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A administrao pblica na sociedade complexa* Public administration in the complex society

Raffaele De Giorgi**
RESUMO Este artigo descreve um objeto, a administrao pblica. Este objeto, assim como a sociedade complexa, no tem um incio. construdo no interior da sociedade complexa conforme a histria de sua prpria origem. A sociedade contempornea resultado de si mesma, pois deriva das operaes que constituem sua estrutura, as comunicaes sociais. Desta forma, a sociedade no se conclui, sobre um projeto que se realiza, ela somente torna o improvvel continuamente possvel. Determinadas estruturas realizam uma sincronizao especfica entre a temporalidade e sistemas singulares; assim, coordenam expectativas e absorvem insegurana. Estas estruturas so as organizaes modernas. A administrao pblica uma organizao no interior do Estado, que estrutura, de forma autorreferente, a tomada de decises vinculantes a partir de programas finalsticos.

PALAVr AS-CHAVE administrao pblica sociedade complexa diferenciao

* Publicao original: DE GIORGI, Raffaele. Lamministrazione pubblica nella societ complessa. In: Istituzioni e sviluppo economico. Roma: Franco Angeli, 2003. Traduo de Carolina Alves Vestena, reviso de Guilherme Leite Gonalves. ** Professor de teoria geral do direito, sociologia geral, filosofia do direito no Departamento de Estudos Jurdicos, Faculdade de Direito, Universidade de Lecce.

ISSN 0034.8007 RDA Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 256, p. 9-12, jan./abr. 2011

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ABSTr ACT This article describes the public administration, that, much like the complex society, does not have a beginning. It is built in the core of the complex society, in conformity with its own origins history. Contemporary society is a result of itself, for it derives from the operations that constitute its structure, generically understood as social communication. In view of this, contemporary society is not concluded within a project brought to life. On the contrary, it only turns the improbable into contnualy possible. Certain structures execute a specific synchronization between the concept of time and singular system. In this way, they coordinate expectations and insecurity is absorbed. These structures are modern organizations. Public administration is an organization in the interior of the State that structures bonding decision-making in an auto-referenced manner by way of programs that intend to meet ends.

KEY-WOrDS public administration complex society differentiation

1. Capturar a complexidade
Em um esplndido trecho de apresentao de sua obra, Garca Marquez escreve que a possibilidade de construir um romance depende da primeira etapa. Quando ela encontrada, o romance se escreve por si mesmo. Hegel, que poderia ter escrito o romance final sobre a razo universal, dizia que o problema da lgica o incio. Em meu caso, quando fui convidado a falar sobre o tema desse dilogo, encontrei o mesmo problema, a mesma dificuldade. Por onde comear a descrever um objeto a sociedade complexa que no tem incio, porque se constri a partir de sua prpria origem. E mais: como descrever, em seu interior, a administrao pblica, outro objeto que se constri conforme a histria da sociedade complexa? Sem um incio e sem um fim no h narrativa, no h descrio. Pensei, em seguida, em uma imagem que se encontra em uma das obras de Drrenmatt, cujo ttulo Stoffe, ou seja, Temas, mas tambm: composies, argumentos, objetos, elementos. Aquilo que chamamos de histria do mundo, Drrenmatt assemelha, em um primeiro momento, ao olhar que se lana nebulosa de Andrmeda, que tambm se encontra inacessvel, no passado, 2,5 milhes
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de anos atrs. Sua luz, aquela que vemos hoje, partiu das primeiras auroras da humanidade e no pode ser interpretada sem as cadeias de deduo sobre as quais esto baseados os conhecimentos astronmicos. A nebulosa de Andrmeda continua a ser a imagem de uma imagem, isto , uma lembrana. Tanto assim que ns no a vemos sozinha, mas tambm nossa Via Lctea, cujo centro tambm se situa no passado, um passado bastante diverso, de 30 mil anos atrs. Ns no somos circundados pelo passado, mas sim por vrios passados, por um mundo de imagens da memria, que se ignoram e se entrelaam entre si. Contudo, sempre observamos o presente. Somente no presente vemos aquilo que vemos. Como observadores, no podemos escapar de dois paradoxos. O primeiro este: o presente que acreditamos ver , na realidade, passado. O outro paradoxo o seguinte: a realidade que vemos na verdade uma construo da astronomia. Aquilo que no vemos e o que vemos uma construo. No entanto, se os passados fossem anulados, o universo despencaria sobre ns. Esta imagem oferece o horizonte cognitivo ao longo do qual tento determinar um incio para a descrio. Falaremos de sociedade, de complexidade, de poltica, Estado e administrao pblica. Ou melhor: procuraremos faz-lo a partir desse pressuposto cognitivo. Partiremos, assim, de uma dupla conscincia: que um horizonte quanto mais se afasta, mais se aproxima; e que, como dizia Luhmann, tudo comea com o que j foi comeado.

2. A comunicao social na evoluo da sociedade contempornea


A sociedade contempornea tambm se inicia com o que j foi comeado. Em outros termos, a sociedade resultado de si mesma. Ela no deriva de um projeto racional, mas das operaes que constituem sua estrutura. Estas operaes so comunicaes sociais. Seu carter social dado pelo fato de que , como seus correlatos, o horizonte de sua prpria experincia que, em outras palavras, a experincia das possibilidades de constituio do horizonte de outras experincias. Esse horizonte o mundo. A sua constituio concomitante diferenciao da sociedade. Esse mundo se desconcretiza e delimita os limites da sociedade como limites de uma sociabilidade que se reproduz a partir de si mesma. Sociedade, como universo da comunicao social, produz somente sociedade. O mundo se expande com a expanso da sociedade, isto
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, com a expanso das possibilidades de produzir comunicao social. O que se produz atravs da produo da sociedade sentido, isto , determinao que fixa uma possibilidade e refere-se a outras. Atravs da produo de sentido, a sociedade se atualiza continuamente e dessa forma se potencializa. Por isso, a sociedade no termina, no se conclui, no sentido de um projeto que se realiza. No entanto, por esta razo, aquilo que improvvel torna-se continuamente possvel. Denominamos evoluo o mecanismo em virtude do qual essa transformao se realiza. A evoluo no para. Evolui em si mesma. Isto , torna-se incalculvel sobre a base da experincia do prprio passado. A sociedade, em outros termos, passa a ser imprevisvel perante a si prpria. A partir disto decorrem consequncias relevantes. O mecanismo da produo de sentido evidencia o fato de que o que aparece como realidade , na verdade, somente resultado de seleo. Aquilo que selecionado como realidade s uma parte do que possvel. Aquilo que se realiza o evento poderia ter sido diverso de como . Isto significa que a experincia da realidade sempre uma experincia da contingncia, da possibilidade de outro. Mas significa tambm que, por cada seleo da realidade, novas possibilidades so produzidas. Possibilidades estas que, primeiramente, no poderiam ser pensadas. A sociedade ento a estrutura de uma ordem autossubstitutiva da seletividade de suas operaes. uma ordem que no tem como alternativa a desordem, propriamente porque autossubstitutiva. Alm disso, as possibilidades de conexo entre as operaes daquelas estruturas so seletivas; a sociedade a estrutura de um sistema complexo. Complexidade, de fato, significa presso seletiva; significa que as conexes possveis da comunicao social excedem o espao restrito daquelas que se realizam; significa que cada evento reduz e, ao mesmo tempo, expande o espao do que possvel. Como o horizonte da comunicao social o mundo, chamamos sociedade mundial a estrutura do sistema que o trata como seu correlato. Sociedade mundial, escreveu Luhmann, ato de produzir, de realizar, de verificar o mundo da comunicao.

3. As tcnicas de controle na sociedade estratificada e na sociedade complexa


Na sociedade mundial, a complexidade pode ser tratada, elaborada, compreendida somente a partir da emergncia de ordens redutoras de tipo
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heterrquico, isto , de ordens que no toleram nem um centro, nem uma periferia. Estas ordens so produzidas por diferenciaes internas da sociedade na sociedade e se especificam conforme funes que oferecem solues a problemas sociais. Na sociedade, no h um lugar privilegiado de sua completa representao e, consequentemente, no h um lugar de controle e guia. A ordem do mundo no uma condio possvel, mas uma grave e absurda amea a. Esta sociedade no tolera hierarquias. Sua estrutura no admite mltiplas identidades, mas experimenta diferenas. Isto se v claramente na dimenso temporal da produo de sentido. Nesta dimenso, a contingncia do possvel caracteriza, de modo dplice, a experincia do mundo. A respeito do presente, a contemporaneidade dos eventos torna o mundo inobservvel, justifica a construo de ordens altamente redutoras e motiva sua contnua reviso. Quanto ao futuro, a contingncia se manifesta na forma de um futuro aberto, no qual tudo possvel e, ento, se manifesta na forma de um horizonte do no saber. Esta caracterstica do futuro faz obsoleto qualquer significado do passado como reserva de saber e, portanto, como referncia plausvel para a construo de expectativas no presente. Diante destas condies, o vnculo do futuro possvel apenas na forma do risco, cuja alternativa no a segurana, mas outro risco e no se sabe qual. Risco o necessrio no saber de cada saber. E, portanto, quanto mais se incrementa o saber, tanto mais se incrementa o risco. Outras sociedades conheceram outras formas de diferenciao interna e construram hierarquias porque dispunham de locais de representao da sociedade na sociedade. Aquelas construes que tornaram possvel uma vantagem evolutiva do Ocidente agora se revelam como impedimentos evolutivos. A diferena estrutural mais marcante constituda por um deslocamento da centralidade das estruturas normativas em direo s estruturas cognitivas de organizao da experincia possvel. Se h deslocamento, isto significa o deslocamento da vantagem evolutiva. Isso ocorre com aqueles sistemas que so fundados na base de uma ordem cognitiva. O sistema cientfico, a economia, o direito positivo, a poltica, por exemplo, apresentam sempre a prevalncia de caractersticas cognitivas. Nestas condies, torna-se necessrio desenvolver tcnicas de controle da contingncia. A sociedade estratificada e centralizada dispunha de tcnicas experimentais deste controle: o direito natural, a propriedade, a escassez de recursos, o status, a diferena na qualidade das singularidades, a excluso do acesso comunicao social. Na sociedade mundial, essas tcnicas tornam-se obsoletas. Sua capacidade de vincular o futuro tende a desaparecer. Esta sociedade no pode mais manter a velha cenRDA Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 256, p. 9-21, jan./abr. 2011

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tralizao na distribuio das possibilidades de acesso comunicao social. Essa opera com base na incluso de todos nos sistemas sociais singulares diferenciados. So estes sistemas que distribuem estas possibilidades e as formas do relativo condicionamento e, deste modo, reduzem a complexidade at um formato acessvel experincia. Estes sistemas, contudo, no podem se comunicar entre eles prprios, nem mesmo com o ambiente. Estabilizam-se, assim, estruturas seletivas que tornam possvel esta comunicao. So estas estruturas que realizam uma sincronizao especfica entre a temporalidade dos sistemas singulares. Trata-se de uma coordenao particular, uma particular estabilizao das expectativas. So estas estruturas que constroem sua prpria temporalidade, que elaboram informaes do ambiente, que absorvem insegurana. So estas estruturas que processam decises. Estas estruturas so as organizaes modernas. A administrao pblica uma organizao no interior do Estado, que uma organizao do sistema poltico.

4. A teoria cognitiva das organizaes na sociedade moderna


No incio dos anos 1800, Saint-Simon escrevera: A filosofia do sculo passado foi revolucionria. A filosofia do sculo XIX deve ser organizadora. Fazia-lhe eco Augusto Comte, que difundia a expectativa de cientificidade, positividade e sociologia como requisitos para a construo da ordem da nova sociedade. Organizao era entendida e praticada como ordem das partes em um todo, um todo que era algo a mais que a soma de suas partes. Esta ideia de ordem se realizava no sequenciamento dos processos produtivos e na organizao econmica da diviso do trabalho. Contudo, imediatamente, se desenvolveram manifestaes de insatisfao contra a presumida racionalidade formal destas formas de organizao. Tais manifestaes, contrrias falta de sociabilidade, solidariedade e comunidade, tinham por objetivo corrigir o clculo racional desumano. As palavras de ordem contidas nos conceitos de Tnnies, as preocupaes de Max Weber e o insucesso daqueles velhos instrumentos conceituais, ao lado da expanso das organizaes na sociedade moderna, obrigam-nos a reelaborar o conceito de organizao e reformul-lo na perspectiva de uma teoria da sociedade moderna, entendida como estrutura de um sistema altamente complexo. A preocupao dos velhos tericos foi dirigida necessidade de emancipar as organizaes dos laos sociais que vinculavam-nas a redes externas da comunicao social: o privilgio, o favor, o poder econmico e o poder
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poltico. A diferenciao moderna realizou e estabilizou aquela emancipao, no sobre a base de uma racionalidade formal e abstrata, mas sobre a base de uma racionalidade especfica organizativa. Por isto, hoje podemos observar e descrever as organizaes como aquisies evolutivas da sociedade moderna e consider-las a partir de sua funo, que se realiza em virtude de uma estrutura particular e de processos particulares. As organizaes se diferenciam na sociedade como estruturas dos sistemas sociais que substituem dependncia externa com dependncia interna. Diferenciam-se no interior da sociedade e produzem sociedade por meio da processualizao das decises. Na realidade, as organizaes so sistemas sociais que tornam acessvel a complexidade do mundo enquanto a reduzem atravs de um dispositivo que substitui a insegurana por uma segurana autoconstruda. A estrutura das organizaes constituda de programas decisrios que tornam possvel a produo de decises a partir de decises. A sequncia das operaes que se efetuam por meio das organizaes conecta decises passadas a futuras, de modo que uma deciso tomada a partir de outra e torna-se pressuposto ainda de outras. A indeterminao produzida neste processo se generaliza e se especifica ao mesmo tempo. E mais: pode ser tratada porque, como havamos dito, autoproduzida e, portanto, objeto de expectativa. As organizaes, em seguida, produzem possibilidade de decises que diversamente no seriam disponveis. O sistema que se diferencia dessa maneira apresenta uma caracterstica particular: constitudo da reproduo de seus produtos. Tudo na organizao tratado como produto de decises efetuadas pela prpria organizao. Inclusive suas origens: as organizaes so sistemas que vinculam o futuro, de modo que so ligadas aos programas que constituem suas estruturas. Como tais programas so decises que se apresentam como premissas decisrias, eles, por sua vez, tambm podem ser transformados. O vnculo do futuro se realiza com base em operaes que, por se efetuarem conforme as alternativas, bifurcam o futuro que vinculam. Deixam-no aberto, mas tambm o determinam. A insegurana do mundo determina-se e se distribui na segurana interna das organizaes, que exibem, nesse formato reduzido, as inseguranas de fato. Para retomar as expresses de Simon, as organizaes so estruturas de absoro de insegurana. Essas realizam uma racionalidade especfica e, por isto, so carentes de recursos externos de legitimao. Sua racionalidade no se mede por critrios externos de racionalidade. Nas decises, a racionalidade no figura nunca como uma das alternativas disponveis. Ela sempre o terceiro excludo. A racionalidade das organizaes no pode ser imposta do
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exterior. Nem mesmo do sistema social que, em seu interior, organiza suas organizaes. O sistema social pode explorar a racionalidade de suas organizaes. Pense-se, por exemplo, no sistema educativo e em suas organizaes, como a escola ou a universidade, e nas organizaes que, como caixas dentro de caixas, se diferenciam em seu interior: uma aula ou um conselho de faculdade. Um sistema social pode explorar a racionalidade de suas organizaes, mas no pode se organizar. Todavia, nas condies de produo da complexidade na sociedade moderna, ele no opera sem organizaes que realizam possibilidades, anteriormente impensadas, da comunicao com o ambiente externo e com o interno. A estrutura das organizaes, a forma de organizao de suas premissas decisrias e as caractersticas de sua racionalidade determinam o nvel de complexidade que pode ser alcanado em uma sociedade. As organizaes coevoluem com a estrutura da sociedade na qual se diferenciam e na qual possibilitam o tratamento do ambiente pelos sistemas funcionais. Esses sistemas, de fato, operam sobre a base da incluso universal de todos. A sociedade do mundo no pode mais excluir nenhum deles da comunicao social. Todos devem poder ser includos. As organizaes, ao contrrio, operam sobre a base da distino entre membros e no membros das organizaes. Deste modo, podem praticar a excluso ou a incluso. Pense-se, por exemplo, na inveno da cidadania como tcnica de reintroduo da distino no interior da poltica. Mas tambm nas regras de admisso universidade ou nas tcnicas de controle da reprovao entre os alunos. Uma ltima considerao. Quando falamos de deciso no nos referimos ao processo psquico com base no qual se forma uma vontade. A conscincia ou a representao do indivduo possui certamente um papel, mas este no decisivo. At poder s-lo, mas isto pode no ocorrer. O decisivo que a deciso seja efetuada como comunicao e que a operao de comunicao, nas organizaes e atravs das organizaes, seja cultivada como deciso. Como deciso planejada, voluntria, evitada, efetuada, diferida, extorquida e comprada. Mas sempre como deciso produzida a partir de premissas que, tambm, so decises. Esta estrutura, da conexo entre operaes decisrias, deixa emergir o paradoxo da deciso, que sempre a unidade de uma diferena, ou seja, a funo do tempo das organizaes. Das consideraes que desenvolvemos deve ficar claro o motivo pelo qual as organizaes realizam uma funo inclusiva de reduo da complexidade: esta funo ligada a sua capacidade cognitiva. As organizaes podem aprender, elaborar informaes do ambiente, reagir s reaes do ambiente,
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mas, em particular, elas podem aprender, a partir de si mesmas, a usar como input seus prprios outputs. As organizaes podem construir-se como mquinas complexas, evitando assim bloquearem-se ao realizar um fim. Como ocorre, por exemplo, com o Estado, quando se torna apoltico e se transforma em regime.

5. O sistema poltico e as organizaes institucionais


Na sociedade mundial, o sistema poltico tambm tem o mundo como seu correlato. Na nica sociedade existente, que precisamente a sociedade mundial, o sistema poltico se especifica atravs do monoplio do meio da comunicao universal, que o poder. Na evoluo da poltica, a monopolizao do poder funda-se inicialmente sobre a necessidade de ativar o poder para excluir o poder. O paradoxo se resolve atravs da distino entre poder legtimo e poder no legtimo. Legtimo o poder que se funda sobre um direito ao poder. A constitucionalizao da poltica e do direito conclui o processo de autofundao do poder sobre o direito ao poder. A poltica, ento, assume a tarefa de encontrar recursos materiais de legitimao do poder. Como a comunicao social que se produz atravs do poder comunicao de decises coletivamente vinculantes, o sistema poltico se especifica como o sistema que torna disponvel a capacidade de produzir decises coletivamente vinculantes. Esta capacidade, por sua vez, exige uma especfica, reconhecida e plausvel capacidade de comunicao coletiva. Especfica, porque exclusiva do sistema da poltica, na reproduo do carter poltico da comunicao; reconhecida, porque se torna objeto de expectativas difusas e consideradas legtimas; plausvel, porque sujeita a condicionamento e regularidade. Em outros termos, para poder desempenhar sua funo social, a poltica deve ser organizada. No interior do sistema poltico, a evoluo diferencia organizaes. A organizao central do sistema poltico se chama Estado. A poltica assume, assim, uma forma especfica que a vincula, inevitavelmente, a sua organizao centralizada. No interior desta organizao, se diferenciam outras organizaes que conferem ao sistema poltico uma imensa capacidade comunicativa. O Estado, como organizao, torna-se assim destinatrio e autor da comunicao poltica, mas a poltica no se exaure e no se confunde com o Estado. O Estado fornece ao sistema poltico do mundo um destinatrio terRDA Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 256, p. 9-21, jan./abr. 2011

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ritorialmente delimitado, um nome, uma estrutura de condicionamento da comunicao, uma referncia operativamente eficaz da monopolizao do poder e capaz de evitar o recurso contnuo fora, atravs da contnua ameaa de recorrer ao uso da fora. No interior do sistema poltico, a organizao centralizada do Estado resolve o problema do fechamento autorreprodutivo da poltica, enquanto permite ao sistema realizar a produo de suas prprias decises sobre a base de suas prprias decises. A abertura do sistema em relao ao ambiente garantida pela inveno da representao poltica. Mas, por isso, o ambiente deve ser tratado como povo, uma inveno, esta ltima, que remonta ao final do sculo XVIII. Comparadas ao Estado, todas as organizaes polticas produzem prestaes de tipo acessrio; so lugares de produo de temas, de representaes de interesse, de politizao dos conflitos, de canalizao da comunicao social que poder ser tratada como material, como fonte, como sustento da comunicao poltica na forma deciso/no deciso. O Estado, em seu interior, somente organizao qual se referem todas as organizaes do sistema poltico, compreendida a prpria organizao do Estado. Esta diferenciao interna de fato irrelevante para o exterior do sistema. No exterior, o Estado atua como centro de atribuio da responsabilidade poltica, e para que tal atribuio possa ser efetuada, suficiente que seja reconhecida a sua capacidade de fazer valer seu poder. Como esta capacidade se realiza uma questo irrelevante, uma questo interna. A diferenciao interna ao sistema poltico realiza o esquema da distino centro/periferia e permite, ao sistema, alcanar altos graus de complexidade estruturada, manter juntas sua unidade e sua complexidade, multiplicar as organizaes na periferia sem perder nada do potencial de dispor de comunicao centralizada, isto , da capacidade de usar a distino de decidir/no decidir. A multiplicao das organizaes incrementa, em outros termos, a complexidade que o sistema poltico pode elaborar; sua capacidade de confrontar-se continuamente com os problemas que ele mesmo produz; de operar continuamente para o controle da prpria instabilidade. Uma instabilidade que produzida pelo sistema em seu interior. Diferenciao organizativa, autoinstabilizao da poltica e incremento da complexidade que o sistema pode elaborar, chama-se frequentemente de democratizao da poltica. democratizao da poltica concorre de modo decisivo a diferenciao da poltica e da administrao pblica, particularmente, da estrutura das organizaes da administrao pblica.
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6. A administrao pblica e suas organizaes


Uma administrao um sistema social de comportamentos organizados. Diferente de outras organizaes, o agir da administrao consiste no fato de que esse produz e comunica decises que vinculam o destinatrio. A administrao pblica a administrao do sistema poltico que dispe da legitimidade para produzir decises vinculantes nos confrontos de todos os destinatrios. um sistema social da distribuio de poder legtimo e formalizado. Este sistema pode ser identificado pelo fato de que, em um universo extremamente complexo, mantm constante uma ordem construda a partir de decises e dotada de complexidade reduzida e acessvel. O carter da deciso constitutivo da reduo de complexidade, porque fixa preciso no mbito de possibilidades diversas. Um potencial limitado que se mede, atravs de sua seletividade, em um universo complexo. As decises so tomadas com base em pontos de vista prefixados. Trata-se de normas, valores, metas, procedimentos que so utilizados como premissas decisrias e que atuam como estrutura para o processo decisrio. Constituem os programas decisrios com base nos quais opera a administrao. Neste sentido, o trabalho administrativo um trabalho programado. Naturalmente isto no significa, de fato, que a atividade seja predeterminada em seus resultados; nem mesmo que os resultados possam ser fixados de modo unvoco. Significa somente que o trabalho da administrao est liberado das consideraes que vo alm dos pontos de vista da seleo fixada nas premissas e que o processo decisrio no se produz na indeterminao. As premissas decisrias reduzem o espectro das possibilidades que devem ser consideradas e, deste modo, absorvem a insegurana. Reduzem a complexidade. O sistema social assim estruturado um sistema da comunicao de decises. Elabora informaes que recebe do ambiente e as transfere como resultado a outros lugares ou sistemas. A informao fornecida ou como estrutura generalizada atravs de premissas decisrias ou como irritao do ambiente. Libera o sistema de um controle contnuo do fluxo de informaes e, ao mesmo tempo, de uma dependncia direta do ambiente. Inputs e outputs do fluxo de informaes atuam reciprocamente como pontos de vista da seleo. Deste modo, o sistema opera nos limites determinados de variao. A administrao aproxima suas informaes no mbito de suas possibilidades de comunicao e, ao mesmo tempo, aproxima as comunicaes no mbito de suas possibilidades de informao. Assim a administrao constri seus limites de modo autnomo.
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A organizao da administrao uma forma especfica de auto-organizao. Esta forma depende, por sua vez, da estrutura do programa que constitui a premissa decisria. O programa pode fixar determinadas informaes como condies da escolha de determinadas comunicaes, ou, ainda, pode fixar determinadas comunicaes como invariveis e, por isto, prever a busca das informaes relevantes. No primeiro caso, tm-se os programas de tipo condicional; no segundo caso, os programas finalsticos. Em ambos os casos, a administrao produz, elabora e processa uma racionalidade autoconstruda e transforma irregularidade em regularidade, dependncia em autonomia.

7. A programao poltica e o planejamento racional


A diferenciao de uma administrao pblica no interior do sistema poltico torna possvel a especificao de uma racionalidade poltica exclusivamente vinculada elaborao poltica dos temas que a comunicao social, atravs da opinio pblica, isola como temas relevantes. A partir desta especificao de uma poltica no sistema poltico, a dominao poltica opera como uma mquina racional, como uma mquina histrica ou, se preferir, como uma mquina complexa. A poltica pode programar a ela mesma e confiar a elaborao de suas perspectivas inconsistentes racionalidade interna das organizaes da administrao pblica. Imunizada do contato direto com o ambiente, a poltica, atravs da prpria autofundao como poder legitimado no seu exerccio, pode ativar um domnio direto. Agora, a democratizao da poltica, pela qual a diferenciao da administrao pblica constitui um pressuposto inevitvel, significa somente que as premissas decisrias a partir das quais se realiza a manuteno da capacidade de tomar decises coletivamente vinculantes so premissas decisrias elaboradas no interior do sistema e no mais em seu exterior. Significa, assim, que a sintonizao destas premissas com o ambiente produzida na organizao que se chama administrao pblica. Significa, por fim, que o risco desta forma de reduo da complexidade um risco pelo qual a poltica responde. A presena da administrao no vrtice do sistema torna possvel uma autorreferncia negativa do poder: o uso de poder para eliminar o poder. Esta autorreferncia tambm chamada de democracia. A racionalidade da produo de legitimidade em que se especifica a poltica encontra seu reflexo na aplicao da respectiva legitimidade por meio da administrao pblica, que testa, no ambiente, a consistncia da sustentao poltica que lhe disponibiRDA Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 256, p. 9-21, jan./abr. 2011

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lizada. A racionalidade das operaes da administrao pblica depende da capacidade da organizao de se auto-organizar, imunizando-se da repolitizao de suas estruturas. Um planejamento racional da organizao possvel se a organizao pode estruturar seus prprios processos decisrios de modo a aprender, e aprender por si mesma. Critrios de oportunidade deste tipo, que combinam programas finalsticos e programas condicionais, reforam a estabilidade das organizaes. Comumente isto chamado de eficincia. O problema mais relevante para a administrao, para sua capacidade de reduzir a complexidade, est, entretanto, na diferenciao do ambiente, em particular, da poltica em relao poltica, das formas de seu recrutamento de legitimidade. A poltica apoltica da administrao no pode resolver os problemas insolveis da poltica. Essa pode ocupar-se somente dos problemas solveis de sua organizao. Quando dizem que as instituies devem interagir com o territrio, penso que as resistncias forma da diferenciao so ainda difceis de superar.

Referncias
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