POLTICAS PBLICAS PARA LOS PUEBLOS INDGENAS Los casos de Mxico, Guatemala, Ecuador, Per y Bolivia Los pueblos

indgenas se encuentran todava frente a un largo camino por recorrer para alcanzar una ciudadana en igualdad de condiciones, pero a la vez con un estatus especial, y para instituir polticas pblicas coherentes para pueblos indgenas, debido en parte a la confusin y falta de unanimidad sobre las estrategias ms exitosas que deben aplicar los gobiernos y aparatos estatales. POLTICAS PBLICAS PARA LOSPUEBLOS INDGENAS EN GUATEMALA Aproximacin y visin panormica En Guatemala, las polticas para la poblacin indgena tienen una historia muy ambigua y contradictoria, ya que el Estado actu al mismo tiempo como protector y como amenaza directa o incluso como exterminador de la poblacin indgena. La imagen negativa del rol del Estado vinculada con los militares, la represin, el menosprecio de los derechos humanos y la destruccin de los smbolos indgenas, as como la persecucin de organizaciones y autoridades indgenas recin se viene modificando lentamente. Al igual que el proceso de democratizacin en s, las polticas pblicas para los pueblos indgenas en condiciones democrticas tienen una historia relativamente breve en Guatemala. El actual sistema poltico democrtico as como las instituciones, especialmente en la administracin pblica, deben considerarse todava precarios e inestables. En muchos aspectos, Guatemala es una especie de polo opuesto a Mxico. Mientras que en Mxico existe una administracin pblica relativamente eficiente y transparente, en Guatemala ocurre exactamente lo contrario: La institucionalizacin del sistema poltico se encuentra muy poco desarrollada; el aparato burocrtico del Estado todava funciona como en los viejos tiempos (es decir, exhibe tendencias autoritarias, es dbil, corrupto, inaccesible, inflexible, inestable, monotnico, centralista, excluyente, etc.; Mildr/Flores 2002); los ingresos fiscales incluso pasados diez aos desde los Acuerdos de Paz - no alcanzan todava el nivel all acordado del 12% del PBI, y se encuentran en un escaso 10%. La cultura poltica generalmente no contempla las prestaciones de servicios para los pobres, pero menos an los servicios para la poblacin indgena, la cual contina siendo sistemticamente excluida. A pesar de los profundos cambios producidos desde mediados de los aos 80 a nivel poltico, la cultura poltica de Guatemala se caracteriza por estructuras autoritarias, racismo y discriminacinde los pueblos indgenas. La calidad de los servicios pblicos es escasa, no existen una planificacin y coordinacin conjuntas y hasta hace poco tiempo casi no se haba previsto la implementacin de medidas transversales, ni a nivel poltico oficial ni en la prctica de los ministerios sectoriales (ASIES 2003). Especialmente inquietante resulta, sin embargo, el anlisis del presupuesto estatal, que indica que sobre todo la adjudicacin del gasto pblico a las regiones era an en el ao 2000 casi inversamente proporcional a la distribucin de la poblacin indgena. Como en muchos pases latinoamericanos, los gastos pblicos se concentran en la capital, en la que vive solamente un 12%

de la poblacin indgena, mientras que para otras regiones, donde la poblacin indgena alcanza hasta un 90%, se planific menos del 1% del presupuesto nacional (COMG/FLACSO 2004). Si bien existen algunos programas especficos para los pueblos indgenas y un fondo indgena especial (FODIGUA), esto no ha llevado a un incremento de los fondos sociales dirigidos a los pobres en general. Por otro lado, de hecho los fondos sociales generales son mucho mayores que los especficos para pueblos indgenas: aparentemente, ms del doble de dinero llega a la poblacin pobre pero no indgena en zonas rurales que a la poblacinindgena misma. Al mismo tiempo, Guatemala es uno de los pases del continente de diferencias ms marcadas, con una de las tasas de pobreza ms altas, incluyendo una presencia indgena proporcionalmente alta y uno de los msbajos ndices de desarrollo humano en la regin. El proceso de descentralizacinde la administracin pblica comenz recin en el ao 2002 y todava se encuentra en su fase inicial: an no existe una carrera profesional, formal y regular para los empleados pblicos, la rotacin y el cambiode personal en las instancias pblicas es enorme y es sumamente difcilcontar con una memoria institucional y medidas, proyectos y programas continuos, un hecho que dificulta mucho la reconstruccin de polticas enel pasado. Algunas instituciones pblicas, entre ellas especialmente las llamadas Secretaras Presidenciales, pueden ser instaladas y cerradas por losrespectivos presidentes. Al no contar con apoyo parlamentario, en el sentido estricto slo podran implementar la correspondiente poltica gubernamental y no una poltica pblica nacional de mediano o largo plazo. Sin embargo, desde el retorno a la democracia muchas secretaras han podido sobrevivir a varios cambios presidenciales. Las funciones de estas instancias del entorno directo de los presidentes a menudo se traslapan parcialmente con las funciones de los ministerios y entes pblicos sectoriales. Eso tambin es cierto para la mayor parte de las instituciones especializadas en asuntos indgenas. Segn las cifras oficiales del ao 2002, en Guatemala la proporcin indgena de la poblacin total asciende solamente al 40% 42%. En cifras absolutas, se trata de aproximadamente 4,4 millones de personas de un total de 11,2 millones de guatemaltecos, anque generalmente se parte de una subvaloracin en comparacin con la poblacin indgena real, la cual muy probablemente constituya la mayora de la poblacin de Guatemala. Los garfunas componen adicionalmente un 0,4% y los xincas otro 0,7% de la poblacin, anque ellos mismos no se identifican como pueblos indgenas. Oficialmente se reconocen 22 pueblos indgenas que cuentan con su propio idioma, los cuales sin embargo representan solamente el 81% de la poblacin indgena total (PNUD 2005: 63). Segn estas cifras, un 30% de los mayas no habla espaol hasta hoy en da. Muchos pueblos son relativamente pequeos y en cada municipio con poblacin indgena se hablan varios idiomas mayas. Puede decirse que Guatemala constituye un caso especialmente curioso, ya que con ayuda internacional cuenta con algo parecido a una poltica nacional oficial para los pueblos indgenas. Sin embargo, al mismo tiempo, la implementacin de esta poltica encuentra relativamente poco apoyo en la poblacin y a nivel poltico en general, y poca prioridad en la agenda poltica. El inestable y desordenado panorama institucional pblico, su escaso respaldo legal y su bajo nivel de sostenibilidad, as como el posicionamiento poco claro del movimiento indgena, han llevado a quehasta el da de hoy Guatemala no cuente con una institucin pblica

principal responsable de coordinar las polticas a favor de los pueblos indgenas. En su lugar se form una especie de red de mini-instancias pblicas, responsables de la formulacin e implementacin de diferentes partes de las polticas pblicas para los pueblos indgenas contenidas en los Acuerdos de Paz, cuya lgica y coherencia entre s es sumamente difcil de comprender. Por ese motivo se dificulta una orientacin sistemtica de los procesos en curso y las visiones de futuro, as como una actualizacin e implementacin coherente de las polticas pblicas para los pueblos indgenas. En realidad, desde el regreso de Guatemala a la paz y a la democracia, dichas polticas an no cuentan con una agenda nacional propia, y no se observa mayor entusiasmo respecto de su implementacin o su reciente repriorizacin. Hasta el ao 2005, los recursos humanos y financieros destinados a las polticas pblicas para los pueblos indgenas fueron realmente escasos. Antecedentes de las polticas pblicas para los pueblos indgenas en Guatemala Durante la revolucin de 1944 a 1954, se cre en 1945 el Instituto Indigenista en Guatemala el cual aplicaba el enfoque de la integracin del indio a la Nacin, pero tuvo corta vida. Se organiz un Seminario de integracin social con el fin de elaborar el fundamento legal y terico de la poltica indigenista del Estado. La Constitucin de 1945 estableca en el artculo 4 al idioma espaol como el nico idioma oficial nacional. Adems, se introdujo el derecho al voto slo para los alfabetos. El artculo 83 de la Constitucin de 1945 permita por primera vez la aprobacin oficial de leyes y reglamentos para grupos indgenas, acorde con sus prcticas, costumbres y usos. Se formul el primer programa pblico de educacinpara regiones rurales (Programa Socioeducativo Rural) y programas para la hispanizacin. Poco tiempo despus, el Instituto Lingstico de Verano (ILV) comenz tambin en Guatemala con la investigacin de las lenguas indgenas. En el ao 1952, bajo el gobierno del presidente Arbenz, se aprob una reforma agraria con la expropiacin de grandes terratenientes y la distribucin de tierras a los campesinos pobres y a las comunidades indgenas. Este hecho motiv una masiva contraofensiva: Un golpe militar en el ao 1954, que cont con el apoyo de las empresas multinacionales norteamericanas, hizo retroceder decenios al pas y comenz una fase de conflictos armados internos que dur 36 aos. La dictadura dej un terreno frtil para el movimiento guerrillero de los aos 60. El trabajo indgena forzado en los latifundios era fomentado por el Estado y por los militares hasta la dcada de los 70. Sin embargo, las Constituciones de 1956 y 1965 mantuvieron artculos por los cuales el presidente tena derecho a ordenar medidas pblicas para la proteccin de la poblacin indgena (PNUD 2005: 39). La Constitucin de 1956 reconoci por primera vez el derecho a la elegibilidad (no as el derecho al voto) de analfabetos para puestos a nivel comunal. El artculo 110 de la Constitucin de 1956 indicaba que se declara de inters pblico el fomento de una poltica integral para promover el desarrollo de la cultura y el mejoramiento econmico y social de los grupos indgenas (PNUD 2005: 40). La teora de desarrollo de la CEPAL de los aos 60 postulaba la integracin de las comunidades indgenas y de los campesinos en los crculos econmicos nacionales y la activacin econmica

mediante una dinamizacin del mercado interno. Dicha teora tambin influy en la doctrina para la seguridad nacional de las dictaduras militares en Guatemala. Este enfoque desarrollista fue considerado como alternativa para la lucha de clases de la guerrilla latinoamericana y se mantuvo para evitar el viraje de los pequeos campesinos y de los indgenas hacia la izquierda. Los militares, responsables de la defensa nacional, implementaron para este fin campaas de alfabetizacin en idioma espaol, as como las llamadas campaas de higiene. En los aos 60 tambin se cre una de las primeras instancias pblicas. El dilogo poltico interno sobre la insercin diferenciada de los pueblos indgenas en la nacin guatemalteca se vio fuertemente marcado por el debate internacional y su influencia en el contexto de esta apertura democrtica. La aprobacin del Convenio 169 de la OIT, el premio Nobel para Rigoberta Mench, la campaa de los 500 aos del descubrimiento de Amrica, el Primer Decenio Internacional de las Naciones Unidas para los Pueblos Indgenas (1995-2004), as como la participacin de las Naciones Unidas y los pases vecinos de la regin en las negociaciones de paz en Mxico, colocaron este tema tambin en la agenda de Guatemala y posibilitaron la consideracin explcita de la temtica indgena en los Acuerdos de Paz de diciembre de 1996. Sin embargo, qued demostrado que el rol considerable de las organizaciones internacionales durante la elaboracin de los Acuerdos de Paz si bien abri un espacio poltico para el tema indgena dej detrs una agenda poltica muy poco institucionalizada en la propia Guatemala. De hecho. El AIDPI compromete al Estado a fundar diferentes organismos responsables de polticas especiales a favor de los pueblos indgenas, entre los cuales algunas se nombran especficamente: la DEMI (Defensora de la Mujer Indgena), una universidad maya y otros centros de formacin profesional para la educacin superior, as como un Consejo Nacional de Educacin Maya. Sin embargo, no se menciona ninguna institucin central responsable para el acuerdo indgena y por consiguiente para las polticas pblicas para los pueblos indgenas en Guatemala. Se crea un organismo coordinador para la implementacin de todos los Acuerdos de Paz, la Secretara de la Paz (SEPAZ). Polticas pblicas para los pueblos indgenas en Guatemala desde el ao 2000 Desde el inicio del nuevo milenio, Guatemala tuvo dos gobiernos: el gobierno del presidente Alfonso Portillo (20002003) y el del presidente Oscar Berger (2004-2007). El primero de ambos debi luchar contra una fase de extendido escepticismo frente al proceso democrtico en general, y frente a la capacidad de implementar los Acuerdos de Paz en particular. El segundo gobierno, por el contrario, a pesar de su reducida bancada parlamentaria, inici un nuevo proceso ms realista para la implementacin de los Acuerdos de Paz. Este importante paso poltico fue decidido luego de un informe evaluativo devastador de las Naciones Unidas, en el cual se manifestaba que luego de casi diez aos se haba implementado slo el 59% de las resoluciones relacionadas con medidas pblicas, slo el 8% de las relacionadas con la creacin de instituciones y slo el 33% de las reformas legales. Se constat adems que el clima de conflicto entre las elites daba la impresin de una disolucin de los acuerdos.

El gobierno de Portillo (2000-2003) inici su perodo con un programa gubernamental exigente que contaba con cinco puntos centrales, entre ellos y en primer lugar la implementacin de los Acuerdos de Paz, seguida por la descentralizacin de la administracin pblica y el fortalecimiento de los gobiernos municipales, una reforma tributaria, la lucha contra la pobreza, la igualdad de oportunidades para las mujeres y la lucha contra la impunidad y la corrupcin. Portillo nombr a varios expertos profesionales indgenas para dirigir diferentes instituciones pblicas, entre ellas a la primera ministra indgena en la historia de Guatemala para el Ministerio de Cultura. El gobierno de Portillo tambin design a una serie de representantes de la sociedad civil como titulares de puestos directivos en organismos pblicos incluyendo la Secretara Presidencial de la Mujer (SEPREM). Por primera vez se elabor una Poltica Nacional de Promocin y Desarrollo de las Mujeres Guatemaltecas, PNPDMG, con un plan de accin para el perodo 2001-2006, el cual fue continuado por el gobierno de Berger y sigue siendo implementado. Sin embargo, muy pronto aparecieron los primeros fuertes contratiempos. Luego de que el Congreso aprobara en julio de 2001 el paquete de reformas tributarias, las asociaciones empresariales reaccionaron con una demanda ante el Tribunal Constitucional y convocaron a una huelga general en alianza con las pequeas y medianas empresas. El gobierno de Portillo termin con una imagen especialmente deteriorada a causa de los conflictos sociales, la crisis econmica, una mala gestin del gobierno, la corrupcin, as como un aumento considerable de la tasa general de delincuencia y del crimen organizado. En febrero de 2002, el Relator Especial de la ONU para los Derechos Humanos de los Pueblos Indgenas, Rodolfo Stavenhagen, visit Guatemala y dej una serie de recomendaciones, especialmente en relacin con los Acuerdos de Paz y el AIDPI. En respuesta a una de sus recom endaciones, el gobierno de Portillo cre la Comisin Presidencial contra la Discriminacin y el Racismo contra los Pueblos Indgenas (CODISRA),una instancia que emplea solamente a personal indgena, al igual que la DEMI. De esta forma se deseaba evitar ante todo el uso poltico de estos organismos por parte del partido gobernante. Sobre la base de las recomendaciones del Relator Especial, en 2003 se convirti adems a la Direccin General de Educacin Bilinge Intercultural en el Viceministerio de Educacin Intercultural Bilinge del Ministerio de Educacin. Mediante una nueva ley para las lenguas Nacionales. En octubre de 2006 para ser implementada desde principios de 2007 (IWGIA 2007). Para el ao 2007 se acord un documento sobre Mecanismos para la Integracin de los Pueblos Indgenas en el Organismo Ejecutivo, con el objetivo de emplear a 300 nuevos funcionarios indgenas en las instituciones del Estado. Durante el ao 2006 ya se haba contratado a un total de aproximadamente 150 profesionales indgenas en niveles medios y altos en cinco instituciones pblicas con programas especiales para pueblos indgenas, 269 en los niveles bajos y 9 como auxiliares. A Mecanismos de Inclusin de los Pueblos Indgenas en el Organismo Ejecutivo, gobierno de Guatemala, 2007.

Adems se ofrecieron cursos de formacin avanzada a 200 profesionales expertos y 38 directivos en diferentes instancias pblicas sobre el tema procedimientos debidamente adaptados de acuerdo a la cultura y a la lengua, en estrecha colaboracin con el Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP). Hasta hace muy poco no haba existido una poltica pblica nacional coherente y articulada de mediano o largo plazo, ni tampoco una poltica gubernamental para los pueblos indgenas. En su lugar se contaba sin embargo con los Acuerdos de Paz, los que entretanto fueron respaldados como poltica oficial mediante una ley en 2005. Dos partes de los mismos, el Acuerdo sobre la Identidad y Derechos Indgenas (AIDPI), y el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin Agraria, pueden ser considerados desde entonces como poltica pblica para los pueblos indgenas. Sin embargo, si bien estos acuerdos ya dieron lugar a la creacin de varias instituciones pblicas especializadas y dependencias en distintos ministerios encargados de polticas pblicas para los pueblos indgenas, an no constituyen de forma sistemtica una estrategia nacional coherente y articulada, o un plan de accin realista con plazos y recursos definidos. Legitimacin social. En este contexto resultan interesantes los esfuerzos de coordinacin no formalizada de funcionarios indgenas en diferentes instituciones pblicas, que han logrado mover piezas importantes sin hacer mucho ruido y cuyo ejemplo es nico en la presente comparacin entre pases.