Derecho Municipal y Regional

Introduccin La existencia de los gobiernos locales se justifica bsicamente por:

la representacin poltica de la comunidad. la prestacin de servicios pblicos locales (a personas y a empresas).

La combinacin de ambos hace posible promover y orientar el desarrollo local. La primera, para ser efectiva, es decir, para que el gobierno municipal colabore efectivamente a solucionar los conflictos y estimule su desarrollo en un medio democrtico, es necesario que la municipalidad goce de un mnimo de autonoma. La segunda, prestacin de servicios pblicos, exige una organizacin tcnica y econmica correcta y gil en trminos burocrticos y empresariales. Esto, sin detrimento de que los objetivos prioritarios a alcanzar sean fijados por las autoridades electas mediante los criterios polticos de la mayora gobernante en la municipalidad. Para entender el significado de lo que es una municipalidad, ayuntamiento, o gobierno local, resulta clave diferenciar dos planos no necesariamente coincidentes: El plano formal, segn el cual los gobiernos locales son lo que la constitucin y su ley orgnica dicen que son; y, el plano sustantivo o material, segn el cual las municipalidades son lo que la realidad muestra, constituyndose como parmetro de entendimiento, en este ltimo plano, el ejercicio de gobierno y la adopcin de polticas pblicas al interior de una circunscripcin determinada, sea de mbito provincial o distrital. De acuerdo con la constitucin vigente y su antecesora, la constitucin histrica de 1979, el Per es una repblica unitaria, representativa y descentralizada. Dentro de esta concepcin unitaria, la ley orgnica municipal (LOM) prescribe que las municipalidades rurales tienen un rgimen especial y una atencin prioritaria por parte del gobierno central. En resumen, en el plano formal los gobiernos locales son homogneos, y las normas que regulan el tema municipal comprenden supuestos de hecho que reflejan escenarios de gobernabilidad, gobernanza e institucionalidad poltica. Finalmente, el ltimo captulo es de tipo prescriptivo, cuya finalidad es establecer propuestas y pautas (normativas y/o polticas), que conduzcan al fortalecimiento de las autonomas locales y a su vigencia como tal. De esta forma se busca plantear reformas legales al ordenamiento ya vigente, sin perder de vista que la gobernanza municipal y el respeto a la autonoma no se agotan en el plano normativo, sino que requieren diseos institucionales para manejar burocracias locales y comportamientos polticos responsables.

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I. ANTECEDENTES:

Las Municipalidades como rganos del Gobierno Local, tienen asignado entre otras funciones la organizacin, reglamentacin y en su caso la administracin de los servicios pblicos de su responsabilidad las como la planificacin del desarrollo urbano y rural y ejecucin de obras de infraestructura local para satisfacer las crecientes necesidades de la poblacin de nuestro pas. El desarrollo de estas funciones requiere de financiamiento, es por ello conveniente revisar la normatividad sobre Rentas Municipales vigentes, para medir el grado de capacidad de gastos y posibilidades de buscar otras fuentes de financiamiento, como es el endeudamiento o las donaciones. II. EL MUNICIPIO EN LA LEY N 27972

a) CONCEPTO DE MUNICIPIO Los municipios son entes creados por ley, la misma que tienen personera jurdica y son regulados por el derecho pblico. En el Per conforme a la nueva ley orgnica de municipalidades-Ley 27972, el municipio se conceptualiza y redefine como el gobierno local, sealando puntualmente que son: "Entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado y canales inmediatos de participacin vecinal en los asuntos pblicos, que institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses propios de las correspondientes colectividades; siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la poblacin y la organizacin". En tal sentido y dando forma a la definicin el municipio, es una subdivisin territorial del Per, el mismo que ha sido creado por el Estado, con la finalidad de que los funcionarios y servidores pblicos que manejan el aparato estatal, se encuentren ms cerca a la poblacin, brindando los servicios municipales pblicos eficientemente, haciendo que la comunin Estado-poblacin, sea ms cercana, ms personal, con nfasis primordial en la satisfaccin de las necesidades bsicas y los requerimientos que la sociedad prev, en el espacio geogrfico que conforma y/o circunscribe al municipio. De igual modo es una forma de organizacin poltica del Estado, donde de un lado se dispersa y subdivide en regiones, las mismas que conformaban los departamentos, que al dividirse dan origen a las municipalidades provinciales, y esta a su vez a las municipalidades distritales, pero siempre manteniendo la salvedad de que el estado peruano tiene un gobierno nacional unitario, siendo un estado nico, independiente de los otros pases. Entindase como entidad bsica de igual modo al municipio, es el ncleo principal de la organizacin del estado, es el inicio y el principio, es la base donde se cimienta la

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Administracin Pblica nacional. Es en consecuencia su delimitacin territorial, parte del territorio Peruano, cuyo mbito geogrfico abarca poblacin, siendo en consecuencia base geopoltica de la Nacin, donde por su naturaleza jurdica se configuran organizacin, poblacin, territorio y gobierno local. Tienen consecuentemente personera jurdica y son promotores del desarrollo local de su jurisdiccin. Podemos sealar que la organizacin a que se refiere el presente artculo, se connota al hecho de que todo gobierno local deber ser administrado como una organizacin, donde participan los alcaldes y regidores, los funcionarios y los servidores pblicos, con fines, objetivos, metas y sobre todo haciendo uso de una administracin pblica a travs de un proceso gerencial, donde los actores de la conduccin municipal, cuenten con conocimientos tcnicos y profesionales, aunque no muy profundos en todos los temas de la administracin pblica, pero si los suficientes para manipular y sostener a los municipios con las herramientas que otorga los conocimientos de administracin de empresas, economa, contabilidad, entre otros. En consecuencia debemos mencionar que le municipio, denominado en nuestra legislacin gobierno local, es la entidad ms cercana al individuo, al ciudadano comn, por lo que resulta indispensable que estos deban conocer sus problemas, y planear soluciones que permitan encaminar las acciones del gobierno local para satisfacer las necesidades de la comunidad. As, hacer que se desarrolle la comunidad, para propiciar las condiciones para la transformacin de la vida de los ciudadanos de la manera ms rpida, dentro de una eficiente planeacin y programacin para el logro de los objetivos deseados. Entindase en consecuencia por "Gobierno al conjunto de rganos encargados del ejercicio del poder pblico. Conjunto de instituciones o de individuos que estn por encima de los dems, o sea, que ocupan el vrtice dentro de la estructura jerrquica total", pero que estn al servicio de la poblacin, porque son en fin los que pagan los sueldos a travs de los impuestos para tal fin. Siendo consecuentemente el gobierno local parte de la estructura del gobierno central. Es decir que al subdividirse la Nacin Peruana en municipios, descentraliza el territorio en pequeos trozos de porcin territorial, le otorga autonoma econmica, poltica, administrativa, y el poder que recae en los funcionarios representantes de los ciudadanos del nivel local. Todo ello, dependiendo de cmo lo crea la Constitucin Poltica del Per, por eso cabe sealar que para en la carta magna de 1993, el territorio peruano se divide en regiones, departamentos, provincias, y distritos, en cuyas circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de manera descentralizada y desconcentrada. Esta divisin poltica a travs de municipios es importante porque evita que exista la centralizacin y/o centralismo, que es lo que ha ido evitando el desarrollo del Pas. "El centralismo es el sistema de gobierno que concentra el poder a favor de un gobierno nico, del nivel central. Supone la ausencia de entes descentralizados de gobierno. En la estructura del Estado centralista, el poder central, que se ejerce desde la Capital de la Repblica, es el nico nivel de decisin, direccin y control de la administracin y de la actividad pblica". En tal sentido es importante que en nuestro pas se cimiente la necesidad de romper con este

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centralismo, haciendo que los municipios cada vez tengan mayores capacidades de autogobierno. Existen diferentes criterios para definir al municipio, no obstante ello, en el Per, los legisladores a travs de la propia ley N 27972, definen al municipio como gobierno local. Por tal motivo conforme seala el titulo preliminar de la ley N 27972 en el Artculo I, "los gobierno locales son entidades bsicas, porque es desde all donde se cimienta la nacin, son los municipio ejes fundamentales del desarrollo nacional y sobre todo son la base donde el Estado se aproxima a las necesidades bsicas de la poblacin; de la organizacin territorial del Estado, porque es parte de est y depende de l para su funcionamiento, puesta en marcha y fortalecimiento institucional, no se puede concebir un municipio como un Estado, si no ms bien el municipio como parte integrante de este ltimo; y canales inmediatos de participacin vecinal en los asuntos pblicos, porque es el vecindario parte importante del municipio, la misma que participa activamente en el desenvolvimiento de los proyectos de desarrollo municipal, y son los que se organizan para fiscalizar, proponer, y participar en la direccin, desarrollo, fiscalizacin y puesta en marcha de los trabajos municipales comunales; que institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses propios de las correspondientes colectividades; porque el trabajo que realiza el municipio tiene como nico norte institucionalizar las actividades propias del municipio, respetando la ley, y sobre todo en comunin con las polticas de desarrollo, que el gobierno nacional y el gobierno regional prevn desarrollar con la participacin de los municipios y la poblacin; siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la poblacin y la organizacin, porque sin estos elementos no existira el municipio, no tendra su razn de ser y an ms no podra mantener su autonoma. Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno promotores del desarrollo local, con personera jurdica de derecho pblico y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines". Porque el sentido de la creacin de los municipio slo y nicamente se sustenta en promover el desarrollo local, a travs de diversas acciones que permitan sostener el bien comn de la sociedad. Para Cabanellas municipio es, "Ayuntamiento. En algunas naciones de Amrica, la casa consistorial". No obstante ello, es importante consignar que la idea de ayuntamiento vino desde pocas de la colonia espaola, en consecuencia para muchos pases iberoamericanos, el municipio es un ayuntamiento. An ms debemos manifestar que es una institucin, constituida por una persona jurdica pblica, gerenciada por un alcalde y sus regidores, que en representacin del municipio cumplen la funcin de gobierno y administracin, para promover la satisfaccin de las necesidades bsicas de los vecinos, su bienestar y desarrollo de la circunscripcin, de los habitantes que habitan el municipio. Giner: "No es el Municipio una delegacin del Estado nacional-centralizacin-ni la consecuencia de un contrato sinalagmtico entre varias familias-federacin-teniendo una existencia propia y sustantiva que no recibe ni an del conjunto de sus miembros.

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El municipio se forma mediante la atraccin que, como un centro ideal de fuerza, ejerce sobre un cierto nmero de familias, las cuales se agrupan gradualmente en torno de ese centro comn, y se constituyen en rganos y representantes suyos" (Pg. 107, Mario Alzamora Valdez, Derecho Municipal, Editorial y distribuidora de Libros S.A. (EDDILI), Pueblo Libre-Lima). Mientras que para el Diccionario Jurdico OMEBA, conceptualizando puntualmente al municipio sealando: "El municipio o municipalidad es, jurdicamente, una persona de Derecho pblico, constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio determinado, que administra sus propios y peculiares intereses, y que depende siempre, en mayor o menor grado, de una entidad pblica superior, el Estado provincial o nacional". En este punto, cabe establecer que esta definicin conjuga tres elementos esenciales que crean, modifican, extinguen o transforman a un municipio, estamos hablando de que los municipios estn constituidos de poblacin, territorio y autoridad comn. Ahora bien, que papel juega el Estado con respecto al municipio, el estado en consecuencia se define como: "Sociedad jurdicamente organizada, capaz de imponer la autoridad de la ley en el interior y afirmar su personalidad y responsabilidad frente a las similares exteriores. Conjunto de los poderes pblicos; acepcin en que se asimila con gobierno, del cual se diferencia en cuanto ste constituye la encarnacin personal de aqul, su rgano ejecutivo. La representacin poltica de la colectividad nacional, para oponerlo a nacin, en sentido estricto o conjunto de personas con comunes caracteres culturales, histricos y sociales regidos por las mismas leyes y un solo gobierno". Y es por as decirlo la comunin de comunas, la interrelacin de municipios, la unin de las poblaciones municipales, las que crean al Estado. Lgicamente al hablar del municipio como parte del Estado, debemos decir que estos se conducen por personas naturales, las cuales les conocemos como funcionarios y servidores pblicos, estas dos definiciones hacen prever los cargos que en los estamentos pblicos existen, y sobre todo el trabajo que realizan estas personas para coadyuvar a mejorar los servicios ediles y mejorar de alguna manera la vida social de la poblacin. En este punto cabe mencionar "como dice Bielsa: la realizacin o actuacin de los fines del Estado no se concibe sin la actividad intelectual o fsica de personas que, en sentido lato, son sus agentes, es decir, funcionarios o empleados segn el carcter jurdico de la actividad que realicen y segn la naturaleza de la relacin jurdica que los vincule con el Estado". "El municipio, como hemos referido, es la institucin, surge, como ha dicho Toribio Alayza Paz Soldn, del consorcio de tres elementos: un conjunto de familias, un territorio urbano o rural, habitado por ellas y de las necesidades, derechos e intereses comunes que atender. Presupone un territorio porque el municipio no slo es una entidad moral, una persona jurdica o un organismo poltico sino un grupo de familias unidas por vnculos naturales, sociales y econmicos. Esta, adems estimula el sentimiento poltico y educa cvicamente al pueblo en sus deberes democrticos. Todo ello crea entre los habitantes de la ciudad un vnculo especial: la vecindad en la que los vecinos son los prximos y los prjimos autrquica (Derecho Constitucional General y del Per)". "Por otra parte, hablamos del

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municipio natural al referirnos a la comunidad domiciliaria independientemente de que posea o no la forma poltica propia del rgimen local. Y hablamos de municipio poltico al referirnos a la comunidad domiciliaria en cuanto institucionaliza polticamente su rgimen social". b) IMPORTANCIA DEL MUNICIPIO "Su importancia radica en que afronta tres dimensiones claves: i. reforma la estructura del Estado, introduciendo un nivel intermedio: el gobierno regional, dotado de autonoma poltica, econmica y administrativa en el marco de la Constitucin y la ley; abre oportunidades para emprender polticas de desarrollo regional que permitan un desarrollo equilibrado, armnico y sostenible; y, abre oportunidades para el fortalecimiento de la democracia por el carcter electivo de sus autoridades y por la introduccin de mecanismos de participacin de la sociedad civil en la gestin gubernamental".

ii.

iii.

"Todo municipio, como todo Estado, cuenta con una poblacin, un territorio, y una autoridad comn a todos sus habitantes. De estos tres elementos, el que mejor define al municipio, es el de su poblacin, que se caracteriza por su mayor densidad y por las necesarias relaciones de vecindad que crea entre sus habitantes. Sin la existencia de lo vecinal, no se comprende al municipio". Ni mucho menos puede haber Estado, si es que primeramente no existiesen los municipios; es decir, que los municipios en su conjunto forman al Estado. El Municipio es importante porque permite a la poblacin fiscalizar y controlar el desenvolvimiento econmico y administrativo del Estado, ayudando a que las zonas ms alejadas del pas se desarrollen, al mismo ritmo que las ciudades ms cercanas a la capital de la Repblica. Su importancia es tan connotada para un pas, que "se puede decir, tambin, que es el "generador de los servicios pblicos"; que se manifiesta a travs de una organizacin investida de poder, un cuerpo legal y un conjunto de acciones llevadas al cabo, hacia una colectividad de seres humanos, dentro de un espacio geogrfico determinado en la perspectiva del logro de objetivos sociales". III. AUTONOMIA MUNICIPAL.

Es conocida la conceptualizacin de autonoma como aqulla que indica a la organizacin poltica que se dicta sus propias normas organiza sus propias instituciones y se rige por ellas, distinguindolo del concepto de autarqua por tratarse de una organizacin no poltica que si bien posee personalidad jurdica propia al igual que el ente autnomo- su rgimen jurdico le es impuesto en forma externa por una ley (en sentido formal).

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Ahora bien, cual es el concepto que resulte ms adecuado para enmarcar a la autonoma municipal, en ese sentido podemos describirla como aquella: Capacidad que tiene una comunidad para organizar jurdicamente el funcionamiento de su gobierno, preservar ntegramente su patrimonio, atender eficazmente su presente, planificar y proyectar su futuro, llevar adelante polticas que tiendan a generar recursos genuinos para cubrir sus gastos y crecimiento Siguiendo a Nino, expresamos que el pueblo como poder constituyente originario, entendido como rgano, no est aparentemente sometido a prohibiciones u obligaciones, si lo estuviera, sera el rgano competente para dictar tales prohibiciones el que le habra concedido competencia al primero al limitarlas con excepciones; en tal caso, este rgano no tendra competencia originaria. Por consiguiente, un rgano que no est sometido a prohibiciones no goza de competencias. As como el triunfo de una revolucin impone un determinado grado de comportamiento a los dems por la violencia o la fuerza, la posibilidad de que un pueblo, un municipio, pueda dictarse su propia constitucin municipal responde a un reconocimiento de dicha potestad que se ejerce pacficamente y como contrapartida de la disposicin constitucional nacional que impone a las provincias la consagracin de una autonoma municipal que sin llegar a ser plena en el sentido tcnico jurdico de entenderla como un Estado dentro de otro Estado: el provincial- s es sumamente amplia comprendiendo los aspectos institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero (art.123 C.N.). Primer conclusin a la que arribamos es que el Municipio no constituye un Estado separado del provincial ni dentro del provincial, sino que su amplia autonoma constitucional le brinda la posibilidad de organizarse y gobernarse a s mismo. Claramente la C.N. establece en dicho artculo art.123 Cada provincia dicta su propia constitucin y se relaciona con el art. 122 Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas Como deca Puig Brutau por la naturaleza misma de las cosas, los encargados de aplicar la ley estn predestinados a superar el conocimiento que de la materia regulada tena el legislador. El Derecho se derrama fuera de la norma formal que lo contiene porque vive agitado por las circunstancias, siempre inquietas, de la vida social1. Lo que est indicando el art.123 es que las provincias estn obligadas a instalar un rgimen de cartas municipales autonmicas, sometidas a los lmites que se consideren razonables en el marco de las Constituciones locales, en funcin de sus necesidades demogrficas y culturales. Ser razonable distinguir municipios de varias categoras, segn su nmero de habitantes, pero en ningn caso negando dicha posibilidad. Se deber fijar bases de su

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autonoma, los requisitos de elegibilidad de sus autoridades, a partir de lo que se ha denominado la repblica municipal, pero no negando o silenciando dicha posibilidad. Tampoco la legislacin local le podr negar a los municipios autonoma administrativa, ni econmica financiera. En el caso Rivademar, antes de la reforma de 1994, la CSJN sostuvo con precisin que los municipios no pueden ser disueltos por voluntad de las provincias, porque ellos tienen origen constitucional, se dijo tambin que los municipios no pueden ser privados de las atribuciones mnimas necesarias para el desempeo de su cometido. En caso posterior, pero tambin anterior a 1994, la Corte matiz su jurisprudencia, pero no tanto, porque si bien sostuvo que el sistema econmico financiero de los municipios es regulable por las provincias, tambin sostuvo que los reglamentos que se dicten seran inconstitucionales si ellos comprometieran la existencia del impedimento para subsistir como unidad autnoma2. Jurisprudencia premonitora que cobra mucha ms fuerza luego de 1994 y que abre el control judicial frente a violaciones por accin u omisin de las autoridades provinciales. Otra consecuencia del art. 123 es que, en caso de producirse una intervencin federal a una provincia, si la ley no dispone en forma expresa que alcanza a los municipios, todo lo que disponga en tal sentido carecer de validez. En este sentido, me permito disentir con lo opinado por Rosatti en el sentido de aconsejar la defensa de la autonoma municipal an en casos de intervencin federal a la provincia como una cuestin que debera insertarse en las cartas municipales, ya que la propia carta sera ineficaz ante su inobservancia en el caso prctico, a todo evento, ha sido la Constitucin provincial la cual perdi la oportunidad en el ao 2008 de establecer una clusula en dicho sentido. Ahora bien y para brindar una solucin jurdicamente eficaz, propongo que en las constituciones municipales se prevean disposiciones que le resten validez y por ello eficacia a disposiciones dictadas por usurpadores o por quienes hayan avanzado ilegtimamente sobre las autoridades constituidas, con textos normativos que bien pueden ser tomados de las disposiciones de los artculos 4, 6, 7 y 8 de la Constitucin provincial. Lo referido a la autonoma municipal ha sido objeto de estudio y elaboracin de innumerables notas, opiniones e, incluso de bibliografa, ahora bien, considero que todava debemos precisar el alcance del concepto de autonoma, es decir, cual sera el piso y cual sera el techo (si lo hubiera) para poder manejarnos con parmetros objetivos al evaluar la conveniencia o no de pretender atribuir al Municipio determinada competencia material. Para definir tal cuestin debemos partir por reconocer a los municipios como entes del Estado de carcter necesario, tal como el rgimen jurdico lo determina, junto a la doctrina y jurisprudencia, es caracterstica esencial no es un descubrimiento actual, sino que viene de muy lejos, de mucho tiempo atrs, as fue Felipe II en 1596 quien reconoci a las ciudades, villas y lugares de las Indias Occidentales, los privilegios y ttulos que les hubiesen otorgado sus antecesores, y el uso de sus escudos, estandartes, ttulo y dems preeminencias

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tradicionales, a los Cabildos y fueron los propios monarcas espaoles quienes concedieron que se creasen Cabildos, regidos, y los dems oficiales, necesarios en tales repblicas, o poblaciones practicndose, en ellos la forma electiva para las funciones pblicas3. Pero tratando la cuestin en la actualidad, imprescindible para ello ser, entonces, reiterar el mencionado precedente de la Corte Nacional Rivademar, en donde se reconoci jurisprudencialmente la autonoma municipal (distinguindola de la mera autarqua territorial). Del mismo efectuaremos precisiones que por va deductiva o derivacin razonada de lo sentenciado nos permitir ir delimitando ese mnimo de competencia. En primer lugar, la Corte aclara que su interpretacin parte de la Constitucin Nacional y en virtud de la superior jerarqua normativa que posee respecto de lo que dispongan las constituciones Provinciales (en el caso, la de la Prov. de Santa Fe que an hoy no consagra la autonoma municipal), cuando expresa Aun prescindiendo de las prescripciones concretas de las constituciones provinciales vigentes, pero aclara que si bien la Corte Nacional como misin esencial la de asegurar la primaca de la Constitucin Nacional y de las leyes dictadas en su consecuencia por sobre cualquier norma de orden local que contradiga esa atribucin no puede ser ejercitada de manera genrica sino en la medida en que se presente un caso contencioso concreto. Entonces cuando la C.N. impone a las provincias asegurar el rgimen municipal (art.5) y la autonoma de los municipios (art.123), el mandato se traduce en la necesidad de implementar, en cada jurisdiccin, la institucin del municipio, con personalidad que lo di ferencia del resto de la administracin provincial, y dotado de atribuciones suficientes para llevar a cabo el gobierno y administracin de los asuntos municipales. Pero la clusula constitucional no importa una definicin en cuanto al grado de independencia que debe acordrsele, quedando reservado, a la discrecin del constituyente o del legislador provinciales, la determinacin del modo e intensidad que revestir su autonoma, esto ya ha sido objeto de pronunciamiento por la Corte Nacional4 cuando dijo que el art. 123 no precisa un determinado grado de autonoma municipal, antes bien, remite a las provincias la determinacin de su concreto alcance y contenido. Entonces las notas referidas a la personalidad propia y atribuciones suficientes para llevar a cabo el gobierno y administracin municipales, estaran conformando el mnimo que buscamos establecer. Prosiguiendo con el fallo Rivademar estableci que las leyes provincialestampoco puedan privarlos de las atribuciones mnimas de su personal, designarlo y removerlo. Fcil es advertir que si se encontraran sujetos en esos aspectos a las decisiones de una autoridad extraa aunque se trate de la provincial- sta podra impedirles el cumplimiento de sus funciones negndoles el personal necesario

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para llevarlas a cabo, o causar el desorden administrativo o la ruina econmica imponindoles un nmero excesivo de empleados o remuneraciones que sus recursos no permitieses afrontar. Para ir precisando ms el mnimo pretendido, se deduce de tales conceptos, que las atribuciones para gobernar y administrar, comprenden la de legislar en consecuencia sin ataduras a legislaciones extraas, esto no es poco y el constituyente deber tener en cuenta, entonces, que deber otorgar al menos- tales potestades a los municipios, a fin de conciliar las exigencias constitucionales a la carta magna nacional. Al decir de Humberto Quiroga Lavi5 el avance autonmico de los municipios dispuestos por la reforma constitucional de 1994 es tremendo, aunque no se ha dispuesto la autonoma municipal absoluta, solamente su principio, lo cual obliga a que cada provincia la reglamente en su legislacin local. Para este autor como para el dicente- lo que est indicando el art. 123 es que las provincias estn obligadas a instalar un rgimen de cartas municipales autonmicas sometidas a los lmites que se consideren razonables en el marco de las Constituciones locales, en funcin de sus necesidades demogrficas y culturales. Resulta, por otra parte, reconocer varias categoras de municipios, segn su nmero de habitantes pero en ningn caso negando dicha posibilidad. Para Bianchi6 el fallo reconoce a las municipalidades el poder de dictarse sus propias leyes que en lenguaje constitucional significa tener poder constituyente propio (al igual que la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, las Provincias y la Nacin). Por otra parte, abordemos cul sera el mximo de atribuciones que los municipios pudieren ejercer, es decir, y siguiendo con la conceptualizacin grfica que he utilizado en este trabajo, busquemos un techo a la competencia municipal. Para arribar a este segundo parmetro debemos partir de puntos de referencia distintos a los abordados y analizados precedentemente. En primer lugar, en la organizacin poltica argentina, el Estado Federal (Nacin) fue posterior al nacimiento de las Provincias, motivo por el cual, en el reparto de atribuciones y competencias, como expresamente establece el art. 121 de la C.N. las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitucin al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporacin. Por esto un municipio no podr contener mayores atribuciones que la propia provincia, es decir, no tendr asignada una competencia que no posean las Provincias, sta ya es una limitacin que debe tenerse en cuenta (por ejemplo: no podrn celebrar tratados con pases extranjeros; o establecer bancos que emitan moneda).

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Siguiendo con un anlisis del texto constitucional y pese a la naturaleza y rgimen jurdico tan peculiar y especial de la Ciudad Autnoma de Buenos Aries, el constituyente de 1994 claramente estableci en el art. 129 que La ciudad de Buenos Aires tendr un rgimen de gobierno autnomo, con facultades propia de legislacin y jurisdiccin, y su jefe de gobierno ser elegido directamente por el pueblo de la ciudad, como puede verse no slo le reconoci autonoma como le garantiza en el art. 123 a todos los municipios provinciales sino que le reconoci facultad de legislar y la jurisdiccional7, en el caso de la atribucin legislativa bien puede decirse que los municipios la poseen y que se traduce en la potestad de dictar ordenanzas por sus concejos deliberantes (incluso ha sido reconocido por la CSJN), ahora bien, la jurisdiccional no la poseen en grado pleno, es decir, en el sentido de poder contar con un sistema judicial. Como todos sabemos los juzgados de faltas son de carcter administrativo y no pueden ser asimilados al poder judicial municipal como algunas cartas orgnicas provinciales lo han asimilado en forma incorrecta8. All encontramos un limitante entonces a la competencia municipal, no pueden tener ejercer atribuciones jurisdiccionales, salvo, claro est, las que se derivan de su carcter administrativo, me refiero as a los tpicos recursos administrativos que recaen en el proceso contencioso administrativo. Esto fue objeto de consideracin en la reforma constitucional provincial de 1933; as Medina (pg. 872) consideraba que la reforma obr con prudencia, al pretender no llegar a una extensin de competencia tal, que estorbara la accin del Estado general, lo que denomina La Ciudad Libre describiendo que la polica de seguridad, que la administracin de justicia, que el rgimen educacional, deben seguir siendo como hasta aqul momento, funciones propias (aunque concurrentes) de los poderes provinciales. IV. LAS MUNICIPALIDADES: REGULACION JURIDICA. ENTIDADES QUE COMPRENDE Y SU

Las Municipalidades son instancias Descentralizadas correspondientes a los niveles de Gobierno Local, que emanan de la voluntad popular. Es una persona Jurdica de derecho pblico con autonoma Poltica, Econmica y Administrativa en los asuntos de su competencia. La autonoma Municipal, consiste en la capacidad de gestin independiente dentro de los asuntos atribuidos como propios de la Municipalidad. Es decir, autonoma Municipal es la capacidad de decidir y ordenar (autonormarse), dentro de sus funciones y competencias exclusivas que no pueden ser ejercidas por ninguna otra institucin.

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La autonoma Municipal tiene tres dimensiones que consisten en que se le da autoridad para hacer cumplir todos los asuntos que la Ley les ha encomendado para impulsar el desarrollo local.

i.

AUTONOMIA POLITICA

Como elemento de la autonoma Local, pueden emitir normas con naturaleza de Ley material, como son las Ordenanzas, son las que van a decidir, que cosa se va hacer. Entonces las Municipalidades, estn constitucionalmente facultadas para decidir que cosa hacer para lograr el desarrollo Local. En el Per las ordenanzas municipales son el fundamento de la autonoma poltica. Al ser aprobadas por el legislativo edil ostentan rango de ley, cuyos efectos son similares la ley nacional en su sentido formal. Por tal razn, estamos frente al instrumento de ms alto rango normativo dentro del tercer nivel de gobierno, de carcter general, abstracto, impersonal, no retroactivo y aplicable en el mbito de su jurisdiccin. El artculo 40 de la Ley Orgnica de Municipalidades (Ley 27972) prev su utilizacin para aprobar la organizacin interna, la regulacin, administracin y supervisin de los servicios pblicos y las materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa. Por lo tanto, son idneos para crear, modificar, suprimir o exonerar, los arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones, dentro de los lmites previstos por el ordenamiento jurdico. Bajo esta perspectiva, no hay duda que el examen del proceso de creacin y aprobacin de ordenanzas nos otorga una valoracin del ejercicio de la autonoma poltica, acaso el ms importante dentro de una comunidad poltica. El nmero de dispositivos y el mbito de competencias que regulan son indicadores claves de ejercer poder local, si bien hay decisiones polticas de carcter simblico que no estn positivadas en norma alguna, no por ello menos importante que las dems. ii. Autonoma Administrativa

Se refleja en la posibilidad de emitir reglamentos, actos administrativos; en la organizacin Interna. En la contratacin y Ejecucin de las decisiones; estas son varias formas de cmo se manifiesta la autonoma administrativa. Las normas sobre sistemas administrativos aprobadas por los rganos del gobierno nacional (Presidencia del Consejos de Ministros y el Ministerio de Economa y Finanzas) y la misma Ley Orgnica de Municipalidades regulan de manera restrictiva la organizacin administrativa y las funciones del gobierno local, restando de ese modo las posibilidades autoorganizativas (o de organizacin complementaria) y los intereses locales de la

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comunidad. A continuacin sern abordadas tres cuestiones que involucra la autonoma administrativa, enfocadas en la organizacin municipal, los sistemas administrativos, y la inexistencia de rganos desconcentrados del gobierno nacional en los lugares rurales ms alejados del pas, lo que ha supuesto demora en la prestacin de algunos servicios pblicos, toda vez que las autoridades locales tienen que realizar traslados permanentes a la ciudad. a) La organizacin municipal Las municipalidades tienen que dotarse de un desarrollo institucional mnimo que les permita ejecutar las competencias y funciones encomendadas, as como lo intereses locales que trascienden las competencias entregadas. Disponer de polticas de personal y estilos propios de trabajo son aspectos necesarios para el fortalecimiento de la institucin municipal. Al mismo tiempo, es imprescindible la dotacin de estructuras flexibles y giles, para llevar adelante actividades como la programacin y eficiencia administrativa, un buen sistema de informacin y transparencia municipal, racionalizacin de ingresos y gastos, el desarrollo local, las reformas municipales sobre aspectos jurdicos, normativos, reglamentarios, el uso de tecnologa de informacin, etc. La realidad de los escenarios locales refleja una notable diferencia entre las competencias o atribuciones transferidas a los ayuntamientos y su capacidad institucional para ejecutarlas. Esta ausencia de equilibrio se debe a que, por una parte, las municipalidades reciben cada vez ms competencias (sin los recursos correspondientes) y, por otra, su capacidad de reorganizacin an est limitada, lo que dificulta su desarrollo y el vasto ejercicio de atribuciones y funciones. Diversas municipalidades estn intentando la adaptacin de sus estructuras administrativas y polticas al nuevo contexto nacional y global, dentro de un marco de reformas tendientes a solucionar los problemas de la poblacin. La introduccin de innovaciones en los mtodos de gerencia organizativa, tcnicas de gestin, planeamiento de los servicios municipales, seleccin y capacitacin de recursos humanos, la eficacia social en la prestacin de servicios pblicos, constituyen retos administrativos clave, complementarios a la construccin de espacios de decisin ciudadana en los asuntos pblicos. Sin duda, este proceso o plan de transformacin tiene que ir nutrindose de experiencias coparticipativas con los funcionarios pblicos, polticos y ciudadanos, para as aproximarse al modelo del buen gobierno en gobernanza, capaz de responder a los nuevos desafos planteados. Los procesos de reforma se dan normalmente al inicio de nuevas gestiones municipales, pues se tiene la certeza que uno de los factores limitantes de la anterior gestin es su deficitaria organizacin. No obstante, al momento de la accin no hay suficiente margen discrecional

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para auto organizarse, merced a las limitaciones legales existentes, limitaciones que intentan ser superadas por la vigente ley orgnica municipal. Ello explica el porqu los procesos de reestructuracin se han incrementado en el ao 2003.

b)

Los Sistemas Administrativos

Existe un reglamentarismo inflexible en la administracin pblica de nuestro pas que genera incumplimiento o faltas a la legalidad, en virtud a que las instituciones y la gestin de la cosa pblica tienen asimetras evidentes. Las normas para el procedimiento administrativo interno son dictaminadas sin ningn tipo de discriminacin. Por ejemplo los sistemas administrativos son los mismos para un ministerio y para la municipalidad de Huachupampa, la cual tiene 3 servidores (ninguno profesional) para atender a sus 400 habitantes. As pues, en las municipalidades rurales, principalmente las que tienen menos de 5,000 habitantes9, es un imposible hablar de controles para emitir un cheque (como lo sealan las directivas de tesorera de cada ao), pues el dficit de personal necesario, la irracionalidad de dispositivos y el desconocimiento de normas excesivamente procedimentales, impiden el buen gobierno local. c) Gestiones que realizan las autoridades en Lima Metropolitana

Uno de los hechos que s limita la funcin pblica local, y por lo tanto el ejercicio de la autonoma municipal para cumplir con estas competencias asumidas y otras propias de la municipalidad, es la imperiosa necesidad de trasladarse constantemente a la ciudad de Lima, o a las capitales de departamento, para gestionar trmites administrativos que conlleven la ejecucin de determinadas actividades institucionales. Las autoridades entrevistadas (alcaldes reelectos) refieren que realizan una visita a la ciudad de Lima mensualmente. El Cuadro 15 que presentamos lneas abajo muestra el nmero de visitas que han realizado entre enero y agosto de 2007. iii. AUTONOMIA ECONOMICA

se da en dos aspectos; en la posibilidad de generar sus propios recursos y, en segundo lugar, en disponer de los recursos que tiene. Sobre el primero, uno de los medios ms importantes es la Tributacin Municipal en ejercicio de la potestad Tributaria y decidir sobre su presupuesto. Existe dentro de las autoridades entrevistadas una percepcin a considerar que no cuentan con autonoma econmica suficiente para la prestacin de servicios pblicos a la comunidad;

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por ende, consideran un riesgo la escasa o dbil capacidad de respuesta a las necesidades de la poblacin, que podra redundar luego en problemas de ingobernabilidad. En efecto, la mayora de los ingresos que perciben las municipalidades materia de anlisis son producto de las transferencias del gobierno nacional por concepto de recursos ordinarios, recursos determinados (canon, sobrecanon, rentas de aduanas, etc.), FONCOMUN. Empero, los ingresos por la fuente Recursos Directamente Recaudados (RDR) e Impuestos Municipales (IM) creados en favor de los ayuntamientos no son significativos. De esta forma, los impuestos a los juegos, casinos, tragamonedas; el impuesto a las apuestas, el impuesto a las embarcaciones de recreo, entre otros tantos, constituyen s importantes ingresos para municipalidades urbanas asentadas en las capitales de provincia. Urge por tanto pensar en un nuevo diseo tributario, acorde con la realidad de los territorios ms alejados del pas, en donde la base tributaria y el nmero de contribuyentes son mnimos. Otro hecho que condiciona la autonoma econmica es que las transferencias, principalmente las de canon y sobrecanon, son condicionadas, es decir cumplen con una regla de distribucin que en algunos casos se ha flexibilizado a travs de las leyes de presupuestos anuales o en casos de emergencia de la localidad, pero en forma general no son de libre disponibilidad por las municipalidades. Hay que advertir que el FONCOMUN tambin tuvo este condicionamiento, pero fue derogado a inicios del ao 2000. Finalmente, un acontecimiento que ha supuesto vulneracin de la autonoma local lo constituye el decreto supremo 025-2007-PCM, el cual regula los montos que por todo concepto percibirn los alcaldes del pas. Esta disposicin violenta la autonoma econmica de las municipalidades, dado que usurpa la atribucin asignada por ley orgnica al Concejo Municipal, mximo rgano legislativo local, obligndole a emitir las normas correspondientes dentro de los 15 das de entrada en vigor del referido decreto. La potestad legislativa de los regidores ya no obedece a una decisin discrecional y oportuna, sino a la imperatividad de un decreto supremo decidido exclusivamente por el Poder Ejecutivo. La autonoma municipal sin duda, como lo soslayamos al principio, no significa autarqua, desde que su mbito de aplicacin conlleva lmites impuestos por el ordenamiento jurdico nacional. De ello son conscientes las autoridades ediles entrevistadas que no se oponen a marcos jurdicos racionales y compatibles con los fueros municipales. iv. TIPOS DE MUNICIPALIDAD

Existen tres tipos de municipalidad 1. Municipalidades Provinciales, ejercen el gobierno local en las demarcaciones provinciales 2. Municipalidades Distritales, ejercen el gobierno local en las demarcaciones distritales.

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3. Municipalidades de Centro Poblados, se crean por ordenanza municipal provincial y ejercen funciones delegadas, las que se establecen en la ordenanza que las crea. Para el cumplimiento de sus funciones las municipalidades provinciales y distritales deben asignarles recursos econmicos de manera mensual. Existen municipalidades que, por sus caractersticas particulares, se sujetan a regmenes especiales como la Municipalidad de Lima Metropolitana, las ubicadas en zonas de frontera y las Municipalidades ubicadas en zonas rurales. La Ley Orgnica de Municipalidades 27972 establece un ttulo especial el Ttulo XI- , con el objeto de promover el desarrollo municipal en zonas rurales. La Municipalidad.- Es la institucin del estado, con personera jurdica, facultada para ejercer el gobierno de un distrito o provincia, promoviendo la satisfaccin de las necesidades de la poblacin y el desarrollo de su mbito. El Municipio.- Es considerado como la entidad que agrupa tres componentes interrelacionados: La poblacin, el territorio y la organizacin local. El Concejo Municipal.- Constituye un rgano de gobierno municipal que cumple las funciones normativas y de fiscalizacin, integrado por el alcalde (sa) y los(as) regidores(as) Misin de la Municipalidad Est contenida en la Ley Orgnica de Municipalidades, que establece que su finalidad est definida por tres elementos: Ser una instancia de representacin. Son los ciudadanos y ciudadanas, quienes democrticamente deciden otorgar un mandato para que tanto alcaldes como regidores asuman su representacin en la conduccin del gobierno local, dicho mandato, est sujeto a un conjunto de reglas, que, si no son cumplidas pueden generar el retiro de la confianza ciudadana y por tanto el resquebrajamiento de la legitimidad para ejercer dicha representacin. En ese sentido, cobra importancia el vnculo de ida y vuelta que debe existir entre las autoridades municipales y la poblacin, de tal manera que se permita a la poblacin estar informada, intervenir en los asuntos de la gestin y, a las autoridades municipales ejercer el mandato para el cual fueron elegidas, con eficiencia y transparencia. Ser una instancia promotora del desarrollo integral sostenible La Municipalidad, en tanto, rgano de gobierno local es la entidad llamada y facultada para liderar la gestin del desarrollo integral de su mbito, ya sea distrital o provincial. Entendiendo por desarrollo integral sostenible un proceso de mejora de la calidad de vida de la poblacin, en donde la persona, especialmente aquella en condiciones de pobreza y

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exclusin, se convierta en el centro de atencin de todos los esfuerzos siempre y cuando ello no comprometa la calidad de vida de las poblaciones futuras. Ser una instancia prestadora de servicios pblicos Entendidos como aquellos servicios brindados por la municipalidad, que permitan a los ciudadanos, individual o colectivamente ser atendidos en determinadas necesidades que tengan carcter de inters pblico y sirvan al bienestar de todos. v. ORGANIZACIN MUNICIPAL

ORGANOS DE GOBIERNO Y DIRECCIN Esta conformado por la Alcalda y el Concejo Municipal La Alcalda Es el rgano ejecutivo del gobierno local, liderado por el Alcalde, quien es el representante legal de la Municipalidad y su mxima autoridad administrativa. El marco legal municipalista concentra diversas atribuciones en el alcalde otorgndole un poder muy fuerte frente al Concejo Municipal. Entre otros aspectos, le otorga mayora a su agrupacin poltica al margen del porcentaje de votos obtenidos durante el proceso electoral, as como la facultad de presidir el concejo Municipal y tener voto dirimente. Entre las atribuciones ms importantes sealadas por la Ley Orgnica de Municipalidades, podemos mencionar:

Convocar, presidir y dar por concluidas las sesiones del concejo municipal. Ejecutar los acuerdos del concejo municipal, bajo responsabilidad. Proponer al concejo municipal proyectos de ordenanzas y acuerdos; Promulgar las ordenanzas y disponer su publicacin. Dirigir la formulacin y someter a aprobacin del concejo el plan integral de desarrollo sostenible local y el programa de inversiones concertado con la sociedad civil, y dirigir su ejecucin. Aprobar el presupuesto municipal, en caso de que el concejo municipal no lo apruebe. Defender y cautelar los derechos e intereses de la municipalidad y los vecinos. Celebrar los actos, contratos y convenios necesarios para el ejercicio de sus funciones. Proponer al concejo municipal la creacin, modificacin, supresin o exoneracin de contribuciones, tasas, arbitrios, derechos y licencias. Resolver en ltima instancia administrativa los asuntos de su competencia de acuerdo al Texto nico de Procedimientos Administrativos de la Municipalidad.

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Sin embargo, es necesario recordar que el Alcalde, si bien tiene un conjunto de atribuciones establecidas en las leyes, es en lo fundamental un mandatario de los(as) ciudadanos(as) del municipio, es decir, es su primer servidor pblico, en ese sentido, tiene la obligacin representar los intereses de la poblacin, defendiendo y protegiendo sus derechos, en una relacin armnica eficiente y transparente. El Concejo Municipal Constituye un rgano de gobierno que cumple funciones normativas y de fiscalizacin. Est integrado por el Alcalde (sa) y los(as) regidores(as). Atribuciones Entre sus atribuciones principales estn: a. Aprobar y hacer el seguimiento de los siguientes instrumentos de Gestin:

Plan de Desarrollo Municipal Concertado Presupuesto participativo Plan de Desarrollo Institucional Rgimen de organizacin interior de la municipalidad Plan de Acondicionamiento territorial (slo provinciales) Plan de Desarrollo Urbano Plan de Desarrollo Rural Sistema de Gestin Ambiental Local El reglamento de concejo municipal Proyectos de Ley de su competencia El presupuesto anual y sus modificaciones El Cuadro de Asignacin de Personal

b. Aprobar, modificar o derogar ordenanzas. c. Crear, modificar, suprimir o exonerar contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos.

d. Otras atribuciones importantes son: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Declarar la vacancia o suspensin de los cargos de alcalde y regidor. Aprobar proyectos de ley de su competencia. Aprobar normas que promuevan la participacin vecinal. Constituir comisiones ordinarias y especiales. Aprobar el balance anual y la memoria de la gestin. Solicitar la realizacin de exmenes especiales, auditoras econmicas y otros actos de control.

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7. Autorizar al procurador pblico municipal a iniciar procesos judiciales contra funcionarios, servidores o terceros a quienes el rgano de Control Institucional haya encontrado responsabilidad civil o penal; as como a representar a la municipalidad en los procesos judiciales iniciados en su contra, incluyendo a sus representantes. 8. Aprobar endeudamientos internos y externos por mayora calificada. 9. Aprobar la donacin, venta o prstamo de sus bienes. 10. Aprobar la remuneracin del alcalde y dietas de los regidores. 11. Disponer el cese del gerente municipal. 12. Fiscalizar la gestin de los funcionarios de la municipalidad. 13. Aprobar y reglamentar los espacios de participacin y concertacin. Reglamento Interno de Concejo Es el instrumento normativo interno que establece la organizacin y funciones del Concejo Municipal. Las Comisiones de regidores Son grupos de trabajo conformados por los regidores y regidoras de las distintas agrupaciones polticas representadas en el Concejo. Se organizan al interior del Concejo Municipal. Realizan estudios, formulan proyectos y propuestas para mejorar la calidad de la gestin municipal. Tambin emiten dictmenes sobre asuntos que sean tratados en las sesiones de Concejo, fiscalizando de esta manera a la gestin municipal en los asuntos vinculados con sus funciones. Estas comisiones pueden ser de dos tipos: 1. Ordinarias. Cuya funcin es de carcter permanente. Por ejemplo la Comisin de Educacin Cultura y Deportes, la Comisin de Vaso de Leche. 2. Especiales. Aquellas constituidas para realizar una actividad especfica, de carcter temporal, como por ejemplo: para organizar los festejos por el aniversario del distrito. En algunos casos, dada la autonoma municipal y debido a que la Ley no establece mayor regulacin, se convoca a participar de tales comisiones de regidores a representantes de organizaciones sociales. La regulacin sobre su funcionamiento debe estar sealada en el Reglamento Interno de Concejo. Los Regidores Son representantes de los ciudadanos, elegidos ante el Concejo Municipal para asumir labores de produccin normativa y de fiscalizacin de la gestin municipal, as como tambin para la presentacin de iniciativas y proyectos de mejora de la gestin municipal. Su perodo de gestin es igual al de los alcaldes, es decir 4 aos.

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Los regidores que trabajan como dependientes del sector privado o pblico gozan de una licencia con goce de haber hasta por 20 horas semanales. No pueden ser trasladados ni reasignados sin su expreso consentimiento. Su empleador est obligado a mantener su mismo nivel remunerativo. Atribuciones

Proponer proyectos de ordenanzas y acuerdos. Formular pedidos y mociones de orden del da Asumir, por delegacin del alcalde, sus funciones polticas. Fiscalizar la gestin municipal. Integrar comisiones ordinarias y especiales. Obligaciones Mantener comunicacin con las organizaciones sociales e informar al concejo municipal.

Responsabilidades Son responsables individualmente por los actos violatorios de la Ley realizados durante el ejercicio de sus funciones, y, solidariamente, por los acuerdos adoptados contra la Ley durante el ejercicio de sus funciones. Salvo que salven sus votos dejando constancia de ello en actas. Impedimentos No pueden ejercer funciones, cargos ejecutivos o administrativos, sean de carrera o confianza, ni ocupar cargos de miembros de directorio, gerente u otro, en la misma municipalidad o en empresas municipales del mbito. V. REGULACIN JURDICA DE LAS MUNICPALIDADES

Constitucin Poltica del Per. Ley No 27972, Orgnica de Municipalidades y su Modificadora. Ley N 27783 de Bases de la Descentralizacin. Leyes y Normas que regulan las actividades y funcionamiento del Sector Pblico. Normas Tcnicas de los Sistemas Administrativos.

Las Municipalidades, estn sujetas a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con la Constitucin Poltica del Per, regulan las actividades y funcionamiento del Sector Pblico; as como a las normas tcnicas de los sistemas administrativos del Estado, que por su naturaleza son de observancia y cumplimiento obligatorio. VI. ORGANIZACIN FUNCIONAL MUNICIPAL

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La Organizacin Municipal.- es un proceso permanente que identifica las funciones y estructuras internas, agrupndolas y ordenndolas para asignar, transferir (descentralizar) o delegar (desconcentrar) funciones especificas y responsabilidades con la finalidad de lograr los objetivos y metas, mediante una administracin eficiente y una adecuada prestacin de servicios. Las Municipalidades se caracterizan por no tener un modelo de organizacin comn u homogneo. Ello se debe a la diversidad local donde existen y funcionan. Inclusive, el tipo de organizacin que tiene una Municipalidad experimenta cambios debido a que se encuentra sujeta a los principios de flexibilidad ( Es decir, no es un modelo rgido ni eterno) y adaptabilidad (tiene en cuenta factores externos o internos). La Estructura Municipal.- es el diseo final de la organizacin de la misma, las distintas funciones y reas se ven relacionadas entre si, bajo criterios adoptados en la etapa de la organizacin. Por eso, cuando organizamos la Municipalidad lo hacemos para dotarlo de una estructura y gobernarlo de manera eficiente. Las Municipalidades Provinciales y Distritales se organizan y tienen como funcin principal la atencin de las necesidades de la poblacin y en general la realizacin de los fines previstos en la Ley Orgnica de Municipalidades y normas complementarias. Definicin de Organizacin Municipal.- es un proceso permanente y sistemtico que consiste en ordenar las funciones y estructuras de las Municipalidades, tratando de lograr una Administracin eficiente y oportuna, que permita proveer una optima prestacin de servicios a la Localidad en su mbito Jurisdiccional. La Organizacin es una respuesta a la preocupacin debe como debe actuar la Municipalidad para hacer frente al reto del Desarrollo Local. La Estructura Orgnica Municipal: Bsicamente las Municipalidades deben organizarse en tres funciones institucionales: 1. Funcin Gobierno.La ejerce el Alcalde y los Regidores quienes tienen la responsabilidad de definir los grandes objetivos institucionales, establecen las Polticas y metas.

2. Funcin Ejecutiva.- La ejercen los rganos de Direccin de Apoyo y de Lnea. Son los responsables de ejecutar los Objetivos y Metas que establece el rgano de Gobierno. 3. Funcin Tcnica.- La ejercen los rganos de Asesoramiento, tienen la definicin de

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los Objetivos y Metas a implementarse. VII. Las Municipalidades se organizan bsicamente mediante los siguientes rganos: RGANOS DE GOBIERNO.- Son los encargados de establecer los objetivos y polticas de desarrollo de la municipalidad y orientar la organizacin y gestin municipal. RGANOS CONSULTIVOS, DE PARTICIPACIN Y/O DE COORDINACIN.Son los rganos encargados de la participacin, coordinacin y/o consultora tcnica, para fines especficos, de los rganos de Gobierno. RGANO DE CONTROL.- Es el responsable de cautelar, fiscalizar, evaluar y fomentar la correcta utilizacin de los recursos que moviliza la Municipalidad. RGANO DE DEFENSA JUDICIAL.- Es el responsable de la defensa judicial de la Municipalidad, encargado de la representacin y defensa de los intereses y derechos de la institucin. RGANO DE DIRECCIN.- Es el encargado de dar cumplimiento a los objetivos y polticas emanadas por los rganos de Gobierno. RGANOS DE ASESORA.- Son los encargados de brindar asesora a los distintos rganos en los asuntos de su competencia. RGANOS DE APOYO.- Son los responsables de realizar acciones de apoyo administrativo y tcnico a los dems rganos de la Municipalidad. RGANOS DE LNEA.- Son los responsables de brindar y/o desarrollar los servicios, actividades, proyectos y obras pblicas en beneficio de la comunidad. RGANOS DESCONCENTRADOS.- Son los rganos municipales que ejercen competencias por delegacin de la Alcalda. RGANISMOS DESCENTRALIZADOS.- Son instituciones con personera jurdica de derecho pblico que ejercen, con autonoma, competencias en determinados mbitos territoriales y funcionales.

VIII.

DOCUMENTOS DE GESTION.

Los documentos que formalizan la Gestin de los Gobiernos Locales, ser determinados por las normas que regulan la elaboracin y ejecucin de los mismos, cuyos documentos de gestin que deben contar son los siguientes

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Reglamento de Organizacin y Funciones - ROF.- Es un documento Tcnico normativo de Gestin que completan, regulan y fijan la Estructura Orgnica de la Municipalidad, en el cual se precisan la naturaleza, finalidad y funciones generales; tipificando las atribuciones relaciones de las Unidades Orgnicas. Cuadro de Asignacin de Personal - CAP.- Es un documento Tcnico Normativo de Gestin Institucional que contiene y permite normalizar las previsiones de cargos necesarios que requiere la Municipalidad, determinando la cantidad, caractersticas de los puestos de trabajo necesarios para proporcionar los servicios y lograr los fines y objetivos institucionales. Presupuesto Analtico de Personal - PAP.- Es un documento que incluye las plazas requerida durante el ao de gestin Presupuestal y que estn debidamente financiadas a travs del Presupuesto Institucional. Las plazas es la dotacin presupuestal que se considera en cada caso para las remuneraciones por los servicios especficos de personal permanente y contratado, de acuerdo a la disponibilidad econmica, sta asignacin presupuestal permite activar determinadas plazas de los cargos que figuran en el CAP. Manual de Organizacin y Funciones - MOF.- Documento Normativo que describe las Funciones Especificas a nivel de cargo o puesto de trabajo, desarrollndolas a partir de la estructura Orgnica Funciones generales Establecidas en el Reglamento de Organizacin y Funciones y de acuerdo con el cuadro para Asignacin de Personal. Manual de Procedimientos Administrativos MAPRO.- Es un documento descriptivo y de sistematizacin normativa de carcter instructivo e informativo. Cuyo contenido es el detalle de los procesos generados para el cumplimiento de las funciones. Texto nico de Procedimientos Administrativos - TUPA.- Es un documento unificado que contiene toda la informacin relativa a la tramitacin de los procedimientos administrativos que se generan en la

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CONCLUSIONES

Para cumplir eficazmente la funcin de representacin poltica de la comunidad y por lo tanto contribuir al desarrollo equilibrado y a la consolidacin democrtica, la Municipalidad debe gozar de un mnimo nivel de autonoma respecto de los dems poderes del estado y en concreto del poder ejecutivo del Gobierno Central y de los Gobiernos Regionales si los hubiere. Es obvio que cuando se trataba de gobiernos municipales designados por el gobierno central y no elegidos, a la hora de la verdad, van lo que defendan eran los intereses de quien los haba nombrado y no los de la comunidad, especialmente cuando estos intereses sean contradictorios. Pero, an los gobiernos elegidos, si no tienen un mnimo margen en la toma de decisiones, difcilmente asumirn las responsabilidades polticas necesarias ante sus ciudadanos. Si el Alcalde se convierte en el puro gestor de los dictados centrales, qu estmulo poltico puede tener ante sus ciudadanos en el momento de formular su programa electoral? Si no puede responsabilizarse de la mayora de los actos de su administracin por estar stos excesivamente determinados por otras instancias, qu estimulo tendr, por ejemplo, para ser ms eficiente en la prestacin de servicios? Podremos rpidamente convenir que cuando no hay autonoma las elecciones municipales tienen muy poco sentido y muy poco atractivo, tanto para atraer a candidatos de calidad, como para que la poblacin acuda a votar.

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