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CUADERNOS
CeALCI
La poltica de desarrollo de la UE y Amrica Latina:

Estrategias e instrumentos de cooperacin para la asociacin birregional
Jos Antonio Sanahuja
Fundacin
Carolina
CeALCI
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La poltica de desarrollo de la UE y Amrica Latina:

Estrategias e instrumentos de cooperacin para la asociacin birregional
Jos Antonio Sanahuja
CeaLCI - Fundacin Carolina C/ General Rodrigo, 6. 4 Edicio Germania 28003 Madrid www.fundacioncarolina.es cealci@fundacioncarolina.es
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Diseo grfico: Calamar ISSN: 1888-5934 Depsito Legal: m-17149-2008
ndice
I. El escenario de la cooperacin al desarrollo en Amrica Latina: ODM, securitizacin, agenda de cooperacin de renta media, eficacia de la ayuda y cooperacin sur-sur............................................ 5 II. La UE, la arquitectura de la ayuda y las reformas de la poltica de desarrollo ..................................................................... 31 III. La cooperacin al desarrollo UE-Amrica Latina .......................... 41 IV. Conclusiones y propuestas .............................................................. 57 Anexo ...................................................................................................... 64 Bibliografa empleada ............................................................................ 72
Jos Antonio Sanahuja es profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad Complutense de Madrid. El autor agradece la colaboracin de Francisco Verdes-Montenegro, investigador doctoral de la Universidad Complutense, en la elaboracin de la informacin estadstica. E-mail: sanahuja@cps.ucm.es.
I. El escenario de la cooperacin al desarrollo en Amrica Latina: ODM, securitizacin, agenda de cooperacin de renta media, eficacia de la ayuda y cooperacin sur-sur
En el decenio de 2000, el escenario del desarrollo y de las polticas de cooperacin ha experimentado importantes cambios que han alterado la posicin de Amrica Latina en la agenda internacional del desarrollo y en los flujos de ayuda. A finales de los aos ochenta, en el periodo en el que la entonces Comunidad Econmica Europea se implic en la resolucin de los conflictos centroamericanos, la regin, sumida an en la crisis de la deuda, se encontraba sometida a los programas de estabilizacin y ajuste de las instituciones de Bretton Woods, y la ayuda al desarrollo, que tena un papel poco relevante en la financiacin externa, era sobre todo un instrumento para respaldar los procesos de paz y reconstruccin en Centroamrica, y los procesos de transicin y consolidacin democrtica tanto en esa regin, como en el conjunto de Amrica Latina. A mediados de 2000, el escenario era muy distinto en cuanto a corrientes de recursos, motivaciones y actores relevantes. Varias tendencias se observan con claridad: una creciente privatizacin y transnacionalizacin de la financiacin del desarrollo, con los flujos oficiales y en particular la ayuda oficial al desarrollo (AOD) relegada a una posicin cada vez menos importante; cambios en la racionalidad de la ayuda, ahora presidida por metas no siempre coincidentes y en ocasiones contradictorias de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, los imperativos de seguridad de la Guerra Global contra el Terrorismo, y las dificultala poltica de desarrollo de la ue y amrica latina
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des para definir y promover una agenda de cooperacin diferenciada para los pases de renta media (PRM). Por ltimo, se observa la emergencia de nuevos actores de la propia regin, a travs de la cooperacin regional y la cooperacin sur-sur. A continuacin se examinan de manera sucinta cada una de estas tendencias.
La privatizacin y transnacionalizacin de la financiacin del desarrollo Hay que observar, en primer lugar, lo ocurrido en el marco, ms amplio, de la financiacin del desarrollo. Tras casi dos dcadas de ajuste y de aplicacin de las polticas del Consenso de Washington, y solo con algunas excepciones, la crisis de la deuda haba quedado atrs y la regin registraba un aumento espectacular de la inversin extrajera directa (IED) y otros flujos privados, incluyendo la inversin de cartera. Muchos pases reciban, adems, importantes flujos de remesas, que tras un rpido crecimiento se situaron entre 2005 y 2007 en cifras agregadas cercanas al total de IED de ese trienio. La regin tambin acumul abultados supervit comerciales, fruto del crecimiento y la bonanza exportadora de las materias primas, animada por el crecimiento de la demanda de China y otros pases asiticos. Ello se sum a una posicin fiscal ms slida y una mayor capacidad de los gobiernos y las empresas para financiarse en sus mercados domsticos, reduciendo la dependencia de la financiacin externa. Esas condiciones, inusualmente favorables, permitieron que algunos pases adelantaran pagos de deuda externa, en particular a acreedores oficiales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial. Entre 2004 y 2006 el saldo negativo con el conjunto de los acreedores oficiales fue de 61.000 millones de dlares (ver cuadro 1). A ttulo comparativo, en ese ltimo ao la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) solo representaba una tercera parte de los pagos que la regin realiz a acreedores del Club de Pars, y a instituciones financieras multilaterales como el FMI o el Banco Mundial, a quienes pases como Argentina, Brasil y Venezuela haban realizado pagos anticipados para saldar sus deudas y evitar que el Fondo siguiera tutelando su poltica econmica.
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cuadernos cealci n 12. fundacin carolina
CUADRO 1. FLUJOS DE CAPITAL NETOS A AMRICA LATINA Y EL CARIBE, 2002-2008 (MILES DE MILLONES DE DLARES) Indicador Flujos pblicos y privados netos Flujos privados netos IED neta Inversin de cartera neta Flujos de deuda netos Acreedores oficiales (incl. BM y FMI) Acreedores privados Remesas de emigrantes AOD neta
Fuente: Banco Mundial, Global Development Finance 2009; CAD/OCDE
2002 38,0 25,6 53,0 1,4 -16,4 12,4 -28,8 27,9
2003 61,8 57,0 43,0 3,3 16,2 4,8 11,4 36,6 6,1
2004 59,9 70,0 64,9 -0,6 -4,4 -10,1 5,7 43,3 6,3
2005 81,7 112,9 70,8 12,2 -1,3 -31,2 29,9 50,1 6,5
2006 64,8 85,0
2007 2008 215,1 130,9 215,9 127,2
71,6 1074,5 124,8 11,2 -18,0 -20,2 2,2 59,2 6,7 29,6 78,0 -0,8 78,8 63,1 6,9 -6,5 12,6 3,7 8,9 63,3 8,7
En 2008, antes de que estallara la crisis econmica mundial, por cada dlar de ayuda oficial al desarrollo (AOD) que se diriga a la regin, Amrica Latina reciba ms de diez dlares en concepto de inversin extranjera directa, y al menos otros diez en remesas. Por todo ello, puede afirmarse que la ayuda oficial al desarrollo se ha convertido en una fuente cada vez menos relevante para el conjunto de la regin. En los pases de renta media-alta de la regin, una eventual desaparicin de la ayuda algo que, en algunos casos, ya est ocurriendo, no tendra casi ningn efecto, al menos en trminos macroeconmicos y en lo referido al acceso a financiacin externa. Ello, sin embargo, no significa que sta sea irrelevante, como se argumenta ms adelante, ya que para estos pases su importancia radica en otros aspectos, como la transferencia de conocimiento, o su papel catalizador en cuanto al cambio poltico o institucional. Sin embargo, en un reducido nmero de pases de menor renta del rea andina, de Centroamrica o del Caribe Bolivia, Honduras, Nicaragua, Hait o Surinam la ayuda externa sigue siendo una de las vas de financiacin externa ms importante, a menudo mucho mayor que la inversin privada, como pone de manifiesto su elevada tasa de dependencia de la ayuda al desarrollo (vase el cuadro 3). Esos flujos de ayuda se explican por su menor renta, por factores histricos en particular, en el caso de Centroala poltica de desarrollo de la ue y amrica latina
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mrica, que con la crisis y los conflictos de los aos ochenta se convirti en una regin prioritaria, y en ocasiones, por el impacto de los desastres ocasionados causados por la combinacin de riesgos climatolgicos y geolgicos propios de la regin, y su alto grado de vulnerabilidad humana, que han ocasionado importantes compromisos financieros para la reconstruccin. Pero incluso en estos casos, la ayuda al desarrollo se encuentra por detrs de los aportes que suponen las remesas de los emigrantes.
CUADRO 2. AMRICA LATINA Y EL CARIBE: RELACIN ENTRE NIVEL DE RENTA Y TASA DE DEPENDENCIA DE LA AYUDA
10000 9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000
Renta media-alta
Mxico Chile
Brasil, Venezuela Argentina Uruguay Panama Costa Rica
PIB/hab
Colombia Rep. Dominicana Per Ecuador El Salvador Guatemala
Umbral de renta media-baja
2000 1000 0 0
Paraguay
Honduras Bolivia
Umbral de renta baja
Nicaragua Haiti
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AOD/PIB
Fuente: Elaboracin propia con datos de CAD/OCDE.
De nuevo en una perspectiva regional, la crisis econmica iniciada en 2008 ha puesto de manifiesto una vez ms los riesgos derivados de un modelo de crecimiento dependiente de esa particular pauta de financiacin externa. El crdito y la inversin privada sufrieron una fuerte reduccin en 2009 con motivo de la crisis econmica internacional y algunos pases, como Mxico, tuvieron que pedir auxilio al FMI. Las remesas mostraron mayor resiliencia, y aunque disminuyeron o dejaron de crecer, siguieron fluyendo, lo que aument su importancia relativa para la regin. Posteriormente, el
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CUADRO 3. DEPENDENCIA DE LA AYUDA Y FINANCIACIN EXTERNA EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE, 2008 Pas AOD total (millones de dlares) 166 912 741 22 564 628 102 536 233 134 79 231 972 466 153 66 29 33 131 460 73 127 149 59 12 Ratio de dependen- Ratio de dependen- Ratio flujos de cia de la ayuda cia de las remesas inversin extran(AOD como % (Remesas como jera (IED y cartera) del PIB) % del PIB) vs. AOD (2008) 14,5% 13,1% 11,5% 6,3% 4,1% 3,9% 3,7% 1,4% 1,1% 0,8% 0,6% 0,5% 0,4% 0,4% 0,3% 0,2% 0,1% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% -0,0% 0,0% 0,0% -20,3% 12,9% -20,9% 6,6% 25,9% 7,4% 18,1% 2,9% 17,4% 6,7% 2,2% 2,0% 7,4% 2,3% 0,9% 0,4% 0,2% 0,3% 0,0% -2,5% 0,1% 0,6% 1/4 1/41 1/46 4/1 6,2/1 1/31 1/9 1,7/1 7/1 1/2 1,5/1 2/1 3/1 8/1 1,5/1 11/1 126/1 11/1 37/1 117/1* 101/1 1/6** 107/1 64/1 184/1
Guyana Hait Nicaragua Dominica Honduras Bolivia Surinam Guatemala El Salvador Paraguay Jamaica Ecuador Colombia Per R. Dominicana Costa Rica Panam Uruguay Argentina Brasil Chile Cuba Mxico Venezuela Trinidad y Tobago
*Cifras de IED de 2007. ** En 2008 Cuba registr un flujo de IED negativo de -311 millones de dlares Fuente: OCDE
la poltica de desarrollo de la ue y amrica latina
fuerte crecimiento y las favorables perspectivas de Amrica Latina en 2010, en particular para algunos pases emergentes, como Brasil, han motivado el retorno de abultadas corrientes de capital privado. Esa bonanza de los flujos de capital privado no est exenta de problemas. Se ha llegado al punto de que algunos pases se muestran temerosos de los efectos que ello pueda tener en la valoracin de los activos, con el consiguiente riesgo de nuevas burbujas y en la apreciacin de sus monedas, y con la consiguiente erosin de su competitividad. Frente a esos riesgos para la estabilidad de sus economas, algunos gobiernos de la regin se han visto obligados a intervenir en los mercados de divisas y a adoptar otras medidas de control frente al movimiento de capitales.
La agenda internacional de desarrollo, los ODM y la securitizacin de la ayuda: efectos en Amrica Latina En lo que se refiere a la ayuda al desarrollo, se observa una fuerte cada en la participacin de Amrica Latina en la AOD mundial. Entre 1997-1998 y
CUADRO 4. DISTRIBUCIN REGIONAL DE LA AOD NETA MUNDIAL (COMO PORCENTAJE DE LA AOD TOTAL DE LOS DONANTES DEL CAD)
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frica
40 35 30 25 20 15 10 5
Asia
Amrica Europa Oceana
0
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Fuente: CAD/OCDE
10
1990
2008
2007-2008 la proporcin de ayuda destinada a Amrica Latina y el Caribe descendi del 12,3% al 7,9% de la AOD bilateral total, mientras que la que se dirigi a las regiones donde se concentran la pobreza mundial aument: del 23,5% al 26,3% en frica subsahariana, y del 10,6% al 12,4% en Asia central y meridional. Si se considera la AOD total, el descenso es ms marcado: en 1998 Amrica Latina recibi el 10% de la ayuda mundial, pero entre 2001 y 2008, esa tasa se situ entre el 4% y el 5%. Este hecho se relaciona con las dos tendencias que desde 2000 han contribuido a conformar el sistema internacional de cooperacin y ayuda al desarrollo. Por una parte, las metas internacionales de desarrollo en particular, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) han incentivado una significativa reorientacin de la ayuda mundial hacia los pases de menor renta de frica subsahariana, Asia meridional y el Sudeste asitico. Por otra parte, desde los atentados del 11-S se ha producido una marcada securitizacin de la agenda de las relaciones internacionales, de la que no ha escapado las polticas de cooperacin y ayuda al desarrollo. Una parte considerable del fuerte aumento de la AOD mundial que se ha registrado a partir de 2001 de un 0,23% a un 0,33% del PIB agregado de los donantes del Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) es atribuible a la denominada Guerra Global contra el Terror, y ese aumento ha privilegiado, en primer lugar, a los pases ms relevantes desde el punto de vista estratgico en dicha Guerra Irak, Afganistn, Pakistn, Jordania, Etiopa, y posteriormente, a otros pases etiquetados como Estados frgiles que se relacionan con la amenaza del terrorismo transnacional. En 2008, los dos principales receptores de AOD mundial fueron Irak y Afganistn, por ese orden. Ambas tendencias efecto ODM y securitizacin de la ayuda han tenido efectos visibles en el mapa que refleja la distribucin de la ayuda entre pases de Amrica Latina. Han perdido peso los pases de renta media-alta, para los cuales, como se indic, la ayuda es an ms irrelevante que en el pasado como fuente de financiacin externa. Han ganado peso los pases ms pobres en parte, como resultado de los planes de reconstruccin posteriores a desastres y, sobre todo, los pases de renta media-baja de Centroamrica y la regin andina. No existe, sin embargo, una correlacin clara entre ayuda y nivel de renta, o indicadores de pola poltica de desarrollo de la ue y amrica latina
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CUADRO 5. LOS DIEZ PRINCIPALES RECEPTORES DE AOD DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE, 2006-2008 (MILES DE MILLONES DE DLARES DE AOD NETA RECIBIDA DE LOS DONANTES DEL CAD) Pas Colombia Nicaragua Hait Bolivia Honduras Guatemala Per Brasil Ecuador Mxico Otros receptores AOD total en ALC
Fuente: CAD/OCDE
2006 1.005 735 580 843 590 484 463 113 188 270 2.035 7.308
2007 723 840 702 477 464 454 260 321 217 113 2.382 6.954
2008 972 741 912 628 564 536 466 460 231 149 3.603 9.262
Promedio % de AOD total trienal recibida en ALC 900 772 731 649 540 492 396 298 212 177 2.674 7.841 11% 10% 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 34% 100%
breza en el mapa de la distribucin de la ayuda de Amrica Latina, y como ocurre en otras regiones, hay donor darlings y donor orphans (Vase el cuadro 5). Entre los pases de renta media-baja (PRMB), que en 2008 concentraban la mitad de toda la AOD destinada a Amrica Latina, el aumento o disminucin de la ayuda no se relaciona con los niveles de renta en 2005, el 70% de la AOD se concentraba en cinco pases: Nicaragua, Bolivia, Honduras, Colombia y Per, sino con variables de tipo poltico, y en particular el fin de los conflictos armados de los aos ochenta en la regin, o la mayor importancia otorgada en los pases andinos desde 1990 al narcotrfico y al conflicto colombiano (Vase el cuadro 6). Significativamente, el pas de Amrica Latina en el que se observa el mayor crecimiento de la AOD a lo largo de la dcada de 2000 es Colombia, que bajo la presidencia de lvaro Uribe atrajo la atencin de los donantes al resituar el conflicto armado interno en el marco, ms amplio, de la Guerra Global contra el Terror. Este pas es el que presenta el mayor aumento de la AOD en este periodo. Entre 2000 y 2008 se multiplic por 2,5 veces, hasta alcanzar en ese ltimo ao una cifra cercana a 1.000
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CUADRO 6. TENDENCIAS DE LA AYUDA A LOS PRINCIPALES RECEPTORES DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE DESDE 1970 (MILES DE MILLONES DE DLARES, A PRECIOS Y TIPOS DE CAMBIO DE 2007, EN PROMEDIO DE LOS DESEMBOLSOS NETOS POR TRIENIO)
1,2 1,0
Bolivia
1,0 0,8 0,6 0,6 0,4 0,4 0,2 0,0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 0,2 0,8
Haiti
0,0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
1,0
1,0
Brasil
0,8 0,8
Honduras
0,6
0,6
0,4
0,4
0,2
0,2
0,0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
0,0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
1,0
1,2
Colombia
0,8 1,0 0,8 0,6 0,6 0,4 0,4 0,2 0,2 0,0 1970 1975 1980
Nicaragua
0,0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
1985
1990
1995
2000
1,0
1,0
El Salvador
0,8 0,8
Per
0,6
0,6
0,4
0,4
0,2
0,2
0,0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
0,0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
Fuente: CAD/OCDE
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2005
CUADRO 7. AOD A AMRICA LATINA Y EL CARIBE SEGN DONANTES DEL CAD, 1970-2008 (EN MILLONES DE DLARES, A PRECIOS Y TIPOS DE CAMBIO DE 2007, COMO PROMEDIO ANUAL DE DESEMBOLSOS NETOS) Pas 1970-79 1980-89 1990-99 2000-08 2000-08 2000-08
% de pases ALC como % CAD de cada donante
Australia Austria Blgica Canada Dinamarca Finlandia Francia Alemania Grecia Irlanda Italia Japn Luxemburgo Paises Bajos Nueva Zelanda Noruega Portugal Espaa Suecia Suiza Reino Unido Estados Unidos Total CAD Instituciones UE
Fuente: CAD/OCDE
1 9 38 142 13 8 132 479 0 1 137 1 467 2 9 30 28 371 1.126 2.991 101
3 20 49 255 16 19 338 704 0 261 448 1 566 1 51 55 93 79 204 1.754 4.916 270
1 34 90 251 82 28 332 697 0 3 318 704 14 595 2 130 1 584 174 105 263 1.565 5.973 717
2 38 91 330 112 34 282 580 2 17 66 439 31 292 5 133 3 975 208 109 121 1.740 5.611 842
0 1 2 6 2 1 5 10 0 0 1 8 1 5 0 2 0 17 4 2 2 31 100 -
0 4 10 17 9 9 5 10 1 4 5 8 16 11 2 8 1 48 12 14 2 12 10 10
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CUADRO 8. AOD A AMRICA LATINA Y EL CARIBE DE LOS PRINCIPALES DONANTES BILATERALES. (MILES DE MILLONES DE DLARES, A PRECIOS Y TIPOS DE CAMBIO DE 2007, DESEMBOLSOS NETOS PROMEDIO EN CADA TRIENIO)
2,5
Estados Unidos
2,0
1,5
1,0
Alemania
0,5
Espaa
Japn
0,0 1970 1975 1980 1985 1990 1995
Paises Bajos
2000 2005
Fuente: CAD/OCDE
CUADRO 9. RANKING DE DONANTES EN LA COOPERACIN CON AMRICA LATINA EN 2007-2008 (AOD NETA BILATERAL Y DE LA CE) Ranking segn montos totales de AOD destinada a Amrica Latina (2007) Pas Estados Unidos Espaa Comisin Europea Japn Alemania Canad Francia Pases Bajos Suecia Noruega Reino Unido Italia Suiza Dinamarca Millones de US$ 1.916 1.071 988 731 592 418 410 230 195 169 153 125 108 97 Ranking segn % de AOD de cada pas destinada a AL (2007) Pas Espaa Canad Japn Estados Unidos Luxemburgo Suiza Alemania Blgica Suecia Noruega Finlandia Francia Dinamarca Pases Bajos % ayuda total a AL 20,80 10,20 9,50 8,80 8,20 6,40 4,90 4,50 4,50 4,30 4,20 4,10 3,80 3,70
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Ranking segn montos totales de AOD destinada a Amrica Latina (2008) Pas Espaa Estados Unidos Comisin Europea Alemania Canad BID Japn Pases Bajos Francia Suecia Italia Reino Unido Suiza Dinamarca
Fuente: CAD/OCDE
Ranking segn % de AOD de cada pas destinada a AL (2008) Pas Espaa Canad Luxemburgo Japn Estados-Unidos Suiza Alemania Noruega Blgica Suecia Dinamarca Pases Bajos Francia Italia % ayuda total a AL 28,10 10,20 9,70 8,30 6.9 6,10 5,90 4,90 4,70 4,40 4 3,90 3,50 3,50
Millones de US$ 1.976 1.871 1.108 818 482 310 269 230 213 200 156 127 111 103
millones de dlares. Entre 2006 y 2008, ese pas recibi el 11% de toda la AOD dirigida a Amrica Latina, situndose en el primer lugar en la escala de receptores (Vanse los cuadros 5 y 6). Sea por una u otra razn, o por ambas, se observa una clara reduccin de la ayuda de donantes como Estados Unidos, Canad y Japn, o de los Pases Bajos e Italia, y la salida gradual de la regin de varios donantes europeos: el Reino Unido ha cerrado sus actividades en la regin y Suecia y Dinamarca siguen el mismo camino (vanse los cuadros 7 y 8). El marcado aumento de la ayuda espaola por primera vez, Espaa se situ en el primer puesto en la escala de donantes en 2008, con un monto destinado a la regin muy cercano a los 2.000 millones de dlares slo ha compensado en parte estas salidas (vase el cuadro 9). Por otra parte, aunque en 2009 no se registraron cadas significativas de la AOD, a partir de 2010 se han anunciado fuertes restricciones fiscales en los pases avanzados y entre ellos Espaa, para la que ese primer puesto en la escala de donantes alcanzado en 2008 puede mostrarse muy efmero. Ello anuncia recortes significativos de la ayuda, de los que Amrica
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Latina puede salir peor parada que otras regiones, dado que es una regin de renta media que a pesar de la crisis, en conjunto registra tasas de crecimiento positivas y en la que, como se indic, algunas economas emergentes estn atrayendo importantes corrientes de inversin privada. En lo que se refiere a los donantes multilaterales, tambin se observa una reduccin de la ayuda dirigida a la reunin por parte de las agencias, programas y fondos de Naciones Unidas en especial, de los dos ms importantes en trminos financieros, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y Programa Mundial de Alimentos (PMA), y de las ventanillas blandas de los bancos de desarrollo Fondo de Operaciones Especiales del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Asociacin Internacional de Fomento (AIF) del Banco Mundial. Como puede verse en los cuadros 9 y 10, la ayuda procedente de las instituciones de la UE ha aumentado su participacin tanto en tr-
CUADRO 10. LOS DIEZ PRINCIPALES DONANTES MULTILATERALES A AMRICA LATINA Y EL CARIBE (MILLONES DE DLARES. DESEMBOLSOS NETOS) Organismo Instituciones de la UE Fondo de Operaciones Especiales (BID) Fondo para el Medio Ambiente Mundial Asociacin Internacional de Fomento (Banco Mundial) Fondo Global contra el sida, malaria y tuberculosis Fondo Monetario Internacional (fondos concesionales) Naciones Unidas (Asistencia tcnica) Banco de Desarrollo del Caribe Fondo de la OPEP UNICEF Otros organismos multilaterales Total multilateral
Fuente: CAD/OCDE
2006 826 216 183 160 110 278 60 32 22 26 120 2.032
2007 1.064 257 154 147 130 30 65 41 54 32 135
2008 1.108 310 118 123 173 88 68 64 25 28 159
Promedio trienal 999 261 152 143 138 132 65 46 34 28 138 2.135
% de total multilateral 47% 12% 7% 7% 6% 6% 3% 2% 2% 1% 6% 100%
2.109 2.264
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CUADRO 11. AOD A AMRICA LATINA Y EL CARIBE DE LOS PRINCIPALES DONANTES MULTILATERALES, 1970-2008 (MILES DE MILLONES DE DLARES, A PRECIOS Y TIPOS DE CAMBIO DE 2007, DESEMBOLSOS NETOS PROMEDIO EN CADA TRIENIO)
1,2
BID Sp. Fund
0,9
Instituciones UE
0,6
IDA
0,3
PNUD WFP
0,0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
Fuente: CAD/OCDE
minos absolutos como relativos. Entre los aos ochenta y el decenio de 2000 la ayuda comunitaria se ha multiplicado por cuatro, hasta superar los 1.000 millones de dlares anuales. Ello sita a la Comisin Europea como el tercer donante ms importante de Amrica Latina; supone alrededor de un 15% de la AOD total que se dirige a la regin, y en torno a la mitad de que se clasifica por parte del CAD como ayuda multilateral.
Pars y Accra: la agenda internacional de eficacia de la ayuda en Amrica Latina Parte de los problemas que aquejan al sistema de ayuda al desarrollo radica en las instituciones, ms que en los recursos. Ese sistema es el reflejo de un mundo cada vez ms integrado, pero en el que la autoridad poltica est fragmentada en un gran nmero de Estados soberanos, y las organizaciones internacionales no siempre tienen ni las competencias ni los recursos para asegurar la paz y la seguridad y la gobernanza del sistema in18
ternacional, asegurar la provisin de bienes pblicos globales, o corregir las crecientes desigualdades. Aunque el donante acepte la obligacin moral o poltica de otorgar ayuda, en trminos jurdicos sta sigue siendo voluntaria y discrecional, y el receptor no tiene ninguna titularidad o derecho adquirido sobre ella. Esta asimetra fundamental tiene otras consecuencias bien conocidas: volatilidad de la ayuda; problemas recurrentes de coordinacin entre donantes; solapamientos e ineficiencias; pautas desiguales e inequitativas de distribucin; ayuda condicionada a todo tipo de intereses del donante, sean polticos, comerciales o de prestigio; y comportamientos escapistas o de free-rider a la hora de compartir las cargas de la accin colectiva internacional a favor del desarrollo. Estos problemas se han visto agravados por dos tendencias que aquejan a la arquitectura institucional del sistema de ayuda: la proliferacin de donantes y la fragmentacin de la ayuda. Con el trmino proliferacin se alude al creciente nmero de donantes, pblicos y privados, con los que tienen que tratar los pases receptores. La fragmentacin se refiere al creciente nmero de actividades, la reduccin de los fondos invertidos en cada una de ellas, y la tendencia a prefijar el destino de los fondos al margen de las prioridades de desarrollo del receptor (Asociacin Internacional de Fomento, 2007; Sanahuja, 2007a). Como resultado, obtener ayuda supone elevados costes de transaccin y nuevas condiciones en cuanto a la definicin de polticas, particularmente si se trata de los pases ms pobres, institucionalmente ms dbiles (Easterly, 2002; Acharya et al., 2006). En el Consenso de Monterrey de 2002, los donantes reconocieron abiertamente la necesidad de mejorar la eficacia de la ayuda modificando la manera en la que sta se distribuye. Para ello, en el punto 43 de ese documento se comprometieron a armonizar sus procedimientos operacionales, a fin de reducir los costes de transaccin; a fortalecer la capacidad de absorcin y la gestin financiera de los pases receptores; a que las corrientes de recursos sean previsibles, utilizando instrumentos ms apropiados, en particular el apoyo presupuestario; y a suministrar la ayuda a travs de las estrategias de desarrollo y reduccin de la pobreza definidas y asumidas por los propios pases en desarrollo. Aunque expresado en pocas lneas, se trata de un programa muy exigente. Ha dado origen a un proceso de trabajo impulsado por el CAD, el Banco Mundial, la
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UE, y otros actores, en el marco del Foro de Alto nivel sobre Eficacia de la Ayuda (High-Level Forum on Aid Effectiveness, o HLF), integrado por donantes bilaterales y multilaterales y un buen nmero de pases receptores. Ese Foro ha adoptado varios documentos relevantes: la Declaracin de Roma sobre Armonizacin (2003), la Declaracin de Marrakesh (2004), y, sobre todo, la Declaracin de Pars sobre Eficacia de la Ayuda (marzo de 2005), y la Agenda de Accin de Accra (2008). La Declaracin de Pars, en particular, define un nuevo paradigma en la relacin entre donantes y receptores, a los que, en el espritu de corresponsabilidad de la Declaracin, ahora se denomina pases socios. La Declaracin pretende dejar atrs unas relaciones basadas en la condicionalidad y afrontar los problemas causados por la proliferacin de donantes y la fragmentacin de la ayuda, a partir de los principios de apropiacin, alineamiento, armonizacin, corresponsabilidad y gestin por resultados. Esos principios reflejan un doble vnculo: por un lado, un mayor compromiso de los donantes con el fortalecimiento de las instituciones de los pases donde stas son dbiles o inadecuadas. Por otro lado, a pesar de que se intenta dejar atrs la condicionalidad, en realidad se define un nuevo marco de condiciones ms exigente. La Declaracin de Pars de 2005 dio inicio a un proceso de adaptacin de las polticas de ayuda de los donantes, que ha suscitado notables expectativas de cambio no exentas de preocupacin tanto entre los gestores de la cooperacin de las agencias donantes como de los gobiernos de los pases socios. Para el periodo 2005-2010 se adoptaron 12 metas, con sus respectivos indicadores de progreso, en un proceso que se caracteriz por un marcado enfoque tecnocrtico. Sin embargo, en 2008, una reunin de seguimiento de la Declaracin de pars convocada por el Foro de Alto Nivel (HLF) en Accra (Ghana), condujo a una significativa reorientacin de al agenda internacional sobre eficacia de la ayuda. En gran medida, Accra signific la repolitizacin del proceso de Pars, de manera que ste dej de ser una valoracin tecnocrtica basada en indicadores, y se redefini como un proceso poltico sobre la gobernanza global de la ayuda, en el que los pases en desarrollo, ms asertivos, cuestionaron el esquema de gobierno tradicional del sistema de ayuda, basado en el binomio Banco MundialComit de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, reclamando un papel
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ms destacado para el Consejo Econmico y Social de Naciones Unidas (ECOSOC) (Schulz, 2008). Accra tambin signific una revisin de los principios de la Declaracin de Pars: la presin de las organizaciones sociales y los actores descentralizados a favor de una mayor participacin en la definicin de las agendas nacionales de desarrollo llev a asumir el principio de apropiacin democrtica; en materia de alineamiento, hubo menos tolerancia a la continuidad de los sistemas paralelos creados por los donantes para sortear la administracin pblica de los pases receptores, y se demand un papel ms relevante para los sistemas nacionales. Se lanz la iniciativa de divisin del trabajo entre donantes a partir de 2009, por la que cada donante deber tener una mayor especializacin geogrfica y sectorial basada en sus ventajas comparativas, pero definida por la demanda de los pases en desarrollo. Para Amrica Latina, Pars y Accra plantean desafos diferenciados, debido a sus particularidades como regin de renta media. Los procesos de cambio poltico abren oportunidades para una agenda de desarrollo ms inclusiva y con mayor legitimidad, pero al tiempo, la regin sigue estando caracterizada por la volatilidad poltica, la debilidad institucional y la ausencia y a menudo, el rechazo por parte de los gobiernos de marcos adecuados para la participacin social, en aras de una apropiacin democrtica. En muchos pases de la regin, adems, la ayuda es escasa y por ello no supone un incentivo adecuado para la apropiacin. En materia de alineamiento, a menudo los sistemas nacionales son dbiles, y los donantes tienen escasa experiencia en el uso de instrumentos como el apoyo presupuestario o los enfoques sectoriales, que por otra parte deben adaptarse a las particulares condiciones de los PRMB. Los donantes tienen escasa experiencia en la actuacin colectiva que requiere el principio de armonizacin, y es difcil avanzar hacia una divisin de tareas entre donantes en un contexto en el que una parte significativa de ellos estn reconsiderando su compromiso con Amrica Latina, lo cual tambin afecta a la predictibilidad de la ayuda y el principio de mutua responsabilidad (FRIDE, 2009). Sin duda, la agenda planteada por la Declaracin de Pars y la Agenda de Accin de Accra abordan aspectos crticos para la eficacia de la ayuda: gobernanza del sistema de ayuda, liderazgo y fortalecimiento de capacila poltica de desarrollo de la ue y amrica latina
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dades del pas receptor, una actuacin ms coordinada de los donantes, responsabilidad y rendicin de cuentas Pero hay que recordar que esta agenda se centra en los flujos de AOD, dejando fuera otras polticas que condicionan la eficacia de la ayuda, en particular en los PRM, como el comercio, la deuda, la inversin extranjera, el tratamiento de las remesas de los emigrantes o el acceso a la tecnologa, que son aspectos clave en la agenda de desarrollo y los ODM (Alonso y Sanahuja, 2006). La reflexin sobre la manera de mejorar el impacto y la eficacia de la ayuda destinada a los pases de renta baja han llevado tambin a cambios importantes en las modalidades e instrumentos de la ayuda. Estn quedando atrs enfoques basados en proyectos (project-aid), debido a que stos a menudo debilitaban las polticas y las instituciones pblicas, y tendan a reflejar ms las prioridades del donante que las del receptor. Frente a ello, se estn privilegiando modalidades de ayuda basadas en programas (program-aid), en el marco de las estrategias nacionales de reduccin de la pobreza (ERP), como el apoyo directo al presupuesto (budget support) y el enfoque sectorial (sector wide approach o SWAP) que sita el conjunto del apoyo externo en el marco de un diseo de poltica general en sectores clave, como la salud o la educacin (Sanahuja, 2007a). Este tipo de instrumentos pueden ser adecuados para los pases de renta media baja (PRMB) de la subregin andina y de Centroamrica, en los que la ayuda tiene un peso elevado en relacin al PIB y es un componente importante de su financiacin externa, y se han adoptado, adems, Estrategias nacionales de Reduccin de la Pobreza (ERP). Sin embargo, en los pases de renta media alta (PRMA), como se argumenta en el siguiente apartado, en particular en los ms avanzados, el uso de estos instrumentos no parece factible debido a que el peso de la ayuda sobre el PIB es muy bajo, y los objetivos y la agenda poltica propia de lucha contra la pobreza puede, y debe ser acometida con los recursos propios del pas. En los PRMA puede ser ms adecuado orientar la ayuda, de manera muy focalizada, a problemas u obstculos concretos para el desarrollo, como puede ser el fortalecimiento de las capacidades institucionales y/o de diseo de polticas, el apoyo a los actores sociales que promueven cambios polticos, institucionales y normativos, y los instrumentos que permitan movilizar recursos adicionales. Es este mbito, cabe sealar a los bancos multilaterales
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Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, Corporacin Andina de Fomento y, para la UE, el Banco Europeo de Inversiones, cuyos prstamos ordinarios no se computan como AOD. Estos bancos pueden ser importantes por s mismos o movilizando recursos privados para la financiacin de infraestructura, ya que esta comporta montos de inversin que no suelen estar al alcance de los donantes bilaterales o de la Comisin Europea.
Ms all de los ODM y el antiterrorismo: la agenda de cooperacin con los pases de renta media (PRM) La reduccin de la ayuda a los PRM se ha justificado a menudo alegando que en muchos de estos pases el verdadero problema es la desigualdad, y no la pobreza, y que no se justificara entregar recursos desde el exterior para hacer frente a ese problema cuando los propios actores internos no estn dispuestos a adoptar las polticas necesarias en especial, las de contenido redistributivo que permitiran resolver el problema. Este argumento sera correcto si la reduccin de la ayuda fuera un incentivo para el cambio interno y la adopcin de polticas ms favorables a los pobres, pero eso es poco probable. Adems, hay otras razones importantes para mantener la ayuda a los PRM, particularmente aplicables a la realidad de Amrica Latina. Segn ha sealado Alonso (2007a y b), si se quiere erradicar la pobreza, en primer lugar debern lograrse necesariamente avances en los PRM, dado su peso en la pobreza mundial. En segundo lugar, el sistema de ayuda estara estableciendo incentivos perversos y existira un problema de riesgo moral si los avances en el desarrollo se penalizaran con la reduccin de la ayuda. En tercer lugar, es importante evitar retrocesos en pases en los que el avance no est consolidado, y en los que existe un elevado riesgo de crisis debido a su vulnerabilidad externa a crisis financieras o de otra ndole; en cuarto lugar, estos pases, adems, actan a menudo como anclaje regional en trminos de desarrollo econmico y estabilidad regional (por ejemplo, Mxico en relacin con Centroamrica, Brasil en relacin con los pases andinos y de Sudamrica). En quinto lugar, la lucha contra la pobreza y el desarrollo sostenible depende en parte,
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de la adecuada provisin y mantenimiento de los bienes pblicos globales y regionales paz y seguridad, estabilidad financiera, salud global y lucha contra pandemias, y preservacin del medio ambiente, y no se podr asegurar su provisin sin contar con los PRM. Finalmente, estos pases, adems de ser receptores de ayuda, tambin pueden ser donantes a travs de mecanismos innovadores de cooperacin sur-sur horizontal o de tipo triangular, por lo que la ayuda a los PRM puede movilizar ms recursos y alentar que los propios pases en desarrollo y sus organizaciones regionales asuman mayores responsabilidades en la consecucin de los ODM. La cooperacin con Amrica Latina y el Caribe exige ir ms all de los ODM y partir de sus especificidades en tanto PRM caracterizados por una elevada desigualdad y debilidades institucionales. De nuevo siguiendo a Alonso (2007b: 3), buena parte de los PRM han registrado periodos de fuerte crecimiento que sin embargo no han podido sostenerse (en un proceso cclico de auge y cada), debido a una serie de obstculos o trampas del progreso que, salvando las diferencias entre los pases, parecen radicar en tres grandes cuestiones: a) la debilidad institucional y la falta de cohesin social; b) la vulnerabilidad de su insercin internacional, en particular en materia financiera y comercial; y c) las dificultades que enfrentan para la transformacin tecnolgica y productiva. Qu comporta este diagnstico en trminos de poltica de desarrollo? -Fortalecimiento institucional y cohesin social: Instituciones frgiles significa dbil capacidad de gobierno para proveer bienes pblicos, para gestionar los conflictos distributivos, para afrontar los shocks externos, para la regulacin de los mercados, la gestin de los servicios pblicos o para asegurar la cohesin social y hacer frente al elevado nivel de desigualdad que caracteriza a algunos PRM, en especial en Amrica Latina. Todo ello contribuye a minar la legitimidad de las instituciones. Por ello, la mejora de las polticas pblicas a travs de la reforma institucional, el intercambio de experiencias, que reducen el coste de la innovacin (como el programa Eurosocial), el fortalecimiento de programas especficos de salud y educacin, y el respaldo a los actores sociales favorables al cambio constituyen mbitos prioritarios para una poltica de cooperacin eficaz con los PRM. Un aspecto clave que expresa tanto la fragilidad insti24
tucional como la falta de cohesin es la debilidad fiscal del Estado, por lo que el apoyo financiero y tcnico al pacto fiscal y las reformas tributarias es clave. -Estabilidad financiera y polticas contracclicas: Como han puesto de manifiesto las crisis de los ltimos aos, la vulnerabilidad a shocks financieros es el resultado de la insercin, en mercados financieros altamente voltiles, de PRM en los que concurren estos factores: elevado nivel de endeudamiento, mercados nacionales de capital estrechos, necesidades de financiacin que a menudo se resuelven recurriendo a emitir ttulos de corto plazo, pasivos en moneda extranjera, y liberalizacin apresurada de la cuenta de capital. Ello demanda mayor regulacin de los mercados financieros internacionales mediante una nueva arquitectura financiera internacional que resuelva los problemas sistmicos de dichos mercados; fortalecer los sistemas financieros nacionales y la capacidad reguladora del Estado para su correcto funcionamiento; hacer frente al problema de la deuda soberana con una regulacin internacional adecuada, que an no existe las propuestas del FMI para su creacin tras la crisis argentina de 2001-2002 se estancaron, y permitir que los PRM puedan aplicar polticas contra cclicas frente a las crisis, y preservar as los avances logrados en la reduccin de la pobreza. -Polticas para mejorar la insercin en el comercio internacional a travs de una mayor competitividad y un acceso seguro y estable a los mercados externos. Entre las polticas favorables a la competitividad destacan la mejora de las infraestructuras y, especialmente, las polticas para la incorporacin de conocimiento y tecnologa, que generan mayor productividad y dinamismo econmico. De esta manera, se rompera un crculo vicioso que afecta a los pases latinoamericanos, que tienden a concentrarse en productos intensivos en recursos naturales, y empleos de baja calidad, desalentando las polticas nacionales para mejorar la educacin, dotarse de capacidades en investigacin, desarrollo e innovacin (I+D+I). En este mbito, Qu polticas de cooperacin pueden jugar un papel clave? En primer lugar, se requiere una apertura comercial bien planteada, a travs de acuerdos sea la integracin regional sur-sur o los acuerdos comerciales regiola poltica de desarrollo de la ue y amrica latina
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nales sur-norte que aseguran el acceso a mercados externos, incrementan la inversin externa, e incentivan la innovacin y la competitividad; pero que tambin reconozcan las asimetras, y que dejen espacio para la aplicacin de polticas activas para atenuar los costes del ajuste y promover la transformacin productiva, en especial si se trata de acuerdos surnorte en los que las asimetras son mucho mayores. El apoyo financiero a esas polticas activas por parte del socio externo en particular, por la UE puede ser clave si existen constricciones presupuestarias. Tambin es importante el apoyo a la mejora de la infraestructura, dado que para algunos pases los sobrecostes que supone el transporte superan a los aranceles que se aplican a sus productos. Finalmente, la cooperacin en ciencia y tecnologa a travs de programas que favorezcan tanto la generacin de capacidades endgenas, como la transferencia de tecnologa del exterior, se erige como sector esencial en este mbito. En los ltimos aos, en el marco del consenso internacional sobre los ODM, se ha tratado de promover la agenda de desarrollo de los PRM a travs de distintas iniciativas y marcos multilaterales, con el respaldo de los propios PRM, de algunos pases donantes, como Espaa, y de los bancos multilaterales de desarrollo, ya que los PRM han sido los principales usuarios de sus crditos ordinarios.
Nuevos actores en juego: la cooperacin sur-sur y el regionalismo postliberal en Amrica Latina Como se ha indicado, la cooperacin sur-sur tiene gran relevancia para los PRM. Genera beneficios tanto para el donante como para el receptor, sean capacidades institucionales y tecnolgicas, inversiones, acceso a mercados o internacionalizacin de los actores econmicos. Los pases involucrados consideran que por su carcter pretendidamente horizontal y solidaria puede adecuarse mejor a sus necesidades una valoracin que refleja tanto las ventajas comparativas de esta modalidad de cooperacin, como discursos de autolegitimacin y de construccin de identidad dado que hace mayor uso de recursos locales, y genera un mayor sentido de apropiacin (ownership) (Sanahuja, 2010b).
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En Amrica Latina y el Caribe, la cooperacin sur-sur no es un fenmeno nuevo. Adems de las acciones bilaterales, los acuerdos de integracin regional han estimulado una cooperacin ms estrecha entre actores gubernamentales, universidades,entidades locales, o regiones fronterizas. Mencin especial requieren los instrumentos financieros de la integracin, como el Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE) o la Corporacin Andina de Fomento (CAF). Su fuerte crecimiento en los ltimos aos responde, en primer lugar, al surgimiento de pasesemergentescon una poltica exterior ms activa, sea por razones de prestigio, de fomento de la estabilidad regional o subregional, o en cumplimiento de determinados compromisos internacionales, como ocurre con Brasil en Hait. Otro factor relevante es el deseo de algunos pases de mayor desarrollo por diferenciarse del resto de la regin, como ocurre con Chile, ya miembro de la OCDE, mostrando la voluntad de contribuir al logro de los ODM como donantes, y no slo como receptores de ayuda (Aylln y Surasky, 2010). Tambin es relevante la aparicin de nuevos modelos o estrategias regionalistas, que en algn caso se han denominado post-liberales (Motta et al., 2007; Sanahuja, 2010a), y en particular el proyecto venezolano de la Alianza Bolivariana para las Amricas-Tratado Comercial de los Pueblos (ALBA-TCP), y el intento de reformular la integracin suramericana en el marco tanto de un MERCOSUR ms poltico, como de la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR) (Cienfuegos y Sanahuja, 2010). Aun teniendo enfoques distintos, en su agenda de la integracin estas propuestas dan ms nfasis a las polticas comunes y a la cooperacin en mbitos no comerciales; a las cuestiones sociales y las asimetras; muestran preocupacin por las carencias de la infraestructura regional, con el objeto de mejorar la articulacin de los mercados regionales y, al tiempo, facilitar el acceso a mercados externos; y a cuestiones como la seguridad energtica (Sanahuja, 2010a). Cabe distinguir distintos marcos o modalidades en este tipo de cooperacin. Por una parte, la cooperacin sur-sur horizontal, que slo involucra a de la regin. Por otro, la cooperacin triangular, en la que los recursos financieros son aportados por un donante tradicional sea un pas avanzado o un organismo multilateral, pero los recursos humanos y elsala poltica de desarrollo de la ue y amrica latina
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ber hacer los aporta un pas latinoamericano. En lo que se refiere a la cooperacin horizontal cabe distinguir, a su vez, aquella que se inscribe en una matriz regionalista y es parte de polticas comunes de los acuerdos de integracin en vigor; y la de carcter bilateral, que responde en mayor medida a prioridades de poltica exterior y/o a capacidades de los pases que actan como donantes. La asistencia tcnica ha sido una de las modalidades ms usuales de cooperacin sur-sur bilateral, debido a su menor coste, al hacer uso de las capacidades nacionales ms relevantes. Empero, la cooperacin sur-sur bilateral tambin incluye acciones directas en reas de desarrollo social bsico, la asistencia financiera, y la cooperacin en materia de energa. En cuanto a la cooperacin regional, las reas ms importantes son la energa, la infraestructura fsica y la reduccin de las asimetras, a travs de la aparicin, de manera incipiente, de mecanismos como el Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM). Aunque los donantes ms activos son los pases de renta media-alta ms grandes (Argentina, Chile, Mxico y Venezuela), entre ellos tambin hay PRMB, como Brasil, Colombia y Cuba (Xalma, 2007, 2008 y 2009). No existe informacin detallada sobre las instancias involucradas y sobre los recursos invertidos en la cooperacin sur-sur en la que est implicada Amrica Latina y el Caribe, debido a que, ms all de la Secretara General Iberoamericana (SEGIB) no hay ningn organismo regional que realice ese trabajo, y estos pases no son parte del CAD, que contabiliza los aportes realizados por los pases ms avanzados. Adems, algunas modalidades de cooperacin sur-sur no se ajustaran a la definicin y categoras establecidas por ese organismo, sea por no tener carcter concesional, o por estar impulsadas por actores semipblicos. Por ello, es difcil estimar su magnitud. En cualquier caso, es necesario evitar la aplicacin mecnica de las categoras preestablecidas del CAD para poder aprehender la verdadera naturaleza de la cooperacin sur-sur en la regin, sus innovaciones y su especificidad. Partiendo de estas premisas, cabra identificar, al menos, los siguientes modelos o estrategias: -Prioridad a la asistencia tcnica y la educacin superior: la cooperacin de Argentina y Chile. Ambos pases han conformado un modelo de coo28
peracin centrado en la asistencia tcnica y la formacin, que se caracteriza por su alto grado de diversificacin sectorial y geogrfica, y mayor proximidad a los estndares tcnicos de los donantes, especialmente en el caso de Chile. Hay que mencionar, adems, los esfuerzos realizados por ambos pases en Hait. Chile tambin ha desarrollado actividades de cooperacin triangular. -Energa y asistencia tcnica: el caso de Mxico. Pionero en la cooperacin sur-sur, Mxico y Venezuela impulsaron en 1980 el Acuerdo de San Jos, por el que Mxico ha proporcionado petrleo en condiciones preferenciales a 10 pases de Centroamrica y el Caribe como instrumento de estabilizacin econmica. Mxico es tambin un pas activo proporcionando asistencia tcnica y en la cooperacin triangular. -Proyeccin global y protagonismo de actores semipblicos: el caso de Brasil. La cooperacin sur-sur de Brasil se inscribe en una poltica exterior de alcance global, y no slo regional, que se ha proyectado hacia frica y Asia, con especial atencin a los pases lusfonos. Tambin se despliega hacia Amrica Latina, y ms especficamente hacia el espacio suramericano de UNASUR. Destacan varios ejes en esta cooperacin: asistencia tcnica a travs de la Agencia Brasileira de Cooperacin (ABC) (Cabral y Weinstock, 2010), energa, infraestructuras, salud en particular, las actividades de lucha contra el VIH y el sida de la Fundacin Osvaldo Cruz, construccin de la paz, en particular en Hait (Lengyel et al., 2010), cooperacin agrcola de la Empresa Brasileria do Pesquisa Agrcola (EMBRAPA) (The Economist, 2010a), y cooperacin financiera, a travs del Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico y Social (BNDES) (Hirst, 2006: 136; Sennes y Tomazini, 2006). Solo una pequea parte de la cooperacin brasilea se canaliza a travs de la ABC, pero segn estimaciones de The Economist a partir de fuentes oficiales, en 2010 podra alcanzar unos 3.700 millones de dlares, de los cuales 1.200 millones seran prstamos del BNDES, 325 millones al PNUD y al Programa Mundial de Alimentos, y otros 350 a Hait, en el marco de la Misin de Naciones Unidas para la estabilizacin de Hait (MINUSTAH), lo que, de ser parte del CAD y ser esas aportaciones computables como AOD, situara a Brasil entre el unla poltica de desarrollo de la ue y amrica latina
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dcimo y el duodcimo donante mundial en trminos absolutos, en cifras prximas a las de Italia o Dinamarca. (The Economist, 2010b) -Los proyectos bolivarianos: el caso de Petrocaribe y del ALBA-TCP. Venezuela ha protagonizado un programa de cooperacin sur-sur inscrito en un proyecto bolivariano de poltica exterior de alto perfil y fuerte impronta presidencial (Burges, 2007). Concrecin de todo ello es la Alianza Bolivariana para las Amricas-Tratado Comercial de los Pueblos (ALBATCP), surgida como respuesta al ALCA, distintas misiones sociales, y Petrocaribe, que suministra petrleo con financiacin concesional a diversos pases de Centroamrica y el Caribe (Serbn, 2006)1. Reconociendo la importancia de la cooperacin sur-sur, algunos donantes del CAD y organizaciones multilaterales han promovido frmulas triangulares. Se trata, sobre todo, de Alemania, Japn, Blgica, y el Reino Unido, as como FAO, FNUAP y el IICA. Como ejecutores se han mostrado activos Mxico, Chile, Argentina, Brasil, y Colombia, y los principales receptores han sido los pases ms pobres centroamericanos y andinos, Paraguay y Repblica Dominicana (Xalma, 2007, 2008 y 2009).
1. Petrocaribe ha ampliado las facilidades petroleras brindadas por Venezuela desde 1974 y da continuidad al Acuerdo Energtico de Caracas, de 2000. Con Petrocaribe se aumenta el suministro de petrleo con financiacin concesional para 13 pases del Caribe, incluyendo Cuba, adems de la cooperacin de Petrleos de Venezuela, S.A. (PDVSA) en almacenamiento, refino y transporte, siempre que se opere a travs de empresas estatales.
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II. La UE, la arquitectura de la ayuda y las reformas de la poltica de desarrollo

La UE y los objetivos internacionales de desarrollo y de eficacia de la ayuda La UE ha sido un actor relevante impulsando la agenda internacional de desarrollo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), y en particular los compromisos derivados del Objetivo 8 en cuanto al aumento de la ayuda, la mejora de su eficacia, y la coherencia de polticas. Al mismo tiempo, ello ha demandado importantes cambios en la propia poltica de desarrollo de la UE y de los Estados miembros. Sin embargo, aunque resulte paradjico, en ocasiones la propia UE tambin ha sido un obstculo para el cumplimiento de esa agenda, en lo que se refiere a la coherencia de polticas, como las que afectan al comercio al desarrollo. En este anlisis se researn brevemente los elementos que, en ese contexto ms amplio, han contribuido a conformar la poltica y los instrumentos de la cooperacin de la UE con Amrica Latina. En primer lugar, la UE ha tratado de dotarse de una estrategia comn de cooperacin, compartida tanto por la CE como por los Estados miembros, atendiendo a los principios de coordinacin y de complementariedad. Resultado de ello ha sido la adopcin de posiciones comunes en los foros multilaterales y, en particular, la adopcin del Consenso Europeo de Desarrollo en 2000, y posteriormente en 2005. Este documento, que afecta tanto a la polticas bilaterales como a las de la CE, es un visible ejemplo de europeizacinde polticas: establece una visin compartida de los desafos
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del desarrollo, y hace explcito el compromiso de la UE con los ODM la agenda internacional de eficacia de la ayuda, en particular con los principios de alineamiento, apropiacin, armonizacin, corresponsabilidad y gestin orientada a resultados de la Declaracin de Pars (2005) y la Agenda de Accin de Accra (2008) sobre eficacia de la ayuda. En concreto, la UE se compromete a asumir un papel de liderazgo en este proceso con compromisos adicionales a los adoptados en el seno del CAD2. Tambin establece objetivos comunes y, como se indic, define prioridades en relacin a los pases ms pobres y los sectores sociales bsicos, aunque sin olvidar a los Pases de Renta Media (PRM), en el contexto de una concepcin multidimensional de la erradicacin de la pobreza que se extiende a la gobernanza democrtica, la justicia social, el acceso a los servicios sociales, el medio ambiente y la prevencin de conflictos. El Consenso Europeo tambin aborda las tareas especficas de la cooperacin comunitaria, en particular, reafirma el principio de valor aadido en aplicacin del principio de subsidiariedad, la cooperacin comunitaria debe hacer solo aquello en lo que puede tener un valor aadido respecto a la bilateral de los Estados miembros; reclama estrategias diferenciadas en funcin de las caractersticas de los pases receptores en particular, entre pases de renta media alta y renta media baja, y pases de renta baja, y el principio de concentracin geogrfica y sectorial. En aplicacin de lo anterior, identifica las siguientes reas prioritarias: a) comercio e integracin regional; b) medio ambiente y manejo sostenible de los recursos naturales; c) infraestructura, transportes y comunicaciones; d) agua y energa; e) desarrollo rural, planeamiento territorial, agricultura y seguridad alimentaria; f) gobernanza, democracia, derechos humanos y apoyo a las reformas econmicas e institucionales; g) prevencin de conflictos y apoyo a los Estados frgiles; h) desarrollo humano; i) empleo y cohesin social. Finalmente, se reafirma el principio de coherencia de polticas, prestando atencin a las polticas comunitarias en las siguientes reas: comercio, medio ambiente, cambio climtico, seguridad, agricultura, pesca, di2. Conclusiones del Consejo de noviembre de 2004 sobre la contribucin de la UE a la coordinacin, armonizacin, y alineamiento; y Conclusiones del Consejo de 11 de abril de 2006 sobre la Declaracin de Pars.
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mensiones sociales de la globalizacin, empleo y trabajo decente, migraciones, investigacin, desarrollo e innovacin, sociedad de la informacin, transporte, y energa3. En 2009, una nueva Comunicacin de la Comisin sobre coherencia afirm el denominado Whole of the Union Approach (Comisin Europea, 2009b) y dio pasoa un programa de trabajo sobre Coherencia de Polticas para el Desarrollo (CPD)4. ste seal la creciente importancia de ese principio ante el fenmeno de la globalizacin y la creciente importancia de las interdependencias globales ante las polticas de desarrollo. Cinco aspectos prioritarios fueron identificados por ese enfoque: combatir el cambio climtico; seguridad alimentaria global; migracin y desarrollo; derechos de propiedad intelectual y desarrollo; y seguridad y construccin de la paz. La agenda de los PRM ha sido en parte recogida en el Consenso Europeo sobre Desarrollo de 2005. Segn este documento, la prioridad para la asignacin de la AOD de la UE y de los Estados miembros sern los pases de renta baja, pero la UE tambin continuar comprometida a apoyar polticas favorables a los pobres en los PRM, especialmente los pases de renta media-baja, y nuestra ayuda al desarrollo estar enfocada a la reduccin de la pobreza, en sus aspectos multidimensionales, en el contexto del desarrollo sostenible (punto 24); y se agrega, en relacin a la poltica comunitaria, que el apoyo a los PRM tambin es importante para alcanzar los ODM. Muchos pases de renta media-baja estn afrontando el mismo tipo de dificultades que los pases de renta baja. Un gran nmero de pobres y se enfrentan a graves desigualdades, y una dbil gobernanza, que amenazan la sostenibilidad de sus propios procesos de desarrollo () Muchos PRM tienen un papel importante en cuestiones polticas, de seguridad, o comerciales, produciendo o protegiendo los bienes pblicos globales, y actuando como anclas regionales. Pero tambin son vulnerables a shocks externos o externos, o estn sufriendo o recuperndose de conflictos (punto 61). Esta agenda, finalmente, fue recogida por la Declaracin de Viena, adoptada en la IV Cumbre UEALC. En particular, en la seccin referida a las polticas de cooperacin al
3. Vanse las Conclusiones del Consejo de mayo de 2005, sobre la Comunicacin de la Comisin (2005c) sobre coherencia de polticas para el desarrollo sobre la que se elabora. 4. Vanse las Conclusiones del Consejo de 18 de noviembre de 2009.
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desarrollo, se dio la bienvenida al continuo apoyo a los pases de renta media, a travs de la cooperacin econmica y para el desarrollo, incluyendo la ejecucin de las estrategias de erradicacin de la pobreza, habida cuenta de su papel en temas polticos, de seguridad y de comercio (punto 41).
La reforma de la poltica de desarrollo y los instrumentos financieros En los ltimos diez aos tambin se ha llevado a cabo una ambiciosa reforma administrativa que ha tratado de superar los problemas acumulados causados por una estructura organizativa disfuncional, escasez de personal y retrasos burocrticos. Sin nimo de exhaustividad, hay que resear el establecimiento de la agencia Europeaid en 2001, la redefinicin de funciones entre esa agencia y otros servicios de la Comisin en la DG Desarrollo, y la DG Relaciones Exteriores, y el establecimiento de una metodologa de programacin plurianual, con ciclos coincidentes con las perspectivas financieras de la UE, que se empez a aplicar al completo a partir de 2005, y comporta, adems, mejoras importantes en relacin con la evaluacin y el control de calidad. Finalmente, se ha procedido a una desconcentracin de los servicios y el personal de la Comisin, a favor de las Delegaciones en pases en desarrollo, y se ha mejorado la dotacin de personal. Un elemento de capital importancia ha sido la adopcin de nuevos instrumentos presupuestarios, que ha racionalizado la amplia, pero fragmentada, panoplia de lneas presupuestarias y reglamentos hasta entonces vigentes: son el Instrumento de Vecindad; el Instrumento de Preadhesin; el Instrumento de Cooperacin al Desarrollo (ICD); el Instrumento para la Promocin de la Democracia y los Derechos Humanos (que sustituye la anterior Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos); y el Instrumento de Estabilidad (que sustituye el anterior Mecanismo de Reaccin Rpida). Son estos tres ltimos los que afectan a la cooperacin con Amrica Latina, y en particular, el ms importante por su cobertura y recursos, que es el nuevo Instrumento de Cooperacin al Desarrollo (ICD)5.
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El ICD sustituye a los anteriores reglamentos geogrficos, entre ellos el Reglamento 442/92 para los pases en vas de desarrollo de Asia y Latinoamrica (PVD/ALA), que regul la cooperacin comunitaria con esa regin desde 1982, as como a ms de diez reglamentos temticos. Para el periodo 2007-2013 cuenta con una dotacin presupuestaria indicativa de 16.897 millones de euros, de los que 2.690 (el 16%) se destinarn a Amrica Latina. Para cada regin se establecen prioridades concretas, que en el caso de Amrica Latina son: -Promocin de la cohesin social, a travs de polticas fiscales y de bienestar social, el fomento de inversiones productivas para crear ms y mejor empleo, las polticas contra las drogas ilcitas, la educacin y la salud. -Apoyo a los procesos de integracin regional, incluyendo la interconexin de redes de infraestructuras en coordinacin con los apoyos del BEI y otras instituciones. -Apoyo al refuerzo de las instituciones pblicas para la buena gobernanza y la proteccin de los derechos humanos, incluyendo los derechos de los nios y de las poblaciones indgenas y de las minoras. -Apoyo a la creacin de un rea comn de educacin superior UE-Amrica Latina. -Promocin del desarrollo sostenible y en particular la proteccin de los bosques y la biodiversidad. El ICD incluye, adems,programas temticos a los que se destina un presupuesto indicativo de 5.596 millones de euros. Las actividades realizadas a
5. Reglamento (CE) 1638/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el Instrumento de Vecindad (IVE), de 24 de octubre de 2006; Reglamento (CE) 1.085/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el Instrumento de Preadhesin (IPA); Reglamento (CE) 1905/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el Instrumento de Cooperacin al Desarrollo (ICD), de 18 de diciembre de 2006; Reglamento (CE) 18889/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el Instrumento para la Promocin de la Democracia y los Derechos Humanos, de 20 de diciembre de 2006; y Reglamento (CE) 1717/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el Instrumento de Estabilidad (IE), de 15 de noviembre de 2006.
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partir de estos programas pueden llegar a todas las regiones en desarrollo, con independencia de las asignaciones geogrficas, por lo que podrn complementarlas. Los programas, aprobados en enero de 2006, son los siguientes6: -Invertir en las personas. Programa de desarrollo social y humano con una dotacin de 1.060 millones de euros. Se enfocar fundamentalmente a lograr buenos servicios bsicos de salud para todos, prestando atencin a problemticas especficas, como el VIH y el sida; lograr una educacin bsica de calidad; promover la igualdad de gnero; y desarrollar la cultura y las industrias culturales. -Medio ambiente y gestin sostenible de los recursos naturales. Con 804 millones de euros, este programa sustituye y ampla la anterior lnea presupuestariaMedio ambiente y bosques tropicales. Permite un enfoque ms amplio de esta cuestin, relacionado con las estrategias nacionales de sostenibilidad y de adaptacin al cambio climtico, promover un uso eficiente de la energa, y mejorar la gobernanza internacional ante problemas ambientales globales. -Actores no estatales y autoridades locales en el desarrollo. Dotada con 1.639 millones de euros, sustituye y completa la antigua lnea de cofinanciacin a ONG. Pretende contribuir a los ODM a travs de la accin de ONG y gobiernos locales, y fortalecer la sociedad civil en los pases en desarrollo. Son elegibles tanto ONG y organizaciones sociales de la UE que trabajen en proyectos en pases en desarrollo y en actividades de educacin y sensibilizacin en la UE, como ONG y organizaciones sociales de los propios pases en desarrollo. -Seguridad alimentaria. Con una previsin de 1.709 millones de euros, pretende contribuir a los ODM referidos a la lucha contra el hambre y la desnutricin, promoviendo la seguridad alimentaria, y hacer un uso adecuado de la ayuda alimentaria en situaciones de crisis.
6. Los documentos son Investing in people COM(2006) 18 final; Non-state actors and local authorities in development COM(2006) 19 final; Environment and Sustainable Management of Natural Resources including energy COM(2006) 20 final; Food Security COM(2006) 21 final; y Migration and asylum COM(2006) 26 final.
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-Migracin y asilo. Con 384 millones de euros, este programa apoyar a los pases en desarrollo para asegurar una mejor gestin de los flujos migratorios, tanto los que se dirigen a la UE, como las migraciones sur-sur, as como a desarrollar acciones de codesarrollo.
Eficacia de la ayuda y divisin del trabajo Entre 2006 y 2007 se adopt una nueva poltica de divisin del trabajo para las instituciones comunitarias y los Estados miembros que, en consonancia con la Declaracin de Pars y del Consenso Europeo de Desarrollo, tiene como propsito fomentar una mayor especializacin sectorial y geogrfica y evitar que todos hagan de todo, en todas partes. Esa poltica afectar sensiblemente al perfil de cada donante de la UE y a la forma en la que se asegura la aplicacin del principio de complementariedad. Tras la definicin en 2006 de una serie de principios generales por parte del Consejo, se adopt el Cdigo de conducta de la UE sobre divisin del trabajo en poltica de desarrollo de 2007. Segn este Cdigo, la especializacin de los donantes debe basarse en las demandas de los pases en desarrollo; la especializacin no debe convertirse en una excusa para reducir la ayuda; y la ventaja comparativa de cada donante no debe emanar de la disponibilidad de recursos, sino de las capacidades, pericia, experiencia acumulada y especializacin geogrfica y sectorial. La divisin del trabajo entre donantes comporta nuevas formas de actuacin, en particular la cooperacin delegada, por la que los Estados miembros y/o las instituciones comunitarias podrn actuar en un pas a travs del donante con mayores capacidades y especializacin. Tambin debera promover un mapa ms racional de la distribucin de la ayuda, evitando que persistan donor orphans por el efecto agregado de las decisiones soberanas individuales de donantes y receptores por las que se va generando esas especializacin. A tal efecto, entre 2009 y 2010 la Comisin y el Consejo han adoptado un marco operacional sobre eficacia de la ayuda que, reconociendo que la divisin del trabajo se basa en decisiones soberanas de los Estados miembros, plantea la necesidad de contar con la informacin requerida para evitar solapamientos o vacos, y pide a la Comisin que ejerza
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el liderazgo del proceso y que, a partir de su presencia global, d mayor importancia al problema de los donor orphans7.
El Tratado de Lisboa: la poltica de desarrollo, en el marco de la accin exterior de la UE Con el Tratado de Lisboa, se pretende fortalecer el papel y la identidad de la UE como actor global, a travs de un diseo ms integrado de la accin exterior de la UE, incluyendo tanto las polticas comunitarias comercio, desarrollo como la poltica exterior y de seguridad comn, y un anclaje ms explcito de dichas polticas en los valores y objetivos de la Unin. Adicionalmente, se refuerza el marco institucional de dicha accin exterior, con la creacin del Servicio Europeo de Accin Exterior (SEAE), y las figuras de Presidente permanente del Consejo, y de Alto Representante de la UE para asuntos exteriores y poltica de seguridad. Todo ello incidir en la poltica de desarrollo, a cuya naturaleza y objetivos tambin afecta directamente el Tratado de Lisboa. El Tratado aporta, en primer lugar, una definicin detallada y ms integrada de la accin exterior de la UE, para la que se define un conjunto de objetivos y valores a los que se supeditan cada una de las polticas de la UE que conforman dicha accin, ms all de sus propios objetivos. En este contexto, se eleva el estatus y el papel de la cooperacin al desarrollo de la UE, y en particular de la lucha contra la pobreza. Desde Maastricht ste vena siendo uno de los objetivos de la poltica de desarrollo, pero con Lisboa se convierte en un objetivo general de la accin exterior de la UE (art. 5 del Tratado), al que debern contribuir, de manera coherente, todas las polticas que conforman dicha accin exterior poltica exterior y de seguridad, poltica comercial comn, y no solo la poltica de ayuda externa. Este enfoque Whole of the EU de lucha contra la pobreza ha sido interpretado de distinta manera. Se ha sealado, por una parte, el riesgo de que la cooperacin al desarrollo de la UE est ms politizada, al ser parte de
7. Vanse las Conclusiones del Consejo de Asuntos Exteriores de 17 de noviembre de 2009, y de 14 de junio de 2010, referidas al Marco Operacional sobre Eficacia de la Ayuda.
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estrategias ms amplias de poltica exterior y de seguridad de la UE. Pero por otro lado, se ha sealado que la lucha contra la pobreza se convierte en un objetivo ms relevante de la accin exterior de la UE y de su conformacin e identidad como actor normativo de las relaciones internacionales. Ms all de este debate, el Tratado asume una visin ms amplia y poltica del desarrollo, por la que ste es ms un problema de gobernanza, y no puede separarse de los problemas de la seguridad internacional, en vez de ser un ejercicio tecnocrtico y a menudo marginal de carcter asistencial, o limitado a los clsicos problemas de inversin y de formacin de capital fsico o de capital humano. Este enfoque, en cierta medida, ya vena aplicndose en los pases mediterrneos y de Amrica Latina, donde el proceso de Cumbres ha dado origen a una poltica ms integrada por parte de la UE, combinando dilogo poltico, acuerdos comerciales, y ayuda al desarrollo. Entre los cambios a destacar se encuentra el que afecta a los objetivos especficos de la poltica de desarrollo. Desaparecen dos de los tres objetivos vigentes desde el Tratado de Maastricht promover el desarrollo econmico y social duradero de los pases en desarrollo, especialmente de los ms desfavorecidos; y la insercin armoniosa y progresiva de los pases en desarrollo en la economa mundial, con lo que se refuerza su orientacin a la lucha contra la pobreza, ahora definida como el objetivo principal de la poltica de desarrollo de la UE, en el marco de los objetivos internacionales en este mbito (art. 208 del TFUE). Adicionalmente, Lisboa refuerza los requerimientos de coherencia. Hasta Niza, el principio de coherencia se situaba en el marco de la poltica de desarrollo, desde la que se afectaba a otras polticas. En el nuevo Tratado se sita en el marco ms amplio de la accin exterior de la UE. Tanto el Consejo como la Comisin y la figura de Alto Representante habrn de velar por su cumplimiento. Con Lisboa, la poltica de desarrollo sigue siendo una competencia compartida entre los Estados miembros y la UE, pero cambia la definicin del principio de complementariedad. Hasta Niza, la poltica comunitaria deba ser complementaria de la que llevaban a cabo los Estados miembros. A partir del Tratado de Lisboa, esa relacin es de doble va pues ambas se complementarn y reforzarn mutuamente (art. 208.1 TFUE). Partiendo de estos importantes cambios en los fundamentos jurdicos de la poltica de desarrollo, puede haber mejoras importantes en
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cuanto a su efectividad, continuidad y consistencia, pero se abren distintos interrogantes en cuanto a su implementacin. Ser necesario clarificar el papel y alcance de las competencias de la Alta Representante y Vicepresidenta de la Comisin encargada de las relaciones exteriores de la UE, y el Comisario de Desarrollo. Relacionado con lo anterior, no se ha resuelto la tensin existente entre los componentes comunitarios o supranacionales entre los que se encuentra la poltica de desarrollo, y los intergubernamentales la poltica exterior y de seguridad comn, con lo que el nuevo marco institucional puede contribuir o bien a comunitarizar el Consejo, o lo que es ms probable, aintergubernamentalizarla Comisin. De cara a la poltica de desarrollo, la cuestin es especialmente relevante dada la separacin existente entre las funciones de implementacin de la ayuda, en la agencia Europeaid, y las funciones de planeacin, que para los pasesno asociados, incluyendo Amrica Latina, radicaban en la Direccin de Relaciones Exteriores de la Comisin (DG-RELEX), ahora subsumida en el nuevo SEAE, bajo la autoridad de la Alta Representante, y para los pases del Grupo frica-Caribe-Pacfico (ACP) en la Direccin de Desarrollo (DGDEV), bajo la responsabilidad del Comisario de Desarrollo. Las Delegaciones de la UE en pases en desarrollo, que juegan tambin un papel clave en la planificacin y la ejecucin de la ayuda, quedan bajo la autoridad de la Alta Representante, y a travs de esas delegaciones y del SEAE, esta figura jugar un papel relevante en la elaboracin de los documentos de programacin CSP y RSP y sus presupuestos indicativos. Como ha sealado el Parlamento Europeo a travs del Informe Brok (Parlamento Europeo, 2010), este diseo plantea el riesgo de descomunitarizacin, y en particular, que se despoje a la Comisin de parte de sus competencias, especialmente en aquellos mbitos de la poltica de desarrollo en los que cuenta con poderes ejecutivos. Con ello, se podra perder la necesaria autonoma de la poltica de desarrollo, necesaria para poder promover sus objetivos de lucha contra la pobreza como objetivo y elemento transversal de la accin exterior de la UE.
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III. La cooperacin al desarrollo UE-Amrica Latina

El marco estratgico y de programacin: visin de conjunto Desde la adopcin de la estrategia para las relaciones con Amrica Latina, adoptada en 1994 (Consejo de la Unin Europea: 1994), la UE y, en particular, la Comisin Europea ha expuesto su estrategia regional hacia Amrica Latina en varios documentos elaborados por la Comisin8. Por una parte, se encuentran las Comunicaciones de la Comisin al Consejo y al Parlamento orientadas a la definicin general de la poltica de la Comunidad Europea hacia Amrica Latina, y por lo tanto, integradas en el proceso decisorio de la CE. En algunos casos, abarcan un quinquenio y establecen un presupuesto indicativo, mientras que en otros se definen posiciones y propuestas de corto plazo ante una Cumbre UE-ALC. Por otro, los documentos de programacin regional y subregional (Regional Strategy Paper, RSP) y para cada pas (Country Strategy Paper, CSP), cuyo objetivo es establecer la programacin indicativa de la cooperacin. En realidad, aunque hubo documentos anteriores la Estrategia Regional 2002-2006, por ejemplo, puede decirse que el periodo 2007-2013 es el primero en el que ese marco de programacin se habr desplegado al completo. En 2005 y 2009, sendas Comunicaciones (Comisin Europea; 2005 y 2009) han establecido las prioridades polticas de la CE, y en ese marco se est llevando a cabo el RSP para el periodo 2007-2013, las estrategias
8. Los documentos son Comisin Europea 1995a, 1999, 2000a, 2002, 2004, 2005 y 2009.
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subregionales para los pases andinos, Centroamrica y MERCOSUR, y los CSP que corresponden a cada pas (Vase el cuadro 12). El examen de los documentos de estrategia regional revela un enfoque altamente integrado, combinando dilogo poltico, comercio y cooperacin al desarrollo, y claros elementos de continuidad. En el mbito poltico, la prioridad ha sido la gobernanza democrtica, y en concreto,
CUADRO 12. LA COOPERACIN DE LA CE EN AMRICA LATINA EN EL CICLO DE PROGRAMACIN 2007-2013: PRIORIDADES Y FINANCIACIN SEGN LOS DOCUMENTOS DE ESTRATEGIA NACIONAL/REGIONAL (COUNTRY STRATEGY PAPER,CSP/REGIONAL STRATEGY PAPER, RSP) (POR NIVELES DE RENTA) Pas o grupo Amrica Latina (RSP) Prioridades estratgicas/sectores prioritarios de intervencin Presupuesto indicativo (Millones de euros)* 556
Cohesin social y reduccin de la pobreza y la desigualdad Apoyo a la integracin regional Inversin en las personas y mejora del entendimiento mutuo
Amrica Central (RSP)
Fortalecimiento institucional de la integracin regional Apoyo a la unin aduanera y a polticas comunes Fortalecimiento de la gobernabilidad y la seguridad
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Comunidad Andina (RSP) Apoyo a la integracin econmica regional Cohesin econmica y social Lucha contra las drogas ilcitas Mercosur (CSP) Institucionalizacin de Mercosur Profundizacin de Mercosur y futuro acuerdo UE-Mercosur Pases de renta media alta (PRMA) Argentina Enseanza y formacin Competitividad econmica Relaciones bilaterales y entendimiento mutuo Costa Rica Cohesin social Apoyo a la integracin regional Brasil Apoyo a relaciones y dilogos sectoriales bilaterales Medio ambiente y desarrollo sostenible Chile Cohesin social Educacin: intercambios acadmicos y becas Innovacin y competitividad
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Mxico
Dilogo sectorial sobre cohesin social Apoyo al acuerdo de asociacin y competitividad Educacin y cultura
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Panam
Cohesin social Apoyo a la integracin regional
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Uruguay
Cohesin social y territorial Innovacin, investigacin y desarrollo econmico
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Venezuela
Apoyo a la modernizacin y la descentralizacin del Estado Crecimiento econmico equitativo y sostenible
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Pases de renta media baja (PRMB) Bolivia Apoyo a PYMES y microempresas Lucha contra las drogas ilegales Gestin integrada de recursos naturales Colombia Paz y estabilidad, incluido el desarrollo alternativo Estado de Derecho, justicia y derechos humanos Competitividad y comercio Ecuador Inversin social en educacin Desarrollo econmico, competitividad e integracin regional El Salvador Cohesin social y seguridad humana Crecimiento econmico, comercio e integracin regional Guatemala Cohesin social y seguridad ciudadana Desarrollo econmico y comercio Honduras Cohesin social y capital humano (salud y educacin) Gestin sostenible de recursos naturales (silvicultura) Poltica global de justicia y seguridad ciudadana Nicaragua Democracia y buen gobierno Educacin Crecimiento econmico y comercio Paraguay Educacin Apoyo a la integracin regional Per Estado de derecho, gobernabilidad e inclusin social Desarrollo regional y cohesin social
* Recursos procedentes del Instrumento de Cooperacin al Desarrollo (ICD). A estos fondos se le pueden sumar otros recursos procedentes de otros instrumentos de cooperacin, as como de los programas regionales (AL-Invest, ALFA, @lis, URBAL, Eurosocial) Fuente: Elaboracin propia a partir de los RSP/SCP de la Comisin Europea.
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la consolidacin de las instituciones democrticas y el Estado de derecho, la reforma del Estado, el respeto y vigencia de los derechos humanos, y el buen gobierno. En el mbito econmico, el apoyo a la integracin regional, respaldando el fortalecimiento institucional, la coordinacin de polticas, la participacin de la sociedad civil, y el acceso a mercados externos. En el mbito social, la lucha contra la pobreza y la exclusin social, a travs del concepto de cohesin social. Finalmente, en lo referido a la gestin de las interdependencias, se han mantenido como prioridades la proteccin del medio ambiente, la lucha contra las drogas ilegales, y la prevencin y respuesta frente a desastres naturales. Temas transversales como la igualdad de gnero y la lucha contra la discriminacin de indgenas, afrodescendientes y minoras tambin han tenido continuidad. Junto a estos elementos, se observa la aparicin de nuevas prioridades derivadas del proceso de Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno UE-Amrica Latina y el Caribe y la aplicacin de las llamadas prioridades de Tuusula, adoptadas en 2000. En concreto, las acciones de apoyo a la educacin superior, y el desarrollo de la sociedad de la informacin. Como se indic, esa adaptacin ha entraado dificultades: existe un notable desequilibrio entre los compromisos polticos de las Cumbres y los recursos financieros disponibles, que no han aumentado. Cabe observar que el procedimiento de definicin de la estrategia por parte de la CE, de carcter unilateral conforme a las normas comunitarias, no se ajusta adecuadamente a los marcos multilaterales de una pauta de relacin interregionalista, como las Cumbres, en la que hay notables asimetras entre las partes. Tampoco se ajusta debidamente al modelo de relacin, ms horizontal, de la nueva generacin de acuerdos de asociacin adoptados en las relaciones con Amrica Latina. El documento Una asociacin de actores globales, adoptado en 2009, establece prioridades adaptadas al nuevo ciclo poltico y a los cambios que se han producido en la realidad latinoamericana. Segn esta Comunicacin, se pretende intensificar el dilogo poltico a travs de dilogos sectoriales y/o temticos, y una adecuada combinacin de marcos interregionales y bilaterales, tanto para abordar la agenda birregional, como para promover un mayor papel de ambas partes como actores globales. En cuanto a la cooperacin, se propone apoyar los procesos de integracin tanto a travs de los
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Acuerdos de Asociacin, como del fomento de la interconectividad va mejora de la infraestructura fsica (vase el resumen en el anexo), as como una adaptacin de los instrumentos de cooperacin.
La cooperacin regional y el apoyo a la integracin y la cohesin social La Comunidad Europea es una de las pocas fuentes de cooperacin regional en Amrica Latina y la nica que realiza cooperacin birregional. El marco presupuestario de la cooperacin regional exclusivamente para Amrica Latina durante el periodo 2002-2006 fue de 264 millones de euros destinados a los programas regionales. A stas hay que sumar las polticas horizontales generales y las acciones puramente bilaterales que se realizaban en el marco del Reglamento ALA. En la programacin 2007-2013 se han previsto 556 millones de euros para los programas regionales, a los que se sumaran los recursos previstos en los CSP para cooperacin bilateral, as como otros recursos procedentes de programas horizontales del ICD y de otros instrumentos de la cooperacin comunitaria. En conjunto, como se indic, los desembolsos anuales netos de la cooperacin comunitaria para Amrica Latina representaran unos 1.000 millones de dlares anuales, de los que en torno al 20% seran acciones regionales. La cooperacin regional ha tenido un carcter marcadamente asimtrico, al enfrentar un serio problema de origen en cuanto a la definicin de su contraparte, puesto que no existe ninguna organizacin de integracin de mbito latinoamericano y elmapade la integracin regional en realidad est integrado por cuatro subregiones MERCOSUR,CAN, Centroamrica y CARICOM y los casos particulares de integracin sur-norte como Mxico y Chile. En esas condiciones, el apoyo a la integracin de Amrica Latina es difcil, y la UE ha optado por programas regionales basados en redes temticas y consorcios, en su mayora integradas por actores descentralizados gobiernos locales, universidades..., que impulsan dinmicas de regionalizacin, antes que el regionalismo formalizado e institucionalizado. Segn las evaluaciones realizadas, el programa regional para Amrica Latina de la CE vigente en el periodo 2002-2006 tiene rela poltica de desarrollo de la ue y amrica latina
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sultados positivos en cuanto a cada uno de sus programas y a la importante participacin de los actores descentralizados, pero no estaba diseado para apoyar la integracin subregional, ni ha tenido ese efecto. Por otra parte, algunos gobiernos latinoamericanos cuestionan el programa regional, que no controlan, y desearan que esos recursos se canalizaran de manera bilateral para captar as ms fondos para sus propios pases (Development Researchers Network, 2005). Respecto a los programas concretos, en una apretada sntesis, a continuacin se sealan los ms relevantes, incluyendo tanto aquellos que estn activos, como los que ya han finalizado: -Al-Invest. Primer programa birregional, iniciado en 1993 con una fase piloto, se ha desarrollado en cuatro fases (fase I, 1996-2000; fase II, 2000-2004; fase III, 2004-2007, y fase IV, 2009-2013). En la fase IV cont con un presupuesto de 53 millones de euros, y para la fase IV la Comisin ha destinado 50 millones de euros, que cubren el 80% de su presupuesto total. Los objetivos a partir del inters mutuo, prestar servicios a empresas en la CE y a los pases de Amrica Latina para estimular el comercio y las inversiones fueron formulados ex-post a raz de una evaluacin de 2001. Esta evaluacin concluy que el programa haba sido positivo, en particular para las pymes (Europeaid, 2001). Por otra parte, el programa ha estado aquejado de desequilibrios en cuanto a la asignacin de los recursos por pases, que deberan ser corregidos. Desde su inicio, se han realizado ms de 1.000 proyectos o actividades en ms de 25 sectores comerciales: agro-industria, medio ambiente y telecomunicaciones han sido los ms activos. Se estima que ms de 87.000 PYMES han participado en el programa (Economou et al., 2008). -URBAL. Con tres fases, de 1996 a 2000, de 2000 a 2006, y de 2007 a 2013, URBAL ha sido un programa con notable xito para apoyar proyectos comunes y redes temticas de autoridades locales para intercambiar prcticas de gobierno y desarrollo local. Fue evaluado positivamente en 1999, y cont con 50 millones de euros en su II fase. Una segunda evaluacin realizada en 2004 corrobor esos resultados, aunque destac las dificultades derivadas de la debilidad institucional de los gobiernos locales ms pequeos (Europeaid, 2004). En la actualidad, apoya 13 redes temticas que
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coordinan a ms de 2.500 colectividades locales, asociaciones, ONG, sindicatos, universidades o empresas -ALFA (Amrica Latina-Formacin Acadmica). Este programa promueve el intercambio de estudiantes, investigadores y profesores basado en redes o consorcios de instituciones de nivel superior europeas y latinoamericanas. Se ha desarrollado en varias fases (Alfa I, 1994-1999; Alfa II, 2000-2006; Alfa III, 2007-2013). En su primera fase cont con 31 millones de euros; en la segunda con 54 millones, y en la tercera con 85 millones. Las evaluaciones realizadas (Europeaid, 2002) muestran resultados positivos, aunque con elevados gastos de gestin en la I fase, que se subsanaron despus, y una creciente apropiacin por parte de universidades latinoamericanas. -ALBAN. Este programa, en vigor desde 2002 a 2010 con la ltima convocatoria en 2006, ha otorgado becas de alto nivel a estudiantes latinoamericanos para estudios de postgrado en la UE. Cuenta con 88 millones de euros. La gestin se realiza a travs de un Consorcio de Universidades. Este programa ha tenido una fuerte demanda, otorgando un total de 3.319 becas, con un promedio de unas 800 becas al ao. Las estadsticas ofrecidas por este programa, y la evaluacin intermedia (Europeaid, 2005) revelan su valor agregado frente a los programas bilaterales, y permite generar vnculos de cooperacin acadmica y cientfica entre las dos regiones a travs de los proyectos de investigacin de los becarios. Ahora bien, al ser un programa inducido por la demanda y con una mayor adecuacin a los pases de renta media-alta, existen fuertes desequilibrios en cuanto a pases beneficiarios y de acogida, y los pases de menor desarrollo de Amrica Latina captan pocas becas. Adems, se ha cuestionado su enfoque individualizado, al no fortalecer las capacidades de las instituciones universitarias de la regin. A partir de 2010 se subsumir en un subprograma de Erasmus Mundus. -@LIS (Amrica Latina, sociedad de la informacin). Tiene su origen en los dilogos sectoriales sobre sociedad de la informacin, y su objetivo bsico ha sido reducir la brecha digital entre ambas regiones, y promover un dilogo sobre estndares y reglas. En su primera fase, entre 2002 y 2006, ha contado con un presupuesto de 77 millones de euros. Entre
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las actividades realizadas se incluyen proyectos piloto. Una de las acciones mejor valoradas es la red ALICE (Amrica Latina interconectada con Europa), coordinada por las redes CLARA (Amrica Latina) y DANTE (UE), para crear una red de banda ancha entre instituciones cientficas de ambas regiones. Aunque an no ha sido evaluado, cabe resear que este programa ha tenido una fuerte demanda, ha contribuido a crear redes latinoamericanas (CLARA), ha ofrecido un diseo en red ms adaptado a las expectativas latinoamericanas, frente a una iniciativa estadounidense de carcter bilateral, y es funcional, adems, a los objetivos ms generales de la UE en la regulacin global de la sociedad de la informacin (Development Researchers Network, 2005: 68). En su segunda fase (2007-2013) se organiza a travs de tres ejes temticos: dilogo poltico y regulatorio, redes de investigacin y redes de reguladores -Eurosocial. Lanzado en la Cumbre de Guadalajara con una dotacin de 30 millones de euros, con dos aos de retraso respecto al anuncio de la iniciativa social de la Cumbre de Madrid, se ha implementado realmente a partir de 2006, y se evalu a finales de 2007 (Grupo Soges, 2008). Eurosocial se ha basado en redes temticas: educacin, fiscalidad, salud, justicia, y empleo. Conforme a la evaluacin realizada, Eurosocial parece haber contribuido a elevar el perfil del dilogo birregional sobre cohesin social, si bien el dinamismo mostrado por cada una de las redes es desigual. Esta evaluacin pone de manifiesto la elevada correspondencia del programa con las agendas nacionales de poltica social y de empleo, y el valor aadido que supone la experiencia europea, aunque sta no siempre se ha incorporado debidamente. Como debilidades del mismo cabe sealar su marcado enfoque nacional, lo que ha impedido que Eurosocial complemente adecuadamente la actuacin de la UE en materia de integracin regional. Finalmente, en su actuacin en materia de empleo, no se ha tenido suficientemente en cuenta el impacto de los acuerdos de asociacin y el libre comercio. -OBREAL (Observatorio de las Relaciones Europeo-Latinoamericanas). Se ha desarrollado en el cuatrienio 2004-2007, a travs de un consorcio coordinado por la Universidad de Barcelona. Este proyecto ha desarrollado en48
cuentros y estudios para dar seguimiento a las relaciones birregionales, aunque por su carcter temporal y al acotarse a una seleccin limitada de actores, no ha contribuido a dar respuesta a una de las necesidades de la relacin birregional: el mejor conocimiento mutuo. -Euroclima: Programa de cooperacin regional contra el cambio climtico. Aprobado en diciembre de 2009 para un periodo de tres aos, pretende fomentar la cooperacin birregional en materia de cambio climtico. Dotado con 5 millones de euros, se implementa a finales de 2010. Sus objetivos son compartir conocimiento, y fomentar un dilogo estructurado sobre cambio climtico. -COPOLAD: Cooperacin en materia de Polticas de Lucha Antidrogas entre Amrica Latina y la UE. Este programa, aprobado en diciembre de 2009, se ha iniciado en 2010 y cuenta con un presupuesto de seis millones de euros. Pretende fortalecer las polticas de lucha contra las drogas ilegales en Amrica Latina, mediante el fortalecimiento de las capacidades de los actores y la mejora de las polticas de lucha contra las drogas ilcitas, a travs del dilogo y la cooperacin de las agencias nacionales y de otros agentes responsables de las polticas globales y sectoriales en Amrica Latina y la UE. Cuenta con cuatro componentes: Consolidacin del Mecanismo de Coordinacin y Cooperacin en materia de Drogas UE-Amrica Latina; consolidacin de los Observatorios nacionales de la droga; capacitacin para la reduccin de la demanda; y capacitacin para la reduccin de la oferta. -LAIF/MIAL: Mecanismo de Inversin para Amrica Latina. Inspirada en la facilidad de Inversin de Vecindad, de 2007, en 2010 se lanz la Facilidad de Inversin en Amrica Latina (LAIF), para fomentar inversiones contribuyan a incrementar su competitividad en el mercado global. LAIF es un mecanismo financiero que combina contribuciones no reembolsables de la Comisin Europea y de otros donantes, incluyendo instituciones financieras multilaterales, cuya finalidad es movilizar financiacin adicional para llevar a cabo inversiones esenciales que sin el apoyo de LAIF no podran ser financiados independientemente por el mercado o por las instituciones financieras de desarrollo. Los tres objetivos estratgicos de LAIF son la
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mejora de la interconectividad a travs de infraestructuras energticas y de transporte; mejorar la proteccin del medio ambiente y apoyar la mitigacin y adaptacin al cambio climtico; y la mejora de la infraestructura de servicios sociales y el apoyo a las PYMES. LAIF puede financiar acciones de preinversin, asistencia tcnica, garantas de prstamos y operaciones de capital-riesgo. Se ha previsto una aportacin de la Comisin Europea de 125 millones de euros durante el perodo 2009-2013. Ms importantes para el apoyo a la integracin y el regionalismo han sido los programas subregionales con MERCOSUR, la CAN y Centroamrica, en los que s se ha contado con las instituciones regionales como interlocutor directo, aunque el compromiso financiero ha sido bastante reducido: en el periodo 1996-2003 se han destinado a Amrica Latina compromisos por un total de 3.480 millones de euros, que incluyen tanto asignaciones del Reglamento PVD/ALA como de lneas horizontales. De esos recursos, el 72% han sido acciones bilaterales, el 17% programas regionales (ALFA, URBAL, AL-Invest, ATLAS, ALURE, ALIS), y el 12% subregionales: 8% para Centroamrica; 3% para la Comunidad Andina, y 1% para MERCOSUR. Adems, slo una parte de estos recursos se ha dirigido a proyectos especficos de apoyo a la integracin, como los programas de apoyo a la constitucin de uniones aduaneras, particularmente en Centroamrica y la CAN; de consolidacin de las instituciones regionales; y de apoyo a la armonizacin de normas, estndares de calidad, cooperacin aduanera, formacin de tcnicos, o mejora de las capacidades estadsticas. Aunque no se enmarcan en acuerdos de integracin concretos,tambin responden a ese objetivo los proyectos de la CE en mbitos como la cooperacin transfronteriza o la navegabilidad de cuencas hidrogrficas (Paran, Pilcomayo). Para que estas acciones tengan resultados positivos, existe una premisa bsica y es el grado de cohesin y cooperacin intragrupo, y en especial, el compromiso de los propios gobiernos latinoamericanos con la integracin y sus instituciones. Sin embargo, la CE ha prestado apoyo a la integracin en una etapa en la que sta ha atravesado una fuerte crisis y se estn redefiniendo las modalidades y mapas de la integracin regional, y ello, obviamente, ha condicionado los resultados de los proyectos de la CE. El escenario de la integracin latinoamericana se caracteriza hoy por la incertidumbre
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y la proliferacin de compromisos comerciales, algunos de ellos difciles de conciliar, al mismo tiempo que no se afrontan los problemas acumulados durante aos, como la debilidad y la falta de eficacia de las instituciones, la persistencia de barreras al comercio, o la ausencia de mecanismos de correccin de las asimetras (CEPAL, 2005: 81; Durn y Maldonado, 2005: 19-26; Sanahuja, 2007b). Por ejemplo, la CE desembols cuantiosos fondos para apoyar la constitucin de la unin aduanera andina, pero los calendarios acordados no se respetaron, ese objetivo se pospuso varias veces, y finalmente ha sido abandonado. Ese incumplimiento no slo daa la reputacin de la integracin andina y sus miembros; tambin afecta a la CE. En el caso centroamericano, la evaluacin de la cooperacin regional (Development Researchers Network, 2007) muestra que sta incidi positivamente en la profundizacin de la integracin regional en su vertiente econmica, y en particular en lo referido a la unin aduanera. En otras reas los resultados son desiguales. El desarrollo institucional, normativo y social son las reas en las que la estrategia ha demostrado ser menos eficaz, en parte porque las instituciones regionales, destinatarias de parte de los recursos, no han tenido el debido respaldo de los gobiernos, y en parte porque la estrategia se concentra en el fortalecimiento de las instituciones de integracin en lugar de dirigirse a programas de fomento de las interdependencias regionales.Adems, esta evaluacin muestra carencias serias de coordinacin con los Estados miembros, y la falta de complementariedad entre las acciones bilaterales y las comunitarias. Ahora bien, este caso revela que la eficacia de la cooperacin debe mucho al dilogo poltico y en particular al proceso de evaluacin conjunta realizado desde 2004, que ha sido un importante catalizador del proceso de integracin. Como afirm un diplomtico centroamericano destacado en Bruselas, ese proceso ha permitido avanzar en seis meses ms que en los seis aos anteriores9. En la Comunicacin sobre una Asociacin reforzada entre la UE y Amrica Latina, adoptada en diciembre de 2005, la Comisin plantea la necesidad de completar la red de acuerdos de asociacin en la que participen todos los pases de la regin y pueda contribuir a la integracin de todos ellos, recordando que los medios de accin de la UE deben adap9. Entrevista del autor con los representantes del GRUCA en Bruselas, noviembre de 2006.
acceso a los servicios financieros en las potencias emergentes
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tarse a la nuevas realidades latinoamericanas los procesos de integracin evolucionan, como demuestra la creacin de la Comunidad Suramericana de Naciones y la posterior Unin Suramericana de Naciones (UNASUR) (Comisin Europea, 2005: 5). Como seala la Comisin, es importante prestar atencin a los cambios que se estn produciendo en el mapa de la integracin regional, en particular en lo referido a la convergencia CAN-MERCOSUR, la ampliacin del MERCOSUR, y la conformacin de UNASUR. En esos objetivos insiste la Comunicacin de 2009 Una Asociacin de actores globales, que plantea ya un posible dilogo entre UNASUR y la UE. Ahora bien, la relacin entre la cohesin social y los acuerdos de libre comercio tambin plantean un importante problema de coherencia de polticas para la UE. La cohesin social constituye uno de los principales objetivos de la relacin interregional, y contribuye a forjar el perfil y la identidad de la UE comopotencia civilen sus relaciones con Amrica Latina (Sanahuja, 2010c) Sin embargo, los acuerdos de asociacin responden, en su captulo comercial, al modelo OMC-plus y son muy similares a los promovidos por Estados Unidos. En este modelo de acuerdos es dudoso que exista una relacin positiva entre libre comercio y cohesin social, y sta es una cuestin crucial en la actual agenda de desarrollo y lucha contra la pobreza y la desigualdad en Amrica Latina. En particular, la negociacin de acuerdos de asociacin con los pases centroamericanos y andinos plantea problemas de gran magnitud en trminos de tratamiento de las asimetras y de su impacto en la cohesin social, debido a su menor nivel de desarrollo. Para promover el crecimiento econmico y una mejor insercin internacional de Amrica latina, los Acuerdos de Asociacin son particularmente importantes incluso ms que las transferencias de ayuda, ya que aseguran el acceso a mercados externos, promueven la inversin extranjera, incentivan la innovacin y la competitividad y proporcionan un marco regulatorio estable y seguro. Sin embargo, para que estos Acuerdos sean verdaderos instrumentos de desarrollo es necesario el reconocimiento de las asimetras mediante instrumentos como la evaluacin de sostenibilidad, el reconocimiento del principio de trato especial y diferenciado, los periodos transitorios y las excepciones en sectores sensibles, y un diseo que
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deje cierto margen de maniobra para la aplicacin de polticas activas para atenuar los costos del ajuste y promover polticas de transformacin productiva y mejora de la competitividad. Esto ltimo requerira un esfuerzo de adaptacin de los programas de cooperacin de la UE, con especial nfasis en las pequeas y medianas empresas, la facilitacin del comercio y la conexin fsica, las capacidades comerciales, la cooperacin educativa, cientfica y tecnolgica, y la adopcin de polticas comunes en los grupos de integracin regional. El Acuerdo de Asociacin UE-Centroamrica, firmado en mayo de 2010, ser un caso de prueba en relacin a todo lo anterior. Ser necesario evaluar qu mejoras concretas plantea respecto al anterior rgimen de acceso al mercado europeo el SPG plus, las concesiones realizadas por la UE, y de qu manera se reorienta la cooperacin comunitaria y de los Estados miembros, que son los primeros donantes externos de la regin. Ser particularmente importante, en trminos simblicos y prcticos, que la UE financie un fondo de inversin para apoyar la transformacin productiva en la regin, conforme se ha planteado en el curo de la negociacin. Aunque lejos de las irreales pretensiones iniciales planteadas, el Fondo puede tener una cuanta significativa, y sera administrado por el Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE). Se trata de un precedente a tener en cuenta para otras negociaciones abiertas, como la de la UE y Ecuador, en la que el tratamiento de las asimetras es una cuestin crucial, e incluso para la negociacin con MERCOSUR, el grupo que ha dado ms peso a la correccin de las asimetras en su agenda regional. Ante los cambios que se registran en la integracin latinoamericana, es importante desarrollar una estrategia de integracin ampliada, que no est supeditada a la evolucin de los compromisos comerciales. Esa estrategia debe insistir en una integracin econmica ms profunda, a travs de la convergencia macroeconmica y de polticas sectoriales; la gestin de interdependencias que afectan al desarrollo regional y local, como la cooperacin transfronteriza; la gestin de cuencas hdricas y espacios naturales; las redes regionales de ciudades; el desarrollo de rutas tursticas; la reduccin y mitigacin de riesgos ante desastres; y a procesos de regionalizacin desde abajo, mediante la creacin de redes regionales de la sociedad civil, que puedan participar activamente en el proceso. Como
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se ha indicado, en esa estrategia tienen particular importancia el apoyo a los mecanismos de correccin de las asimetras de promocin de la transformacin productiva, en aras de la convergencia de rentas y la cohesin social y territorial, que puedan establecerse en los procesos de integracin, y el apoyo que la UE pueda prestarles (Ayuso y Foglia, 2010). Por otro lado, en el marco de las relaciones y el dilogo poltico con Amrica Latina, y como reconocimiento de la madurez y grado de desarrollo alcanzado por los pases de la regin, en tanto PRM, es importante iniciar un dilogo sobre la cooperacin sur-sur que se est desarrollando en la regin, tanto por parte de donantes regionales como extrarregionales, para tratar de asegurar una cooperacin ms coordinada y eficaz, y explorar frmulas de apoyo de carcter triangular con aquellas que tengan mayor impacto y valor aadido en trminos de creacin de capacidades, fortalecimiento institucional, y sectores prioritarios de cara a los ODM . En el mbito de la energa y la infraestructura, la cooperacin con iniciativas suramericanas es un componente importante de la nueva agenda de la integracin y responde a intereses compartidos, ya que hace frente a uno de los cuellos de botella del desarrollo latinoamericano, contribuye a asegurar fuentes diversificadas de abastecimiento para la UE, puede evitar disputas bilaterales que aaden inestabilidad al rea, y respaldar las inversiones europeas en el sector. Estos intereses se podrn promover mejor si la UE se implica con ms recursos. Aunque la Comisin no cuenta con fondos suficientes para abordar acciones en el campo de la infraestructura o la energa, por ser muy costosas, la UE puede impulsar una mayor participacin del Banco Europeo de Inversiones (BEI), ms all del criterio de inters mutuo previsto en el nuevo mandato para el periodo 2007-2013, en colaboracin con bancos de la integracin como la CAF o el Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE). La puesta en marcha por la Comisin del nuevo Mecanismo de Inversin en Amrica Latina (LAIF/MIAL), anunciado en la Cumbre de Madrid de 2010, constituye, en este sentido, una importante novedad. Este instrumento, que como se in10
10. Vase al respecto lo establecido por la Comisin Europea (2006) en el punto 1.4 de su Comunicacin Governance in the European Consensus on Development, y el documento del CAD (2006).
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dic supra sera inicialmente de pequea cuanta, puede actuar como catalizador de otras inversiones en infraestructura de energa y de comunicaciones de otros bancos y entidades pblicas y privadas. Tambin es preciso ampliar la agenda de la cooperacin poltica, para adaptarla a la que se est abordando en la UE y en los diferentes grupos regionales latinoamericanos, incluyendo los vnculos entre el regionalismo y la gobernanza democrtica, la seguridad regional y la prevencin de conflictos. Para ello, la UE puede promover dilogos especializados entre actores pblicos, privados y de la sociedad civil, y alentar la implicacin de las instituciones regionales en las crisis polticas de la regin mediante un proceso de consultas ms amplio con el Consejo de la UE, en el marco de la PESC. A tal efecto, es particularmente relevante la propuesta del Parlamento Europeo (2006) de creacin de un Centro Birregional de Prevencin de Conflictos dedicado a la deteccin anticipada de las causas de potenciales conflictos violentos y armados, y el mejor modo de prevenirlos e impedir su escalada. Promover el conocimiento mutuo es, como se indic, una de las prioridades de la estrategia regional. Este objetivo tiene mltiples dimensiones, y una de ellas se refiere a los centros de estudio sobre las realidades de ambas regiones.Ya se indic que OBREAL no ha sido la instancia adecuada para ese objetivo. Una propuesta concreta para dar estabilidad a este tipo de actividad sera la creacin de la Fundacin Amrica Latina y el Caribe-UE (ALCUE), que ya se anunci en la Cumbre de Viena de 2006. Este proyecto, aprobado por la Cumbre de Madrid en mayo de 2010, pretende contribuir a ese mejor conocimiento mutuo. Tambin puede ser un instrumento para dar seguimiento a los acuerdos de las Cumbres e incluso asumir alguno de sus mandatos, favorecer la participacin de la academia y de otros actores sociales, y realizar anlisis respecto al estado y perspectivas de las relaciones.
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IV. Conclusiones y propuestas

Este texto ha resaltado los principales cambios que se han producido en el escenario de la cooperacin al desarrollo con Amrica Latina: la adopcin de una agenda internacional de desarrollo y lucha contra la pobreza dominada por los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM); la reflexin sobre las estrategias apropiadas para alcanzar esos objetivos en los pases de renta media (PRM); el creciente protagonismo de estos pases en la agenda de la cooperacin al desarrollo, a travs de las polticas del regionalismo post-liberal y el crecimiento de la cooperacin sur-sur; y las demandas de apropiacin, alineamiento, armonizacin, corresponsabilidad y gestin orientada a resultados de la agenda internacional de eficacia de la ayuda. En ese contexto, en los ltimos diez aos, la cooperacin al desarrollo de la UE ha experimentado importantes transformaciones para adaptarse a esas exigencias, en particular en lo referido a su orientacin estratgica a los ODM y la lucha contra la pobreza, la reforma administrativa, la planificacin y la programacin, las tres c (coordinacin, complementariedad y coherencia), y la racionalizacin de los instrumentos y lneas presupuestarias. Esos cambios han sido reconocidos por la evaluacin de la cooperacin comunitaria realizada por el Comit de Ayuda al Desarrollo (2007c), cuyas recomendaciones son especialmente importantes en relacin con la necesidad de asegurar la integridad de la agenda de desarrollo y lucha contra la pobreza de la UE, asegurando la debida atencin a temas transversales como el gnero o el medio ambiente; en cuanto a la singularidad de la ayuda comunitaria y la necesidad de una mayor especializacin de la Comunidad y los Estados miembros, a partir de sus respectivas
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ventajas comparativas; en relacin con la necesidad de asegurar la coherencia de polticas, incorporando esta cuestin a las instancias de decisin poltica, y a travs de una mejor coordinacin en el seno de la Comisin, entre sus diferentes servicios, desde las delegaciones en pases en desarrollo, y mediante enfoques que abarcan al conjunto del gobierno de los pases en desarrollo, especialmente en los campos de gobernanza democrtica, reforma del sistema de seguridad, y gnero. Esa evaluacin tambin recomienda otorgar un papel mayor a las Delegaciones en cuanto al diseo de los programas y su implementacin, e incrementar el dilogo con las organizaciones de la sociedad civil. Con relacin a la cooperacin con Amrica Latina, se ha realizado un notable esfuerzo de adaptacin a esas demandas, en particular en lo que se refiere a la programacin nacional y subregional. No obstante, an persisten importantes desafos, que en parte se deben al cambio de ciclo econmico y poltico que est atravesando la regin. Ese desafo es particularmente visible en la cooperacin regional. En el marco de la estrategia trazada por la UE para una asociacin de actores globales y de los compromisos adquiridos en la Cumbre de Madrid de 2010, las relaciones entre la UE y Amrica Latina estn avanzando hacia la conformacin de una red de acuerdos de asociacin que supondr un cambio cualitativo respecto de la pauta seguida en los ltimos aos. Ello abre oportunidades para la innovacin y la adaptacin de la cooperacin regional. En este marco, cabe plantear las siguientes estrategias y propuestas para la cooperacin de la UE con Amrica Latina: -Mantener el esfuerzo de ayuda a los pases de renta media de Amrica Latina y el Caribe. La cooperacin al desarrollo constituye un elemento clave de la relacin birregional, y el compromiso de la UE y de los Estados miembros con los ODM no debiera llevar a una reduccin de la ayuda con la regin, pues ello afectara negativamente al esfuerzo realizado por la regin en la reduccin de la pobreza y la desigualdad, en la consecucin de otras metas de desarrollo, en la gobernanza democrtica, y en su contribucin a la provisin de bienes pblicos regionales y globales. Ello implica tambin participar activamente en la formacin de los consensos internacional sobre cooperacin con PRM, antes descritos.
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-Mayor progresividad de la ayuda y enfoque a las particulares caractersticas de los pases de renta media (PRM). Conforme al Consenso Europeo de Desarrollo, la UE debera continuar orientando los recursos hacia los pases de menor renta de la regin, particularmente en el rea andina y centroamericana, utilizando instrumentos como el apoyo presupuestario y el enfoque sectorial, en el marco de estrategias nacionales de desarrollo y reduccin de la pobreza. Al mismo tiempo, la cooperacin con los pases de renta media-alta debera continuar orientndose a las reas en las que esa cooperacin puede ser ms eficaz atendiendo a las circunstancias de estos pases: estabilidad macroeconmica y del sistema financiero internacional, de forma que puedan seguir captando recursos procedentes de otras fuentes de financiacin externa; fortalecimiento de las capacidades institucionales y/o de diseo de polticas, y en particular la mejora de la eficacia y la eficiencia de las polticas pblicas; las reformas tributarias que aseguren polticas redistributivas y de inversin en capital humano con financiacin adecuada y que sean sostenibles11; las capacidades productivas nacionales y polticas de mejora de la competitividad internacional, en particular el fomento de la inversin en infraestructura; la mejora de los sistemas nacionales de investigacin, desarrollo e innovacin (I+D+I); y apoyo a los actores sociales que promueven cambios polticos, institucionales y normativos, tanto en el plano nacional como internacional, y aquellos con capacidad de movilizar recursos adicionales, como los bancos multilaterales o subregionales. -Mejora de la eficacia de la ayuda y divisin del trabajo: el liderazgo de la UE. Conforme al Consenso Europeo sobre Desarrollo, la UE, y especialmente la Comisin Europea, ha de asumir el liderazgo en la aplicacin de la Declaracin de Pars y los compromisos internacionales sobre eficacia de la ayuda, que en Amrica Latina son particularmente relevantes para los pases de renta media-baja en los que concurren un gran nmero de donantes. La mejora de la coordinacin y de la complementariedad con los Estados miembros son reas de especial atencin. La aplicacin de esta
11. Sobre esta cuestin, vase la Comunicacin de la Comisin (2010) sobre fiscalidad y desarrollo, y las Conclusiones del Consejo de 14 de junio de 2010.
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agenda, empero, ha de evitar el riesgo de desatender a los actores de la sociedad civil, que siguen teniendo un papel importante en la definicin de las agendas nacionales de desarrollo y en la gobernanza democrtica. -El papel clave de los Acuerdos de Asociacin. Como se ha indicado, para los PRM los Acuerdos de Asociacin pueden jugar un papel ms importante an que las transferencias de ayuda, siempre que adems de sus efectos en la competitividad contemplen un adecuado reconocimiento de las asimetras, y que su diseo deje margen de maniobra para la aplicacin de polticas activas que permitan atenuar los costes del ajuste y promover la transformacin productiva, en especial en el caso de los acuerdos con los pases andinos y con Centroamrica. -Coherencia de polticas: los Acuerdos de Asociacin y la cohesin social. Como se ha sealado, la relacin entre la cohesin social y el componente de libre comercio inserto en los Acuerdos de Asociacin plantea un importante problema de coherencia de polticas para la UE. Los acuerdos de asociacin responden, en su captulo comercial, al modelo OMC-plus y son muy similares a los promovidos por Estados Unidos. Como se ha mencionado en el apartado anterior, asegurar que estos Acuerdos tienen un impacto positivo para la cohesin social requiere un tratamiento adecuado de las asimetras, el apoyo a las polticas de mejora de la competitividad, y, al dejar atrs las preferencias del SPG-plus en vigor hasta 2008, sera necesario mantener los incentivos ligados a derechos laborales y sociales, buen gobierno y medio ambiente que caracterizaban a esas preferencias. -Una estrategia ampliada de apoyo a la agenda positiva de la integracin regional. El apoyo al regionalismo y la integracin constituye un elemento clave de la agenda de desarrollo de los PRM de Amrica Latina y el Caribe, por su contribucin potencial y efectiva al desarrollo del tejido productivo y el empleo, a la gobernanza y el fortalecimiento institucional y a la provisin de bienes pblicos regionales. En un contexto de crisis y cambio de la integracin, ese apoyo se ha mostrado an ms importante. La UE debiera mantener ese apoyo a travs de una estrategia ampliada, que no est supeditada a la evolucin de los compromisos comerciales, y que combine el di60
logo poltico, el proceso para la firma de los acuerdos birregionales de Asociacin en este contexto, la firma de acuerdos bilaterales con algunos pases ha sido, aunque involuntariamente, un elemento de disgregacin, as como la ayuda al desarrollo a travs de las estrategias subregionales para la CAN, Centroamrica y MERCOSUR. En este marco es importante prestar atencin a los cambios que se estn produciendo en el mapa de la integracin regional, en particular en lo referido a la convergencia CAN-MERCOSUR, la ampliacin del MERCOSUR, y la conformacin de UNASUR. Tambin es importante que la cooperacin con los grupos subregionales se adapte a la nueva agenda de integracin positiva en el sentido clsico de esta expresin, relativa a la construccin de instituciones y de polticas comunes, frente a la agenda negativa de eliminacin de barreras y liberalizacin comercial. Una agenda que se extiende a campos como la profundizacin de la integracin econmica, a travs de la convergencia macroeconmica, y de polticas sectoriales; la cooperacin poltica, la paz y la seguridad, la integracin de las infraestructuras de transporte y de energa, la cooperacin transfronteriza; la gestin de cuencas hdricas y espacios naturales; la reduccin y mitigacin de riesgos ante desastres; los procesos de regionalizacin desde abajo, mediante la creacin de redes regionales de la sociedad civil, que puedan participar activamente en el proceso; y la correccin de las asimetras regionales, en aras de la convergencia de rentas y la cohesin social y territorial. En particular, puede ser muy oportuno que la UE proporcione apoyo financiero y/o institucional a los instrumentos y fondos establecidos o que puedan establecer los distintos grupos subregionales para hacer frente a esas asimetras, como el Fondo de Convergencia Estructural de Mercosur (FOCEM) o el que pueda crearse en el marco de la unin aduanera centroamericana. -Mayor atencin a la cooperacin sur-sur a travs de mecanismos de cooperacin triangular. El incremento de la cooperacin sur-sur confirma el creciente papel de los pases latinoamericanos ms avanzados en los procesos de integracin y en el desarrollo de la regin. Este tipo de cooperacin abre oportunidades para la UE en trminos de movilizacin de recursos adicionales, tanto financieros como humanos y tcnicos; adaptacin a las necesidades de la regin; mayor implicacin de los propios actores
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latinoamericanos; y fortalecimiento de capacidades institucionales, tanto de los donantes como de los receptores. En algunos aspectos, los programas regionales y su metodologa de trabajo con redes de actores descentralizados pueden constituir una base adecuada para promover este tipo de cooperacin. -Movilizar ms recursos. Aunque no haya tenido xito la propuesta de establecer un Fondo de Solidaridad Birregional planteada por el Parlamento Europeo en 2001, esta idea ha servido de impulso para dar paso al Mecanismo de Inversin para Amrica Latina (MIAL), lanzado formalmente en la Cumbre de Madrid de 2010. Este instrumento puede apoyar la integracin regional mediante la financiacin de las infraestructuras de comunicaciones, transportes y energa que contribuyan a una mayor conectividad de la regin. En este marco, la UE tambin puede impulsar una mayor participacin del Banco Europeo de Inversiones (BEI), ms all del criterio de inters mutuo previsto en el nuevo mandato para el periodo 20072013, para apoyar la integracin regional a travs de proyectos de infraestructura de energa y comunicaciones, y otros campos, en colaboracin con bancos subregionales como la CAF o el BCIE. -Mejorar el conocimiento mutuo y la participacin social en la relacin birregional a travs de la nueva Fundacin EUROLAC, anunciada en la Cumbre de Lima de 2008, y creada en la Cumbre de Madrid de 2010. Esta fundacin deber iniciar sus funciones con un respaldo adecuado de la Comisin y el Parlamento Europeo en su puesta en marcha, su orientacin estratgica y su financiacin. -Una estrategia integral en la cooperacin en ciencia y tecnologa. La creciente importancia de la investigacin, el desarrollo y al innovacin (I+D+I) para los pases de renta media de Amrica Latina y el Caribe requiere de una estrategia integral que abarque al conjunto de las relaciones UE-Amrica Latina y el Caribe. Ya se ha iniciado un dilogo poltico de rango ministerial, y existen iniciativas importantes en el mbito de la cooperacin al desarrollo. No obstante, es importante asegurar la coherencia de los compromisos sobre transferencia de tecnologa adoptados en dicho dilogo, y
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el diseo actual de los Acuerdos de Asociacin, en lo referido a las normas de proteccin de la propiedad intelectual, y la necesidad de complementar su componente de libre comercio con polticas de mejora de la competitividad. Tambin es necesario superar la actual dispersin de los instrumentos y asegurar que estos contribuyen al fortalecimiento de las capacidades nacionales de I+D+I, conforme alPlan de Accinadoptado en la VI Cumbre de Madrid de 2010. -Hacia un espacio eurolatinoamericano y caribeo de educacin superior. La construccin de un Espacio Comn de Educacin Superior e Investigacin UE-ALC es parte de la agenda birregional de cohesin social, integracin regional y conocimiento mutuo de la asociacin estratgica. Requiere concebir, desarrollar y financiar adecuadamente un programa de movilidad de estudiantes, profesores e investigadores entre ambas regiones, y a partir de las experiencias positivas existentes en ambas regiones incluyendo la cooperacin educativa sur-sur, debera tener multilateralidad, lgica de red, y partir de las instituciones educativas y de investigacin y las redes ya existentes. En este marco, es importante asegurar el reconocimiento automtico de los estudios realizados en una institucin de la otra regin en todas las disciplinas del conocimiento y en todos los niveles de la educacin superior (grado, maestra y doctorado), lo que requerir sistemas de acreditacin adecuados y fiables. Este programa, ms que ofrecer becas individuales, debiera potenciar y desarrollar centros de excelencia a partir de proyectos de investigacin, y asociar la movilidad a proyectos de investigacin de ambas partes.
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UE-Amrica Latina. Actualidad y perspectivas del fortalecimiento de la asociacin (1996-2000), COM (95) 495, 23 de octubre de 1995 Objetivos sociales Lucha contra la pobreza y la exclusin social, conforme a las prioridades de la Cumbre Social de Copenhague. Derechos laborales. - Medio ambiente: integracin de dimensin ambiental en todas las acciones. Mnimo 10% cooperacin a proyectos de proteccin del M.A. - Energa: renovables y gestin demanda (ALURE) - Lucha contra las drogas ilegales - Educacin y formacin - Apoyo a la cooperacin e integracin regional - Mejora de la gestin: participacin beneficiarios, coordinacin con Estados miembros, apoyo a cooperacin descentralizada, concentracin en programas horizontales plurianuales - Enfoque diferenciado por subregiones y pases, para atender la heterogeneidad AL Constituye la respuesta de la Comisin a la estrategia definida por el Consejo Europeo de Luxemburgo en 1994. La Comunicacin establece la estrategia regional del quinquenio 1995-1999 y el presupuesto indicativo plurianual para Amrica Latina, de 1.343 MECUS. Objetivos sobre gestin de interdependencias Estrategias y elementos transversales Otros aspectos
Objetivos polticos
Objetivos econmicos
Anexo. Documentos clave de la estrategia regional de la UE para Amrica Latina, 1996-2009
Compromiso conjunto con la democracia: Estado de derecho, buen gobierno, reforma del Estado y mejora polticas sectoriales (salud, educacin)
Apoyo a reformas econmicas y competitividad internacional. Apoyo al sector privado. Cooperacin en Ciencia y tecnologa. Fomento de las inversiones (ECIP y AL-Invest). Promocin del comercio exterior. Apoyo a integracin autntica (libre comercio ms cohesin social)
UE-Amrica Latina. Actualidad y perspectivas del fortalecimiento de la asociacin (1996-2000), COM (95) 495, 23 de octubre de 1995 Objetivos sociales - Concentracin en sectores especficos - Enfoque diferenciado por pases-subregiones - Concentracin fondos en pases menor desarrollo - De programacin demand-driven a programacin basada en policy-dialogue - documentos de estrategia con dotacin indicativa plurianual Objetivos sobre gestin Estrategias y elementos Otros aspectos de interdependencias transversales Comunicacin preparatoria de la I Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno UE-ALC de Ro de Janeiro, junio de 1999.
Objetivos polticos
Objetivos econmicos
Establecimiento de Asociacin estratgica para concertar posiciones en foros internacionales sobre paz y seguridad, lucha contra actividades ilcita, promocin de la democracia
Sector prioritario de cooperacin: consolidacin de la democracia y el Estado de derecho, promocin derechos humanos, reforma del Estado
Fortalecimiento de la cooperacin econmica y comercial: - desarrollo mercados e integracin regional, mediante polticas comunes o coordinadas (Competencia) - estabilizacin flujos financieros e incentivos para la inversin duradera
Sectores prioritarios de cooperacin: - Lucha contra la pobreza y la exclusin social, vinculacin progreso econmico y progreso social - Educacin y formacin, mediante la promocin de centros de prestigio que apoyen sectores vanguardistas y transferencia de tecnologa Sector prioritario de coo- - Cooperacin descentraperacin: apoyo a la inte- lizada en el campo de la gracin regional y cultura y el patrimonio arcooperacin industrial tstico
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Seguimiento de la primera Cumbre celebrada entre Amrica Latina, el Caribe y la Unin Europea, COM(2000), 670, 31 de octubre de 2000 Objetivos sociales Apoyo a los grupos ms vulnerables y lucha contra la pobreza (En consonancia con COM(2000) 212 sobre poltica de desarrollo) Iniciativa concreta: Iniciativa social para ALC Prevencin de desastres a travs de estrategias subregionales con CAN y Centroamrica. En relacin a 11 prioridades de Tuusula, se diferencia ente tres prioridades regionales (derechos humanos, sociedad de la informacin y reduccin de los desequilibrios sociales). El resto, se integrar en las estrategias y dilogos subregionales y bilaterales - Principios de actuacin. Subsidiariedad, equilibrio entre estrategia regional, subregional y bilateral, y realismo, en lo tocante a metas y recursos con los que cuenta la Comisin Objetivos sobre gestin Estrategias y elementos Otros aspectos de interdependencias transversales La Comunicacin asume expresamente tanto las prioridades establecidas en el COM(99) 105, como las prioridades acordadas en la Cumbre y concretadas en Tuusula, en tanto afectan a las competencias de la Comisin, que aportarn valor aadido, resultados rpidos y visibilidad
Objetivos polticos
Objetivos econmicos
- Fomento y proteccin de los derechos humanos: intensificar apoyo a organizaciones de derechos humanos, defensores del pueblo - Apoyo a sistemas polticos democrticos - Fomento y proteccin de los derechos econmicos y sociales Iniciativa concreta: crear un foro de reflexin UEALC sobre derechos humanos
- Reforzar el dilogo y la cooperacin con AL sobre la Ronda de negociaciones de la OMC - Medida especfica para el fomento de la Sociedad de la Informacin (Programa ALIS) - Medidas de apoyo a la integracin a nivel subregional: estabilidad financiera para Mercosur-Chile; acceso a mercados post-SPG con CAN; Aplicacin del Acuerdo de Asociacin con Mxico; integracin regional con Centroamrica.
Comunicacin sobre los objetivos de la Comisin, en el contexto de las relaciones UE-AL, en lo que respecta a la III Cumbre de jefes de Estado y De Gobierno UE-ALC, de Guadalajara (Mxico) el 28 de mayo de 2004, COM(2004) 220, 7 de abril de 2004 Objetivos sociales Promover la cooperacin UE-ALC en cohesin social, a travs de la lucha contra la pobreza y la desigualdad, y el fortalecimiento de las finanzas pblicas para que la poltica social tenga efectos redistributivos. Objetivos de integracin: se desarrollan a escala subregional. Objetivos sobre gestin Estrategias y elementos Otros aspectos de interdependencias transversales Documento preparatorio de la Cumbre de Guadalajara, en el que la Comisin realiza propuestas concretas para la adopcin de decisiones por parte de los Jefes de Estado y de gobierno de la UE y ALC - Incluye un informe de evaluacin (SN 2346/4/02/REV 4, 17 de mayo de 2002) que reafirma la validez de las 55 prioridades de Ro, y las 11 prioridades de Tuusula.
Objetivos polticos
Objetivos econmicos
Promover la gobernanza democrtica.
- Fortalecimiento de la OMC y multilateralismo. - Promover integracin. Dficit de integracin frena crecimiento y es freno a relaciones UEALC - Promover Acuerdos de asociacin con CA y la CAN, siempre que se cierren las negociaciones de Doha, y haya un nivel suficiente de integracin, concretado en un marco institucional eficaz, la unin aduanera, y eliminacin de barreras no arancelarias.
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Una asociacin reforzada entre la Unin Europea y Amrica Latina, COM (2005) 636 final, 8 de diciembre de 2005 Objetivos sociales Desde Cumbre de Guadalajara, la cohesin social en un objetivo compartido y en un eje esencial de las relaciones UE-AL. - Cooperacin ms selectiva, concentrada, y coordinad. A travs del documento de programacin (RSP) 2007-2013 la Comisin propondr: Para ello, la UE integrar el Mayor cooperacin en me- - Concentrarse en los temas prioritarios (cohesin objetivo de cohesin social dio ambiente, con: en todas las acciones con - un dilogo sobre los as- social e integracin regiopectos medioambientales nal); AL. Esto supone: - la instauracin de un di- del desarrollo sostenible; - Dedicar la mayor parte - reunin de los ministros de los fondos a reducir la logo especfico, - la consideracin de la co- de medio ambiente para la pobreza en los pases de renta baja y renta mediahesin social como priori- preparacin de las Cumbaja dad de la cooperacin al bres; - Acciones concretas de in- mayor concertacin en desarrollo, - Cooperacin ms intensa las instancias internacio- ters mutuo con los pases con las instituciones inter- nales, en particular sobre de renta media-alta. - Apoyo a integracin suel cambio climtico. nacionales, bregional con el Mercosur, - Promocin de la particila CAN y AC; pacin de las partes inte- Aumentar la coordinaresadas (Organizacin cin de la ayuda europea cada dos aos de un Foro en general, y la visibilidad para la Cohesin Social de su cooperacin, en particular. Reforzar la seguridad, en particular en la lucha contra la droga, aplicando el enfoque de la responsabilidad compartida Objetivos sobre gestin Estrategias y elementos Otros aspectos de interdependencias transversales Creacin de un espacio comn para la enseanza superior entre las dos regiones. Su objetivo recibir a ms de 4000 estudiantes y profesores latinoamericanos en las universidades europeas enel perodo 2007-2013.
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Objetivos polticos
Objetivos econmicos
- Intensificar y canalizar el dilogo poltico, con una mayor seleccin de temas; y formatos ms giles (troika en reuniones ministeriales, altos funcionarios en reuniones temticas) - Reforzar la gobernanza democrtica, con acciones de cooperacin que refuercen la gobernanza y favorezcan la inclusin, sobre todo de los ms pobres. - Creacin de una Asamblea Parlamentaria Eurolatinoamericana. Desempear un papel ms activo en la prevencin de los conflictos y en la gestin de las crisis en Amrica Latina mediante: - Transferencia de experiencia en esta cuestin; - Apoyo a los esfuezos de los pases y las instancias regionales; - Dilogo y cooperacin estructurada con la OEA y con el Grupo de Ro - Uso del instrumento de estabilidad.
- Crear un entorno propicio para comercio e inversiones. - Apoyo a la OMC, simultneamente, se buscar desarrollar la red de Acuerdos de Asociacin con AL - Dilogo para facilitar acceso a mercados; sobre los obstculos a los intercambios y las inversiones; y estabilidad macroeconmica - Mayor papel de los sectores de tecnologa punta europeos en el desarrollo de la regin a travs programa marco de I+D. - Promover un entorno favorable para las empresas europeas en AL reforzando el dilogo para la adopcin de marcos legislativos y normas comunes. - Promover una integracin regional ms fuerte, a travs de la infraestructura de transportes y energa, compartiendo su experiencia en redes de infraestructuras e instando al BEI a que d su apoyo en el marco del futuro Mecanismo para Amrica Latina
La Unin Europea y Amrica Latina: Una asociacin de actores globales, COM (2009) 495final, 30 de septiembre de 2009 Objetivos sociales Fortalecer el dilogo birregional sectorial en materia ambiental, de drogas ilcitas, y sobre migraciones Objetivos sobre gestin Estrategias y elementos Otros aspectos de interdependencias transversales Adaptacin de los instrumentos de cooperacin tras la revisin de medio plazo de la programacin 2007-13
Objetivos polticos
Objetivos econmicos
Consolidar la integracin y Reafirmacin de la imporla interconectividad regio- tancia de la cohesin social en las relaciones nal mediante: birregionales - Negociaciones en curso Reafirmacin de los ODM con grupos regionales - Dilogo con nuevas for- como objetivo de la coomaciones institucionales, peracin de la UE, aunque adaptando dicha cooperacomo UNASUR - Creacin del Mecanismo cin a las necesidades de de Inversin para Amrica los pases de renta media Latina (MIAL) (100 millo- de la regin. En campos nes de euros de la Comi- como la adaptacin al cambio climtico, o la coosin) como instrumento peracin en ciencia y teccatalizador de recursos adicionales para financiar nologa, y la cooperacin infraestructuras regionales sur-sur y triangular
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Reafirmacin del papel de las Cumbres y los dilogos sectoriales (migracin, medio ambiente, drogas, ciencia y tecnologa) para dinamizar la cooperacin birregional. Reconocimiento de nuevos desafos: crisis econmica, cambio climtico, delincuencia transnacional organizada, migraciones y multilateralismo eficaz. Objetivos y estrategias: 1. Intensificar el dilogo birregional: Agendas ms concretas, mayor dilogo con otros procesos (OEA, Cumbres Iberoamericanas, UNASUR), dilogos sectoriales, y mayor participacin de la sociedad civil. 2. Reforzar dilogo poltico birregional sobre temas de la agenda global 3.Consolidar relaciones bilaterales en reconocimiento de la diversidad de la regin 4. Establecimiento de la Fundacin EUROLAC
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Informe estratgico regional sobre Amrica Latina. Programacin 2002-2006, AIDCO/0021/2002, abril de 2002 Objetivos sociales - Refuerzo de colaboracin entre redes de la sociedad civil (AL-Invest, URBAL, ALFA, ALIS), con 60%/70% del presupuesto de la programacin indicativa. - Iniciativa social, con 15%/20% del presupuesto de programacin indicativa. - Sector prioritario: prevencin de desastres naturales y aplicacin rpida de acciones de reconstruccin, con 20% del presupuesto de programacin indicativa. - Red de administraciones encargadas de gestin sostenible de la energa (entre 10 y 20 MEUROS) - Coherencia entre dimensin regional, subregional, bilateral. - Concentracin en cuatro mbitos prioritarios: apoyo a relaciones redes sociedad civil mediante cooperacin descentralizada; Iniciativa social; Prevencin desastres naturales: y accin complementaria: OREAL (1,5 MEUROS) - Coherencia con las polticas comunitarias (comercio, pesca, drogas, medio ambiente) - Sinergia con otros donantes - Visibilidad de la cooperacin regional Objetivos sobre gestin Estrategias y elementos Otros aspectos de interdependencias transversales Documento de programacin regional (RSP), no COM. Preparado de cara a la II Cumbre UEALC (Madrid, mayo de 2002) - Define presupuesto plurianual indicativo 20022006: 1.725 MEUROS, y 280 para acciones regionales
Objetivos polticos
Objetivos econmicos
Objetivo general: respaldar la Asociacin Estratgica birregional. Y responder a retos regionales en la esfera econmica, tecnolgica, social y medioambiental
Amrica Latina. Documento de Programacin Regional 2007-2013, (E/2007/1047) julio de 2007 Segundo eje: integracin regional Tercer eje: invertir en recursos humanos y apoyar la comprensin mutua Otros aspectos
Primer eje: cohesin social y reduccin de la pobreza, las desigualdades y la exclusin
Se velar por la vinculacin entre prioridades polticas y cooperacin regional Mejoras en la eficacia:
Objetivos: - Promover el dilogo entre pases y subregiones sobre cohesin - Intercambio de experiencias y buenas prcticas - Valorizacin del trabajo de Eurosocial - Dilogo con BID, CEPAL, PNUD y otros actores Instrumentos: - Prstamos del BEI - Estudios y conferencias Recursos: 25%, 139 M Recursos: 40%, 223 M Acciones: no definidas Instrumentos: Nuevo programa importante para reforzar la enseanza superior en la regin, a travs de becas Erasmus-Mundus (Cooperacin exterior) y reforzamiento vnculos de instituciones acadmicas a travs movilidad docentes, y vnculos con empresas, apoyo conectividad redes
Objetivos: - Promover actividades de redes de operadores e las dos regiones - Promover dilogo y capacidades institucionales sobre los vnculos entre integracin, inversiones y desarrollo - Interconectividad redes de transporte, en el marco del nuevo mandato del BEI
Objetivos: - Reforzar la competitividad de la regin - mejorar la comprensin mutua entre ambas regiones
Instrumentos: - Eurosocial (Eurosocial II, en estudio) - Acciones complementarias para promover participacin sociedad civil - Grupo de trabajo con BID, CEPAL, FMI y CE. Informe bienal sobre cohesin social
Recursos: 35%, 194 M
- Mejorar la visibilidad -Bsqueda de complementariedad y sinergias - Herramientas adaptadas - Asociacin de actores regionales - Reconocimiento de asimetras en capacidades actores - Incorporacin de cuestiones transversales (gnero, derechos humanos, poblaciones indgenas, medio ambiente y cultura. -Gestin centralizada Dotacin presupuestaria total: 556 millones de euros (21% recursos asignados a AL por ICD)

Acciones: - 4.000 becas (definida por Declaracin de Viena) - programa especfico Comprensin mutua (por definir)
Acciones primer PIR 2007-2010 Adaptacin Eurosocial y URBAL
Otras acciones: cooperacin en la lucha contra las drogas ilcitas - Formacin y fortalecimiento instituciones - Infraestructuras para intercambio informacin y proteccin de datos
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Este cuaderno examina los desafos que enfrenta la poltica de desarrollo de la UE en Amrica Latina, una regin de renta intermedia en la que los flujos de ayuda pierden relevancia en el conjunto de la financiacin externa. Es necesaria una estrategia especfica que responda a las exigencias de la agenda internacional de eficacia de la ayuda, a las polticas de desarrollo del regionalismo postliberal, y a la creciente relevancia de la cooperacin sur-sur. En ese contexto, se analizan los cambios experimentados por la poltica de desarrollo de la UE, su estrategia hacia Amrica Latina, y los instrumentos y programas regionales. Se plantean tambin diversas propuestas para asegurar la relevancia y eficacia de dicha poltica.
Fundacin Carolina
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CeALCI
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CUADERNOS

La poltica de desarrollo de la UE y Amrica Latina:

Jos Antonio Sanahuja

La poltica de desarrollo de la UE y Amrica Latina:

Jos Antonio Sanahuja

Diseo grfico: Calamar ISSN: 1888-5934 Depsito Legal: m-17149-2008

cuadernos cealci n 12. fundacin carolina

2002 38,0 25,6 53,0 1,4 -16,4 12,4 -28,8 27,9

2006 64,8 85,0

2007 2008 215,1 130,9 215,9 127,2

10000 9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000

Brasil, Venezuela Argentina Uruguay Panama Costa Rica

Colombia Rep. Dominicana Per Ecuador El Salvador Guatemala

Umbral de renta media-baja

Umbral de renta baja

cuadernos cealci n 12. fundacin carolina

la poltica de desarrollo de la ue y amrica latina

Amrica Europa Oceana

cuadernos cealci n 12. fundacin carolina

cuadernos cealci n 12. fundacin carolina

0,0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

0,0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

0,0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

0,0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

0,0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

0,0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

la poltica de desarrollo de la ue y amrica latina

% de pases ALC como % CAD de cada donante

1 9 38 142 13 8 132 479 0 1 137 1 467 2 9 30 28 371 1.126 2.991 101

cuadernos cealci n 12. fundacin carolina

la poltica de desarrollo de la ue y amrica latina

cuadernos cealci n 12. fundacin carolina

2006 826 216 183 160 110 278 60 32 22 26 120 2.032

2007 1.064 257 154 147 130 30 65 41 54 32 135

2008 1.108 310 118 123 173 88 68 64 25 28 159

% de total multilateral 47% 12% 7% 7% 6% 6% 3% 2% 2% 1% 6% 100%

la poltica de desarrollo de la ue y amrica latina

BID Sp. Fund

cuadernos cealci n 12. fundacin carolina

cuadernos cealci n 12. fundacin carolina

cuadernos cealci n 12. fundacin carolina

cuadernos cealci n 12. fundacin carolina

cuadernos cealci n 12. fundacin carolina

cuadernos cealci n 12. fundacin carolina

cuadernos cealci n 12. fundacin carolina

II. La UE, la arquitectura de la ayuda y las reformas de la poltica de desarrollo

cuadernos cealci n 12. fundacin carolina

la poltica de desarrollo de la ue y amrica latina

cuadernos cealci n 12. fundacin carolina

la poltica de desarrollo de la ue y amrica latina

cuadernos cealci n 11. fundacin carolina

cuadernos cealci n 12. fundacin carolina

cuadernos cealci n 12. fundacin carolina

III. La cooperacin al desarrollo UE-Amrica Latina

la poltica de desarrollo de la ue y amrica latina

Amrica Central (RSP)

cuadernos cealci n 12. fundacin carolina

Cohesin social Apoyo a la integracin regional

Cohesin social y territorial Innovacin, investigacin y desarrollo econmico

Apoyo a la modernizacin y la descentralizacin del Estado Crecimiento econmico equitativo y sostenible

la poltica de desarrollo de la ue y amrica latina

cuadernos cealci n 12. fundacin carolina

cuadernos cealci n 11. fundacin carolina