UNIVERSIDAD NACIONAL DE SALTA FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS, J. Y S.

CATEDRA: CONTABILIDAD PUBLICA AO 2006 DOCUMENTO

DE CTEDRA N 13
SOBRE LA DELEGACIN DE FACULTADES EN MATERIA PRESUPUESTARIA1
POR ALEJANDRO PATRICIO AMARO

I. Introducc !n. Se ha producido un debate en torno al proyecto de presupuesto, al tratarse especficamente la delegacin al Jefe de Gabinete contemplada por el Artculo 13 de la Ley N !"#$!%# &or su importancia, esta delegacin merece ser anali'ada# La connotacin de la cuestin se ad(ierte claramente si consideramos )ue el presupuesto refle*a el plan de gobierno, adem+s de ser una herramienta de control de un poder sobre otro, lo )ue permite dimensionar su trascendencia# -n lo )ue respecta al criterio )ue e.pondremos, es de destacar, en forma general, )ue toda interpretacin *urdica por sus consecuencias tiene importancia, puesto )ue, a tra(/s de ella, se concreta su aplicacin, logr+ndose el paso de la formulacin terica y gen/rica de las reglas de conducta a la aplicacin concreta y especfica sobre conflictos de intereses y situaciones determinadas, en mayor medida cuando se trata de interpretacin de normas constitucionales )ue reali'an el reparto de competencia entre los poderes del -stado, puesto )ue estamos determinando el sentido y (alide' de todo el orden *urdico# -l tema )ue se (a a anali'ar presenta (arias aristas )ue adicionan comple*idad a una cuestin de por s ardua, por su estrecha (inculacin con la poltica# Lo e.puesto surge con nitide' al considerar, por e*emplo, la discrepancia )ue e.iste sobre la naturale'a *urdica del presupuesto y la incertidumbre *urdica )ue genera el cuestionamiento constitucional efectuado sobre tan trascendente herramienta de gobierno# 0omo se (er+, la facultad delegada es propia del 0ongreso y su delegacin es a nuestro entender inconstitucional, puesto )ue (iolenta principios b+sicos del -stado de 1erecho, como ser el sistema de control recproco de los &oderes )ue conforman el -stado# Asimismo, desconoce )ue los artculos constitucionales )ue se refieren o se (inculan con el presupuesto deben ser interpretados en el conte.to de estos principios rectores, es decir, considerando )ue toda interpretacin debe pri(ilegiar la (igencia de los principios y no de las e.cepciones# 0onsecuentemente, el an+lisis )ue pretendemos conlle(a necesariamente el e.amen de las competencias de los &oderes )ue conforman el -stado en materia presupuestaria, algunos principios constitucionales y el propio te.to de nuestra 0arta 2undamental, para luego e.aminar 3dentro de ese marco3 la delegacin efectuada por la Ley N !"#$!% )ue
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Material bajado de la Revista Rgimen de la Administracin Pblica N 306 Ma o de !006 Para los al"mnos de la #$tedra de #ontabilidad Pblica de la %N&a'

aprueba el &resupuesto de Gastos y 4ecursos de la Administracin Nacional para el -*ercicio !556# II. F"cu#t"d$% d$#$&"d"%. 0on el fin de una me*or e.posicin, es oportuno rese7ar el te.to normati(o cuestionado# -n tal sentido cabe se7alar )ue el Artculo 1 de la Ley N !"#$!% fi*a los gastos corrientes y de capital del &resupuesto de la Administracin &8blica para el -*ercicio !556, mientras )ue el Artculo ! estima el c+lculo de recursos destinados a atender los gastos fi*ados por el artculo anterior# -n cuanto a las atribuciones conferidas al Jefe de Gabinete, debe remitirse al captulo 99# de la norma en e.amen 3:1e la delegacin de facultades:3, )ue consta de cuatro artculos# A tra(/s de los tres primeros se efect8an delegaciones al Jefe de Gabinete y por el Artculo 16 se faculta al &oder -*ecuti(o a asumir las facultades otorgadas por los anteriores artculos, en tanto )ue por el segundo p+rrafo del citado Artculo 16 se autori'a la subdelegacin#;1< Ahora bien, sin per*uicio de las dudas )ue respecto de su constitucionalidad puede despertar la delegacin efectuada por los Artculos 11 y 1! de la ley en comentario, el an+lisis )ue efectuaremos se centra en el Artculo 13 de la citada norma, )ue te.tualmente e.presa= :2ac8ltese al se7or Jefe de Gabinete de >inistros a disponer las reestructuraciones presupuestarias )ue considere necesarias dentro del total aprobado por la presente ley, sin su*ecin al Artculo 3% de la Ley N !6#1"?:# &or su parte, el aludido Artculo 3%, en su primera parte, establece )ue la reglamentacin definir+ los alcances y mecanismos para efectuar las modificaciones a la Ley de &resupuesto general )ue resulten necesarios durante su e*ercicio# -n tanto, la segunda parte del artculo determina )ue )uedan reser(adas al 0ongreso Nacional las decisiones )ue afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento pre(isto, as como los cambios )ue impli)uen incrementar los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras y los )ue signifi)uen un cambio en la distribucin de las finalidades# 0onsecuentemente, la facultad de reestructurar, otorgada al Jefe de Gabinete sin su*ecin al Artculo 3% de la Ley N !6#1"?, significa dotarlo de competencia suficiente para redistribuir el presupuesto sin limitaciones, es decir, se lo ha facultado para efectuar cambios sustanciales )ue importen la modificacin cualitati(a del presupuesto sancionado por el 0ongreso# III. E# 'r$%u'u$%to. -n forma liminar a abordar el tema, procede destacar ciertas pautas sobre las )ue se erige nuestra postura y )ue se (inculan con el n8cleo de la cuestin, comen'ando por se7alar la preponderancia )ue le otorga la 0onstitucin al 0ongreso para fi*ar anualmente el &resupuesto de Gastos y 4ecursos de la Administracin de la Nacin y para aprobar o desechar la cuenta de in(ersin, lo cual implica un control cardinal )ue se e*erce tanto sobre el &oder -*ecuti(o como sobre el &oder Judicial# &or otra parte, aun)ue resulte ob(io, es importante destacar la (igencia del principio )ue determina )ue )uien administra el patrimonio a*eno debe rendir cuentas a su titular, y esto es tan (+lido en el 1erecho pri(ado como en el p8blico, aun)ue en este 8ltimo ad)uiere mayor gra(itacin, pues est+ en consideracin el inter/s de toda la sociedad#;!<

Asimismo, para tener una dimensin del presupuesto, puede decirse )ue despu/s de la Ley 2undamental de nuestro pas, )ue es la 0onstitucin, la m+s importante es la del presupuesto, por)ue sus partidas re(elan el estado de cultura moral e intelectual del pueblo, sus adelantos o retrocesos materiales, su situacin econmica y financiera# &uede compararse el presupuesto al espe*o donde se reproduce fielmente toda la (ida de la Nacin#;3< -s por ello, entre otras ra'ones, )ue no se concibe )ue la Administracin recaude y gaste sin autori'acin y control posterior sobre el mane*o de los fondos p8blicos )ue deben reali'ar los representantes del pueblo, )ue es en definiti(a, de donde pro(ienen los recursos# -n cuanto a su naturale'a *urdica, sin pretender agotar el debate )ue desde anta7o se ha suscitado en este aspecto, consideramos importante efectuar una somera rese7a de las distintas posturas adoptadas sobre la cuestin# Los di(ersos criterios )ue se han sostenido sobre su naturale'a permiten concluir, sin temor a e)ui(ocarse, )ue cual)uiera sea el temperamento )ue se adopte, e.isten argumentos a fa(or y en contra# -n este sentido, se ha sostenido )ue desde la perspecti(a del 1erecho administrati(o es aceptado sin discusin el criterio de )ue el presupuesto act8a como una norma habilitante de competencia administrati(a, plasm+ndose 3entonces3 como la norma *urdica autori'ante de derechos y obligaciones en cabe'a del rgano administrati(o# -sta caracteri'acin de la norma *urdica presupuesto, responde esencialmente al principio de legalidad del obrar administrati(o#;6< -ntiende >ertehi@ian )ue, desde el plano poltico institucional, el presupuesto es el instrumento a tra(/s del cual se e*ercita el control de gestin por parte del legislador sobre el poder )ue e*erce la funcin administrati(a del -stado, por mandato constitucional#;"< Aarra se7ala )ue el presupuesto es una (erdadera ley formal, aun)ue en su contenido no genere derechos y obligaciones en cabe'a de los particulares# Asimismo, considera )ue la Ley de &resupuesto habilita el e*ercicio de la competencia de la actuacin de los rganos de la Administracin encargados de la e*ecucin presupuestaria, estableciendo un mandato de e*ecucin a estos rganos al fi*ar programas y metas a obtener# As es un (erdadero plan de gobierno#;?< Aielsa define al presupuesto como un c+lculo pre(io y e.acto del poder legislati(o acerca de los ingresos o recursos y de los egresos o gastos, para ser reali'ados en un perodo administrati(o )ue, al principio, es de un a7o# &ara 1romi y >enem= :La Ley de &resupuesto es la ley plan de todos los planes# -n consecuencia, la 0onstitucin ha )uerido )ue esta ley contenga el c+lculo de los gastos y la estimacin de los recursos, pensando fundamentalmente en el plan de in(ersiones y en los ser(icios y funciones p8blicas a su cargo:# Luego e.presan= :Se incorporan al te.to constitucional dos palabras desde hace mucho tiempo anheladas por los administradores p8blicos= programa y plan# No se ha introducido la palabra planificacin, pero es como si estu(iera dicho# -l presupuesto, el programa y el plan (an a formar una unidad operati(a:# &or 8ltimo, consideran= :-l presupuesto, en lo poltico, debe rescatar su rol de instrumento de gobierno y de control# 0omo instrumento de gobierno debe e.presar financieramente la orientacin de la poltica econmica y el programa de obras, ser(icios y cometidos estatales# 0omo instrumento de control debe facilitar la fiscali'acin del Legislati(o al -*ecuti(o en la e*ecucin de toda la poltica econmica y especficamente en la habilitacin de la competencia para la reali'acin de los gastos e in(ersiones p8blicas:#;%<

-n efecto, mientras )ue algunos (en en el procedimiento de formacin del presupuesto un acto institucional BAarra, por e*emploC, otros le asignan 3lisa y llanamente3 naturale'a de acto administrati(o con forma de ley, por)ue la 0onstitucin, respetando la tradicin histrica, ha )uerido dar participacin directa a los representantes de la soberana nacional en la in(ersin de los fondos p8blicos Bes el caso de S+nche' DiamonteC#;$< 1ino Jarach se7ala= :;###< el presupuesto es el plan de la economa del sector p8blico# Su significacin se descubre a tra(/s de su con*unto, no hay una simple yu.taposicin de una serie de gastos y una nmina de recursos, sino un plan de erogaciones tendientes a lograr determinados fines con la indicacin de los recursos correspondientes:# :0omo plan econmico del sector p8blico, el presupuesto constituye una ley con eficacia obligatoria para los diferentes poderes a los )ue se encomienda su e*ecucin# Su contenido normati(o es diferente de la mayora de las leyes, pero su esencia es el marco legal dentro del cual debe desarrollarse el plan de gobierno# -s /sta la naturale'a poltico econmica del presupuesto )ue se proyecta tambi/n en el +mbito *urdico#: ;E< La doctrina m+s generali'ada recurre a la nocin de ley para definir la naturale'a *urdica del presupuesto# Fn sector muy importante de la doctrina propugna una distincin conceptual entre leyes formales y leyes materiales# &ara a)uellos autores )ue consideran ley a todo acto dictado por el rgano competente )ue haya seguido el tr+mite fi*ado por las normas fundamentales, el problema no ofrece dificultad alguna y, por consiguiente, el presupuesto configura siempre una ley# &ero )uienes re)uieren )ue el acto emanado del rgano competente contenga, adem+s, una regla de derecho, o sea, una ley material, la solucin no es tan sencilla, por cuanto, en principio, el presupuesto no crea, modifica o e.tingue derecho alguno, sino )ue consiste, seg8n se (io antes, en un acto de pre(isin y no en una regla derecho#;15< Dillegas se7ala )ue el presupuesto ha sido el resultado poltico de la lucha por la supremaca entre el soberano y los representantes del pueblo# -stos 8ltimos consiguieron primero hacer admitir al rey )ue ning8n impuesto podra ser establecido sin el consentimiento de los representantes del pueblo y luego, lograron controlar el empleo de los fondos )ue haban (otado, o sea, los gastos p8blicos,;11< circunstancia )ue e(idencia a nuestro entender, )ue la naturale'a poltica del presupuesto, no obstante su forma de ley, (iene desde sus orgenes# -l autor citado coincide con la corriente )ue asigna al presupuesto slo el car+cter de ley formal, puesto )ue con respecto a los recursos simplemente los calcula, pero no los crea y, en cuanto a los gastos, tampoco contiene normas sustanciales pues se limita a autori'arlos, sin obligar por ello al &oder -*ecuti(o a reali'arlos, pudiendo /ste reali'ar economa# Gambi/n se7ala )ue, desde otro punto de (ista, el presupuesto es un plan de gobierno, ya )ue es la e.presin de un programa poltico, )uedando la orientacin y sus ob*eti(os refle*ados en la forma en )ue se distribuyen los recursos p8blicos para el beneficio de la colecti(idad# Hay )ue destacar )ue algunos *uristas, al anali'ar la cuestin, plantean el interrogante de si el dise7o del presupuesto es una acti(idad meramente administrati(a o si su formulacin contiene pautas de poltica econmica, recordando lo e.puesto por el 1r# 4oberto >ordeglia, )uien e.presa )ue actualmente no cabe duda de )ue el presupuesto constituye un instrumento de gobierno#;1!< -l inciso $ del Artculo %" del te.to constitucional (igente, corresponde al anterior Artculo ?%, inciso %# Iste incorpora, en su contenido actual, una remisin al inciso ! del artculo

citado en primer t/rmino, en cuanto la fi*acin anual del presupuesto (iene ahora enmarcada en una pauta )ue remite al p+rrafo tercero del aludido inciso !, )ue pre(/ el reparto de la coparticipacin impositi(a entre el -stado 2ederal, las pro(incias y la ciudad de Auenos Aires# Las directrices )ue dicho p+rrafo tercero tra'an se con(ierten en un lineamiento presupuestario ine.orable#;13< Sin per*uicio de la postura )ue se adopte a su respecto, el presupuesto tiene ciertas caractersticas )ue permiten diferenciarlo de las dem+s leyes# &or e*emplo, Aidart 0ampos manifiesta )ue la anualidad del presupuesto era un re)uisito )ue se relacionaba con el e)uilibrio financiero# Hoy se aspira al e)uilibrio econmico, siendo el presupuesto un instrumento )ue act8a sobre la economa, no es una ley fiscal, por lo cual no ha de crear tributo y al no ser ley fiscal, puede iniciarse por cual)uiera de las dos 0+maras#;16< -llo se e(idencia en di(ersos fallos, tanto de la 0orte Suprema de Justicia de la Nacin, como de la 0+mara de Apelaciones en lo 0ontencioso Administrati(o 2ederal, )ue al resol(er determinados temas sometidos a consideracin, tu(ieron )ue considerar lo referente al presupuesto# -n tal sentido, la Sala D# de la referida 0+mara, en lo concerniente al tema, consider= :-l Artculo !5 de la Ley N !6#1"? tiene establecido )ue la Ley de &resupuesto general no puede reformar o derogar leyes (igentes# -sta ley, si bien no tiene *erar)ua constitucional, tiene el claro propsito de limitar al presupuesto a su funcin formal de acto gubernamental, cuyo ob*eti(o es autori'ar a reali'ar gastos en el siguiente a7o y calcular los recursos probables con )ue sol(entar+n estos gastos:#;1"< La costumbre de denominar al presupuesto como :Ley de &resupuesto:, no cambia la esencia del presupuesto# Ntese )ue la 0onstitucin Nacional regula todo lo atinente a /l de forma particular, lo )ue nos lle(a a sostener )ue no puede ser considerado como una ley en sentido formal y material, no obstante se le asigne el tratamiento establecido por la 0arta >agna para la sancin de las leyes# Si obser(amos con detenimiento el tratamiento de lo relacionado al presupuesto en la norma fundamental, se ad(ierte )ue su regulacin se efect8a con mayor precisin y en forma diferenciada de todo lo referente a la funcin de legislar, asignada al 0ongreso# -sta caracterstica de(iene de su especial naturale'a, )ue, a nuestro entender, es consecuencia de ser una funcin distinta de la de legislar, )ue se (incula con el control, funcin de gobierno asignada, en este caso, al 0ongreso# &arece lgico pensar )ue )uien tiene la potestad de determinar los recursos p8blicos sea el mismo )ue tiene la facultad de resol(er sobre su distribucin, conforme a las pautas )ue la Ley 2undamental prescribe, m+.ime si se considera el origen histrico del presupuesto, y tambi/n )ue el 0ongreso es el rgano deliberati(o donde confluyen los representantes del pueblo y de las pro(incias, circunstancia )ue permite suponer )ue la fi*acin del presupuesto contemplar+ las necesidades de todos los habitantes de la Nacin# Aidart 0ampos entiende )ue el presupuesto tiene un contenido relacionado con c+nones constitucionales, de modo tal )ue los recursos del tesoro deben aplicarse de acuerdo con los fines )ue el modelo socioeconmico de la 0onstitucin Nacional tiene establecido# -sto nos permite considerar la importancia y el debate )ue gira en torno al presupuesto#;1?< I(. F"cu#t"d$% d$# Con&r$%o. -n este captulo, nos abocaremos a e.aminar las funciones atribuidas al 0ongreso de la Nacin por la 0onstitucin Nacional, y con mayor /nfasis, anali'aremos todo lo relacionado con la acti(idad financiera del -stado#

-s dable destacar )ue la importancia del 0ongreso fue el paradigma constitucional del perodo 1$"3J1$?5# -llo se pone de manifiesto en la ubicacin constitucional del referido rgano, ya )ue encabe'a la trada de poderes cl+sicos y es el 8nico, entre ellos, a )uien se le atribuyen competencias implcitas o residuales BArtculo %", inc# 3!C# -n cuanto a las funciones, cabe consignar )ue para algunos autores, a los parlamentos o congresos se les reconocen el cumplimiento de un cat+logo de funciones )ue podran clasificarse en cuatro= 1C 4epresentati(a, !C Legislati(a, 3C 1e control y 6C &reconstituyente# &or su parte, las tareas de control encargadas al 0ongreso operan como una garanta para la defensa de la 0onstitucin pero en sentido m+s restringido# -l desen(ol(imiento del te.to constitucional depende, en buena medida, del desarrollo )ue de /l hagan los poderes constituidos, encontr+ndose en la t/cnica de la representacin poltica la posibilidad de la e.istencia de los parlamentos y congresos, pues refle*a o debera refle*ar, las opciones polticas e.istentes en una sociedad, es decir, es el +mbito me*or dotado para permitir la discusin pluralista por ser el rgano )ue representa al pueblo y )ue, cuando se constituye en rgano bicameral como el nuestro, una de las 0+maras representa a las pro(incias# -sa representati(idad )ue lo caracteri'a, hace )ue sea /l )uien asume las competencias m+s importantes, en (irtud de ser el )ue me*or representa los intereses de la comunidad# 0abe recordar )ue el Artculo 6 de la 0onstitucin Nacional pre(/ la formacin y los recursos del llamado Gesoro Nacional, enumerando las siguientes fuentes de ingresos= aC derechos de importacin y e.portacin, bC (enta o locacin de tierras de propiedad nacional, cC renta de correos, dC contribuciones )ue impone, e)uitati(a y proporcionalmente a la poblacin, el 0ongreso General, eC empr/stitos y operaciones de cr/dito )ue decrete el mismo 0ongreso para urgencias de la Nacin o para empresas de utilidad p8blica#;1%< Surge de lo e.puesto )ue todo el sistema rentstico y financiero se halla organi'ado en la 0onstitucin, )ue es la )ue demarca la competencia del 0ongreso en la materia, puesto )ue asigna e.presamente al 0ongreso la potestad de imponer tributos y decretar empr/stitos y operaciones de cr/dito conforme surge al anali'ar el Artculo %" de la 0onstitucin Nacional# As )ueda manifiesto el protagonismo de este Krgano en lo referente a la planificacin y determinacin del programa de gobierno, puesto )ue determina los recursos con )ue contar+ el -stado y paralelamente, atribuye e.presamente al 0ongreso la potestad de fi*ar el presupuesto general de gastos y c+lculo de recursos# -n el desarrollo de la acti(idad financiera del -stado inter(ienen los distintos rganos del poder del -stado# 0ada uno de ellos coadyu(a en su marcha, dentro del estricto marco de competencia fi*ado por nuestra Ley 2undamental# -l respeto de la di(isin de poderes en esta materia puede (islumbrarse en cada componente de dicha acti(idad# Aasta obser(ar )u/ rgano es el encargado de crear los recursos p8blicos, para lo cual debemos obser(ar la interdependencia )ue e.iste entre el Artculo 6 y el actual te.to del Artculo %" de la 0onstitucin Nacional, )u/ rgano recauda la renta de la Nacin, )ui/n autori'a el gasto y )ui/n lo e*ecuta, de )u/ rgano partir+ la formulacin presupuestaria, )ui/n dar+ (ida *urdica a a)uel, y )ui/n controlar+ esa e*ecucin# Godo ello su*eto al control de constitucionalidad )ue impone la participacin del &oder Judicial en esta tarea cuando una persona resulta afectada en sus derechos por esta acti(idad, en la medida en )ue no entremos en el campo de las cuestiones polticas no *usticiables#;1$< -s as )ue el poder de disponer de los dineros p8blicos reside en el 1epartamento Legislati(o de gobierno, a8n cuando corresponda al -*ecuti(o, por la naturale'a de sus funciones, hacer efecti(a a)uellas funciones#;1E<

-l Artculo %" de la 0onstitucin Nacional establece las facultades del 0ongreso, entre las cuales est+ la de legislar en materia aduanera, establecer los derechos de importacin y e.portacin Binc# 1C, imponer contribuciones indirectas como facultad concurrentes con las pro(incias, imponer contribuciones directas por tiempo determinado Binc# !C, contraer empr/stitos de dinero sobre el cr/dito de la Nacin Binc# 3C, disponer del uso y de la ena*enacin de las tierras de propiedad de la Nacin Binc# 6C, arreglar el pago de la deuda interior y e.terior de la Nacin Binc# ?C, fi*ar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer p+rrafo del inc# ! de este artculo, el presupuesto general de gastos y c+lculos de recursos de la Administracin nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de in(ersiones p8blicas, y aprobar o desechar la cuenta de in(ersin Binc# $C# La atribucin establecida en el inciso $ es una de las funciones m+s importantes del &oder Legislati(o, recogida del proyecto de Alberdi,;!5< en tanto en la 0onstitucin de los -stados Fnidos no se establece la obligacin presupuestaria anual ni la aprobacin de la cuenta de in(ersin, sino slo dos obligaciones= )ue no podr+ haber e.tracciones del Gesoro sin autori'acin de la ley y la obligacin de la publicacin del estado de cuenta de los ingresos y de los gastos# Aidegain sostiene )ue, ba*o la forma de ley en el sentido formal y no material, el 0ongreso toma muchas decisiones de sustancia administrati(a, relati(as ya no a su propio funcionamiento sino al del gobierno en general# La Ley anual del &resupuesto autori'a los gastos de la Administracin p8blica, del propio 0ongreso y del &oder Judicial, se7alando luego )ue la labor de control de legalidad la reali'an en la aprobacin de la cuenta de in(ersin#;!1< -n sntesis, podemos sostener )ue el cumplimiento de los fines esenciales e indelegables del -stado y el desarrollo de las polticas pre(istas en el Artculo %", incs# 1$ y 1E, origina una serie de gastos sobre cuya pre(isin trata el Artculo 6 de la 0onstitucin Nacional# 2i*ar las contribuciones al Gesoro Nacional es atribucin del 0ongreso, )uien go'a de un gran margen discrecional para elegir el tipo de impuesto, ob*eto, acti(idad imponible y aun la alcuota# 0omo consecuencia de la facultad pri(ati(a )ue tiene el 0ongreso en este aspecto, la 0orte Suprema de Justicia de la Nacin ha sostenido )ue los *ueces no deben pronunciarse sobre la con(eniencia o e)uidad de los impuestos o contribuciones#;!!< -n este conte.to, no es superfluo ad(ertir )ue la 0onstitucin Nacional, cuando se refiere a la competencia del 0ongreso en materia presupuestaria, tanto en el actual Artculo %", inciso $, como en el anterior Artculo ?%, inciso %, utili'a el t/rmino fi*ar distinto de los t/rminos utili'ados cuando se refiere a la funcin legislati(a, donde emplea t/rminos como dictar Bincs# 1! y 1E, 8ltimo p+rrafoC o sancionar Bincs# 1E, tercer p+rrafo e inc# !3C# -l aprobar el presupuesto por ley es producto del derecho consuetudinario, no obstante )ue el Artculo EE, inciso 15 de la 0onstitucin Nacional parece diferenciarlo de una ley, ya )ue habla de la in(ersin de las rentas :con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales:#;!3< Gal como lo se7al+ramos, es claro )ue el &oder Legislati(o no slo tiene entre sus competencias la de legislar, sino )ue tambi/n tiene asignadas otras funciones de igual o mayor trascendencia, en (irtud de ser uno de los &oderes )ue conforman el -stado, y ostentar eminentemente calidad poltica# -n definiti(a, podemos sostener sin hesitacin, )ue el 0ongreso tiene asignadas funciones de car+cter poltico, distintas de la de legislar y )ue en todo lo referente a la acti(idad financiera del -stado, su papel es determinante y condicionante de la competencia atribuida al &oder -*ecuti(o por la propia 0onstitucin Nacional#

0oncretamente, respecto de la acti(idad financiera, entendemos )ue las funciones del 0ongreso son en su gran mayora de naturale'a poltica, puesto )ue determinar las fuentes )ue conformar+n los recursos del Gesoro Nacional, fi*ar los gastos y los respecti(os recursos para hacer frente a las erogaciones pre(istas, como aprobar o recha'ar la cuenta de in(ersin, son, claramente, funciones polticas distintas de la funcin de legislar# (. F"cu#t"d$% d$# Pod$r E)$cut *o. -s preciso anali'ar las facultades del &oder -*ecuti(o en la materia para luego determinar si e.iste armona, o por el contrario hay superposicin de competencias entre las asignadas por la 0onstitucin al &oder -*ecuti(o y al &oder Legislati(o, lo )ue desde ya descartamos# -l Artculo EE de la 0arta >agna establece las atribuciones del &oder -*ecuti(o, prescribiendo el inciso 15 del citado artculo, )ue super(isa el e*ercicio de la facultad del Jefe de Gabinete de ministros respecto de la recaudacin de las rentas de la Nacin y de su in(ersin, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales# Los constitucionalistas se han di(ido en cuanto a los alcances )ue cabe otorgar a la facultad del &residente como responsable poltico de la Administracin, ante la desconcentracin reali'ada por el Artculo 155, inciso 1 de la 0onstitucin reformada, al confiar al Jefe de Gabinete de ministros el e*ercer la administracin general del pas# Lo e.puesto, es slo al efecto de se7alar )ue antes de la reforma o despu/s de ella, las facultades del &oder -*ecuti(o deban su*etarse en lo referente a los recursos y gastos, a la ley, puesto )ue en materia tributaria rige el principio de legalidad tributaria y en cuanto a la e*ecucin del presupuesto, debe a*ustarse a la Ley de &resupuesto )ue el 0ongreso haya dictado y slo tienen *erar)ua constitucional las atribuciones asignadas e.presamente respecto de su preparacin y e*ecucin# No obstante los debates acad/micos )ue suscit la interpretacin del inciso % del Artculo 155 en relacin con el Artculo EE, inciso 15 de la 0onstitucin Nacional# (I. F"cu#t"d$% d$# +$,$ d$ G"- n$t$. La atribucin del Jefe de Gabinete en materia presupuestaria, concretamente en lo referente a la e*ecucin, surge del Artculo 155, inciso % de la 0onstitucin Nacional# &or medio de /ste se pone en mo(imiento la Ley de &resupuesto# 0ada *urisdiccin o ente atender+ sus necesidades hasta el lmite autori'ado de gastos y con los recursos pre(istos# No cabe duda )ue la e*ecucin presupuestaria no incluye la modificacin presupuestaria, competencia e.clusi(a del 0ongreso, sal(o delegacin, la )ue actualmente se encuentra pre(ista en el Artculo 3% de la Ley N !6#1"?# &or su parte, el mencionado inciso es correlato del inciso ? del Artculo 155, )ue establece el deber del Jefe de Gabinete de en(iar al 0ongreso los proyectos de ley de ministerios y de presupuesto nacional, pre(io tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobacin del &oder -*ecuti(o# Lo e.puesto permite inferir las caractersticas especiales )ue se les atribuyen a estos dos proyectos, puesto )ue a diferencia de otros, merecen un tratamiento especfico )ue determina la obligacin de ser aprobados por el gabinete# A8n cuando consideremos )ue el presupuesto no es una ley formal y material, su trascendencia surge del precepto normati(o en comentario, ya )ue re)uiere el consenso de los ministros, a diferencia de otros proyectos# (II. E# contro#. Su% ,or."%.

1ebemos destacar )ue la deteccin de una funcin estatal de control, especfica y diferenciada de las otras tareas fundamentales, es una cuestin de importancia en la ciencia del 1erecho constitucional, si bien desde antiguo se habla de la contencin del poder# -l principio de separacin de poderes, pie'a cla(e en el sistema constitucional, e.ige )ue cada uno de los poderes no se confunda con los dem+s, ya )ue entre las finalidades )ue persigue, se destaca la de garanti'ar las libertades indi(iduales# Haro se7ala )ue la regla de oro de la relacin dial/ctica entre poder y control es )ue todo fortalecimiento del &oder estatal o social debe ser acompa7ado por el respecti(o fortalecimiento de los mecanismos de control, es decir, a mayor poder, mayor control#;!6< Arro*ar lu' sobre una posible confusin respecto de la competencia de cada uno de los &oderes del -stado tiene (ital importancia, y por ello ha sido e.puesto por la 0orte Suprema de Justicia de la Nacin desde sus primeros fallos al decir= :siendo un principio fundamental de nuestro sistema poltico la di(isin del gobierno en tres grandes departamentos, el Legislati(o, el -*ecuti(o y el Judicial, independientes y soberanos en su esfera, se sigue for'osamente )ue las atribuciones de cada uno les son peculiares y e.clusi(as, pues el uso concurrente o com8n de ellas hara necesariamente desaparecer la lnea de separacin entre los tres &oderes p8blicos, y destruira la base de nuestra forma de gobierno:#;!"< &untualmente, nos referiremos ahora a las formas de control )ue se (inculan con el tema ob*eto de an+lisis, como ser la referente a la cuenta de in(ersin, lo )ue nos obliga a efectuar algunas consideraciones a su respecto, ya )ue debemos bregar siempre por la efecti(a (igencia de los institutos *urdicos por medio de los cuales se e*erce el control, 8nica forma de limitar el poder# Aarra destaca el poder de control del 0ongreso, )ue es mayor al del resto de los &oderes )ue conforman el -stado, considerando )ue es consecuencia de su mayor raigambre democr+tica representati(a, y en este sentido se7ala )ue el presupuesto es la principal herramienta de control )ue tiene el referido Krgano# Ntese )ue a tra(/s del inciso $ del Artculo %" de la 0onstitucin Nacional se atribuye al 0ongreso, adem+s de fi*ar el presupuesto, la facultad de aprobar o desechar la cuenta de in(ersin# -sa atribucin constitucional implica )ue es el &oder Legislati(o el encargado de controlar, al finali'ar el a7o financiero, el cumplimiento por parte del &oder -*ecuti(o de lo dispuesto respecto de los fondos p8blicos# Los t/rminos en )ue se asigna tal competencia no crean incertidumbre por)ue estamos en presencia de un acto especfico de control, m+s all+ de la forma de ley en )ue se manifiesta su aprobacin o recha'o# -ste control posee un car+cter eminentemente republicano, es considerado 3 seg8n Joa)un D# Gon'+le'3 un pri(ilegio )ue deri(a de la facultad de establecer contribuciones, fi*ar su destino y *u'gar su aplicacin, prerrogati(a )ue es esencialmente popular#;!?< -n el artculo doctrinario citado precedentemente, los autores consideran )ue el aprobar o desechar la cuenta de in(ersin, si bien es una ley )ue se sanciona de acuerdo con el mecanismo establecido en la 0onstitucin Nacional para la formacin y sancin de las leyes, no re(iste ese car+cter en sentido estricto# 0onsecuentemente, entienden )ue no est+ su*eto a (eto, pues admitir lo contrario des(irtuara la facultad de control )ue e*erce el 0ongreso de la Nacin#

-n igual sentido, se7ala 1romi )ue no toda acti(idad )ue reali'a el 0ongreso es de naturale'a legislati(a, pues la naturale'a de la funcin no la determina el rgano )ue la reali'a, ni el procedimiento seguido# &or ello, el Krgano Legislati(o tambi/n puede lle(ar a cabo acti(idad administrati(a, caracteri'ando el control )ue e*erce el 0ongreso sobre el -*ecuti(o como una acti(idad de esa ndole# As, el acto de control 3aprobacin o recha'o de la cuenta de in(ersin3 es de naturale'a administrati(a, aun)ue se materialice a tra(/s de un acto legislati(o o ley en sentido formal# ;!%< Aarra anali'a la organi'acin y las funciones de la Auditoria General de la Nacin, la cual inter(iene necesariamente en el tr+mite de aprobacin o recha'o de la cuenta de in(ersin# Se7ala )ue dicho control es de una importancia trascendente, ya )ue se refiere al cumplimiento efecti(o de la gestin presupuestaria, tal como fue sancionada por el 0ongreso, considerando )ue la cuenta de in(ersin es la e.presin grafica de la gestin en la recaudacin de los recursos y de sus gastos seg8n la autori'acin presupuestaria, lo )ue permite (erificar tanto la eficacia como la eficiencia de la gestin anual de gobierno#;!$< 0onocer el lmite en )ue cada &oder del -stado debe desarrollar sus funciones no es una tarea f+cil y se deben tomar recaudos )ue permitan garanti'ar )ue no e.iste a(asallamiento de un &oder sobre el otro# -n este aspecto, consideramos )ue la interpretacin restricti(a )ue debe imperar respecto de las e.cepciones y su consecuente deri(acin, consiste en )ue ante la duda debe estarse a la (igencia de la regla y no de la e.cepcin, como un modo o intento de asegurar el pleno imperio de la 0onstitucin Nacional# La literalidad del inciso $ del Artculo %" de la 0onstitucin Nacional es contundente, ntese )ue e.presamente prescribe= :2i*ar anualmente ;###< el &resupuesto General de Gastos y 4ecursos de la Administracin Nacional ;###<:# -l t/rmino fi*ar significa determinar, precisar, dirigir o aplicar intensamente, lo )ue se des(irtuara si lo determinado por el rgano competente es posteriormente modificado por otro rgano )ue, conforme con los artculos constitucionales )ue le atribuyen facultades, e*erce en la materia una funcin claramente distinta de la de fi*ar el presupuesto#;!E< Adem+s, ntese )ue no se encuentra contemplada, en forma e.presa, la facultad de delegar dicha atribucin, ni puede inferirse de ninguna norma de la 0arta 2undamental# 0onsecuentemente, debemos recordar )ue, ante la duda, el principio es )ue toda interpretacin de una e.cepcin debe ser restricti(a y debe inclinarse por la (igencia del principio y no de la e.cepcin, como es la delegacin# >erece tambi/n anali'arse el mecanismo *urdico consagrado para el caso en )ue no se cumpla con un principio presupuestario esencial )ue es la anticipacin, toda (e' )ue el presupuesto debe ser sancionado con anterioridad al comien'o del perodo para el cual ha de regir# -sta circunstancia puede generarse en la etapa de preparacin a cargo del &oder -*ecuti(o, en la esfera parlamentaria, o en ambas# Lo cierto es )ue, ante tal situacin, cuando a la fecha en )ue deba comen'ar a regir no estu(iera sancionado, el remedio es la prrroga autom+tica del presupuesto sancionado para el e*ercicio anterior, con ciertas pautas fi*adas por el Legislati(o en el Artculo !% de la Ley N !6#1"?# Lo e.puesto reafirma la potestad del 0ongreso en todo lo relacionado con la fi*acin del presupuesto, puesto )ue regula hasta la falta de su fi*acin en tiempo oportuno, pues, como surge del artculo legal rese7ado, la (oluntad del legislador consagrada e.presamente

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determina )ue ni a8n cuando no se apruebe el presupuesto en tiempo oportuno puede el &oder -*ecuti(o determinar por s su fi*acin# La autori'acin pre(enti(a de los gastos a practicar durante el e*ercicio financiero entra7a, adem+s de una facultad, un acto obligatorio para el &oder Legislati(o, pues no puede desentenderse de la sancin de la ley peridica de presupuesto, lo contrario significara pro(ocar la parali'acin de los ser(icios p8blicos# -l principio ha recibido por la doctrina la designacin de la regla de precedencia, )ue se e.plica f+cilmente por ser el presupuesto un instrumento de control pre(enti(o#;35< -l contralor no tendra significacin, si no fuera )ue el controlado tiene )ue cumplir con una e.igencia impuesta# -s claro )ue al &oder -*ecuti(o le corresponde la administracin de los recursos fi*ados por el 0ongreso, pero la aprobacin o recha'o de la cuenta de in(ersin es el instrumento )ue permite (erificar si ha cumplido con lo determinado por el 0ongreso# -l referido control no tendra ra'n de ser si el &residente pudiera, a tra(/s del (eto parcial, producir las modificaciones )ue considere pertinentes al presupuesto fi*ado por el 0ongreso, puesto )ue se controla cuando a alguien se le ha impuesto una obligacin, si no e.iste /sta, para )u/ controlar# 0omo hemos se7alado antes, el presupuesto es un control pre(enti(o, la aprobacin de la cuesta de in(ersin es un control a posteriori# &or otra parte, debemos considerar )ue si es una autori'acin, implica )ue el e*ercicio de la funcin de )ue se trate est+ supeditada a )ue se otorgue dicha autori'acin# No resulta lgico sostener entonces )ue el &oder -*ecuti(o puede (etar la autori'acin o habilitacin )ue la 0onstitucin Nacional impone como una obligacin al 0ongreso# 0omo tampoco parece ra'onable sostener )ue el &oder -*ecuti(o pudiera (etar la aprobacin o recha'o de la cuenta de in(ersin, no slo por ser un acto eminentemente poltico de control, sino por)ue adem+s, no es una ley en sentido formal y material# -n el tema de los gastos y recursos, debemos efectuar la distincin entre control y limitacin# -n este sentido, la fi*acin del presupuesto y la aprobacin de la cuenta de in(ersin son facultades otorgadas al 0ongreso, como formas de controlar la acti(idad del &oder -*ecuti(o, en cambio, la prohibicin impuesta a este 8ltimo en materia tributaria es una limitacin impuesta directamente por la 0onstitucin Nacional# &or 8ltimo, podemos decir )ue la atribucin del 0ongreso de la Nacin de fi*ar el presupuesto y aprobar la cuenta de in(ersin, no ha sido alterada como funcin de control, aun)ue al introducirse la Auditoria General de la Nacin por la 4eforma de 1EE6, los reformadores sobreabundan en )ue el control entero del sector p8blico lo reali'a el &oder Legislati(o, cuando ello surge con absoluta nitide' de esta atribucin#;31< (III. E# Art/cu#o 01 d$ #" Con%t tuc !n N"c on"#. La doctrina distingue tres formas cl+sicas de delegacin, entre ellas= la deslegali'acin de materias# Se trata de una t/cnica por la cual ciertas materias )ue se encuentran reguladas por ley pasan, en (irtud de una ley, a ser regidas por normas emanadas de la Administracin# La 4eforma 0onstitucional ha incorporado e.presamente, a tra(/s del Artculo %? de la 0onstitucin Nacional, la delegacin legislati(a, puesto )ue si bien gen/ricamente prohbe /sta, seguidamente la admite respecto de dos materias BAdministracin y emergencia p8blicaC#

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Seg8n el Artculo %?, la (alide' constitucional de la delegacin est+ siempre subordinada a )ue se fi*e un pla'o para su e*ercicio y el establecimiento de bases de la delegacin, lo )ue la *urisprudencia denomina :la poltica legislati(a:# -n cuanto al pla'o, m+s all+ de la ra'onabilidad del mismo, al ser una delegacin en materia presupuestaria, es claro )ue su (igencia es de un a7o como m+.imo, ya )ue /ste es el pla'o de duracin del presupuesto# No as respecto de la otra condicin, puesto )ue el propio te.to normati(o e(idencia su incumplimiento ante la ausencia de pauta alguna# No obstante las pautas precedentemente rese7adas, (inculadas con el Artculo %? de la 0onstitucin Nacional, lo cierto es )ue el mismo ha producido un gran debate y distintas posturas# No es nuestro fin ingresar en su e.amen, sino slo efectuar algunas consideraciones necesarias para una me*or comprensin del criterio adoptado# 2i*ar el presupuesto es una atribucin asignada al 0ongreso por la 0arta >agna, y por sus caractersticas se encuentra a*ena a la posibilidad de aplicarle el referido artculo# A8n cuando estu(iere entre las materias de administracin respecto de las cuales es procedente la delegacin, una interpretacin armnica del te.to constitucional conduce a negar tal posibilidad, puesto )ue, como se (er+, de ser as, )uedara cercenado el e*ercicio de otro deber impuesto por la 0arta >agna al Krgano Legislati(o, cual es el de aprobar o recha'ar la cuenta de in(ersin# Aianchi entiende )ue la intencin del constituyente ha sido como regla prohibir toda clase de delegacin legislati(a, no slo la )ue estaba prohibida sino tambi/n la )ue estaba permitida por la *urisprudencia de la 0orte Suprema de Justicia de la Nacin, es decir, )ue al menos en la teora, la 0onstitucin se ha apartado de la *urisprudencia de la 0orte, no permitiendo la delegacin otrora permitida#;3!< I2. An3# % % d$ #" cu$%t !n. A# Lo e.puesto nos permite se7alar )ue la delegacin efectuada colisiona con el sistema de control recproco entre los &oderes, esencial en el -stado de 1erecho, puesto )ue afecta el deber 3facultad del &oder Legislati(o3 de e.pedirse sobre la cuenta de in(ersin BArt# %", inc# $ in fineC# La aprobacin o recha'o de la cuenta de in(ersin por parte del 0ongreso, como control institucional posterior, tiene entre sus ob*eti(os (erificar la eficacia de la gestin de gobierno, )ue es competencia enteramente poltica del 0ongreso# 1e manera )ue es f+cil ad(ertir )ue la delegacin efectuada obsta al cumplimiento de lo prescripto por la referida cl+usula constitucional en lo referente al contralor# -l franco deterioro )ue sufri el 0ongreso, en lo referente a sus competencias, surge no slo de los hechos f+cticos )ue a diario conocemos, basta con ad(ertir )ue ni los decretos de necesidad y urgencia, ni la delegacin legislati(a, ni el (eto parcial se encontraban contemplados e.presamente en la 0onstitucin Nacional, a8n cuando obtu(ieron respaldo *urisprudencial y doctrinario# Luego, la incorporacin a la 0arta 2undamental en forma e.presa importa en la pr+ctica un a(ance continuo del &oder -*ecuti(o y el consecuente debilitamiento de la di(isin de &oderes y del Krgano representati(o, )ue es )uien me*or representa el inter/s general por ser el cuerpo )ue recepciona la pluralidad de pensamientos y de intereses# Lo e.puesto nos lle(a a considerar )ue la importancia de la cuestin se relaciona no ya con la (ulneracin de un precepto constitucional, sino con un principio b+sico )ue informa la

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0onstitucin Nacional y )ue es inherente y necesario en el -stado de 1erecho= el control recproco )ue debe imperar entre los distintos &oderes )ue conforman el -stado# La Geora del :-spritu de las leyes: reposa en la necesidad de instaurar un e)uilibrio entre los rganos )ue e*ercen el poder estatal y se origina al reconocer )ue las personas )ue poseen poder tienden normalmente a su abuso, ra'n por la cual considera imprescindible la institucin en el -stado de un sistema de pesos y contrapesos, de modo )ue los poderes puedan controlarse recprocamente y )ue el e)uilibrio resultante permita el *uego de cuerpos intermedios y fa(ore'ca la libertad de los ciudadanos#;33< Los t/rminos en )ue se asigna tal competencia no de*an dudas respecto a )ue estamos en presencia de un acto eminentemente de control, mas all+ de la forma de ley en )ue se manifiesta su aprobacin o recha'o# -ste control posee un car+cter eminentemente republicano, y es considerado 3seg8n Joa)un D# Gon'+le'3 un pri(ilegio )ue deri(a de la facultad de establecer contribuciones, fi*ar su destino y *u'gar su aplicacin, prerrogati(a )ue es esencialmente popular#;36< -l control es una funcin de gobierno distribuida entre los distintos &oderes del -stado, con el fin de asegurar un e)uilibrio a tra(/s de la recproca (igilancia )ue cada uno de ellos e*erce sobre las competencias asignadas a los otros, en aras de preser(ar la di(isin de poderes, entre otras ra'ones# Sagues se7ala )ue el control parlamentario sobre el &oder -*ecuti(o se encuentra en una situacin de progresi(a decadencia, en particular en los pases con sistema presidencialista, concluyendo su meduloso artculo, destacando )ue el control parlamentario sobre el &oder -*ecuti(o debe subsistir, por)ue hace a la lgica misma de la ideologa democr+tica#;3"< &or 8ltimo, si consideramos )ue las reglamentaciones legislati(as de las disposiciones constitucionales deben ser ra'onables, la delegacin efectuada, a nuestro entender, (ulnera entonces el Artculo !$ de la 0onstitucin Nacional, puesto )ue el Artculo 13 de la ley en comentario obstaculi'a el control de la cuenta de in(ersin por parte del 0ongreso, es decir, impide )ue uno de los &oderes del -stado cumpla con un deber impuesto por la 0onstitucin, lo )ue es, a todas luces, irracional# b# -n segundo lugar, como hemos se7alado, el presupuesto manifiesta un plan de gobierno, de manera )ue su modificacin importa en menor o mayor grado una modificacin del referido plan# -ntonces, no puede ser otro su*eto )ue el )ue tiene la facultad para fi*ar dicho plan, )uien puede modificarlo# -n consonancia con lo )ue antecede, debemos se7alar )ue aun para el caso )ue se considere *urdicamente factible tal delegacin, debera ser muy precisa en sus t/rminos, puesto )ue la amplitud con )ue se efectu no permite pre(er de antemano en )u/ grado e(entualmente se modificar+ el plan de gobierno, cuya fi*acin es competencia del &oder Legislati(o# Asimismo, es de hacer notar, como ya se7al+ramos, )ue no cumplira en tal hiptesis con el Artculo %?, p+rrafo primero in fine de la 0arta >agna# Adem+s, la sucesin en el tiempo de los e(entuales cambios es un obst+culo para )ue se cono'ca la orientacin o magnitud de la reformulacin )ue se produce en el plan de gobierno primigenio, puesto )ue se dificulta su an+lisis, como consecuencia de las graduales modificaciones )ue pueden producirse a lo largo del e*ercicio# -llo puede significar )ue la suma de los sucesi(os cambios altere cualitati(amente el plan fi*ado por el 0ongreso al momento de fi*ar el presupuesto#

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c# -n consecuencia, partiendo de la premisa de )ue el presupuesto no es una ley formal y material, sino un acto de control con forma de ley, y como tal, eminentemente poltico, no se encuentra alcan'ada por el Artculo %? de la 0onstitucin Nacional )ue se refiere a la delegacin legislati(a# -llo nos e.ime de ingresar en el an+lisis )ue permita dilucidar si es materia de administracin, m+s all+ )ue aun cuando se lo considere una ley formal y material, no se cumple con lo prescripto por el Artculo %? de la 0onstitucin Nacional, en cuanto determina )ue la delegacin se efect8e dentro de las bases )ue el 0ongreso estable'ca# &ara a)uellos autores )ue consideran ley a todo acto dictado por el rgano competente )ue haya seguido el tr+mite fi*ado por las normas fundamentales, el problema no ofrece dificultad alguna y, por consiguiente, el presupuesto configura siempre una ley# &ero )uienes re)uieren )ue el acto emanado del rgano competente contenga adem+s, una regla de derecho, o sea, una ley material, la solucin no es tan sencilla, por cuanto, en principio, el presupuesto no crea, modifica o e.tingue derecho alguno sino )ue consiste, seg8n se (io antes, en un acto de pre(isin y no en una regla de derecho#;3?< 0omo se7al+ramos en el captulo 999#, citando a Dillegas, el presupuesto ha sido el resultado poltico de la lucha por la supremaca entre el soberano y los representantes del pueblo# -stos 8ltimos consiguieron primero hacer admitir al rey )ue ning8n impuesto podra ser establecido sin el consentimiento de los representantes del pueblo y luego, lograron controlar el empleo de los fondos )ue haban (otado, o sea, los gastos p8blicos#;3%< 0oincide el citado autor con la corriente )ue asigna al presupuesto slo el car+cter de ley formal, puesto )ue con respecto a los recursos slo los calcula, pero no los crea y, en cuanto a los gastos, tampoco contiene normas sustanciales pues se limita a autori'arlos, sin obligar por ello al &oder -*ecuti(o a efectuarlos, pudiendo /ste reali'ar economa# Gambi/n se7ala )ue, desde otro punto de (ista, el presupuesto es un plan de gobierno, ya )ue es la e.presin de un programa poltico, )uedando la orientacin y sus ob*eti(os refle*ados en la forma en )ue se distribuyen los recursos p8blicos en beneficio de la colecti(idad# Hay )ue destacar )ue algunos *uristas, al anali'ar la cuestin, plantean el interrogante de si el dise7o del presupuesto es una acti(idad meramente administrati(a o si su formulacin contiene pautas de poltica econmica, para concluir recordando lo e.puesto por el 1r# 4oberto >ordeglia, )uien e.presa )ue hoy por hoy no cabe duda )ue el presupuesto constituye un instrumento de gobierno#;3$< Actualmente, el inciso $ del Artculo %" del te.to constitucional, en cuanto a la fi*acin anual del presupuesto, (iene ahora enmarcado en una pauta )ue remite al p+rrafo tercero del aludido inciso !, )ue pre(/ el reparto de la coparticipacin impositi(a entre el -stado 2ederal, las pro(incias y la ciudad de Auenos Aires# Las directrices )ue dicho p+rrafo tercero tra'a se con(ierten en un lineamiento presupuestario ine.orable#;3E< No puede pasar inad(ertido, m+s all+ de la postura )ue se adopte al respecto, )ue el presupuesto contiene ciertas caractersticas peculiares )ue lo diferencian de las leyes# &or e*emplo, Aidart 0ampos manifiesta )ue la anualidad del presupuesto era un re)uisito )ue se relacionaba con el e)uilibrio financiero# Hoy se aspira al e)uilibrio econmico, siendo el presupuesto un instrumento )ue act8a sobre la economa, no es una ley fiscal, por lo cual no ha de crear tributo y al no ser ley fiscal, puede iniciarse por cual)uiera de las dos 0+maras#;65< 1icha diferenciacin se refle*a en (arios fallos, tanto de la 0oste Suprema de Justicia de la Nacin, como de la 0+mara de Apelaciones en lo 0ontencioso Administrati(o 2ederal, )ue al resol(er determinados temas sometidos a consideracin, tu(ieron )ue considerar lo

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referente al presupuesto# -n tal sentido, la Sala D# de la referida 0+mara en lo referente al tema consider= :-l Artculo !5 de la Ley N !6#1"? ;###< tiene establecido )ue la Ley de &resupuesto general no puede reformar o derogar leyes (igentes# -sta ley, si bien no tiene *erar)ua constitucional, tiene el claro propsito de limitar al presupuesto a su funcin formal de acto gubernamental, cuyo ob*eti(o es autori'ar a reali'ar gastos en el pr.imo a7o y calcular los recursos probables con )ue sol(entar+n estos gastos ;###<:#;61< 0on claridad, se ha dicho al referirse al tema )ue el ciclo presupuestario abarca cuatro fases, )ue se reparten en proporciones iguales &arlamento y Gobierno# Al primero corresponde aprobar el presupuesto y controlar su e*ecucin, al segundo, preparar el proyecto y e*ecutar lo aprobado# Ni el &arlamento ni el Gobierno pueden renunciar a las atribuciones )ue les corresponden# Sin embargo, las relaciones entre los altos rganos del -stado pueden conocer tras(ases de competencia, con diferentes formas de e.presin# &ues bien, en orden a descubrir posibles renuncias en el *uego de competencias constitucionalmente establecido, es fundamental tener en cuenta )ue el e*ercicio de las competencias presupuestarias sigue criterios polticos m+s )ue reglas o principios normati(os# &artiendo de esta constitucin y de los datos histricos, se esclarece el significado )ue tiene el principio de legalidad aplicado al presupuesto, /ste se aprueba por el &arlamento, no por)ue su contenido sea for'osamente materia de ley, sino por)ue, como consecuencia de una trayectoria histrica, las 0onstituciones designan al &arlamento como competente para aprobar el presupuesto# No se trata de una e.igencia formal BpresupuestoJleyC, sino poltica Bcontrol sobre el GobiernoC# 4ecuerda el autor, a estos efectos, la tesis de Aiscaretti di 4afia, para )uien, hasta tal punto es as, )ue si el 1erecho constitucional conociera frmulas de e.presin del &arlamento a*enas a la ley, tal (e' no se utili'ara la forma legal para aprobar el presupuesto# -l principio de legalidad funciona a)u e.clusi(amente como principio de competencia# Su diferencia fundamental se obser(a en los supuestos en )ue el &arlamento no apruebe el presupuesto y el Gobierno lo ponga en funcionamiento por simple ordenan'a# Hay una alteracin de las competencias, no una (iolacin de la legalidad#;6!< Surge entonces con nitide' el +mbito de competencia de cada uno de los dos poderes )ue inter(ienen en la formacin, sancin, e*ecucin y control del presupuesto= la preparacin del mismo por parte de los rganos dependientes del &oder -*ecuti(o, a )uien corresponde la aprobacin del proyecto y su determinacin por parte del 0ongreso, de conformidad con el Artculo %", inciso $ de la 0onstitucin Nacional, )ue incluye pautas esencialmente polticas )ue deben aplicarse con criterio de gobierno, y )ue son el producto del acuerdo a )ue se llegue en el +mbito propio de debate, dentro del Krgano 1eliberati(o, donde no slo se encuentran representadas las pro(incias Bconforme Artculo "6 de la 0onstitucin NacionalC y las distintas fuer'as polticas, sino tambi/n donde se encuentran los representantes elegidos directamente por el pueblo Bconforme Artculo 6" de la 0onstitucin NacionalC# 2. Conc#u% on$%. &ara ello es importante recordar )ue los ob*eti(os de la 4eforma 0onstitucional fueron la consolidacin y el perfeccionamiento del sistema democr+tico y la generacin de un nue(o e)uilibrio en el funcionamiento de los tres &oderes del -stado, para lograr la atenuacin del sistema presidencialista y el fortalecimiento del rol del 0ongreso# -sta declaracin de los miembros informantes del despacho de comisin del n8cleo de coincidencias b+sicas, en cuanto a los ob*eti(os tenidos en mira, se con(ierte en una regla de interpretacin trascendente para fi*ar los alcances de las normas del te.to constitucional reformado#;63< -n este sentido, considerando )ue todo -stado constitucional de 1erecho se asienta sobre dos principios fundamentales, los cuales son la di(isin y el e)uilibrio de los &oderes estatales y la dignidad de la persona humana con los derechos )ue le son inherentes, todo

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ello establecido en una Ley 2undamental y Suprema )ue es la 0onstitucin# L como /sta es una :ley de garantas: frente a los posibles e.cesos, consideramos )ue es de fundamental importancia bregar por la (igencia y respeto de La Ley Suprema, )ue es la forma de limitar al poder# La adecuacin de las normas y conductas a la 0onstitucin es la manera de dar seguridad a los gobernados sobre la (igencia de sus derechos, puesto )ue implica )ue el sistema de garantas contemplado en la 0arta >agna funciona# 0onsecuentemente, por las ra'ones e.puestas, consideramos )ue la delegacin efectuada no se a*usta a los preceptos constitucionales con las implicancias *urdicas )ue ello genera y )ue de acuerdo con lo dicho, no son menores# La inobser(ancia de las reglas )ue rigen en la sociedad, sea en forma directa o a tra(/s de interpretaciones *urdicas, aun cuando son animadas por la me*or intencin, lle(a en forma gradual a infringir el principio de supremaca de la 0onstitucin, sin el cual el -stado de 1erecho es slo una ilusin# -n definiti(a, m+s all+ de los aspectos t/cnicos a )ue nos hemos referido, nuestra intencin es destacar la necesidad de )ue los funcionarios p8blicos, al tomar decisiones de gobierno, como la )ue moti(a este traba*o, se condu'can con la responsabilidad )ue el caso amerita, ;66< ponderando la ra'onabilidad de la decisin )ue se adoptar+ y sus consecuencias, como tambi/n )ue la medida sea acorde a la Ley Suprema# -sto es, a nuestro entender, una forma de asegurar en una sociedad democr+tica, el principio de supremaca constitucional# MMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMM N Artculo publicado en la 4e(ista Argentina del 4/gimen de la Administracin &8blica 4A& 35?=1%# ;1< A nuestro entender, la primera parte del Artculo 16 es innecesaria, puesto )ue como Gitular del &oder -*ecuti(o, el &residente tiene facultad de a(ocacin sobre las funciones asignadas a los funcionarios )ue le dependen, de manera )ue es redundante la autori'acin para entender en la materia delegada al Jefe de Gabinete# ;!< Sal(adores 1e Ar'uaga, Los controles institucionales en la 4ep8blica Argentina, Auenos Aires, La Ley, 1EEE, p# !"# ;3< Aarra'a, Ja(ier 9ndalecio y Schafri@, 2abiana H, -l control de la Administracin p8blica, Auenos Aires, Abeledo &errot, 1EE", p# 6"# ;6< >ertehi@ian, -duardo, Administracin 2inanciera y 0ontrol, Auenos Aires, -ditorial 0iencias de la Administracin, 1EE%, p# E# ;"< Odem nota anterior# ;?< 0onf# Aarra, 4odolfo, :-l papel de los institutos centrales de control en los ordenamientos *urdicos= -l modelo Argentino:, D# Jornadas reali'adas por la Fni(ersidad Austral sobre 0ontrol de la Administracin p8blica, Auenos Aires, -d# 4A&, !553# ;%< 1romi, 4oberto y >enem, -duardo, La 0onstitucin 4eformada, comentada, interpretada y concordada , Auenos Aires, -ditorial -diciones 0iudad Argentina, 1EE6, p# !!$ y sigs#

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;$< >ertehi@ian, -duardo, Administracin 2inanciero y 0ontrol, Auenos Aires, -ditorial 0iencias de la Administracin, 1EE%, p# 1%# ;E< Jarach, 1ino, 2inan'as &8blicas y 1erecho Gributario, Auenos Aires, -ditorial 0angallo, 1E$", p# $5# ;15< >ordeglia, 4oberto >ario, >anual de 2inan'as &8blicasJ (arios autores, -d# AP, Auenos Aires, 1E$?, p# 6?3# ;11< Dillegas, H/ctor A#, 0urso de finan'as, derecho financiero y tributario, " edicin, ampliada y actuali'ada, Auenos Aires, 1epalma, 1EE6, pp# %EE y %E! respecti(amente# ;1!< Schafri@, 2abiana A# y Aarra'a, Ja(ier 9#, :La reforma constitucional y las facultades del Jefe de Gabinete de >inistros en materia presupuestaria# -studio de la relacin entre el Jefe de Gabinete de >inistros y el &oder -*ecuti(o Nacional# Los presupuestos de empresas p8blicas y organismos descentrali'ados:, -1 1?%= E$1# ;13< Aidart 0ampos, Germ+n, Gratado -lemental de 1erecho 0onstitucional, Gomo D9#, La reforma constitucional de 1EE6, Auenos Aires, -d# -diar, 1EE", p# 3?E y sigs# ;16< Aidart 0ampos, G/rman, Gratado -lemental de 1erecho 0onstitucional Argentino, Gomo 99#, Auenos Aires, -d# -diar, 1EE3, p# 1%3# ;1"< 0N 0ontencioso administri(a, Sala D#, !$J5!J1EEE, in re :Qlguin, -nri)ue c# -stado >ayor General:# &or su parte, la 0S, en los autos= :Ao(ari de 1a', Ada y oros c# >inisterio de 1efensa:, 2allo del 5"J56J55, se7al )ue los actos )ue establecen y determinan los salarios est+n supeditados en su (alide' en lo referente al )uantum por la habilitacin presupuestaria )ue lo respalda# B(oto de los 1res# Na'areno y &etrachiC ;1?< 0onf# Aidart 0ampos, Germ+n, -l modelo socioeconmico de la 0onstitucin, Auenos Aires, -ditorial -diar, 1EEE, p# 3$5# ;1%< Aidart 0ampos, Germ+n, >anual de 1erecho 0onstitucional Argentino, Auenos Aires, -ditorial -diar, 1E$3, p# "%5# ;1$< Schafri@, 2abiana H#, Are(es refle.iones acerca de la acti(idad financiera del -stado# -sbo'o de algunos principios y garantas aplicables a la misma desde una perspecti(a constitucional, -1 1$5= 1"%1# ;1E< 0S, 2allos= 16$= $1 ;!5< Ruiroga La(ie se7ala )ue el Artculo 6 de la 0N ha perdido trascendencia normati(a luego de la reforma de 1EE6, puesto )ue (irtualmente la formacin del Gesoro Nacional est+ regulado con precisin en los incisos 1 y ! del Artculo %"# ;!1< 2allos= 316= !E3 ;!!< Sagues, N/stor, -lementos de derecho constitucional, Auenos Aires, -d# Astrea, !553, p# 1?3# ;!3< 0onf# > Airal, H/ctor, Los meros pronunciamientos administrati(os, Qbra colecti(a en Homena*e al &rofesor >iguel S# >arienhoff, Auenos Aires, Abeledo &errot, 1EE$#

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;!6< Haro, 4aicardo, -l control d constitucionalidad, Auenos Aires, -d Pa(ala, !553, p##!!"# ;!"< 2allos= 1= "? ;!?< Schafri@, 2abiana H# y Aarra'a, Ja(ier 9#, :Algunas refle.iones relati(as a la atribucin del 0ongreso de la Nacin de aprobar o desechar la cuenta de in(ersin, su naturale'a *urdica y e(olucin legislati(a en la materia:, -1 1?!= 1!!?# ;!%< 1romi, Jos/ 4oberto, &resupuesto y cuenta de in(ersin, Auenos Aires, -d# Astrea, 1E$$, p# E5 y sigs# ;!$< 0onf# Aarra, 4odolfo, :-l papel de los institutos centrales de control en los ordenamientos *urdicos= -l modelo argentino, 0ontrol de la Administracin p8blica, Jornadas reali'adas por la Fni(ersidad Austral# ;!E< La 0onstitucin Nacional, en el Artculo 155, inc# ?, le impone la obligacin de en(iar al 0ongreso la Ley de &resupuesto, y el inc# % establece entre las competencias del Jefe de Gabinete hacer recaudar las rentas de la Nacin y e*ecutar la Ley de &resupuesto Nacional# &or su parte, el Artculo EE, inc# 15, determina la atribucin del &residente de super(isar el e*ercicio de la facultad del Jefe de Gabinete respecto de la recaudacin de las rentas de la Nacin y de su in(ersin a la Ley de &resupuesto de gastos nacionales# -llo manifiesta, )ue en la materia, su actuacin se encuentra su*eta a la determinacin )ue al respecto efect8e el 0ongreso# [30] Atchabahian, Adolfo, R i!"n #$%&dico d" la "'ti(n ) d"l cont%ol "n la haci"nda *+blica, ,$"no' Ai%"', Ed- D"*al!a, .///, *- .01 ) 'i '[3.] 2al3ado%"' d" A%4$a a, Lo' cont%ol"' In'tit$cional"' "n la R"*+blica A% "ntina, ,$"no' Ai%"', Ed- La L"), .///, *- .51[36] ,ianchi, Alb"%to, Lo' %" la!"nto' d"l" ado' l$" o d" la %"fo%!a con'tit$cional d" .//7, D"%"cho Ad!ini't%ati3o, Ob%a Col"cti3a "n ho!"na#" al *%of"'o% Mi $"l 2- Ma%i"nhoff, ,$"no' Ai%"', Ed- Ab"l"do P"%%ot, .//0, *- .03[33] Conf- Ca''a n", J$an Ca%lo', La confi $%aci(n d" la *ot"'tad %" la!"nta%ia, La L"), 68 d" no3i"!b%" d" 6003[37] 2chaf%i9, :abiana ;- ) ,a%%a4a, Ja3i"% I-, <Al $na' %"fl"=ion"' %"lati3a' a la at%ib$ci(n d"l Con %"'o d" la Naci(n d" a*%oba% o d"'"cha% la c$"nta d" in3"%'i(n, '$ nat$%al"4a #$%&dica ) "3ol$ci(n l" i'lati3a "n la !at"%ia<, ED .86>.668[35] 2a $"', N'to%, <A*%o=i!acion"' a $na t"o%&a d"l cont%ol *a%la!"nta%io 'ob%" "l Pod"% E#"c$ti3o<, ED .73> 00.[38] Mo%d" lia, Rob"%to Ma%io, Man$al d" :inan4a' P+blica' ?3a%io' a$to%"'?, ,$"no' Ai%"', Ed- A@, ./08, *- 783[31] Aill" a', ;cto% ,-, C$%'o d" finan4a', d"%"cho financi"%o ) t%ib$ta%io, 5B "dici(n, a!*liada ) act$ali4ada, ,$"no' Ai%"', Ed- D"*al!a, .//7, **- 1/6 ) 1//-

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[30] 2chaf%i9, :abiana A- ) ,a%%a4a, Ja3i"% I-, <La %"fo%!a con'tit$cional ) la' fac$ltad"' d"l J"f" d" Cabin"t" d" Mini't%o' "n !at"%ia *%"'$*$"'ta%ia- E't$dio d" la %"laci(n "nt%" "l J"f" d" Cabin"t" d" Mini't%o' ) "l Pod"% E#"c$ti3o Nacional- Lo' *%"'$*$"'to' d" "!*%"'a' *+blica' ) o% ani'!o' d"'c"nt%ali4ado'<, ED .81> /0. [3/] ,ida%t Ca!*o', C"%!Dn, T%atado El"!"ntal d" D"%"cho Con'tit$cional, To!o AI-, La R"fo%!a Con'tit$cional d" .//7, ,$"no' Ai%"', Ed- Edia%, .//5, *38/ ) 'i '[70] ,ida%t Ca!*o', C%!anE,T%atado El"!"ntal d" D"%"cho Con'tit$cional A% "ntino, ,$"no' Ai%"', Ed- Edia%, To!o II-, .//3, *- .13[7.] CN Cont"ncio'a ad!ini't%i3a, 2ala A-, 6/?06?.///, in %" <Ol $in, En%iF$" cE'tado Ma)o% C"n"%al<- Po% '$ *a%t", la C2, "n lo' a$to'> <,o3a%i d" D&a4, A&da ) o%o' c- Mini't"%io d" D"f"n'a<, :allo d"l 05?076000, '"Gal( F$" lo' acto' F$" "'tabl"c"n ) d"t"%!inan lo' 'ala%io' "'tDn '$*"ditado' "n '$ 3alid"4 "n lo %"f"%"nt" al F$ant$! *o% la habilitaci(n *%"'$*$"'ta%ia F$" lo %"'*alda- H3oto d" lo' D%"'- Na4a%"no ) P"t%achiI[76] ,a)on Main", I nacio, <A*%obaci(n ) cont%ol d" lo' a'to' *+blico'<, R"3i'ta E'*aGola d" D"%"cho Ad!ini't%ati3o, NB ., aGo ./17, ab%il?#$nio[73] Conf- C"lli, Ma%&a An lica, <R"laci(n d" *od"%"' "n la R"fo%!a Con'tit$cional d" .//7<- LL .//7?D?.008[77] 2"Gala Aano''i> <En "n"%al, *a%a todo' lo' ob"%nant"', *$"d" a*lica%'" "n !at"%ia d" %"'*on'abilidad, "l c%it"%io %"'$ltant" d" $na no%!a d"l C(di o Ci3il, '" +n la c$al> c$ando !a)o% "' "l d"b"% d" ob%a% con *%$d"ncia ) *l"no conoci!i"nto d" la' co'a', !a)o% '"%D la obli aci(n F$" %"'$lt" d" la' con'"c$"ncia' *o'ibl"' d" lo' h"cho'<- Conf- Aano''i, Jo% " R"inaldo, El E'tado d" D"%"cho "n "l con'tit$cionali'!o 'ocial, ,$"no' Ai%"', Ed- E$d"ba, ./06, *.0/-

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