas extremamente dinmicas de mudana, apenas aqueles que participam do processo de sua criao tm acesso ao mesmo. Desta forma, inclusive, explica a concentrao territorial de alguns distritos industriais, assim como a formao de redes industriais e alianas interfirmas para desenvolvimento tecnolgico. Como segunda razo principal aponta a necessidade de o interessado efetuar altos (e crescentes) nveis de investimentos para ser capaz de decodificar e absorver os conhecimentos codificados. Assim, conclui que it may be true that codification increases the possibility of transforming knowledge into a commodity, but the value of this commodity will be very limited for all those who do not have the necessary basis for understanding and using the knowledge (p. 34).

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No primeiro caso e tendo em vista a discusso proposta por este projeto, chama-se particular ateno para os novos desafios e demandas associados conformao do que alguns neo-schumpeterianos denominam de mudana de Paradigma Tecno-Econmico. Tal mudana vista como afetando, embora de forma desigual, todos os setores e novos requerimentos tm sido impostos economia mundial, envolvendo, alm de importantes mudanas tecnolgicas, vrias mudanas organizacionais e institucionais. Conforme destacado acima, com uma conotao mais ampla, alguns autores vm tambm reconhecendo tais transformaes como associadas a uma nova fase de desenvolvimento do capitalismo mundial, denominada de Era da Informao e do Conhecimento. Dentre as principais caractersticas desta nova fase ou novo paradigma esto:10 um novo ncleo de dinamismo tecno-econmico, o qual tem em seu epicentro as tecnologias da informao e comunicaes TICs e as fontes de maior produtividade e de crescimento econmico, em termos reais, dependem crescentemente de conhecimento e informao; a intensificao da complexidade das novas tecnologias e a acelerao dos novos desenvolvimentos, implicando uma taxa de mudana mais rpida nos processos e produtos; novos mtodos de P&D onde os sistemas de base eletrnica cumprem importantes papis na acelerao da gerao, aquisio e difuso de informaes e conhecimentos e no desenvolvimento de novas configuraes; o aprofundamento do nvel de conhecimentos tcitos, no codificveis e especficos de cada unidade industrial e a ampliao da necessidade de investir em intangveis, tornando-se a atividade inovativa ainda mais localizada e especfica; as mudanas nos processos de produo e as mudanas fundamentais na estrutura organizacional, particularmente de grandes empresas, gerando maior integrao das diferentes funes da empresa (pesquisa, produo, administrao, marketing, etc.), assim como maior integrao de empresas (usurios, produtores, fornecedores e prestadores de servios) e destas com outras instituies, estabelecendo-se novos padres de relacionamento entre os mesmos; as correspondentes mudanas no perfil dos recursos humanos, dados os novos requerimentos relacionados acima e sobretudo ao fato que as tecnologias de informao e comunicaes afetam significativamente os processos de aprendizado e de gerao de conhecimento;

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Ver dentre outros, Lastres e Cassiolato (1995); Cassiolato (no prelo).

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os novos requerimentos por regulao e desregulao; as exigncias de novo formato de interveno governamental e de novas polticas de promoo do desenvolvimento industrial e tecnolgico. Nesta discusso, alguns autores tm continuamente apontado que, neste novo padro, a informatizao das sociedades e economias modifica as possibilidades para polticas nacionais e as condies para que estas sejam implementadas. Parte do local se torna global e do global se torna local,11 afetando, dentre outras: as perspectivas de crescimento nacional de longo prazo; como governos se relacionam com suas economias nacionais; e a forma como as economias se relacionam uma com as outras. Destaca-se que a novidade nesta nova forma de organizao da economia global no tanto que o comrcio internacional tenha se tornado parte importante da economia de cada nao; mas que as economias nacionais agora funcionam efetivamente e em tempo real como unidades de um todo global. Neste sentido, considera-se que a atual acelerao do processo de globalizao v alm do processo de internacionalizao da economia uma vez que envolve a interpenetrao da atividade econmicas e das economias nacionais ao nvel global. Nesta discusso, aponta-se particularmente para a perda de importantes graus de liberdade dos governos nacionais face acelerada globalizao financeira ocorrida nos ltimos 25 anos.12 Assim, j entramos em parte dos aspectos reunidos no segundo grupo das quatro tendncias acima referidas, a ascenso de novas foras econmicas e polticas operando escala mundial, onde incluem-se os blocos geopolticos 13 e os sistemas econmicos regionais, assim como as prprias empresas transnacionais, e os organismos internacionais tais como ONU, FMI, Banco Mundial, etc. Concentrando parte maior das atenes, encontra-se a discusso sobre o papel das grandes empresas transnacionais que - em suas redes, alianas, operaes e recursos mundiais - se transformaram em estruturas mundiais de poder, dispondo de condies consideradas como suficientes para impor-se aos

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Para uma discusso sobre a importncia do local face acelerao da globalizao ver captulo de Albagli neste livro.

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Dentre outros, ver Chesnais (1996), Coutinho (1996), Hollingsworth (1998). Chama-se tambm a ateno que, no por acaso, a dimenso financeira vista como aquela onde o processo de globalizao efetivamente avanou nos ltimos anos. Aqui mencionam-se dois aspectos de interesse para a discusso realizada: (i) a rpida difuso das novas TICs no setor financeiro; (ii) o fato de que grande parte das atividades deste setor apoia-se em fluxos de informaes e de dados, no envolvendo formas fsicas e, portanto, beneficiando-se sobremaneira das inovaes tcnicas e organizacionais associadas ao novo paradigma em difuso.

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diferentes regimes polticos, s diversas estruturas estatais e aos distintos projetos nacionais. Tais empresas vm instalando redes de informao mundiais internas atravs das quais podem articular as atividades de administrao, P&D, produo e marketing ao redor do globo. A partir de tais redes estas empresas podem construir uma ampla gama de alianas e ligaes e tambm estratgias envolvendo novos tipos de interao com fornecedores, clientes, concorrentes, consultores, etc. Assim como argumentam alguns, as novas dimenses sobre a globalizao relacionam-se particularmente emergncia de um sistema mundial de interligaes de redes privadas entre os principais bancos e empresas manufatureiras e de servios particularmente nos pases da Trade.14 Paralelamente, destaca-se tambm o fato de essas empresas j possurem a experincia e o conhecimento necessrio para produzir e comercializar bens e servios internacionalmente e, portanto, contarem com mais esta vantagem no novo cenrio crescentemente globalizado. A relao entre esses processos e a competitividade obviamente uma questo complexa. Porm, pode-se afirmar que as dimenses financeiras da globalizao - aceleradas com a desregulamentao financeira dos anos 80 e juntamente com a volatilidade da propriedade das grandes corporaes por elas criadas - tm tido um impacto muito forte na estrutura do setor industrial e dos servios em muitos pases, com efeitos desfavorveis para as ligaes inter-industriais sobre as quais a coeso estrutural da economia fundada. Os nicos sistemas n acionais de produo e inovao protegidos deste processo so aqueles em que o setor financeiro reconhece ter uma responsabilidade em assegurar a coeso e crescimento do setor produtivo e tem construdo e fortalecido as ligaes com o mesmo. Uma das concluses aqui que a globalizao tende a reforar o carter cumulativo das vantagens competitivas baseadas na inovao das grandes empresas transnacionais, mas pode estar enfraquecendo a base de recursos e coeso organizacional dos sistemas domsticos de inovao (Cassiolato, 1996). Mesmo assim, o crescimento e a concentrao das grandes empresas transnacionais, a predominncia das mesmas na economia internacional e seu alegado carter a-nacionalista convenceram alguns de que as funes principais do Estado-nao na nova economia mundial restringir-se-ia a educar seus cidados para

13 Conforme,

por exemplo, argumentado por autores como Niosi e Bellon (1996), only supranational states - such as the EC - will be able to insure stability to international systems of science and technology. International policies would be necessary to regulate and support international innovative activities (p. 17).
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Ver, por exemplo, Cassiolato, no prelo.

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participao no mercado mundial de trabalho. 15 Quanto terceira tendncia nota-se que j h dcadas alguns autores vm manifestando a preocupao com a maior exposio das economias nacionais aos mercados internacionais, o consequente maior condicionamento externo das polticas econmicas nacionais e, portanto, o menor grau de liberdade dos governos nacionais. Quanto referida perda relativa de autonomia dos governos nos ltimos anos, alm da acelerada globalizao financeira ocorrida, outros e correlatos problemas da adoo do modelo de insero competitiva referem-se : poltica salarial (uma vez que os requisitos de competitividade externa exigem preservao de um nvel mnimo da relao cmbio/salrios); poltica fiscal (crescentemente condicionada pela necessidade de manuteno de estmulos produo de bens comercializveis); dimenso do dficit fiscal (limitado pelo nvel das taxas de juros); etc. Adicionalmente, notam que as polticas nacionais passam crescentemente a ter que incluir temas supranacionais, tais como meio ambiente, acordos de bitributao, assim como definies de regras e acordos orientando o uso de redes e sistemas de informao. Paralelamente, coloca-se a quarta referida tendncia de crescente valorizao de polticas no apenas supra mas tambm subnacionais. Neste ltimo caso, tendo em vista as presses no mbito da OMC e outros organismos internacionais, e a crise fiscal dos governos centrais, tem sido observada uma tendncia visando uma mudana das polticas e do respectivo apoio financeiro do nvel federal para o local (algumas vezes estadual, como no caso dos EUA). No entanto, em muitos casos, essa descentralizao tem sido vista como um fator desagregador da coeso nacional - tendo em vista o acirramento da competio entre diversas regies, assim como a dificuldade de os governos federais enfraquecidos desempenharem bem o papel de coordenao dos diferentes esforos regionais. Tendo em vista os objetivos especficos deste projeto de pesquisa e tais aludidas tendncias, cabe fundamentalmente argumentar que as hipteses e concluses associadas idia de uma possvel globalizao produtiva e tecnolgica e consequente anulao do papel dos Estados nacionais mostram-se circulares. Se, por um lado, em algumas dimenses verifica-se de fato o avano do processo de globalizao, por outro lado, no se pode esquecer que uma das razes fundamentais para a atual acelerao do processo de globalizao refere-se exatamente s transformaes que no quadro poltico-institucional expressaram-se no avano da

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Conforme apontado por autores como Carnoy (1993), nesta viso de mundo economicamente globalizado, as empresas transnacionais (ou multinacionais) so tidas como desconectadas de suas origens nacionais. Acima de tudo, polticas nacionais, mesmo nos pases mais avanados, so vistas como dependentes das necessidades e movimentos do capital internacional.

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onda neoliberal. Assim, no de se estranhar que algumas das reflexes que se fazem atualmente sobre as perspectivas de evoluo de tal processo reproduzam caractersticas e condies semelhantes s daquele quadro poltico-institucional. Na discusso sobre quais fatores seriam efetivamente os mais relevantes dentro do novo quadro, apontamos a seguir algumas das concluses que julgamos mais relevantes, sem a menor pretenso de esgotar o tema. Muito ao contrrio, nosso objetivo aqui de estimular a reflexo em nossos pases sobre esta questo que nos parece fundamental. Porm, antes de tudo gostaramos de registrar que grande parte dos autores, que vm publicando contribuies com este objetivo, reconhece um vazio em termos de linhas de pensamento que possam prontamente servir de base terico-conceitual para proposies tanto de novas polticas para promoo do desenvolvimento industrial quanto de novos formatos de Estados desenvolvimentistas.16 Conforme destacado neste e em outros estudos, os pases mais avanados tm enfrentado as mudanas acima descritas de maneira diferenciada. Particularmente, ressalta-se que as polticas em vigor nos pases da OCDE no devem ser confundidas com a gerao anterior de polticas industriais e tecnolgicas, uma vez que elas no possuem nem a simplicidade nem a relativa legibilidade daquelas. Mesmo que as novas polticas utilizem certos instrumentos tradicionais, elas recorrem a um nmero maior e mais complexo de instrumentos. Inicialmente deve-se ressaltar que as polticas industriais, tecnolgicas e comerciais dos pases da OCDE tornaram-se crescentemente integradas a partir da dcada de 1980. Em praticamente todos os pases da OCDE, os governos tm considerado imperativo contrabalanar o grau elevado de abertura ao exterior que se seguiu importante reduo de barreiras tarifrias, mobilizando e desenvolvendo uma ampla gama de instrumentos visando melhorar a competitividade de suas empresas, tanto no que se refere s exportaes quanto em relao aos mercados internos mais abertos concorrncia externa. Assim, a diminuio de barreiras tarifrias tem sido acompanhada por um aumento significativo das barreiras no tarifrias. Estas tem sido adotadas de maneira diferenciada, por parte dos diferentes pases.

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Para uma discusso recente das principais contribuies das diferentes correntes para o entendimento do processo de inovao, assim como as decorrentes sugestes de poltica, ver relatrio preparado para a Comisso Europia The Globalising Learning Economy: implications for innovation policy. Tal relatrio apresenta e discute os resultados do programa Targeted Socio-Economic Research TSER. Ver particularmente, cap. 3. A New Theoretical Rationale for Innovation Policy (Lundvall, 1998).

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As exigncias subjacentes ao atendimento destes objetivos podem at parecer estar em contradio com os movimentos de desmantelamento do Estado-previdncia. Como j notado acima, hoje em dia, um fator principal que limita o nvel dos investimentos pblicos necessrios manuteno da competitividade das empresas locais a crise fiscal do Estado e a sua dificuldade em financiar as despesas de mdio e longo prazo. Mas, igualmente, n o se podem confundir as restries advindas da crise fiscal - reais e srias - com uma adeso majoritria das elites polticas e governamentais ao neoliberalismo. Nos pases mais avanados tais elites se abstm de atac-lo frontalmente, mas agem pragmaticamente na defesa ou reforo de sua competitividade industrial pois desta depende sua soberania.17 Por um lado, reconhece-se que a presso da concorrncia externa nos oligoplios locais considerada positiva na maior parte dos pases da OCDE. Porm, uma srie de outros parmetros considerada pelos governos locais. Entre estes destaca-se a preservao dos componentes principais da soberania nacional, particularmente o domnio e algum grau de autonomia em tecnologias crticas. A racionalidade para este parmetro combina consideraes estratgicas ( militares, industriais, etc.) cujo mix varia de acordo com o pas. Outros parmetros importantes incluem a questo do emprego, a balana comercial e o desenvolvimento regional. O banco de dados da OCDE sobre programas de apoio indstria que envolvem algum tipo de auxlio financeiro contabilizou quase mil programas em vigor entre 1986 e 1993. O apoio pblico ao setor industrial alcanou, em mdia, pouco mais de 1% do valor adicionado do setor manufatureiro dos pases membros. Os dados mostram que, a partir da segunda metade dos anos 80, os gastos pblicos destinados ao auxlio ao investimento, de carter geral, diminuram, principalmente em razo de reformas que reduziram incentivos fiscais. Porm, tal diminuio foi mais do que compensada por um aumento significativo de outras medidas de poltica industrial que foram reforadas. Entre estas, deve-se destacar especialmente aquelas centradas no apoio P&D, s exportaes e a ttulo de desenvolvimento regional (OCDE, 1998).

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Na verdade e apesar do relativo sucesso da ltima Rodada do Uruguai, registra-se a existncia de disparidades marcantes em termos da adoo de medidas liberalizantes entre diferentes economias nacionais. Como por exemplo salienta Lundvall (1998), according to OECD, 1993, since the launch of the Uruguay round in 1986, over 60 developing countries and former centrally planned economies have unilaterally liberalised their trade, but only 12 industrialised nations have responded similarly. Significant differences in liberalisation and protectionist practices have been revealed between developed and developing countries. The OECD report underlines the fact that the developing countries have increasingly engaged in liberalising policies, mainly because they are required to do so before applying for GATT membership. Developed countries do not find themselves in this situation, and their policies have continued to be based on protectionist practices. In this sense, argues the report, developed countries enjoy exceptional treatment (p. 26).

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Os programas de apoio s exportaes so aqueles que alcanaram maior crescimento na segunda metade dos anos 80, exprimindo, desta maneira, a determinao dos pases da OCDE de preservar suas posices de mercado. A partir dos anos 90, porm, so as m edidas de carter regional e de apoio ao desenvolvimento tecnolgico, as que mais crescem. No que se refere s medidas de apoio inovao, apesar do apoio P&D ser um mecanismo de poltica h muito utilizado, ele mudou substancialmente ao longo da presente dcada, transformando-se no mais importante instrumento de poltica industrial utilizado pelos pases da OCDE (Cassiolato, 1996b). Assim, alm da referida convergncia entre as polticas industrial e tecnolgica, observa-se um crescente reconhecimento da importncia da inovao e dos sistemas nacionais de inovao em tais pases.18 Destaca-se que a nfase ao enfoque de sistema de inovao em si j traz pelo menos duas orientaes de poltica embutidas para nortear os policy-makers quanto s novas formas de promoo inovao: (i) que o processo inovativo, assim como as polticas para estmulo do mesmo, no podem ser vistos como elementos isolados de seus contextos nacional, setorial, regional, organizacional, institucional; e portanto, (ii) a importncia de se focalizarem a relevncia de cada subsistema envolvido, assim como as articulaes entre estes e entre agentes. 19 Os demais aspectos das polticas recentes industriais e de desenvolvimento tecnolgico adotadas pelos pases membros da OCDE e da UE se relacionam principalmente (Lundvall, 1998, Cassiolato, 1996): nova nfase das polticas a blocos agregados de desenvolvimento (tais como clusters ) os quais geralmente incluem diversos setores e atividades correlatos, assim como as polticas que focalizam atividades de servios relacionadas a diferentes partes da indstria.

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Chama-se inclusive a ateno para as anlises j realizadas ou em andamento sobre os sistemas nacionais de inovao pelos pases membros da OCDE
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Alguns apontam que talvez os aspectos mais relevantes dessas novas formas de interveno no se resumam ao crescente reconhecimento da importncia da poltica de inovao para o desempenho da economia como um todo, mas sim da necessidade de coordenar a poltica de inovao com as polticas macroeconmicas. Como exemplo de tal reconhecimento, Lundvall (1998), menciona que o estudo da OCDE sobre tecnologia, produtividade, emprego e crescimento econmico iniciado pelos pases do G7 o qual mostrou que mercados de trabalho flexveis e polticas econmicas no inflacionrias por si s no so suficientes para criar empregos e coeso social pode ser visto como um importante passo nesta direo.

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ao reconhecimento de que investir apenas para ter acesso a novas tecnologias e sistemas avanados no basta, uma vez que o conhecimento e o aprendizado esto amarrados a pessoas. Recomenda-se, portanto, fundamentalmente investir na capacitao e treinamento de recursos humanos. ao entendimento de que, dada a natureza sistmica e interativa dos processos de inovao e aprendizado, no h sentido em continuar promovendo polticas que privilegiem apenas o lado da oferta ou da demanda de tecnologias. Em particular recomenda-se a promoo de redes de todos os tipos e aos nveis local at o supranacional (com a finalidade de ajudar a criar um sistema mais interdependente e coerente que torne as empresas mais competitivas). importncia conferida internacionalizao do desenvolvimento e utilizao de tecnologias, a qual tem levado os governos a apoiarem empresas em seus esforos de internacionalizar suas atividades - at como forma de promover possibilidades de as mesmas participarem de programas cooperativos mundiais - o que inclui sistemas de previso tecnolgica e o estabelecimento de regras para partilhar e proteger direitos de propriedade intelectual. Em sua anlise, Lundvall (1998) sugere que em alguns pases (destacam-se os casos de Holanda, Dinamarca e Sucia) estas novas tendncias esto at transformando a natureza da interveno do governo, associada a uma mudana na direo de um maior entendimento das complexidades e dinmica do processo de inovao, assim como de seu papel na Economia do Aprendizado. No entanto, nota tambm que alguns outros governos, apesar de enfatizarem a poltica de inovao, ainda tendem a promover aes dentro de linhas mais tradicionais, reforando o que j comparativamente forte ao invs de fortalecer os pontos fracos dos sistemas de inovao ou de apoiar a inaugurao de novas frentes de crescimento (p. 61).20 Assim, aludindo importncia de os policy-makers serem capazes de desenhar e implementar polticas - no apenas ativas (e tendo em vista os interesses sociais mais gerais), mas principalmente bem posicionadas quanto a tal novo papel - refere-se necessidade de compreender corretamente as novas

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Como um dos principais obstculos adoo do que considera como novas posturas quanto s polticas de desenvolvimento industrial e tecnolgico, Lundvall (1998), destaca trs aspectos principais: (1) many policy-makers in the field of science, technology and innovation have only a superficial understanding of economics and operate mainly on the basis of common sense and intuition, and by copying what others are doing abroad. But they have to compete for public funds with other important public activities. In periods of public financial restraint they have to be able to argue their case with the economists at Ministries of Finance ; (2) most of the economists now working in Ministries of Finance were trained in a version of neo-classical economics that systematically misspecified the role of technology in their models; (3) the old dominance of neo-classical economics has a negative impact upon the policy debate through its lasting imprint on terminology and conceptual frameworks (p. 42).

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dimenses do desenvolvimento industrial e tecnolgico. 21 A seguir, argumenta-se que algumas formas de resistncias devem-se mais propriamente a barreiras pessoais e institucionais mudana (ao invs de falta de conhecimentos) e aponta-se para a necessidade de um constante esforo de aprendizado institucional. Neste caso, particularmente por parte das instituies de poltica e dos policy-makers.22 A proposio geral aqui , portanto, a de salientar as principais adaptaes e reformulaes que as polticas devem sofrer, no sentido de melhor enfrentarem os novos desafios da Economia do Aprendizado dentro da viso que denomina de new new deal.23 Ao discutir suas novas formas de implementao, sugere que particular ateno seja dada ao objetivo de os projetos e polticas nacionais articularem a crescente importncia conferida s dimenses sub e supranacionais. Aps analisar alternativas de estratgia poltica para enfrentamento dos desafios trazidos pela Economia do Aprendizado, Lundvall (1998) prope trs conjuntos de aes, assim como os correspondentes nveis de responsabilidades da poltica europia: Polticas para calibragem das presses das transformaes (polticas macroeconmicas, polticas pr competitividade; polticas de comrcio; polticas anti-trust; polticas de compras do governo; etc.) tenderiam a predominar no nvel de atuao supranacional, isto da Unio Europia.24 Polticas para estimular a capacidade de inovao, absoro e adaptao s mudanas (polticas de desenvolvimento de recursos humanos; polticas de emprego e trabalho; polticas de inovao) mostrar-seiam particularmente adequadas para serem apoiadas aos nveis nacionais e regionais.

21 No 22

relatrio, discutem-se particularmente as lacunas e inadequaes da viso neoclssica da tecnologia e do processo de inovao.

Nesta discusso destaca-se, acima de tudo, a necessidade de as novas polticas objetivarem transformar o sistema de inovao em um conjunto realmente articulado e capaz de inovar respondendo a mudanas rpidas, o que implicaria em: (i) estimular no apenas os agentes econmicos, mas tambm as instituies voltadas para o aprendizado; (ii) desenvolver vises e instrumentos de poltica integrados e coordenados; (iii) criar as condies para que o processo de estabelecimento de polticas seja tambm de aprendizado e possa adaptar-se constantemente s novas demandas e condies da economia. Nota-se, finalmente, que a transposio de tais objetivos gerais para polticas especficas deve pautar-se nos aprendizados baseados em sistemticas avaliaes dos programas de ao e nas experincias prprias. Aqui faz-se uma distino entre institutional borrowing (definido como a cpia das instituies consideradas como bem sucedidas em outros pases) e institutional learning (definido como um processo dinmico atravs do qual instituies evoluem gradualmente desenvolvendo estratgias especficas e bem definidas).
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Conclui-se que o Estado-nao eficiente e flexvel na era da informao aquele capaz de moldar a forma como as empresas nacionais e estrangeiras interagem com a sociedade nacional, promovendo e aprimorando antes de tudo o padro de vida de seus cidados.
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Nota-se no entanto, a crescente participao da Unio Europia na promoo de polticas de inovao, assim como de desenvolvimento regional. Complementa -se indicando que a diviso de responsabilidades responder s demandas seja de uma

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Polticas para redistribuir os custos e benefcios sociais e espaciais das mudana (poltica tributria e outras de transferncia de rendas, polticas sociais, polticas regionais) enquadrar-se-iam com mais propriedade dentro da atuao dos governos nacionais e regionais. Assim, o principal aspecto correlato que deve ser considerado aqui o reconhecimento da importncia crescente de polticas buscando adaptar e reorientar os sistemas produtivos e de inovao ao novo cenrio. Isto certamente nos remete contribuio de outros autores neo-schumpeterianos, como Freeman e Perez (1988), os quais destacaram o fato que (i) a adaptao da economia tender a se transformar num processo lento e doloroso se deixado por si s, principalmente em perodos de mudanas tecnolgica e institucional radicais; (ii) o papel de polticas pblicas e privadas estimulando a promoo e renovao do processo cumulativo de aprendizado particularmente destacado em tais ocasies; (iii) geralmente em perodos de mudanas radicais observa-se o que Schumpeter denominou de destruio criadora no apenas no que concerne s atividades e estruturas econmicas e tcnicas, mas tambm s atividades e estruturas scio-polticas.25 Conforme tambm destacado por Carnoy (1994), concordamos com a viso de que nenhum pas deixar de sofrer a influncia da atual revoluo econmica das duas ltimas dcadas e, assim como em cada revoluo, esta vem criando vencedores e perdedores. Antes dos outros, os vencedores percebem os contornos da mudana. Eles se adaptam mesma e at exploram-na quando o carter particular e os recursos de suas sociedades lhes permitem faz-lo. Os perdedores permanecem presos aos diversos padres de comportamento econmico, social e poltico, os quais so incongruentes ou simplesmente no se harmonizam com aqueles requeridos pelas novas condies (p. 3). Salienta-se ainda que - em alguns dos principais debates atuais sobre o enfraquecimento dos Estadosnao e sua capacidade de formular polticas nacionais - as teses que colocam as instncias locais, nacionais e supranacionais como opostas globalizao so criticadas como falsas. Particularmente destaca-se o novo papel dos Estados nacionais de se pronunciarem e definirem polticas domsticas (tanto nacionais como

tendncia predominantemente neo-protecionista (visando reduzir as presses para mudana) ou aquela do new new deal (orientando um esforo muito mais decisivo em termos de polticas de desenvolvimento de recursos humanos e de inovao).
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Neste sentido, ondas de liberalismo so geralmente associadas a mudanas de paradigmas tecno-econmicos. Porm prope-se ir mais a fundo da aparncia de tal fenmeno e verificar que, na verdade, trata-se da face de destruio de antigas formas de Estado e de interveno, a qual complementada pela face que possibilita, com tal destruio, a criao de novas formas para tal.

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subnacionais) crescentemente articuladas ao nvel de blocos regionais. O erro, portanto, estaria em tomar tais tendncias como antagnicas experincia anterior. Adicionalmente, chama-se a ateno para as novas demandas e desafios crescentemente globalizados associados conformao da Era da Informao e do Conhecimento. Em particular, destaca-se que se trata de uma era em que o conhecimento coloca-se como recurso principal e o aprendizado como processo central. Considera-se que quo mais forte for a base de recursos humanos, maior a possibilidade de acelerar o processo de inovao e que quo mais forte o potencial para inovao, maior a probalidade de o sistema atrair e absorver presses competitivas. Prope-se, portanto, a interpretao dos referidos aparentes paradoxos como dimenses que se somam, e no deslocam a condio anterior. No caso especfico do papel das polticas nacionais no novo cenrio, sugere-se que seja realizada uma reflexo partindo do pressuposto que mudanas importantes esto ocorrendo. Importa analisar tais mudanas, identificar os novos objetivos e rumos a serem seguidos. Nesta discusso, concorda-se com a idia de que no caso das polticas de inovao, estas podem e vo alm da criao de um ambiente dinmico para a acumulao de capital. Um ltimo ponto a sublinhar aqui refere-se ao reconhecimento de que variaes nacionais e locais podem levar a diferentes caminhos de desenvolvimento e crescente diversidade, ao invs da padronizao e convergncia apregoada pelas teses mais radicais sobre influncias da globalizao em polticas nacionais e subnacionais. Conforme destaca Furtado (1998), portanto, globalizao est longe de conduzir adoo de polticas uniformes. A miragem de um mundo comportando-se dentro das mesmas regras ditadas por um super FMI existe apenas na imaginao de certas pessoas. As disparidades entre economias no decorrem s de fatores econmicos, mas tambm de diversidades nas matrizes culturais e das particularidades histricas. A idia de que o mundo tende a se homogeneizar decorre da aceitao acrtica de teses economicistas (p. 74. Ns acrescentaramos, e apenas daquelas que ignoram os processos histricos e sociais envolvidos).

4. Pases Menos Desenvolvidos Os desafios e impasses enfrentados pelos pases menos avanados face ao processo de acelerao da globalizao so semelhantes e at mais srios do que aqueles identificados no caso dos pases mais

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avanados. Salienta-se aqui a argumentao daqueles autores que vem como consequncia real da acelerao do processo de globalizao (decorrente sobretudo da difuso de posturas pseudo neoliberais): o acirramento das disparidades e a acelerao do processo de polarizao entre regies, pases e grupos sociais (ricos e pobres em informao; integradas e no integradas globalmente). Ressalta-se, por um lado, a preferncia pelos mercados que dispem de renda que lhes garanta relevncia a nvel mundial, que dispem de infra-estrutura e que adotam normas trabalhistas, ambientais e tributrias consideradas como mais atrativas, flexveis ou competitivas. Por outro lado, aponta-se para a paulatina marginalizao e excluso daqueles mercados e segmentos de mercado que no oferecem tais condies. Como a preocupao principal do presente trabalho com os pases do Mercosul e nesta primeira fase com a comparao de seus sistemas nacionais de inovao, faz-se importante avaliar a trajetria geral recente dos mesmos. Primeiramente, destaca-se que, os sistemas nacionais de inovao destes pases, durante o perodo de substituio de importaes, e semelhana dos demais pases latino-americanos, caracterizavam-se por: nveis extremamente reduzidos de gastos em C&T e P&D, particularmente se comparados com os pases da OCDE ou do Sudeste asitico; a maioria significativa das atividades de P&D eram realizadas por institutos de pesquisa e universidades pblicos e por laboratrios de P&D de empresas pblicas, com participao extremamente reduzida de empresas privadas; as universidades pblicas em geral tiveram papel fundamental no treinamento de recursos humanos especializados. Portanto, de maneira geral, o setor pblico desempenhava o papel mais importante no desenvolvimento dos sistemas nacionais de inovaco. O Estado provia a maior parte do financiamento, treinava os recursos humanos e geria os bancos de desenvolvimento e fomento, assim como a grande maioria dos laboratrios de P&D das empresas. Durante a dcada de 90, as polticas industriais e tecnolgicas dos pases latino-americanos foram ancoradas num duplo eixo. Por um lado supunha-se que semelhana do perodo anterior as tecnologias seriam passveis de aquisio no mercado internacional. Por outro lado, considerava-se que as subsidirias das empresas transnacionais teriam um papel chave no processo de catch up industrial e tecnolgico: (i) trazendo os novos investimentos necessrios para integrar as economias locais ao processo de globalizao;

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(ii) transferindo suas novas tecnologias para as economias atrasadas e pressionando os concorrentes locais a se modernizarem. Assim, para atrair um novo fluxo de investimentos estrangeiros bastavam serem seguidos os preceitos de liberalizao, desregulamentao e privatizao, deixando que o mercado tomasse conta do resto. A consecuo de tais preceitos tem resultado numa intensa competio entre governos locais na tentativa de atrair novos investimentos por parte de empresas transnacionais. Na prtica, os seguintes impactos nos sistemas nacionais de inovao latino-americanos j podem ser observados (Katz, 1998; Cassiolato, Szapiro e Almeida, 1998; Laplane, Suzigan e Sarti 1998): dada a retrao dos Estado no financiamento das atividades cientfico-tecnolgicas, esperava-se que os agentes privados passassem a desempenhar um papel mais importante. Na prtica, porm, tem se observado que a diminuio dos gastos pblicos no tem sido acompanhada por um aumento nos gastos privados. a poltica governamental tem promovido a privatizao parcial dos institutos tecnolgicos pblicos, forando-os a obter uma crescente parcela de seus gastos correntes no setor privado. a liberalizao diminuiu o custo de bens de capital importados, encorajando, portanto, o seu uso em detrimento das mquinas e equipamentos localmente produzidos. Tanto no caso da privatizao das empresas pblicas, quanto na expanso dos conglomerados locais, o estabelecimento de novas capacidades produtivas baseia-se, tambm, fortemente no uso de equipamentos e bens intermedirios importados. O resultado final que a produo tem se tornado menos intensiva no uso de capacitaes tcnicas e engenharia locais. o uso crescente de componentes importados teve um impacto negativo significativo nas empresas locais, uma vez que destruiu cadeias de produo nas quais um nmero grande de firmas locais (especialmente PMEs) serviam como fornecedoras de empresas estrangeiras. as subsidirias das empresas transnacionais - como passaram a poder operar com base em partes e componentes importados - reformularam suas estratgias de adaptao de tecnologia e algumas descontinuaram programas tecnolgicos locais que se justificavam nas economias mais fechadas do passado.

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a maior parte das firmas locais que desenvolveram capacitaes tecnolgicas no passado - premidas pelo aumento da concorrncia e tendo que operar num ambiente em que, diferena de suas competidoras internacionais, o Estado abstm-se de formular e implementar polticas industriais - ou esto sendo absorvidas por subsidirias de empresas transnacionais ou esto desaparecendo; em ambos os casos, os esforos tecnolgicos esto sendo perdidos. as firmas locais com capacidade tecnolgica que sobreviveram, tendem a apresentar modestas ou nulas taxas de crescimento nos ltimos anos at como estratgia de sobrevivncia no cenrio globalmente competitivo - o que pode acarretar importantes problemas para a manuteno de suas capacitaes, dada a conhecida associao (a la Penrose) entre estas e o crescimento da firma. o resultado que o capital tecnolgico assim como parte importante da capacitao dos recursos humanos gerados e acumulados desde o perodo de substituio de importaes tornaram-se obsoletos no perodo atual. Assim, a preocupao com os ajustes macroeconmicos de curto prazo (foco central da viso neoliberal) tem trazido imenso impacto na acumulao de capacitaes que a longo prazo so essenciais para o desenvolvimento econmico, conforme previsto e alertado j no incio dos anos 90 por diversos estudos.26 Adicionalmente critica-se tambm o j destacado ressurgimento de polticas de desenvolvimento industrial por parte de governos locais que, em certas reas, vm privilegiando como nica alternativa a promoo de empreendimentos de corporaes transnacionais, dentro de um processo de forte disputa entre interesses locais. As diferentes regies so vistas apenas como possveis hspedes de investimentos, dentro de um processo que envolve vultosos e variados incentivos. De fato, nestes casos so oferecidas vantagens que resultam para a localidade em custos altamente elevados - englobando incentivos os mais variados, desde facilidades de aquisio de terrenos e criao de infra-estrutura at isenes fiscais e financiamentos de longo prazo.27

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Tais capacitaes mostram-se particularmente importantes at para possibilitar a introduo eficiente das tecnologias de base microeletrnica, atualmente consideradas fundamentais para garantir a competitividade de empresas e pases. Veja, por exemplo, Schmitz e Cassiolato (1992), particularmente os captulos 1 e 10.
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A este respeito vide, como exemplo, as recentes disputas regionais para atrair fbricas do setor automobilstico no Brasil.

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Critica-se sobretudo os casos em que as vantagens oferecidas para atrair tais investimentos no esto amarradas a outras condies que correspondam s necessidades e potencialidades da regio em questo (dentre as quais aponta-se a promoo dos processos de aprendizado e capacitao inovativa e o fortalecimento de redes e vnculos que incluam agentes locais). Nota-se tambm que, com a ausncia de polticas orientando o crescimento produtivo e o desenvolvimento, crescem as demandas e presses por protees especficas, por esquemas casusticos de fomento setorial e por incentivos fiscais descoordenados (gerando verdadeiras guerras entre estados e municpios) os quais evidentemente no podem ser estendidos a todos. Como decorrncia, e como por exemplo argumentado por Coutinho (1996), em cenrios como esse benefici am-se os lobbies melhor estruturados, com maior capacidade de articulao poltica, capazes de extrair do Estado a concesso de polticas excepcionais. Ao invs de viabilizar uma poltica isonmica e estimulante de incentivo sistmico busca de competitividade, a distoro cmbio sobrevalorizado - juros altos tende a agravar a heterogeneidade e a desigualdade de oportunidades de desenvolvimento. Esse excesso de seletividade darwiniana termina sendo contraproducente na medida em que inviabiliza o futuro d e setores com potencial (p. 232). Quanto continuidade desta estratgia, destacaramos, em primeiro lugar que, se tais medidas no forem acompanhadas de outras que exijam o cumprimento de certas exigncias quanto ao desempenho das empresas beneficirias (como, por exemplo, obteno de certas metas quanto a exportaes e contedo local),28 a tendncia que o encadeamento com a economia local continuar se reduzindo e os empreendimentos continuaro tendo impacto negativo na balana comercial, dado o seu carter intensivo em importao.29 Em segundo lugar, salienta-se que as medidas - visando gerar excedentes de exportao a partir de incentivos instalao de subsidirias de transnacionais - so extremamente sensveis s flutuaes de mercado mundial. Isto , na ausncia de encadeamentos com a economia local, crises relacionadas a

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Deve-se lembrar que as medidas de atrao de investimento estrangeiro, quando aplicadas nos pases mais avanados, vm, de maneira geral, acompanhada de compromissos por parte dos beneficirios particularmente no que se refere ao aumento do valor agregado localmente (Cassiolato e Britto (1998) apresentam uma anlise de tais polticas para os EUA).
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No caso brasileiro recente, Laplane, Suzigan e Sarti (1998) demonstram que os 100 maiores projetos de investimento de subsidirias de empresas transnacionais anunciados no perodo 1995-1997 apresentam exatamente estas caractersticas.

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excedentes de produo em escala global podem levar diminuio da produo e ao fechamento das unidades industriais incentivadas.30 Casos como estes podem ser considerados como exemplos tpicos daqueles discutidos neste trabalho, que consideram a regio como simples hspede de investimentos que se colocam como mveis, e, consequentemente, fugazes. Adicionalmente, destaca-se que as vantagens oferecidas para atrair tais investimentos no esto vinculadas a outras condies que correspondam s necessidades e potencialidades da regio em questo. De fato, Mytelka (1998) demonstra que, encontra-se crescente evidncia que (as guerras fiscais para atrair investimentos) no atraem o tipo de investimento que gera aprendizado e inovao (p. 18).31 Uma das concluses aqui que, na falta de promoo dos processos de aprendizado e capacitao tecnolgica e do fortalecimento de redes e vnculos que incluam agentes locais, as empresas receptoras dos subsdios encontram poucas razes para se enraizar nas regies hospedeiras. Nesta discusso deve -se lembrar que o pesado ataque neoliberal interveno do Estado, assim como a hegemonia poltica do neoliberalismo comeou a mostrar sinais de esgotamento no incio dos anos 90 - inclusive com o reconhecimento de executivos de primeira linha de instituies tais como o Banco Mundial colocando claro que novas idias eram necessrias.32 Adicionalmente, argumenta que a discusso sobre quanto devem os g overnos intervir na economia tornou-se estril, at porque considera que, no mundo atual, (i) o envolvimento dos Estados constitui-se num dado; e que, portanto, (ii) interveno ou nointerveno no podem ser tomados como alternativa. Aponta-se, por conseguinte, para a necessidade de

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O que alis no se constitui em fenmeno particular dos pases menos desenvolvidos. Recentemente, diversas plantas de componentes semicondutores foram fechadas em alguns pases europeus hospedeiros deste tipo de investimento. Em setembro de 1998, no noroeste d a Inglaterra foram fechadas as unidades industriais da Siemens (com a perda de 1100 postos de trabalho) e da Fujitsu (com a perda de 570 postos de trabalho) e em novembro de 1998, foi fechada a unidade da Texas Instruments/Samsung em Portugal (perda de 750 postos de trabalho). Em todos os casos as empresas mantinham poucos vnculos com a economia local e tinham recebido nos ltimos cinco anos significativos incentivos para se instalar na regio - US$ 48 milhes no caso da Fujitsu e US$ 137 milhes no caso da Texas/Samsung (Financial Times, 5-6/09/1998, p. 5 e 20/11/1998, p.3).
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Note-se tambm aqui que a autora est referindo-se aos casos dos pases mais avanados do mundo, como particularmente os Estados Unidos.
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Autores como Evans (1995), mesmo criticando o neoliberalismo como longe de significar qualquer inovao intelectual, mas sim um retorno aos velhos canhes da f no livre mercado, reconhecem vantagens associadas s crticas que foram feitas interveno do Estado de qualquer forma, a qual em diversos casos levou a complexas distores. As the attractiveness of simplistic, asocial versions of neo-utilitarianism dissipates, the task of filling the gap with an institutionalist alternative becomes more urgent In retrospect, neo-utilitarian analytics may well have been a precondition for the ressurgence of a comparative institutional political economy. By wiping out the possibility of nave faith in a naturally competent and benevolent state with such elegance and vitriol, neo-utilitarians forced everyone to take a closer look at what states did and why (p. 21-2).

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centrar o debate na questo apropriada: de que forma (em oposio a quanto) deve-se dar-se a interveno. Aqui convergem os argumentos de autores de diversas correntes considerando que, especialmente no caso de pases em d esenvolvimento, momentos de ruptura so exatamente aqueles em que o papel do Estado mostra-se mais necessrio e possivelmente bem sucedido em termos de orientar os investimentos privados para aqueles setores e atividades responsveis por mais intenso dinamismo econmico.33 Ainda que se reconhea que, nestes perodos, apresente-se uma tendncia reformulao, no apenas da natureza do Estado e dos vnculos com os setores privado, mas tambm na forma de sua interveno. Recomenda-se, portanto, que os programas de estabilizao adotados na maior parte dos pases considerados como em desenvolvimento devam assentar-se em novo eixo de desenvolvimento econmico, industrial e tecnolgico, apontando-se, contudo, que para tal faz-se fundamental compreender pelo menos trs aspectos fundamentais: que a atual fase do processo de acelerada globalizao e difuso dos novos padres de acumulao associados s tecnologias da informao no deve ser vista como naturalmente benigna para os pases menos desenvolvidos; que o atual quadro certamente abre novas oportunidades, as quais podem ser melhor aproveitadas pelas sociedades que possuem coeso, estratgia e polticas eficientes para delas tirar proveito; que modelos de insero competitiva (conforme praticado nos pases latino-americanos ao longo dos anos 90) no sejam considerados como a nica alternativa possvel de enfrentar os novos desafios impostos por uma economia mundial crescentemente globalizada. Neste ltimo sentido, destaca-se que - no novo cenrio crescentemente globalizado, que desafia a insero competitiva dos diferentes pases - a busca da competitividade a qualquer preo pode gerar efeitos

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Evans, por exemplo, lembra que todos os estados almejam aproximar-se o mximo possvel dos setores mais dinmicos em termos de inovao, onde acredita -se localizadas as mais importantes possibilidade de agregar valor aos bens e servios produzidos. Acrescenta ainda que: these states are not just hoping to generate domestic sectors with higher profit rates. They are also hoping to generate the occupational and social structures associated with high-tech industries. They are hoping to generate a multidimensional conspiracy in favor of development (p. 10).

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adversos, particularmente, em matria de emprego e salrios, dilapidao e deteriorao do meio ambiente.34 Ressaltam-se aqui tambm que os argumentos de que: (i) o desenvolvimento competitivo pode ser compatvel com um projeto social de ampliao da capacitao dos recursos humanos, oportunidades de emprego, remunerao e qualidade de vida, assim como capacidade inovativa real dos agentes; (ii) mas tem para isso que incorporar de forma explcita esses objetivos. J especificamente tendo em vista a ampla discusso sobre a continuidade de relevncia de polticas promovendo arranjos produtivos e inovativos locais, reforam-se tendncias diferentes, que podem ser salientadas entre aqueles que acreditam que: (i) o sucesso dos arranjos locais foi temporrio e circunscrito a um perodo de transio entre padres distintos de crescimento econmico. Neste caso a acelerao da globalizao da economia vista como tendendo a diminuir (ou mesmo acabar com) as chances de as especificidades locais poderem ser aproveitadas como alternativa de desenvolvimento autctone. Para estes autores, a tendncia de que as grandes corporaes predominem tanto na esfera global, quanto naquelas locais que apresentem relevncia econmica. Alguns destes autores sugerem que as polticas a serem adotadas devem objetivar reforar a formao e o dinamismo de redes entre grandes empresas e pequenas empresas subcontratadas. (ii) no contexto atual de globalizao, existem possibilidades de conjugao de ambos os padres de organizao, que dependero sobremaneira do espao e ambiente em questo e das relaes e redes de cooperao que forem promovidas entre os agentes internos ao local e os agentes externos. Mais especificamente, consideram a dimenso local ainda vlida e relevante, e, ainda, que arranjos locais com alguma dinmica de aprendizado e capacidade inovativa devem ser reforados, especialmente quando s e enfocam os pases em desenvolvimento. Neste sentido, argumenta-se que, tendo em vista ser o contexto da inovao complexo e variado, o papel do Estado deve ser o de promover a consolidao de diferentes formas de organizao que sejam melhor adaptadas ao espao e ambiente especficos, tanto de grandes empresas, como de redes de grandes com pequenas empresas e mesmo de arranjos de pequenas empresas. E que a existncia prvia destes ltimos certamente deve ser apoiada, tendo em vista as possibilidades de desenvolvimento inovativo, econmico e social que podem estar embutidas em tais arranjos.

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Referindo-se aqui ao conceito de competitividade espria - definido para caracterizar a obteno de vantagens competitivas centradas na desvalorizao cambial, baixos salrios e uso predatrio de recursos minerais, energticos e ambientais. Ver Fanjzylber (1988); Coutinho e Ferraz (1994); Lastres e Cassiolato (1995); Coutinho (1996).

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5. Concluso Visando o aprofundamento da discusso travada ao longo deste trabalho verifica-se uma enorme necessidade de avaliar os reais efeitos, sobre os diferentes pases e regies, das transformaes econmicas, geopolticas, tecnolgicas e sociais ocorridas no mundo inteiro nos ltimos anos. Tendo em vista nosso ngulo particular de regio e pases menos desenvolvidos, esforo concentrado mostra-se necessrio para que entendamos as especificidades dos casos alvo da pesquisa. Tendo em conta as diversas contribuies apresentadas neste livro35 - conclumos que a proposta conceitual de sistema local de inovao a que parece oferecer uma melhor possibilidade de compreenso do processo de inovao na diversidade que consideramos existir entre os diferentes pases e regies, tendo em vista seus especficos processos histricos e seus desenhos polticos institucionais particulares. Na verdade, como vimos acima, trata-se de um referencial que permite, e at mesmo exige, o estudo do processo inovativo em seus diferentes e especficos nveis. Tal quadro de referncia est baseado em alguns conceitos fundamentais - aprendizado, interaes, competncias, complementaridades, sele o, path-dependencies, etc. - que enfatizam significativamente os aspectos regionais e locais.

Consequentemente, e conforme tambm destacado, igualmente neste caso se reconhece a importncia dos estmulos aos diferentes processos de aprendizado e de difuso do conhecimento, assim como a necessria diversidade nas formas das polticas envolvidas. Considera-se a extenso de tal vantagem a todos os casos e ainda mais particularmente aos pases menos desenvolvidos, cujas especificidades geralmente no se alinham - e como enfatizado neste trabalho na maior parte das vezes divergem radicalmente - quelas dos mais desenvolvidos que costumam basear os modelos e as contribuies conceituais a respeito do tema. Considera-se que como regies mais atrasadas em termos d a incorporao do modelo capitalista de acumulao, nos pases menos desenvolvidos os nveis de diversidade so ainda maiores que naqueles mais avanados. Assim maiores os problemas de se utilizarem conceitos e enfoques que no contemplem tais especificidades.

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Ver, particularmente os captulos de Sutz, Freeman, Erber, Lugones e Lopez, Chudnovsky e Lastres et al.

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Na discusso sobre o papel das polticas de desenvolvimento industrial e tecnolgico no atual contexto, reconhece-se que a atual fase de acelerao do processo de globalizao certamente traz novos desafios definio e implementao de projetos e polticas nacionais. Porm deve-se ressaltar que, ao mesmo tempo, abrem-se tambm novas oportunidades, as quais so melhor aproveitadas exatamente pelas sociedades que tm coeso, estratgia e medidas eficientes para delas tirar proveito. Assim, tais desafios devem ser vistos - no em contraposio prpria alternativa de se definirem polticas nacionais - mas sim como novas exigncias a serem equacionadas. Argumenta-se, portanto, que, ao invs de perderem sentido, na verdade, as polticas nacionais passam a ter seu alcance, desenho, objetivos e instrumentos reformulados, visando o atendimento dos novos requerimentos impostos por um conjunto de fatores associados inaugurao do atual padro de acumulao. Dentre estes, incluem-se os novos desafios relacionados acelerao do processo de globalizao. Assim, chegamos a mais um dos principais desafios atualmente enfrentados pelas economias dos pases do Mercosul, os quais so parecidos com os de outros pases em condies semelhantes. De forma resumida, esses desafios referem-se exigncia de definir e implementar uma estratgia de desenvolvimento industrial num cenrio onde internacionalmente se rediscute e redefine o papel e formato das novas polticas nacionais para promoo do desenvolvimento industrial; assim como o prprio papel e tamanho do setor governamental. Neste processo salientam-se os desafios de - exatamente numa poca to crtica quanto a atual - estar sendo quebrada a tradio anterior de interveno do Estado e se estar reestruturando o mesmo. Aponta-se ento para os riscos de se mudar, de posturas altamente protecionistas, para outras radicalmente opostas de abertura econmica e promoo de competitividade internacional - na maioria dos casos de forma drstica e intempestiva, sem as necessrias medidas compensatrias e de ajuste gradual. 36 Adicionalmente e conforme enfatizado acima, na ausncia de tais medidas compensatrias e da reestruturao necessria, adotam-se estratgias neoliberais de promoo a empreendimentos que consideram a regio como simples hspede de investimentos e acirram o processo de forte disputa entre interesses locais vizinhos e entre estes e aqueles nacionais. Isto tudo dentro de uma estratgia que apesar de envolver vultosos e variados incentivos, no vincula as vantagens oferecidas a qualquer resultado que traga benefcios visando o atendimento das necessidades e potencialidades da regio hospedeira (incluindo a

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Neste caso, cabe inteiramente o dito que em ingls refere-se ao processo de jogar fora o beb junto com a gua utilizada para banhar o mesmo.

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promoo dos processos de aprendizado e capacitao inovativa e o fortalecimento de redes e vnculos entre agentes locais). Neste sentido, nota-se a premncia de estudos mais aprofundados que realizem um balano dos efetivos impactos financeiros, tecno-econmicos, sociais, culturais e at mesmo ambientais, destes investimentos frente a outras alternativas possveis, objetivando, fundamentalmente, obter resultados comparativos ao nvel de gerao de: empregos, inovaes, competitividade, qualificao de recursos humanos, retornos fiscais para as diferentes esferas pblicas, entre outros. De forma geral, os resultados obtidos durante a fase inicial deste projeto de pesquisa concordaram com o nosso argumento sobre a necessidade de avaliar com maior profundidade a real situao atual, assim como as possveis alternativas de desenvolvimento produtivo e inovativo, nos diferentes pases e suas regies face s transformaes ocorridas nos ltimos anos. Gostaramos de destacar que na discusso apresentada objetivamos, mais do que tudo, ressaltar e qualificar alguns dos aspectos que consideramos fundamentais para embasar conceitualmente nosso projeto de pesquisas, tanto para a fase que se encerra com a publicao deste livro, quanto nas subsequentes. Assim, concordamos que esta uma discusso que encontra-se ainda em processo. A anlise de diferentes experincias, localizadas tanto nos pases mais avanados como naqueles menos avanados, certamente representa contribuio importante para a pesquisa proposta. No entanto, alm do exame crtico dessas experincias, durante a segunda fase do projeto, decidiu-se apoiar a realizao de trabalho emprico comparativo nos pases integrantes do Mercosul, visando reunir evidncias e indicaes atualizadas, que baseiem a elaborao de sugestes quanto promoo de polticas de C&T articuladas ao nvel municipal, estadual, regional, nacional e supranacional.

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