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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL INSTITUTO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SOCIOLOGIA

Eliezer Pedroso Rosa

POLTICAS PBLICAS DE ECONOMIA SOLIDRIA NO RIO GRANDE DO SUL

PORTO ALEGRE 2013

Eliezer Pedroso Rosa

POLTICAS PBLICAS DE ECONOMIA SOLIDRIA NO RIO GRANDE DO SUL

Dissertao apresentada como requisito para obteno do grau de Mestre pelo Programa de Ps-Graduao em Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Orientador: Prof. Dr. Antonio David Cattani

PORTO ALEGRE 2013

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL INSTITUTO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SOCIOLOGIA

ELIEZER PEDROSO ROSA

POLTICAS PBLICAS DE ECONOMIA SOLIDRIA NO RIO GRANDE DO SUL

Dissertao de Mestrado apresentada Universidade Federal do Rio Grande do Sul, como requisito final para obteno do ttulo de Mestre em Sociologia.

Aprovado em_____ de __________________ de 2013.

BANCA EXAMINADORA:

___________________________ Dr. Antonio David Cattani PPGSOC/UFRGS

___________________________ Dr. Marcelo Kunrath Silva PPGSOC/UFRGS

__________________________ Dra. Ana Mercedes Sarria Icaza Depto. Administrao/UFRGS

___________________________ Dr. Paulo Lisandro Amaral Marques Instituio Educacional Novo Hamburgo

AGRADECIMENTOS

Agradeo UFRGS e ao PPGS, professores e colegas, pelo perodo de grande aprendizado compartilhado durante o mestrado. Em especial, agradeo ao professor Antonio David Cattani, pela orientao paciente e pelo incentivo constante realizao desta pesquisa. Aos gestores pblicos entrevistados, por estarem abertos a colaborar prontamente e fornecer com transparncia as informaes que viabilizaram a elaborao deste projeto. Aos professores Marcelo Kunrath Silva, Ana Mercedes Sarria Icaza e Paulo Lisandro Amaral Marques, que aceitaram ler e avaliar esta dissertao, participando da banca e viabilizando o aprimoramento do trabalho. Mariana, pela constante e valorosa troca de ideias que ajudaram a compor este trabalho e pelo apoio na reviso e formatao desta dissertao.

RESUMO ! A partir da segunda metade da dcada de 1990 foram implementados no Brasil, no mbito de governos municipais e estaduais, programas e projetos voltados ao fortalecimento da economia solidria como estratgia de incluso social atravs da gerao de trabalho e renda. O Rio Grande do Sul, contando com mais de um sculo de tradio cooperativista, foi o primeiro estado brasileiro a implementar polticas pblicas de apoio a estes empreendimentos coletivos e autogestionados. O presente trabalho tem o objetivo de analisar as principais caractersticas das atuais polticas pblicas de economia solidria no Rio Grande do Sul, a partir das experincias de cinco municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre, a saber: Canoas, Novo Hamburgo, So Leopoldo, Sapucaia do Sul e Sapiranga. A pesquisa tem carter qualitativo, e foi realizada a partir de entrevistas com os gestores pblicos dos departamentos de economia solidria de cada municpio. Os resultados da anlise sobre a forma com que estas polticas esto estruturadas nos municpios indicam que, embora j no se trate de um novo gnero de poltica pblica, as polticas de economia solidria ainda apresentam grandes fragilidades no seu desenvolvimento. possvel afirmar que, em relao s primeiras experincias deste tipo de poltica implementadas no estado, as polticas atuais apresentam um crescimento mais quantitativo, no sentido do nmero de municpios que as desenvolvem e do nmero de empreendimentos atendidos, do que qualitativo, no sentido de aprimoramento e aprofundamento das aes empreendidas para constituio de uma outra dinmica econmica e social. ! ! Palavras-chave: Economia solidria, polticas pblicas, Rio Grande do Sul

ABSTRACT ! From the late 1990s onwards, programs and projects geared towards the strengthening of the solidarity economy have been implemented in Brazil in the scope of city and state governments, as a strategy of social inclusion through the generation of employment and income. Rio Grande do Sul, which has over a century of cooperative tradition, was the first Brazilian state to implement public policies to support those types of collective, self-managed initiatives. The aim of this paper is to analyze the main characteristics of the current public policies of solidarity economy in Rio Grande do Sul based on the experiences of five cities of the metropolitan area of Porto Alegre, which are: Canoas, Novo Hamburgo, So Leopoldo, Sapucaia do Sul and Sapiranga. This is a qualitative study based on interviews with the public managers at the solidarity economy departments of each municipality. The results of the analysis about the way such policies are structured in the cities indicate that, even though this is no longer a new type of public policy, the policies of solidarity economy still present several developmental weaknesses. It is possible to say that, regarding the first experiences of this type of policy implemented in the state, the current policies present a quantitative growth in terms of the number of cities that develop them and in respect to the amount of initiatives attended, as opposed to a qualitative growth, in the sense of improvement and deepening of the actions taken for the constitution of a different economical and social dynamics. ! ! Keywords: Solidarity economy, public policies, Rio Grande do Sul

LISTA DE ILUSTRAES

FIGURA 1 - Rede dos principais atores da economia solidria no Brasil ............... 40 FIGURA 2 - Etapas do ciclo de polticas pblicas ................................................... 58 FIGURA 3 - Processo de definio de um problema pblico .................................. 59 QUADRO 1 - Resumo das principais aes desenvolvidas pela SENAES dentro do Programa Economia Solidria em Desenvolvimento no perodo 2004-2010 ..... 72 QUADRO 2 Primeiras polticas de apoio economia solidria em prefeituras do Rio Grande do Sul .............................................................................................. 80 QUADRO 3 Cronologia do Programa de Economia Popular Solidria do Governo Olvio Dutra ............................................................................................... 84 QUADRO 4 Polticas atuais de apoio economia solidria em prefeituras do Rio Grande do Sul ................................................................................................... 103 GRFICO 1 Recursos para implementao das polticas pblicas municipais de economia solidria no perodo 2009-20012 ....................................................... 114 GRFICO 2 Arrecadao dos municpios pesquisados no perodo 2009-2012 .. 115

LISTA DE TABELAS

TABELA 1 - Criao de empreendimentos de economia solidria por dcada no Rio Grande do Sul ................................................................................................... 45 TABELA 2 - Empreendimentos de economia solidria por forma de organizao em 2007 ................................................................................................................... 88 TABELA 3 Nmero de empreendimentos solidrios em 2007 e 2012 ................. 112 TABELA 4 - Recursos para implementao das polticas pblicas municipais de economia solidria no perodo 2009-2012 .............................................................. 113 TABELA 5 Arrecadao dos municpios pesquisados no perodo 2009-2012 ..... 113

LISTA DE SIGLAS

Abicred: Associao Brasileira de Instituies de Microcrdito ADS: Agncia de Desenvolvimento Solidrio ANTEAG: Associao Nacional dos Trabalhadores em Autogesto Avesol: Associao do Voluntariado e da Solidariedade BNB: Banco do Nordeste do Brasil Camp: Centro de Assessoria Multiprofissional CATAFORTE: Associativismo e Cooperativismo dos Catadores de Materiais Reciclveis CCPES: Centros de Capacitao e Produo em Economia Solidria Cesol: Conselho Estadual de Economia Solidria CFES: Centros de Formao em Economia Solidria CNES: Conselho Nacional de Economia Solidria Coceargs: Cooperativa Central dos Assentados do Rio Grande do Sul Colacot: Confederao Latino-americana de Cooperativas e Mutuais de Trabalhadores CONAES: Conferncia Nacional de Economia Solidria Coppe: Cooperativas Populares da Coordenao dos Programas de Ps-graduao de Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro CTMC: Cooperativa dos Trabalhadores Metalrgicos de Canoas CUT: Central nica dos Trabalhadores DEPSOL: Departamento de Economia Popular Solidria DIFESOL: Departamento de Incentivo e Fomento Economia Solidria DRT: Delegacias Regionais do Trabalho EJA: Educao de Jovens e Adultos Fargs: Federao das Associaes de Recicladores do Rio Grande do Sul Fase: Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional FEA: Fundao de Educao para o Associativismo Fetraf-Sul: Federao dos Trabalhadores na Agricultura Familiar da Regio Sul FINEP: Financiadora de Estudos e Projetos FLD: Fundao Luterana de Diaconia FSM: Frum Social Mundial

GT Brasileiro: Grupo de Trabalho Brasileiro de Economia Solidria Ibase: Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas IPEA: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IRES: Inter-Rseaux de IEconomie Solidaire MAG: Cooperativas de Mutua Auto Gestione MES: Movimento de Economia Solidria MST: Movimento dos Sem-Terra MTE: Ministrio do Trabalho e Emprego NEATES: Ncleos Estaduais de Assistncia Tcnica em Economia Solidria OCB: Organizao das Cooperativas Brasileiras Ocergs: Organizao das Cooperativas do Rio Grande do Sul OCEs: Organizaes das Cooperativas Estaduais OIT: Organizao Internacional do Trabalho ONU: Organizao das Naes Unidas OP: Oramento Participativo PROEXT: Programa de Extenso Universitria PRONASCI: Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania RAIS: Relao Anual de Informaes Sociais RBSES: Rede Brasileira de Socioeconomia Solidria REAS: Red de redes de economia alternativa e solidaria RIEES: Reseau Interuniversitaire dEconomie Sociale et Solidaire RTES: Rseau des Territoires pour lEconomie Solidaire Sebrae: Servio Brasileiro de Apoio Micro e Pequena Empresas SEP: Superviso de Economia Popular SNCJS: Sistema Nacional de Comrcio Justo e Solidrio PAC: Projetos Alternativos Comunitrios Pacs: Polticas Alternativas para o Conesul PNADs: Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios PT: Partido dos Trabalhadores SEDAI: Secretaria de Desenvolvimento e Assuntos Internacionais SENAES: Secretaria Nacional de Economia Solidria SESAMPE: Secretaria da Economia Solidria e Apoio Micro e Pequena Empresa SIES: Sistema Nacional de Informaes em Economia Solidria SMIC: Secretaria Municipal de Indstria e Comrcio

STCAS: Secretaria do Trabalho, Cidadania e Ao Social Unicafes: Unio Nacional das Cooperativas da Agricultura Familiar e Economia Solidria Unisinos: Universidade do Vale do Rio dos Sinos Unisol Brasil: Unio e Solidariedade das Cooperativas e Empreendimentos de Economia Social do Brasil Unitrabalho: Fundao Interuniversitria de Estudos e Pesquisas sobre o Trabalho Univens: Cooperativa Unidas Venceremos

SUMRIO

INTRODUO ......................................................................................................... 13 CAPTULO 1 ELEMENTOS HISTRICOS E PERSPECTIVAS TERICAS DA ECONOMIA SOLIDRIA .......................................................................................... 21 1.1 ORIGENS HISTRICAS DA ECONOMIA SOLIDRIA ...................................... 21 1.2 ECONOMIA SOLIDRIA NOS CONTEXTOS EUROPEU E LATINO-AMERICANO ........................................................................................... 29 1.3 ECONOMIA SOLIDRIA NO BRASIL ................................................................ 36 1.4 COOPERATIVISMO E ECONOMIA SOLIDRIA NO RIO GRANDE DO SUL ... 42 CAPTULO 2 ESTADO, POLTICAS PBLICAS E ECONOMIA SOLIDRIA .... 47 2.1 ESTADO, SOCIEDADE E POLTICAS PBLICAS ............................................. 47 2.2 TIPOLOGIAS DE POLTICAS PBLICAS .......................................................... 53 2.3 CICLOS DE POLTICAS PBLICAS ................................................................... 57 2.4 AS TRANSFORMAES NA POLTICA DE TRABALHO NO BRASIL.............. 66 2.5 POLTICAS PBLICAS DE ECONOMIA SOLIDRIA NO BRASIL .................... 70 CAPTULO 3 POLTICAS PBLICAS DE ECONOMIA SOLIDRIA NO RIO GRANDE DO SUL ................................................................................................... 78 3.1 HISTRICO DAS POLTICAS PBLICAS DE ECONOMIA SOLIDRIA NO RIO GRANDE DO SUL.............................................................................................. 78 3.2 PERFIL DOS MUNICPIOS PESQUISADOS ...................................................... 87 3.2.1 Canoas ............................................................................................................. 89 3.2.2 Novo Hamburgo .............................................................................................. 92 3.2.3 So Leopoldo .................................................................................................. 96 3.2.4 Sapucaia do Sul .............................................................................................. 98 3.2.5 Sapiranga ...................................................................................................... 101 3.3 ANLISE DAS POLTICAS PBLICAS DE ECONOMIA SOLIDRIA NO RS . 104 3.3.1 Nvel de estruturao ................................................................................... 105 3.3.2 Concepo e participao social da poltica ............................................. 107

3.3.3 Execuo, recursos e resultados.............................................................. 110 CONCLUSO ....................................................................................................... 117 REFERNCIAS ..................................................................................................... 123 ANEXOS.................................................................................................................. 128 ANEXO I FORMULRIO PARA COLETA DE INFORMAES .......................... 128 ANEXO II LEI ESTADUAL DE ECONOMIA SOLIDRIA ..................................... 134 ANEXO III PLANO DE TRABALHO DE 2012 DA DIRETORIA DE ECONOMIA DE CANOAS ........................................................................................................... 137 ANEXO IV LEI MUNICIPAL DE ECONOMIA SOLIDRIA DE NOVO HAMBURGO............................................................................................................ 138

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INTRODUO

O Brasil viveu uma longa fase de estagnao econmica, iniciada na dcada de 1980 e agravada pelas polticas neoliberais de abertura do mercado nacional aos produtos estrangeiros durante a dcada de 1990. O movimento internacional da globalizao provocou mudanas profundas nas estruturas econmicas e polticas dos pases em desenvolvimento. Por um lado, a quebra de barreiras transnacionais proporcionou a integrao econmica, financeira e tecnolgica entre os continentes, mas por outro, desprotegeu as indstrias nacionais frente ao mercado estrangeiro. Fragilizadas pela concorrncia das multinacionais, inmeras empresas nacionais faliram, aumentando consideravelmente os ndices de desemprego e informalidade no pas (ARROYO; SCHUCH, 2006). Segundo Singer (2008), uma das alternativas encontradas pelos trabalhadores diante da perspectiva de desemprego foi a tomada de empresas falidas ou em via de falncia, ressuscitando-as como cooperativas autogestionrias, passando a ser seus prprios patres. Alm do aumento do desemprego, nas ltimas dcadas, a organizao do trabalho mudou, fazendo com que as empresas reduzissem seus quadros de mo-de-obra devido insero de novas tecnologias e tcnicas de produo e subcontratao de servios autnomos e cooperativos. Com o aprofundamento do processo de globalizao a partir do final do sculo XX, a terceirizao foi adotada como uma nova estratgia de reestruturao produtiva. Oriunda do modelo toyotista de produo, ela implementa uma nova forma de relao entre capital e trabalho. Segundo Arroyo e Schuch (2006), a terceirizao acaba definindo-se por um carter dbio, pois ao mesmo tempo em que precariza as relaes de trabalho e reduz salrios, direitos e outros benefcios, ela possibilita o surgimento e o avano de outras formas de organizao do trabalho, graas criao de empreendimentos autnomos. Nesse contexto, a economia solidria surge como instrumento de defesa da classe trabalhadora a partir da criao de projetos coletivos, tais como: clubes de troca, cooperativas populares, associaes e redes de produo, consumo e comercializao, empresas autogestionrias, cooperativas de agricultura familiar, entre outros. A economia solidria tem sido uma resposta importante dos trabalhadores e dos movimentos sociais em reao s transformaes ocorridas no

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mundo do trabalho e nova etapa do capitalismo, caracterizada pelo desemprego estrutural e pela desvalorizao do trabalho produtivo em relao acumulao financeira (SINGER, 2008). Conforme dados do Sistema Nacional de Informaes em Economia Solidria (SIES), referentes ao perodo de 2005 a 2007, existem no Brasil 21.885 organizaes coletivas, envolvendo 1.647.029 participantes organizados sob forma de autogesto, que realizam atividades de produo de bens e de servios, crdito e finanas solidrias, trocas, comrcio justo e consumo solidrio. No Rio Grande do Sul, foram mapeados 2.084 empreendimentos de economia solidria, envolvendo aproximadamente 30.500 trabalhadores organizados sob a forma de grupos informais (1.024), associaes (597), cooperativas (382) e empreendimentos constitudos segundo outras formas de organizao (81). Conforme Laville e Gaiger (2009), o conceito de economia solidria se refere a acepes variadas que giram ao redor da ideia de solidariedade, em contraste com o individualismo utilitarista e concorrencial, que visa apenas a lucratividade e caracteriza o comportamento econmico predominante nas sociedades capitalistas. O termo foi cunhado na dcada de 1990, quando, por iniciativa de cidados, produtores e consumidores, despontaram inmeras atividades econmicas organizadas segundo princpios de cooperao, autonomia e gesto democrtica. Segundo os autores:
As expresses da economia solidria multiplicaram-se rapidamente, em diversas formas: coletivos de gerao de renda, cantinas populares, cooperativas de produo e comercializao, empresas de trabalhadores, redes e clubes de troca, sistemas de comrcio justo e de finanas, grupos de produo ecolgica, etc. Essas atividades apresentam em comum a primazia da solidariedade sobre o interesse individual e o ganho material [...] (LAVILLE; GAIGER, 2009, p. 162).

Lisboa (2005) afirma que uma das originalidades da economia solidria a de estar no mercado sem se submeter busca do lucro mximo, como se evidencia pela prtica do preo justo nos seus empreendimentos. A preocupao com a rentabilidade econmica no est excluda, mas suas operaes se pautam pelo respeito aos valores ticos e humanistas. Singer (2008, p. 9) complementa dizendo que a chave desta proposta a associao entre iguais em vez do contrato entre desiguais [...] outro modo de produo, cujos princpios bsicos so a propriedade coletiva ou associada do capital e o direito liberdade individual.

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Em contraposio a estes autores, Barbosa (2007) afirma que com maior ou menor possibilidade de troca, de alguma forma, todos na sociedade se confrontam com o mercado e se subordinam a ele. As atividades da economia solidria podem at apresentar um modo de produzir, mas no um modo de produo diferente, e s podem ser compreendidas como totalidade. Segundo a autora, esta uma perspectiva muitas vezes incipiente na viso idealizada de economia solidria, que ainda, frequentemente, se envereda terica e ideologicamente pela viso de mercados e economias heterogneas convivendo com lgicas prprias. Para Barbosa (2007), a economia solidria se insere em um universo de prticas decorrentes do adensamento da questo social na vida capitalista e do acirramento da luta de classes em favor da acumulao de capital atravs da diminuio e precarizao do emprego, com baixos salrios, pssimas condies de trabalho e desproteo social. Nessa mesma linha, Lima (2010) afirma que o trabalho associado, mais do que representar a autonomia e democratizao no trabalho, se adequa aos ditames de flexibilizao exigidos pelo capital. Os cooperados, ao ocuparem simultaneamente a posio de trabalhadores e de proprietrios nas cooperativas, deslocariam a relao de oposio entre capital e trabalho para uma relao de colaborao entre capital e trabalho, com a adoo de uma perspectiva gerencial. Segundo o autor, diversas empresas passaram a demitir trabalhadores sugerindo que eles se organizassem em cooperativas para prestar servios como subcontratados para essas mesmas empresas. Deste modo, no momento em que os trabalhadores se autogerem, eliminam custos para o capital. De acordo com Eid (2007), do ponto de vista terico-conceitual, os liberais entendem as experincias solidrias como sendo uma espcie de corretivo das crises cclicas do sistema capitalista. Segundo essa concepo, quando o ciclo econmico entra em crise, o aparecimento ou ressurgimento dessas experincias tem a funo de reduzir presses populares por trabalho, emprego e renda. Entende-se que o empreendimento solidrio ao crescer, torna-se empresa capitalista, sendo contrrio, torna-se invivel e fecha. E to logo o ciclo econmico da economia capitalista entraria em fase de crescimento, os capitalistas estariam investindo, gerando novos empregos e isso levaria trabalhadores associados em empreendimentos solidrios a optarem em retornar ou iniciar-se na condio de trabalhador assalariado.

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Um caminho intermedirio de reflexo terica sobre economia solidria apontado por Gaiger (2008), que afirma ser ilusrio acreditar em um altrusmo generalizado, capaz de banir naturalmente qualquer sinal de utilitarismo. possvel dizer que a economia solidria representa um fenmeno em que se podem realizar interesses no utilitrios, mas isso no autoriza supor que esses vnculos sociais no incluam relaes inexoravelmente hbridas, com dosagens de solidariedade, altrusmo, pragmatismo e interesse prprio. O autor afirma que a economia solidria e a autogesto residem primordialmente numa experincia de emancipao do trabalho desumanizado e desprovido de sentido, na restituio do trabalhador condio de sujeito de sua existncia, na superao do seu estado de alienao. A economia solidria realiza a sociabilizao dos meios de produo entre os associados, de forma que todos sejam scios e no meramente empregados de outrem. Do mesmo modo, no existem salrios, mas sim retiradas, cuja proporcionalidade definida em assembleia por todos os membros do empreendimento, o que faz com que, geralmente, a variabilidade entre a menor e a maior retirada seja muito menor do que a diferena entre o menor e o maior salrio nas empresas capitalistas. Alm disso, o que nas empresas capitalistas denominado lucro e pertence unicamente ao(s) proprietrio(s), nos empreendimentos solidrios chamado de sobras, que so em parte divididas igualitariamente entre todos os associados e em parte depositadas em um fundo indivisvel que visa manuteno do empreendimento. Esses mecanismos buscam promover a igualdade e reduzir a alienao do trabalhador, a partir do momento em que ele no tem somente o direito de participar do empreendimento em todos os mbitos, mas tambm responsabilidade direta sobre os seus prprios ganhos, atravs dos lucros e prejuzos da empresa que tambm sua (SINGER, 2008). Para Lisboa (2005), a economia solidria configura um modelo de produo com potencial civilizador superior ao do capitalismo, que cultiva o individualismo, o egosmo e o consumismo e que tem depredado os recursos naturais do planeta. O capitalismo gerou um modelo de vida nos pases ricos que no pode ser estendido a toda humanidade, tratando-se, portanto, de um sistema altamente excludente (FURTADO, 1996). A economia solidria busca justamente na incluso a soluo para os seus problemas. Porm, h muitos desafios a serem enfrentados para sua consolidao, de ordem poltica, econmica e cultural. So fundamentais polticas pblicas adequadas, que tratem essas atividades,

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consideradas informais, porm legitimas, no como um problema social, mas como parte da soluo econmica para direcionar o desenvolvimento nacional rumo incluso e sustentabilidade. Segundo Frana Filho (2006), consenso que somente como poltica pblica a economia solidria poder sair do seu confinamento e experimentalismo social para se constituir em uma fora contra-hegemnica capaz de construir uma outra dinmica econmica e social. A partir da segunda metade da dcada de 1990, foram implementados no Brasil, no mbito de governos municipais e estaduais, programas e projetos voltados ao fortalecimento da economia solidria como estratgia de incluso social pela gerao de trabalho e renda em atividades coletivas e autogestionadas. As polticas pblicas de economia solidria esto associadas ao surgimento da questo da gerao de trabalho e renda para alm da noo exclusiva de emprego. As polticas de emprego anteriores no concebiam a possibilidade de gerao de trabalho e renda fora do paradigma da relao assalariada. Tais polticas baseavam-se, fundamentalmente, na qualificao profissional, buscando o aumento das condies de empregabilidade da mo-de-obra (FRANA FILHO, 2006). Segundo Frana Filho (2006), a entrada da economia solidria na agenda das polticas pblicas de gerao de trabalho e renda carrega consigo os riscos de uma tendncia precarizante do mercado de trabalho. Ao mesmo tempo, este processo aponta para a possibilidade de estabelecimento de novas formas de relao de trabalho mais igualitrias e democrticas em um contexto de relativizao da centralidade do assalariamento. Trata-se, neste caso, de pretender inventar novas institucionalidades em certos territrios, a fim de fomentar o desenvolvimento de uma outra dinmica econmica, baseada na combinao do potencial das formas no capitalistas de produo no bojo de iniciativas populares solidrias, articulandoas a outras iniciativas no campo da sociedade civil. Na mesma linha, Benini (2003) afirma que a economia solidria aponta para uma resposta articulada a diversos problemas relacionados ao trabalho e produo, porm, tambm, com contradies que somente por meio de polticas pblicas especficas podero ser resolvidas. Esse fato no significa criar dependncia entre elas e os agentes governamentais, mas sim a construo de uma agenda de reformas do Estado, na qual o papel do poder pblico possa ser o de constituir terreno frtil e propcio para que tais prticas tenham viabilidade e possibilidades de reproduo.

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Conforme exposto at o presente momento, a economia solidria, enquanto objeto sociolgico, conta com anlises e intepretaes distintas e muitas vezes controversas dentro dos campos de estudo da sociologia do trabalho e das polticas pblicas. Alguns autores, como Singer (2008), Frana Filho (2006), Lisboa (2005) e Gaiger (2011), visualizam o fenmeno da economia solidria primordialmente como um instrumento de resistncia dos trabalhadores frente explorao capitalista, ou como uma experincia de construo da emancipao social das relaes capitalistas de produo. Por outro lado, h autores, como Barbosa (2007) e Lima (2010), que descrevem a economia solidria fundamentalmente com uma nova cultura do trabalho, pautada pelo empreendedorismo e pelo auto-emprego, mas que no contradiz o sistema capitalista. Na viso desses autores, o Estado deixa de se comprometer com a universalizao do direito ao trabalho assalariado e atua como legitimador do novo contexto de precarizao do trabalho em favor da acumulao capitalista, conformando uma conjuntura de baixos salrios, pssimas condies de trabalho e desproteo social. Com o crescimento do nmero de estados e municpios brasileiros implementadores de polticas pblicas de economia solidria a partir dos anos 2000, foi criada, em 2003, a Rede Brasileira de Gestores de Polticas Pblicas de Fomento de Economia Popular e Solidria. Um dos desafios colocados pela Rede de Gestores, desde ento, o da identificao, intercmbio e sistematizao das polticas pblicas desenvolvidas pelos estados e municpios nesta rea. Portanto, h uma expansiva experimentao social e poltica que indica a existncia de um acmulo de prticas que precisam ser melhor conhecidas. Para isso, necessrio inventariar e analisar as polticas pblicas de economia solidria existentes hoje no Brasil, criando indicadores para acompanhamento e avaliao das aes desenvolvidas e dos resultados alcanados. A partir dessa problemtica e com base nos diferentes pontos de vista apresentados sobre o fenmeno da economia solidria, pretende-se responder as seguintes questes: De que forma e em que medida os pressupostos tericos e estratgicos da economia solidria so traduzidos em polticas pblicas e quais as possibilidades e limites dessas polticas? Quais so as caractersticas das atuais polticas pblicas de economia solidria no Rio Grande do Sul e que avanos podem ser verificados em relao s primeiras experincias deste tipo de poltica no estado?

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Considera-se aqui que os pressupostos tericos e estratgicos da economia solidria so a valorizao social do trabalho humano, a promoo da autonomia do trabalhador, a organizao do trabalho a partir de um formato de gesto democrtica e igualitria, inclusive com a propriedade coletiva dos meios de produo, pela via da associao autogestionria e tendo por base valores da cooperao e da solidariedade, que se contrapem lgica individualista e utilitarista dos empreendimentos capitalistas. Este trabalho filia-se mais propriamente, apesar da importncia de todos os debates tericos apresentados, viso proposta por Gaiger (2008), que considera o carter hbrido das relaes atualmente estabelecidas em empreendimentos de economia solidria, envolvendo doses variadas de altrusmo, solidariedade, interesse prprio e pragmatismo. Tambm essencial a noo, apresentada por Laville (2009) de que diferentes formas de organizao econmica podem desenvolver-se simultaneamente, sendo, portanto, possvel compreender a economia solidria como embrio de uma outra economia que tem se desenvolvido em paralelo e no interior da economia capitalista. Nesse sentido, fundamental para esta pesquisa pontuar o que afirma Frana Filho (2006) sobre a necessidade de estabelecer polticas pblicas especficas para economia solidria, sendo este o caminho para que a economia solidria supere seu carter experimental e alcance desenvolvimento mais significativo, constituindo-se em uma fora contrahegemnica capaz de construir outra dinmica econmica e social. Para nortear o trabalho de investigao, considerando os pressupostos tericos acima explicitados, foram elaboradas as seguintes hipteses: H1: As polticas pblicas de economia solidria no Rio Grande do Sul constroem estratgias de desenvolvimento local direcionadas ao fomento de uma nova dinmica econmica, a partir da criao e do fortalecimento de arranjos produtivos locais integrados ao tecido das relaes sociais, polticas e culturais. H2: A formulao de seus projetos e programas orientada pela necessidade de engendrar os valores da autogesto e da solidariedade, em contraste com o individualismo utilitarista do empreendedorismo tradicional. H3: Mais do que simplesmente organizar a economia informal em uma perspectiva de incluso econmica e social, as polticas pblicas de economia solidria trabalham a partir de uma concepo de poltica estratgica, orientada pelos ideais de resistncia e emancipao dos trabalhadores, na medida em que

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pensa o desenvolvimento centrado em contextos territoriais especficos e orientado por uma nova dinmica econmica. O presente trabalho tem por objetivo analisar de que forma e em que medida os pressupostos tericos e estratgicos da economia solidria so traduzidos em polticas pblicas locais e quais os avanos, possibilidades e limites dessas polticas. Para tanto, se faz necessrio descrever e sistematizar as caractersticas das atuais polticas pblicas de economia solidria no Rio Grande do Sul, bem como identificar os principais programas e projetos implementados e comparar os diferentes tipos e nveis de estruturao das polticas pblicas de economia solidria dos municpios gachos, examinando tambm a participao das entidades da sociedade civil no processo de formao e implementao das polticas pblicas.

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1 ELEMENTOS HISTRICOS E PERSPECTIVAS TERICAS DA ECONOMIA SOLIDRIA

Neste primeiro captulo, a economia solidria apresentada com o objetivo de situar o leitor em relao ao histrico destas iniciativas e trazer algumas definies conceituais que permitam compreender no que consistem estas experincias, bem como apresentar o debate terico que discute o que representam na contemporaneidade. Posteriormente, apresentado um breve histrico das prticas de economia solidria na Europa e na Amrica Latina e o seu surgimento no Brasil, procurando esclarecer como se construram as relaes sociais entre seus diversos atores: trabalhadores, movimentos sociais, governos e organizaes nogovernamentais.

1.1 ORIGENS HISTRICAS DA ECONOMIA SOLIDRIA

Os primeiros focos de pensamento da economia solidria surgem no incio do sculo XIX na Europa, principalmente na Frana, sendo os principais pensadores nessa perspectiva Claude Saint-Simon (1760-1825), Charles Fourier (1772-1873), Pierre Proudhon (1809-1865), e, na Inglaterra, Robert Owen (1773-1858). Eles elaboraram modelos de sociedade mutualista, cooperativista e solidria, porm no apresentaram uma formulao objetiva de como transformar a sociedade da poca e, em virtude disso, foram chamados por Karl Marx de socialistas utpicos (ARROYO; SCHUCH, 2006). Os socialistas utpicos formularam ideias diferentes entre si e propuseram solues diversas aos problemas da sociedade capitalista, mas possuam em comum teorias que reivindicavam a igualdade real entre os cidados e no apenas aquela liberdade ideal promovida pela Revoluo Francesa. Na primeira dcada do sculo XIX, Robert Owen era proprietrio de um imenso complexo txtil em New Lenark, Inglaterra. Ao invs de explorar plenamente os trabalhadores que empregava, Owen decidiu limitar a jornada de trabalho e proibir o emprego de crianas, para as quais construiu escolas. O tratamento diferenciado que Owen dava aos assalariados resultou em maior produtividade do

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trabalho, o que tornou sua empresa bastante lucrativa, apesar de gastar mais com a folha de pagamento. Em 1815, a Gr-Bretanha entrou em uma profunda depresso econmica em decorrncia de um longo ciclo de guerras na Europa, e, em 1817, Owen apresentou uma proposta ao governo britnico para auxiliar as vtimas da pobreza e do desemprego e restabelecer o crescimento da atividade econmica. Seu plano previa a distribuio de terras aos pobres e a construo de Aldeias Cooperativas, em cada uma das quais viveriam cerca de 1.200 pessoas trabalhando na terra e em indstrias, produzindo assim sua prpria subsistncia. Os excedentes de produo poderiam ser trocados entre as Aldeias. Deste modo, os pobres seriam reinseridos produo ao invs de permanecerem desocupados e no precisariam se submeter explorao nas fbricas capitalistas. Porm, o governo britnico se negou a implementar o plano de Owen (SINGER, 2008). Na Frana, Charles Fourier desenvolveu uma teoria na qual a sociedade deveria se organizar de uma forma que todas as paixes humanas pudessem ter livre curso para produzir uma harmonia universal, conforme afirma Singer (2008, p. 36). O objetivo principal dessa organizao social era dispor o trabalho de forma que ele se tornasse atrativo para todos. Para viabilizar esta sociedade, Fourier concebeu a ideia do falanstrio, uma comunidade suficientemente grande (com aproximadamente 1.800 pessoas) para oferecer a cada um ampla liberdade na escolha do seu trabalho. Todavia, o falanstrio no coletivista como a Aldeia Cooperativa de Owen: nele ainda se preservam a propriedade privada e o mercado como principal forma de trocas. De todo modo, Fourier prope diversos mecanismos de redistribuio das riquezas para evitar que a sociedade se polarize entre ricos e pobres. Na prtica, houve poucas experincias de falanstrios na Frana, tendo um maior nmero surgido nos Estados Unidos. Estima-se que tenham sido criados entre 40 e 50 falanstrios durante as depresses econmicas americanas do sculo XIX. A ideia de que todos poderiam viver em comunidades autogeridas, sem a necessidade de um Estado, fez com que Fourier fosse considerado um predecessor dos anarquistas (SINGER, 2008). Saint-Simon, filsofo e economista francs, considerado um dos mais importantes precursores do socialismo, tendo cunhado a famosa frase: a cada um segundo sua capacidade, a cada capacidade segundo seu trabalho. Este terico, quando fala em sociedade, imagina algo como uma grande fbrica, na qual a explorao do homem pelo homem seria substituda por uma administrao coletiva,

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sendo que, neste contexto, no caberia mais a existncia da propriedade privada. Porm, nesta sociedade idealizada, haveria ainda certa desigualdade, pois, baseando-se no modelo fabril, Saint-Simon previa hierarquizao, sendo que no topo estariam engenheiros, diretores de produo, cientistas e artistas, e abaixo estariam os trabalhadores que executariam os projetos. Este foi o primeiro terico a perceber que o carter da luta de classes estava intimamente ligado economia e que seria atravs dos trabalhadores que o futuro seria construdo; todavia, acreditava ele, somente se guiados por algum. Por isso, Saint-Simon, bem como Fourier, acreditava que era necessria a participao da burguesia em um processo de modificao social, pois s das classes superiores poderia partir a iniciativa de uma mudana (HUBERMAN, 1981). Proudhon, considerado precursor do anarquismo, defendia uma sociedade formada por pequenos produtores que utilizariam certificados de circulao ao invs de dinheiro, trocando servios sem a sobreacumulao financeira. A base da teorizao de Proudhon a crtica propriedade, que ele considera um roubo. O pensador d grande ateno tambm ao trabalho como construo coletiva, e no individual, e critica a diviso do trabalho, que seria o princpio do pauperismo, pois esta diviso o pretexto para baixos salrios. Acreditava Proudhon que a economia deveria ser entendida como cincia da produo humana, e no da produo material. Este pensamento leva a uma quebra de paradigma em relao economia clssica, centrada agora, enquanto economia poltica, no humano manifesto no trabalho (ALMEIDA, 1983). Esses tericos, alm de grandes idealizadores do socialismo, foram tambm protagonistas dos movimentos sociais e polticos de suas respectivas pocas. Durante seu perodo de vida, tanto na Frana quanto na Inglaterra, havia proibies quanto a associaes civis, como a Lei Le Chapelier e os Combination Acts. Esses pensadores foram militantes ativos na causa trabalhista, lutando contra estas leis e procurando criar alternativas para os trabalhadores. O cooperativismo recebeu destes pensadores inspirao e base terica, a partir dos quais os participantes de empreendimentos solidrios foram construindo novos caminhos, atravs do mtodo da tentativa e do erro (SINGER, 2008). Aps a revogao dos Combination Acts, em 1824, comea na Inglaterra um surto de experincias cooperativas, bem como de movimentos sindicais. Baseada nas necessidades dos trabalhadores frente crescente explorao econmica e

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orientada pelos princpios dos primeiros pensadores socialistas, surge na Inglaterra, em 21 de dezembro de 1844, a primeira experincia bem-sucedida do que viria a ser este novo modelo de organizao cooperativa. A cooperativa Sociedade dos Pioneiros de Rochdale tinha a pretenso de instaurar um novo sistema econmico e social baseado na cooperao e na solidariedade. Foi fundada por 28 trabalhadores, dentre eles teceles, alfaiates, carpinteiros e marceneiros. J em 1848 possua 140 membros, e em 1849, com a falncia do principal banco da regio, passou a ter 390 membros, enquanto o capital da cooperativa passou de 30,00 libras para 1.194,00 libras. Em 1860, j com 3.450 scios, o seu capital era de 152.000,00 libras. A sua importncia no se limita ao fato de ter sido a primeira cooperativa formal a ser fundada, e nem evidente constatao do seu sucesso, mesmo dentro do ambiente altamente competitivo da sociedade capitalista. Para alm disso, a Sociedade dos Pioneiros de Rochdale, em seu funcionamento, definiu as caractersticas fundamentais do pensamento cooperativo que viria a ser a base das organizaes cooperativas at os dias de hoje (SCHNEIDER, 2003). Segundo Singer (2008, p. 27), seria justo chamar essa fase inicial de sua histria de cooperativismo revolucionrio, o qual jamais se repetiu de forma to ntida. Ela tornou evidente a ligao essencial da economia solidria com a crtica operria e socialista do capitalismo. A multiplicao do nmero de sindicatos e de cooperativas em diversos pases europeus elevou o nvel de organizao do movimento operrio at a fundao da Associao Internacional dos Trabalhadores, tambm conhecida como Primeira Internacional. No entanto, os seus membros estavam divididos por um debate interno quanto anlise do capitalismo e a maneira de se emancipar da sua dominao. Nos congressos de Paris, Lyon e Marselha, entre 1876 e 1879, os marxistas se opem aos proudhonianos e saem vitoriosos. Os marxistas denunciam o modelo das manufaturas capitalistas inglesas e defendem a tomada do poder poltico pelo proletariado para suprimir o antagonismo entre classes sociais; os proudhonianos, mais prximos das concepes liberais dos economistas franceses, defendem uma revoluo econmica a partir do modelo da produo independente, valorizando a produo coletiva e organizando as trocas econmicas por meio do mutualismo e do federalismo. Karl Marx acusa as teses de Proudhon de iluses imediatas, que promoveriam mudanas excessivamente parciais. Devido aos diversos embates travados entre a ala sindical e cooperativa do movimento operrio,

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os trabalhadores franceses optam pela sua diviso em dois movimentos distintos: o movimento operrio e o movimento cooperativo. Esta deciso tambm foi alimentada pela Lei 1884, que reconhece a liberdade sindical, mas limita os sindicatos a uma ao de defesa profissional, proibindo-os de gerir diretamente atividades econmicas remetidas a outras formas de organizao (DEMOUSTIER, 2001). Com a Revoluo Russa de 1917, as teses de Karl Marx e Friedrich Engels, principais autores do que ficou conhecido como socialismo cientfico, foram transformadas por Lnin em possibilidade poltica concreta e ganharam o mundo, inspirando dezenas de revolues. Porm, a proposta de substituio total e absoluta da dinmica de mercado pelo planejamento estatal mostrou-se ineficaz para construo democrtica naquele momento, como pode ser verificado pela resistncia dos kolkhozy (fazendas coletivas) adoo dos Planos quinquenais, implementados por Stlin na Unio Sovitica. A formao de um partido nico levou concentrao do poder nas mos de uma elite dirigente, semelhante tecnoburocracia dos pases capitalistas. A partir da avaliao do que ficou conhecido como socialismo real, pensar a economia com base na solidariedade demonstrou-se essencial para a construo de uma sociedade mais justa, igualitria e democrtica (ARROYO; SCHUCH, 2006). A palavra autogesto relativamente recente, tendo aparecido na lngua francesa no incio dos anos 1960 como traduo literal da palavra servo-croata samoupravlje (samo equivalendo ao prefixo grego auto, e upravlje equivalendo aproximadamente a gesto), e nasceu para descrever a experincia polticoeconmico-social da Iugoslvia, iniciada por Josip Broz Tito, em ruptura com o stalinismo. O Partido Comunista Iugoslavo seguiu os modelos sugeridos pela Unio Sovitica desde a sua fundao, em 1919, at o final dos anos 1940, quando ocorre o rompimento entre os dois pases. Desde ento, o modelo econmico da Iugoslvia encaminhou-se no sentido de uma descentralizao e, em 1950, o governo decide pela introduo do sistema autogestionrio, embasado (mesmo que no declaradamente) em diversos aspectos do corpo terico proposto por Proudhon. Os diferenciais da organizao econmica adotada pela Iugoslvia quando do seu rompimento com a URSS foram a autogesto e o planejamento social aliados manuteno do mecanismo de mercado (VENOSA, 1982; ALMEIDA, 1983).

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Durante aproximadamente cinco sculos a histria iugoslava havia tido como unidade econmica fundamental as zadrugas, pequenas comunidades onde conviviam entre 10 e 80 membros, constitudas por vrias famlias consanguneas ou com relaes de parentesco, que possuam em comum os meios de produo, bem como regulavam em conjunto a propriedade e a vida da comunidade. As zadrugas se consolidaram entre os povos eslavos e resistiram s grandes transformaes histricas do perodo. Esta experincia comparvel com outras formas de comunismo domstico primitivo, como o ayllu inca e o kibutz israelense. O longo perodo em que as zadrugas foram uma importante forma de organizao econmica parece influir decisivamente para a posterior formao dos empreendimentos autogestionrios encontrados na Iugoslvia no sculo XX, conforme afirma Venosa (1982):

Os princpios de ajuda mtua que encontramos presentes ainda hoje no somente nas cooperativas agrcolas, mas tambm nas organizaes de trabalho associado, podem ser entendidos como sendo indicativos de persistncia e transformao das formas de solidariedade praticadas na Iugoslvia durante sculos (VENOSA, 1982, p. 26).

Ao lado das prticas coletivas e de solidariedade mtua existiam tambm normas de equidade e participao igualitria no processo de tomada de deciso. Estas regras tornavam a zadruga distinta da famlia patriarcal, onde a estratificao do poder e a hierarquia de privilgios eram acentuadas. O processo de deciso era democrtico e a diviso do trabalho se dava segundo sexo, idade e grau de parentesco. A liderana e a chefia eram exercidas pelo domacin. A aptido para o trabalho e a realizao de negcios era o principal requisito para a escolha do domacin, que assumia um papel de direo econmica, moral e de vigilncia, mas tambm participava dos trabalhos na comuna local. Apesar de sua autoridade, ele no deixava de consultar aqueles que eram ao mesmo tempo seus subordinados e seus pares. Como a autoridade do chefe era delegada, ele conservava seu posto enquanto gozasse da confiana e do respeito da comunidade. No caso de abuso dos seus direitos, um conselho formado pelos adultos casados da comunidade tinha o poder de destitu-lo do cargo. Este conselho era a instncia mxima de deciso. Acerca destas consideraes sobre a zadruga, Venosa (1982) afirma que:

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Comparando-se o modelo de autogesto das empresas iugoslavas e as caractersticas de funcionamento da zadruga, podemos observar algumas similaridades claras [...]. Reconhece-los equivale a desmistificar o credo da autogesto, como o futuro inexorvel, como estgio superior. Seria, em ltima instncia, reconhecer que, se a autogesto existe bem ou mal na Iugoslvia, devido ao fato de que ela era uma forma de organizao possvel. No limite estaramos tambm sugerindo a impossibilidade de intelectuais com origem social em fraes de classes dominantes adivinharem qual a melhor organizao para a classe operria (VENOSA, 1982, p. 34).

Outra experincia importante de autogesto no sculo XX ocorreu durante a

Guerra Civil Espanhola. Aps a I Guerra Mundial, a Espanha passou por um perodo de grande instabilidade poltica, quando se intercalavam pocas de quase ausncia de governo com pocas de ditadura militar. Nos anos 30 do sculo XX, a Espanha, governada pela trindade reacionria (Exrcito, Igreja e Latifndio), representava um anacronismo frente ao restante da Europa, moderna politicamente. Por um lado, a monarquia estava definitivamente fora de questo, e por outro, o pas no parecia apto a uma repblica burguesa. A proclamao da repblica em 1931, o motim militar de 1932, a supresso, pelo governo, de um movimento anarquista em 1933 e a represso, pelo exrcito, de um movimento popular austraco em 1934, levam a esquerda partidria espanhola vitria eleitoral por maioria absoluta em 1936. O exrcito e outros segmentos sociais conservadores da Espanha se revoltaram contra o novo governo socialista, e, neste mesmo ano, eclode a Guerra Civil Espanhola. Segundo Almeida (1983, p. 50), por todo o pas, os trabalhadores e os camponeses tomaram as fbricas e as terras abandonadas por seus proprietrios em virtude da guerra, dando incio a um sistema autogestionrio que vigorou at 1939, quando a ditadura fascista toma o poder. Nas fbricas, reduziu-se a jornada de trabalho, a disparidade de salrios foi contida atravs do estabelecimento de teto mnimo e mximo, a aposentadoria foi regulada por 35 anos de trabalho ou 70 anos de idade compulsria. Nas coletividades camponesas, foram criados salrios-famlia e aposentadorias, fundaram-se bibliotecas e escolas, mdicos e veterinrios foram contratados, houve aumento da terra arvel e impulso avicultura. A coletivizao no se deteve nas fbricas ou pequenas aldeias, mas expandiu-se por todo o territrio nacional, atravs de congressos e federaes. Porm, esse movimento teve um grande inimigo: o banco, que estava em poder da burguesia republicana. Como os socialistas e o PPCC espanhis no quiseram obrigar a burguesia a comprar armas com o ouro do

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banco, estas foram adquiridas com ouro do Estado e fornecidas pela URSS, que vivia em uma organizao absolutamente diversa da espanhola naquele momento e brindou somente seus partidrios e a burguesia, que desejava recuperar as fbricas e as terras. O apoio da URSS foi muito controverso e gerou o esfacelamento do movimento, conforme afirma Almeida (1983, p. 50): A diviso dos trabalhadores provocada pela URSS e sua atitude conciliatria com a burguesia espanhola levaram a coletivizao morte. As organizaes autogestionrias espanholas se constituam internamente da seguinte maneira: o proprietrio substitudo por um conselho de trabalhadores nomeado, que pode ser destitudo a qualquer momento. Este conselho, que representa o pessoal, d coeso e coordena o trabalho, e formado por operrios, empregados e tcnicos, sendo que nenhuma fora estranha aos prprios trabalhadores interfere no trabalho do conselho, havendo autonomia completa. Externamente, os conselhos relacionam-se entre si conforme afinidades funcionais, formando sees de produtores de artigos afins (sindicatos de indstria ou ofcio); porm, estas novas instituies no tinham ingerncia alguma na estruturao interna dos locais de trabalho, salvo na resoluo de questes mais globais, como a modernizao do instrumental, a fuso ou coordenao de fbricas, a supresso de estabelecimentos improdutivos ou pouco rentveis, etc. Os sindicatos coligavam-se, de acordo com as funes bsicas da economia (necessidades fundamentais, matrias-primas, indstrias de elaborao, etc.), em 17 conselhos de ramo, que se uniam por delegaes ao Conselho Local de Economia, e este ao Conselho Regional, e, por fim, ao Conselho Federal de Economia, formando uma cadeia que visava permitir vinculao entre todas as funes para formar um conjunto de processo de produo e distribuio. Esses poderes so administrativos, recebendo as diretrizes de baixo e devendo ajustar-se s resolues anteriores; trata-se de um quadro de relaes, e nada mais (Almeida, 1983). Como se pode perceber pela descrio acima, muitas caractersticas da experincia autogestionria espanhola so relacionveis com o ideal esperado de um empreendimento solidrio hoje. Durante grande parte do sculo XX, movimentos cooperativos e autogestionrios sofreram forte diminuio, em parte, devido s prticas inclusivas no Estado de bem-estar social (Welfare State), estabelecido no perodo ps-crise de 1929 com a teoria keynesiana, que defende a interveno do Estado na economia. Esta forma de organizao se desenvolve mais fortemente na Europa,

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principalmente com a ampliao do conceito de cidadania, com o fim dos regimes totalitrios europeus e com a hegemonia de governos social-democratas. Neste modelo, o Estado visto como protetor social e organizador econmico, sendo que, conforme seus princpios, todo indivduo tem certos direitos inalienveis que deveriam ser garantidos pelo poder pblico, como educao, assistncia mdica, auxlio ao desemprego, garantia de renda mnima, etc. Desta forma, com um Estado forte e responsvel pelo indivduo, o desemprego era praticamente nulo. Na medida em que direitos sociais e trabalhistas foram sendo conquistados, o movimento operrio passou a lutar pela manuteno e ampliao destas conquistas ao invs de lutar contra o assalariamento atravs da busca de uma alternativa emancipatria (SINGER, 2008). Apesar dos bons resultados do Estado de bem-estar social no incio, na segunda metade da dcada de 1970 surge uma nova crise do sistema capitalista, a crise do petrleo, que resulta em um forte movimento contra o keynesianismo. Este movimento defende que a mo invisvel do mercado, mencionada por Adam Smith, substituiria com vantagem a regulao estatal existente at aquele momento, propondo, portanto, uma reatualizao dos ideais liberais que ficou conhecida como neoliberalismo. Com o enfraquecimento da ao coletiva, cidados e trabalhadores ficaram mais vulnerveis s injunes do mercado. Com a reestruturao produtiva, desemprego e precarizao afetam os direitos conquistados pelos trabalhadores. Sem a proteo de um Estado regulador, a flexibilizao dos direitos trabalhistas obriga os trabalhadores a se sujeitar a piores condies de trabalho. Nesse contexto, reaparece o processo cooperativista/associativista, com objetivo de lutar contra a excluso social e criar alternativas de emprego e renda (ARROYO; SCHUCH, 2006).

1.2 ECONOMIA SOLIDRIA NOS CONTEXTOS EUROPEU E LATINO-AMERICANO

Experincias de organizao da atividade econmica segundo princpios solidrios no so um fenmeno recente na histria; entretanto, nas ltimas dcadas houve uma renovao no interesse pelo tema. Acompanhando a multiplicao das

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formas econmicas nas quais pessoas se associam para produzir e reproduzir meios de vida com base em relaes de reciprocidade e igualdade, uma nova onda de estudos passou a chamar a ateno para este fenmeno. As iniciativas recentes de organizao solidria da economia procuram resgatar ideais cooperativistas estabelecidos pelas experincias de trabalhadores europeus no sculo XIX, que teriam se degenerado em nome da sobrevivncia na economia de mercado (SOUZA; CUNHA; DAKUZAKU, 2003). Durante um longo perodo, a perspectiva da economia solidria desaparece na Europa em favor do desenvolvimento de uma economia social que se torna altamente institucionalizada durante o sculo XX e desempenha um papel subordinado em relao ao Estado. A economia solidria ressurge no final do sculo XX sob a perspectiva de questionamento a respeito das prticas de economia social, e atravs da afirmao da dimenso poltica da sua ao, propondo um movimento de renovao e reatualizao da economia social (FRANA FILHO; LAVILLE, 2004). interessante para o desenvolvimento deste trabalho expor quais so as diversas concepes sobre economia solidria hoje no mundo. Na Frana, o debate atual sobre a economia solidria comeou a se organizar em 1995, a partir do Inter-Rseaux de IEconomie Solidaire (Ires) ou Inter-redes de Economia Solidria. O Ires organizou um grande congresso em 2001, na cidade de Lille (Frana), congregando 20 redes locais que se reconheciam como de economia solidria. Durante o evento, foi constitudo o Movimento de Economia Solidria (MES), de abrangncia nacional. No perodo de 2000 a 2002, durante o governo de Leonel Jospin, foi instituda uma estrutura governamental nacional, vinculada ao Ministrio do Trabalho francs e dirigida por Guy Ascoet, a Secretaria de Estado da Economia Solidria. Atualmente, sete das 22 regies francesas esto organizadas em agrupamentos regionais de economia solidria e existe uma rede de polticos vinculados economia solidria eleitos pelos territrios, chamada Rseau des Territoires pour lEconomie Solidaire (RTES), e uma articulao universitria de pesquisadores da economia solidria, o Reseau Interuniversitaire dEconomie Sociale et Solidaire (RIEES), que realiza periodicamente colquios sobre o tema. As revistas Alternatives Economiques, Politis e Territories esto entre as mais envolvidas com as atividades de economia solidria na Frana, e um dos intelectuais mais conhecidos mundialmente ligado ao debate sobre economia solidria o francs Jean Louis Laville (NUNES, 2009).

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Laville (2009) contextualiza a economia solidria na ampla crise econmica e cultural que marcou o final dos anos de 1960, na qual se inclui o surgimento de formas de produo baseadas na reciprocidade e na solidariedade democrtica. Segundo o autor, a palavra solidariedade remete, tipicamente, a dois conceitos diametralmente opostos, baseados em diferentes princpios e necessidades. A solidariedade filantrpica (ou caridade) apela para ideais altrustas e moralizantes, concentrando-se em questes urgentes e na preservao da paz social, apaziguando as relaes conflituosas. Este tipo de solidariedade, por tratar-se de uma relao entre desiguais, facilmente acaba em formas de hierarquizao, pois a caridade torna-se um meio de autoridade e dominao dos includos frente aos excludos a partir do momento em que aquele que assiste outrem tem poder sobre este atravs da gratido e do sentimento de reciprocidade. A caridade acaba por reforar a desigualdade, perpetuando as condies estabelecidas entre os membros de uma sociedade. A segunda forma de solidariedade tem como princpio a democratizao societria a partir da cooperao, resultando de aes entre iguais, opondo-se assim ao princpio de caridade. Dessa forma, no deve haver noes de autoridade e hierarquia imperando, e a relao estabelecida direta e igualitria, de ajuda mtua e consciente, visando emancipar todos os agentes da ao. Essa concepo reinsere a economia em seu papel de meio para fins de sustentabilidade e a esse conceito que a economia solidria se vincula. Na Alemanha, a expresso economia solidria utilizada de forma bastante ampla e engloba iniciativas de economia social, economia comunitria, do terceiro setor, da economia popular e do desenvolvimento centrado nas pessoas. Estima-se que mais de dois milhes de pessoas trabalhem nesses setores no pas, mas a utilizao pouco criteriosa do termo impede o conhecimento real do tamanho das prticas de economia solidria. O I Congresso Alemo de Economia Solidria, realizado em novembro de 2006, reuniu esses diversos segmentos para debater e buscar uma melhor compreenso sobre a diversidade de abordagens da economia solidria, levantando, para tanto, as seguintes questes: O que se entende por Economia Social ou Solidria? Quais so as fundamentaes tericas e estratgicas? H noes e conceitos concorrentes? Os atores entendem suas abordagens como complementos, respostas ou contra-estratgias globalizao neoliberal? A exposio desses temas ajuda a compreender a amplitude que a discusso sobre economia solidria tem no contexto alemo (NUNES, 2009).

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Na Itlia, assim como em outros pases europeus, a economia solidria est muito ligada classe mdia e aos movimentos ecologistas, atravs da lgica do consumo consciente. Nos anos 1980, durante um perodo de reestruturao industrial, surgiram, em Verona, as Cooperativas de Mutua Auto Gestione (MAG), que eram organizadas pelos prprios trabalhadores em redes de produo, distribuio e consumo de bens e servios. Dentre as experincias mais recentes, destacam-se as feiras que renem produtores e consumidores que tm identidade com os princpios da economia solidria. Estas feiras so promovidas conjuntamente por entidades representantes da sociedade civil, dos movimentos sociais e das prefeituras, em Milo, Roma e Trentino. A partir destas iniciativas, foi criada a Citt de laltra economia, um edifcio onde funcionam instituies de crdito, empreendimentos autogestionrios e entidades de carter altermundialista, com apoio da prefeitura de Roma (NUNES, 2009). Na Espanha, o movimento da economia solidria passou por um processo de agregao at a criao de uma rede que aglutina mais de uma centena de entidades organizadas em redes de vrias regies do pas, a Red de redes de economia alternativa e solidaria (REAS), cuja coordenao se rene cinco vezes por ano. A REAS criou uma Carta de Princpios que caracteriza a economia solidria como aquela que se baseia na tolerncia, na liberdade, na democracia, na transparncia, na equidade e na abertura ao mundo. A instituio mantm, desde 2006, o site www.economiasolidaria.org, que fornece informaes atualizadas diariamente sobre economia solidria no mundo e realizou em 2008, em Bilbao, o seminrio Transformando a Sociedade a partir da Economia Solidria, atravs da parcerias entre universidades, membros da rede e representantes de organizaes internacionais de economia solidria (NUNES, 2009). Se o debate sobre economia solidria na Europa est ligado principalmente a questes de alternativas de consumo e estratgias de sustentabilidade global, na Amrica Latina, por outro lado, a discusso sobre o tema est, para a maioria dos autores, ligada ao contexto de crise econmica e excluso social. As caractersticas de aumento da informalidade, do desemprego e da precarizao do trabalho se tornaram comuns nestes pases durante as dcadas de 1980 e 1990. No entanto, alguns autores e pesquisadores das prticas de economia solidria latinoamericanos enxergam nestas prticas no apenas atividades econmicas desenvolvidas por setores populares para tentar satisfazer necessidades bsicas,

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mas tambm atividades econmicas cujo objetivo no a acumulao de capital, mas sim o desenvolvimento de uma economia alternativa capitalista (SOUZA; CUNHA; DAKUZAKU, 2003). No Chile, o socilogo Luis Razeto pesquisa as formas da economia popular desde os anos 1980 e prope o termo organizaes econmicas populares para descrever as formas associativas que tenderiam a uma conscincia de solidariedade e seriam orientadas para necessidades integrais do grupo. Segundo o autor, estas iniciativas populares se caracterizam pela carncia de capital, pela valorizao do trabalho e por uma tendncia produo associada. Razeto foi um dos primeiros autores a utilizar o conceito de economia de solidariedade, chamando a ateno para sua dimenso mais tica e at espiritual, sob uma perspectiva crist. Em seus trabalhos mais recentes, Razeto confere economia da solidariedade uma dimenso mais poltica, ao associ-la s formas coletivas de luta por transformao social, s questes ambientais, ao desenvolvimento alternativo e luta por direitos de cidadania (SOUZA; CUNHA; DAKUZAKU, 2003). Na Argentina, o economista Jos Luis Coraggio entende a economia popular como um conjunto de atividades dos que dependem do trabalho para atender suas necessidades de sobrevivncia, de forma integrada e subordinada ao capitalismo. Esta desempenharia um papel mais redistribuidor do que de criao diferenciada de riquezas e, portanto, no corresponderia a uma economia solidria. A economia do trabalho, por outro lado, deve atuar de forma contraditoriamente complementar ao capital. A proposta de Coraggio parte do pressuposto de que a evoluo da economia popular no sentido de uma economia do trabalho, pautada pela solidariedade e atuando desta forma contraditoriamente complementar ao capital, limitaria o poder do capital e o obrigaria a assumir outras responsabilidades sociais. Segundo a proposta do autor, o objetivo de uma economia solidria no seria de substituir o sistema capitalista, mas chegar a um sistema misto, compostos por trs subsistemas: economia pblica, economia empresarial e economia do trabalho. Neste sistema misto, as diferentes formas econmicas deveriam contar com recursos equivalentes de modo que a economia do trabalho possa contrabalanar os interesses das empresas e do Estado (SOUZA; CUNHA; DAKUZAKU, 2003). No Peru, o socilogo Anbal Quijano analisa as organizaes econmicas populares na Amrica Latina dentro do processo histrico de esgotamento da mercantilizao da fora de trabalho, enquanto consequncia do descompasso entre

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a liberao da fora de trabalho, oriunda da dissoluo das formas pr-capitalistas de produo, e a capacidade do capitalismo em absorver mo-de-obra. Diante dessa incapacidade de absoro, presente sobretudo nos pases de terceiro mundo, formas no-salariais tendem a se reproduzir como no passado, agora sob as novas condies do capital e em articulao com ele. Para Quijano, as unidades econmicas baseadas em relaes de reciprocidade e organizadas como comunidades constituem um setor relativamente pequeno dentro do universo da economia popular na Amrica Latina. Ao contrrio de Razeto e Coraggio, Quijano defende uma viso mais cautelosa sobre a tendncia de evoluo da economia popular para uma economia solidria, dotada de uma nova lgica de desenvolvimento. Segundo o autor, essas atividades se configuram, na maioria dos casos, como um capitalismo dos pobres. A economia popular existiria dentro de uma combinao ambgua entre padres de reciprocidade e a lgica do capital, e a prevalncia do capital inviabilizaria o desenvolvimento de uma economia alternativa (SOUZA; CUNHA; DAKUZAKU, 2003). Na Nicargua, o socilogo Orlando Nuez Soto prope, atravs de seu Manifesto Associativo e Autogestionrio (1998), uma anlise da economia solidria como projeto de emancipao, a partir de uma retomada da tradio marxista. Segundo o autor, a diferena em relao s revolues anteriores est em que, na economia solidria, no preciso esperar pela tomada do poder poltico, sendo ela mesma uma parte da transio para construo do socialismo. Assim como Singer, Nuez entende que a revoluo socialista deve percorrer o mesmo caminho da revoluo capitalista, ao questionar a velha ordem ainda dentro dela. Nesse sentido, o debate sobre emancipao social deve incorporar o objetivo de conferir poder poltico sociedade civil, mas tambm deve avanar sobre um projeto de socializao da economia, desenvolvido com base na economia popular. De acordo com Nuez, esta perspectiva de emancipao social, que est sendo assumida por organizaes e movimentos sociais da Nicargua e de outros pases da Amrica Latina, colabora para romper a falsa dissociao entre socialismo e democracia, criada a partir das experincias socialistas do sculo XX (SOUZA; CUNHA; DAKUZAKU, 2003). Tanto na Europa quanto na Amrica Latina, observa-se o desenvolvimento de uma economia solidria multiforme. O ponto comum dessas diversas experincias parece referir-se necessidade de recomposio das relaes entre economia e

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sociedade, diante da acelerao do processo de mercantilizao desta. No entanto, importante identificar algumas diferenas fundamentais numa anlise da economia solidria nos contextos europeu e latino-americano. Na Europa, seu surgimento parece estar associado problemtica da excluso social e ao contexto de crise do Estado-providncia e de falncia dos mecanismos de regulao econmica e poltica da sociedade. Tais mecanismos, baseados na sinergia entre o Estado e o mercado, encontram seu fundamento no trabalho. O diagnstico o de uma dupla crise, do ideal de uma sociedade salarial e, ao mesmo tempo, das possibilidades desta sociedade promover a integrao ou de realizar o chamado liame social. Deste modo, no contexto europeu, a economia solidria se apresenta numa perspectiva de busca de novas formas de regulao da sociedade, mesmo que ainda de forma bastante modesta (FRANA FILHO; LAVILLE, 2004). Segundo Frana Filho e Laville (2004), na Amrica Latina, no exatamente em termos de excluso social que se define a problemtica da economia solidria, porm muito mais enquanto iniciativas de combate pobreza e de conteno do seu crescimento. A excluso social no se apresenta como um fato novo no continente. Ela faz parte da sua formao econmica e social e constitui-se como um elemento central do processo de desenvolvimento dessas sociedades. As esferas do Estado e do mercado jamais constituram mecanismos fundamentais de regulao para o conjunto da populao, como ocorrera na Europa. Amplas camadas da populao sempre estiveram privadas de acesso aos circuitos formais de emprego e sobrevivem graas s diferentes formas de solidariedade tecidas nas redes comunitrias, alm das prticas informais que compe uma imensa economia dos setores populares. A economia popular alimenta-se, portanto, das prticas reciprocitrias tecidas no quotidiano dos grupos comunitrios, base para a produo e desenvolvimento de atividades econmicas. Neste contexto, a problemtica da economia solidria no tem sido colocada em termos de construo do liame social, mas enquanto garantia de um nvel de vida digno para a maioria das pessoas diante da questo da pobreza.

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1.3 ECONOMIA SOLIDRIA NO BRASIL

Costuma-se marcar o incio das prticas de economia solidria no Brasil em meados dos anos 1980, com os Projetos Alternativos Comunitrios (PAC), coordenados pela Critas Brasileira. Neste mesmo perodo, muitas outras entidades que viriam a ser importantes na histria da organizao da economia solidria no Brasil j atuavam, em diversas frentes, mas vinculadas s lutas pela redemocratizao do pas. Este o caso do Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase), da Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional (Fase) e do Instituto de Polticas Alternativas para o Conesul (Pacs). Nesta dcada, surge tambm o Movimento dos Sem-Terra (MST), que optou por promover a agricultura em seus espaos sob a forma de cooperativas autogestionrias. Tambm data deste perodo a criao de diversas organizaes de microcrdito que se organizam depois na Associao Brasileira de Instituies de Microcrdito (Abicred) (NUNES, 2009). No incio dos anos 1990, no ambiente sindical, surge a preocupao com os trabalhadores que assumiam, de forma autogestionria, a direo de empresas falidas. Assim nasce, em 1991, a Associao Nacional dos Trabalhadores em Empresas de Autogesto e Participao Acionria (Anteag). A Anteag foi a entidade pioneira na organizao especfica dos trabalhadores da economia solidria, tendo produzido um vasto material para formao de trabalhadores em autogesto. Entre 1996 e 1997, a Confederao Nacional dos Metalrgicos, ligada Central nica dos Trabalhadores (CUT), desenvolve o Programa Integrar, com debates sobre autogesto, cooperativismo e economia solidria. Em 1999, a Central nica dos Trabalhadores realiza seminrios regionais que culminam no Seminrio Nacional de Economia Solidria. A partir dessa discusso, foi criada a Agncia de Desenvolvimento Solidrio (ADS) da CUT, em 1999, com o objetivo de apoiar a constituio de organizaes autogestionrias e complexos cooperativos, que so concentraes locais de empreendimentos solidrios, com especializao setorial, que atuam em estreita cooperao entre si. Nos anos 2000, a ADS foi fomentadora do Sistema Nacional de Cooperativas de Economia e Crdito Solidrio e da Unio e Solidariedade das Cooperativas e Empreendimentos de Economia Social do Brasil (Unisol Brasil). tambm nos anos 1990 que vrias instituies da sociedade civil

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passam a atuar no campo da economia solidria atravs da formao de redes e fruns, e constituem juntas a Rede Brasileira de Socioeconomia Solidria (RBSES), fundada em 2000 no Rio de Janeiro, onde se realizou o I Encontro Brasileiro de Cultura e Socioeconomia Solidria. Do encontro tambm participaram representantes do Banco Palmas, uma das referncias dos sistemas financeiros solidrios, criado em 1998, pela Associao dos Moradores do Conjunto Palmeira (NUNES, 2009). Nesse perodo pioneiro, surgem empreendimentos solidrios com variadas caractersticas e organizaes de apoio de horizontes distintos: movimento sindical rural e urbano, universidades, ONGs e organizaes religiosas. medida que a economia solidria vai se enraizando na sociedade, um crescente nmero de polticas pblicas de origem municipal, estadual e federal, fomentadas por gestores pblicos comprometidos com o movimento, vieram tambm a fortalecer os empreendimentos solidrios e sua organizao. Segundo Nunes (2009), um destacado territrio poltico da organizao do movimento da economia solidria foi o Rio Grande do Sul, onde desenvolvem-se organizaes de economia solidria desde os anos 1980, sendo que nos anos 1990 h um salto numrico e qualitativo em termos organizativos, como ser analisado posteriormente. No ambiente universitrio brasileiro, o fomento aos empreendimentos solidrios tambm surge com maior evidncia a partir dos anos 1990, particularmente com a criao da Incubadora Tecnolgica de Cooperativas Populares da Coordenao dos Programas de Ps-graduao de Engenharia (Coppe), da UFRJ. Este movimento originou a Fundao Interuniversitria de Estudos e Pesquisas sobre o Trabalho (Unitrabalho), que interliga 90 universidades e instituies de ensino superior e desenvolve estudos e pesquisas sobre o mundo do trabalho, alm de realizar assessoria a empreendimentos de trabalhadores por meio de ncleos e incubadoras, bem como incentivou a criao da Rede Universitria de Incubadoras Tecnolgicas de Cooperativas Populares (Rede ITCP), tendo como objetivo desenvolver e disseminar conhecimentos sobre cooperativismo e autogesto, contribuindo para o desenvolvimento da economia solidria (NUNES, 2009). Alguns empreendimentos, pela sua envergadura, histria ou particularidades, tornaram-se cones da economia solidria no Brasil. Entre eles esto a Cooperativa Catende Harmonia, o Banco Palmas e a Cooperativa Unidas Venceremos (Univens).

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A Cooperativa Catende teve sua origem em Pernambuco, numa grande usina de cana falida que foi recuperada de modo autogestionrio pelos seus trabalhadores. O Banco Palmas nasceu de uma experincia de uma associao de moradores no Cear, e inspira hoje uma rede de bancos comunitrios no pas. A Univens veio a dar origem Justa Trama, uma cadeia produtiva de abrangncia nacional que conta com cerca de 700 trabalhadores em cinco estados. Todas essas iniciativas pontuais organizaram-se em movimentos no momento da preparao do primeiro Frum Social Mundial, em abril de 2000, quando 12 entidades de apoio e formao se unem e criam o grupo de trabalho, denominado GT Brasileiro de Economia Solidria. Sob a coordenao do GT Brasileiro, foram realizadas diversas oficinas e seminrios sobre economia solidria durante as duas primeiras edies do Frum Social Mundial em Porto Alegre, em 2001 e 2002. As atividades de economia solidria reuniram participantes e representantes de empreendimentos e entidades de apoio de vrias partes do mundo. Inicialmente, a atuao do GT Brasileiro se voltou para a construo da identidade do campo da economia solidria, agregando as contribuies das entidades de diversas regies do pas e investindo na divulgao, na caracterizao de suas atividades e na constituio de uma articulao de maior dimenso: a partir deste grupo que se prope a constituio de um frum nacional. Nesse sentido, tanto a realizao das plenrias quanto a elaborao dos Princpios da Economia Solidria foram decisivos para ampliar e, ao mesmo tempo, caracterizar seu campo de ao. O movimento que vinha sendo articulado pelo GT Brasileiro era constitudo principalmente por entidades de assessoria e por um segmento de gestores pblicos, e apontava, desde o incio, para a necessidade de combinar a ampliao regional com o investimento em empresas e empreendimentos do campo da denominada economia solidria (FBES, 2012). Durante a I Plenria Brasileira de Economia Solidria, realizada em So Paulo, nos dia 9 e 10 de dezembro de 2002, que contou com mais de 200 pessoas, entre trabalhadores de empreendimentos associativos, entidades de representao, entidades de assessoria e gestores de polticas pblicas, foi aprovada e encaminhada ao Governo Lula uma Carta intitulada Economia Solidria como Estratgia Poltica de Desenvolvimento. Este documento de interlocuo com o futuro governo apresentava as diretrizes gerais da economia solidria e reivindicava a criao da Secretaria Nacional de Economia Solidria (SENAES).

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A II Plenria Brasileira de Economia Solidria, realizada durante o Frum Social Mundial de janeiro de 2003, em Porto Alegre, foi aberta pelo GT Brasileiro e presidida pelo professor Paul Singer. Neste evento, foi publicado e distribudo o livro Do Frum Social Mundial ao Frum Brasileiro de Economia Solidria para os 800 participantes, constitudos principalmente por representantes de empreendimentos, entidades de fomento e redes internacionais. A Plenria definiu agenda de mobilizao de debates e sensibilizao pelas regies do pas e legitimou o GT Brasileiro como promotor do processo de mobilizao da economia solidria (FBES, 2012). Em junho de 2003, realizou-se a III Plenria Brasileira de Economia Solidria, que contou com um processo preparatrio de mobilizao em 17 estados, e teve a participao de 900 pessoas de diversas partes do pas. Neste evento, foi criada de forma definitiva a denominao Frum Brasileiro de Economia Solidria (FBES), com a atribuio de articular nacionalmente os empreendimentos de economia solidria, as entidades de apoio e os gestores pblicos para elaborao de agendas comuns, promoo de intercmbio, sistematizao de conhecimento e atuao poltica. Em poucos anos, os fruns de economia solidria se instalaram em todos os Estados da Federao, num processo de enraizamento que contou com grande apoio das Delegacias Regionais do Trabalho (DRT), ligadas ao Ministrio do Trabalho e Emprego (NUNES, 2009). Alm da definio da composio e do funcionamento do FBES, durante a III Plenria Brasileira de Economia Solidria foi iniciado um processo de interlocuo do FBES com a SENAES, no sentido de promover um intercmbio de interesses econmicos, sociais e polticos, dentro de uma perspectiva de superao das prticas tradicionais das polticas pblicas que geram dependncia e comprometem a autonomia necessria ao desenvolvimento das organizaes sociais. A partir da organizao dos fruns estaduais e regionais de economia solidria, tornou-se possvel a realizao do I Encontro Nacional de Empreendimentos de Economia Solidria, com a participao de trabalhadores de todo pas. Este encontro teve a presena de um total de 2.500 pessoas, e aconteceu nos dias 13, 14 e 15 de agosto de 2004 (FBES, 2012). Em 2003 tambm foi criada a Rede Nacional de Gestores de Polticas Pblicas de Economia Solidria, que constitui uma articulao de gestores de polticas de economia solidria de prefeituras, governos estaduais e do governo federal, fundada por iniciativa de gestores que participaram do processo de criao do FBES, com a misso de

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ampliar cada vez mais o debate e a proposio de ferramentas adequadas dentro do Estado brasileiro para o fomento ao desenvolvimento da economia solidria, bem como estimular e fortalecer a organizao e participao social deste segmento nas decises sobre as polticas pblicas. Em 2006, a SENAES, em parceria com o FBES, realizou a I Conferncia Nacional de Economia Solidria, em Braslia, no perodo de 26 a 29 de junho, que contou com a participao de delegados de todos os Estados do Brasil, eleitos nas conferncias estaduais que mobilizaram mais de 15 mil pessoas. Logo aps a Conferncia, foi instalado o Conselho Nacional de Economia Solidria (CNES). O CNES foi concebido como rgo consultivo e propositivo para a interlocuo permanente entre setores do governo e da sociedade civil que atuam em prol da economia solidria, e tem por atribuies principais: a proposio de diretrizes para as aes voltadas economia solidria nos Ministrios que o integram e em outros rgos do Governo Federal, o acompanhamento da execuo destas aes, e o aprimoramento permanente das polticas para a economia solidria no mbito da poltica nacional de economia solidria. A composio do CNES foi objeto de extensas negociaes, com o objetivo de garantir a proporcionalidade de representao entre organizaes da sociedade civil e do Estado. Atualmente o Conselho composto por 56 entidades, divididas entre trs setores: governo, empreendimentos de economia solidria e entidades no governamentais de fomento e assessoria economia solidria, de acordo com o disposto no Decreto n 5811, de 21 de junho de 2006 (MTE, 2012). Em 2007, o FBES organizou, em Luzinia (GO), a IV Plenria Nacional de Economia Solidria, com a participao de 288 representantes das Plenrias Estaduais e 32 observadores, totalizando 320 participantes, de todos os estados do pas e com a presena de representantes de redes internacionais. Nesta plenria foram definidas as bandeiras prioritrias do movimento nacional da economia solidria, sendo elas: lutar pela criao de programas e polticas de infraestrutura e apoio formao de redes e cadeias de produo, comercializao, consumo e logstica solidria; lutar pela criao de um Sistema Nacional de Comrcio Justo e Solidrio; criar e articular redes e cadeias de produo, comercializao e consumo; articular e fomentar a Rede de Formadores em Economia Solidria; buscar financiamento pblico para pesquisas e tecnologias para melhoria da produo e outras temticas da economia solidria; lutar pela construo de um Programa

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Nacional de Desenvolvimento da Economia Solidria (PRONADES); buscar a aprovao de uma Lei Geral da Economia Solidria; lutar pela alterao, aprovao e implementao das leis de Cooperativismo (geral e especficas) de acordo com os princpios e valores da economia solidria; lutar pela aprovao e implementao de leis municipais e estaduais de reconhecimento e fomento economia solidria; buscar uma tributao diferenciada para empreendimentos de economia solidria; buscar a regulamentao e ampliao do mercado institucional para produtos e servios da economia solidria (FBES, 2012). Em dezembro de 2012, perodo de concluso deste trabalho, foi realizada a V Plenria Nacional de Economia Solidria em Luzinia (GO), sendo a questo central desse encontro a consolidao do tema do bem-viver e sua relao com a emancipao do ser humano, atravs da construo das prticas de solidariedade e cooperao. FIGURA 1 Rede dos principais atores da economia solidria no Brasil

Governos Estaduais

SENAES Instncias Governamentias Unicafes

Governos Municipais

FBES

Anteag

Ligas e Unies

Empreendimentos de Economia Solidria

Fruns e Redes

Rede de Gestores Pblicos

Unisol Entidades de Apoio e Fomento ADS/ CUT

Fruns Estaduais e Municipais

Critas

Unitra balho

ITCPs

Elaborado pelo autor com base em FBES (2009).

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A Figura 1 mostra uma rede articulada de empreendimentos, instncias governamentais, entidades de apoio e fomento, fruns e redes, ligas e unies, que traduz a multiplicidade de organizaes, instncias e atores que compem a rede de economia solidria no Brasil. Para alm dos empreendimentos e das entidades de apoio existe um movimento social prprio da economia solidria, mas no desvinculado de outros movimentos que reivindicam o atendimento de diversas demandas da populao. A economia solidria aparece particularmente ligada a movimentos sociais de luta por igualdade e democracia, o que a mostra no apenas como uma alternativa s formas contratuais de trabalho, mas como uma nova dimenso de questionamento e reivindicao por novas bases de estruturao da sociedade, assentadas em pressupostos de participao popular nas esferas poltica e econmica.

1.4 COOPERATIVISMO E ECONOMIA SOLIDRIA NO RIO GRANDE DO SUL

O Rio Grande do Sul possui uma importante tradio cooperativa e associativa que se desenvolveu desde incios do sculo XX e teve um crescimento significativo nos anos 1960 e 1970. Porm, o campo de experincias de gerao de trabalho e renda dentro da perspectiva solidria tem apresentado uma renovao e revitalizao significativa, ampliando-se sistematicamente nas ltimas duas dcadas. O movimento da economia solidria busca a construo da sua identidade a partir da adoo de processos, dinmicas e espaos de atuao prprios, os quais se diferenciam das prticas cooperativas institucionalizadas at os anos 1970. A identificao de um conjunto de empreendimentos econmicos como empreendimentos solidrios se generaliza nos anos 1990, tendo como ponto de partida um conjunto de experincias surgidas nos meios populares urbanos e rurais a partir dos anos 1980, atravs de organizaes que buscavam opes de renda e de organizao cidad para setores empobrecidos, cuja situao de excluso se aprofundava com a crise do momento (SARRIA ICAZA, 2004). Sarria Icaza (2004) afirma que o fenmeno do surgimento da economia solidria no deve ser considerado uma mera ampliao do cooperativismo e

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associativismo tradicionais, pois decorre do novo contexto de desemprego crescente que caracteriza a realidade do Rio Grande do Sul a partir dos anos 1980. A autora sustenta o argumento de que o diferencial das organizaes da economia solidria se d fundamentalmente em torno do seu discurso e das suas lgicas de ao. O cooperativismo tradicional apresenta-se como uma opo de organizao econmica e jurdica, inserindo-se dentro dos limites permitidos pelo sistema do capital mundial, sem se sentir desafiado a inovar para alm desse sistema. Em contrapartida, a economia solidria apresenta-se como um campo de construo de alternativas econmicas ao modelo dominante, aliceradas em um discurso crtico transformador e em prticas solidrias e autogestionrias, muito prximas dos movimentos sociais. As primeiras experincias de cooperao econmica desenvolvem-se no Rio Grande do Sul vinculadas a comunidades de imigrantes europeus, especialmente alemes e italianos, presentes no Estado desde 1824 e 1870, respectivamente. A experincia pioneira do cooperativismo no Estado e no Pas foi a Caixa Econmica e de Emprstimos de Nova Petrpolis, fundada em 1902, de acordo com o modelo alemo de caixas rurais conhecido por Raiffeisen. O Decreto n 6.532, de 20 de junho de 1907, permitiu aos sindicatos a organizao de caixas rurais de crdito agrcola, bem como de cooperativas de produo e consumo. Em 19 de setembro de 1912, foi fundada em Porto Alegre a Unio das Cooperativas Riograndenses de Responsabilidade LTDA., uma cooperativa central mista com seo de crdito, tendo sido, provavelmente, a primeira a operar com crdito no Brasil. Em 8 de setembro de 1925, foi constituda em Porto Alegre, pela reunio de 18 cooperativas, a Central das Caixas Rurais da Unio Popular do Estado do Rio Grande do Sul, a primeira cooperativa central unicamente de crdito do Brasil, em funcionamento at os dias atuais. Posteriormente, surgiram outras cooperativas de crdito rural, bem como cooperativas agrcolas, vincolas e de laticnios. As primeiras cooperativas do Estado seguiram rigorosamente o modelo e a doutrina das cooperativas europeias, pois foram concebidas pela iniciativa de cidados europeus que realizavam trabalho entre as comunidades de imigrantes. Essas prticas no se restringiram formao de cooperativas e foram perpassadas por outras formas associativas e de ajuda mtua (SCHNEIDER, 2003; ARROYO, SCHUCH, 2006). No entanto, a partir de 1955 e at o final dos anos 1970, o cooperativismo no Rio Grande do Sul experimenta um processo de expanso e transformao,

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perdendo sua dinmica de movimento e adquirindo traos essencialmente empresariais, articulado lgica capitalista assumida pelo Estado brasileiro para insero do pas no sistema econmico mundial. A partir de ento, desenvolvem-se no Estado, fundamentalmente, grandes cooperativas destinadas produo de trigo e soja, impulsionadas por enormes volumes de subsdios de recursos pblicos (SARRIA ICAZA, 2004). Em 1971, durante o contexto de crescimento e institucionalizao do cooperativismo nacional, criada a Organizao das Cooperativas do Rio Grande do Sul (Ocergs), como parte do sistema da Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB) e das Organizaes das Cooperativas Estaduais (OCEs). No entanto, a maioria das grandes cooperativas atuais adotou modelos hierrquicos de gesto, contratando empregados e admitindo grandes empresas como scias, passando a constituir na verdade um hibrido entre empresa capitalista e cooperativa. Nestas cooperativas, os princpios de igualdade e democracia so mantidos apenas entre os scios, num claro desvio do que foi o cooperativismo em sua origem. Grande parte das cooperativas filiadas OCB encontra-se hoje nesta situao ambgua: se de um lado mantm o discurso cooperativista, por outro lado adaptaram-se s prticas capitalistas. Com o fim das fontes de recursos governamentais e das polticas de subsdios na dcada de 1980, bem como com a abertura da economia dinmica da globalizao competitiva, verifica-se o surgimento e a generalizao das cooperativas de trabalho durante os anos 1990. Paralelamente ao sistema cooperativo, h no Estado uma importante tradio associativa, baseada nas necessidades de cooperao de pequenos produtores rurais. Muitos produtores rurais participam ao mesmo tempo de associaes e cooperativas, mas a base social do movimento associativo o produtor mais pobre, cuja sobrevivncia construda na base de estratgias familiares diversas. Embora o associativismo tenha constitudo espaos paralelos e mesmo de questionamento do movimento cooperativo hegemnico, ele no conseguiu construir um movimento prprio, e, em funo disso, permaneceu articulado aos programas de extenso rural do Estado, dependendo fundamentalmente da assistncia tcnica e dos programas de apoio ao pequeno produtor desenvolvidos pelos tcnicos da Emater, rgo criado em 1977 para ser o executor da poltica de assistncia tcnica em extenso rural no Estado. Tanto o cooperativismo como o associativismo tradicional tm como

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caractersticas bsicas o fato de estarem centrados na zona rural e de serem estreitamente dependentes de polticas estatais. Ambos tambm passaram por desafios e modificaes importantes diante da crise do modelo de desenvolvimento e os processos de concentrao gerados pela globalizao. Mesmo assim, o Estado ainda conta com um grande nmero de cooperativas constitudas. Segundo dados da Ocergs, existiam no Estado, em abril de 2001, 8.942 cooperativas com aproximadamente 709.251 participantes no total, deixando o Rio Grande do Sul atrs apenas do Estado de So Paulo em relao ao nmero de empreendimentos cooperativos (SARRIA ICAZA, 2004). Mesmo reconhecendo a importncia das iniciativas de cooperativismo oriundas das ondas de emigrao de populaes europeias ao logo dos sculos XIX e XX que se estabeleceram no estado, o surgimento de uma economia solidria compreende-se principalmente em razo do peso de uma tradio de economia popular na vida de amplas parcelas da populao (FRANA FILHO; LAVILLE, 2004). Assim como identificado no contexto nacional, a economia solidria no Rio Grande do Sul tem suas origens no surgimento de iniciativas populares de gerao de trabalho e renda no incio dos anos 1980 e na sua expanso nos anos 1990, momento no qual comea a constituir-se como um movimento propriamente dito, com um discurso mais elaborado e com formas de organizao mais articuladas e generalizadas, conforme pode ser visualizado na tabela abaixo: TABELA 1 - Criao de empreendimentos de economia solidria por dcada no Rio Grande do Sul 1971 a 1980 28 Fonte: SIES (2012) Na origem destas iniciativas de organizao da economia solidria no estado, est o trabalho pioneiro dos PACs da Critas, nos anos 1980, entre grupos de pequenos agricultores, e posteriormente ampliado com o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra, nos assentamentos surgidos das lutas pela reforma agrria. Como fruto desta ao, criada, em 1991, a Cooperativa Central dos Assentados do Rio Grande do Sul (Coceargs). 1981 a 1990 193 1991 a 2000 788 2001 a 2007 1024 Total 2084

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Em meados dos anos 1990, surge como foco a problemtica dos trabalhadores do setor industrial e do mundo sindical. A expanso dos empreendimentos solidrios nas reas urbanas modificou a configurao anterior do cooperativismo. At ento, o movimento cooperativo e associativo caracterizava-se por estar concentrado principalmente nas regies do interior e por ter um perfil principalmente rural. A partir dos anos 1990, o crescimento das cooperativas, grupos e associaes tem sido maior nas regies urbanas, face ao desemprego e crise do setor industrial. Visando a organizao desses grupos, a Central de Cooperativas Autogestionrias foi criada no ano 2000, com o objetivo de constituir um movimento autnomo dos grupos de economia solidria. No mesmo ano, foi criado o Frum Metropolitano de Economia Solidria, buscando a articulao de grupos de economia solidria dos municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre (SARRIA ICAZA, 2004). Segundo Oliveira (2011), ainda que no se possa atribuir uma relao direta entre a evoluo do nmero de empreendimentos de economia solidria criados (Tabela 1) e o papel indutor do Estado, possvel verificar que grande parte dos empreendimentos atualmente existentes no Rio Grande do Sul surgiram, sobretudo, nas dcadas de 1990 e 2000, perodos em que so implementadas polticas pblicas para a economia solidria. De acordo com dados do Departamento de Economia Popular Solidria do Governo Olvio Dutra, citados por Oliveira (2011), foram destinados aproximadamente R$ 12 milhes em linhas de crdito para a economia solidria de 1999 a 2001, facilitando a viabilidade econmica de uma parcela importante das iniciativas de empreendimentos autogestionrios no Estado. No foi possvel obter confirmao sobre a execuo deste oramento com o crdito para cooperativas.

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2 ESTADO, POLTICAS PBLICAS E ECONOMIA SOLIDRIA

Neste captulo, apresentado um debate terico sobre a relao entre Estado, sociedade e polticas pblicas, confrontando diversos pontos de vista e expondo em seguida algumas consideraes sobre o processo de estabelecimento das polticas pblicas de economia solidria no Brasil. Tambm so debatidos aqui conceitos e tipologias de polticas pblicas, bem como so descritas as etapas dos ciclos destas polticas, buscando assim estabelecer referncias para guiar a anlise posterior das polticas pblicas de economia solidria no Rio Grande do Sul.

2.1 ESTADO, SOCIEDADE E POLTICAS PBLICAS

O Estado uma organizao poltica, administrativa e jurdica que, tal como conhecido hoje, surge no incio do sculo XVI quando se consolida o poder real que se impe sobre outros poderes, como a nobreza, os parlamentos, as cidades livres e a Igreja. O Estado moderno surge em forma absolutista, onde o rei o soberano absoluto. No final do sculo XVIII, com a Revoluo Francesa de 1789, surge o Estado-nao que se consolida no sculo XIX e onde o povo , teoricamente, soberano. Este Estado-nao mantm-se at os dias atuais e a formao reconhecida pela Organizao das Naes Unidas (ONU). Embora tenha diferentes formatos, o princpio bsico se mantm (DIAS; MATOS, 2012). O Estado uma estrutura permanente que se organiza a partir de governos, que so transitrios e fazem a gesto da coisa pblica, pela qual se estabelece o poder soberano do Estado. Essa relao fundamental em qualquer sociedade moderna e orienta a relao entre sociedade, seus governos e a prpria soberania do Estado. A interveno do governo ocorre pelas polticas pblicas, sendo que o Estado tem exclusividade na sua implementao por deter a capacidade de universalizao, coero e regulamentao. O Estado, considerado em quaisquer dos seus nveis, possui acesso a um nmero limitado de recursos que devem ser utilizados para atender a um nmero significativo de demandas da sociedade, que tendem a crescer. O governo o principal gestor dos recursos e quem garante a

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ordem e segurana providas pelo Estado. Deste modo, as funes estatais, para serem exercidas, necessitam de um mnimo de planejamento, com a adoo de critrios de racionalidade, para que as metas e objetivos sejam alcanados de forma eficiente. Aps observados os interesses e demandas da sociedade, as aes devem ser planejadas e organizadas, avaliando as possibilidades existentes e estruturando sua implementao adequada, bem como necessrio desenvolver mecanismos para reavaliar todo processo. Uma poltica pblica, deste modo, pode ser considerada um programa de ao de um governo, que pode ser executada pelos prprios rgos governamentais ou por organizaes do terceiros setor (ONGs, OSCIPs, fundaes, etc.), investidas de poder pblico e legitimidade governamental pelo estabelecimento de parcerias com o Estado (DIAS; MATOS, 2012). A poltica pblica enquanto rea de conhecimento e disciplina acadmica surge nos Estados Unidos a partir de meados do sculo XX, rompendo com a tradio europeia que direcionava os estudos na rea da poltica mais para uma anlise do Estado e de suas organizaes mais importantes do que para a produo dos governos. Segundo Souza (2006), o pressuposto analtico que possibilitou a constituio e a consolidao dos estudos sobre polticas pblicas foi o de que, em democracias estveis, seria possvel a formulao cientfica e a anlise por pesquisadores independentes sobre aquilo que o governo faz ou deixa de fazer. Em 1936, Laswell publica o livro Poltica: quem ganha o qu, quando e como e introduz a expresso policy analysis como forma de conciliar o conhecimento cientfico e acadmico com a produo emprica dos governos e tambm como forma de estabelecer dilogo entre cientistas sociais, grupos de interesse e governos. As definies de poltica pblica, geralmente, esto associadas ideia de uma ao ou conjunto de aes por meio das quais o Estado interfere na realidade. Souza (2006) procurou sintetizar os diferentes conceitos referentes ao Estado e a polticas pblicas. Segundo a autora: !
No existe uma nica, nem melhor, definio sobre o que seja poltica pblica. Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da poltica que analisa o governo luz de grandes questes pblicas [...] Dye (1984) sintetiza a definio de poltica pblica como o que o governo escolhe fazer ou no fazer. A definio mais conhecida continua sendo a de Laswell, ou seja, decises e anlises sobre poltica pblica implicam responder s seguintes questes: quem ganha o qu, por qu e que diferena faz (SOUZA, 2006, p. 24).!

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Outros autores definem a poltica pblica como a prpria iniciativa do governo que se organiza em planos, programas e aes. Entendida desse modo, a funo primordial do governo pode ser formulada como sendo o conjunto de princpios, critrios e linhas de ao que garantem e permitem a gesto do Estado na soluo dos problemas nacionais. As polticas pblicas constituem um meio de concretizao dos direitos que esto codificados nas leis de um pas. Nesse sentido, as polticas pblicas so o meio pelo qual a Constituio federal efetivada. Assim tambm se d com as constituies estaduais e as leis orgnicas municipais, que apresentam disposies jurdicas nas quais esto codificados direitos e deveres de toda ordem, e no polticas pblicas. Outro fator relevante que no existe um modelo de poltica pblica ideal ou correta, pois elas so respostas contingentes situao de uma cidade, regio ou pas. Pode-se, assim, resumir o estudo das polticas pblicas como o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, analisar a ao dos governos e, quando necessrio, propor mudanas no rumo ou curso dessas aes (DIAS e MATOS, 2012). Do ponto de vista terico-conceitual, a poltica pblica em geral e a poltica social em particular so campos multidisciplinares, e seu foco est nas explicaes sobre a natureza da poltica pblica e seus processos. Por isso, uma teoria geral da poltica pblica implica a busca de sintetizar teorias construdas no campo da sociologia, da cincia poltica e da economia. As polticas pblicas repercutem na economia e nas sociedades, e deste modo, qualquer pesquisa no campo das polticas pblicas precisa tambm explicar as inter-relaes entre Estado, poltica, economia e sociedade. Tal tambm a razo pela qual pesquisadores de tantas disciplinas, tais como: economia, cincia poltica, sociologia, planejamento, gesto e cincias sociais aplicadas; partilham um interesse comum na rea e tm contribudo para avanos tericos e empricos (SOUZA, 2006). De acordo com Serafim e Dias (2011, p. 315), a forma com que se entende uma poltica pblica est diretamente relacionada com a percepo que se tem do Estado. As interpretaes mais comuns acerca da relao entre Estado e sociedade se dividem em trs perspectivas, que se distinguem pelo enfoque conferido, por um lado, ao aparelho do Estado, e, por outro, s foras da sociedade civil na produo de polticas pblicas. A perspectiva estadocntrica confere ao Estado um papel central na produo de polticas pblicas. De acordo com essa concepo, o Estado teria um

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significativo grau de autonomia em relao sociedade. O conjunto das decises tomadas no mbito estatal, correspondendo ou no s demandas e necessidades sociais, seriam simplesmente repassadas para a sociedade por meio das polticas pblicas. Essa concepo pressupe um aparelho estatal controlado por polticos e burocratas que tomariam decises de forma autnoma, de tal forma que caberia sociedade apenas acatar essas medidas. Os enfoques do modelo racional e do modelo incremental, ainda considerando uma perspectiva estadocntrica, compem um debate entre duas correntes interpretativas acerca do grau de objetividade e racionalidade com que deve ser efetivado o processo decisrio da formulao de poltica. O modelo racional, desenvolvido por Simon em 1957, enfatiza a necessidade de eficcia administrativa e prope que o fazedor de poltica, aps comparar os efeitos e as alternativas para o processo de tomada de deciso, opte pela melhor alternativa. A partir do reconhecimento da dificuldade em se tomar decises racionais na administrao do Estado, o autor prope o conceito de racionalidade limitada dos decisores pblicos, argumentando que problemas como a informao incompleta ou imperfeita, o tempo para a tomada de deciso e os conflitos de interesse tornam a racionalidade do processo de tomada de deciso dos gestores pblicos sempre limitada, mas que essa limitao pode ser minimizada at um ponto satisfatrio pela criao de estruturas, como regras e incentivos, que enquadrem o comportamento dos atores e modele seu comportamento na direo de resultados desejados (SOUZA, 2006). Lindblom adotou uma linha crtica em relao ao racionalismo de Simon, chamando ateno para outras variveis referentes ao processo de formulao e anlise de polticas pblicas, tais como as relaes de poder e a integrao entre as diferentes fases do processo decisrio, tendo destacado tambm o papel das eleies, das burocracias, dos partidos polticos e dos grupos de interesse. O autor tem como preocupao central produzir uma anlise ampla sobre as caractersticas do processo de tomada de deciso que, segundo ele, mais complexo que a abordagem racional, e para tanto prope um modelo incremental. Na sua concepo, a democracia, o governo e as polticas pblicas so vistos como um processo contnuo de tomada de deciso. Nesse sentido, o modelo parte da situao existente buscando alter-la incrementalmente, assegurando acordos e interesses dos diferentes grupos polticos (SERAFIM e DIAS, 2011).

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O enfoque garbage can ou modelo da causalidade se situa entre a viso proposta pelo modelo racional e a viso proposta pelo modelo incremental. Este modelo foi proposto por March e Olsen (1976), tambm compartilha uma postura contrria viso do processo de tomada de deciso como algo racional e insere o fator da causalidade para explicar um processo decisrio. Segundo esta proposta, a deciso nasce do encontro fortuito e da inter-relao entre problemas, objetivos, alternativas e atores sociais. Este enfoque procura auxiliar a explicao de processos complexos de tomada de deciso, quando h indefinio na identificao dos problemas e um elevado nmero de atores e interesses envolvidos no processo de tomada de deciso (SERAFIM e DIAS, 2011). Outra forma de compreender as relaes entre Estado e sociedade a perspectiva sociocntrica. Essa viso entende o Estado como varivel dependente da sociedade, minimizando a capacidade e o impacto que as instituies pblicas tm sobre as polticas pblicas. De acordo com essa proposta, os diferentes grupos ou classes sociais so determinantes na escolha das polticas desenvolvidas pelo Estado. Os principais enfoques dessa viso so as teorias marxistas, pluralistas, elitistas e da escolha pblica. Segundo a linha marxista, o Estado resultado da disputa entre classes sociais e age como um reflexo dessa disputa. Segundo Miliband (1972), uma teoria do Estado tambm uma teoria da sociedade e da distribuio do poder. O autor afirma que o Estado uma instituio cujo principal objetivo defender o predomnio de uma determinada classe. Segundo o autor, o Estado no apenas um rgo de mediao na relao de classe. Ele o elemento de preservao do predomnio de uma classe sobre outra. Para esse autor, a funo primordial do Estado a garantia das condies de produo e expropriao dos bens produzidos. Na sociedade capitalista, o Estado , acima de tudo, o instrumento coercitivo da classe dominante, que, por ser detentora dos meios de produo, capaz de usar o Estado como instrumento de dominao. Na mesma linha, Harvey (2001) afirma que h pouqussimos aspectos da produo e do consumo que no esto profundamente afetados, direta ou indiretamente, por polticas do Estado. Alm de regulador, o Estado de longe o maior consumidor do setor privado e algumas das maiores indstrias no poderiam sobreviver sem o consumo estatal e sem os crditos, subsdios e benefcios por ele dispensados. A contribuio de Easton para a anlise de polticas pblicas se deu a partir

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da incorporao de uma viso sistmica da relao entre formulao, resultados e ambiente. Segundo Easton, polticas pblicas recebem inputs (demandas e apoios) dos partidos, da mdia e dos grupos de interesse, que influenciam o processo poltico, seus resultados e efeitos (outputs). O enfoque pluralista reconhece a disperso do poder e o acesso livre e competitivo de presso s esferas de deciso. Nesse sentido, uma poltica pblica concebida com resultado da disputa entre grupos. O enfoque elitista entendido como uma extenso do enfoque pluralista, pois aceita a existncia de elites. Ele reconhece o poder exercido por grupos pequenos e organizados e a habilidade dos mesmos em alcanar seus objetivos (SOUZA, 2006; SERAFIM e DIAS, 2011). O ltimo enfoque da perspectiva sociocntrica o da escolha pblica. Derivado da corrente neoliberal, ele reconhece a necessidade de estudar as falhas das instituies pblicas, mediante a aplicao dos conceitos do individualismo metodolgico, para explicar as escolhas polticas e institucionais. De acordo com esta linha, a burocracia responsvel pelo crescimento do oramento e, por isso, necessrio uma diminuio do Estado (SOUZA, 2006; SERAFIM e DIAS, 2011). Teorias mais recentes buscam conciliar as perspectivas estadocntricas e sociocntricas, se situando em um meio termo entre as duas, ao levar em considerao fatores internos (Estado) e externos (sociedade), e buscam substituir as relaes causais unvocas por uma interpretao da sociedade como um tecido de relaes interdependentes. Compartilham desta perspectiva as teorias do neocorporativismo, do neoinstitucionalismo e da teoria das redes. O neocorporativismo considera a existncia de relaes privilegiadas ou exclusivas entre poucos grupos e o Estado. Este enfoque surge em oposio viso pluralista, ao atribuir aos interesses organizados o papel principal no processo poltico. Por outro lado, o neoinstitucionalismo atribui um papel essencial s instituies no desenvolvimento de comportamentos individuais ou na ao de grupos de interesse para a criao de polticas pblicas. Ao contrrio do institucionalismo clssico, que tinha o foco voltado para aspectos administrativos das instituies, o neoinstitucionalismo tem o foco no papel das instituies, na sua estrutura fsicolegal, culturas, crenas, paradigmas, etc. Por fim, para a teoria das redes, as polticas pblicas so concebidas como o resultado de inter-relaes e interdependncias entre vrias instituies, grupos de interesse e indivduos que conformam uma rede de influncia mtua em que as hierarquias reais nem sempre

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so as que formalmente se estabelecem (SERAFIM e DIAS, 2011).

2.2 TIPOLOGIAS DE POLTICAS PBLICAS

Para facilitar o entendimento sobre como e por que o governo faz ou deixa de fazer alguma ao que repercutir na vida dos cidados foram desenvolvidos modelos ou tipologias acerca da formulao e anlise de polticas pblicas. Segundo Secchi (2011), um dos elementos bsicos de uma anlise de polticas pblicas identificar o tipo de poltica pblica que se est analisando. Compete ao analista de poltica pblica compreender os detalhes e os contornos de uma poltica, bem como extrair dela seus elementos essenciais. Uma tipologia um esquema de interpretao e anlise de um fenmeno baseado em variveis e categorias analticas. As tipologias de polticas pblicas so formas de classificar os contedos, os atores, os estilos e as instituies dentro de um processo de poltica pblica. A seguir, sero apresentadas algumas das principais tipologias para a anlise de polticas pblicas. A tipologia de Theodore Lowi baseia-se na teoria das arenas de poder, segundo a qual cada tipo de poltica pblica define um tipo especfico de relao poltica, ou seja, uma arena. Desse modo, cada poltica pressupe uma rede diferente de atores, estruturas de decises e contextos institucionais diferentes, configurando novas arenas. Segundo o autor, as arenas de poder ou arenas decisrias podem ser divididas em quatro tipos: distributiva, regulatria, redistributiva e constitutiva, de acordo com o impacto esperado na sociedade e as coalizes e oposies ao objeto da poltica que est em jogo (DIAS; MATOS, 2012). As polticas distributivas so financiadas pelo conjunto da sociedade e os benefcios so distribudos atendendo a necessidades individualizadas, ao privilegiar certos grupos sociais ou regies, em detrimento do todo. Podem ser utilizadas para estimular setores e atividades j existentes, como o caso da concesso de subsdios, das isenes tarifarias e dos incentivos ou renncias fiscais. Este tipo de poltica se desenvolve em uma arena menos conflituosa, devido ao custo compartilhado, tendo como principal dificuldade a delimitao do grupo beneficirio.

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De acordo com Lowi, esse tipo de poltica se desenvolve em arenas onde predomina a barganha, ou seja, o troca-troca de apoios (DIAS; MATOS, 2012). As polticas regulatrias envolvem discriminao no atendimento das demandas de grupos, distinguindo beneficiados e prejudicados por essas polticas, estabelecendo controle, regulamento e padres de comportamento de certas atividades. Este tipo de poltica nasce do conflito entre coalizes polticas de interesses, uma vez que estabelece claramente quem ganha e quem perde, como, por exemplo, as regulamentaes dos setores econmicos e servios de telecomunicaes, os cdigos de trnsito e as leis de defesa do consumidor. Segundo Lowi, as polticas regulatrias se desenvolvem predominantemente dentro de uma dinmica pluralista, em que a capacidade de aprovao ou no de uma poltica desse gnero proporcional relao de foras dos atores e interesses presentes na sociedade (DIAS; MATOS, 2012). As polticas redistributivas tm como objetivo redistribuir recursos, diretos ou entre grupos sociais, intervindo na estrutura econmica social, atravs de mecanismos que diminuam as desigualdades. Essas polticas impe perdas concretas e no curto prazo para certos grupos sociais e ganhos futuros para outros. So exemplos as poltica de cotas raciais nas universidades, os programas de previdncia social, seguro-desemprego, bolsa-famlia e a reforma agrria. Segundo Lowi, as polticas redistributivas no recebem esse rtulo pelo resultado redistributivo efetivo, mas sim pela expectativa de contraposio de interesses claramente antagnicos. O tipo de dinmica predominante em arenas polticas redistributivas o elitismo, no qual se formam duas elites, uma demandando que a poltica se efetive e a outra lutando para que a poltica seja descartada (DIAS; MATOS, 2012). As polticas constitutivas ou estruturadoras estabelecem regras sob as quais outras polticas pblicas so selecionadas, bem como definem competncias jurisdicionais, regras da disputa poltica e da elaborao de polticas pblicas. Alguns exemplos desta tipologia so as regras do sistema poltico-eleitoral, a distribuio de competncias entre as esferas de poder e as regras da participao da sociedade civil em decises pblicas. Polticas constitutivas provocam conflitos entre os entes e os atores diretamente interessados, como partidos e os nveis de governo, pois tm a capacidade de alterar o equilbrio de poder existente.

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Segundo Secchi (2011), as fronteiras que separam os quatro tipos de polticas definidos por Lowi no so facilmente visualizveis. As polticas geralmente agregam caractersticas de dois ou mais tipos de poltica, como, por exemplo, as polticas que regem as relaes trabalhistas, que possuem elementos regulatrios e redistributivos. A tipologia de Lowi se tornou uma das mais usadas no meio acadmico por sua utilidade para estudos comparativos em um setor de poltica pblica ou transversalmente entre vrios setores de polticas pblicas. A tipologia de James Quinn Wilson adota o critrio da distribuio dos custos e benefcios da poltica pblica na sociedade para definir quatro tipos principais de poltica: as polticas clientelistas, as polticas de grupos de interesses, as polticas empreendedoras e as polticas majoritrias. Segundo o autor, as polticas clientelistas so aquelas em que os beneficirios so concentrados em certos grupos e os custos so difusos na coletividade. As polticas de grupos de interesse so aquelas em que tanto custos como beneficirios esto concentrados em certas categorias. Referem-se, na tipologia de Lowi, s polticas redistributivas. As polticas empreendedoras possuem beneficirios coletivos e so custeadas por certas categorias. Este gnero de poltica pblica geralmente enfrenta os interesses de grupos contrrios a interesses concentrados, como no caso das reformas administrativas que resultam na extino ou criao de rgos pblicos ou leis que tornam ilegais jogos de azar. Por fim, as polticas majoritrias so aquelas em que os custos e benefcios so distribudos pela coletividade, como a instituio de servios pblicos de sade, educao, segurana, investimentos em infraestrutura, etc. (SECCHI, 2011). Gormley baseia a sua tipologia no que ele chama de nvel de salincia, que se refere capacidade de uma poltica pblica de afetar e chamar a ateno do pblico em geral e ao nvel de complexidade da poltica pblica, que varia de acordo com a necessidade de conhecimento tcnico especializado para sua formulao e implementao. Segundo o autor, um assunto saliente quando afeta um grande nmero de pessoas de modo significativo, e complexo quando levanta questes factuais que no podem ser respondidas por generalistas. Da relao entre essas duas variveis, o autor definiu quatro tipos de polticas: a poltica de audincia (hearing room politics), a poltica de baixo calo (street level politics), a poltica de sala operatria (operating room politics) e a poltica de sala de reunies (board room politics) (DIAS; MATOS, 2012).

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No conjunto da poltica de audincia entram as polticas pblicas que so de simples elaborao do ponto de vista estrutural, mas que tendem a atrair grande ateno das pessoas e da mdia. So exemplos desse tipo de poltica as polticas de cotas raciais e a regulamentao sobre o aborto. No conjunto da poltica de baixo calo esto as rotinas administrativas para os agentes pblicos, as regulaes quanto prestao de informaes aos cidados e empresas, etc. Elas so classificadas deste modo por no atrarem grande interesse da populao e devido sua simplicidade. A poltica de sala de reunies exemplificada por pacotes de reforma administrativa, regras para o setor bancrio, regulao de especificaes para empresas prestadoras de servio telefnico, energtico, etc. Nesse grupo existe uma baixa capacidade de atrair ateno da coletividade e necessrio conhecimento tcnico para formatar os contornos da poltica pblica. No conjunto da poltica de sala operatria esto as regulamentaes sobre organismos geneticamente modificados, regulamentao sobre a qualidade da gua e do ar, o licenciamento de medicamentos, etc. So tecnicamente muito densas e tm apelo popular. Segundo o autor, esse esquema permite ao analista categorizar e prever o possvel comportamento de polticos, burocratas, cidados e meios de comunicao, bem como prever mecanismos de deciso e patologias do processo decisrio que podem emergir do processo de formulao e implementao de uma poltica pblica (SECCHI, 2011). Gustafsson props uma tipologia que tem como critrio de distino o conhecimento, a capacidade e a inteno do fazedor de poltica (policymaker). Nesse sentido, o autor divide as polticas pblicas em quatro tipos: as polticas reais, as pseudopolticas, as polticas simblicas e as polticas sem sentido. Segundo Gustafsson, polticas reais so aquelas que combinam a inteno de resolver um problema pblico com o conhecimento adequado para resolv-lo. Este o gnero ideal de poltica pblica. As polticas simblicas so aquelas em que os fazedores de poltica possuem condies de elabor-las e implement-las, mas no demonstram grande interesse em coloca-las em prtica. A criao de um conselho comunitrio de participao para aumentar a legitimidade das aes de uma prefeitura ou secretaria municipal, por exemplo, pode se tornar uma poltica simblica quando a participao no efetivamente fomentada ou quando decises importantes so tomadas fora das instncias do conselho. As pseudopolticas so aquelas em que existe interesse poltico para sua realizao, mas o conhecimento para soluo dos problemas ainda

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limitado e insuficiente. A poltica sem sentido aquela elaborada sem conhecimento especfico sobre o problema ou sem alternativas reais para a soluo do problema. Segundo o autor, o planejamento de um governo municipal para a proteo ambiental de uma cidade pode se tornar uma poltica sem sentido quando os fazedores de poltica tm interesse na manuteno do status quo e no possuem competncia ou conhecimento do que realmente seja um planejamento estratgico ou de mtodos para preservao ambiental (SECCHI, 2011). Outra forma de distinguir as polticas pblicas de acordo com seus contedos a partir da tipologia de Bozeman e Pandey, que estabelece uma distino entre as polticas de contedo tcnico e as polticas de contedo poltico. Os autores reconhecem que todas as polticas pblicas contm aspectos tcnicos e polticos simultaneamente, mas, no entanto, em algumas polticas pblicas prevalecem os aspectos tcnicos, como polticas pblicas de gesto financeira (por exemplo, mtodos oramentrios e contbeis) ou da informao (por exemplo, sistemas de governo eletrnico). Exemplos de poltica pblicas de contedo eminentemente poltico seriam todas as polticas redistributivas (na tipologia de Lowi) ou as polticas de grupo de interesse (na tipologia de Wilson), nos quais algumas categorias de atores arcam com os custos e outras categorias recebem benefcios (SECCHI, 2011).

2.3 CICLOS DE POLTICAS PBLICAS

Os ciclos ou processos de polticas pblicas constituem um modelo de anlise que decompe a poltica em uma srie de etapas que formam uma sequncia lgica, comumente dividida em seis fases: 1) identificao do problema, 2) formao da agenda, 3) formulao de alternativas, 4) tomada de deciso, 5) implementao e 6) avaliao. A separao por fases facilita a compreenso e a anlise de todo processo, levando em considerao as relaes de poder, as redes polticas e sociais e os diversos elementos do processo poltico-administrativo.

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FIGURA 2 Etapas do ciclo de polticas pblicas

Identificao do problema

Avaliao

Formao da agenda

Implementao

Formulao de alternativas

Tomada de deciso

Elaborado pelo autor com base em Secchi (2011).

A ilustrao acima esquematiza as etapas do ciclo de elaborao de poltica pblicas. No entanto, importante considerar que as diferentes fases se encontram interligadas e, muitas vezes, sobrepem-se umas s outras e com sequncias alternadas. Serafim e Dias (2011) afirmam que a poltica pblica se materializa a partir do momento da sua formulao. Quando um governo reconhece a existncia de um problema e a necessidade de fazer algo sobre ele, os fazedores de poltica exploram vrias opes disponveis para enfrentar o problema. Assim inicia-se o processo de formulao da poltica pblica. Aps desenhadas e formuladas, as polticas pblicas desdobram-se em planos, programas, projetos e aes. A implementao a fase de uma poltica pblica durante a qual se geram atos e efeitos a partir de um marco normativo de intenes, de textos e de discursos. Quando postas em ao, as polticas pblicas so implementadas, ficando da submetidas a sistemas de acompanhamento de anlise e de avaliao (SOUZA, 2006; SERAFIM e DIAS, 2011). Qualquer processo de formao de uma poltica pblica comea com a identificao de um problema ou de um estado de coisas que exija uma interveno governamental. Um problema de mbito pblico apresenta componentes estruturais

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que esto relacionados s necessidades e demandas sociais. As demandas sociais podem ser classificadas basicamente em trs tipos: novas, recorrentes e reprimidas. So consideradas demandas novas as questes que so resultado do surgimento de novos atores polticos ou de novos problemas. O surgimento de novos atores polticos se d a partir do momento em que pessoas ou instituies passam a se organizar para pressionar o sistema poltico sobre um tema at ento desconhecido ou que no exigia soluo por parte do poder pblico. So consideradas demandas recorrentes aquelas que expressam problemas no resolvidos ou mal resolvidos e que, frequentemente, voltam a surgir no debate poltico e na agenda de governo. As demandas reprimidas, por sua vez, so constitudas por problemas existentes por um longo perodo que no recebem espao na agenda de governo (DIAS e MATOS, 2012). Todo problema pblico fruto de uma construo social que adquire primeiro certo nvel de generalidade e depois ganha reconhecimento social, para que, enfim, possa tornar-se parte da agenda poltica institucionalizada. A ilustrao abaixo elucida este processo.

FIGURA 3 - Processo de definio de um problema pblico

Situao privadasocial Problemtica


! Sem reconhecimento social (inexistncia de mobilizao)

Problema Social
! No tematizao poltica (no ocorre incluso na agenda poltica)

Problema Pblico
! No interveno pblica (no aplica uma poltica pblica)

Poltica Pblica

Elaborado pelo autor com base em Secchi (2011).

To importante quanto a entrada e permanncia de um tema na agenda a sua definio. A definio ou delimitao de um problema pblico compreende uma deciso de interveno poltica e tambm a demarcao da atuao e a extenso dos efeitos sobre os grupos envolvidos com o problema. H sempre um jogo de

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interesses em disputa envolvendo atores e grupos que atuam para determinar quais assuntos deveriam ser considerados problemas, e, principalmente, como sero definidos, pois essa definio condicionar o tipo de soluo que ser aplicada por parte dos atores polticos (DIAS e MATOS, 2012). Quando um problema identificado e assumido por parte de um ator poltico (comumente partidos polticos, gestores pblicos ou organizaes do terceiro setor), ele poder ento disputar uma vaga na lista de prioridades de atuao do governo. Esta lista conhecida como agenda. Sobre o conceito de agenda no mbito das polticas pblicas, Serafim e Dias (2011) afirmam que se trata do instrumento que reflete a prioridade de temas tratados pelo governo. a arquitetura de poder existente em cada situao que ir determinar os temas que devero compor a agenda e quais aqueles que no sero contemplados. Segundo os autores:

Um determinado tema incorporado agenda quando identificado como problema passvel de ser convertido em poltica pblica. Esse processo no deve ser entendido como estritamente tcnico: a identificao do problema e a construo da agenda envolvem valores e interesses, esto condicionadas a elementos ideolgicos e a projetos polticos e refletem as relaes de poder entre os atores sociais envolvidos (SERAFIM e DIAS, 2011, p. 314).

Kingdon classifica a existncia de trs tipos de agenda: sistmica (ou nogovernamental), governamental e decisria. A primeira composta por uma lista de assuntos que so de preocupao nacional, mas que ainda no receberam a devida ateno do governo. A governamental composta por assuntos identificados pelo governo como importantes, e a decisria composta por assuntos priorizados na agenda governamental a fim de serem efetivamente implementados. Essa entre a inteno e a classificao das agendas tem o objetivo de distinguir DIAS, 2011). Para Cobb e Elder, existem dois tipos de agenda: a agenda poltica ou sistmica e a agenda formal ou institucional. O primeiro tipo se refere ao conjunto de problemas ou temas que a sociedade considera ou percebe como merecedores de interveno pblica e pertencem ao mbito da jurisdio legtima do poder governamental existente, enquanto que o segundo aquele que elenca os problemas ou temas que o poder pblico j decidiu enfrentar, sendo formada por

necessidade de se fazer algo e a tomada de deciso propriamente dita (SERAFIM;

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temas que o governo se ocupa de forma regular, atravs do trabalho permanente das instituies polticas e administrativas. Os autores destacam tambm o poder de influncia dos meios de comunicao para inserir temas nas agendas de governo. Frequentemente a agenda da mdia condiciona grande parte das agendas polticas e institucionais (SECCHI, 2011). A agenda determina o que ser ou no includo, determinando tambm as arenas decisrias e os agentes que estaro em conflito no poder poltico. Toda construo de agendas envolve um processo altamente seletivo, em que concorrem os problemas com diversas hierarquias de prioridades, que em geral so bastante heterogneas. Um aspecto importante a se considerar que do mesmo modo que nem todo problema entra na agenda, tambm nem todos os temas constantes da agenda so convertidos em programas, devido ao caminho percorrido na discusso pblica e nas demais etapas do processo de formulao de polticas pblicas (DIAS e MATOS, 2012). A partir da introduo do problema na agenda, a formulao de polticas busca resolver qual combinao das diferentes alternativas existentes ser mais apropriada para diminuir a tenso entre a situao atual e a situao desejada. Idealmente, a formulao de solues passa pelo estabelecimento de objetivos e estratgias e o estudo das possveis consequncias de cada alternativa de soluo. Nesse sentido, fundamental a elaborao de planos, projetos ou programas, para determinar o mtodo da ao. A realizao de um diagnstico a condio inicial para a busca de solues para um determinado problema e a avaliao das alternativas de interveno. Esse processo ocorre com um embate poltico entre diversos interesses, e quando da definio do objetivo da poltica adotada, sero rejeitadas vrias propostas de ao. Segundo Dias e Matos (2012, p. 76), nesse momento que diversos atores se mobilizam para formao de coalises (intra e extragovernamentais) de compromisso, negociao e deciso, que preparam o ambiente para fazer com que a poltica saia efetivamente do papel e se concretize. Nessa fase, alm do apoio poltico causa em pauta, se inicia o papel dos especialistas, assessores, funcionrios tecnicamente qualificados e instituies de pesquisa, que iro construir cenrios futuros em funo das medidas tomadas no presente. Os tcnicos adquirem importncia nessa fase e podem provocar o surgimento de problemas com os polticos, uma vez que os interesses eleitorais

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podem ser tratados por eles em segundo plano frente aos aspectos tcnicos do problema a ser enfrentado (DIAS e MATOS, 2012). No processo de elaborao de polticas pblicas, a tomada de decises vista como a etapa que sucede a formulao de alternativas de soluo. A tomada de deciso representa o momento em que os interesses dos atores so equacionados e as intenes de enfrentamento de um problema pblico so explicitadas. Segundo Secchi (2011), a dinmica de escolha de alternativas para soluo de problemas pblicos pode ocorrer de trs formas: quando os tomadores de deciso buscam solues com base no estudo de alternativas, ou seja, busca-se escolher a alternativa mais apropriada em termos de custo, rapidez, ou qualquer outro critrio considerado relevante; quando os tomadores de deciso ajustam os problemas s solues, sendo que o nascimento do problema, o estabelecimento de objetivos e a busca de solues so eventos simultneos; ou quando os tomadores de deciso tm solues em mos e correm atrs de problemas, sendo que um ator poltico pode j ter predileo por uma proposta de soluo existente, e ento lutar para destacar o problema junto opinio pblica e no meio poltico de tal modo que sua proposta se transforme em poltica pblica. Outra forma de entender a dinmica de tomada de decises em polticas pblicas o modelo dos fluxos mltiplos, aperfeioado por Kingdon, segundo o qual o fluxo dos problemas dependente da ateno do pblico e o fluxo das solues depende da atuao de empreendedores de polticas pblicas. O fluxo da poltica varia de acordo com eventos especiais, como o desenho e a aprovao do oramento pblico, reeleies ou substituies de membros do Executivo, etc. De acordo com essa proposta, a convergncia desses fluxos criaria uma janela de oportunidades, um momento especial para o lanamento de solues em situaes politicamente favorveis. Segundo o autor, essas janelas de oportunidades so raras e permanecem abertas por pouco tempo (SECCHI, 2011). A fase de implementao sucede tomada de deciso e antecede os primeiros esforos de avaliao. Na perspectiva da anlise de polticas pblicas, esta etapa fundamental, porque nela que a poltica, at ento feita atravs de discursos e documentos, se transforma em fatos concretos. A importncia de estudar a fase de implementao est na possibilidade de identificar, por meio de instrumentos analticos estruturados, os obstculos e falhas cometidas a partir da comparao entre os resultados esperados e os resultados concretos da poltica

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pblica, alm da possibilidade de detectar erros anteriores, referentes tomada de deciso, problemas mal formulados, objetivos mal traados, etc. (SECCHI, 2011). Segundo Dias e Matos (2012), um erro comum considerar o processo de implementao somente do ponto de vista tcnico-administrativo ou de gesto pblica. De acordo com os autores:

Considerar este um problema como principalmente tcnico uma simplificao ingnua, pois deixa de lado o carter conflitivo do processo, ou seja, sua dimenso poltica. As poltica pblicas so concebidas, decididas e implementadas por pessoas, que por sua vez so afetadas de diversos modos por elas. Todas as instituies envolvidas em um processo de poltica pblica [...] tm caractersticas sociais, polticas e interesses que as tornam, cada uma delas, um ator a mais do jogo poltico-administrativo (DIAS e MATOS, 2012, p. 79).

Alguns elementos bsicos devem fazer parte de qualquer anlise sobre o processo de implementao, tais como: as pessoas e organizaes envolvidas, os interesses envolvidos, as competncias (tcnicas, humanas e de gesto), as regras formais e informais estabelecidas, os recursos financeiros, materiais, informativos e polticos (capacidade de influncia). Uma anlise do processo de implementao pode tomar a forma de anlise sobre a implementao ou de pesquisa avaliativa. No caso da primeira, o foco est centrado no processo de implementao da poltica pblica, seus elementos, seus contornos, suas relaes e seu desenvolvimento temporal, tendo um objetivo mais descritivo do que prescritivo. Na pesquisa avaliativa, a orientao est mais voltada para entender as causas de falhas ou acertos, ou seja, busca um objetivo mais prtico (SECCHI, 2011). Segundo Sabatier, existem basicamente dois modelos de implementao de polticas pblicas: o modelo top-down (de cima para baixo) e o modelo bottom-up (de baixo para cima). Caracterizado pela separao clara entre o momento de tomada de deciso e o de implementao, em fases consecutivas, o modelo topdown baseado na distino entre poltica e administrao, no qual os tomadores de deciso (polticos) so separados dos implementadores (administrao). Este modelo parte de uma viso funcionalista e tecnicista de que as polticas pblicas devem ser elaboradas e decididas pela esfera poltica e que a implementao mero esforo administrativo. O modelo bottom-up caracterizado pela maior liberdade de burocratas e maior responsabilidade de redes de atores auto-

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organizados para implementao de polticas pblicas. Nesse modelo, os implementadores tm maior participao nas decises e na busca por solues que sero legitimadas posteriormente pelo ncleo poltico. Esse modelo permite um desenvolvimento flexvel da poltica pblica, com possibilidade de modificao do seu formato pelos gestores no dia a dia, durante a implementao. A diferenciao entre esses dois modelos pode ajudar o pesquisador a caracterizar o momento fundador das bases da poltica, bem como identificar falhas de formulao e aplicao, e avaliar as estratgias dos implementadores em relao aos obstculos prticos na relao entre como a poltica deveria ser e como ela realmente (SECCHI, 2011). A avaliao e o monitoramento de polticas pblicas uma ferramenta importante que permite administrao realizar uma srie de aes em funo dos resultados obtidos para correo de erros e a melhor formulao de polticas futuras. Segundo Serafim e Dias (2011), anlise e avaliao de polticas pblicas no devem ser confundidas. De acordo com os autores, a anlise envolve um conjunto de procedimentos significativamente mais complexos e exige um posicionamento ideolgico claro por parte do analista (algo que a avaliao evita explicitar, embora no consiga eliminar) (SERAFIM; DIAS, 2011, p. 319). Muitas vezes os termos avaliao e anlise so utilizados como sinnimos, mas, embora compartilhem o mesmo objeto central (a poltica pblica), avaliao e anlise constituem exerccios bastante diferentes. Enquanto a avaliao tem como foco a apreciao dos resultados da poltica, trabalhando com as categorias de eficincia, eficcia e efetividade, a anlise, por sua vez, objetiva o processo de construo da poltica pblica, em especial no que se refere definio da agenda.

A Anlise de Poltica enfatiza aspectos como os valores e os interesses dos atores que participam do jogo poltico, a interao entre eles, a arquitetura de poder e tomada de decises, conflitos e negociaes, etc. Assim, enquanto a avaliao prope uma leitura ex-post da poltica pblica, a Anlise de Poltica refora a importncia da apreciao dos processos que, em ltima instncia, determinam as caractersticas gerais da poltica (DAGNINO e DIAS apud SERAFIM e DIAS, 2011, p. 320).

A anlise de polticas pblicas pode ser entendida tambm como um conjunto de observaes, de carter descritivo, explicativo e normativo, acerca de aes, projetos e programas pblicos, que corresponde, respectivamente, s perguntas a

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respeito de o que/como ?, por que assim? e como deveria ser?. Essa ltima dimenso dos estudos de anlise de poltica imprime aos estudos pertencentes ao campo um carter bastante peculiar, no qual o dever ser assume uma importncia fundamental. Essa caracterstica constitui uma diferenciao ainda mais relevante em um contexto como o atual, em que s reflexes tericas imposta uma assepsia ideolgica (SERAFIM; DIAS, 2011). Outra diferena significativa entre a avaliao e a anlise de poltica remete ao fato de esta ltima, ao contrrio da primeira, incorporar em sua leitura uma reflexo sobre as razes pelas quais a poltica pblica no apresenta caractersticas diferentes (por exemplo, os motivos que levam as demandas de determinados atores a serem excludas da agenda). Embora essa dimenso seja em parte especulativa, ela envolve uma reflexo que no pode ser desprezada, at mesmo porque constitui um importante exerccio que pode levar ao aprimoramento da poltica pblica. Alguns fatores, como interesses e valores, regras e procedimentos organizacionais, caractersticas do ambiente socioeconmico no qual operam as instituies polticas e a tendncia de formao de subsistemas de poltica relativamente autnomos so, usualmente, enfatizados por pesquisadores para entender os processos associados poltica pblica (SERAFIM; DIAS, 2011). Para uma poltica atingir seus objetivos, quatro fatores so essenciais durante todo o seu ciclo: grau de profissionalismo na administrao; estilo de poltica e gesto; grau de participao dos atores envolvidos; e, principalmente, a forma como estes trs fatores alinham-se. Nesse sentido, torna-se indispensvel reconhecer os atores locais atravs da criao de mecanismos de participao para estreitar as relaes entre o Estado e a sociedade (DIAS; MATOS, 2012). A participao e o controle social so elementos constitutivos fundamentais das polticas pblicas. Os atores sociais e polticos devem ter espao assegurado na formulao, desenvolvimento e avaliao das polticas, visando o aperfeioamento constante e a legitimao social das mesmas. O objetivo da participao e do controle social a construo de esferas pblicas de poder, nas quais os diferentes atores sociais possam negociar de forma transparente e em igualdade de condies os seus interesses pensados na relao com a coletividade (SCHWENGBER, 2012). Para compreender como foram formuladas e se desenvolveram as polticas pblicas sobre gerao de trabalho e renda atravs da economia solidria no Brasil,

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preciso contar com um breve panorama sobre as polticas de trabalho no pas, sendo este o assunto do prximo tpico.

2.4 AS TRANSFORMAES NA POLTICA DE TRABALHO NO BRASIL

O modo de produo capitalista fundou suas bases no desenvolvimento econmico sustentado na difuso do padro de uso do trabalho assalariado. Pochmann (2012), aborda os rumos da poltica pblica de trabalho no Brasil indicando os trs principais movimentos histricos que marcaram a evoluo do trabalho no Brasil: a abolio do trabalho escravo (1888- 1930), a constituio de um mercado nacional e a expanso do assalariamento com o desenvolvimento da industrializao (1930-1980), e o esgotamento do projeto nacional de industrializao, iniciado a partir de 1981 e intensificado durante a dcada de 1990 com a implantao do projeto neoliberal no pas. Silva e Silva e Yazbek (2012) acrescentam um quarto momento a esta anlise, iniciado a partir de 2003, com a retomada da criao de novos postos de trabalho e emprego com carteira assinada e a elevao das remuneraes do trabalho durante os governos de Luiz Incio Lula da Silva (2003-2006; 2007-2010). O primeiro movimento em direo ao trabalho livre no Brasil inicia-se em 1888 com a abolio da escravatura e se desenrola at 1930 com a Revoluo de Trinta. Durante esse perodo a economia brasileira caracterizou-se pela exportao de bens primrios, uma vez que dependia fortemente da sua insero na economia mundial, por meio da produo e venda no mercado externo de produtos agropecurios, concentrando grande parte da fora de trabalho no meio rural. O segundo movimento histrico relacionado evoluo geral do trabalho no Brasil transcorreu entre a Revoluo de Trinta (1930) e o incio do ltimo governo da ditadura militar (1980). Neste perodo, o mercado de trabalho tornou-se nacional e o assalariamento passou a ser predominante no conjunto das formas de uso da mo de obra no Brasil. A difuso do ciclo da industrializao nacional foi possibilitada pela nova forma de insero do pas na economia mundial, inicialmente pela substituio de produtos importados por produo domstica (1930 a 1954) e, posteriormente, entre 1955 e 1980, pelo movimento de internalizao da produo

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de bens e servios relativos Segunda Revoluo Industrial e Tecnolgica (1870 a 1910), como automvel, qumica fina, avies, eletrodomsticos, entre outros. Nos anos 1970, registraram-se nveis elevados de crescimento econmico que ficaram conhecidos como o perodo do milagre econmico brasileiro. Entre as dcadas de 1930 e 1970, verificou-se um rpido e atribulado avano na urbanizao nacional. Estimulada fortemente pela elevada migrao interna do campo para a cidade, a constituio do mercado nacional de trabalho ocorreu por intermdio da formao de um grande excedente da fora de trabalho. Consequentemente, grande parte da fora da mo de obra acabou sendo excluda dos frutos do crescimento econmico, muito embora tenha-se registrado um movimento indito de estruturao do mercado de trabalho no pas (POCHMANN, 2012). O terceiro movimento histrico verificado na evoluo do trabalho no Brasil iniciou-se em 1981 e caracteriza-se pelo esgotamento do projeto de industrializao nacional. A elevada oscilao no conjunto das atividades econmicas ocasionou a estagnao da renda per capta e culminou na ampliao do contingente de mo de obra sobrante. Deste modo, os trabalhadores gradativamente perderam as condies necessrias para incorporao social e ocupacional obtidas a partir do modelo de polticas pblicas implementadas durante os anos 1930 e 1980. O movimento de desestruturao do mercado de trabalho se intensificou com a implementao do programa neoliberal a partir dos anos 1990, diante da passiva e subordinada insero do pas na economia mundial. O processo de abertura produtiva, comercial, tecnolgica e financeira, alm de gerar a estagnao do crescimento econmico, terminou por destruir ocupaes urbanas e rurais existentes devido ampliao das importaes, da reforma do Estado e da desnacionalizao do parque produtivo nacional. Durante o perodo de 1981 a 2004, a taxa mdia anual de variao do Produto Interno Bruto foi apenas de 31% da taxa mdia anual verificada entre 1950 e 1980. A perda de dinamismo do capitalismo brasileiro desde 1980 comprometeu a abertura da quantidade necessria de vagas para absorver o conjunto da fora de trabalho que chegava ao mercado. A presena de uma ampla oferta de mo de obra sobrante no interior do mercado de trabalho contribuiu para o achatamento salarial dos trabalhadores ocupados. De acordo com Pochmann (2012), entre 1980 e 2003, o poder aquisitivo do salario mnimo foi reduzido em praticamente 50%. Segundo o autor:

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Entre 1980 e 2003, o desemprego foi multiplicado por 3,5 vezes, atingindo praticamente os mais distintos segmentos sociais, inclusive aqueles com maiores graus de escolaridade. [...] A cada dez ocupaes abertas durante a dcada de 1990, trs foram de ocupao domstica, duas de trabalhadores ambulantes, uma de limpeza e uma outra de segurana [...]. Ou seja, 70% das ocupaes criadas no Brasil estiveram concentradas em atividades que no tm a ver com modernizao tcnica e produtiva (POCHMANN, 2012, p. 46).

Com a opo pela abertura da economia brasileira na dcada de 1990, as principais fontes geradoras de novas ocupaes foram fortemente comprimidas. No setor industrial, por exemplo, cerca de 1,2 milho de postos de trabalho foram extintos. Alm disso, o setor privado adotou novas prticas de gesto de mo de obra, como a terceirizao, a organizao horizontal do trabalho e os programas de autocontrole da produo (gesto participativa, metas de produo e vendas, etc.). Em conjunto, as novas modalidades de uso da fora de trabalho ocupada foram favorveis tanto ao corte de pessoal como intensificao do tempo de trabalho entre os ocupados, apesar da reduo dos salrios em termos reais. O Brasil viveu nesse perodo sua mais grave crise de emprego. As medidas introduzidas no conjunto das polticas de emprego durante a dcada de 1990 terminaram por no alterar o quadro e se demonstraram ineficazes. Da mesma forma, a introduo de medidas de corte neoliberal terminaram agravando o quadro geral do desemprego no Brasil, colaborando, inclusive, com o deslocamento da responsabilidade pblica para o indivduo. O corte de recursos pblicos na rea do trabalho, acompanhado da flexibilizao do mercado de trabalho e da desregulao das polticas pblicas do trabalho, somente fragilizou ainda mais a condio do mesmo (POCHMANN, 2012). Esse quadro passa a ser revertido a partir de 2003, durante o governo de Luiz Incio Lula da Silva, quando se inicia a recuperao da economia e o incremento da elevao dos postos de trabalho e emprego com carteira assinada, alm da progressiva elevao das remuneraes do trabalho. A partir de 2004 o PIB brasileiro passa a ter maior crescimento do que nos anos anteriores, alcanando a taxa de 5,4% em 2007. O mesmo ocorre com a elevao dos ndices de emprego. Segundo a Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS) do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), no perodo de 2003 a 2010, foram gerados cerca de 15 milhes de postos de trabalho formais. No mesmo perodo, o rendimento mdio dos trabalhadores formais apresentou um crescimento real de 21,29%, chegando a R$

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1.742,00 em dezembro de 2010. O nmero de trabalhadores com vnculos formais ativos (celetistas e estatutrios) atingiu 44 milhes em 2010. Segundo dados das Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios (PNADs) do IBGE, o percentual de trabalhadores com carteira de trabalho assinada passou de 54,8% em 2000 para 67,9% em 2009, apesar da crise internacional de 2008 (SILVA E SILVA; YAZBEK, 2012). Ao longo dos ltimos anos, o governo brasileiro passou a ampliar as aes no campo das polticas sociais, elegendo como prioridade o enfrentamento da pobreza e da desigualdade que vinham se ampliando. Para tanto, foi promovido um conjunto de polticas, como a valorizao do salrio mnimo, a transferncia direta de renda atravs do programa Bolsa Famlia, a ampliao dos benefcios concedidos pela previdncia social, a melhoria das condies no mercado de trabalho e o acesso ao crdito. Como resultado dessas polticas, convm ressaltar que dados recentes tm evidenciado uma reduo significativa e contnua dos ndices de pobreza e desigualdade no Brasil desde 2001. O ndice Gini, uma das medidas de desigualdade mais usadas em todo mundo, apresentou um declnio de 0,59 em 2001 para 0,51 em 2012. Segundo Neri (2012), a queda da desigualdade no Brasil vem ocorrendo num ritmo trs vezes superior do que o sugerido pelas Metas do Milnio das Naes Unidas (ONU), sendo que o percentual registrado no ltimo ano coloca o Brasil em seu menor nvel de desigualdade desde o incio da srie histrica em 1960. Entre 2003 e 2011, cerca de 40 milhes de pessoas saram da classe D para a classe C, que conta hoje com mais de 105,4 milhes de brasileiros. Porm, uma anlise crtica das polticas desenvolvidas pelo Estado brasileiro na ltima dcada para a recuperao da economia nacional e a criao de empregos atravs do estmulo s empresas capitalistas tambm precisa ser levada em considerao. Segundo Safatle (2013):

A poltica lulista de financiamento estatal do capitalismo nacional levou ao extremo as tendncias monopolistas da economia brasileira. O capitalismo brasileiro hoje um capitalismo monopolista de Estado, onde o Estado o financiador dos processos de oligopolizao e cartelizao da economia. Exemplo pedaggico nesse sentido foi a incrvel histria da transformao do setor de frigorficos em um monoplio no qual uma empresa comprou todas as demais se utilizando de dinheiro do BNDES. Em vez de impedir o processo de concentrao, o Estado o estimulou. Como resultado, atualmente no h setor da economia (telefonia, aviao, produo de etanol etc.) que no seja controlado por cartis, com seus servios de pssima

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qualidade e seus preos extorsivos (SAFATLE, 2013).

Alm disso, alguns autores, como Pochmann (2012), afirmam que a ascenso da classe trabalhadora como resultado das polticas para criao de empregos empreendidas at ento j apresenta sinais de esgotamento. Pochmann sustenta a tese de que a mudana social dos ltimos oito anos no resultou na criao de uma nova classe mdia no pas, mas sim que os empregos gerados nos ltimos anos criaram uma classe trabalhadora consumista, individualista e despolitizada. A maioria absoluta dos empregos criados nos ltimos dez anos tem salrios de at um salrio mnimo e meio. Para Pochmann, agora o governo deve buscar outras maneiras de gerar trabalho. A economia solidria pode ser entendida, sob essa perspectiva crtica, como paradigma para que o desenvolvimento econmico e social no resulte somente em novas possibilidades de consumo, mas sim em um novo conjunto de prticas econmicas e sociais que efetivamente transformem as estruturas de reproduo das desigualdades no pas.

2.5 POLTICAS PBLICAS DE ECONOMIA SOLIDRIA NO BRASIL!

A entrada da economia solidria na agenda das polticas pblicas no Brasil est relacionada ao surgimento da questo da gerao de trabalho e renda, para alm da noo exclusiva de emprego. As polticas de emprego anteriores no concebiam a possibilidade de gerao de trabalho e renda fora do paradigma da relao assalariada. Tais polticas baseavam-se, fundamentalmente, na qualificao profissional, visando um aumento das condies de empregabilidade da mo-deobra. Sobre o processo de incluso da economia solidria na agenda das polticas pblicas no Brasil destaca-se, por um lado, a eleio de Luiz Incio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores (PT), para Presidncia da Repblica em 2002 e, por outro lado, o papel do Grupo de Trabalho Brasileiro de Economia Solidria (GT Brasileiro). Este grupo, formado com o objetivo de organizar as atividades de economia solidria na primeira edio do Frum Social Mundial (FSM), realizado em 2001, em Porto

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Alegre, congregava doze entidades e redes nacionais do movimento de economia solidria (LEBOUTTE, 2003).
Aps a vitria de Lula no segundo turno, o GT Brasileiro iniciou a interlocuo com a equipe de transio a fim de assegurar a presena da economia solidria no novo governo. Para tanto, o GT Brasileiro formulou uma Carta ao Governo Lula e organizou a Plenria Brasileira de Economia Solidria, em 9 e 10 de dezembro de 2002, em So Paulo, com a participao de aproximadamente 200 pessoas, com o objetivo de constituir uma agenda de interesse comum para o conjunto do movimento da economia solidria, o que ficou conhecida como primeira verso da Plataforma da Economia Solidria no Brasil (SENAES, 2011, p. 14).

Em janeiro de 2003, no FSM, em Porto Alegre, foi realizada a II Plenria Nacional da Economia Solidria, na qual foi anunciada a criao da Secretaria Nacional de Economia Solidria (SENAES). Logo em seguida, em junho de 2003, com a publicao da Lei n 10.683 de 28 de maio de 2003 e com base no Decreto n 4.764 de 24 de junho de 2003, foi instituda a SENAES, vinculada ao Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) do governo federal. Paul Singer foi apresentado pelo movimento da economia solidria como nome consensual para ocupar a pasta. A SENAES foi criada com a finalidade de realizar aes de fomento e fortalecimento das iniciativas de economia solidria. Para tanto, a Secretaria atua diretamente ou por meio de cooperao e convnios com outros rgos governamentais (federais, estaduais e municipais) e com organizaes da sociedade civil. Estas aes se efetivaram como poltica pblica atravs da implantao do Programa Economia Solidria em Desenvolvimento, do Plano Plurianual 2004-2007. Em 2004, a SENAES optou por construir parcerias estratgicas para execuo de seus projetos: com a Fundao Banco do Brasil, visando o aproveitamento da abrangncia da Fundao para a difuso de projetos a nvel nacional; com a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), que atua juntamente aos projetos de incubadoras de economia solidria, no Sistema Nacional de Informaes em Economia Solidria (SIES) e no desenvolvimento de tecnologias sociais; e com o Banco do Nordeste do Brasil (BNB), para o fomento dos Fundos Rotativos Solidrios (SENAES, 2011). Em junho de 2006, foi realizada a I Conferncia Nacional de Economia Solidria (CONAES), que inaugurou um novo perodo para as polticas pblicas de economia solidria com a instituio do Conselho Nacional de Economia Solidria (CNES), composto por 56 representantes divididos entre trs setores: governos,

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empreendimentos e entidades no-governamentais de fomento e assessoria economia solidria. Ainda em 2006, foi realizada a 1 Feira Nacional de Economia Solidria, em parceria com o Ministrio da Cultura, e foi lanado o Atlas da Economia Solidria no Brasil, com intuito de estabelecer uma base nacional de informaes com identificao e caracterizao de mais de 15 mil empreendimentos econmicos solidrios e de entidades de apoio, assessoria e fomento economia solidria. Em 2008, a SENAES reorganizou o Programa Economia Solidria em Desenvolvimento no mbito do Plano Plurianual 2008-2011, integrando suas aes em trs eixos de atuao: i) capital: apoio oferta de bens e servios financeiros; ii) conhecimentos: formao, assistncia tcnica e pesquisas; e iii) mercados: organizao dos processos de produo e canais de comercializao. Ao longo de 2009, parcerias importantes com outros ministrios foram continuadas ou constitudas, como, por exemplo, com o Ministrio da Justia, atravs do Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (PRONASCI), e com o Ministrio da Educao, atravs do Programa de Extenso Universitria (PROEXT) e de programas de Educao de Jovens e Adultos (EJA).

Quadro 1 Resumo das principais aes desenvolvidas pela SENAES dentro do Programa Economia Solidria em Desenvolvimento no perodo 2004-2010 Formao em Economia Solidria, polticas pblicas e Desenvolvimento Solidrio para servidores pblicos de governos municipais, estaduais e federal. Implantao do Plano Setorial de Qualificao em Economia Solidria com o objetivo de promover a qualificao social e profissional de trabalhadores de empreendimentos solidrios. Apoio a projetos de empresas recuperadas por trabalhadores em regime de autogesto. Apoio s Incubadoras Tecnolgicas de Cooperativas Populares (PRONINC). Implantao de Centros Pblicos de Economia Solidria. Projeto de Promoo de Desenvolvimento Local e Economia Solidria (PPDLES), depois chamado de Brasil Local. Realizao do primeiro mapeamento da economia solidria no Brasil (20052007), com a implantao do Sistema Nacional de Informaes em Economia Solidria (SIES). Implantao do Programa Nacional de Feiras de Economia Solidria. Realizao da Campanha Nacional de Divulgao e Mobilizao da Economia Solidria no Brasil: Outra Economia Acontece. Apoio aos Bancos Comunitrios de Desenvolvimento, em parceria com o Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal Implantao do Sistema Nacional de Comrcio Justo e Solidrio (SNCJS)

Diretrizes do Programa Economia Solidria em Desenvolvimento no Plano Plurianual 2004-2007

Ampliao do

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Implantao dos Ncleos Estaduais de Assistncia Tcnica em Economia Solidria (NEATES) Projetos de fomento e fortalecimento do Associativismo e Cooperativismo dos Catadores de Materiais Reciclveis (CATAFORTE) Implantao dos Centros de Formao em Economia Solidria (CFES) Atualizao e ampliao do SIES com o segundo mapeamento nacional de empreendimentos econmicos solidrios, entidades de apoio e fomento e de polticas pblicas de economia solidria Segundo Plano Setorial de Qualificao Profissional e Social em Economia Solidria Cursos de formao de gestores pblicos federais para atuao em polticas pblicas voltadas economia solidria Produo e distribuio de 22 mil kits da Campanha Nacional de Divulgao e Mobilizao da Economia Solidria Fonte: Elaborado pelo autor a partir do Relatrio Avanos e Desafios para as Polticas Pblicas de Economia Solidria no Governo Federal 2003-2010 (Edio parcial out/2011)

Programa Economia Solidria em Desenvolvimento no Plano Plurianual 2008-2010

Em junho de 2010, foi realizada a II CONAES. Antecedendo a etapa nacional, foram realizadas 187 Conferncias Regionais ou Territoriais, abrangendo 2.894 municpios brasileiros com 15.800 participantes. Entre os meses de maro e abril, foram realizadas as Conferncias Estaduais de Economia Solidria, com a participao de 4.659 pessoas, alm de cinco Conferncias Temticas que abordaram temas como finanas solidrias, comrcio justo e formao, entre outros. Em 2011, a economia solidria foi includa como um dos eixos de ao do Plano Brasil Sem Misria, lanado pela Presidenta Dilma Rousseff, que tem como objetivo a erradicao da pobreza extrema no pas e se articula em trs pilares bsicos: transferncia de renda, incluso produtiva e acesso a servios pblicos (FBES, 2012). Diversos autores questionam a condio atual da economia solidria enquanto poltica pblica. Eles avaliam que a incorporao da economia solidria agenda governamental ainda incua, dispersa e fragmentada territorial, institucional e temporalmente. Entretanto, necessrio reconhecer que, empiricamente, existem polticas pblicas de economia solidria, pelo menos, enquanto ao de governos locais, regionais e nacionais que realizaram opes concretas e programticas de apoio economia solidria e a seus sujeitos, embora tais aes de governo ainda no tenham se institucionalizado como direitos (da sociedade) e deveres (do Estado), sendo polticas de governo e no polticas de Estado. Deste modo, a incluso da economia solidria na agenda governamental depende da progressiva vontade poltica de seus representantes, ficando merc

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das alternncias de governo que ocorrem periodicamente nos regimes democrticos representativos (SCHIOCHET, 2009). Outro aspecto que no pode ser negligenciado que, apesar da comprovada relevncia das polticas pblicas para o fortalecimento da economia solidria, existem debates sobre a pertinncia da institucionalizao da economia solidria como poltica pblica, uma vez que a possibilidade de crescente controle estatal e a subordinao burocrtica estariam em contradio com as potencialidades emancipatrias prprias da economia solidria. Entretanto, autores como Laville e Frana Filho reconhecem que a existncia de espaos pblicos, isto , espaos intermedirios, tende a contribuir para a regulao de um campo de prticas de estmulo s interaes entre as iniciativas e os poderes pblicos, como possibilidade de manuteno da autonomia da economia solidria frente ao Estado (SCHIOCHET, 2009). Segundo Schiochet (2009), a economia solidria no deve ser entendida como uma poltica setorial, ou seja, ela no corresponde apenas a um setor da sociedade ou da economia. A economia solidria uma poltica de desenvolvimento social e econmico fundamentada na organizao coletiva, associativa e autogestionria de pessoas. Dessa forma, ela incorporaria uma dimenso estratgica, influenciando a ao do governo em muitas questes e setores que fazem parte da agenda pblica. So inmeras as atividades desenvolvidas e protagonizadas pelos empreendimentos solidrios de forma independente. Entretanto, tem-se observado que em diversos casos os trabalhadores necessitam do apoio do Estado para manter seus empreendimentos. Segundo Godoy (2011), muitas vezes a iniciativa de formao de cooperativas e associaes parte das polticas de governo, e no dos trabalhadores, devido s condies de pobreza e aos poucos anos de estudo formal da grande massa de trabalhadores desempregados. Godoy (2011) destaca que, no Brasil, as iniciativas para formulao e aplicao de polticas pblicas para economia solidria tm razes nos governos municipais. Segundo Dias e Matos (2012), no mbito dos governos locais que surge com mais rapidez a necessidade de ampliao das aes do Estado, devido maior proximidade do poder poltico com a comunidade. Essa proximidade geralmente faz com que as presses dos grupos e movimentos sejam mais efetivas em um tempo menor do que aquelas que ocorrem em mbito estadual ou federal.

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Alm disso, verifica-se um processo de crescente descentralizao das polticas pblicas no pas. A partir da Constituio de 1988, os municpios passaram a assumir novas responsabilidades na realizao do gasto pblico e na promoo de polticas setoriais e de desenvolvimento local. Deste modo, os municpios se tornam pioneiros em termos de inovaes nos contedos das polticas pblicas. Uma das consequncias da maior relevncia dos municpios em termos poltico-administrativos a perspectiva de se pensar o desenvolvimento sob novo enfoque, onde o local assume o papel de ator de peso na consolidao de uma perspectiva nacional. Segundo Dias e Matos (2012),
Essa uma tendncia apontada por diversos autores e que s pode ser entendida dentro de uma perspectiva de aceleramento da reestruturao produtiva, fruto da revoluo cientfico-tecnolgica, que diminui o peso das polticas excessivamente centralizadas, que apresentam maiores dificuldades em responder s constantes mudanas que ocorrem nos diversos setores em que se divide a atividade econmica (DIAS e MATOS, 2012, p. 33). !

Dias e Matos (2012) afirmam que as iniciativas locais de desenvolvimento constituem uma resposta aos novos arranjos produtivos e empresariais dos territrios, estabelecidos a partir do esgotamento do modelo fordista de produo. A necessidade de promoo e modernizao dos sistemas produtivos locais, especialmente localizados em mbito municipal, corresponde s exigncias de transformao produtiva do modelo ps-fordista, que obriga a buscar formas mais flexveis e eficientes de acumulao do capital. Por outro lado, as novas prticas de desenvolvimento local no implicam mudanas apenas no mbito econmico, mas tambm esto associadas a alteraes na relao entre poder pblico e atores locais. De acordo com a Organizao Internacional do Trabalho (OIT), o desenvolvimento econmico local definido como:
Um processo de desenvolvimento participativo que fomenta acordos de colaborao entre os principais atores pblicos e privados de um territrio, possibilitando o projeto e a colocao em prtica de uma estratgia de desenvolvimento comum base de aproveitar os recursos e vantagens competitivas locais no contexto global, com objetivo final de criar emprego decente e estimular a atividade econmica (DIAS e MATOS, 2012, p. 35). !

Nos enfoques tradicionais de desenvolvimento, em que o planejamento estabelecido pelo governo central, o local integra uma estratgia de desenvolvimento na qual os recursos naturais, socioculturais, econmicos e

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administrativos esto subordinados a uma estratgia de desenvolvimento que visa contemplar setores mais dinmicos da economia, sob a justificativa de que esses segmentos so seu carro-chefe e que o desenvolvimento passa necessariamente pelo seu crescimento. Desse modo, as economias locais vinculam-se a estratgias que desarticulam e rompem as estruturas socioculturais locais, que se veem obrigadas, para sobreviver, a tornar-se caudatrias de um processo externo. A perspectiva de desenvolvimento econmico local implica maior participao dos atores locais tanto na elaborao de estratgias quanto na coordenao do processo de crescimento local que envolve o conjunto de instituies pblicas, privadas e do terceiro setor instaladas no territrio. As polticas pblicas buscam a descentralizao dos recursos e acentuam seu foco no potencial de desenvolvimento de cada rea, fornecendo as condies pra o seu desenvolvimento (DIAS; MATOS, 2012). Outro aspecto fundamental deste modelo de desenvolvimento que ele levanta a discusso sobre a necessidade de diferentes formas de organizao dos elementos singulares de cada localidade. Deste modo, ele se torna predominantemente social, no sentido de que uma determinada sociedade localizada territorialmente transforma iniciativas individuais num conjunto de relaes sociais que passam a ter significado coletivo. Nesse sentido que passa a ter maior significado o conceito de capital social. A construo de redes sociais entre os indivduos e organizaes fortalece as relaes entre os diversos atores, aumentando o grau de confiana e solidariedade local em funo do entendimento de que a cooperao aumenta a capacidade coletiva de sobrevivncia numa economia capitalista globalizada (DIAS e MATOS, 2012). Considerando o vnculo evidente entre economia solidria e desenvolvimento local, bem como o fato de que, historicamente, as polticas pblicas de economia solidria tm surgido principalmente em mbito municipal, conforme acima explicitado, devido proximidade entre poder pblico e comunidade, esta pesquisa tem como objeto as polticas pblicas municipais de economia solidria na regio metropolitana de Porto Alegre, buscando analisar de que forma e em que medida os pressupostos tericos e estratgicos da economia solidria, explicitados nos captulos anteriores, em especial na introduo, so traduzidos em polticas pblicas locais e quais as possibilidades e limites dessas polticas. O prximo captulo apresenta o histrico das polticas pblicas de economia solidria no Rio Grande do

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Sul, estado precursor em termos de implementao destas polticas no Brasil, bem como descreve e sistematiza as caractersticas das polticas pblicas de economia solidria atualmente em vigor nos municpios de Canoas, Novo Hamburgo, So Leopoldo, Sapiranga e Sapucaia do Sul, identificando programas e projetos implementados e comparando os tipos e nveis de estruturao destas polticas.

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3 POLTICAS PBLICAS DE ECONOMIA SOLIDRIA NO RIO GRANDE DO SUL ! ! Este captulo apresenta os pontos que fazem parte da anlise das polticas pblicas de economia solidria com base nas experincias de municpios da regio metropolitana de Porto Alegre. Inicialmente, apresentado um histrico desse tipo de poltica pblica no Rio Grande do Sul, desde o seu surgimento at o presente momento. A seguir, exposto o perfil dos municpios que fazem parte da pesquisa. Por fim, realizada uma anlise das polticas pblicas atuais de economia solidria a partir de trs categorias: nvel de estruturao, concepo e participao social na poltica, e execuo e resultados da poltica pblica. Esta pesquisa, de carter qualitativo, foi realizada a partir de entrevistas com gestores pblicos dos departamentos de economia solidria de cada municpio participante, bem como, da anlise de documentos, legislaes e da bibliografia existente sobre o tema. ! ! 3.1 HISTRICO DAS POLTICAS PBLICAS DE ECONOMIA SOLIDRIA NO RIO GRANDE DO SUL

O Rio Grande do Sul, com mais de um sculo de tradio cooperativista relacionada a uma significativa concentrao de imigrantes alemes e italianos, foi o primeiro estado brasileiro a implementar polticas pblicas de economia solidria. Em meados dos anos 1990, com o aprofundamento da crise econmica e o aumento do desemprego e das desigualdades sociais no pas, diversas organizaes populares iniciaram um movimento de construo de alternativas para gerao de trabalho e renda. Em Porto Alegre, esses grupos comeam a elaborar demandas de polticas pblicas que gradativamente encontraram lugar na agenda de governo da Prefeitura Municipal, ento representada por Tarso Genro (PT). A Prefeitura iniciou esta frente de apoio destinando alguns quadros da Secretaria Municipal de Indstria e Comrcio (SMIC) para acompanhamento e articulao de entidades e grupos que trabalhavam com experincias de gerao de renda (SARRIA ICAZA, 2006). Segundo Sarria Icaza (2006), durante esse processo:

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A Prefeitura de Porto Alegre apoia e participa ativamente do 1 Encontro de Experincias Alternativas de Organizao Popular e Gerao de Renda, realizado em agosto de 1996, com representantes de grupos e organizaes de todo o Estado. Esse encontro , conforme Lechat (2003), o embrio da organizao do campo da economia solidria no Estado do Rio Grande do Sul (SARRIA ICAZA, 2006, p. 172).

De acordo com Sarria Icaza (2006), a realizao deste encontro possibilitou a identificao da conjuntura e dos pontos fundamentais de atuao do poder pblico para o fomento do que posteriormente passou a ser denominado como Economia Popular Solidria. A efetivao de uma poltica pblica para a economia solidria acontece em 1996, quando dentro da Secretaria Municipal da Indstria e Comrcio (SMIC) criada a Superviso de Economia Popular (SEP) com o objetivo de estruturar um conjunto de aes para apoio aos empreendimentos solidrios no municpio (SARRIA ICAZA, 2006). Segundo Oliveira (2011), at 1995, o ncleo fundamental da economia solidria no Rio Grande do Sul era composto por agentes do mundo popular urbano e pequenos produtores rurais incentivados por iniciativas vinculadas igreja (especialmente, catlica e luterana), ONGs e intelectuais. A partir de 1996, quando a prefeitura de Porto Alegre passa a reconhecer e apostar na economia solidria, a gama de agentes se diversifica e o campo impulsionado. O incio das aes polticas desenvolve-se em articulao com diferentes instncias de participao institudas, como as plenrias do Oramento Participativo (OP), atravs do qual, na Temtica de Desenvolvimento Econmico, so dados os primeiros passos para a organizao de polticas de economia solidria no municpio. De acordo com Oliveira (2011), a partir da incluso da economia solidria no OP que se inicia a construo do Frum Municipal de Economia Popular e Solidria, a partir do qual a mobilizao coletiva adquiriu fora. Logo aps a criao da Superviso de Economia Popular, a poltica pblica de apoio economia solidria em Porto Alegre foi estruturada a partir do Programa Aes Coletivas, do qual faziam parte os seguintes projetos: i) Projeto Etiqueta Popular: era destinado a criao de espaos de comercializao em estabelecimentos pblicos da prefeitura cedidos aos empreendimentos solidrios; ii) Projeto Incubadoras Populares: tinha o objetivo de atuar junto aos empreendimentos no sentido de prestar assessoria de organizao autogestionria, tcnicas gerenciais, mercadolgicas, contbeis,

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jurdicas e de apontar vias de financiamento alternativas s bancrias, como ONGs e instituies comunitrias de crdito; iii) Projeto Convvio: era responsvel por reunir artesos da cidade, associados em pequenas iniciativas de economia solidria para a realizao de feiras em conjunto; iv) Projeto Educao, Trabalho e Cidadania: tinha por objetivo propiciar a formao profissional e desenvolver contedos de educao para a cidadania, tais como direitos sociais e organizao associativa populao de baixa renda, mediante a concesso de uma bolsaauxlio; v) Projeto Reciclar: visava buscar alternativas ecologicamente sustentveis de destinao aos resduos produzidos na cidade atravs da constituio de cooperativas de catadores de materiais reciclveis (OLIVEIRA, 2011). Para Sarria Icaza (2006), a atuao da Prefeitura de Porto Alegre no apoio economia solidria teve duas caractersticas principais: uma estreita relao com o processo de organizao popular, buscando o fortalecimento de grupos das periferias urbanas e visando sua incluso econmica de forma associativa, compreendendo, inicialmente, os ramos de artesanato, confeces, prestao de servios e reciclagem; e o entendimento de que o apoio a estes grupos estava ligado a polticas de desenvolvimento econmico para a cidade, e no a polticas de assistncia social, razo pela qual as aes foram estruturadas e desempenhadas pela SMIC. Estas caractersticas de organizao da poltica pblica de economia solidria ficaram conhecidas como o modelo Porto Alegre, que ser replicado no final da dcada de 1990 pelas prefeituras de Alvorada, Cachoeirinha, Caxias do Sul, Pelotas, Santa Maria e Viamo. O Quadro 2 busca sintetizar as primeiras polticas pblicas municipais de apoio economia solidria implementadas no Rio Grande do Sul, indicando os programas desenvolvidos, os setores responsveis pela implementao, o nmero de grupos atendidos e o perodo de execuo dos programas (SARRIA ICAZA, 2006). !
Quadro 2 Primeiras polticas de apoio economia solidria em prefeituras do Rio Grande do Sul Municpio Porto Alegre Setor da Prefeitura Superviso de Economia Popular Solidria na Programas desenvolvidos a) Qualificao para o trabalho: PETC, Centros de formao profissional. N de grupos atendidos 25 Perodo 1996 at 2004

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Secretaria Municipal da Produo, Indstria e Comrcio (SMIC)

b) Aes Coletivas: Unidades de Reciclagem; Incubadoras Populares, Fomento a grupos de economia popular. c) Artesanato: Feiras, Eventos de Comercializao. a) Feiras: 4 feiras na cidade, que ocorrem 1 a cada semana. b) Assessoria a cooperativas, associaes e microempresas.

Viamo

Departamento de fomento ao associativismo na Secretaria de Desenvolvimento Econmico Departamento de Economia Solidria na Secretaria do Desenvolvimento Econmico Direo de Economia Solidria na Secretaria do Trabalho e Assistncia Social Departamento de trabalho e gerao de renda, na Secretaria Municipal de Cidadania e Assistncia Social

24

1997 at 2008

Pelotas

a) Crdito b) Apoio qualificao c) Apoio comercializao: programa de valorizao da produo local. Feiras. a) Capacitao para o trabalho b) Microcrdito c) Assessoria a cooperativas, associaes, microempresas. a) Formao e marco legal b) Capacitao do Processo produtivo c) Incubadora: Centro de formao e capacitao dos grupos solidrios d) Crdito: fundo de microcrdito; e) Comercializao: projeto de moeda social.

Sem dados

2000 at 2004

Alvorada

2000 at 2004

Cachoeirinha

12

2001 e 2002

Fonte: SARRIA ICAZA, 2006, p. 174.

As polticas de fomento economia solidria no municpio de Porto Alegre persistiram at 2004, ano em que o PT perde as eleies municipais. Com a nova gesto o foco das polticas muda, sendo direcionado para o fomento de micro e pequenas empresas. A Prefeitura Municipal no deixa de organizar as feiras de comercializao que contemplam os empreendimentos de economia solidria, entretanto, as iniciativas diretas de apoio aos empreendimentos entram em declnio a partir de ento (OLIVEIRA, 2011). Com a eleio de Olvio Dutra (PT) para o Governo do Estado em 1998, este acmulo de experincias nos governos municipais serviu de ponto de partida para a formulao da primeira poltica pblica estadual de economia solidria no pas. Segundo Oliveira (2011), ao contrrio da linha adotada pela Prefeitura de Porto Alegre, cujo apoio se deu basicamente a empreendimentos de pequeno e mdio

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porte, situados basicamente nos ramos artesanal, txtil, alimentcio e de reciclagem, a experincia de polticas pblicas para economia solidria em nvel estadual adquiriu novos traos. O governo estadual passou a destinar a maior parte dos recursos da economia solidria a empreendimentos industriais de mdio e grande porte, sobretudo s fbricas de massa falida recuperada por trabalhadores, e buscou a criao de uma nova identidade para a poltica, com claro vis alternativo s empresas capitalistas tradicionais. De modo semelhante estruturao da poltica de economia solidria na Prefeitura de Porto Alegre, o programa estadual foi integrado Secretaria de Desenvolvimento e Assuntos Internacionais (SEDAI). Para a implementao do Programa de Economia Popular Solidria a SEDAI firmou convnio, em dezembro de 1999, com a Associao Nacional dos Trabalhadores em Autogesto (ANTEAG) e tambm com diversas universidades regionais, que passaram a disponibilizar tcnicos para atender aos empreendimentos solidrios. Em conjunto com a Secretaria do Trabalho, Cidadania e Ao Social (STCAS), a SEDAI implementou 24 Centros Regionais de Trabalho e Renda em todo o estado, com o objetivo de descentralizar as equipes de agentes articuladores e agentes tcnicos dos diversos programas para prestar apoio e assessoria diretamente nas diversas regies do estado (SARRIA ICAZA, 2006). A opo de investir a maior parcela dos recursos no apoio a empreendimentos do ramo industrial causou conflitos dentro do campo da economia solidria. Empreendimentos e entidades historicamente vinculadas produo comunitria e familiar ou vinculadas a outras entidades de apoio e fomento sentiramse desprestigiadas com a parceria firmada junto ANTEAG. O conflito gerado internamente levou ao rompimento da parceria constituda entre a SEDAI e a ANTEAG em 2001, e proporcionou o estabelecimento de uma parceria do governo estadual com a Incubadora Tecnolgica de Cooperativas Populares da Coordenao de Ps-Graduao e Pesquisa de Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (COPPE), em dezembro do mesmo ano. A nova parceria formada levou a reviso das aes implementadas at ento e a uma mudana de rumo nos projetos (SARRIA ICAZA, 2006; OLIVEIRA, 2011). As polticas de economia solidria em mbito estadual tm incio formal em 2001, com a criao do Departamento de Economia Popular Solidria (DEPSOL). Este era formado por uma diretoria, uma diviso tcnica, uma diviso operacional e

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uma equipe de apoio administrativo, responsveis por implementar o Programa de Economia Popular Solidria, que foi a principal expresso da poltica estadual de economia solidria. O Decreto n 41.062 de 21 de setembro de 2001 instituiu o Programa de Economia Popular Solidria do Estado do Rio Grande do Sul e estruturou as aes da poltica pblica em seis eixos principais: i) formao e educao em autogesto: realizao de cursos, seminrios e palestras sobre autogesto; ii) capacitao do processo produtivo: fornecimento de acesso tecnologia de produo e gerenciamento atravs de assessoria tcnica para elaborao de projetos de viabilidade, de melhoria e de financiamento; iii) financiamento: assessoria tcnica para obteno de linhas de crdito especiais; iv) comercializao: apoio para participao em feiras e organizao de aes mercantis coletivas; v) incubao: gerao de tecnologias de inovao e qualificao dos produtos; vi) marco legal: constituio legal e jurdica especfica para os empreendimentos econmicos solidrios (LEBOUTTE, 2003). De acordo com o balano das atividades do DEPSOL, publicado no final de 2002 pelo prprio departamento, as aes do eixo de formao e educao em autogesto atenderam um total de 301 empreendimentos, compostos por 15.166 trabalhadores. Em julho de 2001, a SEDAI firmou convnio com 16 organizaes no-governamentais para ampliar as aes de acompanhamento para 520 empreendimentos. O eixo de capacitao do processo produtivo foi executado at outubro de 2001 atravs do convnio firmado entre a SEDAI e a ANTEAG para a prestao de assessoria aos empreendimentos de economia solidria. Este projeto atendeu ao todo 299 empreendimentos, beneficiando 22.428 trabalhadores. As aes de financiamento tiveram como objetivo oportunizar linhas de crdito para os empreendimentos com taxas de juro mais baixas e condies flexveis, atravs do banco do estado, o Banrisul. Foram realizadas negociaes, por iniciativa do governo do estado, junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), para criao de linhas de crdito especficas para empreendimentos autogestionrios oriundos de massas falidas ou de empresas extintas. De acordo com os dados do DEPSOL, at outubro de 2001 foram disponibilizados aproximadamente R$ 12 milhes em recursos para os empreendimentos atendidos pela poltica estadual. Dentro do eixo de apoio comercializao, foram realizadas feiras especficas de economia solidria no estado e organizadas compras e vendas coletivas atravs da formao de redes e

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da disponibilizao de espaos pblicos para a comercializao direta. Por fim, o eixo Incubao consistia em um dos pontos principais da poltica pblica em mbito estadual. Foram disponibilizados espaos fsicos e a prestao de servios de assessoria tcnica para gesto dos empreendimentos e o desenvolvimento de produtos, em conjunto com as entidades de apoio, as universidades e os governos municipais (OLIVEIRA, 2011).
Quadro 3 Cronologia do Programa de Economia Popular Solidria do Governo Olvio Dutra Ano 1999 Aes Elaborao do Programa: debate conceitual em torno da economia solidria. Dezembro: Convnio com Anteag. 2000 Construo da equipe estadual e constituio e capacitao das equipes regionais. Abril e agosto: realizao de encontros para aprimorar a definio dos eixos, da conceituao, do foco de atuao. Construo de metodologia de capacitao, em parceria com a Coppe/Rio de Janeiro e a Escola 8 de maro. Realizao de pesquisa comportamental, em convnio com Ibase, Rio de Janeiro. 2001 Janeiro: participao em atividades de economia solidria no Frum Social Mundial. Fortalecimento do peso da economia popular solidria dentro da SEDAI, passando a ser Departamento de Economia Popular Solidria. Setembro: publicao do Decreto governamental instituindo o Programa de Economia Popular Solidria. Convnio com a Coppe/Rio de Janeiro e Agncia de colaborao alem, GTZ, para realizao de Curso de Metodologia de construo de Redes de Economia Solidria. Incio da constituio de cooperativas de consumo solidrio. Outubro: incio do convnio com 6 universidades, que disponibilizam tcnicos (chamados de tcnicos em autogesto) na perspectiva de qualificao do processo produtivo num conjunto de empreendimentos econmicos solidrios. Final de ano: finaliza o convnio com a Anteag. Inicia o debate para parcerias com outras entidades. 2002 Convnio com a Coppe para prestar aporte tcnico no Estado. Atividades de formao, monitoramento e acompanhamento dos empreendimentos. A discusso dos termos de parcerias com 16 entidades se alastra durante todo o primeiro semestre e s em agosto so assinados os convnios, mas os repasses previstos nunca foram efetivados. Novembro: outra sigla poltica (PMDB) ganha as eleies. 2003 O novo governo reorganiza as prioridades, criando Departamento especial, fora da SEDAI, para o apoio ao cooperativismo, no qual h pouco espao para os empreendimentos de economia solidria. Fonte: SARRIA ICAZA, 2006, p. 177.

De 1999 a 2002, a economia solidria recebeu impulso significativo no Rio Grande do Sul com as polticas pblicas adotadas e desenvolvidas pelos municpios e pelo governo estadual. De acordo com Sarria Icaza (2006, p. 171), essas polticas esto, de forma geral, vinculadas a uma ao de governos de esquerda, basicamente do PT e das foras a ela associadas, cuja expresso eleitoral se firmou

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nos ltimos 10 anos. Segundo a autora, o pioneirismo do Rio Grande do Sul na implementao de polticas pblicas de economia solidria est associado ao encontro entre um movimento popular relativamente forte e organizado e a vitria eleitoral de uma frente de partidos de esquerda sensvel s reivindicaes desse movimento e que propunha a ampliaes dos espaos democrticos. Em um perodo oito anos, que se estende de 2003 a 2010, no houve estabelecimento de nenhuma poltica pblica de economia solidria que avanasse no debate que estava sendo proposto at ento em nvel estadual. No ano de 2003, com o incio do mandato de Germano Rigotto (PMDB), foi criado um departamento especial, fora da SEDAI, para apoio ao cooperativismo, o que representou um retrocesso para o campo da economia solidria, na medida em que descaracterizou a ideia de uma poltica de desenvolvimento local baseada em princpios solidrios. De acordo com Sarria Icaza (2006), a restrio das polticas pblicas de economia solidria implementadas at ento no estado, limitadas a polticas de governo, colocou a economia solidria em uma situao de dependncia. Segundo a autora:

um problema significativo que merece reflexo diz respeito dificuldade da economia solidria transcender os espaos polticos delimitados pelas opes partidrias. (...), a economia solidria permaneceu vista como um espao quase exclusivo da poltica do PT e o governo no conseguiu fazer um debate pblico mais intenso, legitimando um lugar de poltica pblica dentro da sociedade (SARRIA ICAZA, 2006, p. 178).

Com a eleio de Tarso Genro (PT) para o Governo do Estado em 2010, o processo de institucionalizao das polticas pblicas de economia solidria retomado no estado, a partir da aprovao de uma lei estadual (ver anexo II) e da criao da Secretaria da Economia Solidria e Apoio Micro e Pequena Empresa (SESAMPE). preciso considerar que a composio da secretaria carrega consigo uma noo questionvel que equipara polticas para economia solidria com polticas para micro e pequenas empresas, o que pode significar uma limitao do carter transformador presente na proposta da economia solidria. Porm, inegvel a importncia da volta da economia solidria de forma mais clara agenda das polticas estaduais com a aprovao de uma lei estadual de fomento e criao de uma secretaria. Para organizar os programas especficos de apoio aos empreendimentos solidrios na SESAMPE, foi criado o Departamento de Incentivo e

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Fomento Economia Solidria (DIFESOL), atualmente coordenado por Nelsa Nespolo, militante histrica da economia solidria no estado. A SESAMPE foi criada pela Lei 13.601 de 1 de janeiro de 2011 e teve suas competncias definidas no artigo 36 deste dispositivo legal. As competncias da SESAMPE incluem: i) promover e difundir os conceitos de associativismo, solidariedade, autogesto, desenvolvimento sustentvel e de valorizao das pessoas e do trabalho; ii) proporcionar a criao e a manuteno de oportunidade de trabalho e a gerao e distribuio de renda; iii) estimular a produo e o consumo de bens e servios oferecidos pelo setor da Economia Popular Solidria; iv) promover, incentivar e ampliar a competitividade das micro e pequenas empresas, inclusive por meio de investimento comercial, industrial e de servios; v) apoiar e promover projetos que estimulem a gerao de trabalho e renda com foco na economia solidria; vi) executar o registro de empresas; vii) apoiar o empreendedorismo e a competitividade de micro e pequenas empresas; viii) apoiar o desenvolvimento de projetos microempresariais na rea de gesto e de tecnologia da informao; ix) gerir fundos de desenvolvimento na sua rea de competncia; x) promover a formao, a educao e a capacitao tcnica para cooperao e autogesto; xi) promover a incubao e a assistncia tcnica para implementao de empreendimentos da economia solidria; xii) apoiar tcnica e financeiramente a recuperao e a reativao de empresas por trabalhadores; xiii) fomentar a comercializao de produtos e servios; xiv) implementar a Poltica Estadual de Fomento Economia Popular Solidria e dar suporte administrativo ao Conselho do setor (SESAMPE, 2012). A criao da Cadeia Solidria Binacional do PET tem sido o carro-chefe das polticas do DIFESOL. Este projeto est articulado com o programa RS MAIS IGUAL do governo do estado, em parceria com os governos brasileiro e uruguaio, para erradicao da pobreza extrema, tratando de forma conjunta a promoo da sustentabilidade ambiental e a gerao e distribuio de renda, para gerao de incluso econmica e social. Estima-se que o programa deva atender cerca de 200 empreendimentos solidrios, atingindo aproximadamente 9 mil trabalhadores de forma direta e 45 mil trabalhadores de forma indireta (SESAMPE, 2012).

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3.2 PERFIL DOS MUNICPIOS PESQUISADOS ! Esta seo apresenta o perfil dos cinco municpios pesquisados da Regio Metropolitana de Porto Alegre com polticas pblicas de economia solidria em fase de implementao, a saber: Canoas, Novo Hamburgo, So Leopoldo, Sapucaia do Sul e Sapiranga. Inicialmente, considerou-se incluir na pesquisa o municpio de Gravata, mas, com processo de impeachment do governo de Rita Sanco (PT), no foi possvel realizar a coleta de dados sobre as polticas pblicas de economia solidria que estavam sendo desenvolvidas no municpio, pois estas foram interrompidas com a mudana na administrao. Foram realizados contatos tambm com a Prefeitura de Viamo, no entanto, durante toda a fase de coleta de dados, a equipe da Diretoria de Economia Solidria do municpio no esteve disponvel para a realizao das entrevistas. O critrio adotado para a seleo dos municpios foi a existncia de algum rgo especfico (secretaria, diretoria, departamento ou coordenadoria) responsvel pela implementao da poltica pblica de economia solidria em cada municpio. sabido que outras prefeituras da regio tambm apoiam empreendimentos de economia solidria atravs de aes conjuntas de outros rgos da administrao municipal. No entanto, como um dos objetivos dessa pesquisa foi o de identificar os principais avanos da poltica pblica de economia solidria em relao s primeiras experincias deste tipo de poltica no estado, buscou-se investigar os municpios nos quais a poltica de fomento economia solidria estivesse melhor estruturada e desenvolvida. Para seleo destes casos, foi definido como indicador a priori a existncia de algum rgo especfico para o tratamento do tema nos municpios, com aes independentes, equipe e oramento prprios. Devido s limitaes de tempo e recursos desta pesquisa e desatualizao dos dados do sistema nacional de informaes sobre empreendimentos de economia solidria (SIES), no foi possvel realizar o cruzamento entre as informaes fornecidas pelos gestores das polticas pblicas municipais de economia solidria e os dados dos 168 empreendimentos atendidos por essas polticas. A anlise desses dados quantitativos fundamental para que se possa ir alm da anlise qualitativa da poltica, complementando-a com um estudo de

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avaliao da efetividade dos projetos e programas de apoio economia solidria realizados pelas prefeituras municipais. A Tabela 2, que segue abaixo, apresenta um panorama da economia solidria nos municpios pesquisados em 2007, momento que antecede a implementao das atuais polticas pblicas de economia solidria. Os dados do SIES apresentam os empreendimentos mapeados, considerando as diferentes formas de organizao e o nmero de trabalhadores envolvidos. O recorte temporal de anlise das polticas pblicas de economia solidria pesquisadas neste trabalho vai de 2009 a 2012, compreendendo, assim, um mandato completo na gesto municipal. Embora no seja possvel afirmar que as mudanas que venham a ser observadas neste quadro se devam somente s polticas pblicas implementadas, pois h outros fatores de possvel influncia (conjuntura econmica, ao de entidades de apoio, etc.), importante manter os dados apresentados a seguir em vista, referentes a um perodo anterior, para fins de comparao com o momento que propriamente compete a esta pesquisa. Tabela 2 - Empreendimentos de economia solidria

por forma de organizao em 2007


Municpio Forma de organizao dos empreendimentos Cooperativas Canoas Novo Hamburgo So Leopoldo Sapucaia do Sul Sapiranga Elaborado pelo autor Fonte: SIES (2012) 12 11 12 0 1 Associaes 4 4 2 2 0 Grupos Informais 8 8 11 1 0 Outras 0 0 1 0 0 Total de Empreendimentos 24 23 26 3 1 Total de Participantes 1.997 2.289 2.554 34 48

A seguir so apresentadas algumas informaes sobre cada um dos municpios cujas polticas pblicas para economia solidria foram analisadas nesta pesquisa, compreendendo caractersticas gerais do municpio e o histrico de prticas locais de economia solidria.

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3.2.1 Canoas

Canoas o segundo municpio mais populoso da Regio Metropolitana e ocupa a quarta posio entre os municpios com maior populao no Estado: com 325.514 habitantes, fica atrs apenas da capital, Porto Alegre, de Pelotas e de Caxias do Sul. Foi fundado em 1939 e atualmente sede de grandes empresas nacionais e multinacionais, com destaque para os setores metal-mecnico, gs e eltrico. O PIB do municpio em 2009 foi de R$ 16.444.476 mil, sendo o PIB per capita de R$ 49.523. Canoas tem a segunda maior rede de ensino do Estado, contando com uma universidade (ULBRA) e dois centros universitrios (Unilasalle e Uniritter) (FEE, 2012; IBGE, 2012). A economia solidria no municpio de Canoas comeou a se organizar no incio dos anos 2000, a partir da iniciativa de associaes e cooperativas que, com apoio de organizaes da sociedade civil, fundaram o Frum Municipal de Economia Solidria. A falta de apoio do poder pblico municipal at ento gerava dificuldades aos empreendimentos para ter acesso s polticas de incentivo economia solidria que vinham sendo desenvolvidas pelo governo do estado. Em 2001 foi fundada a Cooperativa dos Trabalhadores Metalrgicos de Canoas (CTMC), originada da luta dos trabalhadores da empresa Vogg S.A. Indstria Metalrgica que, em maro de 2001, iniciaram o processo de mobilizao para garantir seus direitos de trabalho, que culminou com a alternativa de assumir a empresa e transform-la em uma cooperativa autogestionria de produo. Apesar de no ter preservado os vnculos com o movimento da economia solidria, a CTMC considerada por alguns autores um dos grandes casos de indstria autogestionria no estado e atua no ramo metal-mecnico (FBES, 2012). Uma das principais reinvindicaes do Frum Municipal de Economia Solidria de Canoas foi atendida em janeiro de 2009, aps a eleio do Prefeito Jairo Jorge da Silva (PT), com a criao do Departamento Municipal de Economia Solidria, vinculado Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econmico. Uma das primeiras aes da poltica pblica municipal foi a realizao do mapeamento dos empreendimentos de economia solidria em atividade em Canoas. No levantamento mais recente, foram identificados 58 empreendimentos solidrios

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atuando no municpio, compostos por aproximadamente 600 trabalhadores organizados de forma autogestionria. Aps o mapeamento dos empreendimentos de economia solidria em Canoas, estes foram classificados e agrupados em trs pblicos-alvo para implementao da poltica pblica municipal, de acordo com os seguintes segmentos: i) economia solidria: artesos, alimentao, confeco, e catadores; ii) agricultores; iii) feiras de abastecimento: 25 pontos de feiras organizados em ncleos ou grupos. Atualmente a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econmico possui uma Diretoria de Economia Solidria, coordenada por Adair Barcelos. Barcelos professor de histria do municpio de Porto Alegre, cedido ao municpio de Canoas, filiado ao PT e militante histrico da economia solidria no estado. Participou diretamente da estruturao das primeiras polticas pblicas de economia solidria na prefeitura de Porto Alegre, durante os governos de Tarso Genro e Raul Pont e, posteriormente, integrou a equipe de economia solidria do governo estadual no perodo de Olvio Dutra. A Diretoria de Economia Solidria em canoas conta com uma equipe de sete servidores municipais para implementao dos projetos. A diretoria se destina ao desenvolvimento das aes relacionadas economia solidria, tendo como objetivo a potencializao das atividades dos empreendimentos municipais. Entre os eixos centrais da poltica pblica est a promoo e ampliao da demanda dos produtos da economia solidria atravs da realizao feiras municipais, da disponibilizao de pontos fixos para que os empreendimentos realizem a comercializao dos seus produtos pela cidade, e do financiamento da participao dos grupos municipais em eventos fora da cidade, como a Feira Estadual de Economia Solidria, realizada em Porto Alegre, e a Feira Internacional de Economia Solidria, realizada em Santa Maria. Outros eixos so a formao e capacitao dos grupos e agentes de economia solidria, oferecendo assessoria tcnica e gerencial (ao realizada em parceria com a Unilasalle), o incentivo formalizao de empreendimentos, como no caso da formao das cooperativas de reciclagem para realizao da coleta seletiva no municpio, e, por fim, o apoio de infraestrutura, com a cesso de tratores e espaos fsicos do poder pblico para as associaes de agricultores do municpio. O programa de economia solidria atua tambm no fomento da produo ecolgica, no estmulo participao dos agricultores locais na produo da alimentao escolar e no apoio formao de hortas escolares e comunitrias.

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Com o objetivo de ampliar o nmero de beneficirios das polticas da Diretoria de Economia Solidria, para alm dos empreendimentos mapeados inicialmente no municpio, foi firmada uma parceria com a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social, que realiza aes de assistncia e capacitao profissional direcionadas s camadas mais pobres da populao. A parceria se d atravs do apoio para a identificao e organizao de pessoas em situao de vulnerabilidade social para a formao de cooperativas autogestionrias. So resultados dessa ao conjunta a criao de uma cooperativa de prestadores de servios e a organizao de cooperativas de catadores para realizao de coleta seletiva no municpio, estas ltimas contam tambm com apoio da Secretaria Municipal do Meio Ambiente. De acordo com Barcelos, o municpio no recebeu nenhum tipo de apoio da SENAES ou da SESAMPE para a estruturao inicial da poltica local de economia solidria. Barcelos afirma que a contrapartida exigida pelo governo federal para o financiamento de projetos municipais de apoio economia solidria foi considerada muito alta pela a prefeitura. Atualmente est sendo estabelecida uma parceria com o governo estadual para implantao de uma unidade fabril para processamento de plstico em Canoas, que dever receber parte dos resduos produzidos pela Cadeia Binacional do PET, organizada da SESAMPE. Segundo Barcelos, o maior parceiro da poltica pblica de economia solidria em Canoas a Unilassale, que possui um programa de incubao de empreendimentos dentro da universidade e realiza a captao de recursos externos para o desenvolvimento de outros projetos de economia solidria em conjunto com a Prefeitura Municipal. Outras entidades privadas desenvolvem projetos de apoio economia solidria em Canoas, como a OSCIP Guay, que implementa no bairro Guajuviras aes do Projeto Economia Solidria na Preveno Violncia, em parceria com a SENAES e o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (PRONASCI). Este programa visa a reinsero social e profissional de exdetendos atravs da economia solidria. A Associao do Voluntariado e da Solidariedade (Avessol) desenvolve no municpio o Projeto Brasil Local, de iniciativa da SENAES, que tem o objetivo de promover o desenvolvimento local atravs do fomento e da constituio de empreendimentos de economia solidria. possvel perceber que a articulao das polticas federais de economia solidria se d mais em conjunto com organizaes privadas do que com o poder pblico local. Na avaliao de Barcelos o trabalho desenvolvido por essas entidades pouco efetivo e

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no se relaciona com as aes desenvolvidas pelo Departamento de Economia Solidria. Barcelos tambm faz uma avaliao crtica do espao que a economia solidria tem recebido atualmente nos governos estadual e federal:

Eu acho que a gente teve um descenso do incio dos anos 2000 pra c. A prpria SENAES est em crise desde o Projeto de Lei 865, que ameaou a sua continuidade. No plano estadual estamos recomeando. Mas eu acho que no governo Tarso a relevncia e o espao da economia solidria so muito menores do que o que tivemos durante o governo Olvio (Informao verbal).

O oramento da Prefeitura de Canoas destinado a implementao da poltica pblica municipal de economia solidria em 2011 foi de R$ 300 mil, tendo sido ampliado para R$ 560 mil em 2012. Em maio de 2012 foram inaugurados em Canoas dois Centros de Capacitao e Produo em Economia Solidria (CCPES), nos bairros Mathias Velho e Guajuviras, viabilizados a partir de uma parceria entre a Unilasalle, a prefeitura municipal, a Comunidad Autnoma de Murcia, na Espanha, e a Fundacin La Salle Madrid, que repassou R$ 600 mil ao municpio para a construo das instalaes. O objetivo dos novos centros atuar na formao de pessoas para o trabalho cooperativo. Inicialmente, os cursos oferecidos sero de cermica, kirigami, corte e costura, papel mach e encadernao.

3.2.2 Novo Hamburgo

O municpio de Novo Hamburgo est localizado a 40 quilmetros da capital Porto Alegre, no Vale dos Sinos, e fez parte de So Leopoldo at 1927. Fundado por imigrantes alemes, recebeu seu nome em referncia cidade alem Hamburgo. A populao de Novo Hamburgo de 239.738 habitantes e o PIB do municpio em 2009 foi de R$ 4.499.416 mil, sendo o PIB per capita de R$ 17.457. A economia de Novo Hamburgo nasceu e se desenvolveu com a indstria do calado. Grande parte da economia do municpio est vinculada ao chamado setor coureiro-caladista, formado por curtumes, indstrias qumicas, componentes para calados, indstria metalrgica e componentes eletrnicos. Recentemente os setores do plstico e o

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metal-mecnico comeam a fazer parte da economia do municpio (FEE, 2012; IBGE, 2012). O Frum Municipal de Economia Popular Solidria de Novo Hamburgo foi fundado em maio de 2006 com apoio da Incubadora de Economia Solidria da Universidade Feevale. Atualmente, o Frum Municipal congrega empreendimentos econmicos solidrios, entidades de apoio e fomento, movimentos sociais, redes e gestores pblicos, que atuam em consonncia com os princpios e os objetivos do Frum Brasileiro de Economia Solidria (FBES, 2012). Em janeiro de 2009, no incio da gesto de Tarcsio Zimmermann (PT), foi instituda a Diretoria de Economia Solidria e Apoio a Microempresas, vinculada Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econmico, Trabalho, Tecnologia e Turismo, com o objetivo de implementar o programa municipal de fomento economia solidria no municpio. Desde ento, a Diretoria, coordenada pelo Sr. nio Brizola, vem atendendo a aproximadamente 40 empreendimentos locais, que geram renda para cerca de 400 trabalhadores. No final de 2010 foi aprovada a Lei Municipal de Economia Solidria pela Cmara Municipal, por unanimidade, em primeiro turno durante sesso extraordinria. A Lei Municipal n 2.245/2010, de 29 de dezembro de 2010 (ver anexo III), dispe sobre a Poltica Municipal de Fomento Economia Solidria, cria o Conselho Municipal de Economia Solidria e o Fundo Municipal de Economia Solidria no Municpio de Novo Hamburgo. Para o gerenciamento tcnico das polticas de economia solidria no municpio foi criado, em junho de 2009, o cargo de Gerente de Economia Solidria. Para esta funo foi indicada Maria Isabel Rodrigues Lima, integrante do Frum Municipal de Economia Solidria. Lima psicloga e desenvolveu sua pesquisa de mestrado relacionando temas como economia solidria, psicologia e gesto. A tarefa inicial de Lima foi organizar as diversas aes pretendidas pela Diretoria dentro de um Programa Municipal de Economia Solidria. Segundo Lima, a principal preocupao nesse momento foi a elaborao de programa de forma coletiva, com participao efetiva do movimento local na sua definio. O projeto de lei foi elaborado pelo Executivo com base em legislaes de outros estados e municpios, e aps ampla discusso junto aos empreendimentos participantes do Frum Municipal de Economia Solidria. Participaram tambm da elaborao do projeto de lei a Universidade Feevale e outras entidades de apoio economia solidria do municpio. Os princpios estabelecidos pela Lei Municipal de Economia Solidria so a primazia do

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trabalho, com o controle do processo produtivo pelos trabalhadores; a valorizao da autogesto, da cooperao e da solidariedade; o desenvolvimento sustentvel; o comrcio justo; e o consumo tico. Foram englobados pela legislao empreendimentos de diversos segmentos produtivos, como alimentao, artesanato, reciclagem, confeco, calados, artefatos em couro e agricultura familiar. Atualmente a implementao da poltica pblica de economia solidria em Novo Hamburgo est estrutura em cinco eixos, sendo eles: i) apoio comercializao: com a realizao de feiras coletivas e a criao de uma loja para a economia solidria, localizada no centro da cidade, e administrada de forma autogestionria por 17 empreendimentos locais; ii) formao em economia solidria e constituio de novos empreendimentos: foi estabelecido um grupo de trabalho municipal para formao em autogesto e economia solidria. Este grupo responsvel pela elaborao de cursos e oficinas que so realizados quinzenalmente, durante as reunies do Frum Municipal de Economia Solidria, e eventualmente, nos bairros, junto a coletivos de gerao de renda com potencial para organizao autogestionria; iii) articulao com fruns, rede de gestores e incubadoras: alm da atuao junto ao Frum Municipal de Economia Solidria, a Diretoria de Economia Solidria de Novo Hamburgo participa tambm das reunies do Frum Regional de Economia Solidria do Vale dos Sinos, do Frum Regional de Recicladores e da Rede de Gestores de Polticas Pblicas de Economia Solidria; iv) legislao para a economia solidria: foi criado um grupo de trabalho para elaborao e acompanhamento da tramitao da Lei Municipal de Economia Solidria na Cmara de Vereadores; v) programa de microcrdito: foi disponibilizada uma linha de crdito especial para os empreendimentos, com taxas de juros mais baixas e condies de financiamento flexveis, no entanto, a prpria Diretoria reconhece que as condies exigidas para entrada no programa ainda no so suficientes para atendimento a demanda grande parte das iniciativas locais de economia solidria, devido a condio de informalidade dos empreendimentos. Lima destaca a importncia das parcerias com outros rgos do governo municipal para viabilizar as aes da Diretoria de Economia Solidria. Segundo Lima, as outras secretarias contam com mais recursos e sem essa integrao, diversos projetos no seriam possveis. Nesse sentido, os principais parceiros da poltica local de economia solidria so as secretarias municipais de educao e cultura, que cedem seus espaos nas escolas e eventos municipais para a

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realizao de feiras de economia solidria nos bairros, e as secretarias de desenvolvimento social e meio ambiente, que organizam os catadores locais em cooperativas para realizao de coleta seletiva e reciclagem. Em 2012 foi firmada uma parceria com a SESAMPE para implantao em Novo Hamburgo de uma unidade do Polo da Cadeia Bi-Nacional do PET. Como parte do acordo, a prefeitura ficou encarregada da construo do prdio que abrigar as atividades da unidade e a SESAMPE fornecer todo o maquinrio para o recebimento e o processamento das garrafas PET, que sero enviadas das cidades da regio metropolitana de Porto Alegre. Alm da cooperao com poder pblico, a Diretoria de Economia Solidria possui tambm alguns parceiros privados, como a Associao Beneficente Evanglica da Floresta Imperial (ABEFI), que apoia grupos de costureiras no bairro Santo Afonso, atravs da cesso de espaos para produo e maquinrio. A prefeitura, por sua vez, fornece assessoria tcnica para as costureiras e est organizando uma rede intermunicipal de costura. Outro parceiro importante, de acordo com Lima, a Critas Diocesana de Novo Hamburgo, que alm de contribuir com a mobilizao comunitria, fornece equipamentos de reciclagem aos catadores do programa Catavida. Existe tambm uma parceria estratgica com a Feevale para a incubao de grupos de economia solidria e com a Unisinos para a articulao regional de grupos de outros municpios, atravs do Frum Metropolitano de Economia Solidria. O oramento da Prefeitura de Novo Hamburgo destinado a implementao da poltica pblica municipal de economia solidria previsto para 2012 foi de R$ 340 mil. Na metade de 2012 a prefeitura foi contemplada por dois editais sendo um da SENAES no valor de R$ 500 mil, com R$ 50 mil de contrapartida da prefeitura, e outro edital da Fundao Gacha do Trabalho e Ao Social (FGTAS), no valor de R$ 80 mil, com R$ 12 mil de contrapartida da prefeitura, para a realizao de cursos de capacitao dos arteso do municpio. Esses recursos devem potencializar as aes de fomento a economia solidria no municpio.

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3.2.3 So Leopoldo

So Leopoldo est localizado no Vale dos Sinos e um municpio de colonizao alem fundado em 1824. O municpio possui uma populao total de 215.606 habitantes e seu PIB em 2009 foi de R$ 3.302.153 mil, sendo o PIB per capita R$ 15.601. A economia de So Leopoldo conta com um diversificado parque industrial, possuindo, inclusive, o maior polo de informtica do estado, ligado Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos). A Unisinos desenvolve diversas aes locais de apoio e incubao de empreendimentos de economia solidria e, desde o final dos anos 1990, conta com um forte grupo de pesquisa sobre o tema, coordenado pelo professor Luiz Incio Gaiger (FEE, 2012; IBGE, 2012). O municpio de So Leopoldo possui, desde 2005, um Departamento de Economia Popular Solidria, vinculado Secretaria de Desenvolvimento Econmico e Social (SEMEDES), que tem como principal funo o apoio e fomento s aes e organizaes ligadas economia solidria no municpio. Neste sentido, o departamento participa da organizao do Frum Leopoldense de Economia Popular Solidria, que tem importante papel como interlocutor e articulador das entidades de economia solidria (associaes, cooperativas, grupos informais) da cidade e tambm destas com o Frum Regional de Economia Popular Solidria. Em 2011, o Frum de Economia Solidria de So Leopoldo entregou uma proposta de lei municipal de apoio economia solidria ao prefeito Ary Jos Vanazzi (PT), o projeto de lei ainda no foi aprovado e segue em tramitao na Cmara de Vereadores. No mesmo ano foi criada uma frente parlamentar, por iniciativa do vereador Carlinhos Fleck (PT), para buscar apoio ao tema junto a sociedade e s outras bancadas. Em 2012, foi criado no Departamento de Economia Solidria o cargo de Assessor Especial de Economia Solidaria, para o qual foi indicado Giovani Vieira. Vieira professor concursado de Educao Fsica na rede municipal, possui psgraduao em Administrao, filiado ao PT e assumiu o cargo de Assessor Especial com a prerrogativa de alterar o perfil das polticas de economia solidria que vinham sendo desenvolvidas no municpio at ento, que, segundo Vieira, no estavam obtendo bons resultados. Suas primeiras aes visaram a ampliao do nmero de grupos atendidos pelos projetos da prefeitura, incluindo novos setores

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econmicos como beneficirios, e a descentralizao dos pontos de comercializao oferecidos aos empreendimentos locais. O municpio realizava uma quantidade pequena de feiras municipais de grande porte, o que gerava reclamaes por parte dos empreendimentos atendidos. Com a alterao proposta por Vieira, um novo formato foi adotado com a realizao de feiras menores, com maior periodicidade e descentralizadas. Foi firmada uma parceria com o programa Escola Aberta, que permitiu a criao de espaos de comercializao para os empreendimentos nas escolas locais aos fins de semana. A ampliao do nmero de grupos atendidos se deu com a incorporao dos ramos da agricultura familiar, da confeco e costura e da produo de alimentos ao conjunto de beneficirios da poltica pblica, alm dos grupos de artesanato, que tradicionalmente j recebiam apoio do poder pblico no municpio. Assim como em Canoas e Novo Hamburgo, em So Leopoldo chama ateno a necessidade de parcerias intragovernamentais para viabilizao das polticas de apoio economia solidria, especialmente com a Secretaria Municipal de Educao e a Secretaria Municipal de Assistncia, Cidadania e Incluso Social. Vieira considera as aes de apoio economia solidria no municpio alinhadas com a estratgia das polticas federais de eliminao da misria no pas. Deste modo, na sua viso, os municpios atuam como implementares da poltica federal. No plano de parcerias extragovernamentais, a Diretoria de Economia Solidria buscou a realizao de cursos de capacitao profissional para os trabalhadores junto ao SEBRAE, mas, de acordo com Vieira, os valores promovidos pelos cursos realizados por essa instituio eram demasiadamente capitalistas, baseados no individualismo e na competitividade, o que representava conflito direto com os valores solidrios e cooperativos que a poltica pretendia desenvolver junto aos trabalhadores dos empreendimentos de economia solidria. Vieira associa a economia solidria a uma estratgia de longo prazo para a construo do socialismo, por essa razo, a prefeitura cancelou a parceria com o SEBRAE e buscou outros parceiros para a realizao de cursos de capacitao aos trabalhadores. Dentre os parceiros privados atuais, a Unisinos tem um papel importante na incubao de empreendimentos, na realizao de cursos de formao e na organizao dos fruns municipal e metropolitano de economia solidria. Atualmente a implementao da poltica pblica de economia solidria no municpio atende a 40 empreendimentos atravs das seguintes aes: i) a

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organizao das atividades de artesanato, oportunizando a participao dos grupos locais em feiras e exposies, tanto locais quanto em outros municpios (Feiras de Artesanato do Bairro Feitoria, Feiras de Artesanato na Unisinos, Feiras de Artesanato da Praa da Biblioteca, Feira de Artesanato de Dois Irmos, Feira da Economia Solidria de Santa Maria), com apoio (pecunirio ou logstico) direto; ii) organizao e coordenao das Feiras Populares, projeto que visa descobrir e apoiar os produtores de bens e servios das diferentes regies de So Leopoldo, proporcionando a multiplicao de oportunidades de negcios e a gerao de trabalho e renda. Outras aes realizadas envolvem a formao e capacitao dos grupos de economia solidria, oferecendo assessoria tcnica e gerencial (ao realizada em parceria com a Unisinos), o incentivo formalizao de empreendimentos e o apoio formao de hortas escolares e comunitrias. Para operacionalizao da poltica pblica de economia solidria o departamento municipal conta com uma equipe de dois servidores municipais e trs estagirios. Segundo dados fornecidos pela diretoria, o oramento anual da Prefeitura de So Leopoldo destinado a implementao da poltica pblica municipal de economia solidria de R$ 300 mil.

3.2.4 Sapucaia do Sul

Sapucaia do Sul possui uma populao total de 131.728 habitantes. Seu PIB em 2009 foi de R$ 1.767.159 mil, sendo o PIB per capita R$ 13.990. O municpio j fez parte de So Leopoldo, sendo emancipado desde 1961. Os setores fortes da economia no municpio so: siderurgia, metalurgia, bebidas, fios txteis, refrigerao, construo civil e artefatos em couro, sendo que cerca de 80% da economia se d em torno de atividades industriais (FEE, 2012; IBGE, 2012). As informaes a respeito dos projetos e aes que compe a poltica pblica de economia solidria de Sapucaia do Sul foram fornecidas por Gerson Peixoto Azambujo, atual Diretor de Economia Solidria no municpio. Azambujo faz graduao em economia, filiado ao PT, e antes de assumir o cargo atual desempenhava a funo de agente de microcrdito na mesma secretaria. No

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momento da realizao da entrevista, Azambujo acabava de assumir o cargo de Diretor de Economia Solidria , devido sada de Alcinio Ramos da pasta. Em outubro de 2009, foi realizada a I Conferncia Municipal de Economia Solidria de Sapucaia do Sul, que contou com a participao de cerca de 60 artesos e catadores de materiais reciclveis. A conferncia foi promovida pela Prefeitura, por meio da Secretaria Municipal do Trabalho, Cidadania e Economia Solidria, tendo como objetivo discutir uma forma de produo, consumo e distribuio da economia centrada na valorizao do ser humano, alm da criao de um Frum Municipal de Economia Solidria. Para Azambujo, o ponto mximo de articulao da economia solidria o frum municipal, composto pelo poder pblico, pelas entidades locais de apoio e pelos empreendimentos, a partir dele que os trabalhadores trazem suas demandas para que o poder pblico elabore aes e projetos de apoio. Em Sapucaia do Sul o Frum Municipal de Economia Solidria est sendo organizado por iniciativa da Prefeitura, que aps a criao da Diretoria de Economia Solidria, vinculada Secretaria de Trabalho, Cidadania e Economia Solidria, estabeleceu o objetivo de organizar os empreendimentos locais a partir do frum. A Diretoria de Economia Solidria est prevista no artigo 38, incisos I a VIII, da Lei Municipal n 3.109 de 19 de maio de 2009, segundo a qual suas atribuies incluem: subsidiar a definio e coordenar as polticas de economia solidria no mbito municipal, bem como estimular a criao, manuteno e ampliao de oportunidades de trabalho e acesso renda por meio de empreendimentos autogestionados, organizados de forma coletiva e participativa. Em Sapucaia do Sul, assim como em So Leopoldo, existe um projeto de lei municipal de apoio economia solidria que se encontra em tramitao na Cmara de Vereadores. Azambujo faz a seguinte avaliao sobre o incio do processo de implementao de polticas pblicas de economia solidria em Sapucaia do Sul:
Economia solidria no municpio era uma novidade. Ningum nunca tinha ouvido falar nisso. No existia o frum. Ele se formou depois [da criao da secretaria], com ajuda do poder pblico, e ainda assim existe muita dificuldade dos trabalhadores dos empreendimentos em compreender o papel do frum enquanto ao poltica para o fortalecimento das demandas. Temos dificuldade de trazer outras atividades econmicas para o frum alm do artesanato. Infelizmente a prefeitura ainda tem que estar frente desse processo. O frum e os cursos de formao so um espaos pra que as pessoas saibam um pouco mais sobre economia solidria. Muitas vezes as pessoas nem sabem que esto praticando economia solidria. Os

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trabalhadores dependem muito do poder pblico para organizao coletiva (Informao verbal).

Em conjunto com as secretarias municipais de desenvolvimento social e de meio ambiente, a Secretaria Municipal do Trabalho, Cidadania e Economia Solidria desenvolve aes que envolvem 17 empreendimentos locais com a organizao de cooperativas de reciclagem, prestao de servios, produo de produtos de limpeza e um projeto piloto de produo de biocombustveis a partir de leo saturado, alm das feiras mensais de artesanato e da criao de uma padaria comunitria. Para ampliar o nmero de aes junto aos empreendimentos locais e o nmero de empreendimentos atendidos, que ainda bastante reduzido, foram firmadas parcerias com algumas entidades privadas, como o Instituto Federal SulRio-grandense (IFSUL), que realiza a incubao de empreendimentos, a Fundao Luterana de Diaconia e o Instituto Educacional, Social e Cultural do Estado do Rio Grande do Sul (ISCERGS), que realizaram a intermediao de recursos para o programa de capacitao de trabalhadores nas reas de produo de alimentos, produtos de limpeza e reciclagem. Aps um longo processo para a implantao da coleta seletiva no municpio, foi formada a primeira cooperativa de catadores de Sapucaia do Sul, a Cooperativa Popular de Reciclagem Reciclando Vidas, Unidos Venceremos (COOPREVIVE). Em 2012 a COOPREVIVE assinou com a prefeitura um Termo de Cesso de Uso do prdio da antiga Escola Ambiental, localizado nas proximidades do Aterro Sanitrio. O trabalho de coleta seletiva de resduos slidos na cidade ser realizado pelos cerca de 40 cooperativados da COOPREVIVE, que passaram por cursos de formao ao longo do ano passado, que incluam a capacitao para separao de resduos e gesto da cooperativa. Conforme acordo estabelecido com a prefeitura, a Associao Comercial, Industrial e de Servios de Sapucaia do Sul (ACIS) est realizando a reforma do espao do galpo de reciclagem e a Gerdau fornecer mquinas e equipamentos para o funcionamento da cooperativa. O oramento da Prefeitura de Sapucaia do Sul para a implementao da poltica pblica municipal de economia solidria em 2011 foi de R$ 150 mil. Em 2012 este valor foi reduzido para R$ 75 mil em funo da reorganizao na secretaria visando a reduo de custos. Segundo o Diretor Municipal de Economia Solidria, a maior parte das aes desempenhadas pela poltica pblica municipal de economia

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solidria esto alinhadas com o plano nacional de combate a misria, Brasil Sem Misria, do governo federal.

3.2.5 Sapiranga

O municpio de Sapiranga possui uma populao de 75.492 habitantes e est localizado na regio metropolitana de Porto Alegre, sendo um municpio de colonizao alem, que fazia parte de So Leopoldo at 1954. Seu PIB em 2009 foi de R$ 1.101.220 mil, sendo o PIB per capita R$ 14.110. A economia de Sapiranga tem como principais atividades econmicas as indstrias de calados, a metalurgia e o extrativismo vegetal (FEE, 2012; IBGE, 2012). Durante o perodo de realizao de visitas aos municpios selecionados por esta pesquisa, o cargo de Diretor de Economia Solidria no municpio esteve vago; porm, neste perodo a poltica estava sendo desenvolvida por dois outros quadros da Prefeitura: Luiz Carlos Cassanego, coordenador de microcrdito da Secretaria de Desenvolvimento Econmico e do Trabalho e Joo Amarildo Gulart Pinheiro, monitor dos grupos do Programa de Auxilio Solidrio, da Secretaria de Desenvolvimento Social, ambos vinculados ao PT. A implementao da poltica pblica de economia solidria em Sapiranga encontra-se na fase inicial e ainda incipiente. No foi verificado a existncia de um plano, programa ou projeto mais abrangente que organizasse o desenvolvimento das aes. Para organizar as aes nesta rea foi criada, em 2010, uma Diretoria de Economia Popular Solidria e do Trabalho, vinculada Secretaria do Desenvolvimento Econmico e do Trabalho. A lei municipal de economia solidria est sendo elaborada pelo Executivo e deve ser enviada para a Cmara de Vereadores at o final de 2012. Em Sapiranga, assim como em Sapucaia do Sul, a constituio do Frum Municipal de Economia Solidria est em andamento, e a iniciativa para organizar os empreendimentos locais no frum municipal partiu da Prefeitura, a partir da eleio do Prefeito Nelson Spolaor em 2009, para viabilizar a implementao da poltica pblica de economia solidria no municpio. As aes desenvolvidas at o momento pelo poder pblico envolvem 13 empreendimentos solidrios e esto relacionadas com a organizao de grupos de catadores para

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realizao da coleta seletiva no municpio, a realizao de cursos de capacitao, atividades de terapia ocupacional, e o financiamento da participao dos empreendimentos locais em feiras intermunicipais. Os cursos e oficinas de formao so oferecidos atravs de parcerias com os Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS), com o Conselho Municipal dos Diretos da Criana e do Adolescente (COMDICA), e com o Centro Municipal do Meio Ambiente e com o SENAC, nas reas de artesanato, de corte e costura, bordado, cabelereiro, manicure e produo de alimentos (conservas, compotas e licores). A participao dos empreendimentos locais de artesanato na Feira Mundial de Economia Solidria realizada em Santa Maria financiada pela prefeitura. Pinheiro argumenta que o municpio tem a expectativa da aprovao de uma lei federal que possibilite as aes desenvolvidas pelos municpios no campo da economia solidria. Ao contrrio dos demais municpios, em Sapiranga no existe separao entre as aes na linha da assistncia social e as aes direcionadas especificamente economia solidria. Pois, alm de trabalhadores que fazem parte de empreendimentos solidrios, o mesmo conjunto de aes contempla o atendimento a trabalhadores desempregados e indivduos em situao de vulnerabilidade social. Por exemplo, so realizadas atividades de terapia ocupacional em conjunto com os cursos de capacitao profissional. Os cursos de formao so realizados tanto na perspectiva de criao e fortalecimento de grupos autogestionrios, quanto de facilitao para a busca de trabalho assalariado. Pinheiro argumenta: No possvel falar de associativismo, cooperativismo e Proudhon para pessoas que esto na misria. Nesse sentido, as aes da diretoria buscam a gerao de trabalho e renda da forma mais imediata para os trabalhadores. O Quadro 4, apresentado abaixo, foi construdo em analogia direta com o Quadro 2, que sintetiza o estudo de Sarria Icaza (2006) sobre as primeiras polticas pblicas municipais desenvolvidas no estado, trabalho que foi referncia e ponto de partida para esta pesquisa. O quatro que segue busca sintetizar as atuais polticas pblicas municipais de apoio economia solidria que esto sendo implementadas no Rio Grande do Sul, apresentando os principais projetos e aes desenvolvidas, os setores responsveis pela implementao nas prefeituras, o nmero de grupos

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atendidos e o perodo de implementao das polticas pblicas de economia solidria em cada municpio.
Quadro 4 Polticas atuais de apoio economia solidria em Prefeituras do Rio Grande do Sul N de grupos atendidos

Municpio

Setor da Prefeitura Diretoria de Economia Solidria da Secretaria Municipal Desenvolvimento Econmico (SMDE)

Projetos e aes desenvolvidas a) Realizao de Feiras b) Pontos fixos de comercializao c) Cursos de capacitao d) Apoio formalizao de empreendimentos e) Centros de economia solidria a) Apoio comercializao com a realizao de feiras e da loja da economia solidria b) Formao em economia solidria e constituio de novos empreendimentos c) Articulao com os fruns e rede de gestores d) Aprovao da lei municipal de economia solidria e) programa de microcrdito a) Realizao de Feiras b) Pontos fixos de comercializao c) Cursos de capacitao d) Apoio formalizao de empreendimentos e) Criao de centros de recicladores a) Organizao de cooperativas de reciclagem b) Microcrdito c) Feiras mensais de artesanato d) Padaria comunitria e) Produo de biocombustvel

Perodo

Canoas

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2009 at 2012

Novo Hamburgo

Diretoria de Economia Solidria e Apoio a Microempresas da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econmico, Tecnologia, Trabalho e Turismo (SEDETUR)

40

2009 at 2012

So Leopoldo

Departamento de Economia Solidria na Secretaria Municipal do Desenvolvimento Econmico

40

2009 at 2012

Sapucaia do Sul

Diretoria de Economia solidria da Secretaria do Trabalho, Cidadania e Economia Solidria

17

2010 at 2012

a) organizao de cooperativas de reciclagem b) cursos de capacitao e terapia ocupacional Sapiranga 13 c) financiamento da participao dos empreendimentos em feiras intermunicipais Fonte: Dados fornecidos pelos gestores pblicos municipais de economia solidria

Diretoria de Economia Popular Solidria e do Trabalho na Secretaria do Desenvolvimento Econmico e do Trabalho

2011 at 2012

104

3.3 ANLISE DAS POLTICAS MUNICIPAIS DE ECONOMIA SOLIDRIA NO RS

Esta seo do trabalho procura sistematizar as principais caractersticas das polticas pblicas de economia solidria dos municpios pesquisados. A coleta de dados para a anlise das polticas foi realizada a partir de material documental (legislaes, programas de governo e registros oficiais) e da realizao de entrevistas com os gestores pblicos municipais de economia solidria dos municpios supracitados. A coleta das informaes referentes a poltica pblica municipal foi realizada com base no formulrio (anexo I) adaptado da pesquisa Avaliao das Polticas Pblicas de Economia Solidria, realizada em 2003 pela SENAES em conjunto com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA). Para definio do modelo de anlise, elaborado com base nos referenciais tericos de economia solidria e polticas pblicas, foram escolhidos trs conjuntos de variveis que procuram sistematizar as informaes obtidas acerca das caractersticas as polticas pblicas pesquisadas. Deste modo, a anlise ser apresentada abaixo dividida em 3 subcaptulos: 3.3.1) nvel de estruturao, 3.3.2) concepo e participao social na poltica, e 3.3.2) execuo e resultados da poltica. No conjunto de variveis sobre o nvel de estruturao procurou-se analisar as estratgias e diretrizes dos programas realizados, a articulao institucional entre governo e sociedade civil e o estgio de desenvolvimento do marco legal da poltica de cada municpio. No conjunto de questes sobre a concepo e a participao social na poltica, buscou-se examinar o processo de formulao da poltica local e os canais de participao da sociedade civil e do movimento da economia solidria nos momentos pr e ps implementao da poltica pblica. Por fim, em execuo e resultados procurou-se avaliar o alcance dos projetos desenvolvidos em relao aos objetivos propostos, os diferentes pblicos atendidos, alm dos recursos disponveis para a implementao da poltica de economia solidria em cada municpio.

105

3.3.1 Nvel de estruturao! ! ! O propsito inicial deste primeiro quesito foi conhecer o grau de estruturao da poltica de economia solidria nos municpios pesquisados em termos de complexidade, ou seja, trata-se de investigar se as aes no campo da economia solidria estavam estruturadas sob uma poltica geral e se, sob tal poltica, alinhavam-se os programas, projetos e aes implementados. Neste sentido, embora trs dos cinco municpios analisados tenham apresentado algum tipo de plano geral de poltica de economia solidria, chama a ateno o fato de que o contedo de tais planos, em grande parte, limitava-se a uma relao de aes a serem desenvolvidas. ! Tal constatao parece revelar a ausncia, na maioria dos casos, de uma estratgia e/ou diretrizes claras para tais polticas. Assim como foi constatado pela pesquisa de avaliao das politicas de economia solidria em 2003, as polticas atuais ainda apresentam grandes fragilidades do ponto de vista organizativo, legislativo e de recursos. No foram encontradas, por exemplo, definies de metas e objetivos para os programas realizados, bem como de instrumentos para avaliao e monitoramento dos resultados das aes implementadas. Tais aspectos evidenciam a carncia de um eixo estratgico na estruturao dessas polticas, planejadas apenas em nvel operacional.! preciso considerar que grande parte das dificuldades estruturais associadas ao desenvolvimento das aes governamentais de apoio economia solidria podem ser atribudas inexistncia de um marco legal especfico de amparo a tais polticas. Dos municpios que fizeram parte da pesquisa, apenas Novo Hamburgo conta com uma lei municipal de economia solidria em vigor. Os demais municpios informaram a existncia de projetos de lei em formulao ou em tramitao na Cmara dos Vereadores. ! O segundo tpico analisado neste quesito diz respeito maneira como os diferentes atores institucionais se articulam para implementao da poltica. Neste ponto, revelou-se que as polticas de economia solidria apoiam-se fundamentalmente sobre duas formas diferentes de articulao para sua realizao: a primeira dentro da prpria estrutura do governo, geralmente atravs de parcerias

106

entre duas ou mais secretarias, e a segunda para alm da estrutura de governo, ou seja, na sua relao com a sociedade civil. ! Segundo os gestores municipais entrevistados, a construo de alianas intragovernamentais so necessrias em funo da diversidade de questes que as prticas de economia solidria mobilizam. Tais problemas envolvem temas muito variados, com aspectos econmicos, sociais, polticos, culturais, ambientais etc., exigindo aes transversais para o seu tratamento. Foi identificada com maior incidncia a realizao de parcerias entre as secretarias de desenvolvimento econmico e as secretarias de desenvolvimento social e de meio ambiente.! J em relao s articulaes extra governamentais, fica clara a importncia dos convnios com as universidades e centros tecnolgicos, principalmente para as aes de formao e capacitao dos trabalhadores e de incubao dos empreendimentos. Destaca-se tambm o papel exercido pelo prprio movimento da economia solidria, a partir de fruns municipais, na organizao e mobilizao dos empreendimentos. Ao contrrio do que foi encontrado em pesquisas anteriores, parcerias do poder pblico com sindicatos, entidades religiosas e organizaes nogovernamentais no se demonstraram significativas. sabido que essas entidades tambm realizam atividades de apoio aos empreendimentos de economia solidria na regio, mas para o desenvolvimento dessas atividades no so realizadas parcerias (formais ou informais) com os departamentos municipais de economia solidria. Chama ateno a falta de articulao entre as aes desempenhadas pelos governos municipais e as polticas pblicas de economia solidria existentes em nvel estadual e federal. Apenas dois municpios relataram a realizao de convnios, parcerias, ou a participao em editais para atuao em conjunto com a SENAES ou a SESAMPE. Embora a criao da Secretaria estadual de apoio a economia solidria seja recente, a SENAES j estava em funcionamento quando as atuais polticas pblicas municipais foram criadas. O governo federal demonstra ter preferncia por parcerias com ONGs e OSCIPs para realizao de projetos nos municpios, como pode ser percebido nos diversos casos em que entidades da sociedade civil desenvolvem aes nos municpios pesquisados, em parceria com o governo federal, mas sem qualquer relao com os departamentos municipais de economia solidria. Esse fato aponta para a necessidade de se buscar uma ao integrada entre as diferentes iniciativas pblicas de apoio economia solidria,

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evitando sobreposio de aes e fragmentao de recursos, no sentido de potencializar a ao do estado e a consolidao de uma agenda pblica de desenvolvimento da economia solidria. Dos cinto municpios pesquisados, apenas Novo Hamburgo relatou participao ativa na Rede de Gestores de Polticas Pblicas de Economia Solidria e considera a Rede uma importante ferramenta para o estabelecimento de pautas em comum entre os diferentes municpios e elaborao de demandas junto ao governo federal. Segundo Lima, Gerente de Economia Solidria no municpio, um representante da prefeitura municipal participa das reunies da Rede de Gestores, que so realizadas de duas a trs vezes por ano em So Paulo. De modo geral, as polticas pblicas de economia solidria analisadas se estruturam, de acordo com as tipologias de Lowi, como polticas redistributivas, buscando diminuir a desigualdade social atravs da interveno na estrutura econmica, redistribuindo recursos. importante lembrar que as polticas redistributivas so assim chamadas independentemente do seu resultado efetivo, sendo essa nomenclatura devida expectativa dos atores envolvidos quanto ao seu desenvolvimento. Considerando a tipologia de James Quinn Wilson descrita no captulo 2, as polticas pblicas de economia solidria em questo podem ser entendidas tambm como polticas de grupos de interesse, nas quais tanto custos quanto beneficirios estariam concentrados em certas categorias. Isso contradiz a expectativa de implementao de uma poltica ampla de desenvolvimento local, tornando as aes geralmente restritas a alguns setores econmicos (artesanato, reciclagem, confeco, etc.) e a poucos grupos j articulados. ! ! 3.3.2 Concepo e participao social da poltica! ! ! No que diz respeito ao processo de entrada da economia solidria na agenda governamental, chama a ateno a pouca importncia atribuda pelos gestores municipais ao papel reivindicatrio do movimento da economia solidria enquanto demandante de polticas pblicas. Ao contrrio do que a literatura relata sobre o surgimento das primeiras polticas de economia solidria no Estado, no final dos anos 1990, momento no qual os movimentos teriam exercido um papel

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reivindicatrio decisivo, dos municpios que fizeram parte desta pesquisa apenas Canoas e Novo Hamburgo destacaram a presso e a demanda social como elementos importantes para o estabelecimento da poltica local de economia solidria. Isso pode ser explicado pelo fato destes municpios contarem com fruns e movimentos locais mais organizados e, consequentemente, com maior peso poltico do que os demais. Em alguns municpios, o frum local de economia solidria se estabeleceu ou ganhou fora apenas aps o incio da implementao da poltica pblica, atravs da iniciativa do prprio governo em reunir e organizar os produtores locais da economia solidria. Em Sapucaia do Sul, Sapiranga e So Leopoldo, a entrada da economia solidria na pauta do governo foi atribuda mais sensibilidade dos dirigentes em relao economia solidria, ao diagnstico da realidade social do municpio e pertinncia do tema diante do contexto e dos rumos do desenvolvimento econmico atual. Isto implica considerar que tais polticas seguiram um modelo de implementao de cima para baixo ou top-down, de acordo com a tipologia de Sabatier. Nestes municpios, a grande maioria dos beneficirios tiveram espao de participao nos projetos apenas a partir do momento da execuo da poltica e no na sua formulao. Nesse sentido, a compreenso sobre o surgimento da questo da economia solidria em mbito governamental pode variar em funo dos diferentes contextos municipais. Localidades com o tecido organizativo mais institucionalizado ensejam graus de participao dos movimentos locais na formulao da poltica pblica muito mais acentuados. No que diz respeito aos canais de participao dos atores sociais na poltica de economia solidria, os fruns municipais, uma vez estabelecidos, se configuram como o principal instrumento de governana. As assembleias dos fruns so realizadas mensalmente ou quinzenalmente e contam com a participao de representantes dos empreendimentos, do poder pblico e das organizaes privadas de apoio economia solidria. Segundo os gestores pblicos, todas as propostas de aes governamentais so submetidas ao frum e debatidas coletivamente, como a organizao de feiras, a participao da economia solidria nos eventos municipais, a realizao de cursos de capacitao para os trabalhadores, etc. Segundo Adair Barcelos, cabe ao movimento, inclusive, indicar os empreendimentos que devem ser beneficirios diretos das polticas: o processo

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participativo no sentido de envolver as pessoas. O frum tem esse papel de mobilizao dos prprios empreendimentos. No colocamos anncios no jornal, quem vai selecionar os beneficirios de cada projeto o movimento. As prprias cooperativas. Devido frequncia de realizao destes encontros e ao nvel igualitrio em que se encontram os seus participantes, os fruns municipais de economia solidria se tornaram um importante canal de interface entre as aes do poder pblico e as necessidades dos empreendimentos. Nos municpios pesquisados, as reunies do frum municipal contam com uma participao mdia de 40 a 60 representantes de empreendimentos locais. Dentre as entidades privadas que fazem parte dos fruns municipais, destaca-se o papel das instituies de ensino superior, alm dos prprios empreendimentos de economia solidria. Verificou-se que ONGs e entidades religiosas continuam tendo um peso razovel. Entretanto, instituies sindicais, Sistema S e outros movimentos sociais revelam-se pouco representativos. A pouca relevncia atribuda velhos atores do cenrio dos movimentos sociais, especialmente de sindicatos e centrais sindicais, pode indicar um afastamento do movimento sindical das prticas de economia solidria, em comparao com a relao que se estabeleceu no durante surgimento das primeiras polticas pblicas de economia solidria, no incio dos anos 2000. Esse afastamento pode ser atribudo, possivelmente, nova conjuntura econmica de forte criao de vagas de trabalho assalariado, conforme exposto na sesso 2.4. O municpio de Novo Hamburgo, a partir da aprovao da Lei Municipal de Economia Solidria (ver Anexo III), est estruturando um Conselho Municipal de Economia Solidria, que ser composto por dois representantes de entidades nogovernamentais, cinco representantes de empreendimentos econmicos solidrios e seis representantes do poder pblico local. Este conselho inaugura um novo canal de participao dos atores sociais da poltica e poder desempenhar um papel importante para a manuteno e a ampliao das conquistas da economia solidria no municpio. ! !

110

3.3.3 Execuo e resultados! ! ! As polticas pblicas de economia solidria esto estabelecidas na perspectiva de apoiar estruturas organizativas, sejam elas formalizadas ou no, tais como cooperativas, associaes e grupos informais. Isto indica que, ao direcionar suas aes para organizaes coletivas ao invs de ter indivduos como beneficirios diretos, o desenho de tal tipo de poltica preocupa-se em escapar de um vis assistencialista e voltar-se para uma lgica de desenvolvimento societrio a partir do fortalecimento do tecido organizativo local.! De acordo com os dados dos departamentos municipais de economia solidria pesquisados, o nmero total de empreendimentos coletivos apoiados pelas suas polticas chega a 168. Estima-se que, atravs destes empreendimentos, as aes do poder pblico beneficiem aproximadamente 1.850 trabalhadores organizados sob forma de autogesto. A maior parte dos empreendimentos atendidos pelas polticas pblicas de economia solidria no so formalizados. Do total de 168 empreendimentos, 79 so grupos informais, compostos por aproximadamente 860 pessoas. O dado relativo aos grupos informais, que representam quase a metade do total de empreendimentos, demonstra a precariedade e o baixo grau de institucionalizao ainda relacionado a este tipo de organizao. No conjunto dos cinco municpios pesquisados, apenas 30 dos empreendimentos atendidos pelas polticas pblicas esto constitudos como cooperativas. No entanto, deve-se lembrar que a legislao federal que define os critrios e exigncias para a formalizao e a manuteno de cooperativas , em diversos pontos, incompatvel com a realidade de grande parte dos empreendimentos de economia solidria. Esta questo extrapola a possibilidade de resoluo em nvel municipal. Durante o perodo de gesto das polticas atuais (2009-2012) no foi registrado nenhum caso de empresa recuperada pelos trabalhadores a partir de processo de falncia. Neste ponto, fica claro o novo contexto pelo qual est passando a economia solidria, pois o apoio recuperao de empresas em processo de falncia teve um papel importante na agenda das primeiras polticas pblicas de fomento economia solidria desenvolvidas no Rio Grande do Sul, principalmente durante o governo de Olvio Dutra. !

111

De

acordo

com

as

informaes

fornecidas

pelos

municpios,

os

empreendimentos beneficirios das polticas pblicas se organizam principalmente nos seguintes ramos de atividade: artesanato, reciclagem, produo de alimentos (padarias e confeitarias), hortas comunitrias e agricultura familiar. No caso dos empreendimentos de reciclagem, foram relatados diversos casos em que a prefeitura tomou a iniciativa de organizar estas cooperativas para viabilizar o sistema de coleta seletiva da cidade. Dentre as atividades mais frequentes desempenhadas pelo poder pblico no fomento economia solidria destacam-se o apoio comercializao dos produtos, principalmente atravs da realizao de feiras municipais, a prestao de servios de assessoria tcnica e gerencial e a realizao de cursos para formao e qualificao dos trabalhadores. importante salientar que, de acordo com os gestores entrevistados, a natureza dos cursos de formao em economia solidria no se refere apenas a capacitao tcnica no sentido de uma lgica de empreendedorismo ou de empregabilidade, ou seja, voltada exclusivamente para finalidades tcnico-mercantis, alm disso, trata-se de um processo formao poltica para a organizao do trabalho de forma cooperativa, solidria e autogestionria. Infelizmente, no h dados atualizados do mapeamento do SIES, que est atrasado desde 2009. Por isso, torna-se difcil construir uma viso mais ampla sobre o nmero de empreendimentos de economia solidria realmente existentes em cada municpio. No foi possvel obter dados atualizados plenamente confiveis nesse quesito, sendo, inclusive, impossvel saber se os empreendimentos identificados no ltimo mapeamento ainda esto em atividade. Alm disso, os municpios pesquisados no possuem um cadastro dos empreendimentos atendidos, o que dificultou o levantamento de dados para uma comparao fidedigna entre os momentos pr e ps implementao das polticas pblicas, comparao esta que seria essencial para avaliar de fato a efetividade destas polticas. Esclarecidos estes entraves, segue abaixo a Tabela 3, que compara o nmero de empreendimentos mapeados pelo SIES em 2007, momento anterior implementao das atuais polticas pblicas municipais de economia solidria nos municpios pesquisados, com o nmero apresentado em 2012 pelos gestores dos departamentos municipais de economia solidria. Com base nos dados obtidos, apesar de que de diferentes fontes, possvel observar um aumento significativo no nmero de empreendimentos em todos os municpios pesquisados, mas, como citado

112

anteriormente, difcil estabelecer quanto deste aumento pode ser atribudo s aes e projetos relacionados s polticas pblicas.

Tabela 3 Nmero de empreendimentos solidrios

em 2007 e 2012
Municpios Canoas Novo Hamburgo So Leopoldo Sapucaia do Sul Sapiranga 2007 24 23 26 3 1 2012 58 40 40 17 13

Elaborado pelo autor Fontes: SIES (2012) e dados obtidos junto aos departamentos municipais de economia solidria

Outro ponto fundamental para avaliar a execuo das polticas pblicas para economia solidria a anlise do oramento destinado implementao da poltica em cada municpio. A Tabela 4, apresentada abaixo, traz informaes comparativas, de 2009 a 2012, considerando a dotao autorizada e a executada para os departamentos municipais de economia solidria pesquisados. Logo abaixo apresentada tambm a Tabela 5, na qual constam os dados sobre a arrecadao dos municpios no mesmo perodo.

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Tabela 4 - Recursos para implementao das polticas pblicas municipais de economia solidria no perodo 2009-2012
Ano Municpios Canoas Novo Hamburgo So Leopoldo Sapucaia do Sul Sapiranga 2009 Dotao Autorizada R$ 205.804,36 R$ 169.612,10 R$ 234.534,45 Executado R$ 204.511,32 R$ 156.071,91 R$ 169.695,28 2010 Dotao Autorizada R$ 315.803,14 R$ 180.544,74 R$ 579.078,34 R$ 128.020,94 Executado R$ 146.731,89 R$ 180.543,95 R$ 108.138,44 R$ 34.451,63 2011 Dotao Autorizada R$ 472.574,10 R$ 231.963,48 R$ 623.857,22 R$ 138.564,43 R$ 28.591,07 Executado R$ 204.389,60 R$ 231.961,76 R$ 358.191,63 R$ 46.107,92 R$ 15.645,10 2012 Dotao Autorizada R$ 666.000,00 R$ 460.862,00 R$ 2.027.870,00 R$ 243.300,00 R$ 33.345,00 Executado* R$ 328.237,78 R$ 384.797,13 R$ 141.528,04 R$ 169.317,10 R$ 20.971,80

* Dados disponveis at outubro de 2012 Elaborado pelo autor - valores atualizados pelo IGP-DI (FGV) Fonte: TCE/RS (http://www.tce.rs.gov.br)

Tabela 5 Arrecadao dos municpios no perodo 2009-2012


Municpios Canoas Novo Hamburgo So Leopoldo Sapucaia do Sul Sapiranga 2009 R$599.769.603,89 R$358.165.212,31 R$347.682.231,49 R$181.967.524,03 R$120.707.425,03 2010 R$629.222.913,45 R$388.038.768,31 R$367.912.122,35 R$199.748.634,20 R$108.446.675,74 2011 R$672.617.432,04 R$433.219.100,68 R$383.993.995,42 R$213.401.031,83 R$141.329.104,85 2012* R$641.055.713,72 R$379.491.554,53 R$311.453.038,31 R$183.903.725,42 R$119.199.785,18

* Dados disponveis at outubro de 2012 Elaborado pelo autor - valores atualizados pelo IGP-DI (FGV) Fonte: TCE/RS (http://www.tce.rs.gov.br)

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O que mais chama a ateno nas tabelas apresentadas acima o baixo valor que em mdia destinado s polticas pblicas de economia solidria, mas importante ressaltar que, em muitos casos, perceptvel um aumento gradual nos investimentos para estas atividades de fomento, conforme pode ser melhor observado no grfico abaixo.

Recursos para implementao das polticas pblicas municipais de economia solidria no perdo 2009-20012 (em R$)
450.000 400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 2009 2010 2011 2012 Canoas Novo Hamburgo So Leopoldo Sapucaia do Sul Sapiranga

preciso considerar que a curva de aumento nos investimentos que possvel observar no grfico acima no possui grande significado por si mesma. Se a curva ascendente dos investimentos corresponde simplesmente curva de aumento da arrecadao do municpio, isso no significa propriamente que haja maior interesse do poder pblico em ampliar os investimentos na rea, mas sim somente um acompanhamento em relao receita. Por isso, segue abaixo grfico que apresenta a evoluo da arrecadao dos municpios pesquisados no perodo de 2009-2012.

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Arrecadao municipal no perodo 2009-2012 (em R$)


800.000.000 700.000.000
Canoas

600.000.000
Novo Hamburgo

500.000.000 400.000.000 300.000.000 200.000.000 100.000.000 0 2009 2010 2011 2012


So Leopoldo Sapucaia do Sul Sapiranga

Analisando ambos os grficos acima apresentados comparativamente, podemos perceber que o aumento no investimento em economia solidria no acompanha simplesmente o aumento da arrecadao do municpio, mas sim superior a este aumento, o que demonstra, a princpio, interesse em ampliar estas polticas. Porm, em comparao a outras reas, trata-se de um investimento pouco significativo. Por um lado, necessrio ressaltar que a maior parte da receita do municpio destinada para sade e educao, o que definido constitucionalmente. Porm, ainda quando em comparao com reas anlogas, de desenvolvimento econmico, por exemplo, a verba destinada aos departamentos municipais de economia solidria baixa. Para exemplificar, em Novo Hamburgo no ano de 2012 o montante empenhado na Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econmico, Tecnologia, Trabalho e Turismo foi de R$ 2.621.161,32, sendo somente 6,41% deste valor destinado Diretoria da Economia Solidria e de Apoio Microempresa, enquanto as atividades da Diretoria de Desenvolvimento da Produo, parte da mesma secretaria, mas destinada ao estmulo da indstria e criao de postos de trabalho assalariado, recebeu um valor equivalente a 55,31% do total. Em So Leopoldo, a situao semelhante: a Secretaria Municipal de Desenvolvimento

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Econmico e Social contou no ano de 2012 com uma verba de R$ 3.568.471,00, da qual apenas 3,96% destinada Diretoria da Economia Solidria, sendo, por outro lado, o investimento na Diretoria de Desenvolvimento Industrial, destinada ao desenvolvimento tecnolgico, difuso do conhecimento cientfico, criao de distritos industriais etc., correspondente a 51,35% da verba da secretaria em questo. Uma das concluses fundamentais desta etapa da pesquisa foi que a economia solidria evidentemente no uma prioridade das polticas de desenvolvimento econmico dos municpios analisados, como se pode observar com os dados acima expostos.

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CONCLUSO ! ! O presente trabalho levanta alguns elementos importantes para a reflexo sobre a condio atual da economia solidria enquanto poltica pblica. A partir desta breve anlise sobre a forma com que estas polticas esto estruturadas nos municpios, possvel constatar que, embora j no se trate de um novo gnero de poltica pblica, as polticas de economia solidria ainda apresentam grandes fragilidades no seu desenvolvimento. possvel afirmar que, em relao s primeiras experincias deste tipo de poltica implementadas no estado, as polticas atuais apresentam um crescimento mais quantitativo, no sentido do nmero de municpios que as desenvolvem e do nmero de empreendimentos atendidos, do que qualitativo, no sentido de aprimoramento e aprofundamento das aes empreendidas, tendo em vista os problemas de ordem estrutural enfrentados na maioria dos municpios.! No que diz respeito aos desafios que se colocam frente ao desenvolvimento das polticas pblicas de economia solidria, provavelmente o baixo grau de estruturao formal seja o maior deles. A ausncia de um marco legal que fortalea este campo de prticas torna as iniciativas desse gnero muito vulnerveis em relao s conjunturas polticas. Deve-se somar a isto o prprio reconhecimento institucional ainda limitado do tema, a incompreenso de sua importncia e a falta de legitimidade social em alguns contextos, fatores que tornam a manuteno das polticas de economia solidria muito dependente das caractersticas e da sensibilidade do gestor pblico. As experincias realizadas no estado mostram que, historicamente, os programas e projetos implementados e no regulamentados por lei acabam ou se transformam a ponto de perder as caractersticas originais com a mudana das gestes. Esse processo de descontinuidade se torna o principal adversrio da possibilidade de ampliao e aprofundamento das polticas de economia solidria. Um problema significativo, que j havia sido apontado por Sarria Icaza (2006) no estudo sobre as primeiras polticas pblicas de economia solidria do estado, e que ainda persiste, diz respeito dificuldade da economia solidria em transcender os espaos polticos delimitados pelas opes partidrias. A economia solidria permaneceu vista como um espao quase exclusivo da poltica do PT, e os governos petistas no conseguiram fazer um debate pblico

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mais amplo, que pudesse legitimar um lugar para a poltica pblica de economia solidria dentro da sociedade. Por outro lado, o ponto forte deste tipo de poltica parece ser a forte relao que mantm com os seus beneficirios diretos e com o movimento social, personificado pela figura do frum municipal de economia solidria. Embora muitas vezes no possuam carter deliberativo, os fruns municipais, uma vez estabelecidos, se tornam um espao importante para a democratizao do processo de tomada de deciso dos gestores municipais e para a implementao da poltica em conjunto com os parceiros institucionais e com os empreendimentos atendidos. As polticas de economia solidria se caracterizam por uma intensa interlocuo com a sociedade civil e por apostar na transversalidade, buscando articular-se s demais polticas de gerao de trabalho e renda, de combate pobreza e de incluso social. Parece reafirmar-se aqui a importncia dos chamados espaos democrticos para efetivao dessas polticas.! De acordo com Schiochet (2009), as polticas pblicas para economia solidria no devem ser entendidas como polticas setoriais, ou seja, no correspondem apenas a um setor da sociedade ou da economia. A economia solidria demanda uma poltica de desenvolvimento social e econmico fundamentada na organizao coletiva, associativa e autogestionria de pessoas. A formulao de projetos e programas deve ser orientada pela necessidade de engendrar os valores da autogesto e da solidariedade, em contraste com o individualismo utilitarista do empreendedorismo tradicional. Dessa forma, a poltica incorporaria uma dimenso estratgica, influenciando a ao do governo em muitas questes e setores que fazem parte da agenda pblica. A ao do Estado no sentido da promoo da economia solidria deve ir alm de polticas compensatrias. importante ultrapassar a ideia de atendimento aos excludos do mercado em direo ao horizonte de uma poltica ativamente indutora de um novo modelo de desenvolvimento. As polticas municipais devem buscar a construo de estratgias territoriais de desenvolvimento em torno do fomento de uma outra dinmica econmica. Muitos autores interpretam a economia solidria como uma forma de resistncia dos setores populares e da sociedade civil organizada crise econmica no mundo do trabalho, no sentido de uma alternativa ao crescimento do desemprego. Entretanto, outros autores consideram, alm de um carter

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emergencial e imediato, um potencial de transformao social e entendem a economia solidria no apenas como uma resposta a necessidades materiais, mas tambm como uma opo ideolgica. Alguns argumentam, inclusive, que se trata de uma economia alternativa ao modelo capitalista. De acordo com essas abordagens, o carter alternativo pode ser entendido como uma reformulao da proposta socialista a partir de uma base associativa, democrtica e autogestionria, em contraponto ao modelo centralizador do socialismo real (SOUZA; CUNHA; DAKUZAKU, 2003). Os ideais presentes nas formas atuais de economia solidria resgatam as tradies tericas e experincias histricas nas quais se identificam as propostas de redefinio do socialismo por meio do associativismo de base e da radicalizao da democracia. Singer critica a nfase que a revoluo poltica e o planejamento centralizado da economia adquiriram dentro do movimento socialista enquanto instrumentos para implantao do socialismo de cima para baixo. Ele defende, ao invs, a construo do socialismo de baixo para cima, e as cooperativas seriam elemento importante nesse processo, desde que o controle dos meios de produo fosse assumido de forma livre e voluntria pelos trabalhadores e nunca imposto. O desafio, segundo o autor, comear a construo do socialismo dentro da prpria formao social capitalista, mas respeitando as liberdades individuais (polticas e econmicas) conquistadas. Tendo em vista as diferentes interpretaes sobre o fenmeno da economia solidria e retomando as hipteses levantadas ao incio deste trabalho, possvel verificar que apenas uma delas se confirma. A primeira hiptese (H1), As polticas pblicas de economia solidria no Rio Grande do Sul constroem estratgias de desenvolvimento local direcionadas ao fomento de uma nova dinmica econmica, a partir da construo e do fortalecimento de arranjos produtivos locais integrados ao tecido das relaes sociais, polticas e culturais., se mostrou apenas parcialmente correta, pois a articulao destas polticas ainda muito incipiente para que se afirme que fomentem uma outra dinmica econmica de base territorial. As polticas hoje em vigncia tendem a atender grupos muito especficos e esto fortemente relacionadas a ideias de alternativa pobreza e excluso social, e no noo de desenvolvimento de uma outra lgica econmica. As fragilidades apontadas no se referem somente insuficincia de aes por parte do poder pblico, mas tambm guardam relao com o novo contexto econmico e social do pas, de expectativa de

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pleno emprego (formal) e melhoria nas condies gerais e de oferta do trabalho assalariado. Essa questo ultrapassa o nvel de formulao das polticas em questo, municipais, tratando-se de um desdobramento da poltica econmica estabelecida no pas a partir de 2003, que aposta na gerao de empregos e no no incentivo s formas alternativas de organizao econmica. Quanto segunda hiptese (H2), A formulao de seus projetos e programas orientada pela necessidade de engendrar os valores da autogesto e da solidariedade, em contraste com o individualismo utilitarista do empreendedorismo tradicional., possvel afirmar que, de fato, essa preocupao existe para os implementadores das polticas pblicas de economia solidria. Alguns gestores relataram, por exemplo, que tentativas de parceria com o SEBRAE, para realizao de cursos de formao dos trabalhadores dos empreendimentos solidrios, foram improdutivas devido incompatibilidade com os valores que norteiam as prticas de economia solidria, pois o SEBRAE trabalha com uma noo bastante tradicional de empreendedorismo, individualista e utilitarista. Em todas as leis referentes economia solidria nos municpios analisados, bem como nos projetos de lei em tramitao nas cmaras municipais, h referncia explcita acerca dos princpios e valores de autogesto e solidariedade, que diferenciam a economia solidria das prticas econmicas capitalistas. Alm disso, todas as aes e todos os projetos elaborados pelos governos locais tm como objetivo apoiar ou fomentar a criao de coletivos autogestionrios. Estes fatos demonstram que os gestores procuram traduzir os pressupostos tericos e ideolgicos da economia solidria para as polticas pblicas, planejando e fomentando prticas condizentes, neste sentido, com os ideais do movimento. A terceira hiptese assinalada (H3), Mais do que simplesmente organizar a economia informal em uma perspectiva de insero socioeconmica, as polticas pblicas de economia solidria trabalham a partir de uma concepo de poltica estratgica, orientada pelos ideais de resistncia e emancipao dos trabalhadores, na medida em que pensa o desenvolvimento centrado em contextos territoriais especficos e orientado por uma nova dinmica econmica., mostrou-se incorreta, uma vez que o planejamento das aes sequer se d em nvel estratgico. No h definies formais e documentadas de metas e objetivos estratgicos para os programas realizados, assim como no foram encontrados instrumentos de avaliao e monitoramento dos resultados das aes implementadas. Todos os

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planejamentos apresentados pelos gestores quando das entrevistas realizadas para esta pesquisa se limitavam ao nvel operacional, demonstrando uma carncia de diretrizes para a efetivao das polticas. Alm disso, a economia solidria no aparece vinculada s aes prioritrias de desenvolvimento econmico dos governos municipais pesquisados, como foi possvel verificar no subcaptulo de anlise de execuo e resultados das polticas pblicas (3.3.3). O que se percebe que, at o momento, o acmulo de foras permitiu pequenos avanos que ainda no colocam a economia solidria na centralidade das polticas pblicas. A anlise realizada neste estudo aponta principalmente para o fato de que polticas pblicas de economia solidria s podem tornar-se significativas e transformadoras quando relacionadas a demandas sociais efetivamente estabelecidas. Em grande parte dos casos analisados, a poltica pblica local de economia solidria foi implementada antes da organizao dos empreendimentos enquanto movimento social local reivindicador de aes por parte do poder pblico. Deste modo, a ao dos governos tem previsto, inclusive, a mobilizao e a organizao do movimento para viabilizar a execuo da poltica pblica. A carncia de legitimidade social dessas polticas prejudica de forma substancial o poder de barganha dos atores sociais e polticos que buscam o aprofundamento e a generalizao da economia solidria enquanto uma alternativa efetiva ao modelo hegemnico de organizao da economia e da sociedade. O desafio de desenvolver as iniciativas de economia solidria se situa na passagem da condio de simples reproduo das condies bsicas de vida para a possibilidade de sua reproduo ampliada. Esta uma viso estratgica que parte de um estado de subsistncia das iniciativas empreendidas para um estado de sustentabilidade: trata-se de uma mudana de foco que representaria o deslocamento da nfase nas aes de assistncia e compensao para uma perspectiva de emancipao social. Essa concluso est alinhada com a avaliao de Barcelos, que participou diretamente de diversas experincias de polticas pblicas de economia solidria no estado e atualmente coordena a poltica do municpio de Canoas, segundo ele:
A economia solidria no conseguiu se afirmar como modelo alternativo. Os prprios trabalhadores da economia solidria, em sua maioria, no tm clareza sobre o projeto poltico que ela representa. Atualmente se trata mais de um movimento de incluso social do que de um movimento forte de alternativa de modelo [de desenvolvimento econmico] (Informao verbal).

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Retornando ao problema central que deu origem a esta pesquisa, que questiona: de que forma e em que medida os pressupostos tericos e estratgicos da economia solidria so traduzidos em polticas pblicas e quais as possibilidades e limites dessas polticas? possvel afirmar que, de forma geral, os pressupostos da economia solidria vm sendo incorporados de forma parcial ao desenvolvimento das polticas pblicas pesquisadas. Por um lado, possvel identificar referncia explcita acerca da valorizao e da promoo de prticas e princpios da autogesto, com base na solidariedade econmica, que diferenciam as polticas pblicas de economia solidria das polticas tradicionais de gerao de emprego e de desenvolvimento de empresas capitalistas. Nesse sentido, tambm verificou-se que as polticas atuais se aproximam mais dos pressupostos estabelecidos por autores como Singer (2008), Frana Filho (2006) e Gaiger (2011), do que das leituras que Barbosa (2007) e Lima (2010) desenvolveram sobre a entrada da economia solidria no campo das polticas pblicas, caracterizando-a como uma poltica subordinada aos interesses do capital. Por outro lado, ao mesmo tempo em que possvel identificar uma poltica de gerao de trabalho e renda diferenciada, no possvel afirmar que ela se configure como poltica de desenvolvimento econmico alternativo, o que demonstra sua principal limitao. A dimenso utpica e emancipatria do movimento, de vis anticapitalista, que, de acordo com diversas pesquisas e estudos, esteve presente nas primeiras polticas pblicas de economia solidria implementadas no estado, agora parece ter dado lugar a um projeto de incluso social, muitas vezes de corte assistencial, alinhado com o objetivo estabelecido pelo governo federal de eliminao da misria no pas. Conclui-se assim que para o aprimoramento das atuais polticas pblicas de economia solidria desenvolvidas no Rio Grande do Sul faltam recursos financeiros, faltam quadros tcnicos e polticos e, sobretudo, falta a compreenso do que uma economia solidria, inserida em uma economia capitalista, pode oferecer, tanto enquanto uma alternativa ao desemprego e a excluso, quanto uma alternativa ao trabalho assalariado.

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REFERNCIAS

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ANEXOS

ANEXO I - Formulrio para coleta de informaes de polticas pblicas de economia solidria

I IDENTIFICAO DO RESPONSVEL PELO PREENCHIMENTO 1. Nome: 2. E-mail: 3. Municpio: 4. rgo ao qual est vinculado: 5. Cargo: 6. Tipo de vnculo: 7. Endereo completo do rgo: 8. Telefone: 9. Pgina do rgo na internet: 10. Data do preenchimento: II NVEL DE ESTRUTURAO 1. Como est estruturada a poltica pblica de apoio economia solidria no seu municpio? a. Existe um Plano Geral do rgo/Secretaria/Diretoria, ou equivalente? Se existe, descreva quais so suas estratgias e diretrizes, programas e aes? b. Existe um ou mais Programas? Se existe(m), descreva cada um deles e quais seus objetivos. c. Existe(m) ao(es) projetos ou atividades. Descreva cada uma delas e quais seus objetivos: 2. Voc poderia desenhar esquematicamente a estrutura/rede da poltica de apoio economia solidria no seu municpio? Ou seja, como se articulam os vrios programas e aes e seus respectivos objetivos? 3. Existe uma legislao que organiza a poltica de apoio economia solidria? Se existe, qual? 4. Existe articulao institucional com outros rgos deste governo (municipal) no Sigla:

desenvolvimento dos programas/aes de apoio economia solidria? Se existe(m), com qual(is) e com qual finalidade?

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5. Para a implementao da poltica de apoio economia solidria, o Poder Pblico teve que buscar parceiros? 6. Se sim, por que? a. Necessidade de recursos financeiros; b. Necessidade de pessoal especializado (conhecimentos, metodologias, composio de equipes, etc); c. Necessidade de infra-estrutura fsica e material; d. Proximidade com o pblico alvo; e. Estratgico para a implementao da Economia Solidria; f. Outros. Quais?

7. Tipos de organizaes com que tem parceria: Tipo Religiosas (Igrejas, pastorais, etc.) Unidade de Ensino Superior (Universidades, etc.) Central Sindical, Federao ou Sindicato Movimento Social ONG`s Empreendimentos de economia solidria Empresa privada Sistema S (Sebrae, Sescoop, Senar, Senac) Outra(s). Citar: *Tipos de mecanismos: 1 contrato; 2 convnio; 3 protocolo de intenes; 4 termo de cesso de espao pblico; 5 informais (relao de confiana, cooperao, voluntariado). Qual(is) Entidades Programa/ Aes Mecanismo* Finalidade da parceria

8. Como so implementado(a)s o(a)s programas/aes? a. Na maioria dos casos diretamente pelo governo. b. Na maioria das vezes pela mediao de organizaes no governamentais. c. Outra forma. Citar:

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III CONCEPO E PARTICIPAO SOCIAL DA POLTICA (Plano/programa/aes de acordo com a questo 1) 1. Como foi formulada essa poltica de apoio economia solidria? (Se for o caso, a resposta pode ser mltipla). a. A partir de um diagnstico da realidade social do municpio; b. A partir da articulao (presso, demanda, etc.) com interlocutores sociais; c. A partir da sensibilidade dos dirigentes; d. A partir de interao com outros municpios. e. Outros, quais? 2. Como participam os atores sociais da Poltica? (Se for o caso, a resposta pode ser mltipla). a. Concepo/formulao; b. Implementao/execuo; c. Controle social; d. Avaliao; e. No participam. 3. Quais os canais de participao dos atores sociais na Poltica e suas atribuies. (Se for o caso, a resposta pode ser mltipla). Atribuies 1 2 3 4

Canais de participao Conselho ou Comisso: a. Institucional b. Informal Fruns Outros. Citar: * Atribuies: 1 deliberativo; 2 consultivo; 3 acompanhamento; 4 fiscalizao.

4. Que organizaes (atores sociais) participam desses canais e em quais programas/aes? Tipo Religiosas (Igrejas, pastorais, etc.) Unidade de Ensino Superior (Universidades, etc.) Central Sindical, Federao ou Sindicato Entidades Programas/Aes

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Movimento Social ONG`s Empreendimentos de economia solidria Empresa privada Sistema S (Sebrae, Sescoop, Senar, Senac) Outra(s). Citar:

5. Que tipo de ajuda o Poder Pblico recebe dos envolvidos com o movimento de economia solidria na implementao da poltica?

IV EXECUO E RESULTADOS 1. Pblico prioritrio das Aes Descrio das Aes Descrio do Pblico prioritrio* Universo Potencial Considerado (Quantificar o pblico descrito) Descrio da meta qualitativa

* Tipo de pblico: 1. Organizaes coletivas empreendimentos de economia solidria; 2. Entidades de apoio e fomento economia solidria (ONGs, OSCIPs, Fundaes,etc.); 3. Microempresas; 4. Artesos; 5. Trabalhadores autnomos; 6. Famlias de programas sociais; 7. Outro (Citar). 2. Tipos de empreendimentos coletivos de economia solidria com as quais atua: a. Cooperativas. Tipo: b. Associaes. Tipo: c. Grupos informais. Tipo: d. Microempresas. Tipo: e. Empresas recuperadas autogestionrias f. Outro(s). Qual(is)?

3. Formas de acesso do pblico prioritrio aos (as) programas/aes. (Se for o caso, a resposta pode ser mltipla). a. Apresentao de propostas ou projetos;

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b. Licitao ou edital pblico; c. Cadastro feito por rgo pblico; d. Demanda identificada diretamente pelo rgo pblico; e. Outra. Qual? 4. Atividades e/ou servios mais freqentes executada(o)s diretamente pelo governo: (ordene de 0 a 10 por ordem de importncia). a. Levantamento ou diagnstico socioeconmico dos beneficirios; b. Assessoria pedaggica (acompanhamento); c. Assessoria gerencial; d. Assistncia Tcnica; e. Formao/capacitao/qualificao; f. Mobilizao, articulao; g. Incubao de empreendimentos populares; h. Desenvolvimento/difuso de tecnologias; i. j. k. Apoio a comercializao dos produtos; Apoio creditcio; Outra. Qual?

5. Atividades e/ou servios mais freqentes executada(o)s pelas ONGs e universidades nas aes governamentais: (ordene de 0 a 10 por ordem de importncia) a. Levantamento ou diagnstico socioeconmico dos beneficirios; b. Assessoria pedaggica (acompanhamento); c. Assessoria gerencial; d. Assistncia Tcnica; e. Formao/capacitao/qualificao; f. Mobilizao, articulao; g. Incubao de empreendimentos populares; h. Desenvolvimento/difuso de tecnologias; i. j. k. Apoio a comercializao dos produtos; Apoio creditcio; Outra(o). Qual?

6. Metas realizadas no ano de 2011 (em relao s principais atividades ou servios do programa) a. Nmero de empreendimentos coletivos apoiados; b. Nmero de microempresas apoiadas; c. Nmero de entidades de apoio e fomento apoiadas; d. Nmero de participantes dos empreendimentos apoiados; e. Outra(s). Citar.

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7. Metas previstas para o ano de 2012 (principais atividades ou servios do programa) a. Nmero de empreendimentos coletivos apoiados; b. Nmero de microempresas apoiadas; c. Nmero de entidades de apoio e fomento apoiados; d. Nmero de participantes dos empreendimentos apoiados; e. Outra(s). Citar. V RECURSOS DO PROGRAMA 1. Fontes de recursos financeiros e oramentrios do Programa: Fonte %* Descrio da fonte Oramento prprio na esfera governamental Repasse ou convnios com governo estadual Repasse ou convnio com governo federal Convnios com organismos multilaterais Fundo especial para o programa Outra fonte * Percentual do oramento da fonte sobre o total do oramento do Programa 2. Recursos oramentrios previstos para 2011: R$ 3. Recursos oramentrios executados em 2012: R$ 4. Recursos oramentrios previstos para 2012: R$ 5. Recursos de terceiros previstos ou executados para 2012: R$ 6. Recursos de terceiros previstos para 2012: R$ 7. Descreva a infra-estrutura pblica (estado)/(espaos fsicos) existente para a execuo dos programas/aes e qual sua finalidade.

VI PESSOAL 1. Descreva a equipe de trabalho (Nmero de servidores sem vnculos e de servidores). 2. Nmero de membros da equipe por funo: a. Tcnica ou assessoria: b. Administrao ou gesto: 3. Descreva a posio da economia solidria na hierarquia da instituio. Anexar cpia do organograma.

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ANEXO II LEI ESTADUAL DE ECONOMIA SOLIDRIA

LEI No 13.531, DE 20 DE OUTUBRO DE 2010. (publicada no DOAL no 9868, de 21 de outubro de 2010) Institui a Poltica Estadual de Fomento Economia Popular Solidria no Estado do Rio Grande do Sul e d outras providncias. Deputado Giovani Cherini, Presidente da Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul. Fao saber, em cumprimento ao disposto no 7.o do art. 66 da Constituio do Estado, que a Assembleia Legislativa aprovou e eu promulgo a seguinte Lei:

CAPTULO I DA POLTICA DE FOMENTO ECONOMIA POPULAR SOLIDRIA Art. 1.o Fica instituda a Poltica Estadual de Fomento Economia Popular Solidria que integrar a Poltica de Desenvolvimento Estadual e Regional do Rio Grande do Sul, visando incentivar a difuso, a sustentabilidade e a expanso econmica das empresas, cooperativas, redes e empreendimentos de autogesto que compem o setor da economia popular solidria.

CAPTULO II DA ECONOMIA POPULAR SOLIDRIA Art. 2.o O setor da economia popular solidria formado por empresas, cooperativas, redes e empreendimentos de autogesto preenchendo, cumulativamente, os seguintes requisitos: I - que sejam organizados sob os princpios da cooperao, da solidariedade, da autogesto, da sustentabilidade econmica e ambiental e da valorizao do ser humano e do trabalho; II - cujo objetivo, patrimnio e resultados obtidos sejam revertidos para melhoria, sustentabilidade e distribuio de renda entre seus associados; III - que tenham por instncia mxima de deliberao, para todos os fins, assembleia peridica de seus associados, onde todos tenham direito a voz e a voto, e por instncias intermedirias aquelas que garantam a participao direta dos associados de acordo com as caractersticas de cada empreendimento; IV - que adotem sistemas de prestao de contas detalhadas de acordo com as necessidades e interesses dos associados, em especial, do Fundo de Assistncia, Educacional e Social; V - cujos scios sejam seus trabalhadores, produtores, usurios ou gestores;

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VI - cuja participao de trabalhadores no associados seja limitada a 10% (dez por cento) dos primeiros 30 (trinta) associados mais 1% (um por cento) do nmero que exceder a 30 (trinta), limitado ao mximo de 500 (quinhentos) associados; e VII - cuja maior remunerao no exceda a 6 (seis) vezes a menor remunerao. 1.o Sero consideradas, ainda, integrantes do setor, as organizaes e as instituies sem fins lucrativos, que formulam e fomentam a Economia Popular Solidria. 2.o Excepcionalmente, por necessidades comprovadas ou por motivos de sazonalidade na produo, poder ser admitido, em carter temporrio, nmero de trabalhadores no associados, superior ao disposto no inciso VI.

CAPTULO III DOS OBJETIVOS E INSTRUMENTOS Art. 3.o So objetivos da Poltica Estadual de Fomento Economia Popular Solidria: I - promover e difundir os conceitos de associativismo, solidariedade, autogesto, desenvolvimento sustentvel e de valorizao das pessoas e do trabalho; II - proporcionar a criao e a manuteno de oportunidade de trabalho e a gerao e distribuio de renda; III - estimular a produo e o consumo de bens e servios oferecidos pelo setor da Economia Popular Solidria. Art. 4.o So instrumentos da Poltica: I - educao, formao e capacitao tcnica para cooperao e autogesto; II - assessoria tcnica para elaborao de projetos econmicos; III - apoio promoo comercial e constituio de demanda atravs de assessoria tcnica, abertura de mercados, compras governamentais e estmulo ao consumo dos produtos da Economia Popular Solidria; IV - apoio pesquisa, inovao, desenvolvimento e transferncia de tecnologias apropriadas aos empreendimentos; V - incubao e apoio tcnico para criao de novas cooperativas e empresas de autogesto; VI - apoio tcnico e financeiro recuperao e reativao de empresas por trabalhadores; VII - apoio jurdico e institucional constituio de cooperativas e empresas de autogesto; VIII - financiamento, incentivo e fomento a investimentos e constituio de patrimnio; IX - disponibilizao de linhas de crdito adequadas s especificidades das

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cooperativas e das empresas de autogesto, especialmente no que se refere ao valor das taxas de juros, disponibilizao de garantias e a itens financiveis.

CAPITULO IV DO FOMENTO POPULAR SOLIDRIA

AO

DESENVOLVIMENTO

DA

ECONOMIA

Art. 5.o Os empreendimentos da Economia Popular Solidria tero prioridade e critrios diferenciados para obteno de incentivos ao investimento e fixao de atividades econmicas, nos termos do pargrafo nico do art. 160 da Constituio Estadual e da legislao estadual vigente.

CAPTULO V DO SOLIDRIA

CONSELHO

ESTADUAL

DA

ECONOMIA

POPULAR

Art. 6.o A aplicao da Poltica Estadual de Fomento Economia Popular Solidria ser organizada e acompanhada por um Conselho Estadual, de composio tripartite e paritria, formado por representantes do Estado, das entidades de apoio e dos trabalhadores da Economia Popular Solidria, conforme disposto em regulamento. Art. 7.o Esta Lei poder ser regulamentada para garantir a sua execuo. Art. 8.o Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao. Assembleia Legislativa do Estado, em Porto Alegre, 20 de outubro de 2010.

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ANEXO III PLANO DE TRABALHO DE 2012 DA DIRETORIA DE ECONOMIA SOLIDRIA DE CANOAS

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ANEXO IV LEI MUNICIPAL DE ECONOMIA SOLIDRIA DE NOVO HAMBURGO LEI MUNICIPAL N 2.246/2010, DE 29 DE DEZEMBRO DE 2010
Dispe sobre a Poltica Municipal de Fomento Economia Solidria, cria o Conselho Municipal de Economia Solidria e o Fundo Municipal de Economia Solidria no Municpio de Novo Hamburgo, e d outras providncias.

O PREFEITO MUNICIPAL DE NOVO HAMBURGO: Fao saber que a Cmara Municipal aprovou e eu sanciono e promulgo a seguinte lei: TTULO I - DA POLTICA MUNICIPAL DE FOMENTO ECONOMIA SOLIDRIA CAPTULO I - DO INCENTIVO ECONOMIA SOLIDRIA Art. 1Fica institudo o Programa Municipal de Fomento Economia Solidria. Pargrafo nico. As diretrizes, princpios e objetivos fundamentais da Poltica Municipal de Fomento Economia Solidria se integram s estratgias gerais de desenvolvimento sustentvel e aos investimentos sociais que tm por finalidade a implementao de polticas que visem a promoo de atividades econmicas autogestionrias, o incentivo aos empreendimentos econmicos solidrios, bem como, a criao de novos grupos e sua integrao a redes associativistas e cooperativistas de produo, comercializao e consumo de bens e servios. Art. 2A Economia Solidria constitui-se em toda forma de organizar a produo de bens e de servios, a distribuio, o consumo responsvel e o crdito, que tenha por base os princpios de autogesto, cooperao e solidariedade, visando gesto democrtica, a distribuio equitativa das riquezas produzidas coletivamente, o desenvolvimento local integrado e sustentvel, o respeito ao equilbrio dos ecossistemas, a valorizao do ser humano e o estabelecimento de relaes igualitrias entre homens e mulheres. Art. 3A Secretaria de Desenvolvimento Econmico, Tecnologia, Trabalho e Turismo, com aprovao do Conselho Municipal de Economia Solidria, estabelecer procedimentos para a implementao, controle, acompanhamento, monitoramento e avaliao desta Lei, mediante decreto executivo. Art. 4O Executivo poder contar com a cooperao e apoio de universidades e demais entidades de ensino, bem como de outras instituies governamentais ou no governamentais ligadas s reas de educao popular gratuita e economia solidria, para implementao da Poltica de Fomento Economia Solidria. Art. 5Para a implementao da poltica municipal de fomento a economia solidria, o Executivo poder contar com gestores pblicos que tenham comprovado conhecimento sobre economia solidria e/ou com tcnicos envolvidos com esta temtica.

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CAPTULO II - DOS EMPREENDIMENTOS ECONMICOS SOLIDRIOS Art. 6Para os fins desta Lei so considerados empreendimentos econmicos solidrios aqueles organizados sob os princpios da cooperao, da solidariedade, da autogesto, da valorizao do ser humano, que se constituam sob a forma de cooperativas, associaes, grupos comunitrios e informais para a gerao de trabalho e renda, empresas autogestionrias, clubes de trocas, redes solidrias, abrangendo a cadeia produtiva desde a produo de insumos at a comercializao final dos produtos, e que possuam as seguintes caractersticas: I - serem organizaes coletivas e suprafamiliares permanentes, compostas de trabalhadores urbanos ou rurais, atuantes no sistema de economia solidria; II - ser uma organizao coletiva, singular ou complexa, cujos participantes ou scios/as so os/as trabalhadores/as; III - ser organizao que incentive o etnodesenvolvimento e a promoo da igualdade de gnero e etnia; IV - ser empreendimento organizado sob a forma de cooperativas e/ou associaes, regidas pela autogesto, e que garantam a administrao coletiva e soberana de suas atividades e a destinao dos seus resultados lquidos a todos os seus membros; V - possurem adeso livre e voluntria dos seus membros; VI - estabelecerem condies de trabalho saudveis e seguras; VII - desenvolverem suas atividades de forma condizente com a preservao do meio ambiente; VIII - respeitarem a no utilizao de mo-de-obra infantil em obedincia ao Estatuto da Criana e do Adolescente; IX - terem como princpios a organizao coletiva da produo, comercializao e prestao de servios. Pargrafo nico. Para efeitos desta lei, os empreendimentos econmicos solidrios podem assumir diferentes formas societrias, desde que contemplem os pressupostos preconizados no caput. Art. 7 Para efeitos desta poltica de fomento devem ser considerados como princpios norteadores de um empreendimento econmico solidrio: I - desenvolverem suas atividades em cooperao com outros grupos e empreendimentos da mesma natureza; II - buscarem a insero comunitria, com a adoo de prticas democrticas e de cidadania, voltados a programas de economia solidria e desenvolvimento sustentvel; III - no realizao de aes de maximizao de lucros, nem busca de acumulao de capital; IV - respeitarem a proteo ao meio ambiente e a todas as formas de vida; V - respeitarem a eqidade de gnero, raa, etnia e religio; VI - respeitarem o regramento sobre a disciplina da economia solidria; VII - praticarem a produo, a comercializao e prestao de servio de forma coletiva; VIII - exercerem e demonstrarem transparncia na gesto dos recursos e a justa distribuio dos resultados;

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IX - exercerem atividades de produo, podendo ser individual, desde que a comercializao seja coletiva; X - estimularem a participao dos integrantes na formao do capital social do empreendimento. XI - assegurar a formao, informao e educao em economia solidria; XII - estabelecer relaes ticas entre os empreendimentos e com os consumidores. Pargrafo nico.Em qualquer caso, os interessados devero ser residentes, domiciliados ou sediados no Municpio de Novo Hamburgo, e, quando selecionados, devero firmar Termo de Compromisso e Responsabilidade declarando estar cientes e de acordo com as diretrizes, princpios fundamentais e objetivos da Poltica Municipal de Fomento Economia Solidria. Art. 8Para os efeitos desta Lei, no sero considerados empreendimentos econmicos solidrios aqueles cujo objeto social seja a intermediao de mo-deobra ou qualquer outro, e cooperativas cuja gesto e resultados no sejam compartilhados entre todos os seus membros. CAPTULO III - DOS PRINCPIOS E OBJETIVOS FUNDAMENTAIS Art. 9A Poltica Municipal de Fomento Economia Solidria regida pelos princpios e regras previstos nesta Lei considerando o conjunto de aes pblicas voltadas criao, desenvolvimento, consolidao, sustentabilidade e expanso de empreendimentos econmicos solidrios, redes, e outras formas de integrao e cooperao entre eles. Art. 10. So considerados princpios da Poltica de Fomento Economia Solidria: I - a primazia do trabalho, com o controle do processo produtivo pelos trabalhadores; II - a valorizao da autogesto, da cooperao e da solidariedade; III - o desenvolvimento sustentvel; IV - o comrcio justo; V - o consumo tico. Art. 11. A Poltica Municipal de fomento Economia Solidria, enquanto estratgia de desenvolvimento sustentvel, democrtico e includente, deve buscar o alcance dos seguintes objetivos: I - contribuir para o acesso dos cidados ao trabalho e renda, como condio essencial para a incluso e mobilidade sociais, e para a melhoria da qualidade de vida; II - gerar novas oportunidades de trabalho, gerao e distribuio de renda e maior democratizao da gesto do trabalho; III - promover e difundir os conceitos de associativismo, solidariedade, autogesto, desenvolvimento local sustentvel, alm de valorizao das pessoas, do trabalho e do territrio; IV - fomentar o desenvolvimento de novos modelos scio-produtivos coletivos e autogestionrios, bem como, a sua consolidao, estimulando inclusive o desenvolvimento de tecnologias adequadas a esses modelos;

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V - incentivar e apoiar a criao, o desenvolvimento, a consolidao, a sustentabilidade e a expanso de empreendimentos econmicos solidrios, organizados em cooperativas ou sob outras formas associativas compatveis com os critrios fixados nesta lei; VI - estimular a produo e o consumo de bens e servios oferecidos pelo setor da Economia Solidria e da Agricultura Familiar; VII - fomentar a criao de redes de empreendimentos econmicos solidrios e de grupos sociais produtivos, assim como, fortalecer as relaes de intercmbio e de cooperao entre os mesmos e os demais atores econmicos e sociais nos mbitos municipal, regional, nacional e transnacional; VIII - promover a integrao, interao e intersetorialidade das vrias polticas pblicas e aes que possam fomentar a economia solidria e contribuir para a difuso dos princpios e objetivos estabelecidos nesta lei; VIII - promover aes integradas com a Secretaria Municipal de Educao e Desporto, incentivando a incluso da temtica economia solidria no currculo das escolas. IX - criar e consolidar uma cultura empreendedora, baseada nos valores da Economia Solidria; X - educar, formar e capacitar tecnicamente as trabalhadoras e trabalhadores dos empreendimentos da Economia Solidria, atravs de parcerias firmadas com instituies afins; XI - articular os empreendimentos com o mercado e tornar suas atividades auto- sustentveis; XII - fortalecer e estimular a organizao e participao social e poltica da economia solidria; XIII - reconhecer e fomentar as diferentes formas organizativas da economia solidria; XIV - apoiar aes que aproximem consumidores e produtores, impulsionando na sociedade reflexes e prticas relacionadas ao consumo consciente e ao comrcio justo e solidrio; XV - promover prticas produtivas ambientalmente sustentveis; XVI - promover e apoiar organizaes de finanas solidrias, bancos comunitrios e moeda social que ofeream servios financeiros e bancrios de forma includente, participativa e democrtica. XVII - estimular a legalizao, fortalecimento e expanso dos empreendimentos de economia solidria, incentivando a formalizao e registro dos mesmos; XVIII - articular Municpios, Estados e Unio, em conformidade com a legislao vigente. CAPITULO IV - DA EXECUO E IMPLEMENTAO SEO I - DOS INSTRUMENTOS Art. 12. A implementao da Poltica Municipal de Fomento Economia Solidria promover instrumentos voltados para o fortalecimento e a sustentabilidade dos empreendimentos econmicos solidrios, com prioridade para: I - educao, formao, capacitao e assessoria tcnica, tecnolgica e

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profissional para atuao na economia solidria; II - fomento constituio de espaos e redes solidrias de produo, consumo, comercializao, conhecimento e informao; III - acesso a linhas de microcrdito e as polticas de investimento social; IV - apoio comercializao e ampliao de mercado para os bens e servios da economia solidria em mbito municipal, regional, nacional e transnacional; V - apoio pesquisa, inovao, desenvolvimento e transferncia de tecnologias apropriadas aos empreendimentos econmicos solidrios; VI - participao em processo de incubao voltado a criar, consolidar e fortalecer a organizao de empreendimentos econmicos solidrios; VII - suporte na organizao e divulgao de feiras, seminrios e exposies para a mostra e comercializao de produtos; VIII - estmulo ao consumo consciente dos produtos provenientes da economia solidria. IX - apoio tcnico recuperao e reativao de empresas por trabalhadores da Economia Solidria; X - realizao de cadastramento das iniciativas de Economia Solidria no Municpio, para conhecer e planejar polticas pblicas para a rea. Pargrafo nico. A implementao das aes de educao, formao e qualificao previstas na Poltica de Fomento Economia Solidria incluir a formao para a cidadania, a sensibilizao e a capacitao tcnica e tecnolgica voltadas para a criao e consolidao de empreendimentos econmicos solidrios. CAPTULO V - DAS FONTES DE RECURSOS Art. 14. Constituiro recursos do Programa Municipal de Fomento Economia Solidria: I - as transferncias de agncias e fundos de desenvolvimento nacionais e internacionais, a ttulo de contribuio, subveno ou doao, alm de outras formas de transferncias a fundo perdido; II - os valores decorrentes da remunerao do Fundo Municipal de Economia Solidaria pelos financiamentos concedidos e os rendimentos resultantes de aplicaes financeiras dos recursos no comprometidos; III - doaes de pessoas fsicas e/ou jurdicas, entidades pblicas e/ou privadas participantes de programas de incentivo gerao de trabalho e renda, no mbito do Municpio de Novo Hamburgo; IV - juros e quaisquer outros rendimentos eventuais; V - amortizaes de emprstimos concedidos; VI - contribuies, subvenes e auxlios da Unio, Estado e do Municpio; VII - destinaes autorizadas em leis municipais especficas das arrecadaes resultantes de consrcios, programas de cooperao, contratos e acordos especficos, celebrados entre o municpio e instituies pblicas e/ou privadas, nacionais e/ou estrangeiras; VIII - transferncias autorizadas de recursos de outros fundos; IX - dotaes oramentrias repassadas pelo Municpio e crditos adicionais

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suplementares que a lei estabelecer no transcorrer de cada exerccio; X - recursos da Secretaria Nacional de Economia Solidria SENAES ou de Ministrios que dialogam com a economia solidria; XI - aportes de fundos oficiais repassados pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT; XII - contratos de parcerias com a iniciativa privada e suas entidades; XIII - outras receitas ou dotaes oramentrias autorizadas em lei. Art. 15. O Municpio poder celebrar convnios com: I - entidades de microcrdito, bancos comunitrios e/ou populares, visando o repasse de linhas de crditos aos Empreendimentos Econmicos Solidrios; II - instituies financeiras que disponibilizam linhas de crdito; III - entidades de apoio e outras entidades pblicas e privadas sem fins lucrativos, que atuem com os propsitos previstos nesta Lei; IV - entidades nacionais e internacionais sem fins lucrativos, ligadas as reas de ao popular e economia solidria. Pargrafo nico. A Secretaria de Desenvolvimento Econmico, Tecnologia, Trabalho e Turismo indicar em rubrica oramentria municipal recursos para subsidiar o Fundo Municipal de Economia Solidaria. Art. 16. Para a implementao dos instrumentos e polticas pblicas decorrentes desta lei o Municpio far constar em seu oramento, PPA, LDO e LOA dotao oramentria prpria para as aes de investimento, custeio e financiamento. Art. 17. O Poder Executivo poder igualmente celebrar convnios com entidades de direito pblico ou privado, nacionais ou internacionais, que tenham interesse em cooperar na implantao da Poltica de Fomento Economia Solidria, inclusive subsidiando os empreendimentos econmicos solidrios e as aes especficas de acesso s novas tecnologias. TTULO II - DO CONSELHO MUNICIPAL DE ECONOMIA SOLIDRIA E DO FUNDO MUNICIPAL DE ECONOMIA SOLIDRIA CAPTULO I - DO CONSELHO MUNICIPAL DE ECONOMIA SOLIDRIA Art. 18. A aplicao da Poltica Municipal de Fomento Economia Solidria ser organizada e acompanhada por um Conselho Municipal, de composio tripartite, de carter consultivo e fiscalizador, formada por representantes do Poder Pblico Municipal, Empreendimentos Econmicos Solidrios, e Entidades de Apoio e Fomento, conforme disposto em regulamento a ser editado mediante decreto executivo. Art. 19. O Conselho Municipal de Economia Solidria (CMES) definir as polticas pblicas a serem adotadas pelo municpio para o desenvolvimento da Economia Solidria e ter como atribuies: I - zelar pelo cumprimento e implementao desta Lei; II - contribuir para a elaborao do plano de integrao das polticas pblicas municipais de Economia Solidria; III - encaminhar sugestes Secretaria de Desenvolvimento Econmico, Tecnologia, Trabalho e Turismo (SEDETUR) para a implementao de projetos

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decorrentes desta lei, alm de acompanh-los e fiscaliz-los em sua execuo; IV - monitorar e avaliar periodicamente as aes da poltica pblica de economia solidria institudo no artigo 1 desta lei. V - estabelecer critrios para cadastro de Entidades de apoio e fomento a Empreendimentos Econmicos Solidrios; VI - criar comisses temticas de acompanhamento s Entidades de apoio e fomento e Empreendimentos Econmicos Solidrios; VII - apresentar ao Poder Executivo e/ou Poder Legislativo, proposies para implantar polticas pblicas emancipatrias de economia solidria no Municpio de Novo Hamburgo; VIII - monitorar e avaliar as Entidades cadastradas e Empreendimentos Econmicos Solidrios; IX - acompanhar e avaliar a gesto financeira, o desempenho dos programas e projetos que fazem parte da Poltica de Economia Solidria no municpio de Novo Hamburgo; X - definir mecanismos para facilitar o acesso dos empreendimentos da Economia Solidria Poltica de Economia Solidria no municpio de Novo Hamburgo; XI - buscar garantias institucionais para que os Empreendimentos da Economia Solidria possam participar das licitaes pblicas; XII - convocar e organizar a Conferncia Municipal de Economia Solidria de Novo Hamburgo; XIII - elaborar bianualmente o Plano Municipal de Economia Solidria de Novo Hamburgo; XIV - aprovar as certificaes (selos) dos Empreendimentos de Economia Solidria; XV - analisar mensalmente as contas operacionais do Fundo, por meio de balancetes, alm de avaliar os resultados e propor medidas de aprimoramento de suas atividades; XVI - definir os critrios para a seleo dos programas e projetos a serem financiados com recursos do Fundo Municipal da Economia Solidria; XVII definir mecanismos para facilitar o acesso dos empreendimentos de Economia Solidria aos servios pblicos municipais; XVIII propor alteraes na legislao municipal relativa Economia Solidria; XIX - elaborar seu regimento interno, a ser publicizado mediante decreto executivo. Art. 20. O Conselho Municipal de Economia Solidria deve ser composto por dezessete (17) membros, sendo seis (6) representantes do Poder Publico, oito (8) representantes de Empreendimentos Econmicos Solidrios, e trs (3) representantes de Entidades de Apoio e Fomento, contemplando a diversidade de integrantes do movimento de Economia Solidria no Municpio. Pargrafo nico. Os membros sero empossados para um mandato de dois (2) anos, sendo permitida uma reconduo por igual perodo, sendo que os representantes da sociedade civil devero ser eleitos em assemblia convocada para este fim, sob a responsabilidade dos respectivos rgos e entidades a serem

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representadas, e os membros do Executivo sero indicados pelos respectivos rgos. Art. 21. O Conselho Municipal de Economia Solidria ter a seguinte composio: I - dois (02) representantes da Secretaria de Desenvolvimento Econmico, Tecnologia, Trabalho e Turismo (SEDETUR); II - um (01) representante da Secretaria Municipal da Fazenda; III - um (01) representante da Secretaria Municipal de Educao; IV - um (01) representante da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social; V - um (01) representante da Secretaria Municipal de Planejamento, Oramento e Gesto; VI - dois (02) representantes de Entidade no-governamental que desenvolva aes dentro dos princpios da economia solidria; VII - um (01) representante da rede privada de ensino Superior ligado promoo do desenvolvimento da economia solidria; VIII - oito (08) representantes dos empreendimentos econmicos solidrios. 1A diretoria do Conselho Municipal de Economia Solidria ser composta por um presidente, vice-presidente e um secretrio eleitos em assemblia, para mandato de um ano, permitida a reconduo por igual perodo. 2O Secretrio (a) ser um servidor pblico do municpio, indicado pela Secretaria de Desenvolvimento, Tecnologia, Trabalho e Turismo (SEDETUR). 3 A entidade ou o rgo a ser representado indicar o nome de seu representante e do respectivo suplente. 4 A participao no Conselho Municipal de Economia Solidria no ser remunerada, sendo considerada de relevante interesse pblico. 5 As decises do Conselho Municipal de Economia Solidria sero tomadas por dois teros (2/3) dos seus membros. 6 Fica assegurado aos membros do Conselho Municipal de Economia Solidria o acesso, a qualquer tempo, s informaes contbeis e financeiras referentes ao Fundo Municipal de Economia Solidria. 7O organograma funcional atualizado do quadro de pessoal do Conselho Municipal de Economia Solidria, com nome e funo de todos os membros, bem como a entidade que representam, dever ser publicado na Internet, em stio da Prefeitura Municipal ou da Sedetur. 8A publicao de que trata o 7 dever ser atualizada sempre que houver alteraes. Art. 22. O funcionamento do Conselho Municipal de Economia Solidria e as atribuies de seus membros sero estabelecidos atravs de Regimento Interno. CAPTULO II - DO FUNDO MUNICIPAL DE ECONOMIA SOLIDRIA Art. 23. O Fundo Municipal de Economia Solidria ter a finalidade de captar recursos pblicos ou privados, mediante convnios, parcerias, dotaes oramentrias, transferncias, aplicao dos recursos, com o objetivo de executar a Poltica de Economia Solidria, visando o fomento, a capacitao e qualificao profissional para a gerao de trabalho e renda de acordo com os princpios da

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economia solidria, prioritariamente atravs de Empreendimentos e Organizaes de Finanas Solidrias. 1 O Fundo Municipal de Economia Solidria, estar vinculado, administrativamente, a Secretaria de Desenvolvimento Econmico, Tecnologia, Trabalho e Turismo (SEDETUR). 2 A regulamentao do Fundo Municipal de Economia Solidria ser estabelecida atravs de lei especfica, e o seu funcionamento se dar por meio de regimento interno, publicizado mediante decreto executivo, sendo fiscalizada regular e periodicamente pelo Conselho Municipal de Economia Solidria. Art. 24. Os recursos captados sero depositados em conta bancria de instituio bancria oficial, sob a denominao de Fundo Municipal de Economia Solidria, e sero fiscalizados pelo Conselho Municipal de Economia Solidria. CAPTULO III - DO SELO SOLIDRIO Art. 25. Ser criado pelo Programa Municipal de Economia Solidria o Selo de Economia Solidria, denominado Selo Solidrio, que dever ser usado para a identificao pelos usurios do carter solidrio e ecolgico dos insumos, produo, industrializao e comercializao dos produtos. Art. 26. Para fins da administrao do uso do Selo Solidrio, o Conselho Municipal de Economia Solidria constituir paritariamente um Comit Certificador, a ser formado por representantes dos empreendimentos econmicos solidrios, contemplando todos os segmentos. Art. 27. Compete ao Comit Certificador: I - definir os critrios para a concesso do selo de Economia Solidria; II - emitir e conceder o Selo de Economia Solidria; III - elaborar um manual de procedimentos para a certificao e orientao aos empreendimentos de Economia Solidria e verificao do cumprimento desta Lei para a obteno do Selo de Economia Solidria; IV - cancelar a certificao, em caso de descumprimento desta Lei e dos critrios estabelecidos pelo Comit Certificador; V - gerenciar banco de dados cadastrais de empreendimentos certificados; VI - constituir uma equipe tcnica para acompanhamento e avaliao do processo de credenciamento e uso do selo solidrio. TTULO III - DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS Art. 28. O Poder Executivo Municipal regulamentar e criar condies legais necessrias para que os recursos previstos nesta Lei sejam assegurados com vistas capitalizao e operacionalizao do Programa Municipal de Fomento Economia Solidria. Art. 29. Compete ao Poder Executivo Municipal autorizar despesas referentes ao custeio da administrao do Programa Municipal de Fomento Economia Solidria. Art. 30. A participao efetiva dos membros de que trata esta Lei no ser remunerada pelo Programa Municipal de Fomento Economia Solidria ou qualquer

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outro rgo da Administrao Pblica pelo desempenho de suas funes, sendo considerada funo pblica relevante, com exceo dos membros designados pela Administrao Municipal para desempenho de funes tcnicas. Art. 31. A participao em projetos e polticas implementados pelo Programa Municipal de Fomento Economia Solidria no gerar quaisquer vnculos empregatcios ou profissionais entre o beneficirio e a instituio de fomento. Art. 32. Para atingir os objetivos desta Lei, fica o Executivo autorizado a firmar parcerias com o Estado e a Unio e entidades pblicas e privadas, nacionais e estrangeiras. Art. 33. As despesas decorrentes desta Lei correro por dotao oramentria prpria. Art. 34. Esta Lei entrar em vigor na data de sua publicao. Art. 35. Revogam-se as disposies em contrrio.