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Indirizzo politico, direccin poltica, impulso poltico: el papel del parlamento
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INDIRIZZO POLITICO, DIRECCIN POLTICA, IMPULSO POLTICO: EL PAPEL DEL PARLAMENTO* ISABEL M. GIMNEZ SNCHEZ**
Resumen: El concepto de indirizzo politico en sus inicios constituy un intento ms de dotar al Ejecutivo de una esfera propia de poder a semejanza de otras construcciones tericas similares desarrolladas en el continente europeo durante el s. XIX, negando para ello al Parlamento la titularidad de dicha funcin. En una fase ulterior vino a signicar algo mucho ms amplio. Estaramos ante una nueva funcin del Estado, surgida a partir de las nuevas necesidades planteadas por el Estado Social, respecto de la cual el papel del Parlamento aparece mucho ms desdibujado. En este artculo, la autora trata, en denitiva, de analizar el papel que, en nuestra forma de gobierno, corresponde al Parlamento. Palabras clave: Direccin poltica, indirizzo politico, impulso poltico, Parlamento, separacin de poderes. Abstract: At the beginning the idea of indirizzo politico was just another attempt to preserve a eld of power for the Executive branch of Government, excluding the Parliament from this function. Afterwards, it adopted a broader sense, meaning a new power of the State (the policy-making power), distinct from the traditional lawmaking, executive and judiciary powers. In this article, the author intends, all in all, to analyze the role that the Parliament plays (and should play) in our parliamentary system. Keywords: policy-making power, checks and balances, Parliament, separation of powers. SUMARIO: I. INTRODUCCIN; II. ORGENES TERICO DOCTRINALES DE UNA NUEVA FUNCIN ESTATAL; III. LA CONSTRUCCIN DOCTRINAL ITALIANA DEL INDIRIZZO POLITICO; IV. LA FUNCIN DE INDIRIZZO POLITICO DEL PARLAMENTO EN EL SISTEMA ITALIANO; V. LA FUNCIN DE DIRECCIN POLTICA (O IMPULSO POLTICO) EN EL SISTEMA PARLAMENTARIO ESPAOL; VI. CONCLUSIONES.
I.
INTRODUCCIN
El concepto de indirizzo politico, que en sus inicios constituy un intento ms de dotar al Ejecutivo de una esfera propia de poder a semejanza de otras construcciones tericas similares desarrolladas en el continente europeo durante el s. XIX, negando para ello al
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Fecha de recepcin: 21 de octubre de 2008. Fecha de aceptacin: 19 de diciembre de 2008. Profesora Titular Interina de Derecho Constitucional de la Universidad Autnoma de Madrid. RJUAM, n 18, 2008-II, pp. 83-108
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Parlamento la titularidad de dicha funcin, en una fase ulterior, vino a signicar algo mucho ms amplio. Se tratara as, de una nueva funcin del Estado, surgida a partir de las nuevas necesidades planteadas por los nuevos modelos de Estados, especialmente a partir de la implantacin del Estado Social. El cada vez mayor intervencionismo estatal, con su correspondiente exigencia de normacin y actuacin de los poderes pblicos, en general, haca precisa al mismo tiempo la existencia de un programa y una gua dotada de medios para actuarlo, para coordinar ex ante el ujo de la copiosa normacin necesaria y as realizar los valores ligados a los derechos fundamentales y a la llamada constitucin econmica del modelo social1. Un signicado ste al que tambin aludira, en su ya clsico estudio, M. J .C. VILE rerindose a la que l consideraba la cuarta funcin del Estado, caracterizada por su componente de discrecionalidad2. Precisamente es ste el sentido que ms nos interesa a los efectos de nuestro trabajo y sobre el que consideramos conveniente detenerse brevemente, por ser aqul que ha sido objeto de mayores profundizaciones en sus posteriores desarrollos tericos y, por ello mismo, ha inuido de manera ms decisiva en el panorama doctrinal actual. Al margen de las polmicas acerca de si constituye una cuarta funcin primaria del Estado o si por el contrario slo puede atribursele la condicin de actividad, el elemento comn lo constituye la referencia a aquel conjunto de actos realizados por determinados rganos constitucionales, que consistira en la libre determinacin de los nes estatales, impulsando y coordinando el resto de funciones3 (de ah, como veremos, ciertos autores deducirn su ubicacin en un plano de superioridad respecto de las restantes funciones del Estado, superando el esquema horizontal que hasta el momento y, al menos desde el punto de vista terico, haba caracterizado la divisin funcional). De hecho, uno de los ms serios argumentos contra la actual vigencia de este principio se plantea a travs de la cada vez mayor armacin de la funcin de indirizzo politico, que aparte de concentrar en s las tareas de direccin y de coordinacin de los poderes pblicos (y, en gran medida, tambin de la Sociedad, en general, por cuanto el modelo de Estado Social ha conllevado la ya mencionada difuminacin de los lmites entre Estado y Sociedad, tan ntidamente demarcados en el modelo de Estado liberal) se habra adueado de muchas de las atribuciones que anteriormente correspondan bien al Legislativo, bien al Ejecutivo4.
BOGNETTI G., La divisione dei poteri, Giuffr, Miln, 1994, pp. 67 y ss. VILE M. J .C., Constitucionalism and the separation of powers, Clarendon Press, Oxford, 1967, p. 326. Aunque aqu se ha manejado la versin original inglesa, existe una reciente traduccin al espaol: Constitucionalismo y separacin de poderes, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2007. 3 El indirizzo politico era, pues, una funcin activa, de hecho, la ms activa de las funciones, pero, adems, era una funcin ordinaria, ya que ninguna de las restantes funciones del Estado poda desarrollarse si le faltaba este impulso primario. De esta forma, el indirizzo politico nada tena que ver con el pouvoir neutre que Schmitt trat de rescatar como funcin de desbloqueo y de defensa de la Constitucin. FERNNDEZ SARASOLA I., Direccin poltica y funcin del gobierno en la Historia constitucional, Revista Electrnica de Historia Constitucional, nm. 4, junio 2003, 62, (cursivas del autor). 4 CERETTI C., Separazione ed integrazione dei poteri dello Stato, en Studi per il ventesimo anniversario dellAssemblea Costituente, vol. 4, Vallecchi, Florencia, 1969, p. 127.
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Sin embargo, la conguracin de esta nueva funcin del Estado no presenta unos bordes muy denidos, debido, en gran parte, a su reciente formulacin doctrinal, carente de todo un bagaje dogmtico como con el que ya cuenta la tradicional triloga de funciones estatales (legislativa, ejecutiva, judicial). Pero si su contenido y alcance resultan discutidos, no menos puede decirse de su titularidad. En efecto, surgida como una necesidad de dotar de un mbito funcional propio al Gobierno, adecuado a su nuevo papel en los Estados constitucionales, la duda que se plantea es si al Parlamento (como a otros rganos constitucionales) tambin viene atribuido el ejercicio de esta nueva funcin o si, por el contrario, la titularidad de la misma se reconoce en rgimen de exclusividad al poder Ejecutivo. II. ORGENES TERICO-DOCTRINALES DE UNA NUEVA FUNCIN ESTATAL
Pese a que el concepto de funcin de direccin poltica entendido como una ms de las funciones del Estado no surge como tal hasta el siglo XX en la doctrina italiana, sin embargo, como gran parte de los conceptos constitucionales, hunde sus races en precedentes ms o menos directos que, en este caso, pueden retrotraerse hasta el medioevo5. No obstante la posibilidad de rastrear aquellos precedentes tanto en la realidad histrica como en la Teora Poltica, lo cierto es que con la llegada del sistema liberal heredado de la Revolucin Francesa, el dogma de la separacin tripartita de poderes/funciones, por una parte, y el principio de supremaca de la ley, por otra, impidieron conceder una relevancia autnoma a la misma6. Fue slo en un momento posterior de crisis del modelo tradicional de la separacin de poderes cuando una funcin-actividad de direccin poltica (planteada entonces slo como ejercicio material y procedimental de los poderes conados al Gobierno) la encontramos ya esbozada por la doctrina posrevolucionaria francesa (representada por autores como CONSTANT y SIYES), a travs de la defensa de mbitos de libertad para el Ejecutivo, rechazando por ello tanto el legicentrismo, como el sistema de gobierno de predominio parlamentario. En este sentido, ya en el perodo revolucionario, se seala la existencia de un poder gubernativo, conceptualmente distinto del poder ejecutivo (as, en palabras de SIEYS, le pouvoir executif est tout action, le governement est tout pense, celui-ci admet la dliberation, lautre lexclut tout degrs de son echelle), con el objetivo de invertir la situacin del exceso de poder inicialmente concedido al Legislativo, donde al Gobierno no vena reconocida ni siquiera la facultad de iniciativa legislativa7. Posteriormente, una gran diversidad de corrientes terico-doctrinales contribuir a la construccin
5 Sobre el sustrato histrico y conceptual que se encuentra a la base del surgimiento de este concepto nos remitimos a la completsima exposicin de FERNNDEZ SARASOLA I., Direccin poltica y funcin del gobierno en la Historia constitucional, cit. 6 CHELI E., Atto politico e funzione dindirizzo politico, Giuffr, Miln, 1968, pp. 43 y ss. 7 PIZZORNO A., La dispersione dei poteri, intervencin en el Encuentro Sissco: La democrazia nel Novecento. Un campo di tensione, Siena 9-10 noviembre 2000.
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de la teora de la direccin poltica tal y como hoy viene congurada en el moderno Estado social y democrtico de Derecho. Podra decirse, en cualquier caso, que la introduccin de la funcin de direccin poltica supuso un intento de dotar de coordinacin y sentido unitario a las restantes funciones estatales, una vez constatada la crisis del principio de separacin de poderes al menos por cuanto respecta a la versin tradicional tripartita8 y la prdida de vigencia de la primaca legislativa que, durante el Estado liberal, haba asegurado la unidad estatal mediante el sometimiento de toda la actividad pblica a la ley9. En este mismo sentido, puede armarse que la superacin denitiva de las teoras de MONTESQUIEU lleg bsicamente a travs de una doble va: por una parte, mediante las teoras jurdicas de las funciones estatales y, por otra, en virtud de la formulacin de la teora del acto poltico. En primer lugar, la iuspublicstica alemana decimonnica elaboraba el concepto de funcin de Gobierno (o funcin ejecutiva), en aras de defender una esfera propia y reservada al Ejecutivo. Por su parte, en Francia, la jurisprudencia del Consejo de Estado francs consolidaba el concepto de acto poltico. Pese a las evidentes diferencias entre dichas doctrinas, una y otra presentan sustanciales rasgos coincidentes ms all de su comn origen histrico, en plena crisis del postulado liberal de la separacin de poderes, pero, por encima de todo, ambas teoras contribuyeron a dar un paso crucial hacia la formacin del concepto de funcin de gobierno10. De entrada, las dos formulaciones comparten una visin que podramos denir de trascendental, en el sentido de que vienen referidas a aquellos aspectos de la actuacin del Estado que afectan a sus nes esenciales, as como a la tendencial unidad de actuacin de sus rganos y, en sentido genrico, la propia supervivencia del ordenamiento. Una idea sta con la que nos reencontraremos posteriormente, como base de la teora italiana del indirizzo politico11. As, en primer lugar, hacamos referencia a la doctrina francesa de los actos polticos, calicada por GARCA DE ENTERRA como una de las escasas mculas en la historia ejemplar del Consejo de Estado francs, surgida en los aos de la Restauracin borbnica. En este caso, ms que de una autntica construccin doctrinal meramente terica en torno a la naturaleza de las funciones del Estado, la justicacin ltima de la nocin misma de acto poltico no era otra que la de defender dentro de la esfera de actuacin del Ejecutivo la existencia de un mbito libre, ilimitado, discrecional y, fundamentalmente, no susceptible de control jurisdiccional. Sin embargo, lo que en su origen fue tan slo una doctrina juris8 [L]a separacin de poderes deja paso a una diferenciacin de funciones, en la que lo determinante no es distribuir actividades entre diversos rganos para garantizar la libertad, sino individualizar la funcin en s misma (con independencia, pues, del rgano) en atencin al cometido que cumple dentro del ordenamiento (creacin-aplicacin de Derecho). FERNNDEZ SARASOLA I., La funcin del gobierno en la Constitucin espaola de 1978, Universidad de Oviedo, 2002, pp. 13-14 9 En este sentido, vase PARAMIO DURN A., La funcin de impulso poltico de las Asambleas Legislativas autonmicas, en Las Cortes Generales, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1987, vol. 3, pp. 1858- 9. 10 SIZ ARNIZ A., El Gobierno y la direccin de la poltica, RVAP, nm. 34 (II), 1992, pp. 189 y ss. 11 Ibid., p. 189.
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prudencial (comenzada con el clebre arrt Laftte de 1 de mayo de 1822), por la que el Conseil dtat se negaba a juzgar aquellas situaciones originadas por actos dictados durante el rgimen bonapartista, acab dotndose de una cobertura terico-jurdica por la doctrina gala. No hay que olvidar que la ms destacada doctrina francesa (lase CARR DE MALBERG, HARIOU o ESMEIN, entre otros muchos) defenda la capacidad del Gobierno de emanar actos no sometidos al principio de legalidad ni, en consecuencia, a ningn tipo de control jurisdiccional12. Esto, indudablemente, creaba en la prctica una esfera de poder propia y exclusiva del Gobierno, aunque sta no viniese formalmente congurada segn un concepto terico-jurdico de funcin autnoma13. Por otra parte, de todos es sabido que esta teora no fue desarrollada slo en Francia, sino que ya desde nales del siglo XIX la categora de los actos polticos tambin tuvo acogida en la doctrina, la jurisprudencia y el Derecho positivo tanto italianos como espaoles14 e incluso en los sistemas anglosajones: en Gran Bretaa, con la gura de los acts of State y en Estados Unidos a partir de la denominada teora de las political questions, una slida doctrina que sigue an hoy gozando de plena vigencia y que surge como una limitacin del sistema de judicial review. Por su parte, en ese mismo momento histrico, la doctrina germnica decimonnica, con SMEND a la cabeza, elaboraba la categora conceptual de funcin ejecutiva, con la que no se trataba slo de enumerar un conjunto de competencias correspondientes al Gobierno, sino que, trascendiendo esta idea, el objetivo era ya el de intentar establecer un mbito propio y exclusivo de este rgano constitucional15. Previamente, no obstante, haba sido necesario que la dogmtica jurdica (sobre todo a raz de las teoras de LABAND) llevase a cabo un intento de denir las funciones estatales en trminos jurdicos, superndose as los esquemas eminentemente polticos con los que aqullas venan denidas en el sistema
12 APARICIO PREZ M. A., Hacia una nueva gura de actos polticos del Gobierno?, en El Gobierno en la Constitucin Espaola y en los Estatutos de autonoma, Diputacin de Barcelona, 1985, pp. 185-199. 13 Con dicho objetivo, se desarroll tambin la llamada teora del mvil poltico, conforme a la cual, para caracterizar a un acto como poltico, se consideraba suciente el hecho de que el Ejecutivo lo dictase en funcin de un n poltico, independientemente del contenido material del acto en cuestin. Simplemente con la alegacin de esta nalidad, el acto dejaba de ser administrativo y, en consecuencia, quedaba exento de control contencioso-administrativo. Vid. GARCA DE ENTERRA E. y FERNNDEZ T. R., Curso de Derecho Administrativo, vol. 1, ed. 7, Civitas, Madrid, 1995, p. 552. 14 La categora de los actos polticos ha seguido vigente en nuestro ordenamiento hasta la reciente reforma de la jurisdiccin contencioso-administrativa, dentro de un contexto de reforma del conjunto del sistema administrativo espaol (al que tambin se aaden la Ley 30/1992 de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn y su posterior modicacin con la 4/1999, la LOFAGE y la Ley del Gobierno: vid. arts. 1.1 y 2. a) de la LJCA), bien que desde la aprobacin de la Constitucin de 1978, su existencia haba sido fuertemente cuestionada. En este sentido, lase a EMBID IRUJO A., La justiciabilidad de los actos de gobierno, Documentacin Administrativa, nm. 220, octubre-diciembre 1989, pp. 19-29 y GMEZ MONTORO A. J., El control jurisdiccional del Gobierno, en ARAGN REYES M.- GMEZ MONTORO A. J., El Gobierno: Problemas constitucionales, CEPC, Madrid, pp. 471-510. 15 FERNNDEZ-CARNICERO GONZLEZ C. J., La funcin ejecutiva: contenido y lmites institucionales, en Gobierno y Administracin en la Constitucin, cit., vol. I, p. 637 y ss.; y JIMNEZ-BLANCO CARRILLO DE ALBORNOZ A., La funcin legislativa y la reserva de administracin: notas sobre un nuevo concepto, en Las Cortes Generales, vol. II, cit., pp. 1441-1453.
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liberal de la separacin de poderes. As pues, para la iuspublicstica alemana resultaba esencial caracterizar las propias funciones, haciendo abstraccin de los rganos a los que stas viniesen atribuidas16. La gran novedad de esta nueva construccin estriba, por tanto, en su forma de concebir orgnica y funcionalmente al Ejecutivo, para lo cual debe comenzar por distinguir netamente entre Gobierno y Administracin, segn la naturaleza poltica o administrativa de la actuacin desempeada. Del mismo modo, y siguiendo este razonamiento, se deriva la negacin de que la funcin ejecutiva consista en una mera aplicacin automtica de las leyes, lo que implica, sensu contrario, admitir un cierto margen para la decisin poltica en algunas de las actuaciones llevadas a cabo por el Gobierno. Podemos concluir, por tanto, que la consideracin de la actividad de gobierno como una cuarta funcin del Estado ya estaba bastante difundida en el siglo XIX, aunque ciertamente no fue hasta el perodo de entreguerras (sobre todo por obra de IPSEN) cuando se generaliz entre la doctrina17. Sin embargo, esto no quita para que fuese precisamente en este contexto desde donde surgieran tambin las ms slidas crticas contra esta funcin, concretamente a partir de las teoras de KELSEN. En efecto, a pesar de que ya en su momento LABAND haba defendido la existencia de slo dos funciones estatales: Legislacin y Ejecucin (Gesetzgebung - Vollziehung), fue realmente a raz de la teorizacin de KELSEN cuando la biparticin funcional alcanz su mxima formulacin, defendindose una dicotoma funcional entre creacin y aplicacin del Derecho18. De cualquier modo, volviendo a la cuestin que nos ocupa, ser slo con la teora del Staatsleitung cuando comenzar a cultivarse la idea de la titularidad compartida de la direccin poltica del Estado entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. Para ello, se toma como punto de partida la clebre frase de FRIESENHAN (die Staatsleitung zusteht Regierung und Parliament zur gesamten Hand), en la que se arma explcitamente que la direccin del Estado recae conjuntamente en manos del Gobierno y el Parlamento19. Esta declaracin
16 La principal consecuencia, ser, segn resaltaba DE OTTO I. (Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, 2 ed., Ariel, Barcelona, 1995, p. 175), que [c]on ello el principio de separacin de poderes deja de ser una concepcin abstractamente organicista, sin ms criterio que el del rgano del Estado [] se hace posible distinguir dentro de las funciones encomendadas a cada rgano o complejo orgnico, a cada poder legislativo, ejecutivo, judicial aquellas que le corresponde de modo primario, por tratarse de su funcin en sentido material, y aquellas otras que le corresponden de un modo secundario, tan slo como atribucin contingente del derecho positivo. 17 Vid. RUGGERI A., Gerarchia, competenza e qualit nel sistema costituzionale delle fonti normative, Giuffr, Miln, 1977, p. 67, n. 75. 18 Por otra parte, desde los postulados del normativismo kelseniano, careca de sentido concebir una tal funcin de gobierno, segn haba sido congurada por las doctrinas francesa y alemana, por cuanto rechazaba dos de las premisas en las que tradicionalmente se haba asentado su formulacin. Si todo acto de poder pblico era aplicacin de una norma previa, no tena sentido hablar de actividades extra iuris ordinem: toda actuacin de los rganos del Estado-aparato se fundamentaban jurdicamente. Pero, al mismo tiempo, en su faceta de creacin jurdica, todas las actividades estatales, sin excepcin, seran en algn aspecto libres, si por libertad se entiende el mbito de decisin discrecional que admiten las normas que regulan la actuacin de los poderes pblicos. FERNNDEZ SARASOLA I., Direccin poltica y funcin del gobierno, cit., 58. 19 Cit. por STERN K., Staatsrecht, vol. I, Beck, Munich, 1977, p. 757.
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implica, de entrada, una superacin del dogma liberal de la soberana del Parlamento, rediseando as el papel que deben ocupar las Asambleas Legislativas, esto es, hacindolas acordes a los actuales Estados constitucionales. En efecto, segn esta teora, la Asamblea representativa no ostenta ya una competencia universal, si bien contina desempeando un papel fundamental y activo en la determinacin de la poltica estatal20. III. LA CONSTRUCCIN DOCTRINAL ITALIANA DEL INDIRIZZO POLITICO Finalmente, llegamos a la nocin de indirizzo politico, una categora que pese a sus orgenes tributarios del periodo histrico en el que surgi, en un momento posterior fue objeto de un interesante desarrollo doctrinal, hasta el punto de convertirse en una de las aportaciones centrales de la dogmtica italiana a la Teora poltico-constitucional21. Despus de lo anteriormente expuesto, no resulta difcil anticipar que el principal problema al que debi hacer frente la doctrina italiana en su desarrollo de las teoras del indirizzo politico aplicado al nuevo rgimen surgido de la Constitucin de 1948 fue el de lograr la depuracin de todo su bagaje fascista previo, para lo cual hubo, lgicamente, de democratizar
20 Incluso en la actualidad, la doctrina alemana deende claramente la existencia de ciertas tareas del Gobierno que quedan sustradas de la intervencin del Legislativo y, por tanto, caen bajo una reserva general del Ejecutivo, con fuerza constitucional. Para STARCK, esto se demostrara especialmente cuando el art. 65 LFB establece que es el Canciller federal quien traza las lneas directivas de la poltica a seguir: creacin normativa que excluye al legislador en aquello no expresamente previsto (ej.: Ley de Presupuestos o ley de fomento y estabilidad de la economa). Otra muestra importante de dicha potestad del Ejecutivo sera la del art. 113 LFB, donde se le concede cierta capacidad de control sobre el Parlamento, en lo que respecta a la necesidad de consentimiento gubernamental en las enmiendas/ proposiciones legislativas que supongan un incremento de los gastos pblicos. STARCK C., El concepto de Ley en la Constitucin alemana, CEC, Madrid, 1979, pp. 283-285 21 Acerca del indirizzo politico se ha escrito mucho en Italia ya desde nales de los aos treinta, y tambin posteriormente, ya despojada de las connotaciones autoritarias y fascistas de sus orgenes. Entre las principales monografas, citamos sin nimo exhaustivo grandes clsicos en la materia (algunas ya reelaboradas por sus autores en las ltimas ediciones) como CHELI E., Atto politico e funzione dindirizzo politico, Giuffr, Miln, 1968; GALIZIA M., Studi sui rapporti fra Parlamento e Governo, Giuffr, Miln, 1972; MARTINES T., Indirizzo politico, Enc. del diritto, Giuffr, Miln, 1971, vol. XXI, pp. 134-171; MORTATI C., Istituzioni di Diritto Pubblico, Cedam, Padua, 1967, pp. 604 y ss.; TESAURO A., Le funzioni fondamentali dello Stato, Rassegna di Diritto pubblico, ao XII, 1957, pgs. 533 y ss. Asimismo, entre las obras ms recientes vase DI GIOVINE A., Sulla funzione di indirizzo e coordinamento: gli orientamenti della dottrina, la giurisprudenza della Corte costituzionale, la prassi governativa, en Contributi allo studio della funzione statale di indirizzo e coordinamento, Associazione Studi amministrativi di Torino- Ministero dellInterno, Roma, 1978; DOGLIANI M., Indirizzo politico (Riessioni su regole e regolarit nel Diritto Costituzionale), Jovene, Npoles, 1985; MANNINO A., Indirizzo politico e ducia nei rapporti tra Governo e Parlamento, Giuffr, Miln, 1973; MARONGIU G., Lattivit direttiva nella teoria giuridica dellorganizzazione, Cedam, Padua, 1988; as como las contribuciones del Seminario celebrado en Messina en octubre de 1996, recogidas en AINIS M. [ed alt.], Indirizzo politico e Costituzione (A quarantanni dal contributo di Teminstocle Martines), Giuffr, Miln, 1998.
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y constitucionalizar el concepto mismo de indirizzo politico22. La solucin ms obvia a dicho problema pasaba por cambiar la titularidad de la funcin, que dej de recaer as en el Jefe de Gobierno, para conferirse a la mayora democrticamente elegida23. Asimismo, otra cuestin esencial a la que los constitucionalistas italianos debieron dar respuesta, fue a la necesidad de juridicar el propio concepto, en modo de poder enfrentarse a las crticas formuladas desde el positivismo jurdico, que lo acusaban de falta de normatividad. Para solventar esta dicultad, surgieron dos respuestas distintas ambas tomando como premisa la existencia de una relacin directa entre la Constitucin y el objeto del indirizzo politico. La primera de las tesis de mayor repercusin posterior, incluso entre la doctrina extranjera entenda la funcin de indirizzo como la ejecucin de la llamada Constitucin material. Para la segunda postura, en cambio, esta funcin supona la capacidad de actuar no ya secundum, sino praeter constitutionem, esto es, bsicamente, consista en la facultad de adopcin de decisiones en ausencia de previsiones constitucionales. Las consecuencias que desde el punto de vista de la Teora de la Constitucin se derivan de cada una de las interpretaciones son, como resulta obvio, radicalmente opuestas, puesto que la primera supona incrementar la juridicidad de la Constitucin (Material) en tanto que la segunda implicaba reducir su ecacia vinculante24. Esta primera discrepancia doctrinal nos lleva a armar la principal nota caracterizadora del concepto de indirizzo politico: a partir de este punto de origen comn, puede decirse que en lo dems no existe una nica teora unnimemente compartida por la doctrina italiana respecto de la denicin, contenido y lmites de esta funcin estatal. Ni tan siquiera se logra un acuerdo acerca de su naturaleza, en cuanto un importante sector doctrinal opta por su calicacin como actividad del Estado, negndole un status de funcin autnoma. En cualquier caso, como veremos seguidamente, la funcin de Gobierno, elevada al mbito del indirizzo politico (y aqu reside la mayor originalidad del planteamiento doctrinal italiano) no slo se independiza de la esfera de la ejecucin administrativa, sino que su contenido se determina con entidad suciente incluso frente a las antiguas prerrogativas regias, y en virtud de esta nueva justicacin se postula para asumir las urgencias inminentes de la decisin poltica25. Por todo ello, antes de seguir adelante, hemos credo oportuno exponer
En el ordenamiento constitucional italiano, por lo dems, esta funcin (o actividad) encuentra su consagracin positiva en diversos artculos de la Constitucin italiana, respecto de contextos tambin diversos. En primer lugar, el art. 95 habla de la poltica general del gobierno (en manera bastante semejante a nuestro art. 97 CE) y cuando, siempre en referencia al Gobierno y a las facultades atribuidas al presidente del Consejo de ministros, se menciona la unidad de indirizzo poltico y administrativo. Asimismo, el art. 49 reconoce la participacin de los partidos polticos en la determinacin de la poltica nacional. 23 En este sentido, la fundamentacin terica del rgimen fascista parta de la incapacidad del Parlamento para llevar a cabo tareas de coordinacin y unicacin, precisamente debido a su propia naturaleza asamblearia y basada en el principio mayoritario, por lo que defenda un rgimen de Jefe del Gobierno en el que ste asuma la funcin de direccin poltica [Vid. PANUNZIO S., Leggi costituzionali del regime, en Id., Il fondamento giuridico del fascismo, Bonacci Editore, Roma, 1987, pp. 239 y ss.] 24 FERNNDEZ SARASOLA I., Direccin poltica y funcin del gobierno, cit., 68. 25 NANIA R., Prime considerazioni sulla funzione di governo come funzione di indirizzo, Intervencin presentada en el Convenio anual de la Associazione Italiana dei Costituzionalisti, Palermo, 8-10 de noviembre
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brevemente los rasgos principales que caracterizan esta funcin conforme a las ms relevantes teoras (de nuevo, con un mero nimo introductorio). Comenzaremos as, en primer lugar, por lo que podra denominarse un concepto tradicional de indirizzo politico, que asimila ste con la propia funcin de gobierno, hacindolo coincidir indistintamente con toda la actividad concerniente a la direccin del Estado. Sera, pues, un indirizzo politico en sentido amplio, en el que se sobreponen dos momentos distintos: el del establecimiento de las directivas y el de la actuacin de las mismas. Como puede fcilmente observarse, esta construccin terica es fruto de un momento de crisis del Estado liberal, donde ya no resulta posible mantener una rgida divisin de poderes; de un momento tambin en el que el surgimiento de nuevas necesidades organizativas va a determinar la imposibilidad de seguir haciendo hincapi en los poderes, por lo que lo realmente relevante pasan a ser las distintas funciones que vienen atribuidas a ciertos rganos estatales. Por ello, se ha dicho que [e]s precisamente mediante esta nueva y necesaria asignacin de funciones a diversos rganos del Estado donde se maniesta la identicacin de la funcin de gobierno como cuarta funcin unicadora de las tres tradicionales y que permitir aclarar los caracteres generales del nuevo ordenamiento italiano26. Es una teora centrada bsicamente en el esfuerzo de concretar la naturaleza y caractersticas de los actos polticos, que seran todos aqullos encaminados a actuar la direccin suprema del Estado27. En ltimo trmino, el sustrato comn a este grupo de teoras lo constituye la rme creencia en que existe dentro de las dinmicas constitucionales una corriente de voluntad poltica encaminada a alcanzar determinados nes, al tiempo que legitimada para intervenir en el ordenamiento jurdico, buscando en el mismo su propia concrecin, bien mediante los actos del ejecutivo, bien guiando la actuacin de los restantes rganos constitucionales. La funcin de indirizzo politico se halla encaminada, por tanto, a concretar en el terreno jurdico todos los mltiples y variados nes ligados a las decisiones polticas de las fuerzas de la mayora. Lo caracterstico de esta funcin sigue siendo incluso en el mbito de una estructura constitucional rgida que se trata de una funcin libre en los nes, esto es, poltica en el sentido tcnico de la palabra28. En este punto sigue la lnea marcada ya por CARR DE MALBERG (e introducida en Italia por TESAURO), de concebir esta funcin como de ejecucin de la Constitucin (estableciendo as la ecuacin actividad poltica = actividad de ejecucin constitucional), por lo que no resulta posible adscribirla en exclusiva ni al poder legislativo ni al ejecutivo. En denitiva, por todos los rasgos
de 2001, http://www.associazionedeicostituzionalisti.it/materiali/convegni/aic200111/ (consultado a fecha 20 de octubre de 2008). 26 BERGARECHE-GROS A., La Costituzione in senso materiale. Limportanza della realt dellorganizzazione, en CATELANI A. Y LABRIOLA S. (coords.), La Costituzione materiale. Percorsi culturali e attualit di unidea, Miln, Giuffr, 2001. 27 La funcin de direccin poltica se encuentra directamente relacionada con la Constitucin. Responde a la exigencia de que la distribucin de las diversas tareas estatales venga precedida de un momento de reexin unitaria. CASSESE S. y PEREZ R., Istituzioni di Diritto Pubblico, La Nuova Italia Scientica, Roma, 1989, p. 58. 28 CHELI E., Atto politico e funzione dindirizzo politico, cit., p. 131. RJUAM, n 18, 2008-II, pp. 83-108
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apenas sealados, llevan a considerar el indirizzo politico, as entendido, como un factor de modernidad constitucional ya irreversible29. Uno de los principales cultivadores de esta teora fue, sin duda, MORTATI, quien en una concepcin derivada de su conocida idea de Constitucin en sentido material consideraba esta cuarta funcin del Estado como aqulla destinada a servir de nexo de unin no slo entre el conjunto de las acciones del Estado, sino tambin respecto del propio ordenamiento jurdico. Esta teora parte de la existencia de una doble dimensin de la Constitucin material: una objetiva y otra subjetiva. Con el aspecto objetivo se hace referencia al n o conjunto de nes que posibilitan la propia unidad y permanencia del ordenamiento jurdico (para lo cual se apela a la unidad de los miembros de la sociedad). La perspectiva subjetiva, por su parte, comprende el conjunto de fuerzas sociales y polticas dominantes que expresan esos valores, aseguran su realizacin y promueven su estabilidad30. Dado que la dimensin objetiva de la Constitucin material es, para el maestro italiano, una decisin poltica fundamental sobre la unidad del Estado, ello implica que se trata de una norma nalista, formulada en trminos generales y abstractos y, por tanto, necesitada de una concrecin. Y es precisamente esta tarea de concrecin en cada momento dado la que corresponde a las fuerzas polticas que conforman as lo que este autor denomina como dimensin subjetiva de la Constitucin material. En denitiva, la funcin de gobierno se convierte para MORTATI en una funcin de ejecucin de la Constitucin material, cuyo ejercicio no se agota en la determinacin de nes generales, sino que debe venir acompaada de una serie de poderes encaminados a asegurar el efectivo cumplimiento de las propias directivas. De este modo, segn su construccin terica, la poltica se transforma en funcin del Estado no en el mbito de una Constitucin como lmite al poder y espacio de las prerrogativas estatales, sino como proceso organizativo con la propia y constituida normatividad permanente31. Esta normatividad permanente vendra derivada de que y ese es otro de los rasgos fundamentales de la construccin del indirizzo politico elaborada por MORTATI se trata de una funcin que se lleva a cabo a travs de directivas que concretan los nes constitucionales y que estn dotadas de autntica fuerza normativa (esto es, que no constituyen meras recomendaciones polticas). En un sentido parecido se maniesta tambin GALIZIA, para quien el objetivo ltimo de la coordinacin de las restantes funciones y la unidad de nes del Estado, constituye el ncleo de la funcin de direccin poltica. Asimismo, sostiene que desde una perspectiva material del concepto de funcin la autonoma de la funcin de indirizzo politico se perla tanto en relacin con la estructura
NANIA R., Prime considerazioni sulla funzione di governo come funzione di indirizzo, cit. Vid., para una exposicin de estas teoras MORTATI C., La Costituzione in senso materiale, Giuffr, Miln, 1998, esp. pp. 67 y ss.; Id., Studi sulla Costituzione e sulla revisione costituzionale, en Scritti sulle fonti del Diritto e sullinterpretazione- Raccolta di Scritti, vol. II, Giuffr, Miln, 1972, pp. 144 y ss. Por ello, hay quien ha destacado la evidente inuencia schmittiana en el concepto de Constitucin Material de MORTATI, en cuanto que para SCHMITT la Constitucin en sentido positivo contena una decisin total sobre la unidad poltica. Vid. LANCHESTER F., Momenti e gure nel Diritto Costituzionale in Italia e in Germania, Giuffr, Milano, 1994, pp. 73-75. 31 BERGARECHE-GROS A., La Costituzione in senso materiale, cit.
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sustancialmente homognea y unitaria de las diversas acciones en que se expresa, como por su incardinacin en la relacin de conanza Parlamento-Gobierno. Por ello, deende la titularidad conjunta de los propios poderes legislativo y ejecutivo de la funcin de indirizzo politico los cuales, en el ejercicio de dicha funcin, se vinculan mediante la relacin de conanza, contemperando as las exigencias de unidad y coordinacin de direccin con la autonoma y la independencia de las funciones legislativa y ejecutiva32. Por el contrario, otro de los grandes tericos italianos, CRISAFULLI, niega la autonoma funcional del indirizzo politico, considerndolo no una funcin, sino una actividad estatal, que consistira en la predeterminacin de los nes ltimos y ms generales y, en consecuencia, de los comportamientos concretos de la actuacin estatal por medio del rgano o de los rganos competentes para ello33. En esencia, fundamenta la obligatoriedad de dicho indirizzo en el principio institucional de la colaboracin entre rganos constitucionales, que se convierte, de ese modo, en el ncleo esencial de las reglas de funcionamiento respecto de las relaciones institucionales. Tampoco para MARTINES estamos ante una cuarta funcin del Estado, sino ante una actividad estatal que carece de la autonoma necesaria para ser considerada funcin, puesto que siempre se desarrolla en relacin con alguna de las tres clsicas funciones. Considera necesario, adems, distinguir la potestad de indirizzo politico (entendida como potestad de determinar la poltica general del Estado), de la actuacin del indirizzo politico (esto es, aquella actuacin de los poderes pblicos dirigida a llevar a cabo en el plano jurdico dicha poltica general), ambas englobadas en la actividad de direccin poltica. Esta neta distincin entre potestad de indirizzo politico en sentido estricto y actuacin del indirizzo politico, viene derivada de la divisin conceptual en tres fases que el propio autor realiza del desarrollo del indirizzo politico (en sentido amplio)34. En sus propias palabras, esos tres momentos seran: una fase teleolgica, con la cual, respecto de la valoracin de la realidad poltica, tal como se comporta a travs de las fuerzas polticas, se determina la poltica general del Estado; una segunda fase, instrumental, en la cual, a la vista de los nes a alcanzar, se predisponen los medios; y una tercera fase donde se cumple el n en el plano jurdico. Hasta aqu, pues, nos encontramos bsicamente con dos alternativas de fondo respecto del entendimiento del indirizzo politico, representadas por las respectivas visiones de CRISAFULLI y de MORTATI35. Para el primero, se tratara de una actividad slo objetivamente distinta de la clsica triparticin del esquema liberal de la separacin de poderes y preeminente sobre ellas por su posicin en el sistema. Para MORTATI, en cambio, se tratara de una actividad cualitativamente distinta de las dems, respecto de las cuales sera superior por su propia naturaleza, precisamente porque a diferencia de las otras ni estaGALIZIA M., Studi sui rapporti fra Parlamento e Governo, vol. I, Giuffr, Miln, 1972, pp. 186 y ss. CRISAFULLI V., Per una teoria giuridica dellindirizzo politico, en Studi Urbinati, 1939, pp. 74 y ss. (cit. por MARONGIU G., Lattivit direttiva nella teoria giuridica dellorganizzazione, cit., p. 132, n. 4). 34 MARTINES T., Diritto Costituzionale, Giuffr, Miln, 1997, pp. 196-198. 35 Para un completsimo anlisis de los diferentes planteamientos de CRISAFULLI y MORTATI en materia de indirizzo politico, reenviamos a la obra de DOGLIANI M., Indirizzo politico, pp. 185 y ss.
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blece ni aplica normas, sino nes concretos y tcnicas para la obtencin de stos. De este modo, puesto que segn esta concepcin tradicional de la funcin de direccin poltica el criterio de distincin es nicamente material (es decir, se caracteriza por ser aqulla que tiene como nalidad la determinacin de los grandes objetivos de la poltica nacional y la eleccin de los instrumentos para lograrlos), los elementos formales y procedimentales resultan irrelevantes para su caracterizacin36. Por eso mismo, no slo es variada su manifestacin formal en cuanto a los actos que la actan, sino incluso respecto de los rganos constitucionales que en ella participan. En efecto, para la determinacin de la titularidad de esta funcin, la solucin suele pasar por establecer una clasicacin dentro de la direccin poltica. En un aspecto polmico donde los haya, se convierte as el de la distincin entre un indirizzo politico constitucional (o general), del que seran responsables todos los rganos constitucionales (incluidos el cuerpo electoral, los partidos polticos, el Presidente de la Repblica, el Gobierno, el Parlamento e, incluso aunque ste ya es un extremo altamente discutido el propio Tribunal Constitucional; frente al llamado indirizzo politico contingente (o de mayora), del cual solamente sera titular el Gobierno, junto con la mayora parlamentaria37. A travs del primero se tendera a actualizar de modo permanente la Constitucin y sus nes, mientras que mediante el impulso de mayora se trata de plasmar la relacin duciaria existente entre el Gobierno y la mayora parlamentaria que lo apoya. A su vez, dentro de este indirizzo contingente, MANZELLA establece una segunda subdivisin, conforme a la cual habra que distinguir una direccin poltica de Gobierno y una direccin poltica del Gobierno. As, mientras que este ltimo proviene exclusivamente del Ejecutivo, en el primero la direccin de la poltica estatal vendra determinada conjuntamente a travs de la relacin existente entre el Gobierno y el Parlamento, y plasmada en actos jurdicos concretos (lo cual implica, por tanto, que tiene lugar una vez aprobado el programa que el Gobierno presenta para su aprobacin por las Cmaras)38.
Esto, sin embargo, no constituye un rasgo comn a todas las teoras del indirizzo politico. An para aqullos que la retienen una funcin autnoma, situada al mismo nivel que las restantes funciones estatales, es posible apreciar dos formas de entender esa horizontalidad: como horizontalidad autnoma o como horizontalidad heternoma. La primera supone que se trata de una funcin estatal ms, que se alinea con las restantes y que, como ellas, cuenta con sus actos caractersticos: mociones, proposiciones no de ley, directivas y todo un elenco de actos no normativos. La horizontalidad heternoma, sin embargo, entiende que la funcin de gobierno no cuenta con actos propios, sino que se expresa a travs de los actos de otras funciones estatales, en especial mediante actos normativos FERNNDEZ SARASOLA I., Direccin poltica y funcin del gobierno, cit., 83. 37 Distincin elaborada por BARILE P., I poteri del Presidente della Repubblica, Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 1958, pgs 707 y ss. En contra de la misma se maniesta, en cambio, MARTINES, alegando la inutilidad de la misma, dado que, en cualquiera de ambos casos deber siempre desarrollarse dentro del marco de la Constitucin. Por ello sostiene este autor slo Gobierno y Parlamento realizan actos de direccin poltica y lo hacen conjuntamente, mientras que a los restantes rganos constitucionales simplemente cabr reconocerles una fuerza poltica, entendida como una cierta capacidad de inuencia y condicionamiento sobre la direccin poltica propiamente dicha. 38 MANZELLA A., Il Parlamento, Il Mulino, Bolonia, 1991, p. 303.
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En un periodo sucesivo, sin embargo, vino a aadirse una tercera corriente doctrinal, que considera el indirizzo politico como una entidad meramente existencial, esto es, como el conjunto de los nes y las reglas generales que, en cada momento, dirigen la totalidad de la accin de gobierno39. En otras palabras, estos autores niegan un rasgo que tanto MORTATI como CRISAFULLI sostenan en comn respecto del indirizzo de gobierno (o de mayora), cual era el de su naturaleza normativa, para defender, en cambio, una naturaleza simplemente existencial o natural de aqul. Segn esta corriente, al problema de la atipicidad de la forma se vinculara el de su propia ecacia. Por ello, no cabra identicar esta funcin con ningn acto concreto, sino que la misma derivara de la actuacin general del rgano. De este modo, los criterios relevantes para llevar a cabo la caracterizacin de esta funcin sern aqullos que, desde la experiencia jurdica, inspiran en la prctica esa accin de gobierno, deducibles del propio comportamiento del rgano. Concluyen entonces que lo normativo no es el indirizzo en s (es decir, la direccin inicial), sino el acto jurdico nal en el que ste viene plasmado, lo cual se traduce en la ya mencionada naturaleza meramente existencial del indirizzo politico, en cuanto resultado slo cognoscible ex post de la actividad efectivamente desempeada por los rganos del Estado40. Huelga decir que la principal crtica formulada a esta ltima concepcin (la llamada existencial) del indirizzo politico, es precisamente su excesivo casuismo, en el sentido de que parece corresponderse ms bien a la concreta conguracin adoptada por la forma de Gobierno italiana (al menos hasta el cambio operado con la adopcin del sistema mayoritario), en donde el programa de gobierno no sirve de parmetro para valorar ni el efectivo grado de solidez de la mayora de apoyo, ni tampoco de la capacidad de actuacin del Ejecutivo41. En esta lnea, ms recientemente, se ha sugerido una explicacin a medio camino entre la normatividad y la mera facticidad del indirizzo politico, basada en la polmica distincin entre el indirizzo politico constitucional y el gubernativo o de mayora, que no seran de naturaleza homognea: el primero, al venir determinado en la esfera poltica, slo tendra ecacia poltica, mientras que el de mayora s pertenecera tanto por su naturaleza como por sus efectos a la esfera jurdica42. IV. LA FUNCIN DE INDIRIZZO POLITICO DEL PARLAMENTO EN EL SISTEMA ITALIANO La armacin de la funcin de indirizzo politico como funcin parlamentaria, que vendra resumida en la frmula italiana de la centralit del Parlamento, fue una nocin
39 Corriente en la que cabe destacar a LAVAGNA (aunque en un sentido sustancialmente idntico se maniestan, entre otros, GUARINO, PALADIN y CUOMO). 40 Vid. AINIS M. (coord.), Dizionario costituzionale, Laterza, Bari, 2000, p. 245. 41 Como sostiene NANIA R. (Prime considerazioni sulla funzione di governo come funzione di indirizzo, cit.) 42 MANNINO A., Indirizzo politico e ducia nei rapporti tra Governo e Parlamento, cit., p. 168.
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especialmente extendida entre el constitucionalismo de izquierdas (y que en Francia, por ejemplo, se difundi bajo la consigna de la reinvencin del Parlamento) frente a la cual, ciertamente, tambin desde la propia doctrina italiana han surgido destacadas crticas las de SARTORI sin duda entre las ms (re)conocidas, contrarias a la idea que se encuentra en el fundamento ltimo de sta43. Sin embargo, otra vertiente de la doctrina italiana del indirizzo politico se ha presentado tradicionalmente vinculada a un propsito de corregir los abusos y patologas propios del modelo precedentemente criticado, proponiendo para ello dotar de una mayor responsabilidad y capacidad de liderazgo al Poder ejecutivo, en un intento de lograr as nalmente una voluntad estatal nica, capaz de dotar de coherencia al entero sistema44. Al mismo tiempo, en torno a la funcin de indirizzo parlamentario, se ha propuesto recomponer ciertos excesos propios de los actuales sistemas derivados del parlamentarismo racionalizado, en los que el Ejecutivo ha acabado por acumular un exceso de poder: como aqullos derivados de la separacin de poderes (la iniciativa legislativa del gobierno y su capacidad de intervencin en los trabajos parlamentarios), el anquilosamiento de muchas de sus competencias (la delegacin legislativa y la decretacin de urgencia), los excesos monopolsticos en materia de actividad normativa (la competencia reglamentaria del Gobierno) y, por ltimo, las tendencias individualistas dentro del propio Gobierno (las directivas del Jefe de Gobierno respecto de los ministros y su poder de coordinacin sobre ellos)45. En denitiva, desde esta nueva perspectiva, la centralidad del Parlamento viene entendida a partir del propio hecho de que la Constitucin sita este rgano precisamente como centro del sistema, al inicio y al nal del circuito en cuanto institucin que encierra en s todas las otras, no obstante cada una de stas tenga sus propias esferas de potestades autnomas46. Lo que no resulta admisible en ningn caso desde este planteamiento es que el Parlamento pretenda arrogarse funciones que no le corresponden, amparndose en una presunta omnipotencia parlamentaria. As pues, el indirizzo politico parlamentario no se concibe como una invasin en la esfera propia del Ejecutivo porque, se arma, si el Parlamento acabase dirigiendo la cosa pblica, ya no sera necesaria la relacin duciaria, sino
SARTORI G., Dove va il Parlamento?, en Il Parlamento italiano: 1946-1963, ESI, Npoles, 1963. En general, detrs de todo este planteamiento subyace la idea que de una manera elegantemente metafrica explicaba Giuliano AMATO: En un mundo archipilago, ciertamente, los centros titulares del indirizzo no pueden ser tambin ellos mismos un archipilago. Este autor parte de la constatacin de la actual multiplicacin de los titulares del indirizzo a la hora de realizar un estudio de la funcin de gobierno, sobre todo porque ello ha comportado, a su vez, un cambio en la naturaleza de los instrumentos de corte jerrquico tpicos del viejo indirizzo. La funzione di governo, oggi. (Ricordando Alberto Predieri), Convenio anual de la Associazione Italiana dei Costituzionalisti 2001, cit. 45 Vid. NANIA R., Prime considerazioni sulla funzione di governo come funzione di indirizzo, cit. 46 CONSENTINO F., Struttura e funzioni del regime parlamentare italiano, en Incontri: Corso di superiore informazione per consiglieri di legazione: 1977-1978, Ministero Affari Esteri- Ist. Diplomatico, Roma, 1978. Desde una perspectiva econmica, TUCCARI, Il controllo del Parlamento sullattivit economica pubblica, cit., p. 52 y ss., consideraba abierto el camino para una centralidad del Parlamento, no ya porque en l empieza y acaba cualquier funcin de gobierno, ni porque le sea conada la tarea de controlar el ejercicio del poder por el ejecutivo, sino porque ningn otro rgano o institucin rene sus condiciones de representatividad, como para atribrsele el juicio sobre la conexin entre los nes constitucionales y las medidas y resultados.
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como el entendimiento de una funcin ejercida conjuntamente por Gobierno y Parlamento (o, ms precisamente, por la mayora gubernamental), caracterstica de los sistemas de gobierno parlamentarios. En cualquier caso y con independencia de la interpretacin adoptada, la principal dicultad que plantea el estudio de esta funcin es, por todo lo ya indicado, que, a diferencia de las restantes funciones estatales, no se maniesta a travs de actos tpicos, sino que se acta a travs de actos de variada naturaleza, dicultndose as su individuacin. Nos encontramos, por tanto, con actos de lo ms heterogneo, que van desde directivas y decisiones en materia econmica y nanciera a presentacin de proyectos/proposiciones de ley, pasando incluso, por el nombramiento de cargos de direccin de los entes pblicos. Sin embargo, en lo que atiene de manera concreta a la funcin de indirizzo politico del Parlamento, se viene entendiendo de manera bastante general que su principal manifestacin tiene lugar principalmente a travs de la votacin con la cual el Parlamento concede su conanza al Gobierno y, en general, mediante aquellos actos en los que se plasma esa relacin de conanza (mociones de censura, cuestiones de conanza). Como es obvio, adems, se incluyen otros actos de expresin de esta funcin parlamentaria, entre los que destacan los rdenes del da de orientacin al Gobierno para la actuacin de las leyes, las mociones o las recomendaciones. Sin embargo, la falta de consenso generalizado acerca de qu deba entenderse por funcin de indirizzo parlamentario se aprecia no slo en la doctrina, sino que ha tenido su reejo tambin en los reglamentos de las Cmaras, que fusionan varias funciones en una macro-funcin parlamentaria de indirizzo, de vigilancia y de control: una especie de totum revolutum que sirve, en realidad, para ampliar las competencias de las Cmaras y tambin para crear nuevos rganos internos, incluso de estructura bicameral47. As, con los reglamentos de las Cmaras en la mano, la pregunta que surge de manera espontnea es la de si cabe considerar tal funcin de indirizzo como una funcin parlamentaria autnoma, con independencia de las tradicionales tareas de inspeccin de las Cmaras, o si no sera
47 Es cierto, adems, como ha sido puesto de relieve por algn autor, que precisamente a raz de la reforma de los reglamentos de las Cmaras, con la introduccin normativa expresa de la funcin de control- direccin, se constata el punto de llegada (que, por otra parte, considera de todo punto novedoso en un parlamento occidental) de un fatigoso y a menudo contradictorio proceso gentico de institutos, surgido a partir de la slida armacin de la existencia de dicho poder de direccin poltica de los parlamentos, que en la prctica haba perdido ecacia de manera progresiva, frente al avance imparable del poder de direccin poltica del gobierno. Vid. TOSI S., Innovazioni e conferme, en CHITI M. P.- STURLESE L. (coords.), La riforma costituzionale: atti del Convegno di studi in ricordo di Silvano Tosi, Firenze, 27-28 marzo 1998, Milano, Giuffr, 1999, p. 5; TRAVERSA - CASU (coords.), Il parlamento nella transizione, Giuffr, Miln, 1998, p. 5. Esta es una polmica de recurrente actualidad en Italia, donde las anomalas patolgicas de su peculiar sistema parlamentario han determinado un funcionamiento atpico del conjunto del ordenamiento y las instituciones. El problema se ha planteado fundamentalmente sobre la competencia respectiva de Gobierno y Parlamento en relacin con la direccin de los rganos administrativos y los entes pblicos. Para un acertado resumen de las distintas posiciones al respecto en el seno de la doctrina italiana, vid. QUADRI G., Gabinetto economico (CIPE) e indirizzo politico economico, Giuffr, Miln, 1970, pp. 90-91, nota 6.
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ms acertado, en su caso, entenderla como un mero refuerzo de aqullas48. Esta clasicacin y denicin de los procedimientos parlamentarios en informativos, de control y de indirizzo, aparte de su gran dicultad intrnseca, presenta un notable riesgo de arbitrariedad, debido a diversos factores. En primer lugar, la distincin entre las actividades de indirizzo politico, por un lado, y de informacin y control, por otro, resulta especialmente complicada de delimitar en un rgano poltico, cual es el Parlamento, por lo que un signicativo sector doctrinal la rechaza sin ambages. Pero adems, una segunda dicultad deriva de la propia naturaleza neutra o polivalente de la mayor parte de los instrumentos parlamentarios, en la medida en que una signicativa proporcin de los mismos puede emplearse con nalidades diversas49. Sin olvidar, por ltimo, que la prctica viene demostrando como el Parlamento, en una suerte de continua evolucin, ha debido adaptarse a los cambios institucionales experimentados en el sistema italiano durante las ltimas dos dcadas, para lo cual continuamente surgen nuevos instrumentos a travs de los cuales desarrollar esta funcin de direccin poltica. V. LA FUNCIN DE DIRECCIN POLTICA (O IMPULSO POLTICO) EN EL SISTEMA PALMENTARIO ESPAOL
A diferencia de lo que veamos en el sistema italiano, la propia existencia de una tal funcin de direccin poltica (a veces llamada entre nosotros funcin de impulso poltico) resulta extremadamente discutida en el sistema parlamentario espaol diseado por la Constitucin de 1978. Y ello, ante todo, porque a diferencia de otros textos constitucionales, nuestra Norma Fundamental utiliza el termino gobierno tan slo en un sentido orgnico restringido como un rgano concreto y no como el conjunto de rganos que gobiernan el Estado en una u otra medida50. De hecho, la nica vez que nuestra Constitucin menciona esta funcin es precisamente en el art. 97 CE, al enumerar, entre las atribuciones del Gobierno, la de la direccin de la poltica interior y exterior. En este sentido, como muy bien sealaba DE OTTO, la principal cuestin que plantea el citado art. 97 CE, es la de si se ha de entender como delimitacin de una especca funcin de gobierno, distinta de las funciones legislativas, ejecutiva y judicial, o si, por el contrario, existen tan slo estas funciones, y la supuesta funcin de gobierno no es en realidad sino la calicacin material
LONGHI V., Elementi di Diritto e procedura parlamentare, Giuffr, Miln, 1982, p. 167. Como seala MAZZONI HONORATI, Lezzioni di Diritto Parlamentare, 3 ed., Giappichelli, Turn, 1999, p. 316, resulta comprensible esta resistencia a la sistemacin si se tiene en cuenta el hecho de que una parte del derecho parlamentario es una materia esencialmente prctica, que se presta mal a ser codicada, ya que viene determinada sobre todo por el uso prctico que se hace de cada una de las guras, instrumentos y procedimientos. 50 DE OTTO Y PARDO I., La posicin constitucional del Gobierno, Documentacin Administrativa, nm. 188, 1980, p. 143.
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de la actividad que el Gobierno lleva a cabo a travs de su participacin en las funciones clsicas51. Por lo que respecta al tratamiento doctrinal de esta cuestin en nuestro pas, lo primero que cabra destacar es la ausencia de aquella relacin directa entre la funcin de indirizzo politico y la Constitucin que haba apuntado la doctrina italiana. En trminos generales, la funcin de direccin poltica no viene entendida como una funcin de ejecucin de la Constitucin, sino que parece aproximarse ms a la elaboracin de la funcin de Gobierno realizada por las doctrinas francesa y alemana, en cuanto mbito de actuacin propio y ms o menos libre del poder Ejecutivo. En este sentido, como seala GARCA ROCA, parece que nos encontramos an ante una construccin terica demasiado reciente y quizs tambin por eso mismo, carente de unos perles claros y homogneos52. Es ms, parecera que este concepto tiene un alcance diverso (o incluso que se utiliza con sentidos distintos) segn la funcin de direccin poltica venga referida al Ejecutivo o bien se reera al Parlamento. As, por lo que respecta a la funcin de direccin poltica atribuida al Gobierno como sabemos, expresamente reconocida en el art. 97 CE, el sentido de la misma viene a ser, bsicamente, el de delimitar una esfera propia de actuacin de este rgano. Una esfera caracterizada por la elevada discrecionalidad de sus actos, en cuanto contienen un grado de libertad en la decisin que excede la mera aplicacin ejecutiva y mecnica de las leyes (a diferencia de la actuacin de la Administracin)53. Todo ello, obviamente, en el respeto a la Constitucin y las leyes, controlable parlamentaria y judicialmente y respetando la proscripcin de la arbitrariedad de los poderes pblicos contenida en el art. 9.3 CE54. En este sentido, puede armarse rotundamente que el mayor logro de la doctrina del indirizzo politico ha sido, precisamente, el de adaptar el esquema clsico de las funciones del Estado a la realidad institucional, aceptando as que el Gobierno no es un mero poder ejecutivo y vicario del Parlamento, sino el centro del sistema55.
Ibid., pp. 170-171. GARCA ROCA J., Del principio de la divisin de poderes, REP, nm. 108, abril-junio 2000, p. 61. 53 Por otra parte, tampoco cabe ya sealar una nica naturaleza de los actos realizados por el Gobierno en el ejercicio de su funcin de direccin poltica, dado que tambin sta ha sufrido una evolucin en los ltimos tiempos (condicionada tanto por factores extra-institucionales, como internos al sistema poltico-constitucional), trasladando la funcin de gobierno del plano de la decisin y direccin al de la coordinacin y promocin. Vid., en este sentido, BALBONI E., La funzione di governo, oggi, Congreso anual de la Associazione Italiana dei Costituzionalisti 2001, cit. 54 Sobre los lmites a este control jurisdiccional sobre la actividad poltica discrecional del Gobierno, vase SANTAMARA PASTOR J. A., Gobierno y administracin: Una reexin preliminar, Documentacin Administrativa, nm. 215, julio-septiembre 1988, pp. 77-78. sta interpretacin, sin embargo, resulta de difcil sustento actualmente, tras las ya mencionadas reformas legislativas en la materia, que excluyen explcitamente la existencia de actos polticos exentos de control jurisdiccional. Otra cuestin, obviamente distinta, ser la de determinar el alcance de dicho control. Vid. GMEZ MONTORO A. J., El control jurisdiccional del Gobierno, cit. 55 GARCA ROCA J., Del principio de la divisin de poderes, cit., p. 61.
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En lo que atiene a la funcin de direccin poltica de titularidad parlamentaria, del propio tenor constitucional no se desprende directamente la atribucin de la titularidad de dicha funcin a las Cortes Generales. Por ese motivo, encontramos hoy una posicin generalmente asumida por gran parte de nuestra doctrina, consistente en englobar las actividades de impulso y direccin poltica dentro de la funcin parlamentaria general de control y, ms concretamente, dentro de una divisin denominada de control-orientacin (por oposicin a otras modalidades de control como el control-inspeccin y el control-sancin). Sera ste por tanto un modelo similar al empleado en los Reglamentos de las Cmaras en Italia, cuando recogen sa que podramos caracterizar de macro-funcin parlamentaria de indirizzo, de vigilancia y de control56. En esa lnea, DEZ-PICAZO GIMNEZ cuestiona la nocin de que la actividad de impulso poltico llevada a cabo por el Parlamento, pueda considerarse efectivamente una funcin parlamentaria diferenciada y autnoma. Parte para ello del rechazo de la concepcin que parece subyacer a las teoras doctrinales que hasta ahora lo han propugnado, basadas en la defensa para el Parlamento de un papel director de la vida poltica en el Estado actual. Esta perspectiva, segn dicho autor, es plenamente rechazable por sus inevitables derivas asamblearias, que haran inviable la estabilidad del sistema. Por otra parte, y sin negar que hay actos parlamentarios cuya nalidad especca es exhortar u orientar la accin del Gobierno, en el sistema espaol es obvio que la Constitucin ha atribuido al Gobierno la funcin de direccin poltica (art. 97 CE). Todo lo cual le lleva a entender que las mencionadas posibilidades de impulso parlamentario a la accin del Gobierno deban ser vistas como manifestaciones de la funcin de control poltico57. Ello sera aplicable no slo respecto de las iniciativas de la oposicin, sino incluso de aqullas procedentes de la mayora parlamentaria, por entender que la funcin de control no se limita a la simple crtica en sentido negativo, sino tambin a la crtica constructiva, esto es, la propuesta de alternativas58.
56 As, es posible admitir que tambin el control tiene en s mismo un objetivo ltimo de inuir en la adopcin de decisiones polticas. En este sentido, FERNNDEZ SARASOLA (El control parlamentario y su regulacin en el ordenamiento espaol, REDC, nm. 60, sept.-dic. 2000, p. 97 y 112) armaba que el control acta como un mecanismo de seleccin de opciones polticas, contrastando las decisiones adoptadas por el Gobierno, rechazndolas o reorientndolas. Por este motivo el control requiere de tres fases: la recepcin de datos sobre la conducta del Gobierno (input), el contraste con el parmetro o parmetros que deberan presidir la conducta gubernamental (enjuiciamiento) y la adopcin de una medida correctora o raticadora de sta (output). Cada una de estas fases est condicionada por el sujeto que ejerce el control 57 El Parlamento sirve ms bien para dos cosas: primera, para que la mayora invista y apoye al Gobierno; segunda, para que la oposicin critique y controle a ese Gobierno. DEZ-PICAZO GIMNEZ L. M, Actos de los procedimientos de control, impulso e informacin, en Los actos del Parlamento (Instituciones de Derecho Parlamentario II), Parlamento Vasco, Vitoria, 1999, p. 144. 58 En cualquier caso, la frontera que divide las funciones de control y de orientacin es muy sutil. Algn autor ha indicado que la principal diferencia entre ambas reside en el bajo perl jurdico y poltico de los instrumentos que sirven a la funcin de orientacin. GARCA FERNNDEZ J., La funcin de control del Parlamento sobre el Gobierno, Cuadernos de derecho pblico, nm. 2, 1997, p. 44.
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Entre nosotros ha sido especialmente la doctrina catalana la ms receptiva a este concepto59, con gran inuencia de las teoras italianas y apoyndose claramente en el tenor literal del art. 30.1 del Estatuto de Autonoma cataln de 1979 (art. 55.2 del Estatuto cataln segn la versin actual), el cual, en este caso de manera expresa, atribua dicha funcin a la Asamblea autonmica, al establecer que el Parlamento impulsa y controla la accin poltica y de Gobierno60. No en vano, en nuestro sistema constitucional ha sido precisamente en el nivel autonmico donde este concepto ha experimentado un mayor desarrollo, tanto desde un punto de vista terico, como en su plasmacin jurdico-positiva. Ello se explica, sin duda, debido al hecho de que el texto cataln sirvi de modelo en este punto como en tantos otros a otros ordenamientos autonmicos posteriores61. Por ello, pese a que no todos los Estatutos emplean la misma frmula ni denominan de igual modo esta funcin de impulso, coincidimos con el profesor AJA en armar que en todos ellos su sentido es semejante, de manera que debera admitirse su existencia an en los Estatutos que incluyen slo la frmula tradicional del control, porque en denitiva se trata nicamente de una formulacin ms ajustada de las tareas que realizan en la actualidad los Parlamentos62. Pese a todo, lo cierto es que, en un primer momento, el reconocimiento de esta funcin de manera expresa a los respectivos parlamentos autonmicos en aquellos nueve Estatutos de Autonoma suscit reticencias entre cierta doctrina, que entenda dicha atribucin explcita como un intento de establecer una forma de gobierno maniestamente distinta de la existente en el mbito estatal: en concreto, un sistema parlamentario con tendencia asamblearia63. Una deduccin
59 Especialmente defendida por MOLAS I.- PITARCH I. E., Las Cortes Generales en el sistema parlamentario de Gobierno, Tecnos, Madrid, 1987, esp. pp. 32 y ss.; REBOREDO I CIVEIRA R., Ms all del control parlamentario, el impulso poltico, en Parlamento y control del Gobierno (V Jornadas de la Asociacin espaola de Letrados de Parlamentos), Aranzadi, Madrid, 1998, pp. 303-329; SUBIRAT J. VINTR J., El Parlamento de Catalua y su funcin de impulso poltico, REP, nm. 23, 1981, pp. 185 y ss. Asimismo, para un resumen de las ltimas evoluciones del concepto de direccin e impulso poltico en el Estado Social y de Derecho, nos remitimos a PORRAS NADALES A., Las relaciones entre el Gobierno y la Administracin en la Constitucin de 1978, RVAP, nm. 34 (II), 1992, pp. 164 y ss. 60 Acerca de los orgenes de este precepto en el Estatuto de Autonoma cataln, vid. PITARCH I. E., La funcin de impulso poltico en los parlamentos de las Comunidades Autnomas, en GARRORENA MORALES A. (coord.), El Parlamento y sus transformaciones, Tecnos, Madrid, 1990, p. 315. 61 Incluso aquellas Comunidades Autnomas que no atribuyeron estatutariamente esta funcin a sus respectivas asambleas han acabado incluyndola ms recientemente, utilizando para ello diversos vehculos: las leyes de Gobierno, los Reglamentos de la Asamblea legislativa o las leyes que regulan las relaciones entre el Gobierno y la Cmara. En la mayora de los casos, adems, la atribucin genrica de esta funcin a las respectivas Asambleas no slo viene reconocida en trminos generales (para lo que se emplean expresiones de lo ms variado, como orientar, impulsar o promover), sino que posteriormente suelen especicarse los procedimientos parlamentarios para su actuacin. Puede verse, a modo de ejemplo, la Ley de Gobierno y de la Administracin de la Comunidad Autnoma andaluza, cuyo captulo IV est dedicado al impulso de la accin poltica y de gobierno, concretado despus en el art. 52, donde se establece que el impulso de la accin poltica y de gobierno puede ser ejercido por el Parlamento mediante la aprobacin de resoluciones, mociones y proposiciones no de ley. 62 AJA E. [et al], El sistema jurdico de las Comunidades Autnomas, Tecnos, Madrid, 1985, p. 263. 63 Cuando lo cierto es que, estando a considerar la autntica distribucin de poderes diseada en los Estatutos de Autonoma, resulta difcil sostener ni poltica ni jurdicamente que el sistema institucional de las
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formulada partiendo de una interpretacin a contrario (bastante cuestionable y cuestionada) de la ausencia de un reconocimiento expreso a los correspondientes Ejecutivos autonmicos de una anloga funcin de impulso poltico. A partir de ah se conclua que en dichos Estatutos de Autonoma se estara negando la titularidad de la funcin de direccin poltica a los gobiernos autonmicos (y a sus presidentes) que, de este modo, quedaran relegados al ejercicio de funciones esencialmente ejecutivas y administrativas64. Sin embargo, una vez ms, el tiempo y la prctica institucional han venido a poner las cosas en sus sitio, de modo que hoy el entendimiento general (como, de otra parte, la aplicacin efectiva) de este reconocimiento estatutario de la funcin de impulso poltico a las asambleas autonmicas, adopta un alcance mucho ms limitado. Con esta nocin de impulso recogida junto a los clsicos medios de control parlamentario65 parece quererse indicar que las Asambleas Legislativas no se limitan a llevar a cabo un control a posteriori, sino que tambin pueden realizar una actividad previa de orientacin y estmulo de la labor gubernamental66. De manera un tanto paradjica respecto de las reticencias originales que mencionbamos, se ha demostrado que el mayor riesgo que presentan en la prctica todos estos instrumentos, compartidos por las funciones de impulso y de control, es precisamente el de su posible inecacia, a veces provocada por los mismos Ejecutivos67. Seguramente teniendo en cuenta la situacin real, el vigente del Estatuto de Autonoma cataln (L. O. 6/2006, de 19 de julio), ha alterado el orden de las funciones atribuidas al Parlamento, pasando ahora a anteponer la funcin de control a aquella de impulso de la accin poltica y de gobierno. En cambio, trasladndonos ya al mbito estatal, decamos que entre nuestra doctrina no existe acuerdo acerca de si esta funcin debe considerarse atribuida al Parlamento o si, por el contrario, la Constitucin la reserva slo al Gobierno. Para la mayora de autores, si bien no se discute que el Parlamento (y lo mismo cabra hacer extensivo a otros rganos constitucionales) posea ciertas facultades de direccin poltica, s se le niega la titularidad de una propia funcin genrica de direccin poltica que le habilitase para sustituir al Poder Ejecutivo en aquellas tareas que, aun cuando no aparezcan expresamente mencionadas en la Constitucin, le corresponden, por conexin, o por la naturaleza de las cosas en virtud de la clusula del artculo 97 CE. De esa opinin es LPEZ GUERRA, quien arma que, si
Comunidades Autnomas responda claramente a las caractersticas de un sistema parlamentario, ni siquiera con las matizaciones del parlamentarismo racionalizado, hasta el punto de que algunos autores han llegado incluso a calicarlos como sistemas semipresidenciales. Vid. SOL TURA J., Las Comunidades Autnomas como sistemas semipresidenciales, en El Gobierno en la Constitucin Espaola y en los Estatutos de autonoma, cit., p. 308. 64 Tambin critica estas teoras PARAMIO DURN A., La funcin de impulso poltico de las Asambleas Legislativas autonmicas, en Las Cortes Generales, cit., vol. 3, p. 1860-1. 65 Esta actividad de impulso no tiene lugar por medios especcos, sino mediante los mismos instrumentos de control. Adems el control e impulso del Gobierno son el resultado de una pluralidad de actividades parlamentarias ms que de la actuacin puntual de uno u otro instrumento. AJA E. [et al], El sistema jurdico de las Comunidades Autnomas, cit., p. 263. 66 SUBIRATS J. VINTR J., El Parlamento de Catalua y su funcin de impulso poltico, cit., p. 186. 67 AJA E. [et al], El sistema jurdico de las Comunidades Autnomas, cit., p. 264. RJUAM, n 18, 2008-II, pp. 83-108
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bien resulta innegable la existencia de tareas parlamentarias que implican una orientacin poltica en la formacin de la voluntad estatal, no existe en cambio un mandato constitucional general equivalente al establecido en el art. 97, dirigido slo al Gobierno, mientras que normas que s atribuyen expresamente una funcin de direccin poltica al Parlamento, se encuentran slo en el mbito autonmico, sin que quepa establecer una analoga con el mbito estatal68. Tampoco, contina este autor, cabe deducir la atribucin a las Cortes de una genrica funcin de direccin poltica amparndose en la llamada superioridad democrtica del Parlamento, ya que en nuestro orden constitucional la soberana nacional reside en el pueblo espaol, del que derivan todos los poderes del Estado, con lo que ningn poder estatal goza ya del monopolio de la legitimacin democrtica. Asimismo, aade, en relacin con aquellas facultades con un contenido directivo que la propia Constitucin atribuye al Parlamento (como las mociones no de ley), pese a su innegable trascendencia poltica, en el fondo al depender su cumplimiento del juicio de oportunidad de las propias Cmaras lo cierto es que no comportan consecuencias jurdicamente exigibles69. En cambio, para la doctrina partidaria de atribuir a las Cortes Generales la titularidad de la direccin poltica, el fundamento constitucional de la misma se encuentra en el propio art. 97 CE, ya que, dado el sometimiento general del Gobierno al Parlamento, no parece existir reparo en reconocerla tambin a las Cortes Generales. Habra de interpretarse que, con este reconocimiento explcito al Gobierno de la titularidad de una tal funcin de direccin poltica, la nalidad perseguida era, no la de excluir la titularidad de la misma por parte de las Cortes Generales, sino antes bien, la de reconocer al Ejecutivo un mbito propio de actuacin poltica, de libre decisin y de autonoma respecto del Parlamento. As, este mbito quedara protegido constitucionalmente, incluso frente a posibles injerencias del propio poder Legislativo. Por ello, y siguiendo este mismo razonamiento, la capacidad de direccin derivada de la funcin que nos ocupa no sera entendida en ningn caso desde una perspectiva jerrquica sino, antes bien, de indicacin y determinacin de los objetivos que deben perseguirse por el Gobierno y, a travs suyo, por el aparato administrativo del Estado70. Sin embargo, debemos sealar que, dentro de este sector doctrinal favorable a la atribucin de facultades de direccin poltica al Parlamento, hay un grupo de autores que reconoce sin especiales problemas la existencia de una funcin de direccin poltica con68 LPEZ GUERRA L., Funciones del Gobierno y direccin poltica, Documentacin Administrativa, nm. 215, julio-septiembre 1988, p. 32. 69 Ibid., p. 36; y del mismo autor, la voz Direccin poltica, Enciclopedia Jurdica Bsica, vol. II, cit., p. 2507. En un sentido parecido, de entender que la Constitucin con su reconocimiento expreso al Gobierno de dicha funcin de direccin poltica estaba implicando una distincin cualitativa respecto de los restantes rganos constitucionales, parece querer expresarse PAREJO ALFONSO, cuando sostiene que la escasa densidad de la regulacin constitucional de esta funcin de direccin poltica aparte de un indicativo de la dicultad e impropiedad de una denicin exhaustiva de la misma es indicativa de una clara vocacin principial y de mera acotacin respecto de las restantes funciones constitucionales con formalizacin orgnica. Gobierno y Administracin Pblica en la Constitucin Espaola, en RODRGUEZ-ARANA MUOZ CALVO CHARRO (coords.), La Administracin Pblica Espaola, INAP, Madrid, 2002, p. 94. 70 SIZ ARNIZ A., El Gobierno y la direccin de la poltica, RVAP, nm. 34 (II), 1992, p. 195.
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siderada materialmente entre las propias del Parlamento. Una funcin sta consistente en la determinacin de los objetivos de la poltica nacional y de los medios o instrumentos para conseguirlos71. Para otra corriente cientca, en cambio, la funcin de direccin poltica debera ser caracterizada como una actividad estatal, excluyndose expresamente que se trate de una nueva funcin del Estado, que pudiera aadirse a la tradicional trada, debido principalmente a la falta de homogeneidad (tanto procedimental como formal) y de ecacia jurdica de los actos a travs de los que se expresa. Sin embargo, aunque dichos actos no constituyan una funcin estatal ms que aadir a las tres ya clsicas, s se trata de actos jurdicos que pueden llegar a congurar una actividad jurdica con entidad propia, una categora denida en base a criterios formales y contenido, como de hecho se denen hoy las funciones estatales excluyente, no situada en el mismo plano de las funciones estatales clsicas72. VI. CONCLUSIONES Sabemos que el Parlamento en los actuales sistemas parlamentarios no gobierna ni puede hacerlo. Sin embargo, la funcin de direccin poltica es una funcin en cierto modo bicfala, que no puede atribuirse en exclusiva al Gobierno, por cuanto en el mejor de los casos, necesita de la aprobacin del Parlamento para desarrollarla73. La cuestin que se plantea, entonces, es la de determinar si se trata de una funcin con dos naturalezas distintas, o si, por el contrario, la funcin permanece siempre la misma, variando slo la perspectiva desde la que viene analizada, desde lo que sera la ratio ltima de cada uno de los dos rganos constitucionales que la ejercen74. Ante todo, para poder responder a este interrogante,
SANTAOLALLA LPEZ F., Derecho parlamentario espaol, Espasa Universidad, Madrid, 1990, p. 245 Para justicar esta tesis, entre los argumentos esgrimidos ya desarrollados en su da por la doctrina italiana se resalta asimismo, el hecho de que tanto la titularidad como el ejercicio de la misma no vienen atribuidos en exclusiva a uno de los tres poderes del Estado. Por otra parte, esta actividad se considera previa a la determinacin y ejercicio de cualquiera de las funciones clsicas del Estado, en el sentido de que sirve de presupuesto de las mismas, lo cual tambin parecera apuntar a favor de su conceptualizacin como actividad en vez de cmo funcin. VIVER I PI- SUNYER C., Algunos problemas jurdicos en torno a la actividad de direccin poltica de los Ejecutivos de Comunidades Autnomas, en El Gobierno en la Constitucin Espaola y en los Estatutos de autonoma, cit., pp. 314 y ss. Dado que esta cuestin se sita en una zona fronteriza entre el Derecho y la Poltica, presenta por ello una renuencia intrnseca a someterse a los parmetros de la dogmtica jurdica, por lo que concluye este autor el legislador debera actuar con la mxima precaucin y abstenerse de regular estas cuestiones tan resistentes a la formalizacin jurdica, con el consiguiente peligro de constante conculcacin de estas normas. 73 SOLOZBAL ECHAVARRA J. J., El estatuto normativo del Gobierno y su conguracin efectiva como rgano del Estado, en Homenaje al profesor Luis Dez-Picazo, Thompson-Civitas, Madrid, 2003, vol. IV, pp. 6477-6501 74 El profesor SOLOZBAL ECHAVARRA (El estatuto normativo del Gobierno y su conguracin efectiva como rgano del Estado, en El Gobierno: Problemas constitucionales, cit., p. 72), despus de haber negado la exclusividad del Gobierno en la titularidad de la funcin de direccin poltica, s acepta una cierta singularidad
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creemos conveniente partir de la premisa de que nuestra Norma Fundamental no designa un nico rgano que perfeccione la totalidad de la funcin de direccin poltica75, ni tan siquiera de las distintas actividades que la concretan. Esto es as porque la Constitucin generalmente no se limita a sealar un nico rgano titular exclusivo de toda una actividad directiva realizada de principio a n, sino que normalmente disea procesos que se estructuran a modo de sucesin de diversas fases en los que colaboran distintos rganos por lo general Gobierno y Parlamento. De este modo, la atribucin constitucional de la funcin de direccin poltica se produce de manera limitada y, al mismo tiempo exclusiva: limitada, en cuanto la Constitucin atribuye la titularidad de esa funcin a un determinado rgano slo respecto de una concreta fase del procedimiento; exclusiva, porque ningn otro rgano podr sustituir a aqul constitucionalmente designado en ese momento o procedimiento concreto76. Analizada desde este punto de vista, pues, la funcin parlamentaria de direccin poltica viene entendida como el ejercicio de una actividad que excede el mero control poltico del Gobierno, de modo que no se concibe como una capacidad de mera propuesta o sugerencia, sino que se identica plenamente con lo que hemos venido denominando como direccin poltica77. Se convierte, as, en aquella funcin parlamentaria por la cual el Parlamento maniesta su voluntad; determina los grandes objetivos de la poltica nacional; orienta la actividad del Gobierno y de la Administracin, indicando los instrumentos y medios ms adecuados para conseguir los nes propuestos que se individualizan, y controla nalmente la ejecucin del proceso78. Asimismo, como ya haba notado la doctrina italiana, esta funcin se encontrara directamente conectada con las restantes funciones parlamentarias, de modo que su expresin se producira, de modo especial, en la actuacin da a da del Parlamento, reejando la estrecha colaboracin de la mayora parlamentaria gubernamental. Estaramos, pues, entendiendo la direccin poltica como aquella actividad de los poderes pblicos encaminada a la determinacin y el establecimiento tanto de los nes del conjunto de la actividad estatal como de los propios instrumentos necesarios para su logro. Su principal rasgo denitorio radicara as en su propio carcter poltico, en cuanto referido a la libertad que identica a una actividad no determinada en sus nes ms all del marco esencial que la Constitucin misma delimita. La libertad en los nes que caracteriza a la actividad de direccin poltica excede, por tanto, cualitativa y cuantitativamente, la mera discrecionalidad,
del poder ejecutivo, en el sentido de una caracterizacin que podramos llamar modal: se tratara la suya, de la intervencin primera y libre sobre distintos mbitos materiales (cursivas en el texto original). 75 Si as fuera, la funcin de direccin poltica, en ltimo extremo, no vendra atribuida al Gobierno, sino a su Presidente, que es quien tiene asignada la posicin de direccin dentro del propio poder Ejecutivo: Frente al Gobierno, que dirige la poltica, a su Presidente le corresponde dirigir la accin de aqul. Vid. RODRGUEZPATRN RODRGUEZ P., El Gobierno como rgano constitucional, en El Gobierno: Problemas constitucionales, cit., pp. 109 y ss. (cursivas en el texto original). 76 LPEZ-GUERRA L., Funciones del Gobierno y direccin poltica, cit., p. 30. 77 Quienes arman que existe una genuina funcin parlamentaria de impulso tienden a identicarla con la direccin poltica; es decir, ya no se trata tanto de controlar al Gobierno como de sealarle qu debe hacer. DEZ-PICAZO GIMNEZ L. M, Actos de los procedimientos de control, impulso e informacin, cit., p. 144. 78 MOLAS I.- PITARCH I. E., Las Cortes Generales en el sistema parlamentario de Gobierno, cit., p. 32. RJUAM, n 18, 2008-II, pp. 83-108
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ya que sta ltima aparece siempre vinculada en sus nes79. Por ello deca CRISAFULLI que el indirizzo es poltico no slo por su capacidad de vincular al Estado en su integridad y unidad, sino sobre todo porque puede abarcar una serie prcticamente ilimitada y tericamente no determinable a priori de nes80. De todo lo anteriormente expuesto, creemos adems conveniente evitar confundir aquellos actos delimitadores (o denidores) de la direccin poltica entre los cuales destacan el programa de Gobierno aprobado por las Cmaras, las proposiciones no de ley o las mociones y resoluciones parlamentarias, con aquellos otros actos realizadores de la misma, ya que slo estos ltimos constituyen actos de direccin poltica, en el sentido estricto del trmino81. A este ltimo tipo de actos perteneceran, entre otros, la aprobacin de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, la declaracin de estados de excepcin y sitio o la celebracin de tratados internacionales82. De otra parte, no resulta extrao que frecuentemente resulte cuestionada la principalidad de la funcin legislativa (en sentido normativo) en el papel desempeado por el Parlamento dentro del actual modelo de Estado parlamentario. La actual divisin de poderes exige que las Cmaras (rganos colegiados con directa representacin popular) controlen seriamente la actuacin del rgano (generalmente monocrtico) al que se confa la gua conjunta del Estado: para una plena gobernabilidad se requiere que el indirizzo politico del gobierno sea convalidado por el legislativo (incluso con eventuales integraciones por parte de las Cmaras Legislativas)83. Por otro lado, no debe olvidarse que la virtualidad del principio de legalidad excede el de simple lmite a la actuacin de la Administracin. En este sentido, la ley no slo limita la actividad administrativa, sino que adems determina los nes que debe perseguir y establece los medios con los que contar84.
79 Por su parte, LPEZ GARRIDO sealaba que el poder de impulso poltico o poder poltico directivo tiene el sentido de reejar la iniciativa, de direccin de orientacin, que siempre preside todo fenmeno poltico. Las funciones poltico-directivas de los Parlamentos, en GARRORENA MORALES A. (coord.), El Parlamento y sus transformaciones, cit., p. 355. 80 CRISAFULLI V., Le forme di governo, Cedam, Padua, 1973, pp. 81 y ss. 81 De este mismo parecer se mostraba tambin SIZ ARNIZ, El Gobierno y la direccin de la poltica, cit., pp. 193 y ss. 82 LPEZ GARRIDO (Las funciones poltico-directivas de los Parlamentos, cit., pp. 354-359), en cambio, parece sostener una idea diversa acerca de qu deba entenderse por funcin poltico-directiva del Parlamento, entendida por este autor como funcin de gobierno (interno). As, partiendo de nuestros vigentes Reglamentos de las Cmaras, resuma las funciones parlamentarias poltico-directivas en fundamentalmente seis: la programacin de los trabajos parlamentarios, la jacin del orden del da, la interpretacin del reglamento, la funcin normativa reglamentaria, la direccin de los debates y la calicacin de los escritos parlamentarios. En denitiva, una visin prcticamente centrada en el trabajo interno de las propias Cmaras, pero sin apenas trascendencia ad extra, por lo que a nuestro parecer no tiene mucho que ver con la llamada funcin de direccin poltica del Estado. 83 BOGNETTI G., La divisione dei poteri, cit., p. 80. 84 MARONGIU G., Lattivit direttiva nella teoria giuridica dellorganizzazione, cit., p. 149. En este sentido se pronuncia el profesor SOLOZBAL ECHAVARRA J. J., El estatuto normativo del Gobierno y su conguracin efectiva como rgano del Estado, en El Gobierno: Problemas constitucionales, cit., p. 72: Se ha de llamar la atencin sobre el hecho de que la tarea de direccin no corresponde llevarla a cabo en exclusiva al Gobierno (si el impulso o iniciativa en esta materia corresponde al Gobierno o al legislativo, es, sin duda, una cuestin
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Asimismo, no cabe desconocer que la amplia formulacin de las normas constitucionales hace que, en la prctica, el efectivo papel del Parlamento en la determinacin del indirizzo politico vare sensiblemente, en funcin de elementos discrecionales de oportunidad poltica. As, puede limitarse al papel de mquina para emanar leyes y conceder la conanza al gobierno, o bien asumir el papel de rgano de determinacin, o codeterminacin, del indirizzo politico85. En denitiva, el modo concreto en que las funciones parlamentarias vengan efectivamente ejercidas depender no slo (o no tanto) de la conguracin normativa de las mismas, sino tambin de cuestiones meramente polticas, fundamentalmente del tipo de relacin existente entre las fuerzas polticas representadas en el Parlamento (relacin mayora-oposicin), de la relacin de stas con el Gobierno e, incluso, con los dems rganos constitucionales y la propia Sociedad86. En este mismo sentido, hay quien sostiene que las mayores restricciones sobre los Parlamentos, en los sistemas parlamentarios occidentales, no proceden de las constituciones, sino del propio diseo del sistema de partidos87. De hecho, como mencionbamos al inicio de estas pginas, VILE hablaba de la funcin de gobierno como la cuarta funcin del Estado, una funcin caracterizada por su componente de discrecionalidad. Sin embargo, este autor establece un doble nivel en su taxonoma de las funciones estatales. En el primero de ellos, junto a funciones que podran aproximadamente subsumirse en las tres clsicas (de creacin, aplicacin e interpretacin autorizada del Derecho), sita esta funcin discrecional, referida al ejercicio de prerrogativas y poderes discrecionales por parte del poder Ejecutivo. Sin embargo, en el segundo nivel, VILE sita otras dos funciones, de control y de coordinacin, entendidas no como concretas acciones realizadas por rganos del Estado, sino como requisitos de funcionamiento del mismo. Mientras la exigencia de control era la mxima preocupacin en los siglos pasados (y a ella ha respondido la creacin de la entera panoplia de estado mixto, la separacin de poderes, la constitucin equilibrada y los checks and balances), la funcin de coordinacin (derivada de la necesidad de un Estado fuerte, efectivo y estable) se ha convertido en la funcin por excelencia del sistema poltico actual (con los riesgos que conlleva el olvidar
sobre todo poltica a decidir segn la respectiva fuerza), sino con la colaboracin del legislativo. En el sentido de que las ms importantes decisiones acaban adoptando forma de ley porque le estn reservadas, o alcanzan a su determinacin en virtud del principio de competencia universal del legislador. De todos modos la base presupuestaria de la actuacin del Gobierno implica tambin un acuerdo parlamentario. 85 En la conviccin, por otra parte, de que [l]a falta de protagonismo del Parlamento provoca un vaco en la vida democrtica de un pas que suele ser llenado por otras instituciones: especialmente por los medios de comunicacin y por la judicatura. ARAGN REYES M., Gobierno y forma de gobierno: Problemas actuales, en El Gobierno: Problemas constitucionales, cit., p. 40. 86 MAZZONI HONORATI M. L., Lezzioni di Diritto Parlamentare, cit., p. 34. 87 Conclusion: Do Parliaments make a difference?, en NORTON P. (coord.), Parliaments and Governments in Western Europe, vol. 1, Frank Caas, Londres, 1998, p. 192. Para un interesante estudio de todos los factores que determinan (o, al menos, condicionan) el grado de participacin del Parlamento en la adopcin de decisiones de polticas pblicas, vid. OLSON D.M. MEZEY M., Parliament and public policy, en Id. (coords.): Legislatures in the policy process: The dilemmas of economic policy, Cambridge University Press, 1991, p. 23 (especialmente til resulta el grco nal que recoge todas las variables de tipo interno y externo al sistema y los diferentes grados de inuencia). RJUAM, n 18, 2008-II, pp. 83-108
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por el camino la funcin de control). Sin embargo, a diferencia de los planteamientos hasta ahora expuestos, el autor britnico no atribuye el ejercicio de esta funcin de coordinacin a ningn rgano del Estado, sino que considera que son principalmente los partidos polticos quienes la desempean (bien que relativizado por su defensa del multifuncionalismo de las instituciones)88. Por ltimo, el reconocimiento social de la Constitucin, en tanto que misin y lmite de un poder responsable, controlable y garanta jurdica de un orden social justo89, supone la necesidad ineludible de no desconocer los principios y valores normativos jados por la propia Constitucin, entre los cuales se encuentra el pluralismo poltico, que deber actuar como correctivo de la concepcin clsica de representacin propia del Estado liberal. Lo cual, respecto del tema que nos ocupa, conlleva una visin del Parlamento no slo como rgano del Estado, sino ante todo como institucin, en modo tal que en el debate parlamentario el poder de decisin recae en la mayora, pero el poder parlamentario de control no lo desempea la mayora, sino todos y cada uno de los componentes de las Cmaras90. No se trata, por tanto, de defender el retorno (si es que alguna vez existi) a esa mtica Edad de Oro del Parlamentarismo, sino que asumiendo la realidad actual, donde la contraposicin no se produce ya entre Parlamento y Gobierno, sino que por la introduccin del sistema de partidos, esta dualidad es hoy entre mayora (de gobierno) y minora (parlamentaria), se d cabida al principio democrtico y al pluralismo poltico. Sin embargo, tambin es cierto que, debido precisamente al gobierno de partidos, se viene produciendo una progresiva neutralizacin de las funciones de modo tal que, en un cierto sentido, podra mantenerse que, tanto la funcin legislativa como la ejecutiva, han acabado por convertirse en simples medios para el cumplimiento de las directrices polticas que seala el partido de la mayora, que, al mismo tiempo, es el encargado de formar Gobierno91.
VILE M. J .C., Constitucionalism and the separation of powers, cit., p. 326 VILLACORTA MANCEBO L., La Constitucin como tarea. La optimizacin de los derechos fundamentales como resultado en el Estado de Bienestar, RCG, nm. 37, 1996, pp. 238-239. 90 Algo que respondera a la ya clsica distincin propuesta por el profesor ARAGN REYES de control por el Parlamento y control en el Parlamento. Vid. El control parlamentario como control poltico, RDP, nm. 23, 1986, pp. 11-39. 91 ESCRIBANO LPEZ F., Presupuesto del Estado y Constitucin, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1981, p. 37.
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Indirizzo politico, direccin poltica, impulso poltico: el papel del parlamento

ISABEL M. GIMNEZ SNCHEZ

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ISABEL M. GIMNEZ SNCHEZ

RJUAM, n 18, 2008-II, pp. 83-108

Indirizzo politico, direccin poltica, impulso poltico: el papel del parlamento

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