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Economia verde: a reiterao

de ideias espera de aes


LUCIANA TOGEIRO DE AlMEIDA
Introduo INICIATIVA Economia Verde foi lanada pelo Programa de Meio Am-

biente das Naes Unidas (Pnuma United Nations Environment Programme, Unep) bem em meio ecloso da crise nanceira no segundo semestre de 2008, com um forte apelo a um novo paradigma para a retomada do crescimento da economia mundial: Mobilizar e reorientar a economia global para investimentos em tecnologias limpas e infra-estrutura natural, como as orestas e solos, a melhor aposta para o crescimento efetivo, o combate s mudanas climticas e a promoo de um boom de emprego no sculo 21 (Unep, 2008). A Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel (Rio+20), que ser realizada em junho de 2012 no Rio de Janeiro, ter como tema central a economia verde, o que j indica algum xito dessa iniciativa do Pnuma. As controvrsias sobre o signicado de economia verde, entretanto, ainda persistem por causa da forma ambgua como foi proposto pelo Pnuma, isto , ao mesmo tempo como um conceito complementar (ou alternativo) ao de desenvolvimento sustentvel e como um conjunto de instrumentos de poltica para o seu alcance (Dasgupta, 2011). Como construo conceitual, suscita de imediato uma indagao: por que o Pnuma teria privilegiado um novo e impreciso conceito em lugar do j consagrado conceito de desenvolvimento sustentvel cujo signicado mais abrangente? Ressalvas e crticas tambm so feitas ao leque de polticas setoriais recomendadas, em especial viso de economia verde como uma abordagem estritamente econmica de incentivo ao mercado de tecnologias ambientais cuja contribuio ao desenvolvimento sustentvel questionvel (Dasgupta, 2011; Cozendey, 2011; Sawyer, 2011). Reagindo s crticas e presses polticas, o Pnuma procurou denir melhor economia verde como aquela que resulta na melhoria do bem-estar humano e da igualdade social, ao mesmo tempo em que reduz signicativamente os riscos ambientais e das limitaes ecolgicas; em sntese, uma economia de baixo-carbono, eciente no uso de recursos naturais e socialmente inclusiva (Unep, 2011, p.16). A necessidade de adjetivao ou qualicao adicional ao conceito de economia verde para que o Pnuma pudesse avanar essa iniciativa em direo Rio+20 bem evidente na chamada ocial dessa Conferncia, onde consta:
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economia verde no contexto do desenvolvimento sustentvel e da erradicao da pobreza (Unep, 2011, p.14). O que se pretende neste artigo analisar a economia verde numa perspectiva terica, primeiramente, e de economia poltica internacional, em segundo plano, encerrando com consideraes nais sobre o seu potencial para converter ideias em aes concretas. No plano terico, argumenta-se que economia verde no propriamente um novo conceito, mas sim a proposta de um conjunto de instrumentos para o alcance do desenvolvimento sustentvel (Seroa da Motta & Dubeux, 2011); mais do que isso, uma reiterao de ideias j bem conhecidas na literatura de economia do meio ambiente. A novidade que a proposta de economia verde de certo modo aproxima as abordagens da economia neoclssica (Pearce et al., 1989 referncia explcita nas publicaes do Pnuma; Grossman & Krueger, 1991), evolucionria (Kemp & Soete, 1990; Ayres, 1991) e de autores de estratgia corporativa (Porter, 1991; Porter & Van der Linde, 1995a e 1995b) ao defender enfaticamente polticas ambientais integradas estratgicas, sobretudo polticas de incentivo a inovaes tecnolgicas ambientais. Por sua vez, a economia verde segue ainda distante da perspectiva da economia ecolgica ao tratar de forma muito indireta pela recomendao de valorao e contabilizao econmica das perdas de capital natural nas contas nacionais a escala sustentvel de produo e consumo, ou seja, aquela que respeita os limites biofsicos dados (Georgescu-Roegen, 1979; Daly, 2005; Cechin & Veiga, 2010; Romeiro, 2011). Numa perspectiva de anlise de economia poltica internacional, discute-se aqui a relao entre a economia verde e a liberalizao do comrcio mundial de bens e servios ambientais, como prev o mandato negociador da Rodada Doha da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) (Almeida & Presser, 2006; Almeida, 2006; Almeida et al., 2010). Neste ponto tambm se chama a ateno para o potencial de conito entre a proposta de economia verde e o padro de especializao produtiva exportadora do pas (Almeida & Mazzero, 2011; Young, 2011).

Economia verde: uma macrorrestrio diretiva para as inovaes tecnolgicas ambientais


Segundo Unep (2011, p.16): O objetivo-chave de uma transio para uma economia verde eliminar os trade-offs entre crescimento econmico e investimento e os ganhos em qualidade ambiental e incluso social. Essencialmente, esse objetivo deve ser alcanado por meio de uma adequada seleo de setores a serem priorizados pelos gastos pblicos e investimentos privados, de acordo com critrios socioambientais, e de reas estratgicas para incentivo difuso de tecnologias limpas. Isso no muito diferente de se apostar nos efeitos composio e tecnolgico para compensar o efeito escala na relao entre crescimento econmico e degradao ambiental descrita pela Curva de Kuznets Ambiental (CKA). O efeito
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escala corresponde s maiores presses sobre o meio ambiente que decorrem do aumento do nvel de produo e consumo. O efeito composio refere-se a mudanas na estrutura produtiva do pas que alteram o seu potencial de impacto ambiental (por exemplo, maiores investimentos no setor servios, relativamente aos setores primrio e industrial, tendem a melhorar a qualidade ambiental). O efeito tecnolgico, que se d pela introduo de tecnologias ambientais, responsvel pela maior ecincia no uso dos recursos naturais e reduo de poluio por unidade de produto (Grossman & Krueger, 1991). A economia verde uma proposta que visa dinamizar os efeitos composio e tecnolgico para conciliar crescimento econmico com qualidade ambiental e incluso social (esse um diferencial). A mesma ideia de desacoplamento (decoupling) entre crescimento econmico e depleo de recursos naturais, degradao ambiental, que est por detrs da CKA, parte essencial do argumento em favor do desenvolvimento sustentvel (Stern, 2002), como tambm se encontra na base da economia verde. semelhana do conceito de desenvolvimento sustentvel, a proposta de economia verde no oferece resposta para a preocupao da economia ecolgica com a denio de escala sustentvel, isto , com a necessidade de restringir o crescimento econmico para torn-lo compatvel com os limites biofsicos dados e, assim, evitar, ou melhor, postergar a catstrofe ecolgica prenunciada pelo acmulo de desequilbrios termodinmicos ao longo do tempo. A incluso dos servios ecossistmicos como um dos setores estratgicos na transio para uma economia verde e a proposta de reviso da contabilidade nacional para sinalizar a depleo dos recursos naturais e a degradao ambiental provocada pelo aumento de poluio revelam em alguma medida a preocupao com a escala (in)sustentvel, mas ainda muito aqum do que propem economistas ecolgicos decrescimento por Georgescu-Roegen e economia em estado estacionrio por Herman Daly (Georgescu-Roegen, 1995; Daly, 2005; Cechin & Veiga, 2010; Romeiro, 2011). Uma questo central frequentemente colocada sobre a CKA se o desacoplamento seria uma consequncia automtica do crescimento econmico per se ou um processo induzido por polticas e instituies (Alstine & Neumayer, 2008). At mesmo os seus autores originais (Grossman & Krueger, 1991) deixam uma margem de dvida para essa resposta. Se a ideia central que a introduo de tecnologias ambientais tem um papel determinante na melhoria da qualidade ambiental descrita pela CKA, isso indica que se trata de uma resposta induzida por poltica de incentivos a inovaes tecnolgicas apropriadas (Alstine & Neumayer, 2008). J na proposta de economia verde, no h dvida sobre o determinante em ltima instncia do desacoplamento: trata-se de um processo induzido por polticas, sobretudo as de incentivo a inovaes. Isso representa uma ruptura com a viso neoclssica liberal, segundo a qual o impulso s inovaes viria das

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prprias foras do mercado, em especial das presses competitivas pela via do livre comrcio e do investimento externo direto. Da que a economia verde uma proposta que resgata ideias da economia evolucionria, como ressalta Lustosa (2011), e se apoia na escolha de instrumentos de regulao ambiental na linha da economia neoclssica para coloc-las em prtica, como propem Seroa da Motta & Dubeux (2011). Essa aproximao da economia verde com a teoria econmica evolucionria e tambm com autores de estratgia corporativa demonstrada a seguir por meio de citaes elucidativas. Kemp & Soete (1990, p.254), na perspectiva terica de economia evolucionria, analisam os fatores que afetam a oferta e a demanda das tecnologias ambientais e assim concluem:
Tanto o desenvolvimento quanto a difuso de tecnologia de controle da poluio so obstaculizados pela insegurana e incerteza sobre a demanda, por mercados atomizados, pela falta de poder de mercado da indstria fornecedora e, sobretudo, pela excluso de questes ambientais dos objetivos e valores tradicionais de maximizao de lucros da rma. O desenvolvimento e a difuso de tecnologia ambiental precisam, portanto, ser apoiados mais ativamente do que as tecnologias normais de produo. (grifo nosso)

Na mesma linha, Ayres (1991) argumenta que para romper com as barreiras existentes, superar o problema de aprisionamento em trajetrias tecnolgicas (lock-in1) e impulsionar a difuso de trajetrias tecnolgicas sustentveis ecologicamente, h que instituir uma macrorrestrio diretiva (a directional constraint on the macro-scale). Nas palavras de Ayres (1991, p.12-13):
Enquanto que a evoluo biolgica envolve processos de seleo acidentais e involuntrios, a evoluo econmica pode e deve ter lugar numa escala de tempo muito mais curta. Para que isso acontea, processos involuntrios e acidentais (mopes) devem ser substitudos por processos poltico-econmicos deliberados, com viso de longo prazo. Alm disso, uma concluso que muito difcil de evitar que no se pode conar nos sinais de preos por si s para desencadear investimentos, mesmo quando so economicamente justicados, menos ainda para promover inovaes ecologicamente necessrias. Esta uma notcia muito ruim para o alcance da sustentabilidade a longo prazo. Isso implica que os governos tero de desempenhar um papel mais intervencionista do que a maioria dos economistas at agora tem considerado como necessrio ou desejvel. (grifo nosso)

Interessante notar que essa viso de que a inovao tecnolgica ambiental deve ser induzida deliberadamente por regulaes e polticas apropriadas, expressa pelos autores de economia evolucionria, aqui citados, tambm foi compartilhada por autores de estratgia corporativa mesma poca (Porter, 1991; Porter & Van der Linde, 1995a, 1995b), como revela o trecho a seguir:
A crena de que as empresas vo escolher as oportunidades lucrativas sem qualquer acicate da regulao baseia-se numa suposio falsa sobre a realidade da concorrncia vale dizer, que todas as oportunidades lucrativas para inovaes j foram descobertas, que todos gerentes dispem de informaes perfeitas so-

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bre elas e que os incentivos na organizao esto orientados para a inovao. De fato, no mundo real, os gerentes tm informaes altamente incompletas e dispem de tempo e ateno limitados. As barreiras s mudanas so numerosas. (Porter & Van der Linde, 1995b, p.127, grifo nosso)

Esses mesmos autores saram ainda em defesa de um maior rigor das regulaes ambientais para induzir solues tecnolgicas ambientais mais ousadas e lanaram a ideia de que os ganhos ambientais advindos de inovaes podem levar a ganhos econmicos para as empresas. Haveria, portanto, no uma relao conitiva (trade-off) entre a busca de lucros privados e melhorias ambientais, mas sim uma relao sinrgica a hiptese de Porter, como passou a ser tratada na literatura.2 Para nalizar esta seo, cabe chamar a ateno para o fato de que praticamente vinte anos depois que esses autores trouxeram luz a importncia de regulaes ambientais estratgicas para estimular inovaes ecologicamente sustentveis, o Pnuma veio a lanar a Iniciativa Economia Verde. A expectativa agora que a reiterao dessas velhas ideias, sob uma nova roupagem, promova as aes h muito tempo aguardadas.

Economia verde e comrcio internacional


Uma vez que a Iniciativa Economia Verde reconhece o papel central das inovaes tecnolgicas para a promoo de uma economia verde e inclusiva, evidentemente que isso se vincula ao comrcio mundial de tecnologias ambientais, o que suscita preocupaes de pases em desenvolvimento quanto aos interesses comerciais que se espreitam por detrs dessa iniciativa. A experincia com a negociao sobre a liberalizao do comrcio de bens e servios ambientais sob o mandato da Rodada Doha refora essas inquietaes e a Iniciativa Economia Verde tende a ser vista como uma manobra dos pases desenvolvidos para promover o crescimento da demanda mundial por tecnologias ambientais de seu domnio. Os obstculos encontrados pelos pases lderes no mercado mundial de tecnologias ambientais para aprovar um acordo de liberalizao do comrcio de bens e servios ambientais na Rodada Doha seriam ento superados por meio de um acordo pr-economia verde na Rio+20 (Cozendey, 2011). Como a Iniciativa Economia Verde partiu especialmente dos pases desenvolvidos,3 essa suspeita dos PED ainda mais reforada, e esses tendem a favorecer um comportamento bastante cauteloso na negociao de compromissos para a transio a uma economia verde na Rio+20. O esforo do Pnuma em qualicar a proposta inicial, conforme visto na introduo, passando a adotar uma frase inteira para expressar o novo conceito economia verde no contexto do desenvolvimento sustentvel e da erradicao da pobreza , resultou em grande medida da presso poltica exercida pelos PED para que os compromissos com desenvolvimento e justia social fossem adequadamente contemplados.

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A pergunta central aqui : h fundamento para essas preocupaes de PED? Sim e no. Seguem, primeiramente, as razes para o sim, fundamentadas na situao do mercado mundial de tecnologias ambientais e na dinmica negociadora de Doha (Almeida & Presser, 2006; Almeida, 2006; Almeida et al., 2010):
1) A assimetria no mercado mundial de tecnologias ambientais a favor dos PD e o nvel mdio de proteo tarifria mais elevado nos PED. Os PD so os principais ofertantes dessas tecnologias ambientais e os PED em geral so importadores lquidos nesse mercado. Como os mercados dos PD recebem menor proteo do que nos PED, a maior presso para liberalizao comercial recai sobre esses.4 2) A dinmica e os impasses das negociaes sobre bens e servios ambientais em Doha. A percepo formada pelos PED foi que os PD, uma vez tendo encontrado diculdades para aprovar acordos de liberalizao do comrcio de bens industriais a cargo do Grupo Negociador de Acesso a Mercados para Bens No Agrcolas (Non-Agricultural Market Access Nama), trataram de avanar compromissos de liberalizao em bens ambientais sob responsabilidade da Sesso Especial do Comit sobre Comrcio e Meio Ambiente (Special Session of the Committee on Trade and Environment CTESS). Esclarecendo melhor: os PD apresentaram amplas listas de bens industriais ao CTESS, todos identicados como ambientais, ou seja, cujo uso ou destinao nal supostamente deveria contribuir para melhorias ambientais. Ante a abrangncia dessas listas incluam desde alguns produtos qumicos intermedirios, a mquinas e equipamentos, passando por diversos bens de consumo, como cadeados e outros acessrios para bicicletas, eletrodomsticos e eletrnicos de consumo , os PED acabaram por no concordar com os termos dessas negociaes e nenhum acordo foi alcanado.

Por sua vez, no h razo para os PED anteciparem resultados negativos das negociaes sobre economia verde na Rio+20, projetando para essas o temor de riscos de perdas comerciais dissociados de ganhos ambientais, com base na experincia malsucedida das negociaes na Rodada Doha. Razes para o otimismo: a) A Rio+20 pode ser uma oportunidade para negociar melhores condies de transferncia de tecnologias ambientais dos PD que contribuam efetivamente para o desenvolvimento sustentvel dos PED, o que signica avanar na direo desejada, isto , ganhos comerciais alinhados a ganhos ambientais, o que no foi possvel no mbito da OMC. Particularmente, a economia verde pode ser um instrumento para colocao em prtica da proposta da ndia ao CTESS sobre a liberalizao do comrcio de bens e servios ambientais, que cou conhecida como a abordagem de projeto. Por essa proposta a ndia condicionou a abertura comercial para tecnologias ambientais existncia prvia de projetos de desenvolvimento sustentvel que justicassem a necessidade de importao

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de bens e servios ambientais, que assim deveriam receber desonerao tarifria e facilitao de acesso a mercado. A ideia central dessa proposta foi garantir ex-ante o ganho ambiental para ento estabelecer acordos de liberalizao comercial (Almeida, 2006). A mesma ideia pode ser levada para a Rio+20 a partir da identicao de reas ou setores estratgicos onde se percebe a urgncia de introduo de novas tecnologias ambientais. b) As solues tecnolgicas para a transio a uma economia verde no devem exigir necessariamente a importao de tecnologias ambientais. Para tanto, a incluso de incentivos pesquisa cientca e tecnolgica no pas para o desenvolvimento e difuso de tecnologias ambientais, como tambm incentivos de poltica industrial construo de capacidade endgena de oferta so diretrizes fundamentais a serem levadas para a Rio+20, semelhana do que prope La Rovere (2011) para a promoo da energia solar fotovoltaica no Brasil. Por m, ainda sobre as relaes entre economia verde e comrcio internacional, cabe lembrar as limitaes que a especializao produtiva exportadora do Brasil tende a impor s mudanas estruturais exigidas para a transio a esse novo paradigma de desenvolvimento. Estudos sobre o comrcio exterior brasileiro chamam a ateno para evidncias de reforo da pauta exportadora concentrada nas exportaes de produtos primrios e semimanufaturados bsicos e importaes de produtos manufaturados de maior valor agregado. O Ipea (2009, p.3) conclui: A crise internacional parece ter acentuado uma das principais caractersticas da pauta de comrcio exterior brasileira: sua elevada concentrao em commodities e em produtos de menor intensidade tecnolgica. A vulnerabilidade ambiental desse padro de comrcio baseado em setores intensivos em recursos naturais, em poluio e consumo de energia foi apontada por estudos empricos realizados desde os anos 1990 (Veiga et al., 1995; Schaper, 1999; Young & Pereira, 2000; Young & Lustosa, 2002; Young, 2011; Almeida & Mazzero, 2011). Emprega-se aqui a expresso vulnerabilidade ambiental na mesma acepo proposta originalmente por Schaper (1999) para expressar problemas ambientais no lado da oferta a especializao em setores produtivos com elevado potencial de impacto ambiental e que enfrentam crescentes restries no lado da demanda no mercado internacional, cada vez mais exigente quanto a aspectos ambientais. Essas evidncias levam a uma outra questo fundamental: possvel conciliar uma especializao produtiva exportadora intensiva em produtos primrios e industrializados fortemente dependente de recursos naturais e com alto potencial de dano ambiental com estratgias de transio para uma economia verde no contexto do desenvolvimento sustentvel e da erradicao da pobreza? Se as mudanas estruturais privilegiadas pela estratgia de transio a uma economia verde no Brasil privilegiarem apenas os setores produtivos voltados para o mercado interno, mantendo inalterados a sua especializao produtiva exportadora

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e o modelo de produo a essa associado, a economia brasileira provavelmente ser tingida de um suave verde e a sua sustentabilidade, mais uma vez, postergada.

Consideraes nais
A Iniciativa Economia Verde, numa perspectiva de anlise terica, uma reiterao de velhas ideias; no propriamente um novo conceito, mas sim a proposta de um conjunto de instrumentos para o alcance do desenvolvimento sustentvel. Essencialmente prope mudanas tecnolgicas ambientais de larga escala por meio de parcerias pblico-privadas, mas com uma defesa enftica do ativismo de polticas para a induo das mudanas desejadas. Reconhece, portanto, que no se deve aguardar passivamente pela espontaneidade dos mercados para aportar essas mudanas tecnolgicas necessrias; ao contrrio, preciso instituir uma diretriz ao nvel macro e coloc-la em prtica por meio de instrumentos apropriados. No plano da economia poltica internacional tambm se recoloca uma velha questo: como conciliar interesses de PD e PED. Se, por um lado, esses tm motivos novamente para suspeitar de interesses comerciais disfarados de causas ambientais, em especial no tocante ao comrcio mundial de tecnologias ambientais, por outro, a Rio+20 lhes coloca a oportunidade para negociar melhores condies de transferncia de tecnologias ambientais. A diculdade para a conciliao entre PD e PED na transio para uma economia verde extrapola em muito o foco da discusso sobre interesses comerciais estratgicos no mercado mundial de tecnologias ambientais. A essncia da controvrsia pode ser expressa como uma falcia de composio: ainda que seja possvel realizar o desacoplamento entre crescimento econmico e depleo de recursos naturais e qualidade ambiental em um pas ou grupo de pases, essa no uma possibilidade aberta a todos na economia mundial.
Notas
1 O conceito de lock-in na abordagem evolucionria ou neoschumpeteriana refere-se rigidez estrutural para romper com trajetrias tecnolgicas dadas. Por mais acidental que possa ser a escolha de uma determinada tecnologia, uma vez realizada se congura como uma trajetria tecnolgica, que pode dominar por um longo perodo de tempo, inibindo o desenvolvimento e a introduo de tecnologias alternativas, mesmo que estas se apresentem como superiores em vrios aspectos (Dosi, 1991; Cramer & Zegveld, 1991). 2 Para uma resenha desse debate inaugurado pela hiptese de Porter, ver Almeida (2002). 3 A Iniciativa Economia Verde dispe de um nanciamento de cerca de 4 milhes de dlares fornecido pela Comisso Europeia, Alemanha e Noruega, e foi elaborada, em parte, em atendimento ao pedido feito h dois pelo grupo G8+5 (Unep, 2008); o G8 composto por Estados Unidos, Japo, Alemanha, Reino Unido, Frana, Itlia e Canad e Rssia; o G5 corresponde ao grupo formado por frica do Sul, Brasil, China, ndia e Mxico.

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4 Um exemplo desse domnio do mercado de tecnologias ambientais pelos PD do setor de energias renovveis (biocombustveis, solar, elica e geotrmica), onde 18 das 20 maiores empresas so oriundas desses pases, a maioria da Europa (Jha, 2009).

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RESUMO A Iniciativa Economia Verde, numa perspectiva de anlise terica, uma reiterao de velhas ideias; no propriamente um novo conceito, mas sim a proposta de um conjunto de instrumentos para o alcance do desenvolvimento sustentvel. Uma novidade importante dessa inciativa a defesa do ativismo de polticas de induo s mudanas tecnolgicas ambientais, o que revela sua aproximao com a economia evolucionria. No plano da economia poltica internacional, o potencial de conito Norte-Sul sobre a Iniciativa Economia Verde se vincula aos impasses registrados nas negociaes sobre liberalizao do comrcio de bens e servios ambientais na Rodada Doha da OMC. PALAVRAS-CHAVE: Economia verde, Desenvolvimento sustentvel, Economia evolucionria, Tecnologias ambientais, Bens e servios ambientais, Rodada Doha.

The Green Economy Initiative, under a perspective of theoretical analysis, it is a reiteration of old ideas; it is not exactly a new concept, but the proposal for a set of instruments for achieving sustainable development. A major novelty of this initiative is the defense of political activism to induce environmental technological change, which reveals its approach to evolutionary economics. In terms of international political economy, the potential for North-South conict on the Green Economy Initiative is linked to the reported deadlock in the negotiations on trade liberalization in environmental goods and services in the WTO Doha Round.
ABSTRACT KEYWORDS: Green economy, Sustainable development, Evolutionary economics, Environmental technologies, Environmental goods and services, Doha Round.

Luciana Togeiro de Almeida professora doutora do Departamento de Economia da Faculdade de Cincias e Letras da Universidade Estadual Paulista (Unesp), campus de Araraquara. Ex-presidente da Sociedade Brasileira de Economia Ecolgica (Ecoeco). @ ltogeiro@fclar.unesp.br Recebido em 26.9.2011 e aceito em 29.9.2011.

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26 (74), 2012