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COLECCIN TIERRA F I R M E SERIE CONTINENTE AMERICANO

CRIMEN Y VIOLENCIA EN AMRICA LATINA

CRIMEN Y VIOLENCIA EN AMRICA LATINA


SEGURIDAD CIUDADANA, DEMOCRACIA Y ESTADO

H U G O FRHLING Y J O S E P H S. T U L C H I N

CON

HEATHER A.

GOLDING

A
FONDO DE CULTURA ECONOMICA COLOMBIA

Primera edicin: Fondo de Cultura Econmica, 2005

Crimen y violencia en Amrica Latina / traductores Eva Zimerman de Aguirre y Javier Escobar. Editores: Hugo Frhling y Joseph S. Tulchin. Bogot: Fondo de Cultura Econmica, 2005. 3 3 6 p.; 24 cm. (Tierra firme. Serie continente americano) Ttulo original en ingls: Crime and violence in Latin America. 1. Crimen - Amrica Latina 2. Criminologa - Aspectos econmicos Amrica Latina 3. Violencia - Aspectos econmicos - Amrica Latina 4. Criminologa - Aspectos sociales - Amrica Latina 5. Administracin de justicia - Amrica Latina 1. Frhling, Hugo, ed. n. Tulchin, Joseph S., 1 9 3 9 - , ed. ni. Zimerman de Aguirre, Eva, tr. rv. Escobar, Javier, tr. v. Tt. vi. Serie. 364.98 cd 19 ed. AJB9734

CEP-Banco de la Repblica Biblioteca Luis ngel Arango

The Johns Hopkins University Press, 1996, 2003 Traduccin de Eva Zimerman y Javier Escobar Fondo de Cultura Econmica, 2005 Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14200Mxico D . F . Ediciones Fondo de Cultura Econmica Ltda. Carrera 16 # 8 0 - 1 8 , Bogot, Colombia Cubierta: Sin ttulo, Luis Caballero, 1 9 7 8 Diagramacin y diseo de cubierta: Hugo Avila 958-38-0104-6

ISBN:

Todos los derechos reservados. Esta publicacin no puede ser reproducida, ni en todo ni en parte, por ningn medio inventado o por inventarse, sin permiso previo, por escrito, de la editorial. Impreso en Colombia - Prnted in Colombia www.fondodeculturaeconomica.com www.fce.com.co

CONTENIDO

Figuras y Tablas Prefacio 1. ' Introduccin: La seguridad ciudadana desde la perspectiva regional Por Joseph S. Tulchin y Heather A. Golding

ix 11 13

PRIMERA

PARTE:

TEMAS

PROBLEMAS

2.

La reforma de la polica y el proceso de democratizacin Por Hugo Frhling

29

3.

El control de la mala conducta de la polica en Amrica Por Paul Chevigny

63

4. * La seguridad ciudadana y la reforma del sistema de justicia penal en Amrica Latina Por Mauricio Duce y Rogelio Prez Perdomo 5. Amrica violenta: factores de riesgo, consecuencias e implicaciones para las polticas sobre la violencia social y domstica Por Andrew Morrison, Mayra Buvinic y Michael Shifter

91

117

* SEGUNDA

PARTE:

ESTUDIOS

DE

CASO

6.

La inseguridad y el miedo de la ciudadana: Respuestas pblicas y privadas en la Argentina Por Catalina Smulovitz

155

7.

La militarizacin de la seguridad pblica en el Per Por Carlos Basombro

187

8.

Las asociaciones entre la polica y la comunidad en el Brasil Por Paulo de Mesquita Neto y Adriana Loche

217

9.

Experiencias de participacin ciudadana en la prevencin del crimen en Centroamrica Por Laura Chinchilla

245

VIII

CONTENIDO

1 0 . El crimen institucionalizado y la vulnerabilidad de los Estados pequeos del Caribe Por Anthony P. Maingot

277

TERCERA

PARTE:

CONCLUSIONES

RECOMENDACIONES

1 1 . Una mirada al futuro: Pasos para reducir el crimen y la violencia en Amrica Por Joseph S. Tulchin y Heather A. Golding

307

Colaboradores

315

ndice

319

FIGURAS Y TABLAS

Figuras

5 . 1 . Tasas de homicidio en reas con bajos niveles de violencia,


1 9 8 4 7 1994

119 119 121 127 246 247

5 . 2 . Tasas de homicidio en reas con altos niveles de violencia,


1984

1994

5 . 3 . Tasas mundiales de vctimas de crmenes violentos 5.4. Determinantes de violencia a nivel de la sociedad y la comunidad, del hogar y del individuo 9.1 Tasas de vctimas en pases centroamericanos, 1 9 9 7 9.2 9.3 Tasas de crecimiento del crimen en tres pases centroamericanos,
1994-1997 1991-1997

(porcentaje) 251

Confiscacin de cocana en Amrica Central, (kilogramos)

Tablas

5.1.

Aos de vida ajustados por incapacidad

(AVAD)

perdidos

122

a causa de la violencia en 1 9 9 0 , por pas o regin 5 . 2 . Grado de violencia contra las mujeres en pases de Amrica Latina y el Caribe 5 . 3 . Ejemplos de crimen versus violencia 5.4. Costo socioeconmico de la violencia: tipologa 5 . 5 . Costos econmicos de la violencia social en seis pases de Amrica Latina (porcentaje del producto interno bruto de 1 9 9 7 ) 6 . 1 . Respuestas a la pregunta: "Fue usted vctima de uno o ms crmenes durante el ao?" (porcentaje) 6.2. Clasificacin de los crmenes: comparacin entre las ciudades de Rosario, el rea metropolitana de Buenos Aires (Secciones norte y oeste) y Buenos Aires (Capital) (porcentaje) 158 158 123 134 139 122

FIGURAS

TABLAS

6 . 3 . Respuesta a la pregunta sobre quines han sido vctimas de crimen en los ltimos doce meses, segn estrato socioeconmico (porcentaje) 8 . 1 . Comparacin de las tasas de crecimiento del homicidio en el Brasil,
1980-1995

164

219 221

8 . 2 . Comparacin de las tasas de crecimiento de homicidios entre la poblacin masculina en el Brasil,


1980-1995

8 . 3 . Comparacin de las tasas de crecimiento de homicidios entre la poblacin femenina en el Brasil,


1980-1990

222

8.4. Comparacin de las tasas de crecimiento de homicidios entre personas de 15 a 24 aos de edad en el Brasil,
1980-1995

223

8 . 5 . Comparacin de las tasas de crecimiento de homicidios entre personas de


25

224 228 249 263

34

aos de edad en el Brasil,

1980-1995

8.6. Capacitacin en derechos humanos del Comit Internacional de la Cruz Roja 9 . 1 . Tasas de homicidios en los pases centroamericanos,
1994-97

(P

or c a <

100.000

habitantes)

9.2

Resultados de una encuesta sobre la percepcin de la inseguridad por parte de los residentes de Hatillo, Costa Rica (porcentaje)

9 . 3 . Resultados de una encuesta sobre la imagen de la polica entre los residentes de Hatillo, Costa Rica (porcentaje) 9.4. Resultados de una encuesta sobre los ndices de vctimas de crimen entre los residentes de Hatillo (porcentaje) 1 0 . 1 Cmo percibe la poblacin a los jueces (porcentaje)

263

264

296

PREFACIO

Los integrantes del Programa Latinoamericano del Centro Woodrow Wilson comenzamos a interesarnos en el tema de la seguridad ciudadana a raz de nuestra preocupacin por la reforma judicial y la corrupcin en Amrica Latina. Abordamos estos ltimos en dos publicaciones anteriores:
Combating Corruption in Latn America [La lucha contra la corrupcin en

Amrica Latina]

(2000),

editada por Joseph S. Tulchin y Ralph H. Espach, edita-

y Modernizacin de la Administracin de Justicia en la Argentina ( 1 9 9 8 ) ,

da por Joseph S. Tuchin y Allison M. Garland. Estos intereses afines nos llevaron a centrarnos en el problema ms amplio de la seguridad ciudadana, sobre el cual organizamos un seminario con Hugo Frhling. La informacin recopilada en el presente libro representa la primera fase de esta investigacin sobre el tema. La segunda fase de nuestro trabajo sobre la seguridad ciudadana examina la reforma policial y judicial y la relacin entre la ciudadana y la polica. El Centro Woodrow Wilson organiz una serie de foros novedosos a lo largo de Latinoamrica para compartir con la polica, el sistema judicial y otros funcionarios estatales, los conocimientos que se haban obtenido del primer proyecto, y aprovech su posicin como agente neutral y "no peligroso" para reunir a todas las personas involucradas en el proceso de reforma. Dentro de poco tiempo ser editado un libro que compila los resultados de este trabajo sobre polticas pblicas. Estos dos primeros proyectos sobre seguridad ciudadana nos convencieron de que el aumento en las tasas de crimen y violencia no es el nico peligro que enfrentan los pases latinoamericanos. La percepcin de inseguridad, muchas veces exagerada, que tienen los ciudadanos, tambin representa una amenaza real para el rgimen democrtico. En consecuencia, nos dimos cuenta de que la participacin ciudadana en las iniciativas de reforma es invaluable para disminuir la sensacin de inseguridad y atenuar su impacto negativo sobre el sistema democrtico. Con esto en mente, formulamos nuestro ltimo proyecto sobre el tema, que consiste en una investigacin sobre la accin, orientada a reducir la distancia entre los ciudadanos y las fuerzas del orden pblico, con el objeto de promover una mejor comunicacin entre los dos sectores y ayudar a reducir la percepcin de inseguridad.

XII

PREFACIO

Las actividades del Programa Latinoamericano sobre seguridad ciudadana no habran sido posibles sin el apoyo generoso de la Fundacin Tinker, que financi el proyecto sobre la reforma judicial, y de la Fundacin William y Flora Hewlett, que apoyaron la publicacin de este libro. Los editores tambin quisiramos extender nuestro especial aprecio a Meg Ruthenburg, asociada al Programa Latinoamericano, que condujo el presente libro hasta las etapas finales de publicacin. Adems, agradecemos a los internos del Programa Latinoamericano, Kristin Berger, Carolina Dallal, Craig Fagan, Jacqueline Lee y Audrey Yao por su trabajo meticuloso en la preparacin del manuscrito para su publicacin.

INTRODUCCIN: LA SEGURIDAD CIUDADANA DESDE UNA PERSPECTIVA REGIONAL


Por Joseph S. Tulchin y Heather A. Golding

Uno de los rasgos ms sorprendentes de la comunidad mundial hoy en da es que un gran nmero de personas se sienten cada vez ms "inseguras". En una encuesta tras otra, en elecciones nacionales, regionales y locales, la opinin pblica expresa su sensacin de inseguridad. En trminos polticos, se ha vuelto imperativo responder a este malestar; no hacerlo trae consecuencias electorales inmediatas. Sin embargo, no siempre est claro
cual

debe ser la respuesta apropia-

da frente a la inseguridad ciudadana. En el nivel local puede tratarse simplemente de aumentar la fuerza policial en las calles para combatir el crimen -una cuestin sencilla de voluntad poltica y recursos-. Pero, en algunos casos, las instituciones en las que se apoya el orden pblico - l a polica y el sistema judicial- pueden resultar inadecuadas para la tarea o haberse convertido ellas mismas en una fuente importante de inseguridad. Sea cual sea la causa de la inseguridad ciudadana, casi todos los pases de Latinoamrica se han embarcado en algn tipo de reforma de la polica, del sistema judicial o de ambas entidades.
L A F I N A N C I A C I N D E LAS INICIATIVAS D E REFORMA

Una de las razones que explican la presencia generalizada de iniciativas de reforma en la regin es el hecho de que tales programas pueden recibir el apoyo de instituciones internacionales de financiacin. En aquellos lugares donde la reforma de la polica representa una prioridad nacional, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo ofrecen prstamos con el objetivo de hacer que estas entidades estatales se vuelvan ms eficientes y productivas. La primera pregunta que debe formularse es: Qu clase de recursos se requerirn para profesionalizar la polica en un pas particular? Y, especficamente, qu tanta capacitacin y qu nivel salarial seran necesa-

TLCHIN Y GOLDING

ros? Al tratarse de un problema que comparten la mayora de los gobiernos de la regin, sera posible plantear un tratamiento comn -sin perder de vista las variaciones nacionales-. Ciertas naciones estn mejor organizadas que otras; algunas poseen ms recursos que las dems. A partir de estos indicadores, las instituciones internacionales de financiacin podran definir su aproximacin al problema desde una perspectiva regional y adaptar sus programas de prstamo a las necesidades nacionales. Una de las estrategias ha consistido en usar la financiacin federal o internacional para estudiar las condiciones locales del crimen. As por ejemplo, en algunos sectores urbanos de Latinoamrica se han aplicado tcnicas que han dado buenos resultados en los Estados Unidos y en Europa, para determinar la ocurrencia de crmenes contra la propiedad, con el fin de adjudicar de una forma ms eficiente los escasos recursos en la lucha contra el crimen. La limitacin de los recursos tambin entra en juego al considerar los vnculos entre las vctimas de la violencia y aquellas personas que se sienten ms inseguras a partir de las cifras reveladas en las estadsticas sobre criminalidad. La gran mayora de los crmenes contra los individuos y la propiedad ocurren entre los sectores pobres de la poblacin. Pero son justamente stos los que tienen una menor probabilidad de denunciar los crmenes a las autoridades y los que con mayor frecuencia perciben a la polica o el sistema judicial como entidades extraas, distantes o, lo que es peor, hostiles. En este mismo sentido se orienta la observacin que hace Hugo Frhling (captulo 2) cuando dice que la falta de recursos pblicos para las fuerzas policiales ha llevado a que se acuda cada vez ms a la financiacin privada, lo cual ha hecho que la polica preste una mayor atencin a la clase alta, pues es ella la que aporta tales dineros. Adems, dado que los ms pobres son los menos inclinados a movilizarse polticamente, es poco probable que se tomen en cuenta su actitud o sus opiniones sobre las diversas vas de solucin que la sociedad o el Estado pueden proporcionar.

I N I C I A T I V A S PARA REFORMAR LOS S I S T E M A S D E O R D E N PBLICO

Aunque prcticamente cualquiera admite que se necesita alguna reforma, todava no hay un consenso amplio sobre cul es la mejor manera de lograr este objetivo comn. A nivel nacional, varios pases han intentado definir mejor sus cdigos penales mientras otros han dado inicio a programas formales de capacitacin para la polica, que incluyen temas como el cdigo

INTRODUCCIN

penal, los derechos del ciudadano, los derechos humanos y el debido proceso. Para Frhling, en toda Latinoamrica y el Caribe las iniciativas de reforma se han concentrado principalmente en el desarrollo de nuevas estrategias para reducir el crimen y la violencia, en la profesionalizacin de las fuerzas policiales, el mejoramiento de las relaciones entre la polica y la comunidad y el manejo de los recursos para aumentar la eficiencia policial. Aunque muchos de los autores de este libro analizan las experiencias de un pas o regin particulares, casi todos los captulos examinan los proyectos ms amplios de reforma a las entidades de orden pblico. En varios pases se estn haciendo esfuerzos para informar a la poblacin y a la polica sobre la manera de establecer una buena relacin de mutuo beneficio. Algunos pases ya se encuentran en la primera ronda de prstamos para financiar los programas de polica comunitaria y otros cambios en la cultura local, por lo general bajo la forma de uno o ms casos piloto que se pagan con prstamos blandos del Banco Interamericano de Desarrollo. Existe un amplio consenso en que las iniciativas de reforma deben apuntar a reducir la distancia entre los grupos sociales y entre la sociedad y el Estado. Son especialmente Catalina Smulovitz (captulo 6 ) , Paulo de Mesquita Neto y Adriana Loche (captulo 8 ) , y Laura Chinchilla (captulo 9) quienes describen uno de los mtodos ms populares que han adoptado los gobiernos y las fuerzas policiales en toda Latinoamrica para lograr este propsito: los programas de polica comunitaria, cuyo objetivo consiste en acercar a los "protectores" y a los "protegidos" para aumentar la confianza, disminuir los ndices de criminalidad y mejorar las percepciones de la ciudadana sobre su seguridad personal. En pases que tienen una tradicin larga y fuerte de participacin ciudadana e iniciativas locales es fcil promover entre la poblacin la idea de la polica comunal. En Latinoamrica, donde estas tradiciones no existen o son demasiado dbiles, se presentan al menos tres grandes dificultades incluso para empezar a discutir el concepto. La primera es que en aquellos pases que han sufrido dictaduras militares recientemente, lo ltimo que muchos desearan sera acercar las fuerzas del orden a la comunidad. La segunda se refiere a la ausencia de un vnculo de confianza entre los ciudadanos y estos organismos, lo cual dificulta y paraliza la comunicacin entre ambos -indispensable para el xito del esquema de la polica comunitaria-. Y la tercera: debido a que el tamao y la capacidad del Estado son reducidos, y a que los ciudadanos consideran que la polica es incapaz de proporcionarles la seguridad que desean o necesitan, existen grupos de ciudadanos

TLCHIN

G O L D I N G

que se esconden tras el disfraz de la polica de orientacin comunitaria para establecer fuerzas de seguridad privada y tomarse la justicia en las propias manos. Privatizar la vigilancia no es la solucin, por el contrario, slo aumenta la sensacin de inseguridad y excluye a grandes segmentos de la poblacin de cualquier forma de participacin en la bsqueda de su propia seguridad.
EL DESARROLLO DE POLTICAS PBLICAS PARA A U M E N T A R L A SEGURIDAD C I U D A D A N A

Sin embargo, despus de decir esto, an estamos lejos confiar en un "modelo" especfico de reforma o de haber identificado una "prctica mejor" para aliviar la inseguridad ciudadana. Cuando las personas responsables de disear las polticas pblicas se enfrentan al reto de formular propuestas de reforma, deben tener en cuenta varios factores. El primero y ms importante es la brecha entre las "representaciones subjetivas de inseguridad" y las condiciones objetivas del crimen y la violencia en cada sociedad. Es necesario identificar las causas de la percepcin de inseguridad, pues se trata de un fenmeno real que no debe desestimarse ni tomarse a la ligera. El aumento en las tasas de criminalidad tambin es real. No obstante, tal como sealan Smulovitz (captulo 6) y Basombro (captulo 7 ) , los datos de opinin tambin permiten ver que sta exagera en gran medida las tasas de crimen y el impacto que ste tiene en el vecindario y en su sociedad. Por lo tanto, es importante ajustar la reaccin de la gente a la realidad concreta, y no a las percepciones ms desaforadas. Es justamente aqu donde yace el peligro en trminos polticos. Al buscar votos, los candidatos prometen "ser duros con el crimen", y admitir "cero tolerancia" con los delincuentes. Lo ms probable es que estas promesas acaben por debilitar an ms los fundamentos de la ley, el orden y el debido proceso. Adems, as como argumenta Paul Chevigny en el captulo 3, hay pocos datos que indiquen que el uso de la fuerza aumenta el orden. De hecho, este autor menciona una serie de estudios a partir de los cuales puede decirse que no existe una relacin entre el uso de la fuerza letal y la frecuencia de detenciones o crmenes; el autor propone que, aunque las evidencias confiables sean escasas, esto mismo debe ser cierto en el caso de la fuerza no letal. Otro obstculo que enfrentan las reformas es la tensin entre las soluciones a corto plazo para los problemas inmediatos y la necesidad de atacar

INTRODUCCIN

las causas profundas del problema, estrategia que slo puede producir resultados a largo plazo. Por ejemplo, los alcaldes que estn preocupados por su imagen poltica seguramente preferirn poner un mayor nmero de policas en las calles para disminuir la frecuencia del crimen en algunos vecindarios, en vez de formular polticas amplias para reducir el desempleo, la desigualdad y la pobreza. Los gobiernos federales tienen un poderoso sentido de la brevedad de su mandato, que los impulsa a buscar soluciones rpidas. Andrew Morrison, Mayra Burinic y Michael Shifter (captulo 5) argumentan que la tendencia a privilegiar las acciones punitivas sobre las polticas sociales en el combate al crimen aumenta debido a la falta de datos sobre los costos de los programas -aun desde una perspectiva contable-, que permitan evaluar los beneficios de los proyectos que tratan de abordar los problemas sociales subyacentes. Es necesario que un mayor nmero de pases inviertan en programas de prevencin, que hagan posible establecer un anlisis comparativo de sus costos y beneficios.
L INSEGURIDAD Y E L GOBIERNO D E M O C R T I C O

Todas estas fuentes de inseguridad afectan el tipo de ciudadana dentro del sistema democrtico. En esta forma de gobierno, mejorar la seguridad - a l igual que otros asuntos importantes, tales como la equidad y el bienestar social- implica aumentar tanto la responsabilidad de los organismos estatales como la participacin ciudadana. Mauricio Duce y Rogelio Prez Perdomo analizan la importancia de la supervisin de la polica por parte de los actores nacionales e internacionales y subrayan que lo ms probable es que los ciudadanos se sientan ms seguros si perciben que sus dirigentes estn atentos y la polica es responsable y confiable. La "sensacin de inseguridad" acaba por alienar al individuo de su sociedad, lo cual va en detrimento de la creacin de un sentido de comunidad. En una sociedad fragmentada las soluciones de las polticas pblicas frente a los problemas de violencia e inseguridad tienen pocas probabilidades de resultar efectivas; de hecho, ellas suelen crear barreras entre los grupos sociales. Este e uno de los principales conceptos a la hora de definir los programas y evaluar su xito relativo. Formular propuestas que respondan al aumento en las tasas de crimen o a la percepcin de inseguridad cada vez mayor resulta an ms complicado por el hecho de que en algunos casos la causa de la inseguridad puede estar en grupos criminales internacionales que exigen una accin multilateral.

Tl/LCHIN Y G O L D I N G

Chinchilla (captulo 9) y Anthony P. Maingot (captulo 1 0 ) ilustran la gravedad de este problema en pases pequeos como los de Centroamrica y el Caribe, donde las instituciones de orden pblico han estado sometidas a tanta presin por parte del crimen internacional organizado, que ya no son capaces de proteger a la poblacin. Ante la limitada capacidad de sus fuerzas policiales, estos gobiernos suelen buscar ayuda y proteccin en el ejrcito, en las agencias multilaterales y en los Estados Unidos. Los proyectos de separar a la polica del estamento militar son una prioridad en toda la regin, en particular en aquellos pases que hace poco han salido de perodos de gobiernos autoritarios de corte militar y cuyas instituciones de orden pblico an se encuentran en proceso de consolidacin. Por lo tanto, movilizar a las fuerzas armadas para luchar contra el crimen causa escozor. As pues, en estos casos, debido a la naturaleza internacional del crimen, el problema de la inseguridad ciudadana se desdibuja y entra a formar parte de un debate que sola ser exclusivo de la poltica de seguridad nacional. En relacin con un tema especialmente sensible, el del combate al narcotrfico, el recurso a la ayuda militar de los Estados Unidos y la presin de este pas para que se usen las fuerzas armadas y se libre una "guerra contra las drogas" a menudo hacen que los ciudadanos no se sientan ms seguros, sino todo lo contrario.
U N V I S T A Z O G E N E R A L A LOS R E S U L T A D O S

El desafo para las polticas pblicas consiste en identificar y separar nuestras concepciones sobre el problema y la forma como se definen los distritos electorales, para disear soluciones apropiadas para cada caso. El denominador comn a todas las soluciones debe ser el fortalecimiento de las instituciones democrticas as como el del vnculo entre stas y los ciudadanos para quienes fueron diseadas. En el estudio del problema de la seguridad ciudadana, el enfoque comparativo ofrece ventajas importantes. En primer lugar, proporciona una dimensin del problema. Segundo, plantea cmo se relaciona un aspecto, por ejemplo la delincuencia, con otros factores y, lo que es ms importante, con respecto al diseo de las soluciones propone cmo se pueden formular polticas que se centren en un solo aspecto del problema y den buenos resultados. La tercera ventaja del estudio comparativo es que seala ejemplos de xito y fracaso, de manera que permite comprender qu hace que algunas polticas especficas sean efectivas o no. Se trata pues de un enfoque que

INTRODUCCIN

intenta buscar las "mejores prcticas", una aproximacin que parece estar bastante de moda. Pero el mtodo comparativo encierra peligros de los cuales debemos cuidarnos. Algo que funciona en Nueva York puede no hacerlo en Santiago. Por ejemplo, aunque la campaa draconiana de "cero tolerancia" del antiguo alcalde Rudolph Giuliani puede parecerle atractiva a los funcionarios de cualquier regin metropolitana, el fuerte tono en que se condujo y el enorme abismo que abri entre los grupos socioeconmicos y tnicos de Nueva York podran volverse un factor destructor y corrosivo en un medio poltico y cultural diferente. La historia y la cultura son cruciales para determinar si una medida o reforma especficas resultan apropiadas en un caso dado. Por ejemplo, la historia reciente de dictaduras militares en pases como Argentina y Chile indica que militarizar la guerra contra el crimen, aun de un crimen internacional organizado como el narcotrfico, crea ms problemas de los que puede solucionar. En estas sociedades, los sentimientos antimilitares son ms fuertes de lo que la mayor parte de los responsables de las polticas en los Estados Unidos puedan imaginar. En Amrica Latina el objetivo de cualquier iniciativa para manejar la seguridad ciudadana debe consistir en fortalecer tanto las instituciones civiles de orden pblico como el sentido de ciudadana entre la poblacin. En aquellos casos en que la criminalidad y la seguridad ciudadana afectan la agenda tradicional de la seguridad nacional y cruzan los lmites internacionales, deben crearse mecanismos o fortalecerse aqullos que permitan una cooperacin ms eficaz y gil entre los servicios nacionales de orden pblico. Tal vez esto requiera acuerdos y tratados internacionales, pero no exige volver a militarizar la seguridad ciudadana.
U N A V I S I N G E N E R A L D E L LIBRO

Los captulos del libro abarcan una amplia regin geogrfica y centran su atencin en el tema de la seguridad ciudadana desde una gran variedad de perspectivas. La obra se divide en tres partes. Los captulos de la primera seccin examinan los problemas que predominan en el anlisis de la seguridad ciudadana en toda Amrica: la reforma a la polica y la democratizacin; las iniciativas para controlar la mala conducta de la polica; la reforma del sistema penal y las implicaciones de las polticas pblicas orientadas a enfrentar la violencia social y nacional. La segunda presenta estudios de caso

TULCHIN

G O L D I N G

relacionados con las experiencias de los pases de Amrica Latina y el Caribe. En la tercera parte los editores ofrecen una serie de recomendaciones que apuntan a reducir la violencia y el crimen en el continente. En el captulo 2 Frhling examina los pasos que han dado muchas naciones de la regin para reformar sus fuerzas policiales. El autor observa que las reformas actuales en Latinoamrica muestran un giro hacia modelos de administracin de la polica cada vez ms democrticos, que subrayan el respeto a los derechos individuales. Argumenta que, si bien en muchos pases se considera necesario realizar una reforma de la polica para favorecer el desarrollo econmico y la calidad de la democracia, las iniciativas encuentran varios obstculos -como el legado del control militar de las fuerzas policiales y el crecimiento desenfrenado de las tasas de criminalidad- que han hecho que muchas fuerzas policiales vuelvan a las medidas represivas. Frhling define las funciones y responsabilidades que tiene la polica en un Estado democrtico moderno y luego considera algunas de las dificultades y deficiencias que enfrentan las fuerzas policiales de Latinoamrica, entre ellas la falta de especializacin, de profesionalismo y de apertura hacia la poblacin. A partir de tres proyectos actuales de reforma policial, en la provincia de Buenos Aires, en Colombia y en Sao Paulo, concluye que el contexto socio-poltico en el cual se introducen las iniciativas tiene una gran influencia en el origen, desarrollo y resultado de las mismas. Por ltimo, considera las dificultades de aplicar modelos tericos de pases industrializados a las realidades urbanas, sociales y culturales de Amrica Latina. En el captulo 3, Chevigny propone un anlisis general de la corrupcin en los sistemas latinoamericanos de orden pblico y argumenta que sta se origina esencialmente en la propia hipocresa de los ciudadanos: queremos abusar de ciertas leyes mientras lo consideremos justificable, pero no estamos dispuestos a abolir las normas que prohiben tales acciones. Sin embargo, la corrupcin representa una grave amenaza para la seguridad ciudadana porque conduce a la arrogancia del poder por parte de quienes lo detentan. Chevigny revisa las posibles opciones para combatir la corrupcin y esboza los pasos que el gobierno central, el poder legislativo y el judicial pueden dar para controlar el problema; dice que es indispensable establecer un sistema en el cual la polica comprenda que tendr que responder por las acciones inadecuadas. En este sentido, es crucial que se imponga disciplina en la entidad y una veedura externa para librarla de las prcticas corruptas;

INTRODUCCIN

el autor considera igualmente necesario establecer unos criterios internacionales mnimos que permitan definir los actos incorrectos, de manera que cuando la fuerza policial no cumpla con ellos, la comunidad internacional pueda abordar el problema. Concluye que los reglamentos y la capacitacin orientados a minimizar la mala conducta de los policas seguirn siendo poco efectivos mientras los agentes perciban que stos no se harn cumplir. En el captulo 4, Duce y Prez Perdomo rastrean la evolucin de los sistemas de justicia penal desde la Edad Media hasta la Amrica Latina actual desde un punto de vista socio-poltico, y argumentan que aun despus de la reforma europea de la segunda mitad del siglo xix, el sistema penal latinoamericano sigui apegado al sistema inquisitivo de la poca medieval. El captulo examina los principales componentes y la situacin actual de la justicia penal en la regin y analiza los modelos de reforma; describe las modificaciones recientes en el sistema latinoamericano y se centra en el impacto de la reforma sobre la seguridad ciudadana. Los autores argumentan que no puede esperarse que las reformas satisfagan todas las exigencias sociales creadas por los problemas de inseguridad objetiva y subjetiva y afirman que, a corto plazo, las expectativas demasiado altas constituyen uno de los obstculos ms serios para alcanzar el xito de las mismas. Finalmente, advierten que el proceso de cambio slo cumplir sus objetivos si se logra tener una fuerza policial ms moderada, un sistema judicial ms eficiente y una mejor comprensin por parte de la ciudadana. En el captulo 5 Morrison, Buvinic y Shifter examinan algunos patrones de crimen y violencia en sociedades latinoamericanas y presentan consideraciones para la formulacin de respuestas estatales que apunten a su reduccin. Aunque anotan que las percepciones de seguridad reciben una gran influencia de la representacin que los medios de comunicacin hacen de la violencia, deciden concentrarse en las causas de la misma y no en las percepciones que la rodean. Estos tres autores exponen un conjunto de datos sobre homicidios y sobre la prevalencia de la violencia domstica, as como algunos de los efectos de la violencia en la salud pblica, para luego analizar los diferentes tipos de violencia que azotan a la regin y categorizarlos de acuerdo con diferentes variables: las vctimas de la violencia, los perpetradores de la misma, los motivos para ejercerla y las relaciones entre aqullos que la comete y la sufren. Luego, abordan los principales factores de riesgo para la violencia a nivel de la comunidad, el hogar y el individuo.

TLCHIN Y G O L D I N G

Igualmente, intentan estimar los costos socio-econmicos de la violencia y por ltimo, proponen la implementacin de alternativas para reducirla: programas integrados en lugar de proyectos especficos, iniciativas nacionales en vez de estrategias locales y -quiz lo ms controversial-, plantean la necesidad de darle prioridad a las medidas de prevencin frente a las remedales. Argumentan que, en trminos de costo-beneficio, las polticas preventivas suelen ser ms eficientes que las opciones de tratamiento. La segunda parte del libro est conformada por algunos estudios de caso que comienzan en el captulo 6 con un anlisis de la inseguridad ciudadana en Argentina. Consistente con la tendencia regional, la tasa de crmenes en este pas ha aumentado; sin embargo, los datos muestran que sigue siendo relativamente ms baja que la de otros pases y reas urbanas. Los argentinos perciben que su sociedad es ms violenta de lo que revelan las estadsticas oficiales. Esta representacin inexacta de la inseguridad es muy importante, pues genera la exigencia de nuevas polticas a la vez que hace necesario tener en cuenta esta diferencia entre el aspecto objetivo y subjetivo de la criminalidad a la hora formular las respuestas. Smulovitz examina una gran variedad de datos para determinar la verdadera dimensin del problema del crimen en la sociedad argentina y estudia la naturaleza del miedo, por medio de un anlisis sobre lo que la gente teme y la manera como varan los miedos entre grupos econmicos y etreos. Como conclusin, seala tres formas contradictorias de valorar las causas de la inseguridad en dicho pas: un crecimiento real de la criminalidad, un aumento en la percepcin del crimen y las deficiencias en la estructura y funcionamiento de la polica. Smulovitz concluye que la falta de consenso respecto a las races del problema impide el desarrollo de un plan amplio para combatirlo. Tambin resalta la necesidad de que los funcionarios encargados de disear las polticas pblicas sean sensibles al legado histrico de los aos de gobierno militar. Quienes trazan estas directrices deben actuar con especial cautela frente a la expansin de los poderes de la polica. En el captulo 7, Basombro se ocupa con el tema de la militarizacin de la seguridad pblica en el Per. La particularidad histrica de este pas, que incluye una transicin del gobierno militar al democrtico en la dcada de 1 9 8 0 y el posterior regreso al rgimen autoritario, ha dejado a la polica en una posicin de subordinacin frente al estamento militar. En estas circunstancias, es difcil convencer a la poblacin, cansada de ser azotada por el crimen, de los beneficios de analizar las causas ms profundas de la vio-

INTRODUCCIN

lencia, en especial despus de los ltimos perodos de violencia generalizada. Para Basombro, es precisamente este miedo a la inseguridad y a la incapacidad del Estado moderno para abordar los problemas del crimen y la violencia lo que confiere legitimidad a los regmenes autoritarios. A mediados de la dcada de 1 9 8 0 , la polica tuvo que retirarse de las reas rurales por causa de grupos guerrilleros como Sendero Luminoso, particularmente en aquellas zonas sujetas a la violencia poltica y al trfico de drogas. La cuota de muertos lleg a nmeros aterradores en el campo, y ante la ausencia de una respuesta estatal coherente, la poblacin rural tom control directo sobre el orden pblico. Aunque se dice que esta reaccin de la comunidad contribuy a la derrota de Sendero Luminoso, Basombro explica que la continuidad de su presencia representa un obstculo para el surgimiento de instituciones democrticas. En el captulo 8, De Mesquita Neto y Loche examinan las relaciones entre la polica y la comunidad desde la transicin a la democracia en el Brasil, y sostienen que los esfuerzos del gobierno y la polica para combatir el crimen y la violencia se han visto debilitados por la persistencia de la crueldad de los policas y la poca confianza que la comunidad tiene en estas instituciones. En su intento por controlar el crimen y estimular a los agentes para que desarrollen un mayor respeto por los derechos humanos y las instituciones democrticas, el Estado adopt una estrategia de polica comunitaria. Los autores exploran numerosas experiencias con este esquema de polica en el Brasil. A manera de conclusin, apuntan tres diferencias principales entre estos tipos de iniciativas: los proyectos de polica comunal dirigidos principalmente por el Estado; los programas orientados desde el nivel local o municipal; por ltimo y menos frecuentes, los conducidos por grupos comunitarios o entidades no gubernamentales. Segn los autores, en este momento sera prematuro hacer una evaluacin general de dichas experiencias. En el captulo 9, Chinchilla explica que en muchos pases centroamericanos las tasas de mortalidad generadas actualmente por la actividad criminal son ms altas que las registradas durante los perodos del conflicto armado y describe los principales factores asociados con el crimen en la regin: el deterioro de las condiciones socioeconmicas, los efectos remanentes del conflicto armado, la presencia cada vez mayor del crimen organizado y el estado incipiente de las instituciones para el control social.

TLCHIN Y G O L D I N G

Chinchilla se refiere entonces de manera crtica a los intentos de reforma a la justicia penal y a las instituciones de seguridad pblica en Amrica Central. Con respecto a esta ltima, argumenta que la regin ha dado un giro hacia una nueva doctrina que define la seguridad como condicin para el desarrollo y tiene en cuenta el concepto de desarrollo humano y la relacin entre el gobierno y los gobernados, en lugar de centrarse en el control del primero sobre los segundos; este nuevo enfoque tambin traza una clara distincin entre la seguridad nacional y la seguridad ciudadana, desmilitarizando as de cierta manera a la polica. Un rasgo esencial de este cambio de modelo son los proyectos de polica comunitaria. La autora describe en detalle tres de ellos, en Costa Rica, El Salvador y Honduras, y en todos los casos pone de presente la necesidad de ejecutar acciones preventivas, depositar mayor confianza en la participacin ciudadana y reformar las instituciones democrticas. Argumenta que se requieren estudios adicionales para enriquecer el anlisis de estos tipos de iniciativa y establecer parmetros para juzgar el resultado de tales experiencias. La internacionalizacin del crimen y la vulnerabilidad de los pequeos estados del Caribe es el tema que aborda Maingot en el captulo 1 0 . El autor describe la vulnerabilidad econmica, ecolgica y poltica de estos pases y seala que el tamao de las islas no es el factor fundamental para explicar la debilidad estatal; en su lugar, apunta a la importancia de la cohesin social interna y a la fuerza de las instituciones. Para Maingot, la mayor amenaza de estas islas es el crimen internacional, precisamente porque socava estos dos factores. Se calcula que hoy en da, cerca del 4 0 % de la cocana destinada a los mercados europeos y estadounidenses pasa por el Caribe. Maingot describe los factores que hacen a las islas tan atractivas para los carteles internacionales: la geografa, la corrupcin generalizada y las laxas leyes bancarias, as como la enorme red de instituciones financieras no bancarias y la apertura de sus economas. Pasa entonces a describir la reaccin de la regin ante la pandemia de criminalidad actual y el deseo de atacarla en lugar de debatir sus causas. Segn el autor, en vez de reformar las instituciones de orden pblico, las naciones caribeas buscan solucionar sus problemas por medio de una imposicin cada vez ms fuerte de.las medidas punitivas ejercidas por estos organismos llenos de fallas. Hacia el final, Maingot explora si un proceso de militarizacin sera capaz de transformar a estos pases en "Estados guarnicin". La resistencia

INTRODUCCIN

del gobierno a cederle cualquier autoridad a los militares y la oposicin al cambio constitucional indican que ste es un escenario poco probable. La tercera parte del libro ofrece siete recomendaciones para las polticas pblicas relacionadas con el crimen y la violencia; en ellas se propone la ejecucin de reformas para cerrar la brecha entre las fuerzas pblicas de seguridad y los ciudadanos y la creacin de herramientas para definir objetivos claros y medir la efectividad de la polica, as como para lograr una visin ms amplia de la actividad de esta entidad. A la vez, se recomienda abordar el crimen por medio de acciones preventivas y del fortalecimiento de las instituciones democrticas. Para hacer frente al crimen y la violencia en Latinoamrica es preciso incluir programas de profesionalizacin de las fuerzas del orden, disear polticas que sean sensibles a las heridas que causaron los pasados regmenes militares y crear alianzas entre las organizaciones internacionales, el Estado y la sociedad civil. La aplicacin de estas recomendaciones es imperativa para lograr la seguridad pblica en el contexto del sistema democrtico. Una aproximacin inadecuada al tema de la inseguridad podra llevar a que los ciudadanos exijan formas ms represivas de control y proteccin y, por lo tanto, al debilitamiento de las perspectivas democrticas en la regin.

PRIMERA PARTE

TEMAS

PROBLEMAS

LA REFORMA DE LA POLICA Y EL PROCESO DE DEMOCRATIZACIN


Por Hugo Frhling

En aos recientes, y de manera paralela a la consolidacin de las instituciones civiles en un nmero importante de pases latinoamericanos, se ha presentado un aumento generalizado de la violencia criminal. Como lo muestran los captulos 5 y 9, al menos durante la primera mitad de la dcada de 1 9 9 0 hubo un fuerte incremento en el crimen violento, lo cual ha hecho necesario emprender una gran cantidad de medidas polticas, entre las cuales se destacan los esfuerzos de varios pases de la regin por reformar el sistema de justicia penal y los organismos de polica. Estos proyectos de reforma incluyen: la creacin de una nueva polica civil en El Salvador, Guatemala y Hait; el cese del control militar sobre la polica en Honduras; los intentos de sanear la polica nacional de los miembros corruptos y crear una nueva estructura institucional en Colombia; los cambios en el sistema de seguridad de la provincia de Buenos Aires y la ejecucin de una estrategia de polica de orientacin comunitaria por parte de la polica militar de Sao Paulo. Tambin se estn llevando a cabo reformas menos profundas, como la definicin de indicadores de manejo para evaluar el desempeo de la polica chilena y los proyectos de profesionalizacin de la Polica Nacional nicaragense. Estos cambios, que an se encuentran en su etapa inicial, poseen, por el momento, elementos contradictorios y en varios casos han tenido que echar marcha atrs despus de un tiempo. Sin embargo, deben verse como una respuesta a los serios problemas que enfrentan estas fuerzas policiales para afrontar la realidad actual. En trminos generales, y especialmente en Centroamrica, se ha buscado separar a la polica de las fuerzas armadas y darle autonoma, fortalecer la vigilancia sobre la violencia policial, profesionalizar a los funcionarios por medio de cambios en el proceso de reclutamiento y capacitacin y tratar de establecer un dilogo sobre la importancia de la participacin comunitaria. Desde hace ya varios aos, algunos analistas han demostrado que muchas de las fuerzas policiales de la regin eran ineficientes y estaban

FRHLING

estructuradas con base en modelos inconsistentes con el sistema democrtico. Bayley


(1993)

afirm que muchas fuerzas policiales de Latinoamrica

eran militares en su naturaleza, lo que significa que no hay una separacin estricta entre la polica y las fuerzas armadas. A partir de esta tesis, propuso cinco hiptesis sobre las relaciones entre la polica y la comunidad. De acuerdo con la primera, un porcentaje importante de las denuncias que la poblacin tena contra la institucin se referan a la comisin de crmenes serios. A diferencia de lo que suele suceder en las democracias desarrolladas, las personas slo recurran a la polica cuando era absolutamente necesario. La segunda planteaba que la polica responda mucho ms a las necesidades del gobierno que a las exigencias de los ciudadanos. Postulaba tambin que, en situaciones similares, la polica latinoamericana recurra a la fuerza ms a menudo que la de los sistemas democrticos consolidados. Adems, haba menos supervisin a la entidad que en estos ltimos. Finalmente, sealaba que el grado de apoyo pblico a la polica sola ser bajo y que, como resultado de su estructura y funcionamiento interno, el personal subordinado obedeca rdenes pero careca de autonoma para responder de manera creativa a los problemas. De hecho, aunque existen diferencias entre un pas y otro (Rico
1998),

varios cuerpos de polica de la regin han sido objeto de grandes cuestionamientos y crticas, como resultado de numerosos factores: exceso de violencia en el cumplimiento de sus deberes (Mingardi 1 9 9 6 , 2 8 3 ; Zaffaroni
1993),

corrupcin (Schmid

1996, 301;

Oliveira y Tiscornia
1998),

1998),

falta de

autonoma con respecto a las fuerzas armadas (Costa institucional (Frhling (Pinheiro
1

corporativismo

1998),

y serios problemas de profesionalismo

1998, 183-7).

Existe una gran recelo frente a la polica, salvo en


2

Chile, y an all, la ciudadana tiene menos confianza en la institucin de la que sienten las personas en los Estados Unidos. Es precisamente esta insatisfaccin con los sistemas policiales actuales lo que ha llevado a formular iniciativas contradictorias de reforma o reestructuracin. En algunos pases latinoamericanos, estos proyectos han coincidido con el final del conflicto armado y han contado con la participacin y el apoyo internacionales (El Salvador, Guatemala, Hait). En estos casos, generalmente se han creado nuevas fuerzas policiales civiles, a la vez que se han diseado una nueva estructura para la organizacin y programas de capacitacin, con la ayuda de la comunidad internacional. En otros lugares, la entidad ha sufrido reformas pero an conserva una mayor continuidad con su pasado. Esto es lo que ha sucedido en el Brasil, Colombia y la
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provincia de Buenos Aires, donde la falta de credibilidad en la polica ha tenido un gran impacto sobre la seguridad pblica y la legitimidad de las autoridades polticas. En estos casos, las soluciones emprendidas no incluyen el establecimiento de nuevas fuerzas policiales civiles sino el intento por descentralizar la estructura de mando de la entidad, por estrechar las relaciones entre la polica y la comunidad y fortalecer los mecanismos de supervisin para vigilar el comportamiento de sus funcionarios. La documentacin y la evaluacin de estas reformas an son incompletas, aunque algunos informes sobre la situacin han aportado una valiosa informacin. Dentro de la serie de recomendaciones que se han propuesto de manera sistemtica, se encuentran pasos especficos para la implementacin de las reformas policiales (Costa Neto
1998). 1994, 106-8),
4

as como sugerencias relacionadas con la

manera de avanzar en procesos de reforma que ya estn en curso (Mesquita Este captulo pretende contribuir al estudio de estos fenmenos de cambio con un anlisis de cuatro reas importantes. La primera seccin revisa los conceptos bsicos que definen a la fuerza policial en un Estado democrtico moderno y considera algunas de las dificultades y deficiencias que enfrentan los cuerpos policiales de Latinoamrica. La segunda seccin aborda las nuevas caractersticas de las fuerzas policiales modernas, al tiempo que resalta los controles democrticos y los cambios de doctrina en las actividades policiales hoy en da, la importancia de reclutar personal debidamente preparado y el papel de la planeacin e investigacin para determinar la accin policiva. Estos cambios constituyen un marco de referencia que incide sobre el proceso de la reforma de la polica en Latinoamrica. La tercera seccin ofrece una descripcin esquemtica de tres procesos de cambio que se encuentran en marcha en la actualidad y busca identificar sus rasgos comunes as como sus diferencias. Finalmente, esboza algunas conclusiones de las experiencias que se han desarrollado hasta el momento, entre ellas la consideracin de los problemas de aplicar los modelos tericos derivados de los pases industrializados a las realidades urbanas, sociales y culturales de Latinoamrica. En muchos pases de la regin, la reforma a la polica es considerada como una necesidad; sin ella no se podran garantizar ni el desarrollo econmico ni el fortalecimiento de la democracia. Sin embargo, no se trata de un proceso fcil, pues, durante muchos aos, la polica form parte del estamento militar y el ejrcito se resisti a ceder el control que tena sobre

FRHLING

ella. Adems, las demandas de reforma se presentan justo en un momento en que los pases involucrados experimentan una grave ola de criminalidad. As, es inevitable que surjan con frecuencia exigencias de detener el proceso de cambio y permitir el uso de cualquier tipo de fuerza que se considere necesario para combatir el crimen.
L A N A T U R A L E Z A Y L A E S T R U C T U R A D E L A POLICA

La polica es el principal instrumento para la aplicacin de la ley. Desde tiempos antiguos han existido instituciones e individuos responsables de mantener el orden pblico, pero slo en la era moderna la polica se ha convertido en una organizacin pblica, profesional y especializada, autorizada para ejercer la coercin al aplicar la ley (Bayley
1985, 7-14).

La polica es un ente pblico, pues es dirigida y financiada principalmente por la comunidad o el Estado, es administrada por entidades pblicas y est diseada para servir a la poblacin sin hacer ningn tipo de discriminacin. En sus orgenes, la polica estaba estrechamente ligada al proceso de construccin del Estado, pues surgi de la necesidad de contar con un organismo capaz de mantener el orden en una poca en la que los grupos sociales haban perdido la capacidad efectiva de hacerlo por s mismos. Sin embargo, actualmente la naturaleza pblica de los servicios de polica est siendo redefinida y puesta a prueba. El flujo cada vez mayor de financiamiento privado para las fuerzas policiales latinoamericanas ha llevado a que su atencin y recursos se dirijan con mayor frecuencia a los sectores que proporcionan estos fondos. Algunos anlisis preliminares de la actividad policial en diferentes sectores del municipio de Santiago de Chile muestran que la polica es ms activa en las reas que sufren las prdidas ms altas por crmenes contra la propiedad, es decir, en los barrios ms ricos. La ausencia de una reglamentacin que imponga restricciones a este tipo de financiacin, as como la limitada disponibilidad de recursos pblicos para la polica, contribuyen a este efecto negativo y han llevado al deterioro de la confianza de la poblacin frente al trabajo de la entidad (Frhling
1999, 84-5).
5

Una segunda caracterstica de las fuerzas policiales modernas es que se especializan en el uso de la fuerza para reestablecer el orden social. El surgimiento de esta institucin viene de la mano de la desaparicin del papel de los organismos militares en el mantenimiento de la seguridad pblica. En Europa, esto se dio de manera definitiva en el siglo xix, gracias a dos desa-

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DEMOCRATIZACIN

rrollos simultneos: la aparicin de movimientos sociales revolucionarios y la creciente capacidad de los ejrcitos para derrotar a sus oponentes. Bajo estas condiciones, pareca ms prudente poner la preservacin del orden nacional en manos de fuerzas especializadas cuyo modo de operacin no estuviera centrado en la destruccin del enemigo. La especializacin de los cuerpos de polica no fue un proceso rpido. En los pases de habla inglesa, la institucin siempre ha estado claramente separada del ejrcito. La polica londinense se creo en 1 8 2 9 con el propsito de obtener la acogida y el apoyo populares; por lo tanto, generalmente no usa armas de fuego y mantiene una estrecha relacin con la comunidad local. En la Europa continental, este fenmeno de especializacin o de diferenciacin de las fuerzas armadas es menos claro; algunas organismos policiales siguen practicando la disciplina militar, conservan rangos militares y son considerados como una reserva del ejrcito en caso de guerra. Tal
es el caso de la gendarmerie francesa, los carabinieri italianos y la guardia civil

espaola. El carcter militar de la estructura de funcionamiento de los cuerpos de polica puede tener ventajas o desventajas pero, en esencia, no es incompatible con el rgimen democrtico, a menos que se subordine a las fuerzas armadas o realice funciones basadas en criterios militares (Beato
2001).

La limitada especializacin de las fuerzas policiales latinoamericanas y su escasa diferencia con el estamento militar va ms all de la conservacin de las jerarquas y costumbres militares, rasgos que tambin se presentan en las democracias europeas. Debido a la debilidad del sistema democrtico de la regin, el ejrcito ha ejercido las funciones policiales de mantener el orden social y ha relegado a la polica a ese objetivo primario, as como a una represin militarista de la oposicin poltica (Mingardi
1998,144).

Hasta

1 9 9 5 , la fuerza de seguridad pblica en Honduras era un cuerpo militar dirigido por las fuerzas armadas (Rico 1 9 9 8 , 1 7 7 ) . En El Salvador, durante la poca de los acuerdos de paz de 1 9 9 2 , haba tres fuerzas policiales; todas estaban bajo el control del Ministerio de Defensa, eran comandadas por personal militar, haban sido preparadas casi exclusivamente para combatir a la insurgencia y carecan de entrenamiento en funciones policiales bsicas (Palmieri 1 9 9 8 , 3 1 5 ) . Sin lugar a dudas, esta militarizacin ha tenido un impacto sobre el uso excesivo de la fuerza por parte de la polica, lo cual en el caso de Amrica Latina se traduce en un elevado nmero de muertes civiles, adems de otras violaciones a los derechos humanos. Un resultado de la militarizacin

FRHLING

es que la doctrina policial le atribuye poca importancia a los derechos de los individuos. Otro, es que fomenta la aparicin de una actitud hostil y de prejuicios por parte de la polica con relacin a ciertos ciudadanos, pues la institucin recurre a la elaboracin de perfiles sociales para enfrentar el crimen, lo que en algunas situaciones resulta en el uso de la violencia para resolver los conflictos con rapidez. Una tercera caracterstica de la polica moderna es que se trata de un cuerpo profesional, y por lo tanto, debe mantener un nivel de eficiencia adecuado y susceptible de ser evaluado. Esto se refleja en el criterio usado para reclutar y capacitar a su personal, en las leyes que rigen la promocin y el retiro de sus empleados y en un marcado inters por que sus miembros se familiaricen y sepan hacer uso de las tecnologas disponibles (Bayley 1 9 8 5 ,
47-50).

Esta profesionalizacin es similar a la que se da en los negocios y en

otros espacios laborales; por consiguiente, no es extrao que tambin sea caracterstica de una organizacin policiva moderna. Sin embargo, en Amrica Latina este proceso se ha visto comprometido durante largos perodos de tiempo. Si bien es difcil generalizar, la historia de un gran nmero de fuerzas policiales latinoamericanas refleja el dominio de criterios individuales en el proceso de seleccin, promocin y retiro de los agentes, que a menudo dependen del apoyo o la lealtad a partidos polticos o a otros grupos y miembros dentro de la institucin. Sin duda, esta situacin afecta a la polica venezolana, que hace parte de la rama ejecutiva y que, adems, est conformada por agencias cuya principal tarea consiste en estar al servicio del ejecutivo, y slo de manera secundaria al de la poblacin (Santos Alvins 1 9 9 8 ,
211-12).

Esta situacin tambin se da en otros pases. Al emprender una reorganizacin a fondo en la polica de Buenos Aires en 1 9 9 7 , el ministro de justicia de la Argentina, Len Arslanin plante que a pesar de los esfuerzos previos, la polica se las haba arreglado una y otra vez para preservar un sistema en el cual la seleccin del personal se orientaba por el imperativo de mantener la corrupcin e ineficiencia reinantes (Arslanin 1 9 9 8 , 6 3 ) . En el caso brasileo, Pinheiro anota una serie de crticas al funcionamiento de los sistemas policiales que tambin son vlidas en otros pases de la regin: la ineficiencia y mala calidad de sus servicios, la ausencia de controles externos por parte de los ministerios de seguridad, los conflictos y la falta de cooperacin entre la polica militar y la civil dentro de cada estado y la cuestionable calidad de sus investigaciones (Pinheiro
1998, 184-87).

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La creacin de nuevos cuerpos de polica civil en Guatemala, El Salvador y Hait ilustra algunos de estos problemas. En Guatemala, por ejemplo, la presin para incrementar el nmero de policas dedicados a patrullar las calles ha hecho que los criterios para la seleccin de reclutas nuevos se hagan ms laxos. De manera semejante, el nmero de aspirantes ha estado por debajo del necesario para garantizar la calidad del nuevo personal (Byrne, William y Garst
2000, 2 2 - 2 3 ) .

El proceso mismo tambin parece ser menos


2000).

riguroso de lo que debera (Glebbeek

Igualmente, se ha documenta-

do la existencia de problemas serios en la capacitacin que deben tomar los miembros antiguos de la polica y del ejrcito que pasan a formar parte de la nueva Polica Nacional (Garst 1 9 9 7 , 6 - 8 ) . As pues, la mayora de las fuerzas policiales latinoamericanas tienen deficiencias graves con relacin a la especializacin, el profesionalismo y la mentalidad de servicio pblico, tres reas clave en las organizaciones de polica moderna. Estos problemas son particularmente notorios en el contexto actual, en el que entran en juego dos caractersticas bsicas: la consolidacin de la sociedad civil y de las instituciones democrticas de un lado, y el aumento de la criminalidad del otro. Esta situacin exige un servicio de polica que proporcione tratamiento igualitario para toda la poblacin, que logre llevar a cabo la separacin necesaria entre las funciones del ejrcito y las de la polica y que garantice un comportamiento ms profesional para reducir los niveles de violencia.
NUEVAS C A R A C T E R S T I C A S D E LAS I N S T I T U C I O N E S POLICIALES M O D E R N A S

A partir del aumento de la criminalidad en Europa Oriental y en los Estados Unidos durante la dcada de 1 9 5 0 , se han sostenido innumerables discusiones sobre la necesidad de realizar cambios sustanciales en la actividad de la polica. En este sentido, existen tres asuntos particularmente importantes: la consideracin de nuevas estrategias que permitan reducir el crimen y la violencia; la ejecucin de programas que fortalezcan las relaciones entre la polica y la sociedad y el diseo de estrategias modernas de administracin de los recursos que garanticen la eficiencia de la polica. Este proceso, de debate, pensamiento y cambio, apunta a la necesidad de efectuar reformas y sugiere enfoques particulares (Goldstein 1 9 7 7 ; Bayley 1 9 9 4 ; Bayley y Shearing
2000). 1996).

Tres elementos definen este proceso de reestructuracin (Frhling El primero es el cambio en la doctrina policial, que pretende incor-

FRHLING

porar valores democrticos en la actividad de la polica para que sta se relacione en pie de igualdad con los ciudadanos. El segundo es el uso de metodologas sofisticadas para evaluar el impacto de las estrategias policivas sobre el crimen, y enfatiza la importancia del reclutamiento y la capacitacin de los agentes de polica con el fin de conformar una fuerza mejor preparada. El tercero se refiere al esfuerzo de poner en prctica la investigacin y planeacin policacas, de manera que la institucin pueda responder con mayor precisin a las exigencias pblicas.
El control democrtico de la actividad policiva y la nueva doctrina de la polica

Tradicionalmente, la polica ha hecho hincapi en la necesidad de realizar sus deberes de acuerdo con la ley. Sin embargo, el profesionalismo suele ser percibido como un elemento que dificulta esta observancia de la ley por parte de la entidad; para defender esta postura se sostiene que el propsito del trabajo del polica es hacer cumplir la ley, sin tener en cuenta los valores polticos o sociales que van ms all de ella. Esta interpretacin del profesionalismo se deriva del hecho de que la capacitacin de la polica es fundamentalmente legalista. La autoridad de los oficiales sobre sus subordinados y sobre la ciudadana, as como su inmunidad frente a interferencias indebidas del mbito poltico se basan en las leyes existentes. Si se recurre al imperativo del respeto por la ley, puede argumentarse que la polica es una institucin profesional que mantiene el orden en cualquier circunstancia y apoya la estabilidad de cualquier gobierno. El profesionalismo legalista, no obstante, no conduce necesariamente al respeto por conceptos como la democracia y los derechos humanos. El personal los acepta, en la medida que se trata de ideas respaldadas por la legislacin vigente, pero su incorporacin en las prcticas de la institucin tarda en aparecer. Entonces, debido a que estos conceptos no son vistos como una fuerza motriz, la polica desconfa de los ciudadanos, lo que a su vez, hace que sus estrategias para combatir el crimen le presten poca atencin a las preocupaciones de la ciudadana. Actualmente, adoptar una concepcin democrtica de la doctrina policial significa sencillamente acogerse al precepto de que este organismo ha de acatar un cdigo de conducta que resulte legtimo en trminos de los derechos humanos. De lo que se desprende que los policas deben cumplir sus tareas teniendo siempre como fin ltimo el beneficio de la ciudadana y

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asumir una orientacin de servicio pblico, al tiempo que son completamente responsables por cualquier violacin que cometan contra la ley; implica tambin la existencia de mecanismos que garanticen que la entidad responda ante la poblacin por las estrategias que usa para protegerla, por la eficiencia y seriedad con las cuales desempea sus deberes y por el respeto que demuestre frente a las percepciones, intereses y valores de los ciudadanos. Tal como lo sealan Stone y Ward
(2000),

esta definicin de responsa-

bilidad va ms all del cumplimiento con las obligaciones legales y exige una vigilancia atenta, as como mecanismos de veedura que no se limiten simplemente a las medidas judiciales. Desde este punto de vista, la polica como organizacin, y sus miembros en forma individual, son responsables tanto de reducir la inseguridad y el miedo, como de cualquier conducta impropia o corrupta de la organizacin. En el primer caso, la lnea de responsabilidad apunta hacia arriba, a los funcionarios gubernamentales encargados del orden pblico y la paz, a los jueces y fiscales a cargo de las investigaciones. Sin embargo, la polica tambin tiene que responder ante la sociedad, por ejemplo ante los comits de seguridad ciudadana de los barrios, las asociaciones vecinales o los medios de comunicacin. En cuanto a los abusos, la polica debe garantizar su responsabilidad por medio de sistemas de control interno, de su cadena de mando y, en aquellos casos en los que se hayan cometido crmenes, a travs de los tribunales (Stone y Ward
2000).

Segn este enfoque, los policas no slo estn

sujetos a controles con relacin a la legalidad de sus actos, sino tambin con respecto a la diligencia y eficiencia de su desempeo. Por otra parte, estos controles deben ser ejercidos tanto por instituciones cuyo nico objetivo consista en supervisar a la polica (por ejemplo, los comits de ciudadanos que tramitan las quejas contra la polica en los Estados Unidos), como por otras entidades que no se dediquen exclusivamente a esta funcin. Como resultado de esta nueva nocin, se han puesto en ejecucin una variedad de estrategias que buscan introducir una disciplina en la entidad. Mientras que en Europa y Latinoamrica los sistemas de disciplina y manejo de la conducta de los policas son esencialmente internos, en Canad y Estados Unidos tienen un fuerte componente externo, del cual forman parte los comits de ciudadanos que tramitan las denuncias de la poblacin con relacin a la polica y recomiendan sanciones que son ejecutadas por los jefes de la entidad. Estos comits nacieron como respuesta a la falta de transparencia en las investigaciones internas (Kravetz
1998;

Lapkin

1998).

FRHLING

El nico estudio que el presente autor conoce acerca del funcionamiento de un sistema de revisin interna en Amrica Latina se refiere al caso de la provincia de Santa Fe, en Argentina, y refleja resultados negativos; pudo establecerse que varios actos graves de mala conducta -relacionados por lo general con la posible comisin de un crimen- haban quedado impunes. Las investigaciones de carcter administrativo suelen suspenderse hasta que se hayan llevado a cabo todos los procedimientos penales, que pueden tomar aos. En respuesta a la profunda desconfianza provocada por la falta de objetividad de los procedimientos disciplinarios internos, en los ltimos aos se han creado en la regin instituciones que ejercen un control externo de la conducta de la polica, como complemento a los procedimientos de la justicia penal. Es as como en el Brasil se cre la oficina de vigilancia de la polica del estado de Sao Paulo, que acta como veedora de la misma y emite informes pblicos sobre las denuncias presentadas en su contra. En El Salvador, el fiscal para la defensa de los derechos humanos no slo recibe las denuncias contra la polica sino que en algunas ocasiones las remite a las entidades pblicas correspondientes, a la vez que publica informes anuales de gestin (Palmieri
1998, 329-32).

En

1998,

la provincia de Santa Fe cre

una agencia de asuntos internos a cargo del secretario comisionado de seguridad pblica, una de cuyas principales funciones consista en investigar crmenes, violaciones y malos manejos administrativos de los que era acusado el personal de la polica.
6

Una herramienta esencial para la evaluacin de la calidad del trabajo policaco consiste en establecer parmetros contra los cuales se puedan medir y comparar los resultados de un perodo determinado. Cada indicador debe corresponder a una variable o aspecto particular del desempeo de la organizacin, como la eficiencia, la eficacia o la calidad. Pero, aunque indudablemente el uso de indicadores es importante, tambin es indispensable tener presentes las limitaciones de estos procedimientos (Bayley
1996,46-

4 9 ) . La dificultad de usar indicadores para evaluar el trabajo policivo radica en que el aumento de la criminalidad es causado por una multiplicidad de factores, entre los cuales se incluyen otros elementos, diferentes al desempeo de la polica. As pues, el impacto de la actividad de la institucin y sus funcionarios es difcil de determinar. De otro lado, debe advertirse que en los ltimos aos, la vigilancia de su trabajo ha pasado de estar principalmente a cargo del Estado y ha quedado cada vez ms en manos de la ciudadana. En Suecia

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}9

y Dinamarca por ejemplo, existen comisiones ciudadanas de asesora que se encuentran en constante comunicacin con la polica y exponen los puntos de vista de la poblacin con relacin a su trabajo. En Santiago de Chile se realiz un experimento similar, que en opinin de algunos fue un fracaso. En varios pases de la regin han surgido iniciativas de supervisin democrtica de la polica, entre ellas el proyecto de polica de orientacin comunitaria del estado de Sao Paulo, al que nos referiremos ms adelante, y que ha sido diseado y ejecutado con la participacin de comits compuestos por una amplia gama de representantes de la sociedad.
nfasis en el reclutamiento y la capacitacin del personal de polica

Dado que la capacidad de la polica para reducir el crimen evidentemente es limitada, desde hace algn tiempo se ha empezado a subrayar la importancia de mejorar la calidad del personal. Antes de determinar las caractersticas que han de buscarse en los futuros reclutas, es importante definir la doctrina y las estrategias que este organismo debe adoptar para cumplir con su funcin de proteger a la ciudadana, pues es a partir de all que se puede determinar si es necesario hacer hincapi en la disciplina, obediencia, fortaleza de carcter y personalidad, o si por el contrario se debe privilegiar la bsqueda de individuos con habilidades interpersonales y creatividad. Est claro que los reclutas deben pasar por un proceso de exmenes psicolgicos y entrevistas en los que demuestren su estabilidad emocional as como un nivel educativo mnimo, pues su trabajo exige que entiendan las leyes que estn llamados a hacer cumplir; tambin es prudente investigar si los solicitantes tienen algn elemento en su hoja de vida que vaya en contrava con el desempeo del trabajo profesional de un polica. Los pases industrializados han elevado los requisitos educativos para los empleados de la institucin, en especial para las posiciones de mando, un paso lgico, pues estos empleados no slo detentan un poder considerable sino que tambin suelen tener a su cargo un nmero importante de recursos humanos y materiales. Por otra parte, la complejidad cada vez mayor del trabajo policaco hace que sea aconsejable contar con personas que tengan un nivel acadmico ms alto. En El Salvador, despus de los acuerdos de paz, la nueva legislacin que rige el trabajo policial define tres rangos dentro de la Polica Nacional Civil: el bsico, el ejecutivo y el superior. En el nivel bsico se encuentran

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los agentes, oficiales (cabos) y sargentos; el ejecutivo incluye al subinspector, al inspector y al inspector jefe; y el nivel superior, al intendente, intendente mayor y superintendente. Los requisitos para entrar a este rango consisten en tener de dieciocho a veintiocho aos de edad y haber terminado la escuela secundaria; para las posiciones ejecutivas, los aspirantes deben tener menos de treinta aos de edad y contar con grado de educacin superior o su equivalente. La legislacin estipula que las posiciones superiores slo las pueden desempear aqullos que ya hayan ocupado una posicin ejecutiva en la organizacin
(CEPED-FESPAD 2 0 0 0 ) .

En el Reino Unido, al menos la mitad de los miembros que se encuentran en posiciones de mando tiene un grado universitario. En los Estados Unidos, la educacin promedio de los agentes de polica se elev considerablemente entre 1 9 6 9 y 1 9 9 0 ; en 1 9 6 9 , el nivel educativo promedio era el de bachiller, mientras que hacia 1 9 9 0 era de dos aos de estudios universitarios (Bayley 1 9 9 4 , 8 5 ) . Los agentes de polica chilenos pasan por un perodo de formacin de cuatro aos, y aqullos que llegan al rango de coronel deben tomar un curso adicional de dos aos en la Academia Superior de Estudios Policiales. El nivel educativo exigido al personal de la institucin tambin depende de la disponibilidad de candidatos, lo que a su vez est sujeto a las condiciones de empleo que sta pueda ofrecer. Por lo tanto, en algunos momentos, la polica se tiene que conformar con lo mejor que puede encontrar, y no con lo que en realidad necesita. Cuando sea posible, el reclutamiento tambin debera elegir entre un gran nmero de candidatos de diferente origen social y cultural. Si el objetivo es introducir estrategias policivas nuevas y novedosas, es conveniente contratar individuos sin prejuicios o nociones preconcebidas con respecto al trabajo que se supone deben desempear. Una consideracin final se refiere a la calidad y el contenido de la capacitacin de los reclutas. Aunque este tema abarca mucho ms de lo que se alcanza a cubrir aqu, vale la pena hacer tres consideraciones: primero, mientras menor sea la escolaridad de los reclutas, mayor, ms intensa y ms larga debe ser la capacitacin acadmica dentro de la institucin. Segundo, la formacin debe combinar la teora (en especial el conocimiento legal) con la aplicacin a casos concretos y ejercicios prcticos. Se debe dar especial nfasis al anlisis de situaciones peligrosas en las que el polica debe recurrir a su buen juicio: detenciones, respuesta a ataques, etc. (Goldstein 1 9 7 7 , 2 7 4 ) . Muchos abusos contra los derechos humanos y un nmero importante de expulsiones de la polica podran evitarse con una capacitacin ade-

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cuada en el uso de armas de mego y el control de situaciones que implican la detencin de sospechosos peligrosos. En tercer lugar, es importante que la capacitacin se aproxime tanto como sea posible a las experiencias concretas que los agentes tendrn que afrontar en realidad, lo cual significa estar dispuestos a respetar los derechos de individuos que pueden ser violentos y actuar con rapidez en momentos de mucha tensin. Sin esta preparacin, los nuevos agentes se enfrentarn con una brecha inevitable entre lo que se les ense y las realidades que encuentran en el curso de su trabajo r e a l .
7

Planeacin e investigacin policial

Un tercer aspecto del trabajo de la polica tiene que ver con el reconocimiento de que un desempeo exitoso en el contexto social actual exige un gran esfuerzo para anticipar los problemas y planear estrategias con las cuales responder a ellos, realizar una evaluacin diaria de los resultados y hacer modificaciones en la organizacin cuando sean necesarias. La polica debe dejar de ser una fuerza acostumbrada a realizar procedimientos rutinarios preestablecidos y convertirse en una organizacin flexible, capaz de movilizarse en funcin de objetivos, al conjugar los deberes tradicionales de la aplicacin de la ley, como la detencin y el interrogatorio, con otras funciones de servicio social, como la divulgacin de informacin sobre la prevencin de delitos, la organizacin de clubes para los jvenes, etc. La importancia de la investigacin y la planeacin en el manejo del crimen es clara. Los agentes de polica deben contar con un conocimiento profundo sobre la manera como se distribuyen las actividades criminales en el espacio y el tiempo; han de tener una visin realista de patrones delictivos que se encuentran en constante cambio y ser conscientes de diferencias geogrficas importantes. William Bratton, antiguo jefe de polica en la ciudad de Nueva York, resumi la manera como deben estructurarse las estrategias de accin con estas palabras (Bratton y Knobler 1 9 9 8 , 2 2 4 ) : determinar, da a da, dnde estn ocurriendo los crmenes y a qu horas se cometen. Una vez se ha hecho un mapa a partir de estos datos, las unidades de polica deben coordinar sus acciones en forma efectiva, para proporcionar una respuesta rpida. Antes de llegar a cualquier lugar, es indispensable conocer qu tcticas sern necesarias para confrontar la actividad criminal: la investigacin de crmenes cometidos, el despliegue de efectivos a gran escala para reducir los delitos en un rea especfica o un programa de poli-

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ca comunitaria. El elemento final de esta estructura consiste en formular una serie de preguntas que ayuden en el proceso de evaluacin: Las tcticas empleadas fueron efectivas? El comandante local coordin las iniciativas con otros agentes? Cmo cambian las estadsticas de los crmenes denunciados con la aplicacin de algunas estrategias concretas? La planeacin tiene que desarrollarse en varias esferas, no slo a nivel central, y ha de incluir a todas las estaciones de polica. Es indudable que en el mundo actual la descentralizacin es esencial para el trabajo policaco. Sin embargo, los comandantes locales se enfrentan, de manera inevitable, con limitaciones crticas: carecen de autoridad para elegir su propio personal y se ven obligados a operar con un presupuesto sobre el cual no tienen control. La descentralizacin de los procesos de planificacin debera producir un enfoque ms preciso para responder de manera efectiva tanto a las necesidades locales como a las centrales. Uno de los efectos negativos de las estrategias que se limitan a responder a los delitos despus de que ya han sido perpetrados es que los recursos humanos y materiales se distribuyen nicamente en funcin del nmero de incidentes criminales ocurridos en cada rea de la ciudad (Beato
2 0 0 1 ) .

Pero con un sistema informativo ms


8

complejo, se hace posible identificar patrones que permiten establecer conexiones entre los incidentes criminales particulares. En resumen, la reforma policial en los pases industrializados combina el nfasis en la adopcin de tcnicas de gestin que se orienten a enfrentar nuevos retos sociales, con la preocupacin por los derechos de los individuos que puedan verse afectados por la accin de la polica. Este marco terico ha influido en algunos de los proyectos de reforma de la polica en Latinoamrica y ha llevado a realizar mayores esfuerzos para manejar la crisis de seguridad pblica que ha caracterizado a la regin en aos recientes. Como se advertir, la profundidad y la continuidad de estas reformas a travs del tiempo no siempre son claras.
R E F O R M A D E L A POLICA E N L A T I N O A M R I C A

Aunque sin duda existen algunas similitudes en las actuales iniciativas de reforma de varios pases de la regin, los contextos en los cuales han ocurrido varan. En trminos generales y en lnea con el esquema sugerido aqu, todas han intentado crear fuerzas policivas especializadas, o sea, independientes del control militar y guiadas por los principios de servicio pblico y profesionalismo. Estos proyectos abarcan aspectos como el fortalecimiento

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de los mecanismos de vigilancia y la introduccin de cambios en las prcticas de reclutamiento y en los programas de capacitacin de las academias de polica. Pero a pesar de estas semejanzas, las reformas presentan diferencias importantes. Una de ellas tiene que ver con la naturaleza civil de las fuerzas de polica creadas como resultado del proceso de cambio. En los pases donde se ha puesto fin a la guerra civil mediante un proceso de paz, como es el caso de Amrica Central, se ha producido una desmilitarizacin que ha llevado a la creacin de nuevos cuerpos de polica civil. En Suramrica, por el contrario, el carcter militar de los organismos de polica no se ha modificado. Esto se debe en parte al hecho de que estas fuerzas solan ser poco ms que simples brazos del estamento militar y a que tenan una influencia mucho mayor dentro de la estructura gubernamental, lo cual no suceda con sus contrapartes centroamericanas. As, la polica colombiana continuaba informando al ministro de Defensa, tal como lo manda la ley 62 de 1 9 9 3 , mientras la polica estatal militar del Brasil retuvo su carcter jerrquico y vertical, consecuente con la estructura militar planteada en la Constitucin de 1 9 8 8 . En Suramrica, los esfuerzos de desmilitarizacin se han limitado al reconocimiento del papel de la comunidad en la prevencin del crimen, lo que incluye un cierto grado de vigilancia ciudadana sobre las actividades de la polica. Sin embargo, algunos estudios indican que tales programas no han logrado resolver de manera exitosa una contradiccin conceptual bsica: la autonoma de la polica para determinar cmo desplegar su personal, de un lado, y el inters de las organizaciones comunales por vigilar o guiar las actividades de la polica, del otro. Otra diferencia entre los procesos de cambio se refiere a la dimensin del papel que desempea la comunidad internacional. Varias de las reformas que se estn llevando a cabo en la actualidad han sido posibles gracias a un componente importante de ayuda internacional. La Polica Nacional Civil de El Salvador ha recibido recursos bilaterales y apoyo de varios pases de Europa y Latinoamrica para la capacitacin de sus miembros. Adems de esto, la oficina de las Naciones Unidas para El Salvador ha vigilado la ejecucin del proyecto (Costa
1999).

En otros casos, el papel internacional ha sido menos visible. En Colombia, la reforma fue supervisada por oficiales de la polica que realizaron un saneamiento en la institucin. Estas iniciativas -que convirtieron al jefe mximo de la polica colombiana en una figura nacional- recibieron respal-

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do, material y soporte tcnico de los Estados Unidos, pas interesado en combatir el trfico de drogas (Camacho Guizado
2000, 18).

El papel de la

cooperacin internacional se ha considerado menos pronunciado en el caso de la polica militar de Sao Paulo y de la polica de la provincia de Buenos Aires, aunque en ambos puede advertirse la influencia de modelos internacionales de gestin, entre ellos, el uso de una polica de orientacin comunitaria. Por ltimo, dentro de esta visin a vuelo de pjaro de las diferencias entre las actuales reformas a la polica debe mencionarse el liderazgo que ha animado los procesos. El proyecto colombiano ilustra un cambio diseado y ejecutado por los dirigentes de la entidad. Aunque tanto el gobierno colombiano como el estadounidense han apoyado el proceso -que se inici a partir de una ley aprobada por el Congreso-, la principal responsabilidad de su ejecucin recay sobre la direccin de la polica y, especficamente, sobre el general Rosso Jos Serrano. Parece existir un consenso acerca de que los cambios efectuados en la entidad fueron posibles gracias a la fuerza y a las decisiones de sus directores (Camacho Guizado
2000, 1 8 ) .

Debido

en parte a la naturaleza jerrquica de la institucin, las acciones emprendidas por los mandos superiores han encontrado poca resistencia interna. Por lo tanto, ha sido posible sanear la organizacin de muchos agentes acusados de corrupcin y otras actividades criminales. El caso de la polica de la provincia de Buenos Aires representa el extremo contrario. Despus de que un proceso inicial puesto en marcha en 1 9 9 6 empezar a perder fuerza, en 1 9 9 7 el gobernador Eduardo Duhalde intervino para reorganizar este organismo. El plan, ejecutado por Len Arslanin, quien ms tarde se convertira en ministro de justicia y seguridad, fue formulado en su totalidad por funcionarios civiles. Aunque su participacin fue mnima, la mayor resistencia no pareca provenir de la polica sino de legisladores y polticos del partido del gobernador Duhalde, que socavaron el apoyo con el que contaba el ministro para ejecutar la reforma (San 1 9 9 9 , 3 6 , 3 7 ) .
Transformacin del sistema de seguridad de la Provincia de Buenos Aires

Entre 1 9 9 6 y 1 9 9 7 , dos factores propiciaron la decisin de intervenir en el funcionamiento de la fuerza policial de la provincia de Buenos Aires. Por un lado, se present un aumento considerable en la preocupacin de los

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ciudadanos con respecto al crimen. Por otro, se comprob la participacin de algunos miembros de la polica de Buenos Aires en el ataque a las instalaciones de la comunidad juda AMIA , as como en el crimen contra Jos Luis Cabezas, un reportero de los medios escritos (San 1 9 9 8 , 7 0 ) . La rama ejecutiva emprendi una intervencin en la polica de la provincia mediante la creacin del Ministerio de Justicia y Seguridad, que sera responsable de desmontar la estructura de la institucin. Se despidi a todos los mandos superiores y se retiraron ms de trescientos superintendentes y oficiales de alto rango. La fuerza existente fue reemplazada por dieciocho cuerpos departamentales de seguridad, una unidad de polica investigativa y un servicio de veedura de custodia y transporte de detenidos; se propuso adems la conformacin de una unidad municipal de polica en las calles. Los cuerpos departamentales de polica de seguridad deban funcionar de manera autnoma y mantener una activa relacin entre s; su principal funcin consistira en prevenir el crimen (Gobierno de la Provincia de Buenos Aires
1998).

Adems de descentralizar el man-

do, el proyecto buscaba desmantelar las redes de corrupcin por medio de un proceso de diferenciacin funcional a travs del establecimiento de varias unidades que llevaran a cabo las funciones que antes realizaba un solo ente. Para garantizar la supervisin externa de la eficiencia y hacer un seguimiento al desempeo de la polica, se crearon consejos departamentales de seguridad, compuestos por un representante de la Defensora del Pueblo de los diferentes municipios; un diputado de la asamblea provincial y un senador provincial; dos jefes del departamento ejecutivo de los municipios que conforman el distrito judicial; el fiscal judicial del distrito; un representante de la asociacin de abogados, as como integrantes de sindicatos, el comercio y la Iglesia. La funcin de los consejos, establecida por la ley provincial, consiste en vigilar y evaluar el desempeo y la actividad de las fuerzas policiales de la provincia, obtener informes de los jefes de los organismos recin creados y participar en la bsqueda de soluciones pacficas a los conflictos sociales. Por otra parte, se plante la conformacin de foros de seguridad en los barrios, integrados por organizaciones comunitarias no gubernamentales o entidades reconocidas por su participacin social. Estos intervendran en la evaluacin del desempeo de los organismos de polica de la provincia y podran contribuir en la planeacin de medidas destinadas a evitar las actividades criminales y las acciones que pudieran alterar la seguridad pblica.

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Por ltimo, se estableci el cargo del defensor de seguridad municipal para proteger los derechos individuales y colectivos frente a la accin u omisin, de parte del gobierno, la polica o las empresas privadas que realizan actividades policacas. Con relacin a la supervisin interna de la conducta de la polica, se cre una oficina para el control de la corrupcin y abuso de las funciones oficiales, integrado por un tribunal de tica y un auditor; este ltimo se encuentra bajo el mando del ministro de seguridad y se encarga de investigar todas las denuncias de violaciones a la tica o de abusos cometidos por el personal de la polica as como de presentar las acusaciones ante esta corte. El proceso de cambio fue gradual. La reglamentacin de los mecanismos para la conformacin de los foros municipales y vecinales de seguridad slo entr en vigor en enero de 1 9 9 9 . De acuerdo con la informacin oficial, en abril de 1 9 9 9 nicamente 22 de los 1 3 4 municipios de la provincia de Buenos Aires haban elegido defensores de seguridad, y slo en 75 de ellos se haban instalado los foros de seguridad. Segn lo propuesto en la reforma, tambin deba eliminarse la autoridad de la polica en la fase investigativa del proceso de justicia penal. Sin embargo, a pesar de haber entrado en vigencia un nuevo cdigo de procedimiento penal, los fiscales del gobierno no pudieron asumir efectivamente esta tarea por falta de recursos materiales y de personal (San 1 9 9 9 , 2 7 ) . En realidad, el mayor obstculo del proyecto fue que no tuvo ningn efecto visible en la seguridad ciudadana. Tal vez fuera poco razonable esperar un xito inmediato; sin embargo, cuando al comienzo de la campaa electoral, el candidato peronista a la gobernacin, Carlos Ruckauf, critic la administracin del ministro Arslanin y expres su oposicin a la reforma policial iniciada en 1 9 9 7 , sosteniendo que exiga un respeto excesivo a los derechos humanos, Arslanin fue obligado a renunciar. En 1 9 9 9 , Duhalde fue reemplazado en la gobernacin por Ruckauf, que insisti en darle un enfoque completamente diferente a la reforma, pues el crimen continuaba en aumento. Ruckauf nombr como primer ministro de seguridad a Aldo Rico, un antiguo coronel del ejrcito que haba participado en uno de los intentos de golpe de Estado contra el gobierno democrtico. Una investigacin realizada por los tribunales de San Isidro mostr que, durante los primeros meses de la administracin de Ruckauf, el nmero de denuncias en las que se aduca maltrato de la polica contra los jvenes se haba duplicado citado por Ward
2000, 15). {Clarn
10 9

de Buenos Aires, septiembre

28, 2000;

El Centro de Estudios Legales y Sociales infor-

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tn

(2000)

que en

1999

la polica haba sido responsable por

273

muertes

civiles, comparadas con 1 7 2 en 1 9 9 8 . Ante la falta de una evaluacin sistemtica de las experiencias de participacin pblica, resulta difcil formular conclusiones slidas con respecto al impacto de la reforma en Buenos Aires. Sin embargo, parece cierto que, dada la ausencia de una poltica gubernamental coherente para controlar los abusos y la corrupcin de la polica, la creacin de esquemas participativos no ha logrado aumentar la responsabilidad de la entidad frente a la poblacin. En efecto, desde que el proyecto se puso en marcha, la violencia ejercida por sus funcionarios ha aumentado. Por qu se dio marcha atrs al programa de reforma de la provincia? Podra haber un buen nmero de razones para tomar esta decisin, pero es muy probable que los factores decisivos hayan sido el incremento en el crimen y la creencia del gobernador Ruckauf de que los ciudadanos de la provincia eran ms tolerantes con la violencia y corrupcin de la polica que con la de la delincuencia comn.
La reforma de la polica en Colombia

En febrero de 1 9 9 3 se public la noticia de la violacin y asesinato de una nia pequea en una estacin de polica de Bogot. Este crimen hizo que la credibilidad de la institucin tocara fondo y desencaden el proceso de reforma de una institucin que se consideraba corrupta, ineficaz y corroda por el narcotrfico. El proyecto comenz como resultado de una resolucin de Rafael Pardo -en aquel entonces ministro de defensa- que creaba dos comisiones para investigar la situacin y proponer un conjunto de medidas para transformar a la polica. En 1 9 9 3 , el trabajo de estas dos comisiones se ratific con la ley 6 2 . A diferencia del caso argentino, la iniciativa de reestructuracin fue impulsada principalmente por la direccin de la entidad y no mediante la intervencin poltica. Hoy en da, los resultados se consideran altamente positivos en trminos generales; tanto los observadores internacionales como la opinin pblica nacional reflejan un aumento considerable en la confianza en la entidad (LaFranchi
1998).

Sin embargo, an quedan dudas acerca

de su eficiencia en el combate al crimen; existe la percepcin de que un porcentaje importante de recursos humanos y materiales que deberan dedicarse a las investigaciones criminales, se destinan a la lucha antidrogas, la cual recibe mayor cubrimiento de los medios y ms atencin internacional (Llrente
1999, 454-57).

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Los intentos de cambio comenzaron con el nombramiento del general Rosso Jos Serrano como jefe de la Polica Nacional en 1 9 9 4 . Serrano obtuvo autorizacin del Congreso para retirar a agentes que, con base en evidencias convincentes, fueran sospechosos de estar comprometidos en actividades corruptas; cerca de
7000

agentes de polica fueron destituidos. La

medida no slo afect a subordinados sino tambin a oficiales del ms alto nivel y, a diferencia de otras operaciones para atacar la corrupcin, era una operacin creble. El segundo paso consista en cambiar la estructura y la cultura de la entidad mediante la introduccin de conceptos de gestin propios de la cultura de los negocios. La Facultad de Administracin de la Universidad de los Andes colabor con la polica en esta fase del proyecto. En 1 9 9 8 , el Plan Estratgico Institucional recomend seis polticas para la entidad: la participacin de la comunidad; una nueva cultura de trabajo; el fortalecimiento de la capacidad operacional; el desarrollo gerencial; un mayor nfasis en el conocimiento as como un manejo efectivo del sistema administrativo. A partir de estas polticas, se definieron unos propsitos y tareas estratgicas para cada divisin de la polica. Para estimular la creatividad, se cre una estructura menos jerrquica y concentrada, compuesta por tres niveles: entidades gubernamentales, entidades de apoyo y organismos de consulta -entre los cuales se inclua la Oficina del Inspector General, encargada de desarrollar ndices para la evaluacin del plan estratgicoy entes ejecutivos, que realizan las tareas necesarias para la ejecucin de la reforma (Polica Nacional n.d.,
40-41).

El discurso predominante en relacin con este proceso de reorganizacin busca incrementar la capacidad administrativa de los funcionarios y obtener una mejora sustancial en el manejo de los recursos; incluye adems un componente de colaboracin de la comunidad que se refleja en varios elementos, entre ellos la "consulta a la ciudadana, que debe ser la base para el nuevo servicio de polica; la creacin de canales nuevos y expeditos de comunicacin para quejas y reclamos, incluida la provisin de lneas de servicio al cliente, y, por ltimo, la creacin de los as llamados consorcios ciudadanos para el cambio, grupos de trabajo interdisciplinario dirigidos por la Polica Nacional que buscan, entre otras cosas, desarrollar frmulas para fomentar condiciones en las que todos puedan vivir en paz en comunidad" (Polica Nacional n.d.,
16-17).

Un ejemplo de esto ltimo es "el Plan

Dorado", que rene a los encargados de prestar servicios pblicos y privados en el Aeropuerto Internacional El Dorado.

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La transformacin de la polica colombiana ha tenido un efecto claramente positivo en cuanto a la confianza pblica en la institucin; sin embargo, an es necesaria una evaluacin ms minuciosa sobre la manera como sta ha afectado a la comunidad, lo mismo que sobre su incidencia en las tasas de criminalidad. La vigilancia que la sociedad ejerce sobre las polticas policiales es dbil (Llrente
1999,459-65)

y existe un vaco de informacin

al respecto. En el caso colombiano, la presencia del conflicto armado interno impone dificultades especiales que no enfrentan las fuerzas de polica de otros pases de la regin. En muchos pueblos y pequeas ciudades donde la guerrilla representa una amenaza, la polica funciona como una fuerza militar, situacin que exige de los agentes una actitud diametralmente opuesta al sentido de cooperacin mutua con la ciudadana que debe prevalecer en el trabajo policial (Camacho Guizado
2000, 22).

El plan de polica de orientacin comunitaria de Sao Paulo

En el Brasil, el aumento del crimen y la violencia, as como la muerte de civiles por parte de la polica en varios estados, han presionado al gobierno federal y a las autoridades estatales a poner en marcha nuevas polticas de seguridad que sean menos punitivas. En estados como Espirito Santo, M i nas Gerais, Para y Rio Grande do Sul han surgido nuevas experiencias con proyectos de polica de orientacin comunitaria, pero tal vez el ms antiguo y mejor estudiado sea el programa ejecutado en el estado de Sao Paulo. Al igual que en los dems estados brasileos, la polica militar de Sao Paulo es una fuerza auxiliar del ejrcito que desarrolla acciones policiales preventivas y est reglamentada tanto en su organizacin como en sus funciones por el Ministerio de Defensa. Entre las dcadas de 1 9 8 0 y 1 9 9 0 , el estado de Sao Paulo experiment, como todas las otras regiones del pas, un aumento gigantesco en el crimen. De acuerdo con datos del Ministerio de Salud, el nmero de muertes por homicidio o heridas infligidas intencionalmente pas de homicidios lleg a
36.20 3.452

en

1980

12.350

en

1996,

y la tasa de

por cada

100.000

habitantes. Este crecimiento

estuvo acompaado de una dramtica elevacin en los casos de robo. El fracaso de la polica para enfrentar esta situacin se reflej en varias reas. Por un lado, se presentaron varios incidentes de violencia policial que recibieron gran cubrimiento de los medios de comunicacin. Durante 1 9 9 5 , 6 1 8 civiles fueron muertos por la polica militar en el estado de Sao Paulo. De otro lado, las encuestas indicaron que la poblacin consideraba que la

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institucin era ineficiente y tema involucrarse con sus fuerzas; en efecto, slo 33 por ciento de los crmenes eran denunciados (Mesquita Neto 1 9 9 8 ,
22-23).

El 10 de diciembre de 1 9 9 7 , el comandante superior de la polica militar adopt oficialmente el concepto de polica de orientacin comunitaria como filosofa institucional y estrategia operativa. En Sao Paulo, el organismo responsable de ejecutar la mayora de estos programas es la Comisin de Consulta para la Implementacin de la Polica Comunitaria. La comisin no tiene un nmero fijo de miembros; en agosto de 1 9 9 8 contaba con representantes de las organizaciones de derechos humanos, de los consejos comunales, la federacin de industriales y los consejos del sector comercial, entre otros. Dentro de la comisin se discuta sobre los problemas de seguridad pblica y se intentaban establecer las prioridades e identificar soluciones. Esto llev a que se definieran un conjunto de propsitos y objetivos para la polica, entre los cuales se inclua el nfasis en los valores democrticos y el respeto por los derechos humanos, que nunca haban formado parte de la doctrina de la polica militar. Los objetivos de la comisin consistan en implementar el modelo de polica de orientacin comunitaria como estrategia de organizacin de la polica militar; elevar la calidad de la instruccin y capacitacin de los policas; mejorar los sistemas de reclutamiento y promocin; integrar la polica con otras entidades pblicas y mejorar las condiciones y los derechos de los empleados de la institucin (Mesquita Neto 1 9 9 8 , 4 8 ) . Para participar en el programa se escogieron 41 compaas de polica militar, entre las cuales se encontraban patrullas, mujeres oficiales de polica, agentes de trfico, funcionarios ferroviarios, policas forestales y bomberos. Los comandantes de compaa escogieron los barrios en los que se ejecutara el programa. El nmero de compaas incluidas en el proyecto fue creciendo poco a poco, y para agosto de
1998

ya haba

7.269

agentes

que estaban comprometidos en trabajos de base comunitaria. Dentro de la polica, la ejecucin del proyecto estuvo a cargo del departamento de polica de orientacin comunitaria de la Polica Militar de Sao Paulo (Smulovitz
2000, 2 1 ) .

El nuevo plan de accin se tradujo en un mayor patrullaje en las reas seleccionadas y en el establecimiento de puestos permanentes de vigilancia policial que funcionaban veinticuatro horas al da. Tambin se emprendieron proyectos para mejorar la seguridad en las escuelas y reducir el abuso de las drogas. Para proporcionarles a los agentes capacitacin en las activi-

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DEMOCRATIZACIN

dades de la polica comunitaria, se ofrecieron cursos sobre el tema, a los cuales asistieron
16.963

funcionarios durante el primer semestre de

1998

(Mesquita Neto 1 9 9 8 , 6 6 ) . Aunque esta iniciativa goza de una percepcin positiva, el xito de los proyectos de base comunitaria depende del cambio en la estructura de mando y de organizacin de la polica; hace falta lograr una mayor descentralizacin y acortar la distancia entre las diferentes posiciones jerrquicas para crear una relacin ms horizontal entre sus miembros, que necesitan incorporar valores culturales y profesionales ms democrticos (Mesquita Neto 1 9 9 8 , 8 9 ) . Otra fuente de resistencia a la ejecucin del modelo parte de la conviccin de muchos agentes de polica de que el programa puede suspenderse con la llegada de una nueva administracin al poder, tal como ha sucedido en otros estados del Brasil (Smulovitz
2000, 25).

Los datos sobre el efecto del programa en la violencia policial an no son concluyentes. Justo antes de la ejecucin de los proyectos de orientacin comunitaria, el nmero de civiles muertos por la polica en confrontacin en las calles haba empezado a descender como resultado de un programa que vigilaba, reeducaba y proporcionaba ayuda psicolgica a los agentes involucrados en situaciones de alto riesgo (Cano
2001).

Sin embargo,

esta forma de violencia ha aumentado recientemente. En 1 9 9 7 , la polica mat a 4 6 6 civiles, nmero que se elev a 5 4 6 en 1 9 9 8 y a 6 4 7 en 1 9 9 9 (Mesquita Neto
2000;

citado en Smulovitz

2000, 24).

No obstante, los in2000, 24).

vestigadores sobre el tema creen que el nivel de violencia de la polica es menor que a comienzos de la dcada de
1990

(Smulovitz

El impacto del proyecto sobre el crimen tampoco es muy claro. Segn el Departamento de Polica Comunitaria, las tasas de crimen han bajado en las reas donde el programa ha sido bien ejecutado, tales como en el barrio Jardim Angela. Sin embargo, los datos compilados por la Secretara de Seguridad Pblica del Gobierno de Sao Paulo mostraron que entre 1 9 9 6 y 1 9 9 9 la tasa de homicidios en ese vecindario subi un 23 por ciento (Smulovitz
2000, 24).

Tanto el diseo como la ejecucin de esta iniciativa exigieron la participacin de un gran nmero de comits con integrantes de diferentes orgenes sociales. Se estableci un comit asesor para la creacin de la polica de orientacin comunitaria dedicado a dialogar con la polica, para evaluar los problemas que surgan durante su ejecucin. Aunque la creacin de este comit ciertamente fue un logro, las relaciones entre los miembros civiles y los funcionarios de la entidad fueron difciles (Mesquita Neto
2000, 69-

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7 1 ) . En sus reuniones, la polica tomaba nota de los problemas, pero muy rara vez hubo un seguimiento riguroso de las medidas adoptadas para resolverlos. Los consejos comunitarios de seguridad -establecidos por un decreto del gobierno estatal- son autnomos en sus objetivos y operaciones, se encuentran mensualmente y envan las minutas de sus reuniones a la oficina del coordinador de los consejos de seguridad pblica, una agencia de la Secretara de Seguridad del Estado. Aunque representa un primer paso en el camino hacia la vigilancia ciudadana, el dilogo entre la polica y los ciudadanos en estos consejos no parece muy productivo. Las mesas de trabajo han funcionado ms como un espacio para exponer las denuncias individuales y las exigencias a la polica que como un mecanismo para resolver problemas colectivos. El uso de los consejos con propsitos polticos y la falta de inters y capacitacin, tanto de la polica como de los participantes civiles, tambin ha sido un impedimento para su progreso (Mesquita Neto
2000, 7 1 - 7 4 ) .

Por otra parte, la participacin de la ciudadana en el proceso fue un poco dbil. Mientras la asistencia de agentes de polica aumentaba, la proporcin de ciudadanos participantes en las reuniones de la Comisin de Consulta para la Implementacin de la Polica Comunitaria declin con el tiempo. El Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevencin del Crimen y el Tratamiento del Delincuente, con sede en Sao Paulo, condujo hace poco una investigacin en 46 barrios para evaluar los resultados del programa de orientacin comunitaria; veintitrs de estos barrios haban participado en el proyecto y sus datos se compararon con los recolectados en los otros veintitrs que no haban sido cubiertos por el plan. Al parecer, el programa produjo un aumento en la percepcin de seguridad entre los encuestados que saban que ste se estaba llevando a cabo en su barrio. La experiencia de Sao Paulo evidencia el compromiso con el cambio por parte del mando de la polica y del gobierno estatal. Uno de sus objetivos se refiere a la reduccin de los niveles de violencia policial, no slo mediante el aumento de la responsabilidad de los agentes en las calles sino tambin a travs de programas de reeducacin para aqullos que participan en confrontaciones violentas. No se conocen las causas del incremento en el nmero de civiles muertos por la polica en aos recientes. Una explicacin puede ser que la polica de orientacin comunitaria es un proyecto piloto que no incluye a toda la fuerza policial; ms importante an, esta

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iniciativa no se est ejecutando en las reas ms peligrosas del estado, dado que los favelados desconfan de la polica. Otra razn es que la idea de una polica de orientacin ciudadana no es apoyada por algunos miembros de la polica, que consideran que se necesitan medidas ms fuertes para enfrentar a los delincuentes. Aunque su impacto sobre el crimen no es del todo claro, parece que la polica de orientacin comunitaria no lograr el objetivo de reducir los delitos por s sola, pues la polica tambin debe mejorar los sistemas de administracin y anlisis criminal para desplegar sus fuerzas (Beato
2001).

En

Sao Paulo, lo mismo que en otros estados del Brasil, las experiencias con la participacin de la ciudadana han sido promisorias, pero persisten las dificultades para involucrar a la comunidad y, ante todo, no se sabe si esta experiencia ha tenido un impacto progresivo o regresivo, pues los empresarios estuvieron ms interesados en participar que los residentes de las barrios pobres.
El Plan Cuadrante en Chile

El caso de Chile es interesante, debido a que las condiciones de este pas son muy diferentes a las de la Argentina, el Brasil y Colombia. Los Carabineros, la fuerza policial militarizada, gozan de apoyo popular porque son vistos como un grupo que en buena medida est libre de corrupcin y es disciplinado. Sin embargo, han sido criticados por ser cerrados, centrados en la corporacin, autnomos y poco dispuestos a rendir cuentas ante las autoridades civiles. Los Carabineros anunciaron hace poco que estn realizando una serie de cambios institucionales que buscan poner ms policas en las calles, reubicarlos en diferentes sectores de patrullaje de acuerdo con ciertas variables cuantificables, establecer indicadores de desempeo para evaluar a cada miembro de la institucin y fortalecer las relaciones con la comunidad. Aunque este plan todava se encuentra en su etapa preliminar y an no ha sido evaluado, constituye un cambio radical con respecto a la falta de inters en la participacin social que la entidad haba mostrado en el pasado (Frhling
1998).

La base para la reforma es el Plan Cuadrante, que intenta responder a dos dilemas a los que la institucin haba estado enfrentada en los ltimos aos: las llamadas cada vez ms numerosas para pedir el servicio en reas urbanas y un desequilibrio desfavorable entre los agentes y los recursos asignados a los municipios ricos y pobres (Ward
2000, 20).

El plan define

FRHLING

los sectores de patrullaje basado en la composicin de la poblacin, las tasas de crmenes y las exigencias de servicios de polica. A cada cuadrante, o sector, se le asigna un nivel de patrulla de acuerdo con una clasificacin que determina su situacin de riesgo. Aunque en realidad no se trata de un programa de polica de orientacin comunitaria, ha sido complementado por otros anuncios que buscan involucrar a la comunidad en las iniciativas de prevencin del crimen. Se cre, por ejemplo, una oficina de relaciones comunitarias y anlisis del crimen para coordinar operaciones que respondan a las demandas, denuncias y sugerencias del pblico." Los expertos consideran que el plan es un importante paso inicial hacia el reconocimiento del papel de la comunidad en la prevencin del delito. Sin embargo, esto no significa que la polica est pasando de ser una institucin destinada a la aplicacin de la ley para convertirse en un proveedor de servicios; es ms, aspectos como los controles disciplinarios internos, la organizacin y la doctrina de la entidad se han mantenido bsicamente intactos. Los cambios en el cuerpo de los Carabineros coinciden con los esfuerzos del gobierno central que hace pocos aos promovi la organizacin de comits vecinales de seguridad ciudadana en Santiago de Chile. Desde 1 9 9 7 , estos comits han recibido ayuda y capacitacin de la Divisin de Organizaciones Sociales de la Secretara General del Ministerio de Gobierno. El nmero de comits que se han formado no est claro. Hacia el final de 1 9 9 8 , existan 2 6 1 , aunque el nivel de intensidad de su trabajo presentaba grandes diferencias (Sandoval
2001).

Los datos ms recientes fijan su n-

mero en setenta en toda Santiago (Smulovitz 2 0 0 , 3 4 ) . De acuerdo con la informacin existente, sus integrantes son principalmente mujeres ( 5 7 . 1 por ciento) que no trabajan fuera del hogar y que por lo general ya participaban en otros grupos vecinales, religiosos o polticos (Jordn y Sotomayor
2000).

Sus actividades incluyen el patrullaje de las calles, la organizacin de

grupos deportivos para los jvenes y la coordinacin de acciones para presionar al municipio con el fin de conseguir mejor iluminacin en las calles y la recoleccin de basuras. El xito de la mayor parte de estas organizaciones depende de que establezcan relaciones estrechas con la municipalidad y los Carabineros. Sin embargo, la realidad es diferente en cada comunidad y depende mucho de quines estn a cargo de ambas estructuras; algunos grupos tienen excelentes vnculos con sus municipios y otros no. La relacin con los Carabineros tambin vara bastante; los comits de ciertos municipios desconfan de los rangos inferiores, pues temen que puedan estar involucrados en el

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encubrimiento del trfico de drogas callejero. Los participantes de los comits no son necesariamente partidarios de las soluciones pacficas; muchos de los entrevistados expresaron que la nica manera de tratar a los criminales era unirse con otros ciudadanos para castigarlos (Jordn y Sotomayor
2000, 52).

Sin embargo, se han reportado muy pocos incidentes el gobierno lanz una nueva propuesta que busca

de justicia privada. En agosto de


2000,

institucionalizar la participacin social en la prevencin del crimen. El nuevo programa del "Plan Comuna Segura: Compromiso Cien" apunta a crear consejos de seguridad en todos los municipios, entre cuyos miembros se incluyan el alcalde, representantes de los Carabineros y de la polica investigativa, as como delegados de otras organizaciones comunales. Establecidos por la ley, estos consejos determinaran las polticas de seguridad en el nivel local y financiaran proyectos de seguridad presentados por los comits vecinales de seguridad. El gobierno aportara los recursos a los municipios ms afectados por el crimen que carezcan de condiciones econmicas suficientes. La experiencia de Santiago es demasiado reciente y an no ha sido analizada con rigurosidad. El nmero de participantes de los comits vecinales es demasiado pequeo para que se esperen cambios importantes. La reforma de la polica la decidieron los mismos Carabineros y, por ahora, no se tienen evidencias de que sus patrones de responsabilidad hayan cambiado de manera significativa a partir del aumento de la participacin social. Tanto el Plan Cuadrante como el desarrollo del compromiso de la ciudadana en la prevencin del crimen pueden aumentar con el tiempo el control democrtico de la polica. Sin embargo, hasta ahora no parece que ese sea el caso.
CONCLUSIONES

A comienzos de la dcada de 1 9 9 0 , las fuerzas policiales de Latinoamrica adolecan de deficiencias serias en el cumplimiento de sus funciones como organismos pblicos, especializados y profesionales. La llegada de los regmenes democrticos enfrentados con una mayor inseguridad ha agudizado estos problemas. La mayor parte de las reformas analizadas aqu hacen hincapi en nuevos modelos administrativos descentralizados, que incorporan criterios de calidad ms amplios; esto ha resultado en esfuerzos que buscan hacer ms

FRHLING

flexibles a los cuerpos de polica y promover la iniciativa personal ms que el cumplimiento de un conjunto de reglas rgidas. Las entidades policiales bajo la influencia de experiencias a nivel internacional- insisten ahora en la planeacin y estn estableciendo indicadores para medir su efectividad. Un ejemplo interesante a este respecto es el anuncio hecho por la polica chilena de que el desempeo de los agentes sera evaluado diariamente, mediante indicadores creados para tal propsito.
12

Parte del proceso de reforma descrito supone un dilogo continuo con la comunidad, lo cual plantea la necesidad de que esta ltima se comprometa en el manejo de las polticas de seguridad. Sin embargo, aunque en casos como el de Sao Paulo esta participacin est contemplada como parte integral de los proyectos de cambio, en otros slo desempea un papel secundario, como ocurre en Buenos Aires, donde el nfasis recae sobre el desmantelamiento de las redes criminales que existen en la polica de la provincia. Por ltimo, particularmente en el caso de la provincia de Buenos Aires, otro elemento de la reforma es la incorporacin de nuevas instituciones para garantizar una mejor supervisin interna y externa de las actividades de la polica. Cuando la reforma tambin implica la ejecucin de un programa de polica de orientacin comunitaria, suelen formarse organizaciones de base para vigilar y evaluar el trabajo del cuerpo policial. Existen pocos estudios que ofrezcan un anlisis objetivo y riguroso que evale hasta qu punto se han cumplido los propsitos oficiales de la reforma; adems, los trabajos se basan en informaciones limitadas. En la mayora de los programas a los que nos referimos, los objetivos slo se plantean dentro de la institucin, y ni stos, ni la metodologa empleada para sus evaluaciones internas son publicados, as como tampoco se dan a conocer al pblico los resultados de tales evaluaciones. Ello hace imposible determinar hasta dnde se han ejecutado los cambios o el impacto que han tenido. La implementacin de nuevas estrategias que acercan la polica a la poblacin podra traer cambios positivos a la entidad y a la reduccin de la violencia. El caso de Sao Paulo muestra que estas medidas efectivamente mejoran la imagen de la polica. Al comenzar el proceso de reforma, pueden identificarse dos fuentes principales de resistencia. La primera proviene de la misma polica y sus agentes, ya que muchos la ven como una estrategia "suave" contra el crimen, y otros pueden sentir que el enfoque cambiar tan pronto llegue al poder un nuevo gobierno. Esta resistencia interna

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parece haber puesto fin a los intentos iniciales de reforma de la polica durante 1 9 9 6 en la provincia de Buenos Aires (San 1 9 9 9 , 8 ) . La segunda fuente de resistencia a las reformas proviene de los polticos conservadores, siempre interesados en introducir propuestas ms severas de ley y orden para controlar la violencia. Es as como algunos de los programas de polica de orientacin comunitaria del Brasil han dejado de funcionar debido a cambios polticos adoptados por gobernadores que tienen una posicin de mano dura en materia de orden pblico y sienten poca preocupacin por los asuntos democrticos. Esto fue lo que ocurri en 1 9 9 5 en Rio de Janeiro y que dio como resultado un aumento en el nmero de civiles muertos por la polica (Cano
2001).

Pero es esencial

que los cambios tengan impacto sobre los ndices del crimen y sobre el temor que los ciudadanos sienten frente al mismo. Sin embargo, esto tambin requerir una mejor aplicacin del anlisis criminalstico y un empleo generalizado de tcnicas de solucin de casos, lo cual no se ha dado hasta ahora. La crisis que enfrentan las fuerzas policiales latinoamericanas es realmente seria. Las reformas actuales proponen modelos de gestin ms democrticos y respetuosos de los derechos de los individuos. Ellas constituyen una nueva dinmica y representan el abandono gradual del paradigma tradicional de la organizacin y de las actividades de la polica en la regin. Este potencial puede ser fructfero, o puede fracasar si no logra producir resultados contundentes. Una vigilancia apropiada del proceso y una documentacin cuidadosa de las estrategias que se sigan pueden contribuir de manera importante a las experiencias futuras. Tambin es vital que otras organizaciones, por fuera de las fuerzas policiales, se involucren en el proceso a travs de programas de discusin y evaluacin, para garantizar que los resultados de las investigaciones se difundan y contribuyan a la formulacin de una poltica de seguridad pblica en la regin.

NOTAS

E l proyecto

ACTIVA

de la Organizacin Panamericana de la Salud encontr que 15.6 por

ciento de la poblacin de Santiago de Chile, 1 8 . 1 por ciento en San Salvador, 2 5 . 1 por ciento en Cali, 27.6 por ciento en Caracas y 28.7 en Rio de Janeiro consideraban que la eficiencia de la polica era pobre o muy pobre. E n 1996, una encuesta hecha por
ADIMARK

en Chile mostr

FRHLING

un alto grado de apoyo (70 por ciento) al director general de la polica y al director general de la polica investigativa en su lucha contra el crimen. Ver tambin Naciones Unidas (1999), que compara los resultados de las encuestas de victimizacin hechas en diferentes regiones del mundo. Los resultados muestran que en Latinoamrica las tasas de denuncias de crmenes a la polica son ms bajas que en otras regiones del mundo.
2

Una encuesta de El Mercurio y diecisis peridicos ms en los Estados Unidos y

Latinoamrica encontr que el 81 por ciento de los encuestados en los Estados Unidos tenan mucha o alguna confianza en la polica, mientras en Chile sta era slo del 38 por ciento. En general, en los quince pases de Latinoamrica incluidos en la encuesta, la confianza promedio en la polica no fue ms del 28 por ciento. Ver "Espejo de las Amricas" en El Mercurio, seccin de Economa y Negocios, abril 1 6 , 1998, pp. 8 y 9.
3

Una excepcin es Honduras, donde la fuerza de seguridad pblica fue separada de las

fuerzas armadas por medio de un proceso de reforma esencialmente interno, aunque recurri al consejo de los gobiernos de Espaa y los Estados Unidos (Foro Ciudadano 2000).
4

Costa 1999; Garst 1997; Coalicin Nacional por los Derechos de Hait 1998; Neild

1 9 9 5 ; Serrano 1997; Riedmann 1996; Byrne, Stanley y Garst 2000; Camacho Guizado 2000; San, 1999; Llrente 1999; Glebbeek 2000; Ward 2000; Smulovitz 2000; Kahn 2000.
5

El concepto de financiacin pblica mayoritaria se usa debido al aumento de las fuentes

y recursos del sector privado que reciben las fuerzas policiales. Algunos ejemplos son las contribuciones que hacen las grandes compaas para la construccin de estaciones de polica, la contratacin de agentes de polica como guardias privados hecha por los municipios dentro de la ciudad de Lima (Rivera Paz 1998, 6-7), y el pago a guardias de la polica en conciertos y eventos deportivos.
6

En aos recientes, se ha vuelto cada vez ms frecuente la vigilancia externa de la efec-

tividad de la polica. En pases de habla inglesa, la evaluacin externa de la efectividad de programas especficos, as como la de la efectividad de la polica en general, se dan de manera regular y frecuente. El primer tipo de evaluacin mide la relacin costo-beneficio del proyecto, mientras que la evaluacin general examina los procesos y el impacto de sus acciones (Barrientos 2000).
7

El modelo britnico parece ser excelente. En l, el estudiante que aspira al cargo de

agente de polica recibe capacitacin durante varios meses, seguida por tres meses en la estacin de polica bajo la tutela de un agente experimentado. Al concluir este perodo de experiencia prctica, el estudiante regresa a la academia, para graduarse. Durante esta etapa final, puede discutir la experiencia de campo con sus profesores, incluyendo las diferencias entre el entrenamiento terico recibido y la realidad del trabajo.
8

El crimen no se distribuye de manera aleatoria o difusa en una ciudad. La concentra-

cin del crimen en el centro ocurre en un "horario" diferente de aqul de las reas residenciales. Algunos tipos de crmenes contra la propiedad, tales como los robos a las residencias o a los

LA REFORMA DE LA POLICA Y EL PROCESO DE DEMOCRATIZACIN

negocios, ocurren a horas bastante predecibles del da. La concentracin de trabajadores y visitantes en un rea tambin tienden a seguir un horario dado y ofrecen la oportunidad de que se cometan robos. ' Para una mejor comprensin del papel del defensor de seguridad pblica, resulta de particular inters " E l defensor de seguridad", Milenio, verano de 1998, pp. 9 9 - 1 2 2 .
10

Ver "Renuncia del Ministro de Seguridad y Justicia de Buenos Aires: Cambio de rum-

bo en la reforma policial", Polica y Sociedad Democrtica, no. 5, 1999, pp. 6-7.


11

"Nueva Estrategia: Carabineros crea oficina que prioriza denuncias vecinales", El

Mercurio (Santiago de Chile), Febrero 2 1 , 2 0 0 1 , p. C i .


12

"Por primera vez los Carabineros sern evaluados a diario por su desempeo" La Se-

gunda, marzo 24, 2000, p. 1 9 .

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3
EL CONTROL DE LA MALA CONDUCTA DE LA POLICA EN AMRICA
Por Paul Chevigny

Dos miembros del escuadrn contra el vicio detienen a una mujer acusada de ofrecerse en prostitucin a un desconocido por quince dlares. Su condicin social y su situacin financiera hacen que el cargo sea completamente inverosmil. Despus de allanar su apartamento, los agentes de polica la interrogan durante 45 minutos sobre su estado econmico, antes de conducirla a la estacin de polica... La llevan a la estacin... y all le impiden usar el telfono hasta que llega a un arreglo con John Steiner, un fiador profesional, para que la dejen en libertad bajo fianza. Antes de aceptar ser su garante, Steiner le quita las joyas y las manda avaluar. Una vez terminados los trmites necesarios para liberar a la mujer bajo fianza, Steiner afirma: "Nosotros arreglamos casos como stos todo el tiempo. Sin importar lo inocente que uno sea, va a verse en un lo y puede acabar en la crcel porque todos trabajan en equipo y (los jueces) van a confiar en ellos".

El da del juicio, el fiador la vuelve a llamar, la lleva al juzgado y por el camino le informa: "Lo vamos a arreglar, no se preocupe. Todo se va a solucionar... No se ponga nerviosa ni diga nada". En ningn momento le informaron que la representara un abogado, pero cuando llamaron su caso a juicio, un hombre que estaba presente le hizo algunas preguntas al polica despus de que el fiscal del distrito haba terminado su interrogatorio... Lo nico que ella sabe es que todas las personas del caso insistan en que guardara silencio y que cuando el agente termin de dar su testimonio, le dijeron que ya poda irse a casa... El asistente del fiscal del distrito... testific que al concluir el caso haba recibido una suma de dinero por parte del abogado de la defensa. (Tomado de Samuel Seabury, In the Matter of the Investigation

CHEVIGNY

of the Departments of the Government of the City of New York (Seabury

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1 9 9 7 , vol. 3 , 21-23.)

INTRODUCCIN: E L ABUSO POLICIAL Y E L S I S T E M A D E J U S T I C I A

El caso citado ocurri en Manhattan hace unos setenta aos. El gobernador de Nueva York de la poca, Franklin Roosevelt, y los jueces de los tribunales de apelacin haban designado en 1 9 3 0 al juez Samuel Seabury para que investigara la corrupcin en los juzgados penales inferiores de la ciudad. Seabury descubri una conspiracin de corrupcin de justicia que involucraba a jueces, abogados, garantes de fianzas, polticos y empleados de la polica, asi como a figuras del bajo mundo y la sac a la luz en un informe de 1 9 3 2 en el que citaba muchos ejemplos como ste. Su documento haca parte de un conjunto de seis informes que reportaban escndalos de la polica de Nueva York ocurridos entre 1 8 9 4 y 1 9 9 4 . De estas seis investigaciones, la ms exitosa fue la de Seabury, a pesar de que ofreca pocas recomendaciones especficas para la polica. En lugar de esto, sugera que se reorganizaran los juzgados inferiores, se nombraran nuevos jueces y se reformara el sistema de fianzas; tambin propona ofrecer un sistema oficial de defensa a los acusados de escasos recursos, para evitar que recurrieran a los abogados que rondaban los juzgados. La situacin poltica era tal, que los tribunales inferiores estaban totalmente desacreditados, y gracias a ello, el gobernador y los jueces superiores lograron sacar estas reformas adelante. Como resultado, el sistema de resolucin de casos en los juzgados prcticamente desapareci y la estrategia de golpear y forzar a los sospechosos a fin de extraerles confesiones entr en un largo proceso, hasta quedar casi extinta treinta aos despus. La experiencia de la investigacin Seabury muestra que los abusos de la polica contra los sospechosos pueden adoptar la forma de cargos falsos, de maltrato, o de ambos; a la vez, revela que pueden tener conexin con actos de corrupcin dentro de la institucin. Sin embargo, la leccin ms importante del informe Seabury es que resulta prcticamente imposible controlar los abusos de la polica si el sistema penal judicial, como un todo, los tolera y estimula. Si los fiscales y los jueces esperan recibir sobornos y pasar por alto la brutalidad de la polica, quiere decir que confan en la

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participacin de esta ltima; por lo tanto, sera hipcrita centrar la crtica sobre los funcionarios policiales. Por el contrario, si el sistema de justicia penal asumiera una posicin estricta frente a los abusos de la polica -si, por ejemplo, los juzgados trataran de manera consistente de excluir las confesiones obtenidas mediante coercin-, la incidencia de tales abusos disminuira. Aunque las reformas posteriores a la investigacin Seabury produjeron una mejora sustancial en el sistema penal de la ciudad de Nueva York, ese patrn de conducta an no ha desaparecido. Las prcticas violentas de los policas y la corrupcin persisten en sta y otras ciudades de los Estados Unidos, as como en distintos lugares del continente. Una razn que explica su continuidad es que ni la poblacin ni los polticos estn completamente seguros de que los abusos sean malos. Es importante tratar de comprender la ambivalencia poltica con respecto a la conducta violenta de la polica. Debemos analizar con claridad los problemas que crea el abuso de la polica tanto para la seguridad ciudadana como para la consolidacin de la democracia, si queremos hablar de su control. La primera parte de este captulo se refiere brevemente a la manera como la corrupcin y la violencia se relacionan con la sensacin de seguridad de los ciudadanos. La segunda examina las alternativas para el control de la violencia de la polica en el continente, a la vez que considera las funciones y deberes del gobierno central; luego, se centra en la Asamblea legislativa, los tribunales y, de una manera ms amplia, en los sistemas de veedura y disciplina. Con relacin a este ltimo aspecto, aborda la responsabilidad penal y civil del personal de la polica y del Estado en los casos de abusos de la autoridad policial; igualmente, habla sobre los problemas de la reglamentacin administrativa dentro de la institucin, de otros organismos del gobierno y de instancias por fuera a ellos. Por ltimo, el ensayo analiza rpidamente los controles ejercidos por las instituciones internacionales.
ABUSO DE LA POLICA Y S E G U R I D A D C I U D A D A N A

Aunque la corrupcin es el abuso de la polica que se condena con mayor frecuencia, es claro que ella no existira si muchos ciudadanos no quisieran evitar la aplicacin de la ley, en particular en los casos relacionados con el consumo de droga y la prostitucin. En realidad, la corrupcin surge principalmente debido a nuestra hipocresa: queremos practicar las mismas ac-

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dones que nuestras leyes prohiben, pero no queremos abolir las restricciones legales. Adems, la corrupcin suele extenderse a todo el sistema poltico; los funcionarios elegidos esperan recibir un porcentaje del soborno, por ejemplo, de los juegos de azar o del trfico de drogas. Esto ha sido as en muchos estados de los Estados Unidos y en la actualidad representa un problema en Colombia y Mxico, lo mismo que en otros pases (para las ciudades estadounidenses, ver Chevigny 1 9 9 5 , captulo 4; para Mxico, ver Human Rights Watch
1999).

Tambin es claro que la corrupcin supone una amenaza a la seguridad ciudadana, al menos cuando va ms all de un soborno para que algn funcionario se haga el de la vista gorda con respecto a una operacin de juego de azar o algo semejante. La polica acepta sobornos para liberar a acusados en casos de justicia ordinaria, como los robos, o para devolver las ganancias del crimen a sus dueos, tal como lo ha hecho durante muchas dcadas la polica civil en el Brasil (Mingardi
1992).

As, la corrupcin permite que los

criminales sigan activos. Por otra parte, la institucin se involucra en delitos de gravedad, con un afn de lucro; en los ltimos aos, ha habido escndalos sobre la participacin de la polica en los anillos de secuestro del Brasil (U.S. Congress 1 9 9 6 , 3 4 4 ) , la Argentina (Chevigny 1 9 9 5 , captulo 7 ) , Colombia (Arnson y Kirk
1996). 1993),

Guatemala (Moore

1996)

y Mxico (Dillon

El secuestro es el crimen que ms atemoriza a las clases media y alta

en Latinoamrica; al asociarse con l, la polica contribuye a crear el mismo miedo e inseguridad que los gobiernos sostienen que tratan de aliviar, lo cual perpeta la exigencia de "medidas policiales fuertes" y permite que los gobiernos sigan prometiendo que redoblarn sus esfuerzos para proteger a los ciudadanos. La corrupcin genera una necesidad sin fin de mayor proteccin policaca. La corrupcin est relacionada con el maltrato fsico de los ciudadanos y la violacin de los derechos humanos por medio del abuso del poder; al decidir si aplican la ley o si, en vez de ello, aceptan un soborno o castigan a una persona mediante una golpiza, las fuerzas de polica estn afirmando que son dueas de las calles, al actuar como legisladores, jueces y ejecutores de las leyes. Tanto la primera como la ltima comisin investigativa de la ciudad de Nueva York, realizadas con cien aos de diferencia, reconocieron este hecho. El informe de 1 8 9 4 deca "que la polica conformaba una clase independiente, de grandes privilegios, provista de la autoridad y la maquinaria necesarias para oprimir y castigar, pero prcticamente exentas de cumplir, ella misma, con la ley universal". La comisin de 1 9 9 4 usaba un len-

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POLICA

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guaje muy semejante (Clarence Lexow, Report and Proceedings of the Senate
Committee Appointed to Investgate the Plice Department of the City of New

York [Lexow Commission Report, 1 9 8 4 ] en Chin 1 9 9 7 , vol. 1, 3 1 ; Milton


Atollen, Report ofthe Commission to Investgate Allegations of Plice Corruption and the Anti-Corruption Procedures
1997,

of the

Plice

Department

[Mollen

Commission Report] en Chin

vol.

6, 4 8 - 5 0 ) .

Esta arrogancia en la

aplicacin de la ley es la esencia de un sistema que muestra desprecio por las formas democrticas de legislar y por la participacin ciudadana y tiende a crear miedo frente al Estado y desprecio por la ley. Ms an, la corrupcin afianza un sistema de impunidad. Si toda la polica, o la mayor parte de ella, est implicada en crmenes, la institucin acaba creando un muro de silencio contra la investigacin, que evite la deteccin de las violaciones de los derechos humanos y de los actos de corrupcin; debe ocultar los actos de violencia contra los ciudadanos pues prcticamente todos los participantes y observadores oficiales tienen secretos que esperan que los dems guarden. Sin embargo, incluso en los lugares donde se investiga y se condena la corrupcin, en todos los estamentos de la sociedad persiste la tolerancia frente a un cierto nivel de violencia policial. El informe de 1 9 9 4 sobre la polica de Nueva York advirti que los agentes superiores del rango medio, como los sargentos, toleran un poco de "justicia callejera" como forma de control social, y Darryl Gates, antiguo jefe de polica de Los ngeles, afirmaba que la ciudad era ms segura debido a que los policas eran muy severos (Mollen Comission Report, en Chin 1 9 9 7 , vol. 6, 4 9 ; Gates, citado en Skolnicky Fyfe
1993, 205-7).

Si hemos de reflexionar con cuidado sobre el

control de la mala conducta de la polica, tenemos que decidir si esta tolerancia es justificable. Si realmente es preciso ejercer algn tipo de violencia por fuera de la ley para mantener el orden, entonces la mala conducta de la institucin es un problema menor, y un poco de "crueldad policial" puede considerarse, en trminos sociolgicos, como una medida desagradable pero necesaria. Es un mito que ser "duros" (en el sentido de violentos) tiende a aumentar el orden? En el caso del uso de la fuerza no letal es difcil determinarlo con precisin en trminos empricos, porque no tenemos evidencia confiable que nos permita saber qu tanta violencia policial se presenta en realidad; por consiguiente, no podemos contrastarla con los cambios en las tasas de crimen o con ningn otro ndice. Sin embargo, en varias ciudades de los Estados Unidos es fcil determinar la cantidad de fuerza letal usada

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CHEVIGNY

por la polica. Una serie de estudios bastante reconocidos han mostrado que no existe una correlacin entre el nmero de disparos de la polica y la tasa de detenciones, el ndice de crmenes (incluido el de homicidios) o la seguridad de los agentes (resumido en Skolnick y Fyfe 1 9 9 3 , 2 0 6 ) . Una corta reflexin permitira suponer que lo mismo debe ser cierto en el caso de la fuerza no letal, pues su uso es tan aleatorio como el de la fuerza letal; al igual que ste, se trata de una prctica que carece de sistematicidad. Algo que claramente s crea el uso de una fuerza injustificada -sea letal o no-, dentro de una sociedad con medios de prensa agresivos, es la sensacin de que la polica no tiene que rendir cuentas a la ley. En aquellas personas que han sufrido algn tipo de violacin a sus derechos, lo mismo que en sus amigos, vecinos y familiares, la violencia arbitraria genera un sentimiento de miedo y odio frente a la aplicacin de la ley. Y cuando otros sectores de la poblacin observan un video que muestra a la polica maltratando a alguna persona, o leen acerca de ello, se incrementa su sensacin de alienacin e indefensin ante el poder. En el Brasil se ha informado que algunas cintas de video y otros reportajes de violencia extrema por parte de la polica, como la ejecucin de sospechosos, han recibido la aprobacin generalizada de la opinin pblica (U.S. Congress 1 9 9 6 , 3 4 2 ) , pero tales reacciones son seal de la baja estima en que se tiene a la ley y la polica; la ciudadana se siente tan desesperada que no espera castigos legales, sino violentos. Al mismo tiempo que aprueban la violencia oficial, los brasileos tienen poca confianza en la polica, sospechan que est aliada con el crimen organizado, y denuncian muy pocos delitos (Alencor y Godoy
1996;

Holston y Caldeira

1998).

Este dete-

rioro del respeto por la ley hace crecer la exigencia de acciones ilegales por parte de la polica. De otro lado, toda violencia, pero en especial la de los agentes oficiales, crea ansiedad y una atmsfera de crisis en la sociedad. La poblacin siente que existe una gran probabilidad de que sus expectativas se vean frustradas, y que no puede confiar en la regularidad de la accin oficial; con ello, se debilita una nocin esencial para el ejercicio de la ciudadana dentro del sistema democrtico: que las personas tienen derechos por cuya violacin pueden exigir resarcimiento.
E L C O N T R O L D E L A M A L A C O N D U C T A D E L A POLICA

La violacin de los derechos humanos por parte de la polica puede controlarse a travs de muchas instituciones y de varios medios. El gobierno pue-

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i de establecer polticas legales, principalmente mediante el poder legislativo ; y judicial. Y, lo que es ms importante, la misma polica y otros organismos externos, o ambos, pueden imponer controles administrativos a la institucin. El sistema de justicia penal puede juzgar crmenes cometidos por la polica y los tribunales civiles pueden conceder indemnizaciones por daos y perjuicios u otras compensaciones. Si todo lo dems fracasa, siempre queda la posibilidad de acudir a instancias internacionales, como ltimo recurso.
La poltica del gobierno central

Si bien est claro que controlar la mala conducta de la polica es importante, tanto para proporcionar una sensacin de seguridad como para consolidar un gobierno que sea receptivo a la poblacin, a partir de investigaciones como la de Seabury tambin es claro que este control no puede emprenderse con seriedad a menos que las instituciones del gobierno, y en especial el sistema de justicia penal, enfrente tales abusos y se oponga a ellos de manera consistente. Si los polticos se benefician de la corrupcin policial o si los altos oficiales creen, de manera tcita o explcita, que la violencia policial es necesaria para el control social de los pobres, entonces concentrarse en instituciones para el control de la mala conducta de la polica resulta en buena medida intil, aunque las investigaciones hechas por estas instituciones puedan ayudar a revelar las dimensiones del problema. En Mxico, por ejemplo, se presiona actualmente para que se inicien reformas y se le ponga fin a la violacin de los derechos humanos. Pero varios informes y estudios recientes indican que la corrupcin, en particular aqulla ligada al narcotrfico, se ha extendido desde el agente de polica de ms bajo rango hasta los niveles ms altos del gobierno. Los tribunales recurren a prcticas abusivas, como las confesiones forzadas, para llevar sus casos, y parecen poco dispuestos a acabar con ellas. A menudo, los fiscales tambin son cmplices de tales abusos y en ocasiones estn involucrados, lo mismo que la polica, en componendas para extorsionar a los sospechosos. Algunos acusados siguen presos an en casos en los que es claro que han sido falsamente incriminados. La Comisin Nacional para los Derechos Humanos, creada para investigar estas violaciones, suele realizar investigaciones reveladores y a veces logra que se les apliquen sanciones disciplinarias a los agentes; sin embargo, esta institucin es incapaz de reducir los abusos de manera sustancial porque el sistema parece contar con ellos. Se

CHEV1GNY

requiere una reforma del sistema de justicia penal, que incluya tanto a la Asamblea Legislativa como a la fiscala, para eliminar el esquema de abusos (Preston 1 9 9 8 ; Human Rights Watch 1 9 9 9 ; Chevigny 1 9 9 5 , cap. 8). Sin un cambio en estas polticas, es poco probable que los programas dedicados a fomentar la responsabilidad y confiabilidad de la polica puedan arrojar resultados favorables. Por tanto, en primera instancia corresponde al gobierno central establecer normas a la polica y supervisar su trabajo para garantizar que realmente las cumpla. En el Brasil, el gobierno federal adelanta un proyecto ambicioso de derechos humanos, en el que se desarrollan varias propuestas para controlar la mala conducta policial. Aunque el Congreso de la nacin todava no ha adaptado el programa en su totalidad, s est creando un ambiente propicio para el control de los abusos. Adems, desde hace mucho, el gobierno federal tiene un poder adicional para investigar los casos locales. Fue as que, despus de una masacre en la crcel de Sao Paulo en 1 9 9 2 , en la que los agentes locales no obraron contra los autores, el Consejo Federal para la Defensa de la Persona Humana inform que los prisioneros haban sido ejecutados de manera sumaria. La presin federal, que reflejaba el escndalo internacional, surti efecto al obligar a la polica militar de Sao Paulo a reducir el nmero de homicidios. Esto a su vez dio paso a un programa mediante el cual la administracin del estado de Sao Paulo ha tratado de capacitar a la polica militar en el respeto de los derechos humanos (Cavallo
1997, 50-54).

Tanto la situacin brasilea como la mexicana reflejan que, en los sistemas federales, el gobierno es renuente a intervenir en las prerrogativas de los agentes de los estados; no tiene nada que ganar al enfrentarse a la polica y a los polticos, y no acta con prontitud para corregir abusos a nivel de los estados. En los Estados Unidos, desde hace ms de un siglo, el gobierno federal tiene la potestad de procesar a la polica local por actos que violen los derechos constitucionales, que en realidad corresponden a violaciones de algunas normas de derechos humanos. Esta potestad se ha usado muy pocas veces, y a menudo slo cuando ya ha fracasado una acusacin a nivel del estado, como en el caso de la paliza de que fue vctima Rodney King en Los Angeles, en la que los policas involucrados fueron acusados en la corte federal despus de haber sido declarados inocentes en la corte estatal de California. Sin embargo, la posibilidad de interponer una acusacin federal ha hecho que algunos fiscales estatales -por ejemplo en Nueva York- examinen con cuidado los casos de mala conducta policial y hagan acusaciones

EL CONTROL DE LA M A L A C O N D U C T A DE LA POLICA EN A M R I C A

cuando se trata de casos claros, por temor a que los fiscales federales puedan reemplazarlos.
El poder legislativo

Hasta hace pocos aos, el gobierno federal de los Estados Unidos no tena autoridad para adelantar un caso contra agentes de la polica al nivel de los estados o las ciudades para obligarlos a modificar sus prcticas. Mediante la ley de Control del Crimen Violento de 1 9 9 4 , promulgada en reaccin a la paliza propinada a Rodney King, el Congreso finalmente le concedi al fiscal general el poder de abrir un caso para prohibir un "patrn o prctica" de violacin de las leyes o la Constitucin federal. Tras investigar tales patrones en varios organismos, un equipo del Departamento Federal de Justicia pudo determinar algunos criterios para el control administrativo de los abusos, que se analizarn con mayor detalle ms adelante. Este cambio en las funciones del fiscal general es una muestra de que los poderes potenciales de la Asamblea Legislativa para controlar la polica son enormes. Los legisladores pueden limitar la discrecin policial, aumentar la proteccin para los sospechosos, y reducir as las oportunidades de abuso de la polica. En la Argentina, Mxico y los Estados Unidos, la ley limita la cantidad de tiempo que un sospechoso puede permanecer detenido antes de ser llevado a juicio, con lo cual se reduce la posibilidad de ejercer algn tipo de coercin sobre l. En la Argentina y Mxico, la legislacin reciente ha declarado inadmisible el uso de confesiones hechas a la polica, sin presencia de otros funcionarios, como evidencia. En todas partes, la ley fija las normas por medio de las cuales se puede detener o arrestar a un individuo, as como las que rigen los allanamientos, la intervencin de telfonos o la intromisin en cualquier otro espacio de intimidad. A pesar de que algunas veces los tribunales han parecido reacios a otorgar fuerza plena a estos derechos, el hecho de que existan dentro de la legislacin constituye un instrumento esencial, pues los juzgados tienen muy pocos elementos para trabajar mientras la ley no estipule los criterios. De igual manera, la Asamblea Legislativa puede otorgarle una amplia capacidad discrecional a la polica. En los Estados Unidos, la Constitucin prohibe que una persona sea detenida con el slo propsito de ser identificada, aunque es posible hacerlo de manera breve con base en razones especficas que la hagan sospechosa de un delito. En la Argentina y el Brasil, as como en muchos otros pases, una persona s puede ser detenida simple1

CHEVIGNY

mente para pedirle su identificacin; la polica abusa de esta potestad y cada ao se presentan miles de detenciones por esta razn, y en algunos casos tambin ocurren actos de coercin y maltrato. Es ms, en Buenos Aires la polica se abrog desde hace mucho el poder de establecer regulaciones internas -los edictos policiales- para realizar detenciones, y los tribunales no le han negado esa potestad de manera efectiva. Hace poco, tras una larga batalla librada por los defensores de derechos humanos, la Asamblea Legislativa limit estos poderes. Es interesante ver los efectos generados por la sbita visibilidad del problema revelado en la legislacin; los edictos fueron reemplazados por contravenciones, plasmadas en nuevas leyes, y stas a su vez han sido objeto de controversia, bien sea por que se las considera muy restrictivas o demasiado permisivas.
2

Concomitante con su autoridad para aprobar las leyes, la Asamblea Legislativa tiene una potestad investigadora. En todos los pases del continente, el sistema legislativo ha emprendido la tarea de examinar los escndalos de la polica relacionados con la corrupcin, maltrato u otras formas de irrespeto a los derechos. La primera investigacin importante sobre corrupcin en la polica de la ciudad de Nueva York fue desarrollada en 1 8 9 4 por legisladores estatales. Aparte de algunas investigaciones ad hoc, la Asamblea puede crear instituciones permanentes ante las cuales debe responder la polica, como lo ha hecho el Congreso de los Estados Unidos al darle al fiscal general la potestad de investigar los patrones y prcticas de abuso. As, en Sao Paulo (ver Cavallo 1 9 9 7 , 1 4 ) , el poder judicial cre un veedor (ouvidoria) para que vigilara los abusos de la polica, que ha sido reconocido como responsable de la reduccin en la magnitud de violencia policial en el estado.
3

Prcticamente todos los mecanismos que obligan a la polica a rendir cuentas pueden rastrearse, en ltima instancia, hasta el poder legislativo; bien sea en el gobierno central o a nivel local, es la Asamblea Legislativa la que establece las normas que permiten revisar las acciones de la polica, lo mismo que retener o liberar a infractores particulares. La decisin acerca del carcter interno o externo de los sistemas de revisin y la forma que stos deben adoptar, por lo general tambin le corresponde al sistema legislativo.

Los

tribunales

Los tribunales actan como una instancia de control a los abusos de la polica en primer lugar mediante la aplicacin de las leyes que protegen los

EL C O N T R O L DE LA M A L A C O N D U C T A DE LA P O L I C A EN A M R I C A

y-j

derechos de los sospechosos. Los sistemas legales modernos, por ejemplo, suelen excluir las confesiones obtenidas a la fuerza como evidencia en el juicio, pero los tribunales difieren de manera importante en su disposicin para aplicar la exclusin. Por medio de la famosa decisin Miranda, la Corte Suprema de los Estados Unidos comenz a exigir que la polica advirtiera a los sospechosos sobre su derecho de permanecer en silencio e impuso al Estado el peso de la prueba para establecer si las confesiones impugnadas realmente son voluntarias. Como estas protecciones se han aplicado de manera sistemtica en los juzgados locales de los Estados Unidos, la incidencia de confesiones por coercin parece haber disminuido de manera significativa. Con el fin de limitar el uso de la fuerza para obtener confesiones, en Mxico se han adoptado una serie de leyes que, al menos sobre el papel, son ms estrictas que las reglas de los Estados Unidos; de esta manera, una confesin que haya sido hecha nicamente en presencia de la polica, sin un fiscal o un juez, no puede usarse en el juicio como evidencia. Sin embargo, este derecho a guardar silencio ha tenido una efectividad limitada porque los fiscales no han sido lo suficientemente rigurosos para evitar la coercin, y la polica ha seguido intimidando a los acusados para que sostengan confesiones forzadas delante de otros funcionarios. Siguiendo viejas doctrinas legales, los juzgados mexicanos han aceptado este tipo de confesiones y no han liberado a los acusados incluso en casos en los que es claro que las confesiones fueron hechas bajo presin (Human Rights Watch
1999).
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Si los tribunales han de desempear la funcin que la Constitucin

les otorga en el control de los abusos de la polica, es esencial que protejan los derechos constitucionales y estatutarios de los sospechosos. Las cortes tambin cumplen un papel en el control directo de los abusos de policas individuales por medio de las acciones penales y las demandas civiles por daos y perjuicios, asunto que ser tratado en la prxima seccin.
L A V E E D U R A Y L A A D M I N I S T R A C I N D E L A POLICA

A menudo se logra ejercer un mejor control de la mala conducta de la polica a travs de reglamentos que minimicen las situaciones en las que sta pueden surgir, o mediante la creacin de registros de tales situaciones. En este sentido, la polica de Nueva York estableci a principios de la dcada de 1 9 7 0 medidas restrictivas para el uso de armas de fuego; al mismo tiempo, cre un protocolo, an vigente, que exige realizar un reporte y una investigacin cada vez que un agente dispara su arma. Algunos agentes de

EL C O N T R O L DE LA M A L A C O N D U C T A DE LA POLICA EN A M R I C A

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derechos de los sospechosos. Los sistemas legales modernos, por ejemplo, suelen excluir las confesiones obtenidas a la fuerza como evidencia en el juicio, pero los tribunales difieren de manera importante en su disposicin para aplicarla exclusin. Por medio de la famosa decisin Miranda, la CorRbuprema de fes tsxaAosAi m&cw. come.tvx.0 esa^iyc <^JS.\. ^&v&. forssfaK.-

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1999).
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Si los tribunales han de desempear la funcin que la Constitucin

les otorga en el control de los abusos de la polica, es esencial que protejan los derechos constitucionales y estatutarios de los sospechosos. Las cortes tambin cumplen un papel en el control directo de los abusos de policas individuales por medio de las acciones penales y las demandas civiles por daos y perjuicios, asunto que ser tratado en la prxima seccin.
L A V E E D U R A Y L A A D M I N I S T R A C I N D E L A POLICA

A menudo se logra ejercer un mejor control de la mala conducta de la polica a travs de reglamentos que minimicen las situaciones en las que sta pueden surgir, o mediante la creacin de registros de tales situaciones. En este sentido, la polica de Nueva York estableci a principios de la dcada de 1 9 7 0 medidas restrictivas para el uso de armas de fuego; al mismo tiempo, cre un protocolo, an vigente, que exige realizar un reporte y una investigacin cada vez que un agente dispara su arma. Algunos agentes de

CHEVIGNY

rango ms alto se hacen presentes en el lugar, examinan el caso y preparan el informe. Si se comprueba que algn polica viol las normas, se le impone una sancin disciplinaria. Estas regulaciones hicieron que el uso de fuerza letal por parte de la polica disminuyera rpidamente en la ciudad. Tal como concluy Fyfe
(1979)

en un estudio bastante citado, la reduccin

del uso de la fuerza letal no tuvo ningn efecto negativo sobre la tasa de criminalidad, de detencin, as como tampoco afect la seguridad de los agentes. Aunque de una manera menos exhaustiva, en Sao Paulo se est poniendo en prctica un programa similar, que busca reeducar a los policas involucrados en disparos fatales; a travs de estos cursos, los policas son evaluados y reciben consejera durante un perodo de tres meses. Adicionalmente, se le puede exigir a la polica que presente un informe escrito cada vez que hace uso de cualquier tipo de fuerza, bien sea en una detencin o en otras circunstancias. Estos reportes pueden usarse ms tarde para hacer un seguimiento del uso de la violencia por parte de agentes particulares, o de la polica en su conjunto. La persecucin a vehculos tambin propicia actos de violencia policial, porque crea una situacin de peligro, y la persona que huye est desafiando abiertamente a la autoridad. En los Estados Unidos, algunas veces se imponen limitaciones a las persecuciones de vehculos, de manera que no puedan emprenderse sin la aprobacin de un superior.
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Para controlar la mala conducta de los policas, es esencial capacitar a sus miembros sobre los derechos de los ciudadanos, la manera de usar las armas de fuego y los casos en que deben hacerlo, as como sobre los principios de la ciencia forense para la preservacin de la evidencia. Al parecer, en la polica de la Argentina existe un gran vaco en este sentido
61-62); ( CELS 1 9 9 7 ,

por su parte, en Sao Paulo ya se ha puesto en marcha la capacitacin

de miembros de la polica militar en el tema de los derechos ciudadanos. Ni los reglamentos ni la instruccin destinada a minimizar el riesgo de la violencia sern exitosos a no ser que los directores de la polica y el gobierno en su conjunto estn decididos a dejar en claro que las normas para controlar la corrupcin y proteger los derechos de los ciudadanos se aplicarn con rigor. Las violaciones de la ley cometidas por la polica se puede controlar al menos de tres maneras: mediante acciones penales, a travs de las demandas civiles por daos y perjuicios u otras compensaciones y, ms importante an, por medio de la veedura y disciplina administrativas, que se abordarn ms adelante.

EL CONTROL DE LA MALA C O N D U C T A DE LA POLICA EN A M R I C A

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El proceso judicial

En otra parte tuve la ocasin de criticar el proceso judicial como un mecanismo para el control del poder facultativo de la polica, pues los fiscales slo pueden manejar un nmero limitado de casos, el peso de la prueba en el sistema penal de todos los pases es muy alta -tal como debe ser-, y la probabilidad de que se emita la sentencia de encarcelacin depende de la suerte que se tenga al encontrar testigos y evidencias forenses (Chevigny
1995, 98-99).

Cuando existe la posibilidad de emplear instrumentos ms

confidenciales, como los cuerpos de vigilancia, o cuando los directores de la polica estn interesados en controlar los abusos cometidos por la entidad, la accin judicial es un instrumento realmente contundente. Sin embargo, hay crmenes serios, como los casos de asesinato o de tortura, en los que la responsabilidad criminal es clara, y ningn tipo de sancin menor basta. Cuando los directores de la entidad no tienen la voluntad de controlar la violencia policial y los dems controles son dbiles, la accin judicial es el medio ms importante para que estas personas respondan por sus actos. En tales jurisdicciones, es necesario establecer un programa de proteccin para evitar las retaliaciones contra los testigos del Estado. Un ejemplo de ello es lo que ocurre en la Argentina, donde las investigaciones penales estn a cargo de un magistrado. En los ltimos aos, los tribunales se han vuelto ms estrictos en la persecucin de casos de tortura y homicidio de la polica, as como en crmenes complejos relacionados con actos de corrupcin. El caso ms conocido es la investigacin, an en curso, por el atentado terrorista contra un centro judo (la AMIA ) en Buenos Aires, en el que se acusa a policas de alto rango de la provincia de haber participado a cambio de un soborno
( CELS 1 9 9 6 , 9 1 - 1 1 1 ) .

En la Argentina y el Brasil, las organi-

zaciones no gubernamentales desempean un papel importante de apoyo a los tribunales. En la primera, terceras personas pueden hacer presin para que se abra una investigacin, mientras que en el segundo, el fiscal puede recibir la ayuda de terceros. En sistemas federales como el de los Estados Unidos y el Brasil, los casos penales de violacin de los derechos humanos pueden usarse para intentar que la polica de un estado alcance un nivel mnimo de respeto a los derechos, cuando los fiscales del estado no quieren o no estn en capacidad de hacerlo. En los Estados Unidos, el gobierno federal tiene la potestad de interponer una accin judicial en los casos de violacin premeditada

CHEVIGNY

de los derechos civiles federales, incluidos el uso excesivo de fuerza y la invasin a la intimidad, como los allanamientos ilegales. En ocasiones, el gobierno ha intervenido cuando las acciones del poder local han fracasado, como en el caso de la paliza a Rodney King, cuando el juicio local no tuvo resultados exitosos. En un informe reciente, Human Rights Watch recomend que el Brasil adoptara un sistema semejante mediante el cual los crmenes que violan los criterios internacionales de derechos humanos se conviertan en delitos federales (Cavallo 1 9 9 7 , 2 2 ) . En algunos pases, la estructura misma de los tribunales dificulta su actuacin como instrumentos efectivos de control de la polica. En el Brasil, la polica militar -que en realidad no es un organismo militar sino que est organizada segn patrones militares y acta como polica de patrullaje en muchos estados-, ha sido investigada en tribunales militares especiales, conformados en buena medida por oficiales de alto rango. Estos tribunales se han mostrado renuentes a declarar culpables a policas por actos cometidos en cumplimiento del deber, incluso en casos de violencia extrema. Adems, la entidad carece de financiacin y personal suficiente, de modo que no estara en capacidad de resolver los casos con la velocidad necesaria ni de ejercer un control efectivo sobre la violencia policial, aun si sus decisiones fueran menos indulgentes (Cavallo 1 9 9 7 , 2 2 ) . Al momento de redactar este documento, el sistema de justicia militar brasileo estaba siendo criticado, y se haba abogado por su abolicin ante la Asamblea Legislativa.
La responsabilidad civil

Adems de proteger los derechos de los sospechosos o de juzgar a la polica por sus delitos, los tribunales desempean otro papel de veedura al recibir las demandas por daos y perjuicios y otras solicitudes relacionadas con los abusos de la polica. En todo el continente se pueden entablar demandas por daos y perjuicios; si se logra demostrar que un agente cometi un agravio contra otra persona, es decir, un acto injusto que no es criminal, la corte conceder una indemnizacin por daos y perjuicios. En los Estados Unidos tales casos han ayudado a fijar algunos criterios mnimos de conducta policial. A partir del caso Garner, se estableci que resulta injustificable dispararle a un sospechoso que huya desarmado, no haya cometido un crimen peligroso y no amenace la vida de ninguna otra persona. Sin embargo, aunque es importante que las partes lesionadas reciban una compensacin, a excepcin de unos cuantos casos, las medidas civiles han demos6

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trado ser sorprendentemente ineficientes como instrumentos de restriccin de la violencia policial. En Los Angeles, Nueva York y otras localidades de los Estados Unidos, lo mismo que en la Argentina y el Brasil, se han otorgado indemnizaciones por abusos de la polica, pero la suma total de los daos y perjuicios por lo general no ha sido lo suficientemente alta como para afectar las polticas de la polica (Chevigny
196). 1995, 101-5, 173,

Esto no tendra por que ser as. En Los Angeles y Nueva York, el pago por daos y perjuicios, que suma muchos millones de dlares, sale del presupuesto del municipio. Si tuviera que pagarse con los recursos de la polica, la respuesta de los administradores de la entidad podra inducir cambios en la conducta de los agentes, encaminados a minimizar los costos generados por este concepto. Es ms, la decisin de pasar por alto los patrones de mala conducta revelados en estos casos ha sido una determinacin poltica de los administradores de la ciudad. La mayora de los abogados de la ciudad se han limitado a defender a los funcionarios acusados, sin detenerse a pensar en la necesidad de fomentar un cambio en las prcticas de tal manera que se minimicen los abusos; esto equivale a dejar todas las decisiones polticas de la institucin en manos de los mismos policas. Las ciudades y estados ciertamente pueden usar estos incidentes como mecanismos para disear nuevas reglamentaciones para la polica, a fin de reducir la ocurrencia de los daos y perjuicios. De hecho, esto empez a darse en el condado de Los Angeles desde el caso de Rodney King; all se est haciendo un seguimiento a las demandas civiles para reducir los costos y controlar los abusos. Y, por supuesto, lo mismo puede hacerse en otros lugares del continente. Lo cierto es que este tipo de demandas no pueden fomentar la responsabilidad y confiabilidad de la polica a no ser que el gobierno y la administracin de la polica los usen con este propsito. Es necesario poner fin a los patrones de abuso revelados por los casos civiles y los policas individuales deben sufrir sanciones disciplinarias por ellos. En los Estados Unidos, los tribunales no slo tienen la autoridad de conceder indemnizaciones por daos y perjuicios, sino tambin para ordenar a los agentes pblicos que cesen una prctica abusiva determinada. A primera vista, este poder parece abarcar ms que las solas acciones por daos y perjuicios, lo que permitira recurrir a los tribunales como instancias de control de la conducta policiva; los intentos que desde hace dcadas vienen haciendo los abogados estadounidenses para que esta potestad de equidad o mandato judicial se use contra los abusos de la polica han tenido
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resultados muy desiguales. Los tribunales se han mostrado extremamente renuentes a actuar como fuentes efectivas de vigilancia. Sin embargo, hace poco el Congreso, en actuacin del gobierno y ya no como demandante particular, le dio al fiscal general federal el poder de conducir los casos, para ponerle fin a un patrn o prctica de acciones policiales abusivas. Estos casos han servido para fijar criterios que permitan una adecuada administracin policial y exijan el respeto a la disciplina por parte del personal de la polica, enfatizando con ello que los controles ms importantes contra el abuso radican en un sistema adecuado de veedura e imposicin de disciplina.
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L A S M E D I D A S DISCIPLINARIAS PARA L A POLICA Y L A V E E D U R A E X T E R N A

Para el control de la mala conducta policial es indispensable establecer tanto un sistema de ascenso basado en mritos como un rgimen disciplinario que deje en claro que la violacin de las reglas -incluidas aqullas relacionadas con la corrupcin- ser castigada. En algunos pases latinoamericanos, las medidas disciplinarias y el sistema de promocin parecen arbitrarios y evidentemente no son transparentes. Puede ser que tras un escndalo se impartan medidas disciplinarias, incluso a muchos oficiales, pero esto no significa que la base para la eleccin de la sancin disciplinaria sea clara. Al parecer, en Buenos Aires el sistema disciplinario y de promocin dentro de la institucin depende de la voluntad de los superiores, y al agente acusado no se le ofrece el debido proceso. En lugar de esto, es necesario instaurar un sistema fijo de cargos y juicios que a la vez que asegure el debido proceso a los agentes, garantice la justicia a los ciudadanos. Estos son los criterios mnimos; sin ellos resulta imposible realizar una reforma disciplinaria. En el Brasil, la disciplina ha sido ms sistemtica, al menos dentro de la polica civil. Durante la dcada de 1 9 8 0 , el agente disciplinario (corregedor) de la polica civil de Sao Paulo se esforz por reducir la incidencia de la tortura; su iniciativa comenz a rendir algunos frutos en los aos 9 0 . El proceso fue bastante transparente y existen registros de los resultados (Chevigny 1 9 9 5 , captulo 1 ) . Sin embargo, en la polica brasilea la disciplina est demasiado ligada a los procesos criminales. A menudo, los agentes acusados de mala conducta son objeto de un juicio penal y si la acusacin no tiene xito, la exculpacin se puede convertir en un obstculo contra su despido de la entidad. Y, tal como ya vimos, en el caso de la polica militar, el proceso penal suele ser poco efectivo.

EL CONTROL DE LA M A L A C O N D U C T A DE LA POLICA EN A M R I C A

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Por su parte, los Estados Unidos cuentan con algunas condiciones mnimas: los procedimientos disciplinarios son claros y transparentes y proporcionan proteccin al acusado. Los sindicatos de los empleados de la polica son fuertes y han defendido los derechos de sus miembros cuando stos han sido acusados de mala conducta. Sin embargo, las sanciones disciplinarias muchas veces resultan ser un mecanismo ineficaz para fomentar la adopcin de un comportamiento responsable por parte de sus agentes. Antes del caso de Rodney King, la polica de Los Angeles tena escasas medidas disciplinarias contra los actos de violencia, y en Nueva York el sistema disciplinario ha sido calificado como "insular y arbitrario", pues en ocasiones los castigos por actos serios de maltrato pueden ser muy leves, mientras que los agentes que critican a sus superiores algunas veces son sometidos a interminables procedimientos disciplinarios por infracciones tcnicas. De esta manera, los procedimientos disciplinarios an no transmiten un mensaje claro de que la violencia contra los ciudadanos es una prctica que se condena como algo ilegal y poco profesional. De otro lado, en los Estados Unidos las polticas de control de la violencia policial se han centrado en los procedimientos disciplinarios contra funcionarios individuales. A lo largo de varias dcadas, los crticos de la polica han presionado para que se establezca una comisin externa que revise los casos de mala conducta policial, un sistema al que comnmente se lo denomina "revisin civil". A pesar de la enorme controversia que los rodea, estos mecanismos de veedura externa se han vuelto cada vez ms populares en los ltimos treinta aos; en 1 9 9 7 , ms de la mitad de los cuerpos de polica de las mayores ciudades tena sistemas de revisin externa. Parece ser que durante el mismo perodo, las prcticas policiales mejoraron, el uso de la fuerza letal cay a la mitad y las denuncias de confesiones forzadas dieron lugar a escndalos ocasionales, dejando de ser simplemente un lugar comn del trabajo policial. Ahora bien, todo indica que, en el caso de las confesiones, estos cambios han sido el resultado de la veedura de los tribunales; en otras ocasiones, puede tratarse del efecto de algunos cambios impuestos desde adentro. La disminucin del nmero de tiroteos se dio gracias a reglas exigentes impuestas por los comandantes, en parte para acallar el coro incesante de protestas de las comunidades minoritarias contra la violencia de la polica y reducir as el descontento social. Los sistemas externos de revisin son al mismo tiempo un factor y una consecuencia del movimiento que busca desestimular las prcticas policiales abusivas. La polica accede al control
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de estas juntas de revisin porque la institucin necesita mejorar sus relaciones con la comunidad y porque ya no tiene el mismo temor que senta antes frente a la veedura externa. A pesar de que en Estados Unidos el comportamiento policial ha mejorado, tambin es evidente que ni los maltratos de los agentes -en la forma de castigos sumarios propinados en las calles- ni el abuso de la fuerza letal han desaparecido, y no dejan de surgir incidentes en los que, en la opinin de la polica, las personas desafan su autoridad (en los Estados Unidos a veces llaman a esto "desacato a la polica"), al discutir, comenzar una pelea, o incluso huir de ella. La golpiza a Rodney King, ocurrida en 1 9 9 1 despus de una persecucin motorizada en Los Angeles, y la tortura de Abner Louima en Nueva York durante 1 9 9 7 , desencadenada aparentemente por una ria, son dos de los ejemplos ms conocidos. La persistencia de incidentes como stos demuestra su resistencia frente a los sistemas de disciplina administrativa, incluso cuando dichos sistemas son externos a la polica. Las comisiones de revisin externa suelen crearse tras un perodo de escndalos relacionados con la polica, o durante una administracin de la ciudad que adopta una postura crtica frente a la entidad; tal fue el caso de la junta de Nueva York, creada bajo el gobierno de David Dinkins, viejo crtico de las relaciones entre la polica y las comunidades minoritarias. Estas juntas no son cuerpos elegidos y, a menudo, sus miembros son nombrados por funcionarios de la ciudad, ajenos al departamento de polica. Al cambiar el ambiente poltico, el apoyo a los comits de revisin se debilita; su financiacin comienza a hacerse cada vez ms insuficiente. Si se vuelven demasiado agresivos en sus crticas a la polica, pueden quedar an ms impedidas, y sus miembros ms beligerantes pueden ser reemplazados, tal como sucedi en el condado de San Diego. Si las relaciones entre la junta y la polica llegan a ser demasiado antagnicas, esta ltima puede prcticamente inmovilizar a la junta al negarse a suministrar informacin o a seguir cualquiera de sus recomendaciones. Aparte de esto, en la mayor parte de los Estados Unidos los comits de revisin slo tienen poderes investigativos. En casi todo el pas, las leyes de servicio civil ordenan un juicio administrativo como medida disciplinaria contra la polica, tal como ocurre con cualquier otro servidor pblico. As, la junta de revisin puede recomendar una medida disciplinaria, pero el departamento puede rehusarse a adoptarla; esto es lo que ha sucedido en Nueva York. Los sistemas de disciplina departamental interna tienen todos los defectos antes mencionados; los oficiales de mayor rango son reacios a

EL CONTROL DE LA M A L A C O N D U C T A DE LA POLICA EN A M R I C A

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admitir las faltas de los policas y son igualmente renuentes a imponer sanciones drsticas, e incluso cuando el departamento decide expulsar a un agente, el proceso puede ser muy difcil. En Filadelfia por ejemplo, algunos miembros que haban sido despedidos conservaron sus puestos mediante un proceso de arbitramento garantizado por su contrato (Collins 1 9 9 8 , 3 31 32).

La veedura administrativa de la mala conducta confronta un dilema. Cuando es externa, tiende a desarrollar una relacin antagonista con la polica y, por consiguiente, se aisla y se vuelve inefectiva. Si es interna, tiende a moldearse de acuerdo con las costumbres policiales y a tratar de proteger al departamento de cualquier escndalo. Haciendo un balance, la vigilancia externa es el mtodo ms promisorio, y a largo plazo puede llegar a ser el ms efectivo, cuando los departamentos se den cuenta de que esta instancia no va a desaparecer y de que ellos podran evitar el escndalo si adoptaran mecanismos neutrales de investigacin. Por otro lado, cualquier sistema disciplinario basado en una revisin caso por caso de los incidentes en los cuales haya agentes individuales involucrados confronta las dificultades caractersticas de la funcin policial. El recurso a la fuerza es parte del trabajo de la polica; se supone que debe usarla siempre que sea necesario y que no puede cumplir sus tareas sin ella. Virtualmente en cada caso que se denuncie una conducta policiva violenta, los agentes acusados sostendrn que el uso de la fuerza era justificable; afirmarn que la persona lesionada cometi alguna infraccin, aunque slo se trate de una simple perturbacin a la paz, que los impuls a actuar; despus, agregarn que la persona se resisti a ser detenida. Este conjunto de cargos -conducta revoltosa, resistencia a la detencin y desacato a un agente- son argumentos recurrentes en los alegatos de los agentes acusados de maltrato en los Estados Unidos. Y en todas partes, ya sea en la Argentina, el Brasil o los Estados Unidos, cuando se le dispara a un sospechoso, aparece invariablemente la declaracin de que ste se encontraba armado y quiz tambin se alegue que se haba presentado "un intercambio de disparos". Casi en cualquier procedimiento disciplinario por un acto de violencia resulta indispensable determinar la validez del alegato del polica sobre su justificacin, y a menudo la persona lesionada acaba teniendo que defenderse de los cargos criminales en su contra. En muchas ocasiones, esto es imposible pues el peso de la prueba recae inevitablemente sobre el demandante y muchas veces los hechos son confusos. Entonces, siempre habr un alto nmero de casos que se descarte por carecer de fundamento; en los

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Estados Unidos, slo un pequeo porcentaje de las denuncias que llegan a los organismos de control, sean internos o externos, se consideran justificados (Chevigny 1 9 9 5 , 9 2 ) ; esto conduce a una situacin desafortunada en la cual los policas pueden minimizar en pblico los problemas de abuso contra los ciudadanos porque muy pocas de las denuncias se pueden comprobar. As pues, las medidas disciplinarias dictadas contra agentes individuales no ofrecen, por s mismas, un mecanismo muy efectivo para controlar la violencia de la polica; sin embargo, de esto no se sigue que el sistema de denuncias de la polica carezca de utilidad. A partir de los escndalos sobre violencia policial que han conducido a alguna investigacin -en Boston, Los Angeles y Nueva York- se ha concluido que casi todas las quejas recaen sobre un porcentaje relativamente pequeo de funcionarios (Collins
1998).

De esta forma, las denuncias pueden usarse como un "sistema de alerta" de que un agente est desarrollando una conducta problemtica. Estos sistemas de advertencia temprana son un mecanismo administrativo sencillo; tras recibir un nmero determinado de denuncias contra un agente a lo largo de un lapso de tiempo -tres aos, por ejemplo- se programan una revisin, un servicio de consejera y posiblemente un curso de reeducacin para el funcionario. Estn o no sustentadas, las quejas pueden convertirse en una herramienta para el seguimiento de la conducta de los agentes particulares, as como de su reeducacin, en caso de ser necesaria. Por medio de este mecanismo tambin pueden descubrirse otros problemas, como patrones recurrentes en vecindarios especficos, o la concentracin de inspecciones en grupos particulares de la poblacin, por ejemplo, los jvenes negros. Si se encuentran patrones de este tipo, la informacin puede ayudar a transformarlos. Pero, bien sea que se trate de un individuo o de grupos de agentes, sta no puede usarse con propsitos administrativos a menos que el departamento tenga la voluntad de hacerlo. As, un sistema de revisin efectiva necesita contar con poderes que vayan ms all del simple trmite de denuncias y tener autoridad para recopilar informacin y hacer recomendaciones al departamento. Este debe estar dispuesto, por ejemplo, a establecer un sistema de prevencin temprana si el cuerpo de revisin as lo recomienda. Por tanto, la veedura efectiva requiere de un organismo que pueda recibir las quejas, adems de recomendar cambios y ejercer presin para que stos se ejecuten. En algunas ciudades de los Estados Unidos estas funciones estn separadas. Seattle y

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San Jos tienen auditores (juntas de veedura externa) que puedan analizar las denuncias de manera sistemtica y sugerir cambios en el sistema. Adicionalmente, se debe designar un agente dentro de la polica que explique las reformas recomendadas y colabore para que se lleven a cabo. Los Angeles tiene ahora un inspector general dentro del departamento, encargado de responder ante la comisin externa. Los organismos de vigilancia y los de revisin de denuncias que tienen potestad para escuchar e investigar los reclamos as como para plantear cambios sistemticos y procurar que stos se lleven a cabo, deben establecerse como cuerpos externos a la polica y tener un agente de enlace, un inspector general por ejemplo, para asegurarse de que la institucin realice las reformas. Adems, sus atribuciones debe ampliarse, de manera que cubran tanto los asuntos de corrupcin como los de violencia, pues los dos estn estrechamente relacionados. Despus del ltimo informe de corrupcin de 1 9 9 4 , el Concejo de Nueva York trat de instituir una veedura externa de corrupcin para el departamento de polica, pero el entonces alcalde Rudolph Giuliani se resisti a este cambio de manera persistente. Es significativo que la polica de los Estados Unidos suela oponerse a la institucin del inspector general o de agentes similares de vigilancia externa. Hace poco, el inspector general del Departamento de Polica de Los Angeles fue obligado a renunciar por falta de apoyo de la comisin de polica civil, que supuestamente quera darle al jefe de polica la posibilidad de reformar el departamento desde el interior. Esto es un error: los jefes de polica llevan dcadas sin lograr reformar la entidad desde adentro. La necesidad de nombrar algn tipo de inspector independiente es un principio administrativo bsico; sin embargo, la polica estadounidense ha logrado eludir con xito este requisito. Llama la atencin que en Nueva York, todas las dependencias encabezadas por algn funcionario nombrado por el alcalde tengan un inspector general encargado de los abusos en su departamento excepto la polica. Aqu vemos con claridad que las ciudades perpetan las condiciones para que se sigan cometiendo abusos por parte de la entidad. Debe recalcarse que, independientemente de su efectividad, reformas como las consideradas antes slo sern posibles si existe un sistema organizado y transparente de disciplina administrativa. En casos como el de Buenos Aires, donde no existe una estructura sensata y se carece de procedimientos bien definidos, es prcticamente imposible usar el sistema como base para desarrollar un programa de prevencin temprana u otras tcnicas administrativas que permitan controlar la mala conducta. El primer paso

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consiste en crear un sistema de recepcin de denuncias, que est bien organizado y sea conocido por la ciudadana. El Departamento Federal de Justicia de los Estados Unidos ha venido usando su poder para llevar a juicio a los departamentos de polica que tengan patrones de abuso, a fin de establecer medidas de disciplina y de veedura administrativa. Justo ahora, la institucin ha iniciado una serie de decretos de consentimiento para la reforma de los departamentos de dos ciudades. Estos decretos, que al parecer buscan servir de modelo para otros departamentos, establecen altos estndares de responsabilidad que, entre otros puntos, estipulan: ( i ) un sistema computarizado de advertencia temprana sobre los agentes, que incluye informacin sobre las denuncias, el uso de la fuerza y los procesos civiles; esta medida se usar para recopilar informacin sobre demandas por daos y perjuicios en los tribunales, sobre documentos policiales internos y la comisin de revisin de denuncias civiles; ( 2 ) la exigencia de que la polica prepare informes sobre el uso de la fuerza y establezca un sistema para hacerle seguimiento; ( 3 ) un sistema de recepcin e investigacin de las denuncias civiles que sea consistente y amigable con el usuario; ( 4 ) auditoras departamentales peridicas para vigilar que las reformas propuestas se cumplan; ( 5 ) el nombramiento de un agente veedor externo que vigile el cumplimiento de tales reformas. En el presente, aparte de las ciudades donde se han instaurado casos federales, este sistema relativamente simple de veedura y administracin casi no existe, ni en los Estados Unidos ni en ningn otro lugar del continente.
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L A VEEDURA INTERNACIONAL

Existen normas internacionales para el uso de la fuerza por parte de la polica, incorporadas en el Cdigo de Conducta para Funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, de 1 9 7 9 , los Principios Bsicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, de 1 9 9 0 y la Convencin contra la Tortura y otros Tratos o Penas crueles, inhumanos o degradantes. En general, se condena el uso de mtodos investigativos degradantes o crueles, el empleo de la violencia salvo cuando sea absolutamente necesario y el de fuerza letal, excepto como ltimo recurso.
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La Convencin contra la Tortura contiene clusulas para investigar las acusaciones por este crimen, mientras los otros dos instrumentos carecen

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de procedimientos para su aplicacin. No obstante, la importancia de estos tratados radica en que establecen normas mnimas, de modo que si un departamento de polica los viola, la comunidad internacional puede criticarlo por su incumplimiento. Los delegados de las Naciones Unidas y las organizaciones no gubernamentales redactan informes peridicos sobre todos los pases de Amrica, en los que evalan las prcticas de la polica bajo los criterios internacionales. Por medio de la diplomacia y la divulgacin, estos reportes ejercen una presin a favor de las reformas. As, luego de la masacre de la crcel de Sao Paulo en 1 9 9 2 , la crtica de la comunidad internacional llev al gobierno federal a condenar al estado de Sao Paulo, que a partir de entonces trat de reducir los niveles de violencia policial. De otro lado, existe la posibilidad de presentar demandas individuales ante el Comit de Derechos Humanos de las Naciones Unidas contra pases que hayan aceptado su jurisdiccin (esto no incluye a los Estados Unidos). Las denuncias tambin se pueden someter a la Comisin Interamericana de Derechos Humanos de la Organizacin de Estados Americanos. Ambas organizaciones exigen agotar primero los mecanismos nacionales, por lo tanto, funcionan como un ltimo recurso, cuando ninguna de las soluciones analizadas antes resulta efectiva en el pas donde ha sido cometido el abuso.

CONCLUSIONES

Evidentemente, la clave para controlar la mala conducta de la polica radica en vigilar el uso que sta hace de la fuerza. Es necesario contar con orientaciones claras para limitar el recurso a la violencia -incluida la letal-, y exigir que los agentes den cuenta por escrito de cada caso en el que la emplean. Debe establecerse un sistema preciso y transparente de medidas disciplinarias para garantizar que se cumplan dichas pautas y que se imponga una sancin cuando sean violadas. Aunque tal vez no sea muy efectivo al comienzo, este sistema disciplinario constituye uno de los pasos fundamentales para el control de la conducta policial; mientras la disciplina siga siendo arbitraria, vaga o politiquera, su reforma ser casi imposible. Un cuerpo externo a la polica debera investigar las denuncias graves de corrupcin y de abuso del poder. Pero este organismo no debe limitarse a la investigacin individual de cada caso sino que debe buscar problemas y patrones sistmicos para hacer recomendaciones sobre cmo corregirlos. A manera de ejemplo, este comit puede descubrir cules agentes incurren de

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manera persistente en conductas violentas y seleccionarlos para que reciban capacitacin y atencin especial. Debe existir una junta externa de veedura, que bien puede ser parte del cuerpo investigativo o independiente de l, para garantizar que la polica responda a las exigencias de reforma. Aunque la deteccin y correccin de estos problemas sistmicos represente, a largo plazo, una ventaja para la polica, sta no suele ver la vigilancia externa como un mecanismo provechoso as que probablemente muchas de estas instancias tendrn que establecerse por medio del poder legislativo. Este ltimo tambin debe actuar de manera que imponga lmites al poder facultativo de la polica y al procedimiento penal, que establezcan un equilibrio entre la seguridad individual y los derechos de los ciudadanos. Los tribunales deben aplicar de manera drstica las limitaciones legales a la discrecionalidad de la polica. De otro lado, as como la Constitucin protege los derechos ciudadanos, los tribunales tienen que velar por los derechos humanos aun en aquellos casos en que el poder legislativo no logre actuar. Las cortes deben ser especialmente cuidadosas al excluir las confesiones obtenidas bajo presin. El Estado debera ser responsable de aportar las pruebas para establecer si una confesin es voluntaria y para determinar si se han violado los derechos humanos mediante allanamientos ilegales o el uso de la violencia policial. Las demandas por daos y perjuicios contra el Estado o el municipio o aun contra un agente particular deben utilizarse como un control de la mala conducta policaca. Los daos y perjuicios deben pagarse con el presupuesto de la polica, y un cuerpo investigativo independiente debe analizar los resultados de los procesos judiciales, para determinar si es posible detener los patrones de violencia, o si las prcticas policiales se pueden modificar de manera que se minimicen los daos. La legislacin debe autorizar acciones de interdiccin contra los patrones generalizados de abuso y los tribunales deben ocuparse de ellos. A travs del ejecutivo, cabe al gobierno central establecer un sistema de veedura, para garantizar que los funcionarios locales observen las normas de los derechos humanos. El gobierno central est llamado a exigir informes a las autoridades locales y usar su poder de intervencin para criticar o para actuar contra el gobierno local, si ste no hace lo suficiente para proteger a los ciudadanos locales. En este sentido, podra servir como modelo la nueva potestad del fiscal general de los Estados Unidos, que le permite actuar contra los funcionarios locales cuando se presenten patrones de mala conducta.

EL CONTROL DE LA MALA CONDUCTA DE LA POLICA EN AMRICA

Los agentes que cometan abusos debern ser llevados a juicio, al menos cuando las autoridades locales no acten o cuando falle el sistema disciplinario. Si los funcionarios de bajo rango no quieren enjuiciar a alguien, debe autorizarse a los miembros del gobierno central o federal para que se encarguen del caso. Finalmente, es preciso adjudicar un presupuesto adecuado para todo este trabajo, que incluya los recursos necesarios para proteger a los testigos contra los intentos de agresin.

NOTAS

' El estatuto que otorga nuevo poder al fiscal general de los Estados Unidos es el cdigo 42, secciones 1 4 1 4 1 - 4 2 . Ver tambin Curriden 1996, 62-65.
2

El caso de Jos Luis Ojeda, golpeado al parecer por razones de corrupcin, despus de

ser detenido en una redada de identificacin. Ver C E L S 1 9 9 7 , 9 9 - 1 0 3 ; para los edictos policiales, ver C E L S 1998, captulo 2.
J

C o m o se dijo en la nota 1, el estatuto que garantiza la nueva potestad del fiscal gene-

ral de los Estados Unidos es el cdigo 42 secciones, 1 4 1 4 1 - 4 2 . Ver tambin Curriden 1996, 62-65.
4

Miranda v. Arizona 384 US 436, 1966. El principal caso que pone el peso de la prueba

en la fiscala para demostrar el carcter voluntario de las confesiones es Lego v. Tivomey 404 US 477. i 9 7 5 2

Las reglamentaciones policiales las analiza Walker (1993); las de Sao Paulo las discute

Cavallo (1997, 52).


6

Tennessee v. Garnerqji US 1, 1 9 8 5 . "Los Angeles Board Saves City $ 3 o M in Litigation" (Wells 1997); la referencia a "ciu-

dad" es un nombre inapropiado; en realidad se trata del condado de Los Angeles. Ver tambin los informes semestrales del consejero especial del sheriff del condado de Los Angeles, Merrick J. Bobb, 1994-98.
8

Ver nota 3. Con respecto a la demostracin de un "patrn o prctica", ver Rizzo v. Goode

423 US 362, 1976; con respecto a atreverse a enfrentar un abuso al cual uno slo puede verse sometido una vez, ver City ofLos Angeles v. Lyonsqi US 95, 1 9 8 3 . Lyons trat de hacer prohibir el uso de una llave potencialmente mortal como prctica policial y no logr tener xito, pues era improbable que la polica lo volviera a aplicar. " Para Los Angeles, ver Chevigny (1995, captulo 1 ) ; para Nueva York, ver Kocienewski (1997, 1998a, 1998b).
10

U.S. v. City of Pittsburgb, et al. U . S . D . C . W.D.Pa. caso civil N o . 97-0354, decreto de

consentimiento.

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11

Estos instrumentos se plantean en United Nations 1994, vol. 1, parte 1, pp. 3 1 2 , 3 1 8 , y

293, respectivamente.

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EL CONTROL DE LA MALA CONDUCTA DE LA POLICA EN AMRICA

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LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA REFORMA DEL LATINA SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN AMRICA

Por Mauricio Ducey Rogelio Prez Perdomo

Este captulo examina algunos aspectos de la relacin entre la seguridad ciudadana y la reforma del sistema de justicia penal en Latinoamrica. Existe una abundante literatura sobre la seguridad ciudadana y sus problemas asociados de crimen violento y temor al crimen, as como sobre la reforma judicial. El ensayo se sita dentro de la tradicin de "ley y sociedad" o "sociologa de la ley" y aborda la relacin entre los dos temas, aspecto que ha sido menos estudiado. Por lo general, se considera que la justicia penal -y, de forma ms amplia, el sistema penal- constituye parte importante de la reaccin social contra el crimen y la inseguridad. Desde un punto de vista didctico, tal relacin puede justificarse. Sin embargo, de acuerdo con la perspectiva de adopta este captulo, la afirmacin de que la reforma de la justicia penal es una reaccin a lo que est ocurriendo en el rea del crimen sera una simplificacin excesiva, que ignora la complejidad de procesos sociales relativamente independientes. Lo que aqu se propone es que en ambos casos se trata de fenmenos sociales que, hasta cierto punto, tienen su propia dinmica. Por lo tanto, la justicia penal no consiste simplemente en el derecho (incluidos tanto los principios como las normas), sino en complejos procesos sociales y organizacionales; de igual forma, la actividad criminal es un hecho social que slo puede comprenderse dentro del contexto de la reglamentacin, los procesos y las instituciones legales. En la primera seccin se analizar la situacin del proceso penal en Latinoamrica antes de las reformas. Para explicar el proceso de cambio en el sistema de justicia de la regin es indispensable tener una perspectiva del objeto del mismo. Adicionalmente se estudiar la situacin en que se encuentran las reformas hoy en da y sus principales componentes. Uno de los objetivos de esta primera seccin es sealar que la reforma es ms que una simple reaccin a los cambios en la actividad criminal. En la segunda seccin se har una presentacin del estado actual del conocimiento con relacin a la seguridad personal, junto con un anlisis de las posibilidades de

DUCE Y PREZ PERDOMO

reformar el sistema de justicia penal de manera que logre dar solucin a algunos de los problemas sociales relacionados con l. Aunque los autores no nos proponemos analizar la reaccin a la reforma, el tema se mencionar brevemente en la conclusin.
REFORMA D E L SISTEMA DE J U S T I C I A PENAL

Dentro del tema general de la justicia penal, los abogados latinoamericanos suelen distinguir dos elementos. El primero, que tradicionalmente ha atrado la mayor atencin, es el que se conoce como derecho penal, que incluye los principios y la reglamentacin relacionada con los delitos y castigos. Su texto legislativo bsico es el cdigo penal, sobre el cual existe una gran cantidad de trabajos acadmicos a la que los abogados llaman la doctrina. El otro tema se refiere a los procesos o acciones y va desde el descubrimiento de un crimen hasta la fase de condena; su estudio se denomina derecho penal procesal. En este caso, el texto legislativo bsico es el cdigo de procedimiento penal (cdigo de enjuiciamiento penal o cdigo de proceso penal). En la tradicin del derecho civil, el estudio de este tema ha sido el "pariente pobre" del derecho penal, con mucha menos tradicin terica. Ambos cdigos se derivan de la herencia europea y adquirieron su forma moderna durante el siglo xix de manera casi simultnea en Europa y en Amrica Latina. Los cdigos penales europeos rpidamente tuvieron repercusiones en Latinoamrica; el concepto de delito y castigo sigui estos cambios muy de cerca, hasta el punto que poda considerarse que haba una unidad de pensamiento sobre el derecho penal en los dos continentes (Jimnez de Asa
1950).

Como se ver ms adelante, no ocurri lo mismo

con los cdigos de procedimiento criminal, en los que existe una dinmica completamente diferente de la europea; sobre este tema se presenta, an hoy en da, una confusin en la doctrina legal tradicional de la regin, incluso en los estudios comparativos. Desde la perspectiva de este captulo, el aspecto procedimental de la ley es ms importante, pues comprende la ley en accin. Los presentes autores subrayan aquellos elementos del proceso que no se encuentran en los textos legales (o en los archivos de caso) y que no se pueden recabar en las salas de juicio. El asunto que resulta de inters aqu tiene una dimensin ms amplia: se trata del proceso penal que comienza con la accin de la polica y termina con lo que ocurre despus de la sentencia -el tratamiento del criminal-. Por lo tanto, cuando se habla de la reforma al sistema de

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justicia penal, se hace referencia al proceso en este sentido ms amplio. El derecho penal, en relacin con los principios y las leyes que aparecen en el cdigo penal o en lo que respecta a lo que han formulado los acadmicos o las cortes superiores, es mucho menos importante que las acciones diarias de la polica y los jueces de los tribunales inferiores. Estos actores, en la prctica, definen qu es un crimen y cmo tratar a quienes estn acusados de haberlo cometido.
El proceso penal antes de la reforma

Tradicionalmente, el proceso penal de Latinoamrica se ha definido como un proceso "inquisitivo" en el cual el juez y el fiscal son una misma persona. El trmino se refiere al diseo general del sistema y en particular al papel del juez, que no slo se encarga de juzgar el caso sino tambin de dirigir la investigacin que busca descubrir la verdad con relacin a los actos lesivos (Merryman 1 9 8 5 , 1 2 6 ) . En el proceso inquisitivo, los individuos clave son la persona acusada de un crimen (el acusado), que est siendo procesado penalmente, y el juez mismo. Otros papeles importantes son el de la polica, considerada como un organismo que colabora con el juez en la investigacin, y el del fiscal pblico. En teora, el fiscal es independiente y representa a la sociedad; su funcin consiste en formular cargos, si cree que el acusado ha cometido el crimen, y pedir una sentencia. Por ltimo, hay una persona que defiende al acusado; sin embargo, la labor de la defensa en el proceso de indagatoria es limitado. Por lo tanto, ms que un sujeto con derechos, el acusado es visto como un objeto del proceso. As, la investigacin (el sumario o los procedimientos anteriores al juicio) es secreta, aun para el acusado. El sospechoso puede ser detenido e interrogado, incluso sin ser notificado del crimen por el cual se le investiga. El lapso de tiempo durante el cual puede permanecer detenido es limitado y la investigacin debe conducir a una orden de enjuiciamiento, que puede recibir el nombre de orden de detencin, si el juez decreta la detencin preventiva. En el proceso de Inquisicin de finales de la Edad Media, y durante el anclen rgime en Europa, la tortura se usaba con regularidad para obtener informacin confiable, y el juez poda emitir una sentencia sin que el acusado tuviera ninguna oportunidad real de defenderse (Toms y Valiente 1 9 6 9 ,
182SS.).

Ms adelante, se estableci la oportunidad de la defensa en una

etapa del proceso en la cual al sospechoso se le informaban los motivos de

DUCE Y PREZ PERDOMO

su detencin, se le formulaban cargos y se le permita presentar argumentos y evidencias. A esta segunda fase, que tericamente incluye la presentacin de pruebas o la argumentacin del caso, se la llama el juicio (pknario); a diferencia del procedimiento anterior al juicio, esta etapa debe ser pblica. Sin embargo, en la prctica, este carcter "pblico" est restringido a la capacidad que tenga el acusado para acceder a los documentos del caso. Salvo en ciertas ocasiones, el pblico tambin puede asistir a los procedimientos que se dan en el tribunal y revisar los registros oficiales y los documentos del caso. En muchos pases de la regin, esta fase del proceso consiste en trabajar con un conjunto de documentos escritos, sin que se presente ninguna confrontacin real entre las partes en presencia del juez y sin una oportunidad real de interrogar y contrainterrogar a los testigos. En la mayora de los pases latinoamericanos no se estipulan procedimientos orales tal como stos suelen ser entendidos hoy en da (Binder
1 9 9 3 a , 69; 1 9 9 3 b , 2 1 9 ) .

El proceso penal del derecho consuetudinario era bastante diferente y no inclua los procedimientos inquisitivos, que fueron una innovacin europea del siglo xiv. Al proceso que se desarroll en Inglaterra se lo ha llamado "acusatorio". Originalmente, comenzaba con una acusacin hecha por un individuo particular, aunque hoy en da tambin lo puede iniciar un representante de la sociedad (el fiscal). El juez acta como director o arbitro del procedimiento pblico, oral, acusatorio, y el jurado es quien toma la decisin. Debe advertirse que el fiscal desempea un papel muy importante: inicia el proceso radicando los cargos y es responsable de suministrar las pruebas. Despus de la Revolucin Francesa y la liberalizacin de Europa a comienzos del siglo xix, el proceso criminal europeo introdujo cambios importantes. Estos proporcionaron mejores garantas para el derecho a la defensa con la creacin de la figura del fiscal moderno, el establecimiento de los procedimientos orales de careo como parte central del proceso y la adopcin del uso de jurados en muchos de los casos. De ah en adelante, se hace referencia a un proceso "mixto", con elementos acusatorios e inquisitivos; estos ltimos pasaron a dominar en la fase investigativa (sumario), mientras los aspectos acusatorios prevalecieron en la etapa del pknario. A pesar de que la mayora de los pases latinoamericanos adoptaron los cdigos de procedimiento penal durante la segunda mitad del siglo xix - e s decir, despus de la reforma en Europa- siguen estando ligados de manera ms estrecha a la antigua tradicin inquisitiva. En la mayor parte de la re-

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gin, el fiscal desempea (o desempeaba hasta hace poco) un papel secundario, pues aunque expone los cargos, stos no representan ninguna limitacin para el juez. El fiscal puede presentar evidencias nuevas, y el juez tambin tiene autoridad para hacerlo, porque esto no interfiere con su funcin de buscar de la verdad. El restringido papel del fiscal en el contexto del proceso inquisitivo latinoamericano llev a que en 1927, Chile eliminara esta institucin y le asignara al juez toda la responsabilidad de la investigacin, formulacin y decisin del caso. En otros pases, la figura del fiscal sigue siendo poco ms que un formalismo (Duce 1999,
56SS.).

En varios casos, entre ellos Chile, Paraguay, Uruguay y Venezuela, no se haca distincin alguna entre el magistrado examinador, responsable de la investigacin, y el juez, encargado de emitir el dictamen. Esta distincin era muy importante en Europa, donde las dos funciones estaban separadas para promover la imparcialidad de la corte (Duce 1999, 37SS.). Aunque un buen nmero de pases han instaurado la figura del jurado o alguna vez tuvieron legislaciones que lo exigan, slo algunos -incluidos Colombia y Repblica Dominicana- tienen jurados institucionalizados de manera ms o menos permanente. Estos factores han dado como resultado la concentracin de funciones en la persona del juez penal, situacin bastante singular que no parece tener paralelo en otras regiones. Otro rasgo del proceso penal latinoamericano es su naturaleza escrita. Los procedimientos judiciales suelen ser formalismos que a menudo se limitan a la lectura o la entrega de documentos preparados por las partes o por el juez. De esta manera, los registros del caso son el elemento central del proceso. De otro lado, en la prctica se da muy poco contacto entre el acusado y el juez. De hecho, muchas sesiones que, segn los cdigos deben ser presididas por el juez, en realidad se realizan ante un empleado del tribunal; ms tarde, el juez firma con su nombre, como si hubiera estado presente en la sesin. Esto es lo que se conoce como "delegacin de las funciones judiciales" y ha sido uno de los problemas ms generalizados del proceso inquisitivo de Latinoamrica (Binder 1993b, 205). Este nfasis en los registros escritos le da un carcter extremamente formalista al proceso. Si el juez no firma la trascripcin del procedimiento, la audiencia es nula e invlida. Sin embargo, la ausencia del juez en una audiencia no afecta la validez de la misma, con tal de que firme la trascripcin (Duce 1999, 49). El proceso gira esencialmente en torno a documentos voluminosos (los archivo del caso), en lugar de desarrollarse a travs de procedimientos orales. Tal como lo hemos indicado, por lo general no exis-

DUCE Y PREZ PERDOMO

te un proceso de juicio pblico, oral y de careo en Amrica Latina, ni siquiera en la fase del juicio mismo, lo cual representa una diferencia fundamental con el proceso de reforma que comenz a ejecutarse en Europa en el siglo xix. Una ltima caracterstica que debe sealarse es la posibilidad de apelar las muchas decisiones que se producen durante el proceso. Hasta cierto punto, sta es una manera de limitar el poder del juez que preside el caso y de darles mayor poder a los jueces de los tribunales superiores. En las decisiones ms importantes es obligatoria la intervencin del juez de un tribunal superior por medio de un proceso llamado de "consulta", incluso si las partes no apelan el fallo. Esto tambin es tpico del proceso inquisitivo ms tradicional y refleja la preferencia de una jerarqua que permite la vigilancia de los jueces por parte de sus superiores y acenta la estructural piramidal del sistema de la regin. Un interrogante inevitable es por qu los pases latinoamericanos se mantuvieron tan ligados a la tradicin inquisitiva y no adoptaron las innovaciones de los pases europeos, que en otros aspectos les sirvieron de modelo, en particular con respecto al derecho penal sustantivo. Como se ha anotado, los cambios en Europa buscaban garantizar un mayor derecho a la defensa y fijar limitaciones relativas al poder de los jueces, as como introducir procedimientos orales y normas que instauraban los jurados o la participacin ciudadana en el proceso del juicio. La respuesta a esta pregunta puede variar de un pas a otro, pero en general la diferencia entre Latinoamrica y Europa muestra que el cdigo penal tuvo un efecto relativamente secundario sobre el proceso penal mismo, en lo que se refiere al castigo. Por ejemplo, en 1 9 2 4 , el Per adopt el cdigo penal suizo, en aquel entonces el ms innovador y liberal de Europa. Sin embargo, las dos sociedades eran muy diferentes. Suiza no tena la poblacin analfabeta e indgena que el cdigo clasificaba como salvaje, semicivilizada y civilizada para efectos de la responsabilidad penal, ni el Per tena la capacidad de hacer inversiones importantes para el tratamiento de los convictos, que s poda hacer Suiza. En consecuencia, tal como se lo concibi y aplic en el Per, el cdigo penal result mucho ms represivo de lo que era originalmente (Hurtado Pozo
1997).

Con relacin a los cdigos de procedimiento, los proponentes de varios pases sostuvieron explcitamente que, dada la diferencia en el nivel de civilizacin en las respectivas sociedades, las innovaciones que eran comunes en Europa no podan introducirse en Latinoamrica. En que consis-

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tan estas diferencias? La respuesta se centra en el hecho de que, debido a la composicin de la sociedad latinoamericana, la pequea lite, educada en Europa, senta que al otorgar demasiadas garantas para proteger los derechos de los sospechosos -que solan proceder de los grupos sociales menos educados y supuestamente tenan una mayor propensin a la actividad criminal- podra crearse un impedimento para la preservacin del orden social. De manera semejante, la lite tema que si se instituan jurados en los cuales participara la gente comn -que posiblemente sera menos educada y, en su opinin, ms proclive a la actividad criminal- stos podran emitir juicios demasiado indulgentes con los culpables de las actividades criminales. Las numerosas vas de apelacin y de consulta tambin reflejaban el deseo de ejercer control, incluso sobre los jueces, para evitar que se desviaran de las pautas establecidas. Estos motivos se disfrazaron de varias maneras. En Chile, por ejemplo, se argument que la pobreza del pas y el aislamiento de vastas regiones de su territorio hacan imposible poner en prctica un sistema ms civilizado. Dos cosas han de anotarse aqu: la primera es que el sistema bsico, que inclua una fase inquisitiva, y que fue adoptado por los pases latinoamericanos durante el proceso de redaccin de los cdigos durante el siglo xix, es una extensin del sistema empleado a lo largo del perodo colonial. Segundo, este sistema ha prevalecido en la regin sin mayores modificaciones hasta el proceso actual de reformas, en el cual se han introducido cambios sustanciales, como se ver ms adelante. Esto no es un simple resultado de la pasividad o la negligencia. De hecho, durante el siglo xix, la mayor parte de los pases de la regin ejecutaron reformas pero stas casi nunca suponan cambios significativos en el sistema inquisitivo vigente. Por consiguiente, puede decirse que este sistema ha estado vigente en Latinoamrica durante casi quinientos aos. El anlisis anterior describe de manera global el sistema penal latinoamericano y propone una explicacin sociopoltica de la conservacin de las caractersticas ms represivas del sistema inquisitivo. En este sentido, vale la pena destacar dos rasgos especficos que podran considerarse disfuncionales: la excesiva duracin de los juicios y el gran nmero de personas que son encarceladas sin haber recibido sentencia. Estos rasgos no son exclusivos de Latinoamrica pues a muchos otros pases, incluidos aqullos que cuentan con otro tipo de sistema legal, se les puede hacer la misma crtica.

DUCE Y PREZ PERDOMO

No obstante, el diseo del sistema inquisitivo representa una causa importante de los rasgos que dificultan los procedimientos del sistema penal. Adems de este elemento ideolgico, el mal funcionamiento puede explicarse, en buena medida, por la manera como se conducen los juicios en la regin. Estos son presididos por jueces y otras personas pertenecientes a la institucin y siguen una rutina caracterizada por la negligencia y la lentitud, que incluso puede pasar por alto los marcos temporales formalmente establecidos en los cdigos. Esta situacin slo se altera cuando dentro del proceso hay abogados u otras personas capaces de ejercer presin para hacer ms expeditos los casos particulares (Prez Perdomo
1989, 1995).

El alto nmero de acusados detenidos (por lo general ms del 50 por ciento), a quienes se llama "presos sin sentencia" (Carranza et al.
1983),

es

otro factor asociado de manera especfica con esta circunstancia. Tcnicamente, stas son personas inocentes, pues no han sido declaradas culpables. Es claro que en cualquier momento y dentro de cualquier sistema de justicia penal, siempre habr un nmero de personas que estn siendo procesadas por los juzgados y se encuentran detenidas debido a que se las acusa de crmenes graves y las autoridades creen que existe el riesgo de que no se presenten a juicio. La irregularidad consiste en que la gran mayora de los que estn en la crcel son acusados y no presos condenados. Esto demuestra la existencia de una mentalidad muy represiva en la legislacin y entre los jueces, que privilegia la prisin sobre otras garantas y exige un proceso de juicio muy largo. La confluencia de estos dos factores es inevitable: un sistema altamente represivo pero expedito producira muchos ms convictos que acusados, mientras un proceso ineficiente slo producir un gran nmero de acusados en prisin si los jueces recurren con frecuencia a la detencin preventiva. Estas caractersticas no son slo el resultado del sistema inquisitivo, ms bien se relacionan con la idea central de que las personas procesadas por el sistema de justicia penal son peligrosas para la sociedad, a menos que sus conexiones sociales demuestren lo contrario, y por lo tanto se les deben aplicar medidas disciplinarias ms all de las estipuladas por la ley. Otro elemento entorpecedor, que indica hasta dnde el modelo judicial se aparta de la realidad cotidiana, es la importancia que se le atribuye a la polica, pues en la prctica es ella y no el juez, quien dirige la investigacin. La polica slo se presenta ante el juez para justificar una detencin que ya ha sido efectuada o para obtener la autorizacin de alguna accin futura, tal como el allanamiento de una residencia. Aparte de esto, la polica

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recopila evidencias circunstanciales y de otro tipo y, en el momento en que considera que el caso ya est "resuelto", lo presenta ante el juez y el acusado. El sistema crea una cierta solidaridad entre los jueces y la polica en el desempeo de sus labores respectivas. Varios estudios empricos indican que los jueces ejercen poca o ninguna vigilancia sobre la actividad de la polica, aun en casos en los que existen quejas de que se est ejerciendo coercin fsica o psicolgica (Rico 1 9 8 5 ; Jimnez 1 9 9 4 , 212SS.). Como se ver, este papel de la polica, junto con la relacin entre su trabajo y el de los jueces, da lugar a que existan grandes abusos.
La reforma del procedimiento penal

Lo anterior describe el sistema de juicios penales que la mayor parte de los pases de Latinoamrica estn modificando o planean modificar en un futuro prximo. Varios expertos en el tema han criticado la obsolescencia de los tribunales penales en comparacin con los de Europa, y algunos defensores de los derechos humanos han expresado su preocupacin por los abusos y la falta de garantas para el respeto de los derechos tanto en los juicios como en los centros de detencin (Zaffaroni 1986). El primer cdigo de procedimiento penal de la regin que sufri cambios importantes que afectaron el sistema inquisitivo prevaleciente fue el de la provincia de Crdoba, Argentina, que introdujo los procedimientos orales en 1 9 3 9 . Otras provincias de la Argentina siguieron este ejemplo en aos posteriores. En 1 9 7 2 , Costa Rica reform su sistema de justicia penal siguiendo en buena medida el modelo de Crdoba. En 1 9 8 6 , se public en la Argentina la propuesta de reforma federal de procedimiento penal (conocida como la reforma Maier), la cual ha sido muy influyente, pues sirvi de base para un modelo de cdigo presentado por el Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal en 1 9 8 8 . Ambos textos han sido usados como punto de partida para los nuevos cdigos de la regin. El movimiento comenz a acelerarse durante la dcada de 1 9 9 0 . La reforma de Colombia y la reforma federal de la Argentina entraron en vigencia en 1 9 9 2 , y la de Guatemala se hizo efectiva en 1 9 9 4 . Los proyectos de Costa Rica y El Salvador entraron en vigor en marzo y abril de 1 9 9 8 , respectivamente, y el de Venezuela, en julio de 1 9 9 9 . Bolivia, Chile y Paraguay tienen propuestas que esperan la aprobacin del legislativo; en casi todos los dems pases se estn realizando debates sobre la reforma y se tienen varios tipos de propuesta (Duce
1999, 70SS.).

DUCE Y PREZ PERDOMO

Debe advertirse que en muchos pases la reforma no se considera simplemente como un cambio legislativo en el procedimiento criminal sino como una transformacin de todo el sistema de justicia penal. Y es as como no slo se han efectuado reformas sino tambin ajustes a ellas. El caso colombiano y el argentino, por ejemplo, han llegado a esta fase, que puede describirse como un perodo de reformas adicionales y ajustes correctivos a las modificaciones iniciales. Las reformas de los diferentes pases no son independientes entre s. Las ideas centrales son las mismas: pasar de un sistema inquisitivo a uno que contenga elementos destacados del modelo acusatorio, entre ellos los procedimientos orales, fortalecer el papel del fiscal, reconocer los derechos del sospechoso, del acusado y de las vctimas, incluir el principio de puntualidad, etc. No es coincidencia que estos elementos sean comunes a todas las iniciativas, pues entre los reformadores existe un amplio consenso y un conocimiento de las ideas y el modelo de cdigo propuesto por el Instituto Iberoamericano. Diversos pases de la regin han acudido con frecuencia a autoridades intelectuales tan notorias como Julio Maier y Alberto Binder para que los orienten en el diseo de sus reformas, de manera que estos expertos han tenido una influencia importante en el movimiento reformista de la regin. Pero este proceso no se sustenta slo en autoridades intelectuales. Varias organizaciones multilaterales e internacionales han proporcionado ayuda econmica y asistencia tcnica. En la dcada de 1 9 8 0 , El Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevencin del Delito y el Tratamiento del Delincuente
(ILANUD)

se convirti en un centro de apoyo para la

reforma judicial. La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional ha prestado su colaboracin en varios pases, mientras que en otros han tenido una mayor intervencin las organizaciones europeas, tanto en la prestacin de ayuda tcnica como en el aporte de recursos financieros. Hace poco, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo hicieron grandes inversiones en la regin y les concedieron prstamos a varios gobiernos para acelerar el proceso de reforma (aunque su cooperacin se ha dirigido generalmente al sistema legal y no al de justicia penal de manera especfica). La reforma no se concentra de manera exclusiva en los procedimientos penales de los tribunales. Los fiscales, los mecanismos de defensa pblica, la polica y las prisiones reciben cada vez ms atencin. Adems, el proceso suele concebirse como parte de un cambio ms amplio que abarca a la jus-

LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA REFORMA DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN AMRICA LATINA

IOI

ticia civil, o incluso al sistema legal en su totalidad (Frhling

1997).

Una de

las ideas centrales que subyacen al proceso es que el orden econmico mundial -con su orientacin hacia el mercado y su tendencia a convertir las inversiones extranjeras en motor del desarrollo de los as llamados mercados emergentes- exige una reforma integral del sistema legal que garantice la seguridad jurdica de los ciudadanos y, especialmente, de los inversionistas (Prez Perdomo de la regin. Sin embargo, tambin existen otros factores y fuerzas importantes en accin, entre las cuales se cuentan los procesos de democratizacin de diferentes pases, despus de dcadas de gobiernos autoritarios o dictatoriales; la crtica de los sistemas polticos obsoletos; las presiones para la modernizacin del Estado en general; la reevaluacin del papel de los derechos humanos; las percepciones negativas sobre el sistema judicial y, en particular, sobre los juzgados penales. Es difcil identificar la reforma con uno solo de estos factores, pues representa una respuesta a todos ellos, con diversos nfasis en cada pas de la regin.
L A SEGURIDAD C I U D A D A N A Y E L I M P A C T O D E L A R E F O R M A DE LA J U S T I C I A PENAL 1995).

Es evidente que este pensamiento ha motivado el

inters de las instituciones bancarias multilaterales por los sistemas legales

Esta seccin no pretende analizar el vasto proceso de reforma legal sino ms bien plantear una pregunta: Hasta qu punto puede influir la reforma de la justicia penal sobre la seguridad personal en la regin? La idea entonces es examinar las relaciones entre la reforma del sistema de justicia y la seguridad ciudadana en Amrica Latina. Tal como se ha indicado, la literatura sobre el tema no es extensa. Esto es especialmente cierto con relacin al impacto que la reforma puede tener sobre los problemas de seguridad ciudadana, como el creciente temor de la poblacin frente al crimen y los intentos de combatir algunas de las formas ms violentas del comportamiento delictivo. El anlisis se divide en dos partes. La primera examina la diversidad y complejidad del tema de la seguridad ciudadana en la regin, a partir de una mirada a la dimensin abrumadora del problema as como mediante la consideracin de algunas de sus caractersticas principales. La segunda presenta varias ideas relacionadas con la reforma penal y la seguridad de la poblacin.

DUCE Y PREZ PERDOMO

La complejidad de la seguridad ciudadana

No es exagerado decir que en Amrica Latina la seguridad ciudadana o personal se percibe como un problema grave, aunque la intensidad de la preocupacin vara de acuerdo con el pas. El primer elemento relacionado con esta percepcin es la cantidad de crmenes, en particular, de crmenes violentos. Sobre el tema existen numerosos estudios a nivel de los pases y las ciudades; basta recalcar aqu que el concepto de seguridad ciudadana (o, para ser ms precisos, de inseguridad) suele definirse a partir del nmero de incidentes de delito violento. Slo unos pocos estudios adoptan el enfoque contrario, segn el cual la percepcin de la seguridad constituye una construccin social y, por lo tanto, no se deriva exclusivamente del nmero de hechos violentos. Este captulo intenta abordar ambos asuntos en relacin con la reforma de la justicia penal. A juzgar por la cantidad de referencias sobre la actividad criminal citados tanto en los estudios publicados como en los trabajos que se estn realizando en el presente, podra afirmarse que en comparacin con Asia, Australia, Europa y Norteamrica, Amrica Latina es una regin extremamente violenta (ver por ejemplo el captulo 5 de esta misma obra). La comparacin casi siempre se basa en las tasas promedio de homicidios -que representan el principal indicador- pues las estadsticas de homicidios tienden a ser ms confiables que las que se obtienen para otros tipos de delito. El promedio regional es de veinte homicidios por cada
100.000

habitantes al

ao, aproximadamente el triple de la cifra de los Estados Unidos -que, a su vez, duplica la de Europa Occidental-. Sin embargo, existen grandes diferencias dentro de la regin. Los datos de la Argentina, Chile y Costa Rica son comparables a los de Europa, mientras los de Colombia y El Salvador son varias veces mayores que el promedio regional. Por su parte, los del Brasil, Mxico y Venezuela estn cerca del promedio (Frhling 1 9 9 7 ; Ayres
1998).

Una caracterstica importante de la violencia en la regin, esencial para entender su complejidad, es el carcter institucional o institucionalizado del fenmeno. La polica de la regin es conocida por la persistencia de sus excesos, que suelen consistir en serias violaciones a los derechos humanos (Chevigny
1995;

Jimnez

1994).

En perodos de

dictadura, estos excesos son el resultado de la poltica del gobierno, diseada para eliminar o controlar a la oposicin, pero tambin se presentan abusos contra los delincuentes comunes, tanto en los regmenes

LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA REFORMA DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN AMRICA LATINA

democrticos como en los dictatoriales. Las muertes durante las "confrontaciones" con agentes de polica son frecuentes, lo mismo que las torturas. Estas "confrontaciones" son en realidad una manera de encubrir las ejecuciones extrajudiciales, como se refleja en el hecho de que los criminales (o supuestos criminales) pocas veces resultan heridos, y a los policas rara vez se los asesina o hiere. La tortura y la violencia siguen siendo un mtodo recurrente de investigacin para delitos comunes; su propsito es conseguir una confesin que haga ms fcil obtener una condena. A este tipo de violencia se lo ha descrito como institucional porque es ejercida por una institucin gubernamental y es consonante con la poltica (generalmente tcita) de la polica y los organismos polticos encargados de vigilarla. Un tipo de crimen institucional no violento es el soborno (mordida, como se lo conoce en Mxico, o matraca, en Venezuela). sta casi siempre se refiere a sumas modestas de dinero que la polica les exige a los ciudadanos para olvidar trasgresiones reales o inventadas, y en trminos estrictos constituye una extorsin. Los superiores son conscientes de estas prcticas, y en ciertos casos los agentes deben compartir el dinero con ellos. En Buenos A r e s ocurra, por ejemplo, que los archivos judiciales eran supervisados por la polica y a veces eran vendidos a las partes involucradas. Tales situaciones, junto con otras formas de corrupcin y abuso, han motivado una serie de reestructuraciones y reformas, que no siempre han sido del todo exitosas. Aparte de estos casos claramente institucionales, o de aqullos en los cuales se subvierte a las instituciones, muchos grupos de policas cometen, de manera directa, un nmero de crmenes, por lo general sin autorizacin de sus superiores. Estos grupos de policas forman escuadrones de la muerte; en su tiempo libre, realizan lo que ellos consideran operaciones de limpieza social, esto es, asesinatos a delincuentes de poca monta, incluidos nios y jvenes. Entre los crmenes cometidos por la polica tambin se encuentran el secuestro, el trfico de drogas y el robos de automviles. Obviamente, en todos los casos se trata de crmenes organizados que, hasta cierto grado, hacen uso de la organizacin policial, sus armas y privilegios; sin embargo, la responsabilidad de la entidad en estas acciones es menor que, por ejemplo, en las de tortura, donde existe un propsito institucional. Los delitos de la polica no se limitan a Latinoamrica. Muchas, sino todas las sociedades tienen o han tenido problemas de esta ndole (Chevigny

DUCE Y PREZ PERDOMO

1995;

Henshel

1996).

Es la dimensin del fenmeno lo que hace nica a

Latinoamrica. Entre las posibles explicaciones se incluyen la complicidad de los jueces, que puede ser una consecuencia del proceso inquisitivo descrito antes, y tambin la ineficiencia del sistema para infligir castigos formales a la actividad criminal. La marcada estratificacin social, en la que el bienestar y la vida de los grupos sociales menos favorecidos se encuentran devaluados, as como la ausencia de una tradicin democrtica y cvica fuerte pueden ser otros factores explicativos. En muchos casos, existe adems el legado de perodos de gobierno no democrticos, cuando a la polica se le daba carta blanca para realizar estas prcticas o se le ordenaba expresamente que recurriera a ellas. Esto nos lleva a analizar un segundo aspecto de la inseguridad ciudadana: la inseguridad no slo es funcin del nmero de crmenes violentos cometidos sino tambin de la forma como la sociedad experimenta el fenmeno de la criminalidad. El miedo es una sensacin construida socialmente (Zubillaga y Cisneros
2001;

Prez Perdomo

1997).

La independencia rela-

tiva de la inseguridad con respecto de la incidencia del crimen, y su dimensin como construccin social pueden apreciarse en un estudio que muestra niveles similares de inseguridad o miedo en algunas regiones de Venezuela que presentan cifras muy diferentes de criminalidad y de delitos violentos (Navarro y Prez Perdomo
1991).

La imagen del criminal tam-

bin es significativa. Desde el punto de vista de los caraqueos de clase media o alta, los criminales (malandros) viven en las barriadas y, en su aspecto, se parecen a personas de clase baja; de esta forma, el temor a la delincuencia corresponde en buena medida al miedo que producen aqullos que "no parecen ser uno de nosotros". Para la gente de clase baja, los malandros viven en las barriadas, igual que ellos, pero son percibidos como personas mejor vestidas, que usan ropa de marca (Zubillaga y Cisneros
2001).

En

opinin de varios expertos, el actual aumento en el temor que los chilenos experimentan frente al crimen no est relacionado con un incremento objetivo en las tasas de delincuencia (Mera
1992, 12;

Riego

1999).

As, la per-

cepcin de inseguridad no est necesariamente asociada con la probabilidad estadstica de ser objeto de una agresin violenta sino ms bien con la construccin social del problema y con la probabilidad que los ciudadanos crean que existe de convertirse en una de sus vctimas. Esta representacin puede producirse de varias maneras: a travs de las conversaciones personales, de los medios masivos y a partir de la manera como suelen perpetrarse los crmenes en cada sociedad. Este ltimo factor

LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA REFORMA DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN AMRICA LATINA

merece especial nfasis. Cuando un gran segmento de la poblacin cree que a la polica no le interesa responder a las necesidades colectivas de la ciudadana o, lo que es peor, cuando ella est involucrada en actividades delictivas, la confianza en la institucin se deteriora y la polica misma se convierte en fuente de inseguridad. Este es, sin duda, el caso de varios pases de Amrica Latina; al menos en tres ciudades con altas tasas de crimen violento -Cali, Caracas y Rio de Janeiro-, ms de una cuarta parte de los entrevistados consideraban que la polica era "mala" o "muy mala" (Briceo Len, Carneiro, Vlez, Oviedo y McAlister
1997).

Adems, la gente no cree que los jueces protejan sus derechos o vigilen los posibles abusos de la polica, pues, en efecto, no lo hacen. Los jueces representan figuras distantes que hablan un lenguaje extrao y profieren dictmenes incomprensibles y que, adems, pueden dejar en libertad a criminales peligrosos a quienes los medios de comunicacin han condenado, o imponer sentencias severas a personas apreciadas por la opinin pblica. Las encuestas de opinin de los pases latinoamericanos revelan muy poca confianza en los jueces -por lo general menos del 30 por ciento- mientras en los pases industrializados los niveles de confianza suelen superar el 40 por ciento, y a veces el
60

por ciento (Martnez

1998).

En este sentido resultan ilustrativos dos informes recientes sobre Venezuela y Chile. Segn una encuesta realizada en Venezuela entre enero y febrero de 1 9 9 8 por el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, el 85 por ciento de la poblacin no tiene confianza en la administracin de justicia
(PNUD 1 9 9 8 , 14SS.).

De acuerdo con otro estudio venezolano, la

mitad de la poblacin de Caracas considera que los tribunales son ineficientes o extremamente ineficientes, y el 36 por ciento los califica como moderadamente eficientes. La mitad de la poblacin tambin siente que las personas deben tomar la justicia en sus propias manos (Briceo Len, Camardiel, vila, DeArmas, y Zubillaga
1997).

Una larga conversacin que uno de los presentes autores sostuvo con un preso en Caracas expresa bien este sentimiento. El recluso seal que estaba seguro de que no estara en la crcel si tuviera dinero. Al preguntarle cmo usara el dinero para conseguir su libertad, en caso de tenerlo, dijo que no tena idea, pero que saba que con dinero sus problemas se resolveran. En otras palabras, no entenda cmo funcionaba la maquinaria judicial, pero crea que el dinero poda ponerla en marcha. La mayor parte de la sociedad carece de una comprensin del propsito del proceso legal y de sus reglas bsicas.

I0

<5

DUCE Y PREZ PERDOMO

Esto explica la ambivalencia frente al crimen y la polica. La poblacin de varias ciudades latinoamericanas con altos ndices de violencia tiende a aceptar conductas ilegales de la polica, como el allanamiento a los hogares y la detencin bajo la simple sospecha de que una persona pueda ser delincuente. Sin embargo, sta no es una reaccin generalizada. En los pases que recientemente han tenido dictaduras militares, la conducta ilegal de la polica tiene menor aceptacin que en aqullos con tradiciones democrticas ms fuertes. En otras palabras, el recuerdo de la represin excesiva contrarresta el deseo de alcanzar la seguridad a cualquier precio. Las actitudes hacia la pena capital son semejantes, pues a pesar de estar prohibida en la mayor parte de los pases de la regin por la Constitucin, goza de un apoyo popular considerable. Esto parecera incompatible con la falta de confianza en los jueces y tribunales, que seran los responsables de administrar la pena de muerte. Cabe preguntar entonces si este respaldo no ser en realidad una manera de expresar la aceptacin de la ejecucin extrajudicial (Holston y Caldeira
1998).

El hecho de que la poblacin tam-

bin desconfe de la polica slo aumenta la perplejidad que produce este fenmeno. La hiptesis propuesta aqu subraya la inconsistencia en las reacciones de la gente a los problemas sociales. Frente a un aumento en el crimen violento, la solucin de la pena de muerte parece apropiada; pero si se profundiza un poco ms, se advierte una falta de confianza en cualquier institucin que pudiera ser llamada a aplicar esta sentencia. Aunque para el observador reflexivo la contradiccin es clara, para quin responde a estas preguntas de manera espontnea el problema no parece plantear ninguna contradiccin. Evidentemente, el problema de la seguridad ciudadana tiene varias dimensiones, que superan el grado de reaccin del sistema de justicia penal. De aqu se podra concluir que la reforma no puede satisfacer todas las exigencias sociales creadas por el problema objetivo y subjetivo de la inseguridad; lo cual no significa, sin embargo, que la reforma no pueda producir cambios significativos en la situacin actual.
Reforma procedimental de los sistemas de justicia penal como respuesta al problema de seguridad ciudadana

Dentro de este contexto social, cules son las implicaciones de reformar el sistema de justicia penal para los problemas asociados con la seguridad ciudadana? La reforma obtiene una gran aceptacin debido a que existe un

LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA REFORMA DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN AMRICA LATINA

descontento generalizado con relacin a la falta de seguridad y al funcionamiento de los tribunales y la polica. En la formulacin de la propuesta participan juristas distinguidos, que proponen modernizar los procedimientos de justicia penal e introducir derechos para los sospechosos y los acusados, a la vez que prometen alcanzar una mayor eficiencia en el proceso penal y establecer una separacin entre la judicatura y la polica. Adems, la reforma no slo se basa en el prestigio intelectual de sus proponentes sino tambin en el apoyo de organizaciones internacionales y de instituciones bancarias multilaterales. Si se nos permite una metfora, la situacin es como una luna de miel en la que los recin casados estn felices y sus expectativas mutuas son altas. Como veremos, estas expectativas exageradas constituyen uno de los obstculos ms serios para que la reforma tenga efectos en el futuro prximo. Un fenmeno que se ha presentado a lo largo de la regin en los ltimos aos son las demandas cada vez ms frecuentes que la ciudadana le hace a las autoridades con respecto al desarrollo de garantas de seguridad. El problema se ha convertido en uno de los elementos ms importantes tanto del discurso pblico como del debate poltico, y la prensa lo ha adoptado como uno de sus temas favoritos. En la agenda de casi todos los gobiernos de la regin se incluyen polticas para combatir el problema, y los partidos de oposicin, que suelen culpar al gobierno de ser incapaz de manejar el problema del crimen, explotan el descontento de grandes segmentos de la poblacin. En medio de esta situacin, los gobiernos y los polticos de todas las ideologas estn comenzando a acudir a la reforma del procedimiento penal como uno de los mayores objetos de accin institucional. Enfrentados a la presin social, los polticos y otras personas que ocupan posiciones de poder le estn apostando a una nueva respuesta institucional: reformar los procedimientos de justicia penal para trasmitirle al pblico el mensaje de que estn preocupados por solucionar sus problemas mediante la adopcin de mecanismos efectivos. Esto no debe verse como una respuesta completamente falsa pues el mejoramiento de los procedimientos penales es uno de los cambios institucionales ms importantes que estn emprendiendo los gobiernos de la regin. Su importancia no slo tiene que ver con los cambios en la estructura institucional sino tambin con los numerosos recursos humanos y materiales que se estn invirtiendo en la iniciativa as como con su posible impacto sobre el sistema. En este sentido, es comprensible que los polticos traten de obtener la mayor ventaja posible de la reforma. En trminos del

DUCE Y PREZ PERDOMO

diseo de polticas modernas, tambin es sensato intentar resolver diversos problemas con enfoques globales, que incluyan al sistema de justicia penal. Esto parece especialmente importante a la luz de que algunos de los problemas de seguridad ciudadana se relacionan con el sistema de justicia penal; por lo tanto, parece justificable exigir que este subsistema del gobierno aborde el asunto. Sin embargo, los problemas empiezan a surgir cuando los funcionarios sostienen que la reforma del sistema de justicia penal es "la nica respuesta" o cuando las autoridades y los polticos en general la presentan como una panacea que resolver todos los problemas. Desafortunadamente, sta parece ser la actitud predominante en la regin. Un ejemplo de ello es la tendencia de los funcionarios a afirmar que las reformas harn posible castigar a un mayor nmero de criminales con mayor rapidez, al aumentar las penas por el crimen y reducir la incidencia del mismo -como es el caso de la introduccin explicativa al Cdigo Orgnico de Procedimiento Penal en Venezuela (analizada en Prez Perdomo
1998)-.

Esto no significa que la

reforma no busque hacer ms eficiente el funcionamiento de la justicia penal para enjuiciar y castigar los delitos. Lo que aqu se quiere recalcar es que la reforma de las leyes, por s sola, no aumenta necesariamente la eficiencia, ni se traduce en una mejora significativa de la seguridad ciudadana de manera automtica. El principal inconveniente con esta actitud es que genera expectativas demasiado altas en cuanto a la posibilidad real de producir un cambio significativo a corto plazo. Estas esperanzas pueden verse frustradas si la reforma no produce resultados rpidos, y con ello se corre un riesgo serio de que se de marcha atrs al proceso. Una reforma exige grandes esfuerzos en su ejecucin y un apoyo decisivo de la comunidad y las autoridades polticas. Si los ciudadanos se sienten insatisfechos por la falta de avances significativos, comienzan a presionar a los polticos y al gobierno, y as, la contrarreforma asoma la cabeza justo en el momento en que el proceso es ms vulnerable. Tal como se ha visto, la reforma tiene una capacidad limitada de resolver los problemas de inseguridad, puesto que la causa de stos excede, a las claras, el alcance del sistema penal. Y aun dentro de la esfera de la justicia penal, donde la reforma puede hacer importantes contribuciones, existen al menos tres obstculos evidentes. Primero, la experiencia de diferentes pases de la regin donde las reformas estn en vigencia desde hace algunos aos demuestra que el proceso de cambio es lento y que no se pueden espe-

LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA REFORMA DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN AMRICA LATINA

rar efectos inmediatos durante el perodo de ajuste. Por la magnitud del cambio institucional, legal y cultural que implica la puesta en marcha de la reforma, sera ingenuo esperar que el sistema produjera resultados contundentes de la noche a la maana. La implementacin toma tiempo y requiere un cambio de actitud, as como una capacitacin de los jueces, los empleados del sistema judicial y los miembros de las organizaciones policivas (Prez Perdomo
1998).

Segundo, la probabilidad de que la reforma de paso a mejoras concretas en la seguridad ciudadana depende de que se transformen aspectos estructurales en el sistema penal, de que se diseen y ejecuten programas especficos para lograr objetivos definidos y de que las instituciones se orienten en funcin de la nueva estructura para abordar dichos objetivos especficos. Sin embargo, en Amrica Latina la reforma parece haber sido diseada, ejecutada y ajustada sin tener en cuenta estos factores. Es por ellos que, aun si se ejecuta de manera racional, el nuevo sistema tendr un impacto menor en los problemas concretos que si los esfuerzos se hubieran dirigido especficamente a la solucin de asuntos puntuales. El resultado puede ser incluso contraproducente, al aumentar la ineficiencia y las contradicciones dentro del sistema. Tercero, la reforma deja por fuera a la polica, justamente aquel elemento de la estructura institucional que se ha identificado como una de las fuentes de inseguridad ciudadana. Infortunadamente, la polica no ha estado en el foco de atencin de este proceso de transformacin (Rusconi 1 9 9 8 , 1 8 9 ; Duce y Gonzlez 1 9 9 8 , 5 1 ) ; y con ello se limitan en forma sustancial los efectos potenciales en el sistema judicial. Adems no se ha dado suficiente importancia a los aspectos del tratamiento y el castigo. En sntesis, mientras ciertos sectores generan expectativas poco realistas en torno a la reforma, los aspectos que seran realizables en la prctica no han recibido un apoyo real. Los esfuerzos quedan entonces atrapados en medio de una situacin muy difcil. Puede la reforma contribuir realmente a la seguridad ciudadana? Desde el punto de vista de los presentes autores, ella puede hacer contribuciones importantes para combatir los problemas de inseguridad ciudadana y crimen dentro de la limitada esfera de accin del sistema de justicia penal. No obstante, estos cambios no son una consecuencia directa e inmediata de la reforma sino que dependen de un buen nmero de elementos adicionales. En primer lugar, tal como afirm Currie
(1998, 163),

a pesar de la

capacidad limitada de la justicia penal para evitar los delitos, su potencial

n o

DUCE Y PREZ PERDOMO

para reducir las tasas de criminalidad es mayor de lo que indicaran los resultados logrados hasta el momento. Desde la perspectiva de Currie, el sistema penal debe replantearse, de manera que en lugar de orientarse en funcin del castigo y la segregacin de los criminales, haga nfasis en las polticas de prevencin y reinsercin. Segn el autor, un sistema penal apoyado en estos principios tiene una mayor posibilidad de ofrecer alternativas efectivas para la seguridad ciudadana que las estrategias tradicionales, basadas en la supresin del crimen y los criminales, que han prevalecido en los Estados Unidos durante las ltimas dcadas sin ningn xito importante. Currie desarrolla estas ideas con detenimiento y argumenta que existen tres puntos vitales que deben reformularse para alcanzar resultados: aumentar la inversin en programas de rehabilitacin, replantear los objetivos y los mecanismos de sentencia y reducir la violencia en la comunidad mediante el diseo de estrategias policiales ms efectivas. Para cada una de estas reas, presenta ejemplos de diversos programas ejecutados en los Estados Unidos que demuestran el xito de una propuesta alternativa al enfoque punitivo. Sin entrar en los detalles de cada una de estas iniciativas, es importante resaltar que con un concepto diferente del sistema y con planes diseados de manera especfica para lograr resultados mensurables y concretos, se pueden lograr avances modestos pero bastante significativos en el rea de la prevencin. Si estos planteamientos se trasladan al contexto de las reformas en Latinoamrica, podra esperarse que stas surtan efecto, siempre y cuando se redefinan adecuadamente los papeles de los diversos protagonistas dentro del nuevo sistema penal. As, por ejemplo, el nfasis en la reintegracin de los trasgresores a la sociedad requiere de un compromiso y coordinacin de parte de fiscales y jueces, que siempre deben mantener estos objetivos en mente. Algunos mecanismos procedimentales -como los programas de excarcelacin alternativos- que desempean una funcin importante en la mayora de las reformas de la regin, tambin deben desarrollarse y utilizarse de manera consistente con los objetivos de integracin social. El sistema debe tener una capacidad mucho ms sofisticada para diferenciar entre diversos tipos de trasgresores y de crmenes, de modo que se tengan alternativas ms variadas y flexibles para los delincuentes que tengan altas probabilidades de reintegrarse de manera exitosa. Si el sistema es incapaz de hacer esta diferenciacin en una etapa temprana del proceso, las probabilidades de lograr efectos positivos a partir de una intervencin proactiva sern mucho menores.

LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA REFORMA DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN AMRICA LATINA

III

Otro estudio que merece atencin es el de Riego

(1998),

pues aunque

se refiere de manera especfica al caso de Chile, sus ideas pueden aplicarse fcilmente a la mayor parte de la regin. Segn el autor, la reforma al procedimiento penal puede tener un efecto positivo al atacar los principales factores responsables de la percepcin de inseguridad de la poblacin. Como ya se ha mencionado, esta sensacin no slo se deriva de condiciones objetivas de criminalidad sino de un gran nmero de elementos adicionales. Riego propone dos lneas de accin para las reformas, con miras a combatir esta representacin social del fenmeno de la inseguridad. Primero, en buena medida, el problema se relaciona con una percepcin de desorganizacin, corrupcin e ineficiencia de la justicia penal para enfrentar el crimen. Esto aumenta la sensacin de vulnerabilidad. Por lo tanto, argumenta el autor, si se mejora la organizacin, se eleva el profesionalismo y se facilita el procesamiento efectivo de las demandas - a l designar autoridades que respondan a cada una de ellas- la percepcin podra cambiar en forma sustancial. En estrecha relacin con esto, propone que otra fuente del problema reside en la manera como las vctimas del crimen perciben sus experiencias dentro del sistema judicial; sugiere entonces que al mejorar el trato que se les da a las vctimas se podra lograr un efecto sustancial en la representacin de la institucin. La reforma ofrece una gran oportunidad para desarrollar programas que proporcionen informacin, proteccin e indemnizacin a las vctimas, mecanismos ausentes en los sistemas inquisitivos tradicionales de Latinoamrica. Casi la mitad de los cdigos penales de la regin que se han aprobado, o que estn en proceso de serlo, estipulan clusulas de este tipo, pero es necesario hacer esfuerzos por refinar su ejecucin, para que no se conviertan en simples recursos retricos de los legisladores. Una segunda sugerencia de Riego
(1998)

es incluir a los fiscales en la

formulacin de las polticas de prevencin del crimen local. Con base en experiencias de los Estados Unidos y aceptando que el fiscal no es el actor principal de estas iniciativas, propone que los fiscales se comprometan en el diseo y conduccin de los programas de prevencin del crimen a nivel local; afirma que entre las experiencias ms exitosas estn las de trabajar en lugares determinados y abordar las condiciones sociales y urbanas especficas que conducen al crimen y a la inseguridad ciudadana. Los fiscales pueden apoyar el trabajo de las comunidades en el proceso de identificacin de las condiciones y lugares que son fuente de problemas. Y, en casos extremos, cuando se hayan agotado otras acciones por parte de las

112

DUCE Y PREZ PERDOMO

autoridades y organizaciones locales, hacer uso de los recursos punitivos del sistema. Al igual que las propuestas de Currie, esta segunda lnea de accin sugerida por Riego presupone un cambio de orientacin en los procedimientos de justicia penal, particularmente en lo que se refiere a la poltica del fiscal pblico. A la hora de destinar los recursos humanos y econmicos, los fiscales tienen que considerar la prevencin basada en la comunidad como una prioridad. Ms all de su contenido especfico, las propuestas resumidas aqu sealan tres factores importantes que han de tenerse en cuenta en futuras reformas de los sistemas de justicia penal de la regin. Primero, demuestran que la reforma puede mejorar la seguridad ciudadana. Segundo, subrayan el hecho de que estas contribuciones pueden llegar a ser realmente importantes si el papel del sistema y el de sus protagonistas se concibe dentro de un marco ms amplio que el tradicional. Tercero, ilustran que los resultados slo se pueden lograr a travs de programas especficos de planeacin y ejecucin. As pues, la reforma no produce resultados de manera automtica.
CONCLUSIONES

El movimiento de reforma de la justicia penal es un desarrollo complejo relativamente reciente, de tipo social y poltico, que se encuentra en evolucin y cuyos resultados an no pueden evaluarse. Sin embargo, los problemas de la seguridad ciudadana tambin son resultado de diversas variables sociales que van ms all de la esfera del sistema penal. Por lo tanto, no puede esperarse que la reforma judicial, bien sea por s sola o en conjuncin con la reforma de la polica u otros procesos de cambio, produzca un impacto decisivo en los problemas asociados con la alta incidencia del crimen violento o con su construccin social. Se sabe bien que el crimen es UQ fenmeno complejo, causado por mltiples factores y que, por lo tanto, debe abordarse como un todo. En este contexto, el impacto potencial de la reforma puede verse destruido por los escndalos de los medios de comunicacin, que son inevitables cuando, por ejemplo, un tribunal reformado libera a alguien a quien los medios de comunicacin y la opinin pblica consideran un criminal peligroso, culpable de perpetrar un delito atroz; estos escndalos provocan una reaccin precipitada y estimulan el deseo de presionar para que se

LA

SEGURIDAD

CIUDADANA

LA

REFORMA

DEL

SISTEMA DE J U S T I C I A

PENAL

EN A M R I C A

LATINA

"3

reinstaure un sistema ms represivo. La reforma puede fracasar por la falta de comprensin de su propsito. Por desgracia, no hay bases de datos que hagan posible analizar el efecto de la reforma sobre la opinin pblica, ni conocen los presentes autores que se est realizando algn trabajo a este respecto. Pero a partir de una serie de conversaciones informales en Caracas con Adolfo Binder y William Evans (quienes han estudiado las reformas en diversos pases latinoamericanos), podra pensarse que la reforma no es bien recibida, ante todo, porque se considera que debilita la capacidad de la polica y del sistema de justicia penal para combatir el crimen. Un ejemplo significativo en este sentido fue la entrada en vigencia de la reforma de Venezuela, en julio de 1 9 9 9 . La principal protesta surgi en la polica, en particular en la Polica Tcnica Judicial, que se sinti maniatada al no poder arrestar a los sospechosos para interrogarlos, y que consider que se la estaba restringiendo pues la oficina de la fiscala deban vigilar sus acciones. Tambin se ha dicho que la reforma ha aumentado la inseguridad pues es ventajosa para los criminales. Los jefes de polica y algunos funcionarios del Ministerio del Interior, as como importantes figuras conservadoras, propusieron que el Congreso Nacional suspendiera la aplicacin del nuevo cdigo de procedimiento penal (al momento de la redaccin de este escrito se estaba sesionando al respecto). La reaccin de las organizaciones no gubernamentales preocupadas por los derechos humanos parece haber neutralizado la virulencia del ataque de los sectores autoritarios. Hasta la fecha no existen estadsticas que indiquen que la reforma haya aumentado el crimen, tal como sostienen algunos periodistas y agentes de la polica. Ahora, el reto consiste en que las autoridades, los polticos, el personal tcnico, los funcionarios del sistema y la poblacin en general comprendan lo que est en juego. No se trata simplemente de un problema acerca de cmo combatir el crimen y aumentar la seguridad sino del respeto por los derechos humanos, que son la base de nuestra civilizacin. Al mismo tiempo, la reforma penal se anuncia como la solucin a los problemas de inseguridad ciudadana y a la ineficiencia de la administracin de justicia, con lo que se crean expectativas que la reforma no puede cumplir por s sola. Para evitar la desilusin que amenaza con expandirse, se deben proponer objetivos modestos y realistas. Si se logran conformar fuerzas policiales ms mesuradas, sistemas judiciales relativamente eficientes y una mejor comprensin de ellos por par-

DUCE Y PREZ PERDOMO

te de la poblacin, se habr dado un importante paso hacia el civismo - ms an, hacia la civilizacin misma-. Pero si, por el contrario, los pases latinoamericanos se quedan estancados en reformas legislativas especficas, sin mecanismos apropiados de coordinacin y evaluacin, habrn desperdiciado una oportunidad sin precedentes para generar cambios institucionales que ofrezcan a sus ciudadanos una mejor calidad de vida.

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j j g

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5
AMRICA VIOLENTA: FACTORES DE RIESGO, PARA LAS POLTICAS CONSECUENCIAS E IMPLICACIONES SOBRE LA VIOLENCIA

SOCIAL Y DOMSTICA

Por Andrew Morrison, Mayra Buvinicy Michael Shifter

La regin de Amrica Latina y el Caribe es considerada como una de las ms violentas del mundo, y los datos existentes confirman esta percepcin. Para 1 9 9 0 -ltimo ao del cual se tienen cifras comparables de homicidios para las distintas regiones del mundo-, estos pases presentaban una tasa de homicidio de ms alta
22.9

por cada

100.000
1

personas, ms de dos veces el prome-

dio mundial, estimado en


(40.1), 9

10.7.

Slo el frica sub-sahariana tena una tasa

y ninguna otra regin tena un nmero de muertes violen100.000.

tas mayor a

por cada

Los ltimos clculos para Amrica Latina y

el Caribe corresponden a 1 9 9 4 y sitan el ndice en 2 8 . 4 , lo que muestra un crecimiento de ms del 44 por ciento durante el perodo transcurrido entre
1984 y 1994.
2

Las comparaciones internacionales de los niveles de violencia son un ejercicio frgil, porque los datos pueden ser ms confiables en una regin que en otra, las muestras en las cuales se basan las estadsticas regionales pueden cambiar con el tiempo, las definiciones de tipos particulares de violencia pueden variar de un pas a otro y porque un pas concreto puede ser bastante violento cuando se analiza a partir de un criterio (por ejemplo, el homicidio) y muy pacfico a la luz de otro (como el atraco a mano armada). Adems, la respuesta poltica de un gobierno no suele depender del lugar

Este captulo es una versin modificada del texto presentado en la ponencia " L a Violencia en Latinoamrica: un marco para la accin", publicado en 1999 por el Departamento de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo. L o s autores agradecen a aquellas personas que con sus comentarios mejoraron la calidad de este documento. Isolde Birdthistle, Edward De Vos, Ronald Slaby, J o a n Vaz Serra Hoffman, Cheryl Vince-Whitman y Debbie Whitcomb del Centro de Desarrollo Educativo hicieron valiosas sugerencias. Rafael Lozano, del Educational Development Center, y Carlos Castillo, de la Organizacin Panamericana de la Salud, facilitaron acceso a datos valiosos. Los puntos de vista expresados en este captulo pertenecen los autores y no se deben atribuir al Banco Interamericano de Desarrollo.

MORRISON, BVINIC Y SHIFTER

del pas dentro de la clasificacin internacional, sino del nivel de violencia que una sociedad particular considera intolerable. En este sentido, el grado de inseguridad que siente la poblacin puede ser una medida especialmente importante para determinar el impacto de la violencia en el imaginario de una nacin y en su sistema poltico y econmico, pues es la inseguridad (o la sensacin de ella) la que afecta variables como el capital social y humano o la inversin. La violencia produce inseguridad, pero no de una manera simple y lineal, debido a que el grado de inseguridad que surge por un nivel de violencia dado depende de la representacin que la sociedad se haga de ella. Las percepciones, a su vez, reciben una fuerte influencia de la manera en que los medios de comunicacin cubren la violencia. Este captulo se centra en la fuente subyacente a la inseguridad -los niveles de violencia-, ms que en el papel de los medios en la formacin de su representacin social. La segunda seccin documenta el grado de violencia en la regin, mediante la exposicin de datos sobre homicidios y sobre los efectos de las lesiones en la salud as como sobre las estadsticas de la situacin de la violencia domstica. La tercera parte intenta establecer un orden lgico a partir de este complejo tema, a travs de una tipologa de la violencia. La cuarta seccin identifica los principales factores de riesgo de violencia para el individuo, el hogar, la comunidad y la sociedad. La quinta parte presenta algunas investigaciones que han intentado estimar los costos socioeconmicos de la violencia en la regin; distingue entre los costos y efectos directos de los multiplicadores econmicos y aquellos de los multiplicadores sociales. La ltima seccin analiza las decisiones que enfrentan los encargados de disear las polticas pblicas que quieren reducir los niveles de violencia: programas integrados versus estrategias focalizadas, iniciativas locales versus propuestas nacionales y -quiz las ms controvertidas- medidas de prevencin versus programas de tratamiento o remedales; argumenta que, en general, las polticas preventivas son ms efectivas, en trminos de los costos, que las opciones de tratamiento, e identifica varias opciones especialmente promisorias para evitar la violencia.

Q U T A N V I O L E N T A E S L A REGIN?

De acuerdo con los datos existentes, Latinoamrica es una de las regiones ms violentas del mundo; su tasa de homicidios es de casi 1 8 . 4 por cada 1 0 0 . 0 0 0 personas.

AMRICA VIOLENTA

O D O CARIBE DE HABLA INGLESA CONO SUR

1984

1994

Tasas de homicidio en reas con bajos niveles de violencia,

1 9 9 8 ) Tras este agregado se oculta una

variacin intrarregional imporen la regin andina;


30.1

tante; para 1 9 9 4 -el ao ms reciente del cual se tienen datos globales-, las tasas de homicidio eran de
51.9

por

100.000

en el

Brasil; 2 1 . 1 en Centroamrica y el Caribe de habla hispana; 8 . 7 en el Caribe de habla inglesa y 6 . 2 en el Cono Sur. Finalmente, las cifras para Mxico, correspondientes a
1995,

hablaban de

19.5

por cada

100.000

habitantes.

Y quiz ms preocupante an sea el hecho de que en todas estas reas -incluidas aqullas relativamente menos violentas- el nmero de homicidios aument entre 1 9 8 4 y 1 9 9 4 . La tasa de crecimiento no discriminada por poblacin fue del 4 0 . 9 por ciento durante estos 10 aos, es decir, un aumento de aproximadamente 3 . 4 por ciento anual (clculos de los autores basados en los datos de la Organizacin Panamericana de la Salud). El incremento ms alto se registr en la regin andina -donde los ndices crecieron ms del doble- y el Caribe de habla inglesa, que tuvo un aumento de ms del 67 por ciento. Brasil y Centroamrica -incluido el Caribe de habla hispana- aumentaron 2 9 . 7 y 2 0 . 6 por ciento respectivamente, mientras las tasas de crecimiento en el Cono Sur y Mxico fueron de 1 4 . 8 y 7 . 1 por ciento. Las figuras 5 . 1 y 5 . 2 muestran la evolucin de las tasas de homicidio para los pases con ndices altos y bajos de homicidios.
3

O MXICO CENTROAMRICA

20

O REGIN ANDINA BRASIL

Figura 5.2. Tasas de homicidio en reas con altos niveles de violencia, 1984 y /99.

I20

MORRISON, BUVINIC Y SHIFTER

La variacin es an ms sorprendente cuando se consideran los pases de manera individual. Las estadsticas recientes para Amrica Latina y el Caribe ubican la tasa regional de homicidios de
1994

en

28-4;

los pases que

excedieron el promedio regional fueron: Colombia, El Salvador, Guatemala y Jamaica; mientras que Argentina, Chile, Costa Rica, Honduras, Paraguay y Uruguay tuvieron cifras ms bajas (o mucho ms bajas) que el promedio mundial, de
10

por cada

100.000

residentes.

Por supuesto, el homicidio es slo una entre muchas medidas del grado de violencia en una sociedad. Otro criterio consiste en calcular el nmero de personas vctimas de cualquier tipo de crimen violento. Lo ideal sera obtener estos datos a partir de encuestas y no de los registros policiales, pues en muchos pases se reportan menos casos de los que en realidad ocurren. Por otra parte, dado que la cantidad de casos no denunciados vara significantemente de un pas a otro, las comparaciones basadas en las estadsticas de la polica no pueden ser muy confiables. La figura 5 . 3 muestra las tasas de vctimas de crimen violento en seis regiones del mundo, de acuerdo con la Encuesta Internacional de Victimizacin (Naciones Unidas 1 9 9 9 ) . Como puede advertirse con facilidad, hay una gran
5

variacin entre las seis regiones y a menudo tambin hay diferencias considerables entre las estadsticas de vctimas de sexo masculino y femenino en una misma regin.
6

Otra medida til para evaluar la gravedad de la violencia, aunque mucho ms difcil de conseguir, son los aos de vida ajustados por incapacidad
(AVAD) ( D A L Y , Disability-adjusted Ufeyear),

perdidos a causa de la violencia -

medida del nmero de aos perdidos o vividos con una incapacidad como resultado de la violencia-. Esta medida es diferente de las anteriores en cuanto no pretende establecer los niveles de violencia sino sus efectos sobre la salud. En el estudio de Global Burden of Disease [Carga Universal de la Enfermedad] (Lpez y Murria
1996),

patrocinado por la Organizacin

Mundial de la Salud, el Banco Mundial y la Escuela de Salud Pblica de la Universidad de Harvard, la violencia result ser la tercera causa de muerte en el mundo para los hombres con edades entre los 15 y 44 aos. No es sorprendente que este ndice vare en forma significativa de acuerdo con la regin (tabla 5 . 1 ) . Los
AVAD
7

per capita perdidos a causa de la violencia son una medida

eficaz de la seriedad de la violencia como asunto de salud pblica y desarrollo econmico. Segn este criterio, en 1 9 9 0 Latinoamrica y el Caribe era la segunda regin con las prdidas ms altas asociadas a la violencia, con

AMRICA VIOLENTA

casi 4 . 5 das per cpita al ao, ms que dos veces el promedio mundial; slo frica sub-sahariana tena un nmero ms alto. De nuevo, los datos agregados ocultan una heterogeneidad significativa, esta vez por sexo. Los hombres pierden muchos ms das en Lpez
1990, AVAD

debido a la violencia
0.69

( 0 . 0 1 2 4 AVAD, O 4 . 5 2

comparados con

0.0019,

das de las mujeres -una proAVAD

porcin de ms de 6 . 5 a 1 - ; clculos de los autores basados en Murray y


1996).

Con una concentracin tan alta de prdidas de

entre los

varones, no es extrao que la violencia sea responsable de 16 a 17 por ciento de las muertes masculinas (Murray y Lpez 1 9 9 6 , 1 8 5 ) y, por consiguiente, una causa de muerte ms importante que muchas enfermedades bien conocidas.

16

FIGURA 5.3. Tasas mundiales de vctimas de crmenes violentos

122

MORRISON, BUVINIC Y SHIFTER

TABLA 5 . 1 . Aos de vida ajustados por incapacidad (AVADs) perdidos a causa de la violencia en 1990, por pas o regin Pas 0 Regin Economas de mercado establecidas Economas ex socialistas de Europa India China Otros pases de Asia Africa sub-sahariana Amrica Latina y el Caribe Media Luna Oriental Total mundo 2.366 31.118 503.075 5.267.412 0.0047 ( t - 7 das) 0.0059 (
2 > I 2

Total AVAD perdidos (en miles) 1.713 1.447 2.951 3.163 2.695 11.336 5-447

Poblacin (en miles) 797.790 346.237 849.514 1.133.693 682.534 510.274 444.295

AVADs perdidos per Cpita 0.0021 (0.77 das)

0.0042 (1.53 das) 0.0035 (1-28 das) 0.0028 (1.02 das) 0.0039 ( - 4 das) 0.0222 (8.10 das) 0.0123 (4-49 das)
: 2

5 das)

Fuente: Clculos de los autores basados en Murray y Lpez 1996.

TABLA 5.2. Grado de violencia contra las mujeres en pases de Afnrica Latina y el Caribe

Pas 0 Ciudad Santiago, Chile, 1993"

Tipo de violencia (porcentaje) 33-9 10.7 15-5 psicolgica fsica (violencia severa) fsica (menos severa) psicolgica fsica sexual psicolgica fsica fsica psicolgica abuso fsica y sexual fsica y psicolgica
C

Colombia, i99o

33-9 20 10
b

San Jos, Costa Rica, i994 Paraguay, 1996'

75 10 9.4 31.1

Monterrey, Mxico, i995

45-

!7-5 15.6

"En el ltimo ao. ''Periodo no especificado en el estudio o artculo. A lo largo de su vida. Fuentes: Santiago, Chile: Larran 1993. Colombia: Heise, Pitanguy, y Germain 1994. San Jos, Costa Rica: Quiroz y Barrantes 1994. Paraguay: Centro Paraguayo de Estudios de Poblacin, Centros para el Control y Prevencin de Enfermedades, y U.S. Agency for International Development 1996. Monterrey, Mxico: Granado Shiroma 1995.

AMRICA VIOLENTA

Aunque la violencia social (que involucra a individuos que no comparten el mismo hogar) afecta sobre todo a los hombres, la violencia domstica (que involucra a personas relacionadas entre s) recae principalmente sobre las mujeres (ver abajo). La tabla 5 . 2 expone datos sobre la situacin de la violencia contra mujeres en los pases donde hay cifras disponibles. Aunque los instrumentos con que se encuesta no son siempre comparables entre un pas y otro, los hallazgos de la tabla son representativos y por lo tanto, se pueden generalizar para el pas o la ciudad citados. Debido a la dimensin de la violencia social y domstica, as como de los vnculos que existen entre ellas, este anlisis aborda el tema en trminos amplios y no el aspecto ms especfico de la violencia criminal. Un acto violento puede contravenir o no la legislacin existente y en consecuencia puede estar clasificado o no como "criminal" por el sistema de justicia penal. Un ejemplo de esto es la violencia domstica, la cual incluye algunos tipos de maltrato que aun hoy en da no son considerados como una conducta delictiva en varios pases de la regin. De igual manera, no todos los actos criminales tienen que ser violentos; delitos en los que aparentemente no hay ninguna vctima, como la prostitucin y el soborno, no suelen involucrar hechos de violencia (ver la tabla 5 . 3 ) . Al contemplar tanto la violencia criminal como la no criminal, este captulo considera opciones de programas que busquen reducir todos los comportamientos que lleven a la violencia, bien sea que stos se definan como criminales o no.
8

Conducta Violenta

Acto criminal Asalto a mano armada Agresin Violacin sexual por extrao Asesinato

Acto no criminal Violencia domstica* Violacin marital* Castigo fsico

No violenta

Robo Prostitucin Soborno y corrupcin

*en algunos pases.

I 2

MORRISON, BUVINIC Y SHIFTER


4

TIPOS DE VIOLENCIA

El fenmeno de la violencia es sumamente complejo y polifactico. Una de las tareas ms complejas consiste en distinguir entre las diferentes formas de violencia y comprender mejor sus caractersticas, sus factores de riesgo y consecuencias. La violencia se puede clasificar de acuerdo con distintas variables: los individuos que la sufren (por ejemplo, las mujeres, los nios, los hombres jvenes, los ancianos o los discapacitados), los agentes que la cometen (las pandillas, los traficantes de droga, los jvenes o las muchedumbres), la naturaleza de la agresin (psicolgica, fsica o sexual), el motivo (poltico, racial, econmico, instrumental, emocional, etc.) o la relacin entre la persona que padece la violencia y la que la comete (parientes, amigos, conocidos o extraos). Por razones conceptuales, en este captulo nos centramos en la ltima categora y agrupamos todos los actos violentos en dos tipos, para analizar la violencia que se da entre personas relacionadas entre s por lazos de sangre, matrimonio o unin libre , llamada violencia domstica, y aqulla que involucra a individuos que no tienen este tipo de vnculo, llamada violencia social. La primera suele desarrollarse en el espacio ntimo del hogar, mientras la segunda generalmente ocurre en las calles o lugares pblicos, y por lo tanto, es ms notoria. Una de las razones por las que establecemos estas dos categoras es el vnculo que las une. El uso de la violencia, es en buena medida, un comportamiento adquirido. La primera oportunidad para aprender a comportarse de esta manera aparece en el hogar, y nos llega a travs de nuestros padres, hermanos y otras personas que representan modelos de conducta. Las recompensas de los padres por un comportamiento agresivo, el maltrato de los hijos por parte de los padres y el ejemplo de padres violentos son algunos de los mecanismos por medio de los cuales los nios aprenden a recurrir a la violencia desde temprana edad (Bandura
1973;
10 9

Berkowitz

1993).

Hay evidencias consistentes que apoyan la afirmacin de que exponer a un nio a la violencia en el hogar -bien sea como vctima o testigo- aumenta de manera significativa la probabilidad de que incurra en actos violentos de tipo social y domstico cuando sea adulto (Huesmann et al. 1 9 8 4 ; American Psychological Association
1993;

Dahlberg

1998).

Adems de sealar que la violencia domstica se encuentra estrechamente ligada con la violencia social o que conduce a ella, puede advertirse que existen vnculos similares entre otros tipos de violencia: se ha demos-

AMRICA VIOLENTA

trado, por ejemplo, que la violencia poltica bajo su forma de conflicto civil prolongado genera aumentos posteriores en la tasa de homicidios, como consecuencia del deterioro de las normas sociales contra el uso de la violencia. Otras dos consideraciones subyacen al examen de estas conexiones. Primero, desde hace mucho, el maltrato domstico ha sido una forma oculta de violencia; revestido de la "santidad del hogar", se lo consideraba un asunto privado y no un problema pblico. Sin embargo, recientemente un gran nmero de investigaciones realizadas en diferentes regiones del mundo han puesto de presente los verdaderos efectos sociales de la violencia domstica. El segundo punto se refiere a que el reconocimiento de la relacin entre estos dos tipos de violencia constituye una razn importante para emprender polticas que reduzcan la domstica, incluso si el objetivo ltimo consiste en disminuir la incidencia de la social y mejorar la seguridad ciudadana. En otras palabras, una nueva arma poltica importante en la lucha contra los actos violentos a nivel social consiste en tratar de reducir aqullos que tienen lugar en el hogar. La violencia domstica -que puede ser fsica, psicolgica o sexual-, suele clasificarse segn el tipo de agresin y la identidad de la vctima o vctimas. Aunque en ocasiones los hombres son objeto de maltrato en su hogar, quienes lo padecen con mayor frecuencia son las mujeres y los nios (por desgracia, no hay datos confiables sobre los ancianos). La violencia domstica fsica es la ms evidente e incluye bofetadas, empujones, puntapis, golpes, tercedura del brazo, quemaduras intencionales, as como los intentos de asfixiar, cortar o retener a alguien en contra de su voluntad. En cuanto a la violencia domstica contra las mujeres, la violencia psicolgica es ms comn que la fsica, y ocurre cuando una persona es vctima de insultos, amenazas o gritos, o cuando le destruyen sus pertenencias. En los nios, parece que el caso opuesto es el ms comn, pues son objeto de maltrato fsico con mucha ms frecuencia que del psicolgico. La violencia sexual tiene lugar cuando un miembro masculino del hogar (por lo general el compaero) fuerza a la mujer a tener relaciones sexuales contra su voluntad, o cuando abusa sexualmente de un menor. A menudo, las definiciones de violencia social se refieren de manera exclusiva a la fuerza fsica. Los Centros para el Control y Prevencin de la Enfermedad en los Estados Unidos
(1989),
12 11

por ejemplo, definen la violen-

cia como "el uso o amenaza de uso de la fuerza fsica, con intencin de causar dao a otros o a s mismo." Aunque las agresiones fsicas son la manifestacin ms importante de la violencia social, el maltrato psicolgico (la