Copyright 1996 by Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro e Robert Pechman

( ';>pa: AMAURY FERNANDES Composio: IMAGEM VIRTUAL EDITORAO LTDA, Nova Friburgo, RJ, cni ITC Cheltenham, 10/12 ISBN: 85-200-0396-6

CIP-Brasil. Catalogao-na-fonte Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ.

i :i I Cidade, povo e nao / Luiz Cesar de Q ueiroz Ribeiro e Robert Pechm an (organi zadores). Rio de Jan eiro : Civilizao Brasileira, 1996. 454p. ISBN 85-200-0396-6 I. Planejam ento urbano. zao. 2. Renovao urbana. 3. Poltica urbana. 4. Urbani

I. Ribeiro, Luiz Cesar de Queiroz.

Ii. Pechm an, Robert Moses. CDD 711.4

95-1400

C D U 711.4

li

ii produzida,

><lu s o s direitos reservados. Nenhuma parte deste livro poder ser seja de que modo for, sem a expressa autorizao da

I I )IT< )RA CIVILIZAO BRASILEIRA S.A.

Av. Ido Branco, 99 20 andar 200/ l0 004 Rio de Janeiro RJ TH (021) 263-2082 Telex: (021) 33798 Fax: (021) 263-6112 ( '.lixa 1 oslal 2356/20010 Rio de Janeiro RJ

Im p resso n o hm sll

l iliilfiI in llm.-.ll

Da questo social aos problemas urbanos: os reformadores e a populao das metrpoles em princpios do sculo XX

Christian Topalov

Diretor de Pesquisa no Centro de Sociologia Urbana, Cen tre National de Ia Recherche Scientifique, Paris, Frana.

A idia de que existem problem as urbanos recente. Tem sua origem nos co m eos do sculo XX com os reformadores de moradias e os primeiros urbanistas, os filantropos e os assistentes sociais, que tinham de enfrentar a realidade das grandes metrpoles do mundo industrial. Mudar a cidade para mudar a sociedade e, particularmente, o povo, essa era sua viso estratgica. O m ovim ento de reform a urbana que ento se inicia, simulta neamente, na Europa e na Am rica do Norte, no um fenm en o isolado, mas, vinculado, tanto pelos hom ens com o pelas idias, a um l> i<>jclo multlforme de reforma social que se definir e ampliar a partir de IKKO. Proponho-me a examinar aqui a hiptese segundo a qual, poca, assonlaram-se as bases da nova organizao do sistema

23

(!< poder que, ao m esm o tem po, tanto pe frente a frente quanto une classes dominantes e classes subalternas. Ao propor a sociedade e a cidade co m o objetos da ao racional, i r, movimentos de reforma prepararam o surgimento das polticas so ciais c urbanas modernas, cujas conseqncias marcaram profunda m e n t e nosso tempo.

Dois eminentes reformadores

Ouamos, em primeiro lugar, dois personagens do co m e o do sculo que formularam um problem a social aparentem ente espe< ilico. Km 1907, W illiam Beveridge prepara a criao de rgos pbliIc colocao de m ^ e-ob ra e o seguro-desemprego, que seriam instaurados, anos depois, no Reino Unido. Beveridge, que, na dcada 11 ' 1940, chegaria a propor o sistema de seguro social caracterstico do itiflare State e acabaria na Cmara dos Lordes, era, at ento, apenas um m odesto assistente social. Nos anos da depresso que seu pas li abava de viver, havia dirigido uma instituio pblica de assistncia ' in um bairro de Londres. Dessa experincia, tirou uma importante lli ao, que ia expor ante a Comisso Real encarregada da reform a da I i de Pobres, com estas palavras: O problem a do excesso de moi Ic ol >ra tornou-se evidente para m im h trs anos em Stepney, durante minha primeira experincia co m o administrador de um fundo de so<ono. Aquele que se propunha a ajudar trabalhadores temporrios fii .iva logo excessivam ente atarefado, porque o nmero era crescente. ( K homens no ficavam desem pregados por muito tempo, j que, as'.iiu, teriam morrido de fome, a no ser que tivessem sido mantidos por I ias esposas, coisa que s se pode fazer at certo ponto. Era bvio que ( i m.segiiiam um ou outro trabalho (...). Com preendi que o fato de obter al r um trabalho de vez em quando era mais importante que o fato de n.io trabalhar cm outros momentos. H que ressaltar o fato positivo de <| i i< bastava alguma atividade para que perm anecessem no m esm o lm;ai, ainda que, isso sim, em condies precrias 1 . Nestas observaes encerra-se, no m eu ponto de vista, o ncleo Inicial d o pensamento reformador no qual se inspiraro os conceitos m u d e m o s d e desem prego e trabalho assalariado2. Beveridge se refere ao s e s tiv a d o r e s do Easl Knd, ainda que suas observaes possam ser i|iln adas .i um selor muito amplo da populao das grandes cidades, t >. .as pessoas que, em plena metrpole, sobrevivem trabalhando dia iliii, dia nau, lei n de desaparecei ( 'I larles Iti x > t1 1, <>bsei vador ineansa

'M

vel das massas trabalhadoras de Londres, j havia dito, vinte anos an tes, que esses assalariados intermitentes constituam o ncleo do pro blem a social3 . Beveridge prossegue seu discurso e chega a uma con cluso surpreendente: o problem a no que no h trabalho para essas pessoas, mas, sim, que h. E indica a operao, verdadeiram ente cirrgica, que necessrio efetuar com urgncia:

A bolsa de empregos no ser conveniente para o ho mem que quer trabalhar um dia por semana e descansar nos restantes, nem, tampouco, a longo prazo, para quem deseja ser contratado de forma temporria. Nestes casos, a bolsa de empregos dar esse dia de trabalho a outro traba lhador que j tem quatro dias por semana, para que possa ganhar a vida corretamente, Competir a voc (Beveridge se dirige ao professor Smart) educar esse primeiro homem para fazer com que adquira melhores hbitos4 .
Trata-se, assim, de transformar os trabalhadores intermitentes, seja em assalariados regulares, seja em desem pregados com pletos. B everidge adm ite isto claram ente quando diz que o sistema, em prin cpio, aumentar o nm ero daqueles que necessitam com p leta m ente de trabalho, convertendo o que uma reserva e m um e x c e d en te 5 . Esta estratgia do reform ador joga uma luz prpria sobre os puros conceitos do econom ista. O que Alfred Marshall qualifica de desem p rego sistem tico6 e B everidge de su bem prego no so apenas outras tantas categorias de anlises. Trf:si'l!e~ c o n ce ito s que descrevem prticas dos trabalhadores e dos em presrios que d evem ser com batidas e designam alguns setores populares que, sim plesm ente, d evem desaparecer. O desem p rego involuntrio , o desem p rego m oderno, parece ter sua origem na generalizao for ada de uma relao salarial estabilizada, nosso trabalho m oderno. Vejam os agora outro pas e outro problem a . Henry Sellier, pre feito socialista de um subrbio de Paris, cumpriu em 1910 um papel importante na reforma das habitaes na Frana. Poucos antes da Pri11 eira Guerra Mundial, defende a idia de que preciso criar um rgo pblico para construo de casas populares na rea do Sena:

A cidade (...) e as condies de moradia exercem uma influncia decisiva sobre a mortalidade e a educao do povo. F . preciso afastar trabalhadores dos prazeres gros

seiros da cidade e da fascinao da rua, dos bares e boa tes7 .

A frase lembra o moralism o tradicional, mas tam bm reveladora do fato de que, para esse socialista, a educao um requisito prvio para a em ancipao coletiva do proletariado. O progresso social exige uma mudana radical nos costumes dos operrios, e essa mudana n.io depende apenas da moradia, mas, tambm, das condies globais <l.i vida urbana. Sellier expressa, aqui, uma evoluo caracterstica do projeto reformador da cidade. Passou a p oca das intervenes isola das e as moradias m odelo, inclusive a p oca das primeiras experin< i. is do Garden City Movement. O que preciso fazer, ento, raciona lizar a prpria expanso dos subrbios8 . No m arco desta viso de uma cidade planificada, a construo de cidades-jardins considerada "um fator essencial para a educao popular na luta contra a moradia insalubre, a tuberculose e o alcoolism o9. E Sellier formula, assim, o principal conceito operatrio da reforma e que, ao m esm o tempo, constitui o princpio que a legitima: O que distingue o conceito de cidade-jardim da frmula at en to cm vigor em matria de moradia urbana a percepo clara e ntida i lao somente das necessidades do indivduo, mas, tambm, da neces .idade de relaes comunitrias1 0 . Para Sellier, assim com o para seus equivalentes britnicos ou norlc americanos, ainda que no compartilhem suas convices polticas, .1 ao reform adorajem bases cientficas que correspondem ao enun( iado objetivo de certas necessidades do indivduo e da sociedade: o ar, a luz, a beleza e novas relaes sociais. Mas surge um problema: os prprios trabalhadores no comparlilliam essas preocupaes. Sellier com prova em 1922: Devem os lutar contra a tendncia generalizada de nossos opelrios a ignorar o valor da moradia e o fato de que se satisfazem com cubci ilos insalubres, negando-se a fazer os sacrifcios necessrios para conseguir uma moradia digna do ser humano1 1 . Esta observao, confirmada pelas estatsticas do oram ento das famlias operrias analisadas, especialm ente pelo socilogo Maurice I lalbwaehslz, discpulo de Durkheim, lembra o que alguns anos antes I a w i c n c c Voiller, diretor dos housing reformers da tradio filantrpica nos l istados Unidos da Amrica, dizia:

"A idia de que milhares de pessoas ninem nas condi es observadas nus grandes cidades norte-americanas

2(1

porque no h outro lugar onde possam viver no tem jus tificativa nem corresponde aos fatos. Devemos, pois, reco nhecer, francamente, que uma parte importante da popula o aceita viver de qualquer maneira, por mais atrozes que sejam as condies higinicas3 .
Veiller tinha um conhecim ento direto da situao. Inspirador da lei de regulamentao das moradias operrias de 1901 no Estado de Nova York, lutaria na Charity Organization Society e depois na National Housing Association, pelo cumprimento da lei e sua extenso a outras grandes cidades norte-americanas. Em todos os lugares, teve de enfrentar a opo sio dos donos de cortios e tambm a das famlias pobres. Podem os ver, ento, que duas polticas sociais progressistas (o seguro-desem prego e a reforma da m oradia) tm sua origem em um projeto educativo relativo aos trabalhadores urbanos e no nas exign cias destes ltimos. Essas polticas sociais contrariavam dois hbitos i bem arraigados nas classes populares: a m obilidade e intermitncia do em prego assalariado e a preferncia pelas moradias baratas de seus bairros tradicionais.

^ ___
Trabalhadores e reformadores
A relao entre os trabalhadores e as reformas no pode ser re sumida em uma s frase. N o entanto, so muitas as explicaes sim plistas. A epopia progressista foi escrita, antes de mais nada, pelos prprios reformadores e atribui a estes a iniciativa: nessa epopia, os reformadores, ilustrados pela cincia, travam um com bate justo contra a ignorncia e os interesses criados, e tornam possveis as mudanas necessrias para a m odernizao da socied ad e1 4 . Este mito fundador deu origem a outros dois, que o contradizem de formas diversas. tradio radical soma-se idia de progresso, apesar de apresentar as coisas numa ordem diferente: as reivindicaes e lutas populares teriam obrigado a burguesia a estabelecer, gradativamente, o sistema de bem-estar social que o capitalismo necessitava1 5 . Por outro lado, os tericos do controle social esto desiludidos e consideram todas as polticas inventadas pelos reformadores formas cada vez mais refina das de dominao, uma extenso sem fim das ram ificaes do p oder1 1 1 . ( ) inconveniente de Iodas essas interpretaes em suas form ulaes mais rgidas (apesar das importantes contribuies das duas ltimas que m encionam os) 6 que no chegam a levarem considerao, que,

27

i i o s |>rocessos histricos mencionados, intervm, pelo menos, dois e le mentQs: os de cim a e os de baixo, onde am bos m udam ao m esm o lem po que o sistema de poder que os une. Em outras palavras, ambos os Iermos so o resultado de uma interao, marcada por hesitaes c surpresas, entre prticas e m ovim entos populares e iniciativas das classes dirigentes (empresrios, especialistas e governo). claro que as modalidades desta relao variam de acordo com os pases, os mhilos da reforma, as pocas histricas e as categorias de trabalhadores. Em todo caso, h uns 20 ano, vm se acumulando elem entos 1 istoriogrficos que indicam que, pelo m enos antes da Primeira Guerra Mundial, os operrios mostravam-se reticentes e, s vezes, francamen| ic hostis a muitas das medidas de poltica social elaboradas nos meios reformistas e aplicadas por polticos liberais progressistas ou solidarislas. I lenri Pelling foi um dos primeiros a sem ear dvidas em um artigo iconoclasta que publicou em 19681 7 ; depois dessa data, outros autores (xploraram as questes colocadas pela quebra das certezas que com pnrtilhavam os progressistas de todos os horizontes tericos e que haviam sido consolidadas em trs quartos de sculo de atividade e historiografias reformistas. Naturalmente, seria possvel estudar histori cam ente essa mudana radical de critrios, coincidente com a crtica dos sistemas de bem-estar social formulada pelos tericos de enfoque "ladical , marxista ou libertrio da dcada de 1970 que, curiosamente, o m ovim ento conservador seguiu de perto, ao se propor a eliminar Iodas essas conquistas sociais . Mas esta outra histria. Circunscrevendo-nos ao mbito escolhido, necessrio sintetizar os resultados de alguns estudos sobre o com portam ento dos traba lhadores nos dois mbitos de reforma m encionados1 8 . Em matria de colocao de mo-de-obra e seguro-desem prego, a iniciativa corresponde claramente ao cam po dos reformadores. Or ganizar o m ercado de trabalho , conseguir que a contratao saia das mos do capataz, do sindicato ou da em presa privada parasitria, ra cionalizar a m obilidade dos operrios, tais so as misses confiadas a o s departamentos pblicos de colocao de mo-de-obra. Por outro I.k Io, o seguro-desem prego est destinado a diferenciar os yerdadeiros desem pregados, trabalhadores regulares que se encontram provisoriam e n l e sem trabalho e sero indenizados, d os falsos desem pregados, assalariados inlermitentes e pobres crnicos, que d ever oser tratados por oulros meios. Mas acontece que os reformadores encontram um m odelo: as organizaes mais bem estabelecidas de operrios especializados se cn< .irre^am, ha algum lempo, de e n e o n l i a i tiahalho para seus m em

28

bros e paliar a ausncia de salrio. Essas organizaes procuram co lo car seus m em bros nas oficinas, prolongando assim as tradies de aprendizagem e contratao no seio das famlias, equipes profissionais e grupos de origem. Quanto a seus sistemas de out-of-work benefits ou scours de chmage (seguro-desem prego), mais ou m enos antigos e desenvolvidos, de acordo com a indstria e o pas, apenas institucio nalizam uma prtica informal muito conhecida: a coleta de ajuda p e cuniria, passing the hat round". Sem dvida, estes dispositivos esto destinados a aliviar as difi culdades da vida operria, mas so, sobretudo, elem entos de uma es tratgia que se prope a controlar a contratao1 9 . Da luta im piedosa contra os fura-greves, decisiva para o sucesso imediato da ao co le tiva, reivindicao do closed shop, as prticas dos sindicatos fran ceses, britnicos e norte-americanos, no co m e o do sculo, coincidem a este respeito, apesar das diferenas ideolgicas que pode haver entre eles e a disparidade entre os resultados obtidos. A partir desta perspectiva, a c olocao de mo-de-obra p e lo sin dicato e o seguro-desem prego so prticas intimamente vinculadas entre si. O seguro permite que o trabalhador sindicalizado sobreviva at que encontre trabalho, podendo, assim, recusar as ofertas de sal rios inferiores aos da tabela sindical ou provenientes de um em pre gador que conste na lista negra ou esteja submetido ao boicote da organizao. O seguro incita o operrio a filiar-se ao sindicato, e, assim, este fortalece seu controle sobre a oferta de mo-de-obra. O seguro contribui, tambm, para centralizar o m ercado em um s lugar, a sede sindical, a bolsa de em pregos ou a cantina, onde se trocam informa es sobre as vagas disponveis, as condies de trabalho e outras questes. E, tambm, o lugar a partir do qual se propaga a doutrina sindical ou as idias revolucionrias, se bem que tam bm ali se pode assegurar o poder do dirigente sindical corrompido, mas eficaz. A esle respeito, os novos trabalhadores podem ser suspensos da organizai > ou eliminados, sem apelao, de um m ercado de trabalho bem conIr<>lado. Essas diferenas no interessam a nosso estudo. O que imporl; i e observar que o seguro-desem prego no constitui tanto um mecanis 1110 de previso quanto uma arma de com bate e um m eio para asse gurar a solidariedade de uma categoria de trabalhadores. A observao dosla experincia levou os reformadores do comoc > do sculo a imaginar instituies pblicas que duplicassem, integrassem ou substitussem os mecanismos sindicais. Os reformadores incorpora ram a seu projeto o m odelo criado pelos sindicatos, ainda que midando seu significado. Era necessria lima certa dose de audcia para no pres

29

lar ateno atitude combativa dos patres e considerar que as orgai ii/.aes sindicais j no eram uma ameaa, mas um dos elementos de uma nova ordem poltica na qual os operrios deixariam de ser os brI>aros que acampam s portas da cidade. Para isto, naturalmente, os prI>rios sindicatos deviam transformar-se e adequar-se s funes que lhes c'ram designadas por seus novos amigos. Contemplar os subsdios sindicais de desemprego com o uma for m a de seguro implica j uma interveno, que consiste em outorgar, a uma prtica operria, um significado que lhe alheio. Tomem os dois ndices dessa distoro caracterstica do pensamento reformador. Em primeiro lugar, os sindicatos confundem freqentemente as diversas circunstncias que provocam a perda do salrio; a greve, o 1 ock-out, a lalta de trabalho e, s vezes, a doena e a invalidez. Em todos estes casos, oulorgam-se subsdios, e, nas cotas sindicais, raramente se distingue a parte destinada a financiar especificamente os seguro-desemprego. O "seguro que no define os riscos cobertos e que no exige o pagamento ( Ic uma jia , evidentemente, uma coisa rara. Alm disso, o pagamento <Ia jia por desem prego deveria ser interrompido quando desaparecesse .i < lesocupao, ou esta deixa de ser involuntria. Desde o com eo, todos os sistemas pblicos se basearam nesta regra: quem recusava um emprego proposto pelo departamento de colocao de mo-de-obra perdia .mloinaticamente o seguro. Os subsdios sindicais funcionam de forma completamente diferente e vo acompanhados da proibio de aceitar um em prego cujo salrio seja inferior s normas sindicais ou propor cionado por um empregador que figure na lista negra. O seguro-desemprego oferece, assim, a possibilidade de recusar um em prego disponvel. Compreende-se, assim, a reao de muitos sindicatos aos projetos <Ic estatizao desses sistemas. No apenas que no o tenham pedido, mas que, alm disso, tem em perder, com sua independncia, um m eio <l<ao que, para alguns, tem importncia capital. Exigem, em troca, que o Estado ou as prefeituras proporcionem trabalho nos perodos de de presso cclica, e, quando isso no possvel, que lhes outorguem sub sdios pblicos sem condies: Work or Maintenance passa a ser, a parlir de 1906-1907, a bandeira dos trabalhistas britnicos. No entanto, os (pu* n lanifestam alguma hesitao so os sindicatos de operrios pouco qualificados, cujos salrios so baixos demais para poder financiar um sistema de subsdios mtuos. Os acordos feitos na Frana, em 1905 e, na Inglaterra, cm 1911, permitem que os sindicatos intervenham na gesto dos sistemas pblicos, o que aplaca sua oposio inicial. Km relao h reforma da moradia, tambm fica claro que a dou trina hlgienlsla no nasce no seio do m ovim ento operrio, e este d e

m ora muito a chegar a considerar, favoravelmente (e sob condies), a hiptese da construo de moradias pblicas. Sabe-se que, pelo menos at o final da Primeira Guerra, as aes coletivas dos inquilinos eram dirigidas contra as expulses e o aumento dos aluguis, especialm ente nos perodos de escassez aguda de m o radias operrias2 0 . Por outro lado, a linguagem e as formas destes m o vimentos revelam um dio profundo pelos proprietrios e seus repre sentantes. Nas m oradias-m odelo dos filantropos, observam -se muitos exem plos de negao em aplicar os regulamentos dos imveis, e, nos casos em que uma regulamentao pblica im pe aos inquilinos cer tas normas de utilizao, os inspetores sanitrios tm de travar uma guerra de desgaste que, quase sempre, perdem. Este tipo de resistncia e de reivindicao tem sua origem nas prticas cotidianas dos habitantes em relao moradia. Ficar no bair ro a exigncia mais comum, j que, no bairro, encontram os trabalho? (muitas vezes precrios), os numerosos recursos da grande cidade e a solidariedade entre cnjuges, indispensveis para a econom ia dom sticTpentr~dos estreitos limites do bairro popular, a m obilidade de residncia intensa. Observam-se, com freqncia, mudanas de re sidncia precipitadas quando no possvel pagar o aluguel ou quando se acumularam dvidas. As pessoas se mudam, com freqncia, na m esm a rua e, inclusive, no m esm o edifcio, para adaptar o aluguel aos recursos do momento. Alugar uma casa m enor ou ceder um c m o d o ou uma cam a uma form a habitual de reduzir os gastos. De qualquer maneira, boa parte das atividades cotidianas se desenvolve em espa os pblicos: o quintal, a rua, o bar. E ningum pensa em exigir as moradias saudveis das longnquas cidades-jardim dos reform ado res; a oposio total, ainda que, raramente, tenha obtido resultado quando os especuladores ou as prefeituras se propuseram a dem olir os bairros insalubres. Os operrios que tm um trabalho mais fixo e renda mais elevada e regulares com eam a emigrar para os subrbios, se organizam em sociedades mtuas de poupana e recorrem autoconstruo: esses m todos perm item manter a solidariedade do bairro de origem ou de trabalho; alm disso, proporcionam uma casa prpria, da qual no precisaro prestar contas a ningum. O silncio prolongado das organizaes operrias sobre o proble ma da moradia tem todo seu significado a partir destas comprovaes. Em diversos momentos, ainda que raramente antes de 1914, os partidos, sindic atos ou associaes adotam a linguagem do sanitarismo; essa mudana de atitude vai sempre unida diretamente presena de elementos reformadores procedentes das classes mdias. Seu apostolado tropea,

:u

<u m freqncia, na oposio de uma parte dos dirigentes e na passivi dade dos trabalhadores, ocorrendo, por isso, prolongados eclipses na reivindicao de moradias salubres. Alm disso, a posio dos sindi<idos difere em alguns pontos essenciais das propostas dos reformado res. Para os dirigentes operrios, denunciar os cortios constitui antes de mais nada argumento adicional para reivindicar salrios decentes e uma negociao coletiva. Tambm, observa-se, com freqncia, um re pudio ao paternalismo e ingerncia das autoridades; esse repdio assi ime, claro, formas diversas de expresso poltica. Em todos os pases, so rejeitadas as company towns e. as casas populares construdas pe las empresas; mas h diferentes matizes quanto interveno estatal. A American Federation o f Labor, de Gompers, aceitou, oficialmente, em 1914, o princpio de interveno pblica, mas apenas sob a forma de emprstimos a juros baixos, destinados aos trabalhadores, ou que as <ooperativas sindicais construssem as casas de acordo com seus criti ios Em troca, a Confdration Gnrale du Travail, da Frana, reivindi cou, em 1918, um vasto programa de construo pblica, exigindo, ao m esm o tempo, que a maioria de representantes dos comits fossem indicados pelos sindicatos, associaes de inquilinos e prefeituras; socialislas, naturalmente2 2 . A exigncia de autonomia operria, quer se exInesse na linguagem do individualismo, quer na do pan-sindicalismo, iii na constante que se estender at, pelo menos, poucos anos depois da Primeira Guerra Mundial. Em ambos os assuntos (seguro-desemprego e moradia), porm,as coisas continuam evoluindo. Tanto na Frana com o na Gr-Bretanha, a fora crescente, a partir de 1910, de sindicatos e partidos operrios, a criao de instituies pblicas de seguros ou assistncia, de rgos de colocao de mo-de-obra, de construtores pblicos e, sobretudo, a exI>erincia decisiva da econom ia de guerra imprimem uma evoluo r pida s posies das organizaes operrias. Nos Estados Unidos, obser vai 11 se tendncias idnticas na m esm a poca, mas a mudana decisiva so se produzir com o N ew Deal. Desse modo, uma parte das propostas d o s reformadores se converte em reivindicao operria. H distores importantes enlre as primeiras e as segundas, ainda que essa evoluo seja o indcio da afirmao de um novo sistema de poder.

Cincias e administrao
As estratgias de reforma que se insinuaram a parlir dos anos 1890 pteflmiraram, assim, uma guinaria Imporlante na relaAo de poder en

32

tre dominantes e dominados. Para que se estabelecessem verdadeira mente, seria necessrio que todos os participantes mudassem. Mas, previamente, para elabor-las, foi preciso rem odelar as representaes dos problemas e inventar novos instrumentos de interveno. As representaes do outro so inseparveis das tcnicas de ao sobre o prximo. As categorias que perm item pensar a realidade social, e Ss~p rticas destinadas a modific-la (saberes e poderes), form am todo um sistema. Os manuais de cincias sociais procuram apagar esta historicidade radical ao omitir toda referncia s relaes prticas dos clssicos com a sociedade de seu tempo, aos autores que, retros pectivamente, se consideram m enores e s disciplinas pr-cientficas do passado. Pois bem , a princpios do sculo, as nascentes cincias sociais iniciam uma profunda transformao das representaes do outro, o operrio, o pobre. Trata-se de uma dessas rem odelaes peridicas da viso dos dominados pelos dominantes produzidas em funo das di ficuldades enfrentadas pelo prprio exerccio da dominao. Esse outr6* ao qual nos referimos o povo das cidades, apesar de que se podem observar evolues anlogas, por exem plo, no que concerne ao ndio ou ao louco. Desde o co m eo da revoluo industrial, a burguesia utilizava a categoria de classes perigosas ao referir-se aos habitantes dos bairros operrios das grandes cidades. Esta representao permitia descrever uma massa humana pouco diferenciada, que habitava espaos urba nos precisos, nos quais se supunha se concentravam os flagelos sociais e onde, a qualquer m om ento, podia surgir uma am eaa: crimes, epi demias, violncia, insurreio. Este ponto de vista coexiste e entra em conflito co m outra viso pitoresca do povo, segundo a qual, aplicando cidade m todos similares aos dos folcloristas, consideram-se os per sonagens da rua um misto de c uriosidade e m ed o . Pois bem , quando se produz uma crise social, os matizes desaparecem , e a questo reprimir as massas consideradas criminosas. Durante o sculo XIX, quando uma parte dos trabalhadores co m ea a se organizar em sindi catos e agrupamentos polticos, os problemas passam a pertencer a uma categoria nica, a questo social . Esta configurao das repre sentaes coincidiu com a prtica baseada, ao m esm o tempo, na vio lncia do Estado em relao conduta de rebelio individual ou co le tiva, e em dispositivos de assistncia e de represso destinados a atuar diretamente sobre os indivduos e as famlias. Podem os dar a este sis tema de poder o nom e de m odelo disciplinante-repressivo. A partir de 1890, ocorre uma dupla transform ao da viso e do

projeto prtico sobre o povo. Por um lado, as classes perigosas d ei xam de ser encaradas em bloco. C om ea-se a diferenciar gelasse operria respeitvel de massas em pobrecidas, s quais se classifica', progressivamente, em categorias, cada uma delas sujeita a um trata m ento particular e adaptado a sua situao. Assim, os clientes habi tuais do hospital, do workhouse (asilo) ou das instituies de assis tncia co m ea m a ser tratados de form a diferente, segundo sejam situados nas categorias dos velhos indigentes, das m es e crianas sem recursos, dos desem pregados, dos vagabundos, dos retardados mentais e dos delinqentes juvenis. A o m esm o tem po, a questo social se fragmenta em uma srie de problem as sociais , co m a inteno de faz-la desaparecer. A cada um destes problem as deve corresponder um m bito de saber, uma especialidade profissional e tcnicas especficas de interveno. Deste rrido, adquirem autono mia, por exem plo, os problem as do alcoolism o, a tuberculose, a escolarizao, a aprendizagem , a moradia, o urbanismo e o d esem prego. O sentido com um das classes m dias co m relao ao operrio sofre, ento, uma transformao e adquire uma nova configurao, que se revelar sum am ente slida e durvel. A literatura naturalista e populista, as revistas ilustradas, o discurso poltico neoliberl,; pro gressista ou solidarista e, mais tarde, a grande mudana plasm ada na unio sagrada da Primeira Guerra Mundial, desem penh am um pa pel importante na difuso desta mudana de ponto de vista. Nesse duplo processo de decom posio e recom posio das re presentaes e, segundo se espera, da realidade, aparece uma novi dade de peso; eis que a cincia e a administrao, estreitamente asso ciadas, com eam a desem penhar um papel essencial. As evolues de uma e outra esto vinculadas historicamente. A s<x iologia emprica nasce das enquetes operrias e urbanas realizadas p e lo s missionrios da filantropia, que, logo depois, com earo a ser cham ados de assistentes sociais, ou pelos administradores das insti tuies de superviso das famlias pobres. A etnografia cientfica e a geografia humana esto diretamente associadas atividade das adm i nistraes coloniais de U ltra m a r ou dos governos m ilitare s no territrio norte-americano. A estatstica social acumula dados e afina seus m todos nas novas administraes trabalhistas e de sade pblica, en quanto o urbanismo se afirma com o disciplina e profisso no m arco das prefeituras ou dos grupos cvicos locais. Estas diversas cincias constrocin seqncias causais objetivas, freqentem ente mensur veis, entre os elem entos que extraem da realidade social e, em es penal, das prticas populares, com finalidade de transformao. F .o

:u

que ocorre, por exem plo, quando se supe uma relao entre as con dies de moradia e a mortalidade ou entre o em prego intermitente e a pobreza ou a desmoralizao. Enunciar uma relao causai eqivale a designar um mbito de reforma. As cincias delimitam, assim, seus objetos, de maneira que as administraes especializadas existentes ou por criar possam administr-los racionalmente. Quando a filantropia tradicional se mostra in capaz de transformar-se em face dos novos objetivos, alguns reform a dores acabam recorrendo a solues municipais ou estaduais. E quando as administraes pblicas resistem sua rem odelao neces sria, so objeto de crticas severas: subordinao em grau excessivo aos acasos da poltica e as instituies representativas, ou ligadas d e mais s redes de clientelismo, chegam a ser consideradas elas m esmas objeto da reforma. N o processo de constituio da maioria dos novos mbitos da atividade reformadora, observa-se uma segm entao caracterstica: o que ocorre no local de trabalho fica fora da cadeia de determinaes. Com efeito, as intervenes se especializam. Enquanto uns se ocupam da em presa e, especialmente, das condies de trabalho, outros defi nem seu terreno fora do m bito do trabalho: estabelecem -se, assim, as condies necessrias para a interveno de uma questo urbana . Deste m odo, a etiologia oficial da tuberculose s construes estatslicas que proporcionam sua prova ignoram os danos inerentes ao Irabalho e s ressaltam a falta de higiene e a promiscuidade nas m o radias2 3 . A longa tradio das enquetes de bairro e, mais tarde, a e c o logia urbana, partem da m esm a premissa. Cada disciplina retm, do ('ncadeam ento causai, os elem entos transformveis pela prtica refoi madora especializada que proporciona uma linguagem, e deixa de fora os elem entos que escapam de seu mbito. Esta diviso implica, por sua vez, um conhecim ento e um mas caram ento das realidades da vida popular. Esta dupla operao de s. i l>er e no saber desarticula as prticas que tm uma coerncia para <> s diversos grupos populares e d, aos elem entos, convertidos em aulnomos, um sentido diferente. Tom em os a noo de alcoolismo. O In gar essencial de sociabilidade popular, o bar ou pub, se converte cm " U a s s o m m o ir Da m esm a maneira, as diversas formas que reveste o erdilo mtuo operrio, vinculadas aos rituais familiares do consumo, so pensadas dentro da categoria de poupana, do m esm o m od o que as liansmisses do saber e da tcnica, que do origem s dinastias operrias e aos grupos originais, so pensadas em liino dessa cale gorla, que e a forma,'o profissional.

35

Observa-se um paradoxo. A cincia deve ser suficientemente verdadeira para localizar objetos pertinentes, com o objetivo de re m odelar a vida popular; ao m esm o tempo, no pode corresponder realidade, j que sua finalidade social consiste em exercer uma ao sobre seus objetos. No entanto, s vezes a coisa caminha. Vim os que os reform adores adotaram o m odelo do subsdio sindical de desem prego para conceber as instituies pblicas de seguro obrigatrio, que fazem funcionar o dispositivo em direo contrria a seus objetivos. Em outro registro observa-se que no era necessrio determinar todas as significaes sociais de festa ritual, o potlatch, para com preender que sua proibio destruiria as capacidades de resistncia dos ndios da Columbia Britnica. Foi, entretanto, necessrio seu estudo por toda uma gerao de etnlogos2 4 . A cincia e a administrao modernas esto em mos de homens novos. O notvel ilustrado, fundador da reforma social, ced e seu lugar ao especialista. Cada nova profisso elabora uma tecnologia que lhe prpria, reivindica uma legitimidade cientfica especfica e se afirma co m a criao de associaes que apregoam sua autonomia e de ins titutos de form ao que organizam sua reproduo. A partir dos anos 1910 produz-se a virada anunciadora no desaparecim ento da p rece dente gerao de reformadores, que marcar os anos im ediatam ente posteriores Primeira Guerra Mundial. preciso observar alguns matizes, j que considero que a his toriografia tende, com freqncia, a superestimar a autonomia dessas novas profisses tanto em relao com a burguesia reformadora tradi cional co m o com ao que concerne s relaes entre mbitos especia lizados de reform a2 5 . Claro que os novos especialistas projetam uma im agem de si m es mos, que a da independncia, que d a entender que no falam e atuam para defender os interesses particulares de nenhum grupo, mas em nom e dos interesses superiores da sociedade. Esta pretenso est baseada na objetividade da cincia a que servem. Os profissionais da reforma procuram alcanar certos objetivos que lhes so prprios e, para comear, o fato de que so imprescindveis ao progresso: procedem , muitas vezes, de um m eio modesto e sua hierarquia social passa por esse reconhecimento. Dessa forma, entraro em conflito com certos interes ses econm icos muito precisos: os dos proprietrios de cortios, das companhias de servios urbanos e dos empresrios, grandes ou peque nos, que abusam da mo-de-obra feminina, do trabalho domstico e do trabalho temporrio. Mas, ao m esm o tempo, necessitam mantervnculos privilegiados com os m eios da burguesia reformadora, que podem le^i

36

tim-los socialmente e com determinados padres que lhes sero ainda mais teis quando no existam os aparatos administrativos que possam receb-los. So muitos os refros que cantam, em unssono, o magnata e o reformador: Robert W. DeForest e Lawrence Veiller ou Henry Morgenthau e Benjamim C. Marsh, em Nova York, Charles Booth e o jovem Llewellyn Smith, em Londres, Max Lazard e Louis Varlez, em Paris e Gante. Coletivamente, os primeiros urbanistas e planificadores urbanos esto imersos em um m eio que lhes permite freqentar a grande burguesia, os filantropos e os empresrios famosos. A epopia da reforma cvica nos Estados Unidos e, muito particularmente, a histria da National Conference on City Planning nos mostram co m o os m eios empresariais ne cessitavam dispor de um pessoal reformador independente, capaz de proporcionar-lhes a legitimidade cientfica que no tinham para partir em busca da reconquista de um poder municipal que haviam perdido para os political mcFtnes" populistas; e, ao m esm o tempo, os novos profis sionais eram incapazes de prescindir da base social que tal aliana lhes brindava. Na Frana, o m esm o processo fica ilustrado pelo surgimento, 110 Museu Social, do grupo que, em 1919, constituir a Sociedade Fran cesa de Urbanistas. Por outro lado, apesar da segm entao cada vez mais clara dos mbitos da reforma, os laos entre uns e outros continuaro vigentes pelo m enos durante s duas primeiras dcadas deste sculo. Existe i una estreita rede de organizao qual cabe dar o nom e de nebulosa da reforma , cimentada por algumas instituies-chave e muitos hoi nens polivalentes. A respeito disso, so muito reveladores o estudo da Miealogia e a topografia dos diferentes grupos, e a biografia e trajetria Ias distintas personalidades. Pode-se ver, assim, a unidade do cam po <Ia reforma, muitas vezes ignorada por uma historiografia que conside ra natural a diviso das polticas sociais que ob ed ecem precisam ente .10 Irabalho histrico que se realiza nesse perodo. Os problemas sociais assim construdos pelos novos profissionais adquirem a qualidade de realidades objetivas, com o pode comprovar qualquer mente livre de preconceitos. Ficam, deste modo, despolitiza11 <> s c escapam ao mbito das controvrsias fictcias e perigosas do en Irentamento democrtico. Em pouco tempo, personagens situados em I kmios diferentes e inclusive opostos no leque poltico 011 social adotarc > uma linguagem comum que delimitar o terreno de seus enfrentamen l<is Esse consenso rene, em certos mbitos e certos momentos, os con ervadores, os liberais e os representantes do movimento operrio, ainda que a permeabilidade desse ltimos para com os lemas da reforma se de de maneira desigual, segundo as profisses e os pases, sobretudo

37

antes d,i I 'rimeira Guerra Mundial. Os diversos participantes adotam, fre qentemente, uma linguagem oposta sobre os m eios e, especialmente, a atitude do Estado na aplicao das reformas. Tambm diferem, com o < natural, quanto formulao das finalidades ltimas. Mas compartiII iam uma viso fundamental das necessidades, das normas de com por tamento mais convenientes e das tcnicas de governo do social. Cabe citar as convergncias entre Sellier e Siegfried ou entre Veiller e Stein no que concerne moradia, entre W ebb e Churchill no relativo assistncia ou de Jaurs e Lyautey em sua viso do que deve ser o exrcito m oder no2 0 . Esta superao do poltico se manifesta no pragmatismo de muitos reformadores pelas modalidades institucionais de sua ao. Para Unwin ou Abercrombie tanto faz que as cidades-jardim sejam construdas pelos empregadores, pelas cooperativas ou pelas prefeituras. algo que de pender das circunstncias, principalmente polticas. O essencial criar um novo tipo de espao urbano. A lm disso, observa-se uma caracters tica com um a muitos autores: a impacincia diante dos obstculos que tm sua origem na irracionalidade das instituies representativas e a lentido da burocracia. J no est longe a tentao tecnocrata e, inclu sive, a autoritria.

Uma mudana estratgica?

Cabe perguntar-se co m o se articulam representaes e ao no novo sistema de poder que gradualmente relega a um segundo plano, o m odelo disciplinante-repressivo. A cincia define as regularidades e o encadeam ento das causas e efeitos e procura formular predies. Por exemplo, Park e Burgess afir mam, em seu manual de 1921, que: Pelo que parece, a sociologia... poderia se converter, de certo m o do, em uma cincia experimental e chegar a isso na m edida em que seja capaz de definir os problemas existentes de tal maneira que os resul tados obtidos em um caso demonstrem o que poderia e deveria se fazer em outro2 7 . Em um sistema causai desse tipo, no h lugar para as determi naes individuais. hora de deixar de lado o moralismo. A maioria dos indivduos no so culpados por sua pobreza nem seus defeitos, atribudos com freqncia cada vez m enor herana social. Difundese a convico de que o m eio produz a degenerao e que possvel transform-lo mediante a reforma urbana. O desem prego, por sua vez, ser um "problem a da indstria"2 8e obedecer, portanto, a determina

38

das flutuaes econm icas sobre as quais no se pode exercer influi 1cia e desorganizao do m ercado de trabalho que, esta sim, pode ser corrigida. N o entanto, a nova representao da causalidade no leva_ao d e saparecimento da anterior. Se se considera que o cortio ou a con ges to urbana so as causas principais dos males sociais, h que se adm i tir, entretanto, que algumas famlias no podem fazer nada mais do que engendrar a degradao de seu m eio ambiente: tam bm a eugenia uma cincia. E, se as causas do desem prego so industriais e sociais, procurar-se- corrigi-las com as novas tecnologias da reforma, j que h, tambm, causas cuja origem individual. As primeiras explicam sua magnitude estatstica e as segundas sua incidncia individual. Apa rece, assim, um resduo incompreensvel, que legitima a permanncia de dispositivos verdadeiram ente disciplinares que ser necessrio ra cionalizar e incorporar a um todo e cuja funo ser secundria, ainda que s os sonhadores podero pensar que podem ser erradicados. Com efeito, prope-se um problema delicado quando se procura com preender a especificidade das polticas sociais do sculo XX. O m o delo de poder dominante se modifica, mas h traos essenciais do mo<leio disciplinante-repressivo que subsistem. Eles podem ser considera dos arcasmos e, em especial, testemunhos da resistncia dos prprios grupos dominantes em modernizar-se. Cabe recordar, tambm, que uma sociedade sempre mltipla e que, em seu seio, se articulam sislemas sociais que parecem pertencer a pocas diferentes da histria: as manufaturas e os trabalhadores livres da Europa do sculo XVIII implica vam a escravido no Novo Mundo, com o a tecnologia avanada da atual I .os Angeles coexiste com os imigrantes clandestinos das oficinas de p e as eletrnicas de Orange County. Seria fcil demais dizer que esses desi veis ob edecem a resistncias modernizao. Seu reaparecimento uma prova de que guardam relao com as desigualdades espaciais da acumulao do capital e com a transformao das formas produtivas e urbanas e, por conseguinte, com a estrutura do poder2 9 . Portanto, a permanncia dos dispositivos repressivos no repre senta apenas uma rem iniscncia do passado, e a articulao do sislom a m oderno de poder com o sistema disciplinar no algo acidental. Os dispositivos se apiam sigilosamente na vigncia do sistema dis ciplinar, seja ela discreta ou evidente. A ordem social reconciliada ;i que tendem as novas tcnicas de poder se estende, sem dvida, a espaos s o c ia is cada vez mais amplos, ainda que no esteja protegida dos fracassos locais nem lam pouco de fissuras globais. Por esse m oti vo, r possvel que aflorem os m todos repressivos at que se tornem

:ib

visveis de forma permanente em alguns setores da populao e em algumas conjunturas de crises importantes em grande escala. A partir desta perspectiva, so compreensveis as posies de Sydney W ebb, um dos primeiros tericos da gesto m oderna do social e, em conse qncia, socialista. A partir de 1900, Sydney W ebb luta com afinco para desarticular a lei de pobres na Gr-Bretanha, para suprimir o workhouse e para criar certos sistemas racionais de assistncia e formao. Entretanto, proclam a ao m esm o tempo: (...) a necessidade de contar, na base do sistema de proviso pblica, com alguma instituio na qual as pessoas possam ser tranca fiadas e mantidas pela fora. (...) Uma experincia de reforma peni tenciria desse tipo se torna absolutamente indispensvel para a efic cia de um plano em relao ao desem prego3 0 . No creio que, neste caso, se trate de m ero arcasmo, de um re sduo vitoriano no seio do pensam ento moderno. Aqueles que se pro p em a elaborar tecnologias cientficas de gesto da vida dos pobres (na antiga nomenclatura) sabem muito bem que sempre tero neces sidade da poltica. Apesar disso, observa-se uma mudana: ser reconhecido com o algum que tem direito a um subsdio no a m esm a coisa que receber uma esmola; ocupar uma moradia administrada por determinadas au toridades municipais s que se contribui elegendo com seu voto no o m esm o que depender da vontade de um senhorio. Ao contem plar as polticas sociais m odernas com o uma am pliao indefinida do contro le social deixam-se de ver essas diferenas importantes: um conceito que pretende explicar tudo acaba por no explicar nada. Pois bem , no c o m e o do sculo, ocorre uma transformao e o m odelo disciplinante-repressivo se atenua e d lugar a uma nova estratgia de alcance reformador. As tcnicas de luta corpo a corpo no prprio terreno do adversrio do lugar s que caberia denominar tcnicas da norma ob jetivada. A norma formaliza uma necessidade objetiva do indivduo e da sociedade e, ao m esm o tempo, tambm, o m eio racional de satisfazla. A cincia permite enunciar essa necessidade graas a um m todo experim ental que pode ser aplicado a todos os aspectos da vida social. John Nolen, importante figura da planificao urbana nos Estados Uni dos, refere-se, nos seguintes termos, a um dos principais resultados do gigantesco laboratrio de m odernizao que foi a Primeira Guerra Mundial: H leis pelas quais se rege o bem-estar humano, leis cientficas, o, agora, sabemos, m elhor que nunca, que convm respeit-las. A m o

40

radia no uma exceo. H que respeitar certas normas em matria de moradia e, tambm, em matria de alimentao, vesturio, navios, munies, construo de fbricas, automveis, avies e toda a co m plexa maquinaria do mundo m oderno 3 1 . A norma abstrata e no foi formulada para este ou aquele grupo >-m particular, para tai ou qual classe social, mas para seu valor universal. ( ada sistema normativo cria sua nomenclatura estatstica capaz de clasilicar os indivduos de maneira unvoca e assinalando a m edida em que as condies que os caracterizam devem ser modificadas. Citemos a i es| >eito a inveno da poverty Une, assim chamada por Charles Booth, 1111 final da dcada d 880, a definio dos critrios da superpopulao ' Ias moradias pelos institutos de estatstica e a definio, no final da di a<la de 1920, das normas pelas quais deviam reger-se as equipes cole tivas pelos tericos da idia de unidade de vizinhana. Os organismos euear regados da observao das populaes e de colocar em prtica as ii( >mias i o tm por que conhecer os grupos reais, bastando-lhes prestar ateno nas categorias que nascem de sua prpria interveno. Cada indivduo se situa em uma srie de posies independentes umas das i> i ihas, <(> i slrudas por vrios sistemas de classificao prtica. Enquanto lei-, cientficas ignoram o indivduo concreto, as normas que as cin ias p<imitem estabelecer reconstroem um indivduo^diferente, que se verte em sujeito da administrao. A norma fica objetivada em regulamentos administrativos ou es paos < < instrudos, nos quais a racionalidade se im pe a todos inde i i ii lei itemente das vontades individuais, tanto dos governantes q u a n i" d.s governados. A norma a segunda m o invisvel, a esquerda i i i i . .Seu m odo especfico de operar consiste em que dela parlem as u m a s sociais auto-reguladas. Mencionarei duas formas essenciais: o in d iv d u o racional e a comunidade primria. ( ) pi-iisaiilento econ m ico neoclssico acaba de inventar os cc>i \ i11is de consumidor racional e de trabalho co m o fator de produo. Indo o i.... Io busca o excelente. Esta construo substitui vantajosa mm nii a leprescntao, formulada por Marx, de uma fora trabalho ...... adoila obrigada a se vender pelo seu preo de reproduo. Mas os ..............lores tm um sentido pragmtico e sabem que o lioriio ....... nniiiii ns ainda no nasceu e ser preciso fabric-lo a partir de um ni iieii.il dllicil ( )s comportam entos de m axim izao im plicam liaba In ii si i ada vez mais e melhor, consumir-se para m elhor produ/ii e
"ui niii. ai se I Ia <|iie criai as condies para que o m odelo chegue i i i n alldade Alled Marshall n/io s dotou a eincia econm ica do,s iii 1 11ii i ieiilos loi m allzwlos que lalve/ llie eram necessrios, m as Iam

II

bm militou ativamente para que se enviasse s labour colonies" os trabalhadores que constituam o residuum do que j no era possvel ocupar3 2 . Os esforos para organizar o m ercado de trabalho realizado em todos os lugares a partir de 1900 so o rosto oculto dos novos m a nuais de econom ia poltica de Cambridge e de Yale. Os primeiros ar quitetos do m ovim ento m oderno e os urbanistas funcionalistas tradu zem , sua maneira, o m esm o sonho no espao: a cidade industrial de Tony Garnier testemunho disso, e o m esm o se pode dizer da mxima de Lon Jaussely no ps-Guerra: H que produzir m elhor para viver m elhor e tam bm h que viver m elhor para produzir melhor. Eis aqui o axiom a do dia, cuja soluo o problem a que atinge a sociedade m oderna3 3 . Contudo, esta viso de uma sociedade atomizada de produtores eficientes e de consumidores racionais suscita uma inquietude im por tante, expressa por Durkheim com a linguagem da anomia, e que as representaes da sociedade co m o organismo tendem a superar. A harmonia do todo implica a integrao das partes, e esta integrao tem de ser levada a cabo atravs de grupos de dim enses limitadas nos quais a norma se imponha eficazm ente, sem que haja qualquer interveno externa. Trata-se, essencialmente, da famlia e do bairro. A viso deste ltimo muda de signo. Liberada de sua definio classista, a com unidade local reconstituda sobre novas bases pode se converter no vetor fundamental da ao reformadora graas aos planificadores e aos servios sociais. E, inclusive, na m edida em que as organizaes sindicais sejam j um fato, haver reformadores que acabaro considerando-as um dos instrumentos possveis da reconstituio do vn culo social. Os dois mbitos da reforma evocados no presente artigo (os sis temas de assistncia e a moradia popular) perm item ilustrar alguns aspectos da ruptura estratgica inaugurada pelas polticas sociais m o dernas. Depois da guinada liberal que ocorre em pocas e graus distintos segundo os pases, e a partir da nova lei de pobres da Gr-Bretanha, de 1834, os sistemas de assistncia se basearo em dois elem entos complementares: a clausura pblica e a caridade privada. O povo sabe que, ultrapassado certo limite, cujo contorno confuso, j que, em cada caso, sero fixados pelas autoridades, a coero direta pode recair so bre suas costas e fazer com que acabem na priso, no hospital ou na workhouse. Antes de chegar a esse extrem o podem recorrer aos filan tropos e estes satisfaro a demandas de cada indivduo, com a condi o d e com provar se h necessidade de ajuda, < depois de aceitar uma

42

maneira idnea de utiliz-la. Sabe-se que, na prtica, e, apesar dos esforos da filantropia cientfica , as lgicas do clientelismo e as con junturas das crises peridicas recriavam o que os racionalizadores re putavam, malsinantemente, sem descanso, claridade indiscriminada. Um dos principais aspectos do seguro-desemprego, elaborado em 1 1)09-1911, por Beveridge e Churchill, consistia em substituir a arbitra riedade pela norma. O subsdio seria um direito ganho graas a um IrablfiTguTr realizado com antecedncia ao perodo do desem prego. No gosto de misturar a moralidade com as m atem ticas , dis se Churchill a esse respeito e, co m o corolrio das seguintes palavras, levem ente provocadoras:

No estou convencido de nosso direito de recusar o subsdio a um homem qualificado que perde seu emprego devido embriaguez. Esse homem j deu sua contribuio (...) epreciso recompens-lo independentemente da cau sa da demisso. indiferente se esta se deve a sua prpria inclinao bebida ou de seu empregador3 4 .
Naturalmente, preciso decidir quem m erece ajuda e quem no m erece, sem a interveno da incerteza prpria de uma deciso indi vidual. Llewellyn Smith, que preparou a legislao de 1911, expressou isso com clareza: O prprio funcionamento do sistema excluir auto maticamente o ocioso3 5 . O seguro-desem prego se baseia em uma sel<\'o automtica dos que tm direito e dos que no tm e se supe que consegue isolar os desem pregados ocasionais dos sistemticos. A c lassificao terica definida por Alfred Marshall alguns anos antes p o d e converter-se, ento, graas a um m ecanism o administrativo, no l> 1incpio da classificao real dos grupos sociais. Pode-se dizer, assim, <|ue o conceito m oderno de desem prego precedeu historicamente a calidad que devia designar. Cabe examinar outro captulo da luta disciplinar: a interveno nas famlias em seu domiclio. No princpio, procurou-se com bater di retamente as formas de utilizao do espao dom stico, consideradas i egativas do ponto de vista moral ou sanitrio: a aglomerao, e, prinelpalmente, a prtica de sublocao, a irregularidade no pagam ento (Ias mensalidades e o trabalho em domiclio. Durante essa poca, uli li/.ii ani se tcnicas de interveno sobretudo repressivas, geralmente Ineficazes, seja exercendo um controle direto sobre as famlias por m e l o d e "frienclly oisitors", h maneira de Octavia llill, ou dos social 'nilhviirnls", seja aplicando, por interm dio dos inspetores sanitrios,

43

um regulamento rgido. Os reformadores mais progressistas defen de ram tam bm a construo de casas-m odelo por constiturem um pa dro de vida higinico e de controle mais efetivo. Mas esta interveno perdurou at m eados de 1900 em termos de operaes isoladas. As m oradias-m odelo dos filantropos no passavam de ilhotas de reduo construdas num oceano de imundcie, que eram os bairros populares. Pese restrita seleo dos inquilinos e aos regulamentos a que eram submetidos, a influncia do m eio externo tendia, por sua vez, a transform-los em barracos. O Garden City Movem ent propunha outra solu o: criar um m eio radicalmente novo em comunidades autocontidas e afastadas da cidade. Mas o sonho de deter o crescim ento das m etr poles topava com a realidade da urbanizao. Contudo, apesar dos fracassos prticos de ambos os enfoques, as experincias realizadas permitiram que com eassem a ser definidas normas cientficas de ha bitao, s quais se atribua, por si s, um efeito reformador e que se materializaram em edifcios e espaos. A partir de 1910, com o m ovim ento de planificao urbana, abrese urna nova etapa. Considera-se, ento, que a cidade inteira que tem de ser reformada. As coisas tm de estar em seu lugar, segundo a ex presso pitoresca dos autores do Plano Regional de Nova York:

(...) A ocupao do solo de acordo com os diversos usos parece ter sido obra do chapeleiro louco de Alice no Pas das Maravilhas. Pessoas muito pobres vivem em corti os situados em reas centrais de preo elevado. (...) A pou cos passos da Bolsa se sente o aroma do caf torrado; a uns cem metros de Times Square, o fedor dos matadouros. (...) A situao contraria todo o sentido de ordem. As coisas esto fora de seu lugar natural. necessrio corrigir essa confuso para que as atividades se realizem em lugares apro priados3 6 .
A diviso do solo em reas especficas ser instrumento privile giado deste esforo por separar o espao reservado s finanas do da indstria, os locais de trabalho do das moradias dos trabalhadores. A planificao do desenvolvim ento dos subrbios tem por objetivo evitar que se reproduzam o desordenam ento arquitetnico caracterstico das cidades antigas, pois disso que se trata: eliminar os bairros populares tradicionais e criar unidades residenciais nas quais se logre impedir, rigorosamente, trabalhar e nas que cada aspecto da vida cotidiana ocorra em um local determinado. O urbanismo funcionalLsIa dos con

grossos internacionais de arquitetura m oderna levar ao paroxismo, sobretudo ao suprimir as ruas; viso esta compartilhada por seus opoi lentes, os nostlgicos do passado. Parte-se do pressuposto de que a nova ordem social ser en gen drada por esta nova ordem urbana pensada, ao m esm o tempo, co m o organismo no qual cada elem ento contribui para a vida de todo o con junto e co m o fbrica racionalizada na qual cada funo se realiza no lugar adequado e da m elhor maneira possvel. Jaussely propugnou a organizao econm ica das cidades co m o uma espcie de tayloriza(o, um grande escritrio3 7 , enquanto que, no plano regional da Rus.II Sage Foundation, afirmava-se que a rea de Nova York e seus ar redores pode ser com parada ao solo de uma fbrica. A planificao icgional decide a melhor maneira de utilizar o terreno e adapta as zo nas sua possvel utilizao3 8 . Se esta estratgia de reforma pensada com os olhos postos em uma importante reorganizao das relaes de poder, a pergunta que l> <ide ser feita esta: por que essa mudana e por que nesse m om ento? iiata-se de uma pergunta difcil, que nos obriga a relacionar as repre sentaes e as polticas com as realidades sociais s quais se aplicam. A l e m disso, mais alm das especificidades culturais e institucionais de i .uIa uma das naes interessadas, os traos comuns do processo con v id a m a interrogar-se sobre as m odificaes produzidas, no co m e o cl<>sculo, nos grandes pases industrializados, que podem explicar o .urgimento do m oderno projeto de reforma. Voltemos, porm, aos diagnsticos e s receitas de Beveridge e Sellier, j que so outras etapas do processo. Estes autores foram, am bos, pessoas prticas, e enunciaram problemas precisos, propondo medidas de acordo com as circunstncias. No seria correto atribuirlbes, retrospectivamente, certos objetos exclusivamente em basados In nossa leitura da histria posterior. S podem os restituir sua prpria linguagem, que um dos m odos de expresso consciente da socieda d e d e seu tem po e dos conflitos que a agitaram. Pois bem , Beveridge > Sellier enunciam fatos em forma de problemas cuja soluo daria i irlgem a uma nova configurao tanto da indstria (lugar onde se orii:in. a questo social) co m o da sociedade poltica. Por um lado, estes reformadores expressam, com preciso cada vr/ maior, as exigncias que sero impostas, do seu ponto de vista, pelii luluia ordem produtiva. Descobrem que os trabalhadores das grandes i I d a d e s n.io contam co m a s condies que a nova revoluo industrial, Iniciada em alguns setores desde 1880-1890, requer, e cujo dosenvol vim enlo desejam. Sonham co m u m operrio novo, estabilizado no cm

15

prego assalariado, m vel em um espao urbano ampliado e cujos h bitos de consum o tenham, com o nico fim, a produtividade. Sem d vida, quando os reformadores formalizam esta viso, adiantam-se s realidades industriais, cuja rem odelao pelo sistema da fbrica e a organizao cientfica do trabalho ser muito lenta, sobretudo nas m e trpoles, objeto privilegiado de sua ateno. Por outro lado, a experin cia recente da grande depresso e o pressentimento de que o regim e de acumulao, cuja crise se expressou dessa forma, alcanaram seus limites, so elem entos essenciais que explicam sua exploso reform a dora no final do sculo. Mas o que se expressa no tanto uma viso ntida da nova sociedade industrial por nascer, mas uma srie de diag nsticos precisos sobre os obstculos que se op em a seu advento. Os operrios reais, com efeito, resistem com xito s mudanas que, nes se m om ento, so geradas no capitalismo. Os m odos de vida que os reform adores condenam lhes perm item defender-se tanto da precarie dade do pagam ento em mercadorias quanto da dependncia do vn culo salarial. Tm xito porque as caractersticas do processo de trabalho per m item isso e porque a cidade e o bairro esto a para proporcionar-lhes, m esm o que de form a irregular, os recursos que necessitam. Reciproca mente, suas prticas de resistncia eternizam as estruturas produtivas e urbanas em que se baseiam. Sellier e Beveridge com preenderam que esse crculo vicioso devia ser atacado pela raiz, apesar da obstinao do povo e dos empresrios mopes. Por outro lado, a ordem poltica baseada na excluso das massas (d e fato ou de direito), na legitimidade dos notveis e na represso aos m ovim entos trabalhistas tam bm est chegando ao fim. A partir de 1880, desenvolve-se uma nova gerao de sindicatos e os grupos pol ticos socialistas ou populistas utilizam as possibilidades brindadas p e las instituies para lanar-se conquista da classe operria. O sufrgio universal masculino se im pe na Europa, enquanto que, nos Estados Unidos, tem, co m o conseqncia, a derrota dos lderes locais nos mu nicpios das grandes cidades. Esta evoluo exige a criao de cida dos, o que, por sua vez, implica profundas m odificaes do com por tamento das classes dirigentes e tam bm das dependentes. A questo social de ontem expressava um fato baseado na idia de que os op e rrios eram estrangeiros nao; sua entrada com todos os direitos, na sociedade poltica, caminha junto com a renovao das bases desta ltima e uma reformulao das demandas por parte das massas. S com a condio de que todos compartilhem os objetivos comuns sera possvel que as relaes sociais s e e s ta b e o a m > <ibi<- novas bases, que

i o sero nem o patronato nem as comunidades fechadas e hostis do passado, mas a participao nas prprias instituies polticas. Bevei idge e Sellier so democratas conscientes das precondies da dem oi racia. Os fins comuns necessrios ao organismo social devem ser pro clamados e compartilhados. Os ideais cientficos dos reformadores Iiroporcionam uma parte desses fins comuns, e, o patriotismo, a outra. <om a Primeira Guerra Mundial, progresso social e patriotice grosseira II 'velam, com toda clareza, sua conexo ntima.

NOTAS
l .ir artigo partiu do contedo de uma palestra proferida na conferni ia Espao, Poder e Representao , Departamento de Antropologia la I Iniversidade da Califrnia, Berkeley, em dezem bro de 1986. Agrai l i r o a Paul Rabinow por ter criado esse frtil local de debate e a Grard Mauger (Paris) por seus comentrios estimulantes. i K < >yal Commission on the Poor Law and the Relief o f Distress, AppenJn vol. 8, House o f Com m ons Paper Cd 5066/1910, Q. 78120, pg. 33. Ver ( 'hristian Topalov, Invention du chm age et politiques sociales In <Icbut du sicle , Les Temps Modernes 43, 496/497, novem bro-dei m h ro de 1987, pgs. 53-92. I ( bailes Booth, Labour and Life of the People, vol. 1, Londres: W il & Norgate, 1889, pg. 596.

liams

I Ki >yal Commission on the Poor Law, Appendix vol. 8, Q. 78153, pg. 35. ' l\ <>yal Commission on the Poor Law, Appendix vol. 8, Q. 78049, pg. 31. i' Allivd Marshall a Percy Alden, 28 de janeiro de 1903, em A.C. Pigou i I,), Memoriais of AlfredMarshall, 1925, pgs. 446-447. . l Icmi Sellier, Rsolution relative la cration d un O ffice dparlc HH-nlal d liabilations bon m arch , em Conseil gnral de la Seine, /i oi t\s verbaux et cllibrations, 1914, pg. 333. Vn Susanna Magri e Christian Topalov, De la cit-jardin la ville lalionalKcc un lournant du projet rformateur. Etude comparative i laiii < , <iandc Brelagnc, Ilalle, Rlals Unis , Revue Franaise de Socio l,it/lr ,'H, :i, Julho setem bro de 1987, pgs. -117-451.

i I leml 1 Sellier, ia vle urbaine 3,1919.

10 I Irni I ,S<*IIIcm , Happort <m ( Vniseil d'Ailminislratioii de 1Officc Public

47

dHBM de la Seine. Le rle et les mthodes de iOffice public d HBM de laSeine, 1919.
11. Henri Sellier, Confrence 1 Assem ble gnrale de la Socit Franaise des HBM (1922) , La vie urbaine 19, 1923. 12. Maurice Halbwachs, La classe ouvrire et les niveaux de vie, Paris: F. Alcan, 1913. 13. Law rence Veiller, Housing Reform through Legislation , Annals of the American Academy of Political and Social Science 51, janeiro de 1914, pg. 71. 14. a tese da maioria dos policy studies, desde os de W ebb at 1960, e, inclusive, depois. Ver, para o problem a da moradia: Roy Lubove, The Progressives and the Slums: Tenement House Reform in New York City, 1890-1917, Pittsburgh, University o f Pittsburgh Press, 1962; Henri Guerrand, Les origines du logement social en France, Paris: Editions Ouvrires, 1966; Enid Gauldie, Cruel Habitations: a Flistory of Working-Class Housing, 1780-1918, Londres: Allen & Unwin, 1974;A. S. Wohl, TheEternal Slum: Housing and Social Policy in Victorian London, Londres: Edw ard Arnold, 1977. Sobre o desem prego: Robert H. Bremmer, From the Depths: The Discovery ofPoverty in the United States, Nova York: N ew York University Press, 1956; Roy Lubove, The Struggle for Social Security, 1900-1935, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1968; John A. Garraty, Unemployment in History: Economic Thought and Public Policy, Nova York: Harper an Row, 1978. 15. Ver G.D.H. Cole e Raymond Postgate, The Common People, 17461946, Londres: Methuen, 1949, pgs. 542-567 e, mais recentem ente, Norm an Guinsburg, Class, Capital and Social Policy, Londres, Macmillan, 1979. Sobre a moradia, ver Marc Swenarton, Homes Fit for Heroes: The Politics and Architecture ofEarly State Housing in Britain, Londres: Heinemann, 1981. Sobre o desem prego, interpretaes mais sutis: Francs F. Piven e Richard A. Cloward, Regulating the Poor. The Functions of Public Welfare, Nova York: Pantheon Books, 1971; Alexander Keyssar, Out of Work: The First Century of Unemployment in Massachusetts, Cambridge: Cambridge University Press, 1986. 16. Ver os inmeros autores que seguem as idias de Foucault: Lion Murard e Patrick Zylberman, Le petit travailleur infatigable ou le proltaire rgnr. Villes-usines, habitat et intimits au XIX e sicle , Recherches 25, novem bro de 1976; Jacques Donzelot, Lapolice des famillies, Paris: Editions de Minuit, 1977; Gwendolyn Wri^lil, Moralism and

the Model llome\ Domestic Architecture and Cultural Conflict in (liia i

48

go, 1873-1913, Chicago, University o f Chicago Press, 1980; M. Christine Boyer, Dreaming the Rational City: TheMyth of American City Pianning,
Cambridge, Mass., MIT Press, 1983. 17. Henry Pelling, The Working Class and the Origins o f the W elfare State , em Popular Politics and Society in Late Victorian England, Lon dres: Mcmillan, 1968, pgs. 1-18. 18. No possvel citar sistematicamente todas as fontes originais em que se baseia esta passagem. Quanto a historiografia recente, ver em especial: Alain Cottereau, Les dbuts de la planification urbaine dans lagglomration parisienne , Sociologie du Travail 18, 4, outubro-dezem bro de 1970, pgs. 362-392 e Vie quotidienne etrsistance ouvrire .1 1 'aris en 1870 , introduo a Denis Poulot, Le sublime, ou le travailleur comme il est en 1870, et ce quilpeut tre, Paris: Maspro, 1980, pgs. 7 1 02; Gare th Stedman Jones, Outcast London:A Study ofthe RelationsInp bctween Classes in Victorian Society, Oxford, Oxford Universily Press, 1971; Michelle Perrot, Les ouvriers, 1 habitat et la ville auXIXe. ier le , em La question du logement etle mouvement ouvrier franais, I .ii is: Editions delaV illette, 1981, pgs. 18-39; PatThane, The Working i l.iss .uid State W elfare in Britain, 1880-1914 , Historical Journal 27, 4, l!)M , pgs. 877-900. I'' V < i I Vter Schttler, Die Entstehung der Bourses du Travail: Soziali ihtik und franzsischer Syndikalismus am Ende des 19. Jahrhunderts, i i.inelort dei Meno: Campus Verlag GmbH, 1982; Robert M. Jackson, lhe Pormation of Craft Labor Markets, Orlando, Fl.: A cadem ic Press, l ' . I, <'luistian Topalov, Aux Origines de 1 assurance chm age syndi .111\ IJnc; comparaison Grande Bretagne, France et Etats Unis , em riei te liou vier e Olivier Kourchid (eds.), France-USA. Les crises du tra m il et tlc la produetion, Paris: Mridiens Klincksieck, 1988, pgs. 49-60. 'u ' > i is. ii ma Magri, Le mouvement des locataires Paris et dans la ban In in parisienne, 1919-1925. Premire approche, Paris: Centre de Sociolule I Irbalne, 1982 e Le m ouvem ent des locataires Paris et dans sa i '.mileue, 1919-1925", Le Mouvement Social 136, outubro-dezembro de pags 51-72; Ronald Lawson e Mark Naison (eds.), The Tenanl i/ . n,ini'nt in New York City, 1904-1984, Nueva Brunswick, N.J. Rulgers I Inlvec.lly Piess, 1986, pgs. 39-93.

Inuiili

\iiieili ,in led eia lion o f I ,abor, Report o f Proceedings of the Tliirty \iiiiiiiiI ('onvenlion, Washington, 1).(!., Law Reprter Prinling 1 ii, I' iII, 1 1 .1 ^ ; '.!()!( I Vri 11 "Programa uilnlnio" da Ct 1T Irancesa em 1918 e seus com eu

4!)

trios na imprensa sindical. Estas referncias procedem dos estudos que Susanna Magri vem realizando. 23. Ver Alain Cottereau, La tuberculose: maladie urbaine ou maladie de 1 usure au travail? Critique d une pidm iologie officielle: le cas de Paris , Sociologie du travail 20, 2, 1978, pgs. 192-224. 24. Ver Eric R. Wolf, Europe and the People without History, Berkeley: University o f Califrnia Press, 1982, pgs. 184-192. 25. Ver as fontes da tradio: Richard Hofstadter, The Age of Reform: From Bryan to F.D.R., N ova York, Vintage Books, 1955. 26. Sobre este ltimo ponto, ver Paul Rabinow, French Modern: Norms and Forms o f the Social Environment, Cambridge, Mass.: M.I.T. Press, 1989, pgs. 118-123. 27. Robert E. Park e Emest W Burgess, Introduction to the Science of Sociology, Chicago: University o f Chicago Press, 1921, pg. 45. 28. W illiam Beveridge, Unemployment: A Problem oflndustry, Londres: Longmans, Green and Co. 1909. 29. Ver David Harvey, The Urbanization of Capital, Oxford: Basil Blackw ell, 1985. 30. Sydney W ebb e Beatrice W ebb, The Prevention of Destitution, Lon dres: Longmans, Green and Co., 1911, pgs. 150 e 151. 31. John Nolen, The Housing Standards o f the Federal Governm ent , em National Housing Association, Housing Problems in America. Pro-

ceedings of the Seventh National Conference on Housing, Boston, November 25-27, 1918, N ova York: National Housing Association, 1918,
pgs. 118-127. 32. Alfred Marshall, The Housing o f the London Poor , Contemporary

Review 45, fevereiro de 1884, pgs. 226-232.

33. Lon Jaussely, Avertissement , em Raymond Unwin, L tude pra tique des plans de ville, Paris: Librairie Centrale des Beaux-Arts, 1922. 34. W.S. Churchill e Llewellyn Smith, Notes on Malingering , 6 junho d e 1909, Beveridge MSS, citado em Bentley B. Gilbert, Winston Chur chill versus the Webbs: The Origins o f British Unem ploym ent Insuran c e , American Historical Review 71, abril 1966, pg. 856. 35. Hubert Llew ellyn Smith, Econom ic Security and Unemploymenl Insurance , Economic Journal 20, dezem bro de 1910. 36. Com m ittee o f the Regional Plan o f N ew York nnd lis Envlrons, Re

50

gional Survey o f New York and its Enuirons, Nova York: Regional Plan
of N ew York and its Environs, vol. 1, 1929, pg. 31. 37. Jaussely, Avertissement , op. cit., pg. 111. 38. Committee o f the Regional Plan o f N ew York, Regional Survey, vol. 1 , op. cit., pg. 18.