Consrcios e Convnios - Introduo A finalidade da Administrao Pblica necessria e objetivamente a realizao do interesse pblico.

. A afirmao desta obviedade, na orao inaugural do presente estudo, longe da esdrxula pretenso de loas a suposta descoberta jur dica, tem o objetivo de assinalar o !ue mesmo tanto, razo ser os de ser da de Administrao" a satisfao do interesse geral dos seus administrados. execuo Para deve dotada !uais instrumentos jur dicos pr#prios !ue l$e permita a desta sua finalidade, % evidentemente % guardam entre si caracter sticas pr#prias !ue dizem com sua ade!uao ou identidade com uma e outra situao sobre a !ual devem inferir. &corre, contudo, !ue a Administrao, longe de um ente uniforme, como costumamos referir em tese, constitui'se numa srie de entes de identidade pr#pria, com atuao de certo modo desvinculada entre si, e !ue na realizao do interesse pblico ocupam'se cada !ual com determinadas a(es concretas. )o, pois, diversas pessoas jur dicas de direito dotadas de faculdades pr#prias, pblico !ue todas realizam

&corre !ue, para a realizao concreta do interesse pblico, pode existir !ue a atuao isolada de uma determinada entidade no seja suficiente para leva'la a 0xito. ,este sentido no jur dicos com !ue, pode no 6mbito o !ue da atuao de a administrativa, instrumentos mesmo comuns. 3ois destes instrumentos jur dicos de !ue disp(e a Administrao na execuo de suas atividades pblicas so, exatamente, os conv0nios e cons#rcios administrativos, meios de ao da Administrao atravs dos !uais esta obtm bens e recursos de toda ordem, !ue precisa para implantar seus planos, concretizar seus projetos, concluir seus empreendimentos de necessidade ou utilidade pblica. &s conv0nios e cons#rcios administrativos so prescindir *stado permitam

pr#prios particulares,

conjugao dos esforos de vrios entes pblicos ou destes visando objetivos

instrumentos !ue permitem a uma determinada pessoa jur dica de direito pblico, conjugar esforos com outros entes, com vistas 7 realizao de um determinado objetivo !ue diz com o interesse pblico. 1. Posio dos convnios e consrcios no direito administrativo 5onv0nios e cons#rcios administrativos esto longe de ser institutos exclusivos, forjados pelo direito administrativo. Pelo contrrio, este toma em emprstimo tais figuras de outros ramos da ci0ncia jur dica, como o direito privado e mesmo o direito internacional. ,o direito administrativo surgem, fundamentalmente, como instrumentos jur dicos !ue permitem a cooperaode diferentes pessoas de direito pblico, ou segundo pretendem alguns, entre estas e particulares. ,este sentido, e tendo em vista o contexto atual, !ue imp(e 7 Administrao tarefas da maior responsabilidade, !ue estes instrumentos de cooperao, en!uanto possibilitam a conjugao de esforos de diversos entes na!uilo !ue isoladamente no so capazes de realizar. ,o 8rasil, os conv0nios em primeiro plano, e os cons#rcios em menor grau, so os instrumentos jur dicos !ue permitem com !ue 9nio, *stados e :unic pios realizem esforos conjuntos na realizao do interesse pblico. ;anto nas reas !ue a 5onstituio indicou a compet0ncia concorrente de todos ou de dois dos entes pblicos, !uanto na!uelas em !ue, embora a norma de compet0ncia indi!ue um ente como responsvel, a realizao material da finalidade pblica diz com o interesse geral e, portanto, tambm assista aos demais cooperarem no !ue for poss vel.

esforos conformadores do atendimento dos interesses dos administrados. *m n vel pol tico, contamos com diversos entes, !ue num *stado +ederal designamos entes federados, com personalidade e estrutura pr#pria !ue l$e permitem atuao material visando a realizao do seu objetivo. ,este sentido se distribuem competncias, dentre os diversos entes federados, a partir das !uais de se indicam um os dos esforos entes sob a responsabilidade cada para

realizao do fim prec puo da Administrao. )o determinadas por normas constitucionais, no bojo dos arranjos institucionais pr#prios do *stado !ue se pretende fundar, buscando atingir % conforme lio de *-A.A/ % um ponto de e!uil brio na tenso entre cooperao e competio entre os entes federados. Ao par destas, ento, !ue correm as atribui(es da Administrao, reguladas pela legislao infraconstitucional pertinente, e !ue tratam de levar a concreto as disposi(es legislativas e constitucionais. *sta atuao concreta diz, de certo modo, com tend0ncia !ue j identificou em renomado estudo, 1A//23& +A--A, da Administrao converter'se em realizadora da justia material, o !ue permite identificar uma nova relao sua com a sociedade, diversa da !ue se con$ecia no sculo 424. 5onsidera o ilustre administrativista, !ue tal situao se afigura por assumir a moderna Administrao o carter de assumir o sentido positivo !ue das liberdades, o atravs de da presta(es auxiliem desenvolvimento

atividade individual.

* esta cooperao, sens vel a partir, sobretudo, da 5onstituio de <=>>, assume novo impulso a partir da *menda 5onstitucional n? <=, de @ de jun$o de <==>, !ue implementou a c$amada A/eforma AdministrativaA em n vel federal, !ue para autores como :&/*2/A ,*;&, foi proposta como marco da transformao da Administrao Pblica burocrtica para a gerencial, no contexto mais amplo da reforma do Estado brasileiro. ,este sentido, a transformao brasileira gerencial em outro num de do perfil impBs 6mbito da o &bserva, entretanto, a!uele !ue seria o trao distintivo dos conv0nios em relao 7 figuras anlogas % fundamentalmente o contrato % !ual seja, a necessria convergncia dos interesses das part cipes, ao contrrio da noo contratual clssica, !ue pressup(e o ajuste de interesses opostos das partes. 5onclui !ue no contrato $ partes, conv0nio, Auma em !ue !ue no pretende $ a do contraprestao !ue mas ocorre no unicamente correspondente, diferentemente de centralizada para a delegao. 3esta para as outorgas e da para a prestao por entes para estatais, c$egando ento ao estgio atual, com servios !ue envolvem interesse rec proco e, portanto, so realizados em mtua cooperao, atravs de conv0nios e cons#rcios ual uer administrativos. 3a !ue identifica os conv0nios como

acordos firmados por entidades pblicas de

esp!cie, ou entre estas e organi"a#es particulares, para reali"ao de ob$etivos de interesse comum dos part%cipes . Administrao noo de Pblica

estabelecimento de novos paradigmas, partindo'se a coordenao e cooperaoCinternoD colaborao

CexternoD. A coordenao, interna 7 pr#pria estrutura da Administrao % em seus diversos entes e #rgos % se opera ou pela autonomia gerencial do #rgo, ou pela gesto associada de diversos #rgos. E a colaborao, a partir do !ue a Administrao associa' se a outros entes % pblicos ou privados % para consecuo de interesse pblico, opera atravs de duas espcies de gesto" a gesto em parceriae a gesto admitida. ,o 6mbito da cooperao interna da Administrao, propugna'se gerencial, o desenvolvimento de gesto da autonomia e inclusive financeira

partes,

part cipes com as mesmas pretens(esA. *ste trao distintivo, da identidade do interesse dos convenientes, sustentado pela maioria expressiva da doutrina. 1/A9, por exemplo, confirma a diferenciao entre ambos, 7 medida !ue, embora sejam duas modalidades de acordo de vontades, o marco do contrato so interesses opostos !ue se encontram, en!uanto o conv0nio caracteriza'se pela coexist0ncia de interesses paralelos ou convergentes !ue nele se integram. * para sustentar esta idia cita 8&,8F*, !ue op(e a idia de atos coletivos % nos !uais identificar'se'iam mesma finalidade % aos contratos, !ue possuem sempre uma viso individualista e ego sta, das partes e seus interesses

oramentria, a partir da celebrao de contratos de gestoestabelecendo deveres e responsabilidades do #rgo autBnomo. *m relao 7 gesto associada entre vrios #rgos ou entidades da Administrao mesmo, sua operao se observa atravs de consrcios pblicose convnios de cooperao. ,o 6mbito da colaborao externa, inclusive com particulares, a gesto em parceria opera atravs de convnios e contratos de gesto, en!uanto o !ue o autor denomina gesto em parceria opera atravs do reconhecimento. Assim, atuao nota'se a atualidade como dos conv0nios de

antagBnicos entre si. G, contudo, !uem considere esta distino de menor import6ncia, preferindo considerar ambos acordos de vontades semel$antes, aplicando aos conv0nios id0ntica abordagem !ue aos contratos, inclusive no !ue toca a sua execuo. *m verdade, embora se observe terminologia similar noutros ramos da ci0ncia jur dica, no podemos identificar os conv0nios com algum instituto pr#prio do direito privado, uma vez situar'se a concepo deste na disciplina de interesses patrimoniais individuais, en!uanto os pactos !ue referimos dizem com a realizao de um interesse geral. 3a por!ue alguns o considerarem instituto sui

administrativos e cons#rcios pblicos no 6mbito da administrativa, instrumentos cooperao entre os diversos #rgos da Administrao e destes com os particulares, com vista a realizao do interesse pblico, nos contornos !ue este assume modernamente. 1.1. Conceitos jurdicos pertinentes 5onvm, pois, observar !uais os traos distintivos destes instrumentos jur dicos % conv0nios e cons#rcios % no regime jur dico administrativo brasileiro. ,ota :*2/*--*), a evoluo por!ue passou o servio pblico, evoluindo cronologicamente da sua prestao 5ontudo, P&-*;;2, !uem a nosso sentir, enfrenta mais profundamente a distino entre conv0nio e contrato,

generisdo direito administrativo. *mbora se possa marcar bem sua distino, no $ como desvincular esta da noo !ue observa no direito internacional pblico, onde tambm $ se falar em interesses coincidentes.

;odavia, no faltam argumentos para divergir desta centrando esta na idia de voluntariedade, primeira !ue posio. 8A,3*2/A 3* :*--&, por exemplo % segundo ensina, ou pode ser de fato a inteno eHou finalidade de dadas pessoas jur dicas, ou mesmo a c$amada vontade normativa, !ue independente de sua correspond0ncia com a inteno real, resulta de interpretao !ue a lei manda fazer. Aponta ento !ue, guiando'se o *stado pela estratgia de descentralizao, no parece fact vel !ue sejam percebidos como contratos Ce o contedo jusprivatista do seu significado, de transfer0ncia de bensD ajustes entre #rgos !ue em verdade formam partes de um todo !ue a Administrao Pblica, o *stado. ,este sentido coleciona para entendimento os um conflitos carter de entre de :AI*/, #rgos !ue da apontava,

Administrao

contencioso

interadministrativo, no submetido ao Poder Eudicirio !uando partes de um mesmo ente pblico. E em relao aos cons#rcios, tratam'se de acordos firmados reali"ao entre de entidades da ob$etivos estatais, mesma comuns autr uicas esp!cie, dos e paraestatais, sempre para

part%cipes.

3iferenciam dos conv0nios, 7 medida !ue pressup(em a identidade das pessoas jur dicas celebrantes. ,outros termos, os cons#rcios celebram'se entre pessoas jur dicas de mesma espcie, en!uanto os conv0nios se do entre pessoas jur dicas de espcie diversa. &rientam'se, conv0nios e cons#rcios, contudo, pelos mesmos postulados, salvo a considerao de alguns doutrinadores de !ue, en!uanto no conv0nio $ possibilidade de se restringir a responsabilidade pelos esforos celebrados a apenas um dos convenientes, no cons#rcio esta responsabilidade ser necessariamente comum. & certo, porm !ue em relao aos cons#rcios no $ se falar no surgimento de outra pessoa jur dica, pelo !ue devem ser diferenciados dos consor"ii intercomunalii italianos, aos !uais a lei conferiu expressamente personalidade. 1.2. Natureza do compromisso entre os partcipes A natureza do v nculo assumido da celebrao dos instrumentos do conv0nio e cons#rcio um dos pontos mais delicados dos exames destes institutos. :*2/*--*) vai considerar !ue a utilidade de distinguir' se conv0nio e contrato, serve exatamente para sinalar a inexist0ncia de v nculo contratual entre os part cipes, sendo estes livres para ingresso ou retirada do ajuste. A esta considerao serve o argumento de !ue o conv0nio em si tem seu fundamento na simples a uiescncia dos part%cipes.

2. Panorama atual dos convnios e consrcios desconsiderando mesmo a identidade !ue observa entre administrativos conv0nio e contrato % vai considerar !ue a natureza dos conv0nios faz reclamar uma e uilibrada 5onforme composio j se referiu, a os conv0nios e cons#rcios a !ual no se $ falar em ajuste. administrativos so instrumentos de cooperao dos diversos entes da Administrao Pblica entre si e com * da natureza de todo e !ual!uer ajuste de vontades, particulares. 2nserem'se, assim, na idia bsica de contratual ou no, !ue as partes conjugao gozem de leg de tima esforos comuns para realizao de expectativa !uanto 7 ao das demais. ,o $ se em pblico a !ue o empen$o isolado atividade defalar interesse liberdade total, por!ue seno, razo dos mesmo faltaria ao envolvidos no faria poss vel. ajuste. & mundo atual, marcado pelo influxo da redefinio 3e outra parte, conforme PA-A5JI, as partes usualmente das rela(es entre o *stado e a sociedade civil, e as prev0em no instrumento do conv0nio, presta(es as $ip#teses!ue em !ue a!uele deve oferecer a esta, imp(e este poder ser rescindido, por mtua ounovos arranjos capazes de fazer o sejam disposio estruturados unilateralmente, pactuadas.. desde !ue satisfeitas as obriga(es pblico responder a estas !uest(es. A f#rmula Ainda considera a l#gica possibilidade da identificada foi a da conjugao de esforos

inadimpl0ncia como causa de resciso. Ainda, prev0 entre os diversos #rgos da Administrao, de um lado aplicveis as $ip#teses de resilio e de resoluo, eliminar !uando a atuao dplice, repetitiva de procurando da inexecuo !ue enseje mesmo perdas e danos. a(es !ue visem um mesmo resultado final, e de outro conectando e coordenando esforos de mltiplos vistas 7 *, em relao 7 responsabilidade dos agentes, part cipes, buscando podemos ten$am sede no pr#prio ajuste, respondem a naturezas diversas. 3e um lado, a responsabilidade pelas obriga(es & arranjo pol tico !ue responde a esta necessidade % ajustadas, as presta(es positivas ou negativas celebradas reprisamos ' o do c$amado federalismo cooperativo no instrumento de conv0nio ou cons#rcio. *m relao a !ue coordena os vrios entes pol ticos na realizao estas parece indiscut vel a responsabilidade daspblicas. partes, 3e outro lado, est a cooperao das tarefas entendimento, alis, !ue conta com sede jurisprudencial. guiada no apenas em vista do interesse geral, mas por fora mesmo das compet0ncias constitucionais, 3e outra parte, a responsabilidade propriamente !ue imp(e a concorr0ncia dos esforos para realizao administrativa, vinculada aos deveres de do dada administrador, atividade. Ainda, a coordenao de #rgos !ue refere 7 prestao de contas do gestor de de uma todomesma entidade estatal, conjugando diversos !ual!uer recurso pblico, conforme, alis, a jurisprud0ncia especialidades para do ;ribunal e 5ontas da 9nio pr#diga em referir. Assim, nos parece artificioso o argumento inexist0ncia cooperativo 2.1. da !ederalismo do v nculo para eximir a responsabilidade obrigacional. A noo de v nculo !ue consideramos A afastada 5onstituio +ederal de <=>>, na formao dos preside a adeso ou manuteno ao pacto. ,este sentido ado *stado brasileiro, privilegiou arranjos pr#prios regra a unilateralidade se nada dispor em contrrio o notadamente a idia de federalismo cooperativo, pr#prio documento. ;odavia, diversa originrio a responsabilidade da experi0ncia constitucional alem. * na pelas presta(es materiais ajustadas doutrina se j foram estas alem !ue observamos inclusive cr ticas realizadas pelos demais part cipes, o !uanto !ue eventualmente a terminologia consagrada, como se fosse admitido, iria em contrrio aos mais elementares princ pios de federalismo !ue no guardasse poss vel a exist0ncia de e!Kidade. traos desta cooperativismo !ue se agrega como adjetivo % ainda !ue sendo imanente do pr#prio *sta posio, contudo, no respeita ao eventual atraso daprtica alem observam A/,3;, substantivo. * da prestao, parece !ue gere preju zo gesto evidente e G*I3*/ imputvel e .2--*/, !uatro espcies de objetivamente 7 demora da prestao. ,este caso nos interdepend0ncias com origem no regime federal, !ue, $avendo associada dos aD entes !uais sejam" administrativaL bD pol tico'partidriaL convenientes, sendo todos cientes de atos e plano conse!K0ncias cD no governamentalL dD institucional. do desenvolvimento material da atividade pblica para a !ual celebrou'se o ajuste, a responsabilidade do !ue /essaltam, pois,deu da necessidade da conjugao do causa a preju zo deve se resolver em perdas e danos. paradigma pol tico federalista e a considerao de instrumentos jur dicos pr#prios, !ue permitam realizao de sua finalidade redistribu 'los com

identificar de certo modo de duas espcies !ue, embora otimizao dos interesses materiais obtidos.

*is, pois, !ue o federalismo cooperativo brasileiro estipular as obriga(es dos diversos entes pblicos. dispBs igualmente de acordos jur dicos pr#prios para 2ndicam, pois, !ue os acordos $ur%dicos ocorrem na forma, sua realizao material, avultando os instrumentos dos ou de tratados % !ue necessitam a aprovao do conv0nios e contratos administrativos. Ambos, como de interesses, atos de Parlamento % ou de conv0nios % celebrados pelos governos instrumentos de ajuste

e !ue dispensam a participao parlamentar. complexidade externa, bilaterais ou plrimos. E para G*))* nota o entrelaamento n2"1 veis da deConstituio #ederal$ de acordo 2.2. dos art. governo, !ue segundo entende, podecom ser demonstrado a %C n& 1' a partir das estruturas e procedimentos utilizados nas inicialmente, ainda no !ue tomadas de deciso. *m n%vel pol%tico5onsagrado o 5onsel$o na +ederal 5onstituio de <=>>, o federalismo C&undesratD assume o carter de #rgo cooperativo de colegiado opera, de prendem locais, entre os governos !ue os decis(es, en!uanto em n%vel administrativo :&/*2/A os,*;& laos denomina se contexto de administrao estaduais burocrtica C!ue, para prefere a noo de administrao gerencial. primeiros pr#pria disp(em compet0ncia de estatal incorpora'se ao designar autoridades territoriais superiores *m verdade D e os governos a alterao !ue se observa em relao 7 de maneira instrumentos para interferir e fomentar, ordenamento em colaborao, jur dico brasileiro a partir da *menda as iniciativas de pol ticas pblicas dos 5onstitucional segundos, na!uilo nM <=, de N@ de jun$o de <==>, !ue !ue denomina din'mica governamental implanta . a c$amada A/eforma AdministrativaA. ,o 8rasil, as inspira(es do texto constitucional ,o contexto de desta <=>> reforma, surge disposio !ue altera constru ram um sistema de compet0ncias o art. O@< da !ue 5onstituio faz +ederal, consignando'l$e a rigorosamente necessrio o reforo seguinte dos laos redao" entre os diversos entes da federao. ,este sentir a 5onstituio AArt. O@<. A atuao 9nio, os *stados, o 3istrito +ederal e os determinou expressamente esforos comuns na pios disciplinaro por meio de lei os cons#rcios administrativa dos entes federados, e :unic mesmo destes com pblicos e os82*-)A convniosde cooperao entre os entes a iniciativa privada de modo subsidirio Cart.<==D. autorizando a gesto associada de servios a respeito considera !ue (uma dasfederados, conse )ncias do pblicos, bem como regime de autonomia federal, ! a atribuio estatal de a transfer0ncia total ou parcial de servios, celebrar pactos e estabelecer rela#es encargos, $ur%dicas contratuais puramente administrativoA.Pactos e rela(es estes, !ue *sta disposio constitucional vem, em verdade, dispor constituiro pr#prias fontes do direito administrativo. expressamente sobre uma espcie de cooperao geral entre vislumbra os entes federados, na gesto dos servios A $ist#ria pol tica brasileira, entretanto, na de encargos. 2mp(e, ento, formao do *stado nacional um pblicos carter e at transfer0ncia pico de sejam brasileiro disciplinados formao do *stado federal. & federalismo tem por lei, os acordos jur dicos pr#prios da derepblica cooperao, vinculando'os a um regime origem de rompante, a partir da proclamao jur dico uniforme. A nosso sentir, a iniciativa !ue se e a importao global do iderio do regime pol tico norte' pretende a partir desta americano. 2sto, evidentemente srie de dificuldades, norma constitucional evidente. 3e um % lado o fomento das rela(es de notadas inclusive no lxico % como constata 5A:A/1& como de sermos o nico pa s onde o termo cooperao federao, antes demeio de assegurar a efici0ncia outro, uma razovel uniformidade significar a organizao da 9nio % administrativa. como no caso 3e dos dos acordos *.9.A., identifica antes a idia de descentralizao. ade!uao um cont nuo esforo do munic pio em de cooperao, do ponto !ue de assegure sua e tcnica de procedimento de vista jur dico pessoal e bens essenciais 7 continuidade dos servios transferidos.A ou no *+++, em mat!ria de carter no pol%tico, seno

3e outra parte, nossa experi0ncia republicana administrativo. demonstra busca Propugna, igualmente, a descentralizao da atuao compet0ncias. A ordem constitucional vigente contempla administrativa, permitindo este anseio. Primeiro elevando o munic pio 7 categoria de transfer0ncia de encargos, servios, pessoal e bens, ente federado, segundo pela nova repartio de recursos, num regime de ampla notadamente favorvel ao poder local. Atende assim, 7 coordenao. antigo reclamo, !ue ainda em meados do sculo 44 fazia A uniformidade :*3*2/&), contra o Aprocesso de devoluo verticaldo deregime legal dos acordos jur dicos competncias, localA. pelo ual a pertinentes, entretanto, deve ser observada modus in -nio, afirmando sua no refere o dispositivo a regulamentao por lei espec fica, o !ue de certo modo . 2sto por!ue supremacia *+++, demita as rbitas de poder do governo

conv0nio pr#prio, foram alteradas por ato administrativo d oportunidade do estabelecimento de diversos unilateral regimes da 9nio, !ue redefiniu critrios de distribuio legais, tantos !uantos forem os eventos e atividades disciplinados. *xemplo disto, o Projeto'de'lei nM PQNH==, do )enado +ederal, nico em tramitao no 5ongresso ,acional !ue se refere ao art.O@< da 5onstituio. ;rata'se, contudo, de regulamentao do artigo O<, 424 do texto constitucional, inserindo'se num amplo contexto de altera(es de diplomas legislativos pretritos, tendo em vista, conforme se depreende da ementa, (*+++, definir a distribuio de competncias em mat!ria de servios de saneamento bsico e estabelecer condi#es de gesto associada 2ederal(+ /elativamente ao regime jur dico dos acordos de !ue trata o art. O@< no se observou !ual!uer iniciativa parlamentar at o momento. 2.(. %)ame de caso* +,+ e #,N-%# Assim, !ue de interesse observarmos, na prtica, o significado destes acordos jur dicos, conv0nios e cons#rcios administrativos, como instrumentos de cooperao. Para tanto, vale a observao de duas iniciativas com sede constitucional, !uais sejam, a pol tica pblica de sade ' operacionalizada atravs do )istema Rnico de )ade % pol tica pblica federal de educao bsica % !ue conta, como um dos instrumentos, do +undo de 9niversalizao do *nsino +undamental C+9,3*+D. )eguindo a tend0ncia de coordenao % !ue identificamos supra % observa'se !ue a marca das legisla(es !ue regulamentam estas !uest(es a de reservar ao ente federal uma espcie de funo estratgica, a partir da !ual imp(e o gerenciamento das pol ticas pblicas fiscalizao dos programas a !ue se reportam. ,o caso da sade pblica, observa'se a tenso entre os entes federados no cumprimento da descentralizao estabelecida pelo art. <=>, 2 da 5onstituio +ederal. Principalmente no !ue refere 7 gesto plena e semi'plena do sistema de sade, e as rela(es entre estados munic pios. *, 7 medida !ue os conv0nios de transfer0ncia de recursos submetem'se a disciplina das c$amadas normas dos operacionais % da aos 9nio, as responsabilidades !ue se permitem originadas destes ajustes, antes de referir 7 capacidade convenientes esforos empreender % podem submeter'se a exig0ncias estran$as 7 relao jur dica de cooperao. *xemplos claros desta $ip#tese so os cons#rcios no compartilhamento de instala#es operacionais, nos termos do artigo ./0 da 1onstituio

municipais de sade, em !ue as obriga(es acordadas em

,o primeiro caso a $ip#tese assemel$a'se ao !ue de recursos. 3n casu, a Portaria ministerial nM <>>O, referimos em relao ao !ue se observou !uanto ao de <S de dezembro de <==S, suprimiu a exclusividade sistema de sade. Uuanto 7 segunda, examinamos do critrio de produo f sica das redes, centrada em a(es curativas, estabelecendo fosse considerada tambm a atuao administrativa dos conveniados com vistas a pol ticas de preveno de doenas. Parece absolutamente merit#ria a modificao

implementada. 3e !uestionar'se, no entanto, se as a(es planejadas pelos convenientes num determinado sistema de distribuio de recursos no l$e ensejariam pretenso leg tima 7 manuteno destes critrios. ,outra situao, se a alterao do regime impedisse a concluso de atividade pela !ual o conveniente j tivesse contra do obriga(es de dbito, fundado na expectativa de cumprimento do pactuado. Assistiria direito 7 manuteno do regimeT A nosso ver, a resposta negativa, uma vez !ue embora se trate de ajuste negocial dos entes pblicos, admitir'se o contrrio seria demitir a 9nio de prerrogativa fundada em normas constitucionais e legais, pertinentes a gesto dos recursos financeiros e gesto a das pol ticas seria pblicas. nula ipso 3isposio, iure, no instrumento do conv0nio, !ue dispusesse em contrrio, nosso ver por!ue inconstitucional. A!ui se situa, pois, a inexist0ncia do v nculo entre os part cipes de !ue tratamos supra+ E no !ue toca ao +9,3*+, o problema fundamental, como de resto pela Administrao Pblica como um todo, o abismo entre os recursos dispon veis e a ao administrativa necessria para a realizao das tarefas reclamadas. fundamental A % idia bsica do de +9,3*+ a redistribuio das matr culas de alunos do ensino atualmente responsabilidade predominante dos estados % para os munic pios, permitindo aos primeiros !ue se ocupem do ensino mdio, conforme disposio expressa do art. O<< da 5onstituio +ederal. A8/R52& e 5&);A observam duas alternativas para a !uesto. Primeira, a redefinio dos critrios de destinao dos recursos, estimulando os munic pios a assumirem o ensino fundamental e permitindo aos estados !ue se concentrem no ensino mdio. A segunda % mais radical % !ue por via de reforma constitucional compet0ncia o ensino fundamental tivesse a aos compulsoriamente transferida

munic pios, obrigando'os a eliminar gastos com outros n veis de ensino en!uanto no tiverem condio custear o ensino fundamental.

com cuidado, no !ue toca 7s obriga(es consagradas em conv0nio entre a 9nio, *stados e :unic pios. 2sto por!ue situao diversa do !ue afetar o volume de recursos percebidos perceber recurso algum, alm do !ue a atividade desenvolvida pelos convenientes necessita ser mantida de algum modo, embora no mais de sua compet0ncia constitucional. ;odavia, dever se per!uirir se, sendo a norma constitucional !ue disciplina, pouco importam rela(es anteriores !ue a ela sejam contrrias. mesmo a exceo do direito ad!uirido como #bice 7 norma de ser enfrentada a partir do !uestionamento de !ual direito se refere. )e inexistente v nculo, poss vel referir'se a direito !ue legitime pretenso do conveniente, ainda mais ad!uiridoT ,o nos parece aceitvel opo !ue obste a eficcia de norma constitucional regularmente produzida, de maneira !ue, 7 luz da 5onstituio a opo ade!uada, embora reclame !uest(es fundamentais do pacto federativo, de natureza pol tica, !ue no nos cabe analisar. Assim !ue, notamos nos instrumentos jur dicos dos

contratos e cons#rcios administrativos, meios ade!uados 7 cooperao federal !ue determina a 5onstituio a coordenao interadministrativa dos entes pblicos, !ue, entretanto suscitam algumas !uest(es !uanto 7 natureza do compromisso entre os part cipes. Uuest(es estas !ue se revelam de natureza dplice, jur dica a pol tica, a uma respondendo os postulados da ci0ncia jur dica e din6mica da prtica pol tica.