GRUPO DE TRABALHO 4 CIDADANIA, CONTROLE SOCIAL E MIGRAES INTERNACIONAIS

A EXPANSO DA CIDADANIA NA FRONTEIRA BRASIL URUGUAI FLUXO MIGRATRIO EM BUSCA DE SADE

Maurcio Pinto da Silva Vera Maria Ribeiro Nogueira

2 A EXPANSO DA CIDADANIA NA FRONTEIRA BRASIL URUGUAI FLUXO MIGRATRIO EM BUSCA DE SADE Maurcio Pinto da Silva 1 Vera Maria Ribeiro Nogueira 2 Resumo: Investigar uma regio sob qualquer aspecto leva-nos ao desafio de localiz-la em um quadro geral da realidade, principalmente quando se trata da sade. Torna-se mais complexo ainda, quando se trata de uma regio de fronteira entre dois pases. As peculiaridades e complexidades nas regies de fronteira adquirem especial ateno em razo de anteciparem possveis efeitos dos processos de integrao regional e, de acordo com Villa et al (2001) , igualmente, um campo propcio para experincias harmonizadoras entre os pases no campo das polticas sociais. Assim, esta comunicao sintetiza os referenciais tericos da terminologia fronteira, a interface fronteira e sade e as iniciativas da articulao da diplomacia brasileira em relao sade na fronteira com a Repblica Oriental do Uruguai. As concepes mais conservadoras sobre o termo fronteira apresentam esta como sendo uma barreira, um limite, corte ou descontinuidade de um territrio. Entretanto, essa viso, dadas s transformaes em curso mundial, torna-se parcial e reducionista. O reconhecimento da existncia e adoo efetiva de novos instrumentos legais que venham garantir o acesso aos servios sanitrios e a proteo social na regio de fronteira trazem a perspectiva da proposio e o desenvolvimento de novas aes, tanto por parte do Brasil, como dos demais pases da Amrica do Sul. a busca da ampliao da cidadania para alm dos Estados Nacionais, garantindo a ateno sade como o direito vida. Palavras-chave: fronteira, sade e integrao INTRODUO Investigar uma regio sob qualquer aspecto leva-nos ao desafio de localiz-la em um quadro geral da realidade, principalmente quando se trata da sade. Torna-se mais complexo ainda, quando se trata de uma regio de fronteira entre dois pases. As peculiaridades e complexidades nas regies de fronteira adquirem especial ateno em razo de anteciparem possveis efeitos dos processos de

Administrador, Ps-Graduado em Gesto Empresarial, Administrao e Direo Hospitalar e Gesto de Projetos de Investimentos em Sade; Mestrando em Poltica Social pelo Programa de Ps-Graduao em Poltica Social da Universidade Catlica de Pelotas-UCPel. pintomauricio@bol.com.br
2

Assistente Social, Mestre em Servio Social, Doutora em Enfermagem e Ps-Doutora em Polticas Pblicas pela Universidad Autnoma de Barcelona. Professora e pesquisadora do Programa de Ps-Graduao em Poltica Social da Universidade Catlica de Pelotas e do Programa de Ps-Graduao em Servio Social da Universidade Federal de Santa Catarina, desenvolvendo pesquisas sobre a temtica da sade nas fronteiras do MERCOSUL. Pesquisadora do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientifico e Tecnolgico CNPQ do Ministrio de Estado do Brasil da Cincia e Tecnologia. vera.nogueira@pq.cnpq.br

3 integrao regional e, de acordo com Villa et al (2001) , igualmente, um campo propcio para experincias harmonizadoras entre os pases no campo das polticas sociais. As fronteiras do Brasil com os pases da Amrica do Sul foram, nas ltimas dcadas, associadas a uma agenda negativa de interveno pblica com o intuito quase exclusivo de garantir a segurana nacional por meio da imposio de restries de toda ordem. Em funo disso, nessa regio observa-se, em geral, uma precria base produtiva e de infra-estrutura econmica e social que sejam capazes de permitir um processo de desenvolvimento sustentvel e integrado. Como conseqncia, esse territrio se caracteriza por condies sociais e de cidadania bastante adversas, salvo raras excees sub-regionais. Nas fronteiras, convivem cotidianamente sistemas polticos, monetrios, de segurana e de proteo social diferentes. A intensificao de fluxos de produtos, servios e pessoas, decorrentes da integrao geram tenses e novos desafios para os sistemas de sade das cidades fronteirias, exigindo polticas especificas direcionadas garantia do direito universal sade nestas regies. (GUIMARES, GIOVANELLA, 2005). Uma das alternativas polticas so os pactos e acordos bilaterais, realizados entre os governos dos pases interessados. Entretanto, so pactuaes realizadas em nveis nacionais e nem sempre chegam onde deveriam ter vigncia, ou seja, a fronteira. Segundo Nogueira (2007, p. 102) os acordos e pactos bilaterais firmados entre os governos da Argentina e Brasil, Brasil e Uruguai, no tm tido repercusso, inclusive em alguns casos com o desconhecimento completo acerca dos gestores e profissionais de sade. Outro aspecto

preocupante na regio fronteiria a diversidade de ateno sade oferecida pelos municpios brasileiros aos estrangeiros que demandam aos servios pblicos de sade.
Nesse sentido, Nogueira (2007, p. 102), a diversidade da ateno sade na linha de fronteira MERCOSUL pode ser explicada pelo reduzido nvel de institucionalidade dos sistemas municipais de sade, especialmente nas cidades-gmeas, onde se acentuam os processos de excluso social em sade aos usurios no brasileiros.

O reconhecimento da existncia e adoo efetiva de novos instrumentos legais que venham garantir o acesso aos servios sanitrios e a proteo social na regio de fronteira trazem a perspectiva da proposio, criao e o desenvolvimento de novas aes, tanto por parte do Brasil, como dos demais pases da Amrica do Sul. No entanto, a pretensa aldeia global continua sendo um mosaico complexo de provncias e naes, povos e etnias, lnguas e dialetos, seitas e religies. Em uma perspectiva histrica, os pases limtrofes da Amrica do Sul aplicaram regimes especficos para suas reas de fronteira, geralmente qualificadas como zonas ou faixas de segurana, cujos critrios restritivos inibiram e restringiram a implementao de projetos de integrao. (MIN, 2005 p. 174).

4 No Brasil, no foi diferente, a fronteira foi concebida como rea de segurana nacional a ser protegida de inimigos e invases. O marco jurdico-institucional3 que trata das reas de fronteira do Brasil vem sofrendo modificaes e adaptaes s novas realidades, em parte por mudanas de orientao das polticas pblicas. Os principais instrumentos legais que definem e regulamentam a ocupao e o desenvolvimento da Faixa de Fronteira at hoje so, a Lei n. 6.634 de 02 de maio de 1979 e o Decreto n. 85.064, de 26 de agosto de 1980, que consideram a Faixa de Fronteira como rea indispensvel Segurana Nacional. Um polgono foi definido a partir da linha de 150 km (art. 20, 2 da Constituio Federal de 1988), estabelecendo-se uma srie de restries ao uso da terra e a realizao de uma srie de atividades nestes territrios. Dentre os pressupostos deste marco legal encontramos os seguintes atos que implicam no consentimento prvio da Secretaria Geral do Conselho de Segurana Nacional:
a) alienao e concesso de terras pblicas; b) abertura de vias de transporte e instalao de meios de comunicao, destinados explorao de servios de radiodifuso de sons ou radiodifuso de sons e imagens; c) construo de pontes, estradas internacionais e campos de pouso; d) estabelecimento ou explorao de indstrias que interessem segurana nacional; e) instalao de empresas que se dedicarem s seguintes atividades: pesquisa e lavra explorao e aproveitamento de recursos minerais, salvo aqueles de imediata aplicao na construo civil, assim classificados no Cdigo de Minerao; f) transaes com imvel rural que impliquem a obteno, por parte de estrangeiro, do domnio, da posse ou de qualquer direito real sobre o imvel. (MIN. 2005, p.175)

De acordo com o MIN (2005, p. 09)

a preocupao com a segurana nacional, de onde emana a criao de um territrio especial ao longo do limite internacional continental do pas, embora legitima, no tem sido acompanhada de uma poltica pblica sistemtica que atenda s especificidades regionais, nem do ponto de vista econmico nem da cidadania fronteiria.

Ainda na Constituio de 1988, a Faixa de Fronteira aparece em 04 artigos, sem maiores alteraes no estabelecido pela Lei n. 6.634/1979. O artigo 20 refora que as terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras so bens da Unio. O artigo 21 mantm como competncia da Unio no s executar os servios de polcia de fronteira, como tambm a explorao direta ou mediante autorizao, concesso ou permisso, dos servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasileiros e fronteiras nacionais. J o artigo 91, delega ao Conselho de Defesa Nacional, rgo de consulta do Presidente da Repblica, a tarefa de propor critrios e condies de utilizao de reas indispensveis

1. Lei n. 6.634 de 02/05/1979, regulamentada pelo Decreto Lei n. 85.064 de 26/08/1980.

5 segurana do territrio nacional; e opinar sobre seu efetivo uso, especialmente na Faixa de Fronteira e nas relacionadas como a preservao e a explorao dos recursos naturais de qualquer tipo. Considerando a integrao regional como fator fundamental para a consolidao do Mercado Comum do Sul - MERCOSUL, o presente trabalho converge para um estudo dos referenciais tericos sobre fronteira e da articulao da diplomacia brasileira em relao sade na fronteira coma Repblica Oriental do Uruguai. Ao analisar os processos de integrao nacionais ou regionais Nogueira (2008, p. 153) afirma:
no ocorrerem em espaos neutros ou vazios. Pelo contrario, condensam relaes que se estabelecem entre classes e segmentos de classe, entre instncias de poder com vnculos permanentes ou pontuais, divergentes ou consensuais, e entre elites econmicas e polticas de diversos matizes. H, ademais, uma histria, valores e cultura partilhados, invariavelmente distintos entre os pases ou regies envolvidos no processo integrativo.

Assim, a inquietao com as situaes de sade e os arranjos institucionais entre os municpios tm demonstrado o esforo das comunidades fronteirias em solucionarem seus problemas. Nesse sentido, Guimares (2007) e Guimares e Giovanella (2005) ao analisarem os temas abordados nas reunies dos Ministros de Estado de Sade e do SGT 11- Sade, assinalam a distncia dos problemas de sade da regio MERCOSUL, observando ainda a forte incidncia de assuntos pautados pelas agncias internacionais, ao lado de temas de sade afetos circulao de mercadorias (medicamentos, patentes) apenas, ao lado da frgil, participao governamental na elaborao e implementao de polticas pblicas especficas para estas regies singulares. De origem grega, a poltica associada a polis, isto , cidade, e indicava toda a atividade humana que tinha como referncia a esfera social, pblica e cidad. Segundo Pereira (2008, p. 88) a poltica constitui uma relao entre pessoas diferentes ou desiguais, tendo por isso carter conflituoso. Ainda segundo Pereira (2008, p.88) por ser uma relao entre diferentes ou desiguais que buscam consensos, mediados pelo Estado, a poltica surge no entre - homens e no intra-espao de convivncia humana, estabelecendo-se ao mesmo tempo como relao superpartes. Nessa perspectiva, Nogueira (2001, p.26) define poltica como sendo:
o espao onde os indivduos e grupos postulam a condio de determinar a conduta, as orientaes e as opes dos demais. Costuma ser praticada com base em um arsenal de recursos: por meio da fora, da coeso, da ameaa, da seduo e do ocultamento; com o uso intensivo da sagacidade, da inteligncia, da sensibilidade, do jogo com paixes e emoes. um campo de luta, uma cmara que amplifica e viabiliza a disputa pelo controle dos mecanismos de comando e opresso, a ponto mesmo de muitas vezes levar os interesses hostilidade, ao choque aberto, guerra.

Enfim, a poltica que permite a organizao do social como espao institudo, historicamente construdo e articulado por conflitos, propiciando a diversificao e a multiplicao

6 de direitos de cidadania. Seguindo nesta perspectiva, as polticas pblicas aparecem como atividades sociais, e nessa acepo sociolgica, concretizam-se por intermdio de aes sociais, caracterizadas por um mnimo de padronizao e institucionalizao (DI GIOVANNI, 2009). Entretanto para as polticas pblicas avanarem em relao a este tema, necessrio conhecer de um modo mais particular as caractersticas e especificidades dos sujeitos, dos municpios e das regies que compem o territrio fronteirio. Sendo assim, as polticas sociais elaboradas pelos gestores e colocadas em prtica pelos diferentes organismos de governo tm como objetivo principal atender o bem estar das pessoas atravs de cada ao social. O bem estar social est relacionado com as necessidades de cada cidado ou de uma determinada comunidade. A partir da criao MERCOSUL, em 1991 e integrando, poca, a Argentina, o Brasil, o Paraguai e o Uruguai questes sociais e aspectos de cooperao no campo da sade progressivamente tem sido incorporados agenda poltica dos governantes da regio O DEBATE SOBRE FRONTEIRAS O debate atual sobre fronteiras traz discusso distintos significados e perspectivas em relao a este espao territorial. Tradicionalmente, atribui-se fronteira um sentido relacionado apenas demarcao do solo, do limite do territrio e sua apropriao pelo homem. Em uma viso mais crtica, a fronteira concebida no somente como um fato geogrfico ou uma representao cartogrfica, mas um fato histrico e social de relacionamentos sociais. Segundo Silva (2006, p.61)
historicamente, verifica-se que diversas reas do conhecimento vm debatendo sobre a fronteira remetendo a ela significados distintos variando entre a perspectiva tradicional e a crtica. A perspectiva tradicional atribui fronteira um conceito ligado mais a demarcao do solo, territrio e a apropriao desse espao pelo homem. J a viso crtica concebe a fronteira fundada numa viso de territrio enquanto espao social que, para alm do uso desse espao, incorpora a territorialidade.

Para Machado (1998, p. 41) o termo fronteira,

implica, historicamente, aquilo que sua etimologia sugere o que est na frente. A origem histrica da palavra mostra que seu uso no esta associado a nenhum conceito legal e que no um conceito essencialmente poltico ou intelectual. Nasceu como um fenmeno da vida social espontnea, indicando a margem do mundo habitado.

Padrs (1994, p.72) particulariza a discusso em torno do conceito de regio, ao discutir as diferentes percepes do espao fronteirio. Segundo este autor, a percepo tradicional toma a fronteira como corte, limite, descontinuidade, barreira entre Estados Nacionais, enquanto a geopoltica a v como um rgo perifrico do Estado que tanto pode ser receptora de influncias, como pode ser plo de irradiao, projetando-se sobre os pases vizinhos.

7 A fronteira pode ser compreendida como meio de articulao dos Estados de manter seus respectivos limites. Quanto fixao de limites fronteirios, isto implica o desenvolvimento de uma espcie de cincia de demarcao. Dessa forma, entre limites como meio que separa as unidades polticas soberanas, da mesma forma separa fatores fsicos, geogrficos, culturais e sociais. A fronteira pode ser entendida tambm como um processo de formao social e histrico, neste no caso, so simbolicamente produzidos, sendo na grande maioria abertos e no acabados, portanto conduzidos a um processo de contnua transformao. Segundo Bentancour4 (2002, p.27-28),
la Geografa define el espacio como objeto privilegiado de su anlisis y en este abarca la dimensin fsica (espacio-territorio-regin) como socialmente producida y organizada, para el bienestar y la calidad de vida del hombre. De esta forma el espacio geogrfico no existe sin sociedad y sta no lo hace sin una base territorial que es su soporte y que la sociedad va transformado en su medio. El espacio es una suma de la configuracin del paisaje y la accin social, no se pueden disociar y se tienen que enfocar integrados.

Ainda segundo Machado (1998, p. 41) a fronteira implica, historicamente, aquilo que sua etimologia sugere, ou seja, o que est na frente. A origem histrica da palavra mostra que seu uso no estava associado a nenhum conceito legal e que no era conceito essencialmente poltico ou intelectual. A fronteira tambm pode ser compreendida como uma zona na qual dois Estados tm interesses em conjunto. um territrio onde se registra um intercmbio social e cultural. Para Melo (1997, p. 69) as fronteiras esto presentes no imaginrio social como limite, aparecendo como naturalizadas. Entretanto, elas so mais do que isso, pois ao mesmo tempo em que impede, permite a passagem. Nessa perspectiva, Silva (2006, p. 64)
constata que a fronteira, est pautada numa viso de territrio que rompe com a abordagem tradicional, reduzindo esse conceito a uma dimenso jurdicoadministrativa de reas geogrficas delimitadas e controladas pelo Estado, para incorporar uma perspectiva de territrio enquanto um produto de processos sociais de dominao e apropriao de espaos por agentes no estatais.

Repensar um conceito ampliado de fronteira, de acordo com as novas configuraes da geopoltica geradas pelo fenmeno da globalizao, implica em definir a fronteira a partir de uma viso um pouco mais condizente com a realidade contempornea. Nesse sentido, afirma Sarquis (1996, p.60) serem fronteiras amplas franjas territoriais de um lado e de outro das linhas de demarcao geogrficas polticas, na qual convivem populaes com particularidades prprias que as diferenciam de outras partes dos territrios nacionais.

Bentancour, Gladys. Gegrafa, Mster em Cincias Humanas: Estdios Fronteirios pela Universidad de La Repblica do Uruguai; Assessora Tcnica da UNESCO, pesquisadora da integrao social e territorial nas cidades de Rivera e Santana do Livramento.

8 Assim, ao longo di tempo as fronteiras se caracterizaram pelo resultado natural do conjunto de foras polticas e geogrficas, bem como da lgica decorrente da noo de propriedade. Para Silveira (1966, p. 08) a fronteira um elemento geogrfico que define os limites do territrio onde se exerce a soberania do Estado; seu estabelecimento caracteriza o territrio-elemento essencial de nacionalidade. A terminologia zona de fronteira tambm nos permite uma compreenso mais ampla dos processos de interaes nas fronteiras. De acordo com o MIN (2005, p.21),
enquanto a faixa de fronteira constitui uma expresso de jure, associada aos limites territoriais do poder do Estado, o conceito de zona de fronteira aponta para um espao de interao, uma paisagem especifica, com espao social transitivo, composto por diferenas oriundas da presena do limite internacional, e por fluxos e interaes transfronteirias, cuja territorializao mais evoluda a das cidadesgmeas.

Os municpios de fronteira do Brasil tm tido grande dificuldade em prover os seus muncipes de ateno integral sade. A falta de recursos humanos especializados, a insuficincia de equipamentos para realizao de procedimentos de mdia e alta complexidade, e a distncia entre os municpios e os centros de referncia so os principais problemas encontrados. Ademais, as dificuldades de planejamento e proviso de polticas especficas em funo da populao flutuante que utiliza o sistema e que, no caso brasileiro, no contabilizada para os repasses financeiros do SUS, vem gerando dificuldades diversas cuja principal vtima o cidado fronteirio. Nessa perspectiva, afirmam Guimares e Giovanella (2005, p. 249) que:
refletir sobre a situao de municpios fronteirios, assim como observar iniciativas de cooperao, contribui no MERCOSUL para anlises especificas de repercusses da integrao nos sistemas de sade, e pode influir na pauta de acordos e programas voltados para regies fronteirias, apoiar esforos de garantia de ateno integral e humanizada, e para o fortalecimento das polticas nacionais de sade.

As mesmas dificuldades so enfrentadas pelos pases fronteirios com o Brasil, gerando uma movimentao das populaes ali residentes em fluxos, ora num sentido ora em outro, na busca de melhor oferta de aes e servios de sade. Essa mobilidade tem gerado grandes dificuldades para os gestores de sade dos municpios brasileiros, bem como para as autoridades dos pases vizinhos, alm de previsveis problemas diplomticos e de sade pblica. A diferenciao entre as estruturas sociais, poltica e econmica nestas localidades singulares possibilitam uma possvel desigualdade no acesso a bens e servios de sade, decorrentes das respostas distintas oferecidas pelas polticas de sade dos respectivos pases, como afirmam Guimares e Giovanella a integrao ocasiona nas fronteiras aumento de fluxos, gerando tenses e desafios diversos para os sistemas de sade. (2005, p. 249). E ainda afirma Giovanella (2007, p.39)
os distintos desenhos dos sistemas e das polticas de sade dos pases membros do MERCOSUL, sejam nos aspectos fsicos, financeiros e humanos; aliados s

9
estratgias individuais para garantia de acesso intensificam dificuldades j presentes nos sistemas de sade nestes territrios tanto no campo da vigilncia em sade como para o acesso aos servios e, conlevam complexificao de impactos inesperados do processo de integrao regional nos servios de sade.

Nas ltimas dcadas o Brasil vem passando por grandes transformaes econmicas, sociais e demogrficas, com significativas repercusses nas condies de vida e trabalho da populao e, conseqentemente, em sua situao de sade. Segundo o Relatrio da Comisso Nacional de Determinantes Sociais em Sade - CNDSS (2008), a interveno sobre os mecanismos de estratificao social das mais cruciais para combater as iniqidades em sade, incluindo-se as polticas que diminuam diferenas sociais como as relacionadas ao mercado de trabalho, educao e seguridade social. As desigualdades sociais no acesso e na utilizao de servios de sade esto, em grande medida, relacionadas com a estrutura e funcionamento dos sistemas de sade, o que fazem com que as desigualdades sejam bastante permeveis s polticas setoriais. Alm dos problemas dos problemas de sade decorrentes das condies socioeconmicas da populao, os princpios tico-poltico e tcnico-organizativos dos sistemas de sade so outro vetor de desigualdade nas regies fronteirias, visto que atendem de forma desigual uma populao que convive em uma mesma rea geogrfica. CONSIDERAES DA POLITICA DE SADE NA FRONTEIRA BRASIL-URUGAUI A fronteira entre a Repblica Federativa do Brasil e a Repblica Oriental do Uruguai foi definida, demarcada e caracterizada ao longo da histria por tratados, acordos, convenes e estatutos jurdicos. O limite espacial jurdico-poltico da soberania estatal na fronteira entre o Brasil e o Uruguai apresenta caractersticas prprias. Este espao geogrfico representa a mais extensa fronteira internacional da Repblica Oriental do Uruguai, com 1086,1 km de extenso. O incio dos trabalhos de demarcao da fronteira brasileira com o pas platino tem seu incio com o Tratado de Limites de 1851, passando a seguir pelo Tratado de Languna Merim (Lagoa Mirim) de 1909, e pela Convencin Del Arroyo San Miguel em 1913, este com um Ajuste Complementar de 1997 e pelas notas de reviso sobre o Arroio Chu, em 1972. Segundo Cammarata (2006)
na fronteira os processos locais integram o regional com o nacional, assim necessrio olhar o espao de fronteira e apreend-lo no movimento histrico, tanto diacrnico (espao) quanto sincrnico (paisagem), a fim de reconhecer concomitantemente as distintas escalas de relao entre o local, o regional, o nacional, transfronteira e transnacional.

O debate sobre a situao da sade nas fronteiras acontece h muito tempo, porm, seja pela falta de ordenao das iniciativas ou pela formulao de estratgias de carter apenas pontual, a

10 situao permaneceu praticamente inalterada. Dois foram e so os principais empecilhos ao processo de integrao histricos das aes de sade nas fronteiras: o atrelamento das solues ao desenvolvimento do processo de harmonizao das polticas de sade, e a concentrao do tema no controle do acesso aos servios sanitrios e compensao financeira. Diante disso, em 12 de junho de 1975 na cidade de Rivera, Uruguai assinado entre a Repblica Federativa do Brasil e a Repblica Oriental do Uruguai, o Acordo Bsico de Cooperao Cientfica e Tcnica (Tratado de Amizade). Este acordo vem ao encontro do reconhecimento, j naquela poca, das vantagens recprocas que resultariam em uma cooperao mais estreita e mais ordenada em campos de interesse mtuo entre os dois pases. O referido Tratado, prev em seu artigo II, item 1, as seguintes formas de cooperao entre os pases: a) elaborao e execuo conjunta de programas e projetos de pesquisa cientifica-tcnica; b) organizao de seminrios e conferencias; c) realizao de programas de estgio para treinamento de pessoal; d) troca de informaes e documentaes; e) prestao de servios de consultoria, ou; f) qualquer outra modalidade convencionada pela Partes Contratantes. Em relao sade em 09 de dezembro de 1981 promulgado o Acordo de Cooperao Sanitria entre o Governo da Repblica Federativa do Brasil e a Repblica Oriental do Uruguai. As normativas do Acordo de Cooperao Sanitria esto distribudas em oito artigos. Destaca-se em especial o artigo IV, que traz entre suas prerrogativas 1desenvolver programas de imunizaes, de combate a vetores e do saneamento bsico, a nvel interno, especialmente nas reas limtrofes de suas fronteiras, de acordo com suas realidades ecolgicas, estratgicas sincronizadas, coordenadas e desenvolvidas, no tempo e no espao, a fim de assegurar maior eficcia s aes; 2- adotar mtodos uniformes quanto ao desempenho de aes bsicas de sade, e , caso contrrio, quando razes imperiosas exigirem mtodos diversificados, envidar esforos para o estabelecimento de parmetros de comparabilidade; 3- estimular a capacidade de recursos humanos destinados execuo de aes bsicas de sade, proporcionando cada pas a inscrio de candidatos oficialmente encaminhados pelo outro; 4- apoiar e incentivar o desenvolvimento de programas integrados de pesquisas multi-institucionais estritamente voltadas para as necessidades internas, em matria de sade; 5- buscar a melhoria do sistema de coleta, anlise, divulgao e intercmbio de informaes e estatsticas da sade; 6- manter contatos permanentes para o conhecimento oportuno das normas legais e regulamentares em matria de sade pblica editadas em cada pas, facilitando o aprendizado das mesmas mediante troca de consultas e estgios para os juristas especializados nesse campo; 7- manter permanente intercmbio de informaes e consultas em matria de organizao de servios de sade pblica, planejamento e mtodos simplificados de trabalho nesse setor; 8- aprimorar mtodos para atividades de educao em sade, visando a contribuir para facilitar a participao consciente da comunidade nas aes de

11 alcance coletivo; 9- aprimorar os sistemas de vigilncia sanitria de drogas, medicamne3tos, insumos, aperfeioamento institucional, operacional e de recursos humanos voltados para esses fins. Ao considerar a cooperao tcnica na rea da sade de especial interesse para a Repblica Federativa do Brasil e a Repblica Oriental do Uruguai as partes acordam em 22 de novembro de 2006 na cidade de Montevidu/Uruguai o Ajuste Complementar ao Acordo Bsico de Cooperao Cientfica e Tcnica entre a Repblica Federativa do Brasil e a Repblica Oriental do Uruguai para a Implantao do Projeto Fortalecimento Institucional das Assessorias Internacionais dos Ministrios da Sade do Brasil e do Uruguai. Em seus onze artigos, destacamos o I, onde consta que o Ajuste Complementar visa implantao do Projeto Fortalecimento Institucional das Assessorias Internacionais dos Ministrios da Sade do Brasil e do Uruguai, cuja finalidade contribuir para o fortalecimento das Assessorias de Cooperao Internacional dos Ministrios da Sade do Brasil e do Uruguai, promovendo, dessa forma, o intercmbio de informaes visando a desenvolver novas formas de planejamento e aes conjuntas. Em continuidade a poltica de cooperao, integrao e desenvolvimento da fronteira do Brasil com a Repblica Oriental do Uruguai, em 14 de junho de 2004 promulgado o Acordo para Permisso de Ingresso, Residncia, Estudo e Trabalho, Previdncia Social e Concesso de Documento Especial de Fronteirio a nacionais fronteirios brasileiros e uruguaios, celebrado em 21 de agosto de 2002 em Montevidu, Uruguai. Entre os nove artigos, observam-se os artigos I e VI. No artigo I trata sobre a permisso de residncia, estudo e trabalho. Aos nacionais de uma das Partes, residentes nas localidades fronteirias listadas no Anexo de Localidades Vinculadas, podero ser concedidas permisso para: a) residncia na localidade vizinha, situada no territrio da outra Partes, qual fica vinculada na forma deste Acordo; b) exerccio de trabalho, ofcio ou profisso, com as conseqentes obrigaes e direitos previdencirios deles decorrentes; c) freqncia a estabelecimentos de ensino pblicos ou privados. Segue ainda dizendo que os direitos estabelecidos neste artigo estendem-se aos aposentados e pensionistas. Ainda no artigo I dada referencia quanto qualidade de fronteirio, onde consta inicialmente sua outorga por cinco (05) anos, prorrogvel por igual perodo, findo o qual poder ser concedida por prazo indeterminado, e valer, em qualquer caso, exclusivamente, nos limites da localidade para a qual foi concedida. Conforme o artigo VI as Localidades-Vinculadas so: Chu, Santa Vitria do Palmar/Balnerio do Hermenegildo e Barra do Chu (Brasil) a Chuy, 18 de Julho, Barra de Chuy e La Coronilla (Uruguai); 2. Jaguaro (Brasil) a Rio Branco (Uruguai); 3. Acegu (Brasil) a Acegu (Uruguai); 4. Santana do Livramento (Brasil) a Rivera (Uruguai); 5. Quara (Brasil) a Artigas (Uruguai); 6. Barra do Quara (Brasil) a Bella Unin (Uruguai). Estabelece ainda este artigo uma faixa de 20 km da fronteira para o exerccio da condio de fronteirio.

12 Quanto sade, em 31 de julho de 2003 assinado em Montevidu outro Ajuste Complementar ao Acordo Bsico Cooperao Cientifica e Tcnica (Tratado de Amizade) de 1975. O referido Ajuste considera a necessidade de uma ateno especial problemtica particular da sade na fronteira, alm de criar e implementar a Comisso Binacional Assessora de Sade na fronteira Brasil-Uruguai. A Comisso tem entre seus objetivos o fortalecimento das aes e a implementao dos Comits de Fronteira na rea da sade; promover o levantamento situacional de sade da populao e propor mecanismos para agilizar a troca de informaes em sade, bem como propor estratgias de ao. Dentre as inmeras atividades da Comisso Binacional Assessora de Sade na fronteira Brasil-Uruguai, destaca-se as atividades realizadas entre os dias 11 e 12 de outubro de 2005 na cidade de Rivera, Uruguai. A 1 Conferncia de Sade na Fronteira foi o marco inicial de uma iniciativa binacional no enfrentamento da problemtica da sade na fronteira entre Santana do Livramento, no Brasil e Rivera, no Uruguai. Com a participao de aproximadamente 280 participantes de ambos os pases, alm de representantes OPS (Organizao Pan-americana de Sade), dos Ministrios de Sade dos pases envolvidos, Autoridades Consulares, Autoridades Municipais, Conselhos Municipais e Estaduais de Sade, alm de trabalhadores e usurios dos servios sanitrios a primeira conferencia de integrao em sade alcanou a participao da comunidade envolvida na gesto das polticas de sade. Segundo Gugliano (2002, p. 147)
a ampliao da participao dos cidados no processo decisrio da gesto pblica, possui dois significados. O primeiro situa-se na perspectiva da construo de uma sociedade democrtica, j que a pratica cotidiana participativa fortalece um sentido de responsabilidade pelo bem publico e estimula a critica a um modelo capitalista centrado em interesses egostas. O segundo refere-se eficincia da administrao pblica, dado que polticas participativas tendem a ser consideradas fatores de estimulao do desenvolvimento social.

A partir da 1 Conferncia de Sade na Fronteira criado o Comit Binacional de Integrao em Sade, para elaborao de Polticas Pblicas de Sade integrando as comunidades de Rivera/Uruguay e Santana do Livramento/Brasil. Nessa perspectiva, segundo Guimares e Giovanella (2005, p. 255)
as iniciativas fronteirias demonstram que acordos bilaterais em sade podem ser considerados etapas preparatrias para os entendimentos multilaterais e que dispor de recursos financeiros e estratgicos para o planejamento conjunto na fronteira incentiva a cooperao e a solidariedade. Alm de fortalecer os entes locais na gesto dos sistemas de sade, apia programas e contrape mecanismos informais.

Nesse contexto em 28 de novembro de 2008 assinado na cidade do Rio de Janeiro, mais um Ajuste Complementar ao Acordo para Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho a Nacionais

13 Fronteirios Brasileiros e Uruguaios. Trata-se de um ajuste visando troca de prestao de servios de sade nas localidades fronteirias discriminadas como localidades vinculadas. Em seus treze artigos, destaca-se o artigo I mbito de Aplicao - onde estabelece a permisso prestao de servios de sade humana por pessoas fsicas ou jurdicas situadas nas localidades Vinculadas e estabelece que a pessoa fsica ou jurdica contratada somente admitir pacientes residentes nas zonas urbanas, suburbanas ou rurais de uma das localidades vinculadas mediante a apresentao da documentao que confirme sua identidade e domicilio expedida por autoridade policial correspondente ou outro documento comprobatrio de residncia, como o Documento Especial de Fronteirio. Destaca-se tambm o artigo II Pessoas Habilitadas onde o Ajuste Complementar permite s pessoas jurdicas brasileiras e uruguaias contratarem servios de sade humana, em uma das localidades vinculadas, de acordo com os Sistemas de Sade de cada Parte. No item 02 do mesmo artigo, diz que a prestao de servio poder ser feita tanto pelos respectivos sistemas pblicos de sade quanto por meio de contratos celebrados entre pessoa jurdica como contratante, de um lado, e pessoa fsica ou pessoa jurdica como contratada, de outra, tanto de direito pblico quanto de direito privado. O artigo III ainda prev em seu item 04 o objeto da prestao de servios de sade humana: a)servios de carter preventivo; b)servios de diagnostico; c)servios clnicos, inclusive tratamento de carter continuado;d) servios cirrgicos, inclusive tratamento de carter continuado; e)internaes clnicas e cirrgicas; f) ateno de urgncia e emergncia. O artigo V, tambm merece um destaque, pois prev a sistemtica de um problema dirio enfrentado pelos municpios fronteirios. O artigo V prev a utilizao e a livre circulao em zonas urbanas, suburbanas e rurais das localidades vinculadas de veculos na prestao de servios, tais como ambulncias, que devero segundo o referido artigo respeitar as regulamentaes tcnicas de ambas as Partes e estarem devidamente identificadas. Contudo, projetar avanos na poltica de sade nas fronteiras do MERCOSUL, a partir da perspectiva e experincias de cidades fronteirias evidncia que a convivncia com a diversidade, ao lado da construo da integrao, abre caminhos para iniciativas bilaterais. A iniciativa de cooperao realizada nas localidades de Santana do Livramento e Rivera podem oferecer elementos para a formulao de estratgias para as polticas de sade nas fronteiras, entre as quais: monitoramento das condies de vida, aproximao de prticas sanitrias, oferta de capacitao de recursos humanos de forma conjunta, intercmbio de informaes, iniciativas de apoio mtuo. Assim, a partir de uma serie de acordos bilaterais o Brasil vem estabelecendo as bases jurdicas para o desenvolvimento e o aperfeioamento das relaes com os pases vizinhos em sua zona de fronteira. Entretanto segundo o MIN (2005, p. 185) os acordos bilaterais mostram que a poltica governamental para as regies de fronteira tem privilegiado negociaes com cada pas, em lugar de criar normas gerais que regulam as interaes na Faixa de Fronteira como um todo.

14 Nessa perspectiva, em seus estudos sobre a integrao em sade na regio europia de Extremadura, Espanha e Alentejo, Portugal, Luisa Guimares (2007, p.75) indica que,
a integrao europia favoreceu o desenvolvimento da cooperao fronteiria em sade entre pases, a partir de iniciativas locais, com o apoio de recursos financeiros de fundos europeus, ao lado de investimentos prprios. Exibe ainda de que modo o processo de integrao repercute na sade nas fronteiras, em situao de identidades e realidades jurdicas, polticas, simblicas, lingsticas e histricas distintas.

Assim, segundo Preuss (2007, p. 49) a questo do acesso aos servios de sade no MERCOSUL, contudo, no de simples abordagem seja no aspecto institucional seja no poltico . Avanar na reflexo das repercusses da integrao regional sobre os sistemas de servios de sade, a partir das regies de fronteiras, pode contribuir para antecipar questes na plena vigncia do MERCOSUL. Segundo Gadelha e Costa (2005) a realizao e implementao de acordos especficos, como o acordo bilateral Brasil-Uruguai alm do fortalecimento de instituies supranacionais voltadas para a integrao fronteiria, so fundamentais para a promoo da cidadania da populao fronteiria CONCLUSO Ao concluir, entendemos a faixa de fronteira entre a Repblica Federativa do Brasil e a Repblica Oriental do Uruguai, como um imenso laboratrio social, econmico e cultural de integrao binacional. Apesar de a sua formao histrica ter passado por momentos conturbados diante de sua ocupao territorial, as semelhanas culturais e a intensa integrao social ao longo dos anos possibilitaram a esta regio enfrentar e solucionar seus problemas de forma conjunta. Contudo, o Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira apresenta ainda uma atuao fragmentada, sem qualquer planejamento ou orientao programada. Aes neste sentido resultam na disperso dos escassos recursos pblicos, sem terem impactos na gerao de emprego, renda, organizao da sociedade civil ou na estruturao das atividades produtivas. Para o desenvolvimento sustentado das reas limtrofes necessrio um maior investimento em infraestrutura bsica para o desenvolvimento e modernizao das suas potencialidades locais de produo. Alm disso, so necessrios que se criem demandas efetivas de produo e consumo dentro da regio fronteiria, bem como a formao de uma estrutura social que tenha poder de deciso, capaz de sustentar o desenvolvimento regional e transfronteirio. Ao observar pelo histrico, o desenvolvimento socioeconmico neste tipo de regio, bem como o padro de interveno atravs das polticas pblicas sempre ressentiu da falta de diretrizes

15 de uma poltica de Estado eficaz. Os resultados deste tipo de atitude resultam em duplicaes de iniciativas, competies predatrias, falta de planejamento integrado do desenvolvimento territorial e uma viso estratgica quanto aplicao das potencialidades endgenas em nvel local, regional e principalmente transfronteirio. Os distintos desenhos dos sistemas e das polticas de sade dos diferentes pases exibem os inmeros obstculos enfrentados pelas populaes fronteirias diante do acesso aos servios sanitrios. Em ltima anlise, podemos considerar que a regio de fronteira passa por uma profunda e importante transformao (consolidao do Tratado de Ouro Preto), deixando de ser uma regioproblema, a qual ordenada uma srie de restries, para se transformar numa regio prioritria para o desenvolvimento local, regional e transfronteirio, fortalecendo social e economicamente o bloco MERCOSUL.

16

Referncias Bibliogrficas BENTANCOR, Gladys. El Espacio cotidiano fronteirizo a traves de las estratgias de vida de uruguayos y brasilens en Rivera-Livramento. Dissertao de Mestrado, Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educacin/Universidad de La Repblica. Montevidu/UY, 2002. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 41. Edio atualizada e ampliada. So Paulo: Editora Saraiva, 2008. CAMMARATA E.B. Missiones: Turismo, Paisaje em la frontera com Paraguay y Brasil. Universidade Federal de Missiones-Argentina.2004. Disponvel em http://www.ensp.fiocruz.br/parcerias/redsalud/forum. (acessado em 23/05/06). GADELHA, CAG; COSTA, L. A poltica nacional de integrao e o desenvolvimento das fronteiras: o programa de desenvolvimento da faixa de fronteira PDFF. In Oliveira TCM organizador. Territrio sem Limites. Estudos sobre fronteiras. Campo Grande: editora UFMS; 2005. p.25-46 GIOVANNI, Di Geraldo. As Estruturas Elementares das Polticas Pblicas. UNICAMP: Caderno de Pesquisa, n82. Campinas, 2009. GUGLIANO, Alfredo Alejandro. In Alternativas de participao dos cidados na gesto pblica Uma comparao entre Porto Alegre e Montevidu. Revista de Cincias Sociais, Ano 02, n 01, junho de 2002. GUIMARES, Luisa; GIOVANELLA, Ligia. Municpios brasileiros fronteirios e MERCOSUL: caractersticas e iniciativas de cooperao em sade. Revista Sade em Debate, Rio de Janeiro, v.29, n.71, p.248-257, set/dez, 2005. GUIMARES, Luisa; QUEIROZ, Vinicius P. Integrao europia e acordos fronteirios em sade na euroregio de Extremadura Alentejo. In: MENDES, Jussara Maria Rosa (Org.). MERCOSUL em mltiplas perspectivas: fronteiras, direitos e proteo social. Porto Alegre: EDIPUCRS, 2007. MACHADO, Lia Osrio. Limites, Fronteiras, Redes. In: BLAUTH, Nely; DAMIANI, Anelise; DUTRA, Saad Viviane; SCHAFFER, Naiva Otero; STROHAECKER, Tnia M. Fronteiras e espao global. Porto Alegre: Associao dos Gegrafos Brasileiros - Seo Porto Alegre, 1998, p. 41 - 49. PREUSS, Lislei Teresinha. O Direito Sade na Fronteira: Duas verses sobre o mesmo tema. Dissertao de Mestrado, Programa de Ps-Graduao em Servio Social. Florianpolis: UFSC-SC, 2007. MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL. Proposta de reestruturao do programa de desenvolvimento da faixa de fronteira. Bases de uma poltica integrada de desenvolvimento regional para a faixa de fronteira. Braslia: Ministrio da Integrao Nacional. Secretaria de Programas Regionais; 2005. NOGUEIRA, Marco Aurlio. Em defesa da poltica. So Paulo: SESC, 2001. NOGUEIRA, Vera Maria Ribeiro. Direitos e cidadania nos processos de integrao regional: o caso MERCOSUL. In: BOSCHETTI, Ivanete; BEHRING R. Elaine; SANTOS, Silvana Mara de Morais;

17 MIOTO, Regina Clia Tamaso (Orgs). Poltica Contemporneas. So Paulo: Cortez Editora, 2008. Social no Capitalismo: Tendncias

NOGUEIRA, Vera Maria Ribeiro; DAL PR, Keli; Fermino, Sabrina. A garantia e a fruio do direito sade nos municpios da linha das fronteiras MERCOSUL. In: MENDES, Jussara Maria Rosa (Org.). MERCOSUL em mltiplas perspectivas: fronteiras, direitos e proteo social. Porto Alegre: EDIPUCRS, 2007. PADRS, Enrique Serra. Fronteiras e integrao fronteiria: elementos para uma abordagem conceitual. In: Revista do Instituto de Filosofia e Cincias Sociais.V.17, n ,jan/fev, Porto Alegre, 1994. PEREIRA, A. P. Potyara. Discusses conceituais sobre poltica social como poltica pblica e direito de cidadania. In: BOSCHETTI, Ivanete; BEHRING R. Elaine; SANTOS, Silvana Mara de Morais; MIOTO, Regina Clia Tamaso (Orgs). Poltica Social no Capitalismo: Tendncias Contemporneas. So Paulo: Cortez Editora, 2008. Relatrio Final da Comisso Nacional sobre Determinantes Sociais da Sade. As Causas Sociais das Iniqidades em Sade no Brasil. Ministrio da Sade, 2008. SILVA, Maria Geusina. O Local e o Global na ateno s necessidades de sade dos brasiguaios: anlise da interveno profissional da Assistente Social em Foz do Iguau. Dissertao de Mestrado, Programa de Ps-Graduao em Servio Social da Universidade Federal de Santa Catarina. Florianpolis, 2006. VILLA, Tereza Cristina Scatena et al. Sade internacional: alguns aspectos conceituais contemporneos. Revista Latino-Am. Enfermagem. Ribeiro Preto, v.9, n.3, 2001. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo. php?script=sci_arttext&pid=S01041169200 1000300016&lng=pt&nrm=iso> Acesso em: 11 de maro de 2009.