REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 27: 13-29 NOV.

2006 DOSSI POLTICA INTERNACIONAL: TEMAS EMERGENTES

ELEIES, POLTICA EXTERNA E INTEGRAO REGIONAL1

Janina Onuki
RESUMO
O artigo analisa a relao entre regimes polticos domsticos e integrao regional. O argumento central que a tese que indica que uma convergncia poltica maior com outros regimes de esquerda da regio impulsionar o aprofundamento da integrao sul-americana embute um paradoxo ainda no explorado nos debates. Embora seja defensvel a idia de que governos de esquerda tenham maior propenso a conferir apoio poltico ao regionalismo sul-americano, igualmente verdadeira a idia de que regimes presidencialistas de esquerda so menos propensos supranacionalizao de normas e cesso de soberania a instncias supranacionais. O artigo apresenta breve reviso da literatura a respeito da relao entre poltica domstica (regimes polticos e partidrios) e produo da poltica externa e, com respaldo nessa discusso, analisa o tema dos acordos comerciais nas eleies sul-americanas, com nfase no caso brasileiro. PALAVRAS-CHAVE: integrao regional; poltica externa; eleies; Amrica Latina; governos de esquerda.

Amncio Jorge de Oliveira

I. INTRODUO Diferentemente do que acontece em pases desenvolvidos, particularmente nos EUA, a poltica externa no costuma ser tema central em processos eleitorais nos pases latino-americanos. Ainda que seja um tema amplamente discutido ao longo das campanhas, no chega a ser fator determinante direto do voto. Em outros termos, poltica externa no d, nem tira voto2. O mximo que se pode imaginar que a poltica externa jogue um papel bastante indireto na deciso do

eleitor, como um dos elementos de um programa de governo mais amplo. Esta baixa relevncia de temas internacionais na deciso do eleitor explica, em grande medida, o comportamento reiteradamente pacfico do Legislativo em matrias internacionais. Em recentes disputas eleitorais (Brasil, outubro de 2006; Mxico, julho de 2006; Chile, dezembro de 2005 e Peru, abril de 2006), contudo, o tema dos acordos comerciais, especialmente dos acordos bilaterais ou regionais envolvendo os EUA, foi alado ao primeiro plano do debate poltico. Nos casos do Mxico e do Peru assistiu-se a uma polarizao ainda mais clara, comparativamente aos demais pases, de posicionamento entre distintos setores polticos e de grupos de interesse em torno do tema dos tratados comerciais. Embora seja precoce afirmar, sem o respaldo de pesquisas empricas sistemticas, que a poltica externa seja poltica comercial no sentido mais amplo ou poltica de integrao regional de modo mais especfico tenha se tornado determinante do voto, vlido dizer que a centralidade que esses temas ganharam no debate no tem precedente histrico. No marco desta sensibilizao poltica, difunde-se, nos meios acadmicos, diplomticos e jornalsticos, a tese de que a convergncia de governos de esquerda na Amrica do Sul ampliaria significativamente as perspectivas da integrao regional.
Rev. Sociol. Polt., Curitiba, 27, p. 13-29, nov. 2006

1 Os autores agradecem ao pesquisador Pedro Feliu Ribei-

ro pela organizao dos dados sobre votaes nominais no Legislativo chileno para temas de poltica externa. Agradecem tambm a Manoel Galdino e Karoline Antunes, pesquisadores do Centro de Estudos das Negociaes Internacionais da Universidade de So Paulo (Caeni-USP), pela ajuda na obteno de dados e debates que indiretamente contriburam para elaborao deste artigo. O resultado, como de praxe, de nossa inteira responsabilidade.
2 Precisamente por no ser um tema politizado na socieda-

de a ponto de impactar a deciso de voto eleitoral, o Legislativo brasileiro tem "delegado" a poltica externa ao Executivo, conforme Soares de Lima e Santos (2001). Ao promover esta delegao, perde-se a possibilidade de que o prprio Legislativo atue como um conscientizador da sociedade civil em temas de poltica internacional, gerando-se assim um crculo negativo de apatia poltica em temas internacionais. Nessa mesma linha de argumentao est Amncio Oliveira (2003).
Recebido em 25 de outubro de 2005 Aprovado em 19 de novembro de 2005

13

ELEIES, POLTICA EXTERNA E INTEGRAO REGIONAL

A anlise acadmica que sistematiza com mais nitidez relaes entre espectros poltico-ideolgicos e apoio integrao regional foi elaborada por Fabiano Santos. A correlao positiva entre governos de esquerda e propenso integrao regional construda por Santos por meio de um conjunto de argumentos. Seu ponto de partida o da centralidade da integrao regional na viabilidade dos governos de esquerda do continente: Mas por que o tema da integrao regional parte do problema mais geral da viabilidade de governos de esquerda? Uma boa maneira de se tentar uma resposta o de formular uma outra pergunta: seria mera coincidncia a postura printegrao dos governos eleitos recentemente, de inclinao esquerdista? O fato que as vantagens e problemas de uma ao em bloco das naes sul-americanas voltaram agenda, e isto coincidiu com a vitria de presidentes de esquerda nestes pases (SANTOS, 2006, p. 2). O esquema analtico proposto e que fundamenta a tese de Santos dicotmico. Foras de centro-direita sustentariam uma integrao de cunho comercial, no marco de uma reverso forte de apoios societais a projetos neoliberais encampados durante a dcada de 1990. Sustentariam. ainda, a reduo da interveno do Estado na Economia (noo de Estado mnimo), num contexto em que a integrao depende de investimentos estatais, particularmente na rea de infra-estrutura. No espectro oposto, para governos de centro-esquerda, a integrao regional teria um cunho desenvolvimentista, de apoio interveno estatal como indutor da interdependncia, especialmente da integrao fsica e energtica, alm de uma viso no comercial (societal e poltico-estratgica) dos esforos integrativos regionais. O objetivo deste artigo mostrar que o vnculo entre governos de esquerda e sucesso da integrao sul-americana precisa, num conjunto de dimenses, ser qualificado. O argumento defendido de que os governos de esquerda que emergiram na regio, especialmente aqueles com orientaes nacionalistas mais acentuadas, tm maior propenso a suportar abordagens intergovernamentalistas nos processos de integrao regional, o que dificulta a estabilizao e consolidao desses processos. Por trs desta tendncia estaria a preocupao dos governos nacionalistas de esquerda em evitar perdas de graus de liberdade em termos de manejo de polticas industriais em decorrncia de supranacionalizao de normas domsticas. O artigo subdivide-se em duas partes principais, alm desta. A primeira apresenta breve reviso da literatura a respeito da relao entre regimes polticos domsticos e poltica comercial. Com respaldo nesta discusso, a segunda parte analisa o tema dos acordos comerciais nas eleies sulamericanas, com nfase nos casos brasileiro, mexicano e chileno. II. POLTICA DOMSTICA E POLTICA EXTERNA NA LITERATURA Uma ampla literatura destaca o papel das instituies domsticas no processo de formao de preferncias, ou na formatao do interesse nacional. Num nvel mais amplo, alguns estudos procuram correlacionar tipos de regimes polticos e maior ou menor propenso assuno de acordos internacionais (GAUBATZ, 1996; VERDIER, 1998; REMMER, 1998; MANSFIELD, MILNER & ROSENDORFF, 2000; SIMMONS, 2000). Tais estudos tendem a identificar correlaes positivas entre democracia e livre-comrcio, assim como vnculos entre regimes autocrticos e modelos autrquicos de comrcio. O argumento geral desses estudos razoavelmente esquemtico. Bueno de Mesquita (2000), por exemplo, parte do pressuposto de que os regimes autocrticos tendem a proteger setores ineficientes da Economia, que no sobreviveriam caso fossem expostos concorrncia internacional. Na medida em que so regimes politicamente fechados, os regimes autocrticos precisam, para sua sobrevivncia poltica, prestar contas apenas a um crculo restrito da elite do pas. Com efeito, autocracias tenderiam a ter coalizes vencedoras (winning coalitions) pequenas. No so afetados, assim, com o fato de que a liberalizao econmica pode ser benfica a um conjunto mais amplo da sociedade por conta da reduo da inflao e diminuio de preos graas competio de importados, por exemplo , dado que sua accountability est voltada para um crculo muito restrito da sociedade. Em regimes democrticos, por outro lado, a lgica seria precisamente inversa. A sobrevivncia do governo dependente de apoio mais amplo da sociedade. A interveno discricionria em favor de um grupo restrito de agentes econmicos custa de bases mais amplas desembocaria em

14

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 27: 13-29 NOV. 2006

penalizao poltica. Dado que a winning coalition mais ampla, a tendncia de que os regimes democrticos optem por modelos liberais. Infelizmente a aplicabilidade dessas correlaes maior nos casos extremos de regimes polticos: democracias versus autarquias. A correlao para nveis de classificaes mais desagregadas (subtipos de regimes polticos) mais complexa, e menos conclusiva. Ainda, algumas anomalias so dificilmente explicveis, tais como a instaurao dos modelos liberais chileno e turco na dcada de 1970 em meio a regimes autocrticos. Outro tema de difcil generalizao diz respeito ao fato de que a ampliao de coalizes vencedoras potenciais pode jogar um papel antagnico na formao de preferncias internacionais. Isso porque na formao de preferncias internacionais, pases democrticos necessariamente precisam construir consensos mais amplos, sem o que um acordo comercial no se consolida. No sentido oposto, num regime autocrtico o nmero de pontos de veto da cadeia para a assuno de um acordo comercial pequeno, tornando todo o processo mais clere. Deve-se a Tsebelis a incorporao da anlise de jogadores de vetos, para alm da dicotomia simples democracia-autocracia, no processo decisrio poltico. Segundo o autor, um veto player um ator individual ou coletivo cuja concordncia (pela regra da maioria no caso dos atores coletivos) requerida para tomar a deciso de mudar uma poltica (TSEBELIS, 1995, p. 15). A conexo entre jogadores de vetos e democracias direta, na medida em que estes regimes tm mais pontos de vetos do que as autocracias. Se tomarmos a assinatura de acordos comerciais, uma mudana poltica esperada que a ampliao do nmero de veto players amplie a propenso estabilidade poltica. O processo decisrio da Unio Europia foi utilizado por Tsebelis como exemplo do papel das instncias de veto na produo de polticas. O autor demonstra que a produo de normas funo da capacidade de veto de instncias institucionais (Comisso Europia, Parlamento Europeu e Conselho Europeu), assim como funo da capacidade de controle de agenda de cada uma dessas instncias burocrticas (TSEBELIS, 2001). Neste esquema analtico, distintamente das abordagens neofuncionalistas e intergovernamentalistas da integrao regional, o desenho institucional tomado como varivel independente, que modula o comportamento e preferncia dos atores. Neste mesmo campo, merece meno, pela sistematicidade com que aborda vnculos entre constrangimentos domsticos e poltica externa, o trabalho de Rogowski. Este autor defende que modelos institucionais variam e esta variao afeta, de forma independente, a contestao, formulao e execuo da poltica externa em pelo menos cincos aspectos fundamentais: vis da poltica; credibilidade dos compromissos; coerncia e estabilidade das polticas; mobilizao e projeo de poder e estratgias dos atores (ROGOWSKI, 1999, p. 118). Analisa essas variaes institucionais, tomadas como variveis independentes do modelo, em trs nveis: padro de franchise (grupos que realmente influenciam o processo poltico); sistema de representao (se os representantes so escolhidos pelo universo de eleitores ou de forma restrita) e regras de deciso (grau de centralizao decisria). Em linhas gerais as concluses de Rogowski acompanham Tsebelis como, por exemplo, na correlao positiva entre ampliao de pontos de veto no processo decisrio e postura conservadora (de status quo) na formulao de polticas externas. Mas aportam elementos inovadores como a idia de que sistemas polticos regionalmente fragmentados ou com um nmero maior de pontos de vetos geram polticas externas incoerentes ou instveis. Tambm vale mencionar nesta mesma linha o trabalho Joe Hagan (1995). Este autor tambm leva em considerao, no esforo de vincular fatores institucionais domsticos e poltica externa, a estrutura do regime poltico e o tipo de unidades ltimas de deciso do processo poltico. Porm, diferentemente de outros trabalhos, foca ateno principalmente no tipo de relao que os regimes polticos estabelecem com a oposio no processo de formulao de poltica externa. Os regimes so mais ou menos sensveis oposio, e a forma como esta relao se estabelece tem impacto nos resultados (outcomes) polticos. Esquematicamente, Hagan assevera que os regimes com posturas acomodacionistas, ou seja, que lidam com a oposio por meio de barganha e evitando confronto, tendem a ser menos propensos tomada de risco em poltica externa. No

15

ELEIES, POLTICA EXTERNA E INTEGRAO REGIONAL

sentido oposto, os regimes que optam por ampliar consensos e reforar a legitimao de suas polticas tendem a ser mais tomadores de risco. No campo intermedirio, regimes que optam por posturas de isolamento da oposio tendem a produzir polticas externas mais ineficazes (equivalente funcional de polticas instveis ou no ratificadas domesticamente). Para alm do desenho institucional no processo decisrio em poltica comercial, outros fatores so mobilizados no sentido de compreender-se o apoio integrao regional, tais como a dimenso macroeconmica, no campo de estudo da Economia Poltica Internacional, e a dimenso ideolgico-poltico-partidria. Sobre a primeira dimenso vale mencionar os estudos de Bardwell (2000) e Henisz & Mansfield (2006). O argumento central de Henisz e Mansfield de que as condies macroeconmicas so determinantes no padro de apoio aos processos integrativos. Crise econmica e elevao da taxa de desemprego provocam eroso importante no apoio domstico integrao econmica. Bardwell faz o mesmo raciocnio ao relacionar apoio do Legislativo e situao econmica do distrito que o legislador representa. Em ambos os casos, o processo eleitoral serve como elemento catalisador dos sentimentos sociais a respeito da liberalizao comercial. No campo dos estudos poltico-partidrios, so representativos os trabalhos coordenados por Gary Marks (2002; 2006). Esses autores procuram tomar o espectro poltico-partidrio como fator preditivo do apoio poltico integrao europia. Por meio de estudos empricos chegam concluso de que o contnuo ideolgico um potente fator explicativo do posicionamento em relao Unio Europia. Mais do que isso, concluem que os extremos do espectro ideolgico, ou seja, extrema-esquerda e extrema-direita adotam atitudes antiintegrao regional. Ao passo que o apoio mais contundente integrao parte dos partidos localizados no centro do espectro poltico. Como se ver, esses achados so condizentes com a interpretao aqui defendida de que posicionamento poltico-ideolgico de esquerda, particularmente numa faixa nacionalista, no se traduz necessariamente em apoio integrao. E isso deve-se ao fato de que posturas nacionalistas esto localizadas precisamente nos extremos do espectro poltico partidrio. III. ACORDOS COMERCIAIS E PROCESSOS ELEITORAIS NA AMRICA LATINA Conforme j assinalado, a polarizao poltica em torno do tema acordos comerciais um fenmeno recente e crescente na Amrica Latina. Somente pesquisas de opinio junto ao eleitorado da regio sero capazes de capturar o peso dos acordos comerciais na deciso do voto. Porm j possvel verificar, com base em novas pesquisas empricas, que esse tema comea a tensionar o espectro poltico-partidrio dos pases, seja no marco das prprias campanhas eleitorais, seja no campo dos processos de implementao dos acordos no plano do Legislativo. Esta polarizao pode tambm, per si, ser considerada uma novidade no cenrio poltico dos pases. Tradicionalmente, as diferenas de posicionamento partidrio em relao s questes de poltica externa eram apenas marginais. A politizao atual, ao contrrio, ntida. O Chile um caso emblemtico. De todos os pases da Amrica do Sul, o Chile foi o que fez uma opo mais clara quanto abertura econmica e estabelecimento de acordos comerciais como parte de sua estratgia de internacionalizao econmica. Alm de inmeros acordos comerciais, firmou acordo bilateral com os EUA, incorporando inclusive compromissos internacionais, tradicionalmente rechaados por pases como o Brasil, tal como o acordo de investimento e direito de propriedade intelectual, em bases mais profundas do que o que j est consolidado no mbito da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Em que pese clara inclinao da elite chilena pela integrao do pas a economias desenvolvidas, assistiu-se tambm no Chile a um processo de tensionamento poltico-partidrio de acordos comerciais. o que demonstra a Tabela 1, relacionada ao posicionamento dos deputados chilenos em relao a um projeto de lei que propunha a renncia do acordo de complementao econmica firmado entre o Chile e o Mercosul. Observa-se, nesta tabela, que o grau de apoio proposta condicionado pela orientao poltico-partidria do legislador. Dentre os deputados de centro-esquerda que compem a base do atual governo, apenas um representante votou favoravelmente proposta, contra 40 posicionados contrariamente idia. No espectro poltico-ideolgico oposto, da coalizo de direita, mais da metade dos deputados defendeu a ruptura do acordo de complementao econmica.

16

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 27: 13-29 NOV. 2006

TABELA 1: POSIO DOS PARTIDOS CHILENOS EM RELAO AO PROJETO DE LEI INDICANDO DESLIGAMENTO DO ACORDO DE COMPLEMENTAO ECONMICA COM O MERCOSUL.

Caldern (Partido da Ao Nacional-PAN) e, de outro, o candidato de esquerda Lopez Obrador (Revolucionrio Democrtico-PRD). A candidatura de centro-direita representou as foras e grupos de interesse pr-livre-comrcio, comprometidos com o aprofundamento das reformas liberais e com a manuteno do acordo de livre-comrcio com EUA e Canad (Nafta). Enquanto a candidatura de esquerda viria, caso tivesse vencido, a reforar o eixo que vem sendo formado por lderes nacionalistas de esquerda, tais como Hugo Chvez (Venezuela), Fidel Castro (Cuba) e Evo Morales (Bolvia). Um dos alvos da implementao de uma poltica nacionalista seria precisamente a reviso de acordos do Nafta. Esse fenmeno da polarizao do debate poltico por conta de acordos comerciais tambm encontra paralelo na realidade brasileira. Tem sido recorrente a idia de que a poltica externa foi a face mais ousada do primeiro mandato presidencial do governo petista. Diante de uma poltica macroeconmica ortodoxa e, como conseqncia, de polticas microeconmicas, os graus de liberdade para o exerccio de uma poltica heterodoxa, com ressonncia em setores de esquerda e outras foras nacionalistas, teriam sido maiores precisamente na poltica externa. Esta teria, portanto, figurado como uma espcie de asset3 poltico, a fim de ampliar bases de apoio tanto no plano domstico como internacional. Foi no marco dessa inovao que o governo Lula defendeu a importncia de uma poltica externa autnoma s grandes potncias e rechaou as grandes negociaes comerciais do Mercosul com os EUA e a Unio Europia; amplificou contatos e parcerias de tipo Sul-Sul, via coalizes ou acordos bilaterais; instrumentalizou, de forma ainda mais assertiva do que os governos anteriores, a diplomacia presidencial e a imagem positiva de uma liderana de esquerda; proclamou disposio de liderana tanto no plano global quanto regional de forma a marcar diferenas da gesto anterior, tida como pouco assertiva no plano internacional; adensou alianas com pases com agendas alternativas como a Argentina e a Venezuela; defendeu a expanso de uma agenda normativa no campo

FONTE: Base de dados Caeni (2006), organizada por Ribeiro (2006). NOTAS: 1. Com a sequinte representao: nmero de deputados, % por coluna e r.a. (resduo ajustado, significativo se >+2,00 ou <-2,00). Qui-quadrado (pearson): 0,00. 2. Deputados independentes no foram contabilizados (foram includos no sistema de missing).

Esses dados corroboram fortemente a tese da correlao positiva entre partidos de esquerda e apoio integrao sul-americana. preciso que se faa, luz dos dados acima, qualificaes a idias difusas de que as foras de centro-esquerda so mais propensas integrao sub-regional quando comparadas s foras de centro-direita do espectro poltico-ideolgico. Na realidade, esquerda e direita suportam projetos substantivamente distintos de integrao regional. Dentre essas diferenas, a mais pronunciada diz respeito disposio de se consolidar alianas assimtricas. Enquanto a esquerda defende a integrao entre pases em desenvolvimento, a direita tende a suportar integrao com grandes potncias. Alm disso, a direita insiste numa integrao comercial, de mercados, ao passo que a esquerda valoriza a integrao poltica e societal. A polarizao esquerda-direita em torno dos acordos de livre-comrcio tambm teve impacto no debate das eleies presidenciais mexicanas, realizadas em julho de 2006. Confrontaram-se, de um lado, o candidato de centro-direita Felipe

3 Processo semelhante ao que teria ocorrido, guardadas as

devidas propores, durante o governo Jnio Quadros, conforme analisado em Fonseca Jnior (1998).

17

ELEIES, POLTICA EXTERNA E INTEGRAO REGIONAL

multilateral com propostas de taxao transnacional para criao de fundos de desenvolvimento e erradicao da pobreza e da fome etc. Contudo, no se pode conceber a poltica externa como autnoma poltica macroeconmica e desconsiderar os conflitos de interesses estruturais entre essas duas dimenses. Com efeito, uma das grandes dificuldades da poltica brasileira de integrao sub-regional tem sido a dificuldade em implementar um programa de integrao de corte desenvolvimentista (keynesiano), com apoio, por meio de fundos estruturais, a economias menos desenvolvidas e com fomento de polticas industriais comuns. A ausncia de polticas dessa natureza tem sido correntemente diagnosticada pelos pases menores do Cone Sul, notadamente o Paraguai e o Uruguai, como uma das principais deficincias em termos de poltica que pudessem reduzir assimetrias presentes na integrao sub-regional. Algumas polticas pontuais, como a criao do Fundo para a Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem) e os projetos de financiamento de infraestrutura4 com financiamento por parte do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (Bndes) foram, na primeira gesto de Lus Incio Lula da Silva, algumas das iniciativas na direo de uma poltica integrativa com face cepalina. Porm, a magnitude desses empreendimentos foi nitidamente desproporcional aos desafios determinados pelas assimetrias constitutivas da integrao regional. E isso no se d, por certo, por falta de sensibilidade poltica do governo petista. Na realidade, d-se por uma dinmica de soma zero que se estabelece entre polticas restritivas macroeconmicas de cunho liberal e polticas desenvolvimentistas, seja no campo domstico, seja no campo internacional. Ainda que o nacional desenvolvimentismo fosse a orientao em termos de projeto nacional, haveria conflitos deste projeto com a dinmica de integrao regional. O aparato conceitual do nacional-desenvolvimentismo centra-se na idia da interveno estatal e industrializao induzida. Vse, nesse esquema, a combinao da nfase nos graus de liberdades dos instrumentos de formulao de poltica industrial e rechao a compromissos internacionais que constranjam esses instrumentos com polticas comerciais restritivas, contrrias ao aprofundamento da abertura comercial. Regras sobre investimentos diretos estrangeiros, compras governamentais e direito de propriedade intelectual so alguns desses compromissos restritivos. Este conflito estrutural, poltica nacional versus compromissos internacionais, impacta o cerne dos projetos integrativos sul-americanos, arena-chave ao exerccio de uma poltica externa inovadora e progressista. No resta dvida de que a simultaneidade, na Amrica do Sul, de governos de centro-esquerda ou progressistas refora a convergncia poltica e a prioridade em torno do projeto de integrao ou governana sul-americana. Contudo, a forte propenso dos governos da regio em manter graus de liberdade em termos de formulao de poltica industrial, dificulta os esforos de ao coletiva. Outra qualificao deve ser feita tese do vnculo direto entre posicionamento poltico de esquerda e apoio integrao regional. Trata-se da incorporao de uma dimenso freqentemente deixada de lado nos esquemas analticos sobre o tema da integrao regional: o papel do nacionalismo como vetor da integrao regional. Por suposto, o nacionalismo antagnico ao internacionalismo, supranacionalizao de normas internacionais5. Isso tem impacto direto na instaurao de matrizes institucionais supranacionais mnimas que podem servir como esteio de estabilidade a polticas forjadas no mbito da integrao regional. O que acaba como vimos por desaguar em abordagens intergovernamentalistas e desestabilizar o prprio processo de integrao regional.
5 A pesquisa Caeni (RIBEIRO, 2005) corrobora a percep-

4 Uma pesquisa realizada (survey junto a 100 lderes da regio de diferentes segmentos) pelo Centro de Estudos de Negociaes Internacionais (CAENI, 2005) mostra que a integrao fsica um dos importantes indutores positivos da integrao regional.

o de que posturas nacionalistas e populistas concorrem como um dos mais relevantes entraves integrao sulamericana. A pesquisa foi feita junto a lideranas da regio (do meio acadmico, empresarial, diplomtico e de governo). Ante a pergunta o senhor tem conhecimento de mudanas polticas ou institucionais que tenham dificultado ou contribudo para a integrao sul-americana?, a resposta mais recorrente foi: a emergncia de regimes populistas na regio.

18

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 27: 13-29 NOV. 2006

O nacionalismo pode, neste sentido, ser entendido como uma dimenso autnoma em relao ao espectro poltico. A refratariedade cesso de soberania em prol da integrao regional e da supranacionalizao das normas comum aos regimes nacionalistas de esquerda ou direita. Em que pese a inexistncia de estudos conclusivos sobre a relao entre regimes polticos e polticas comerciais6, ainda plausvel considerar que, quanto mais centralizado for o processo decisrio como, notadamente, no caso do presidencialismo plebiscitrio, menor ser a propenso em dividir capacidade regulatria, seja no sentido domstico (ao Legislativo) seja no sentido internacional (a instncias supranacionais). De todo modo, vlido dizer que governos localizados no espectro liberal-conservador tendem a usar a abertura econmica como instrumento de ampliao de competitividade, manuteno da inflao em nveis reduzidos e instrumentos de credibilidade internacional como forma de atrao de investimentos diretos estrangeiros. Na mesma direo esto as polticas de adoo de marcos reguladores atrativos de capital estrangeiro, adeso a compromissos internacionais restritivos de formulao de poltica industrial e domstica, mas vistos como esquemas que reforam reformas liberais (efeito de lock-in). No outro espectro, governos nacional-progressistas tendem a adotar o protecionismo comercial como poltica de desenvolvimento econmico. Tomam como preocupao central o espao de formulao de polticas (policy space). Essa preocupao explica o posicionamento refratrio em relao adoo de regras de investimentos protetoras do capital internacional, compromissos no campo de compras governamentais7 e propriedade intelectual etc.
6 Vrios estudos procuraram estabelecer relaes de cau-

Soma-se a isto o fato de que os regimes presidencialistas plebiscitrios tendem a ter menor propenso supranacionalizao de acordos comerciais ou, no limite, da internalizao e cumprimento das regras internacionais estabelecidas8. mais provvel que governos nacionalistas tendam a privilegiar esquemas intergovernamentais de negociaes internacionais, ao invs de adensamento das estruturas supranacionais estabilizadoras das decises tomadas, ou de instaurao de mecanismos de soluo de controvrsias com efetivo poder de imposio das regras. Mais uma vez aqui o problema com a refratariedade a ceder liberdade de manejos a polticas em prol de esquemas supranacionais de enforcement da integrao regional. A preferncia de regimes com presidencialismo forte por esquemas intergovernamentais explica em grande medida o estado da arte da integrao sul-americana. Nenhum dos processos integrativos sub-regionais foi bem sucedido em adensar a institucionalizao supranacional, responsvel por garantir bases mnimas de estabilidade das decises acordadas. O Mercosul um exemplo bem acabado desta realidade. A prpria Comunidade Andina de Naes (CAN), at ento considerada o mais denso esquema supranacional de integrao, vem sofrendo retrocessos no campo da supranacionalizao de normas.

salidade e correlaes entre regimes polticos e padres de poltica comercial ou insero internacional dos pases, a exemplo de Ronald Rogowski (1987); Helen Milner e Peter Rosendorff (1997); Edward D. Mansfield, Helen Milner e Peter Rosendorff (2000). George Tsebelis (1997), em direo oposta, descarta correlaes diretas entre regime poltico e resultados polticos ao afirmar que a produo e a estabilidade de polticas (inclusive de comrcio) do-se em funo do nmero de vetos polticos do sistema poltico (veto player). Quanto mais pontos de vetos houver num sistema menor ser a possibilidade de mudanas polticas.
7 A participao do setor pblico na economia maior

sua vez, quanto maior for a participao de setores pblicos na economia, mais intensos sero os efeitos da liberalizao de compras governamentais e a reao domstica assuno deste tipo de compromisso. Na pesquisa coordenada pelo Caeni, nenhum dos pases analisados signatrio do acordo de compras governamentais da OMC, com exceo do Chile. E todos possuem algum tipo de discriminao contra o ofertante estrangeiro ou, pelo menos, favorecem o uso de produtos produzidos nacionalmente (OLIVEIRA & ONUKI, 2005).
8 Diferentemente da CAN, o Mercosul tido como um

quanto mais intervencionista for o modelo econmico. Por

modelo ad hoc, com baixo nvel de institucionalizao supranacional. Este modelo teve, em determinado momento, a vantagem de ser flexvel, como no processo das negociaes em torno da Tarifa Externa Comum. Por outro lado, a ausncia de um corpo normativo supranacional com poder de enforcement apontado como um srio entrave ao aprofundamento da integrao do Mercosul. J o modelo adotado pela CAN, de envergadura supranacional, apresenta inmeros problemas e entraves institucionais, sobretudo no que se refere implementao das normas (OLIVEIRA & ONUKI, 2005).

19

ELEIES, POLTICA EXTERNA E INTEGRAO REGIONAL

Com essas duas matrizes integrativas, Mercosul e CAN, limitada a perspectiva de que a Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA) possa servir de base a uma integrao sul-americana efetiva. Uma expectativa era de que os modelos Mercosul e CAN caminhassem no sentido de uma convergncia dos marcos normativos supranacionais. A tese, portanto, de que a convergncia de governos de esquerda e a eventual reeleio de Lula reforam, inexoravelmente, a integrao sulamericana precisa ser qualificada. O mais correto seria dizer que o cenrio de reeleio de Lula deve tonificar a integrao poltica sul-americana, cujo projeto se d no marco da Comunidade Sul-Americana das Naes, principalmente no eixo poltico Argentina-Brasil-Venezuela, uma vez que pases como a Colmbia tem sua dinmica j voltada para o Norte. De forma geral, o debate poltico na sucesso eleitoral de 2006 no Brasil esteve polarizado da mesma forma que em outros pases. Igualmente ao que ocorreu no Chile, a aliana de centro-direita, capitaneada pelo Partido da Social-democracia Brasileira (PSDB), defendeu como posicionamento programtico a reaproximao do pas com as grandes potncias no campo comercial. Uma das crticas correntes de representantes da aliana de centro-direita foi a de que posturas excessivamente defensivas por parte do governo brasileiro teriam minado negociaes-chave com centros dinmicos como os EUA (via negociaes da Alca) e a Unio Europia (via negociao Mercosul-Unio Europia): opo poltica, ainda segundo discurso da centro-direita, em nome de alianas polticas do tipo Sul-Sul. Talvez at para demarcar territrio prprio, a aliana de centro-direita no Brasil procurou mostrar contrastes com relao poltica externa do atual governo no que tangia a um conjunto de temas. Tais como, a instaurao de uma poltica externa mais ortodoxa e simptica s alianas com os EUA e a Unio Europia; o abandono da nfase nas alianas Sul-Sul; maior nfase nos aspectos comerciais da integrao em detrimento de uma dinmica mais comercial e de investimentos do que os aspectos polticos e sociais. A aliana de centro-direita defendeu ainda mudanas no que toca ao desenho institucional de formulao e conduo da poltica externa de forma geral, e da poltica comercial em particular. A referncia e o modelo de reforma propugnado por esta aliana era o USTR norte-americano. Na base das crticas estaria o fato de que a atual poltica comercial tem sido o problema da disperso e falta de coordenao decisria, alm de um retrocesso do ponto de vista de canais institucionais de articulao entre governo e setor privado. Outro aspecto da polarizao da campanha poltica no Brasil teve a ver com a questo regulatria. Postada num campo poltico e econmico mais liberal, a aliana PSDB-PFL sinalizou disposio em reduzir a interveno do Estado na Economia, ao lado da instaurao de instrumentos regulatrios internacionais (como regras de investimentos e compras governamentais), anteriormente vistos como constrangimentos execuo de polticas industriais. Do mesmo modo, posicionou-se em favor da consolidao de agncias reguladoras, capazes de servir de matriz no conflitiva com as regras regionais ou multilaterais de comrcio. IV. ESPECTRO POLTICO-IDEOLGICO E POLTICA COMERCIAL: DISCUSSO O que se pde observar pelas posturas dos partidos polticos ao longo do espectro ideolgico, tomando trs pases como referncia (Brasil, Chile e Mxico) de que a perspectiva da integrao regional no pode ser derivada de uma dimenso nica de anlise. A combinao de vrias dimenses que indica as perspectivas e o modelo de integrao a ser forjado. Alm disso, as foras partidrias tendem a apoiar polticas que, em uma dada dimenso, funcionam como indutoras positivas da integrao, ao mesmo tempo em que apiam polticas em outra dimenso que figuram como restritivas (ou de entraves) integrao regional. Esta distribuio de preferncias, num exemplo de duas dimenses, pode ser esquematizada tal como no figura 01 (abaixo). Partidos de centro-esquerda tendem a dar apoio mais intensivo integrao regional em sua dimenso poltica, sobretudo tratando-se de um esforo de ao coletiva que vise reequilibrar as relaes com as grandes potncias. Alm disso, partidos neste espectro poltico tendem a ser mais favorveis a polticas integrativas de tipo keynesiano, de investimentos estatais (ou mobilizao) de fundos estruturais em prol da integrao regional.

20

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 27: 13-29 NOV. 2006

Como aspecto restritivo, identificamos, no sentido oposto, a indisposio de regimes de esquerda populistas em ceder graus de manejo em termos de poltica industrial. Isso vale para instncias domsticas tais como reforo do papel do Legislativo em matria de poltica comercial ou fortalecimento de burocracias autnomas, como, por exemplo, agncias reguladoras ou o Banco Central. No plano externo, como decorrncia, h uma refratariedade de institucionalizao de regras no plano supranacional (binding), em benefcio de esquemas intergovernamentais mais flexvies, porm menos garantidores de estabilidade de regras coletivistas. As foras de centro-direita so mais propensas a polticas liberalizantes na arena comercial ou adjacente, que podem figurar como elementos indutores-chave dos processos integrativos. Vale citar, entre esses, a abertura comercial de acesso de seu prprio pas com instrumento de integrao (ou at como pea de polticas macroeconmicas monetaristas); a regulao mais favorvel a transaes comerciais (como por exemplo, regras de investimentos internacionais); a presena de desenhos institucionais que conferem mais estabilidade a regras comerciais; a propenso supranacionalizao de normas. Sobre este ltimo item, no por outra razo, seno com a inteno de aprisionar reformas liberalizantes, governos de centro-direita no Mxico, no Chile e mesmo no Brasil amarraram regulaes nacionais em acordos internacionais, multilaterais ou regionais.
FIGURA 01: ANLISE BI-DIMENSIONAL NO ESPECTRO POLTICO-PARTIDRIO
dimenso 2: poltica

Assim, mais do que vaticinar correlaes positivas entre governos de esquerda e perspectivas da integrao regional, preciso fazer uma anlise por dimenses. Para ento buscar predizer de que forma posturas ao longo do espectro ideolgico podem servir como indutores positivos ou negativos da integrao. V. CONCLUSO O que se viu, assim, no caso brasileiro e em outros pases analisados (Chile e Mxico), foi uma polarizao quanto a tipos distintos de apoio a projetos de integrao regional. Mas no propriamente, e necessariamente, uma correlao positiva entre governos de esquerda e perspectiva de consolidar a integrao regional. Em ambos os espectros polticos, de centro-direita e de centro-esquerda, existem elementos catalisadores e entraves ao processo de integrao regional. Trata-se de projetos distintos, com tnus ora mais comercial, ora mais poltico; ora mais estatal, ora mais societal, e assim por diante. H de se atentar, neste sentido, para que os estudos sobre processos integrativos latino-americanos passem a levar em conta tambm os aspectos relacionados aos regimes polticos, ao fenmeno do nacionalismo e s foras poltico-partidrias que operam no sistema poltico. Os impactos distributivos da integrao na Amrica Latina, com a consolidao do NAFTA (North American Free Trade Agreement) e de outros tantos acordos regionais, j se fazem sentir. A tal ponto que no se pode mais compreender preferncias governamentais sem meno ao que se passa no jogo polticopartidrio. E isso , sem dvida, uma grande novidade do ponto de vista de agenda de pesquisa.

Centro-Esquerda

Centro-Direita

dimenso 1: comercial

21

ELEIES, POLTICA EXTERNA E INTEGRAO REGIONAL

Janina Onuki (janonuki@caeni.com.br) Professora de Relaes Internacionais da Universidade Estadual Paulista (UNESP) e pesquisadora do Centro de Estudos das Negociaes Internacionais da Universidade de So Paulo (Caeni-USP). Amncio Jorge de Oliveira (amancioj@usp.br) Professor do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo (USP) e coordenador cientfico do Centro de Estudos das Negociaes Internacionais da Universidade de So Paulo (Caeni-USP).

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ARROYO, S. R. 2004. Existencia y efectividad de las instituciones supranacionales andinas. Disponvel em : http:// www.integra.cepal.org.br. Braslia : Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe. Acesso em : 28.nov.2005. BARDWELL, K. 2000. The Puzzling Decline in House Support for Free Trade : Was Fast Track a Referendum on Nafta? Legislative Studies Quarterly, Iowa, v. 25, n. 4, p. 591-610, Nov. BUENO DE MESQUITA, B. 2000. Principles of international Politics : Peoples Power, Preferences and Perceptions. Washington, D. C. : CQ Press. FONSECA JNIOR, G. 1998. A legitimidade e outras questes internacionais : Poder e tica entre as naes. Rio de Janeiro : Paz e Terra. GARRET , G. & LANGE , P. 1996. Internationalization, Institutions, and Political Change. In : KEOHANE, R. & MILNER, H. (eds.). Internalization and Domestic Politics. Cambridge : Cambridge University. KEOHANE, R. & MILNER, H. (eds.). 1996. Internalization and Domestic Politics . Cambridge : Cambridge University. GAUBATZ, K. T. 1996. Democratic States and Commitment in International Relations. International Organization, Cambridge, Mass., v. 50, n. 1, p. 109-139, Winter. HAGAN, J. 1995. Domestic Political Explanations in the Analysis of Foreign Policy. In : NEACK, L. (ed.). Foreign Policy Analysis : Continuity and Change in Its Second Generation. Miami : Miami University. HATHAWAY, O. A. 1998. Positive Feedback : The Impact of Trade Liberalization on Industry Demands for Protection. International Organization, Cambridge, Mass., v. 52, n. 3, p. 575-612, Summer. HENISZ, W. & MANSFIELD, E. 2006. Votes and Vetoes : The Political Determinants of Commercial Openness. International Studies Quarterly, Malden, Mass., v. 50, n. 1, p. 189211, Mar. MARKS, G.; HOOGHE, L.; NELSON, M. & EDWARDS, E. 2006. Party Competition and European Integration in the East and West : Different Structure, Same Causality. Comparative Political Studies, Washington, D. C., v. 39, n. 2, p. 155-175, Mar. MARKS, G.; WILSON, C. & RAY, L. 2002. National Political Parties and European Integration. American Journal of Political Science, Bloomington, v. 46, n. 3, p. 585-594, Jul. MANSFIELD , E.; MILNER , H. & ROSENDORFF, P. 2000. Free to Trade : Democracies, Autocracies, and International Trade. American Political Science Review, Washington, D. C. , v. 94, n. 2, p. 305-321, June. MILNER , H. & ROSENDORFF , P. 1997. Democratic Politics and International Trade Negotiations : Election and Divided Government as constraints on trade liberalization. Journal of Conflict Resolution, New Haven, v. 41, n. 1, p. 117-146, Feb. MILNER, H. & YOFFIE, D. 1989. Between Free Trade and Protectionism : Strategic Trade Policy and a Theory of Corporate Trade Demands. International Organization , Cambridge, Mass., v. 43, n. 2, p. 239-272, Spring. OLIVEIRA, A. 2003. Legislativo e poltica externa : das inconvenincias da abdicao. Srie Working Papers, So Paulo, n. 3, nov.

22

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 27: 13-29 NOV. 2006

OLIVEIRA, A. & ONUKI, J. (orgs.). 2005. Entraves e possibilidades institucionais e polticos da integrao regional sul-americana. Estudos e Cenrios, Rio de Janeiro. REMMER, K. 1998. Does Democracy Promote Interestate Cooperation? Lessons from the Mercosur Region. International Studies Quarterly, v. 42, n. 1, p. 25-51, p. 25-52, Mar. RIBEIRO P. F. (org.). 2006. Base de dados do Centro de Estudos das Negociaes Internacionais (Caeni). So Paulo : Centro de Estudos das Negociaes Internacionais. ROGOWSKI , R. 1999. Institutions as Constraints on Strategic Choice. In : LAKE, D. & POWELL, R. (eds.). Strategic Choice and International Relations . Princeton : Princeton University. SANTOS, F. 2006. Integrao regional e as eleies presidenciais de 2006 no Brasil. Anlise de Conjuntura, Rio de Janeiro, n. 2, fev. SIMMONS, B. 2000. International Law and State Behavior : Commitment and Compliance in International Monetary Affairs. The American Political Science Review, Washington, D. C., v. 94, n. 4, p. 819-835, Dec. SOARES DE LIMA, M. R. & COUTINHO, M. 2006. Integrao moderna. Anlise de Conjuntura, Rio de Janeiro, n. 1, jan. SOARES DE LIMA, M. R. & SANTOS, F. 2001. O Congresso e a poltica exterior. Lua Nova, So Paulo, n. 52, p. 121-150. TSEBELIS, G. 1995. Processo decisrio em sistemas polticos : veto players no presidencialismo, parlamentarismo, multicameralismo e pluripartidarismo. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, v. 12, n. 34, p. 89-117, jun. _____. 2001. The Institutional Foundations of Intergovernamentalism and Supranationalism in the European Union. International Organization, Cambridge, Mass., v. 55, n. 2, p. 357-390. _____. 2002. Veto Players : How Political Institutions Work. New York : Russell Sage Foudation. VERDIER. D. 1998. Democratization and Trade Liberalization in Industrial Capitalist Countries. Comparative Studies in Society and History, Cambridge, Mass., v. 40, n. 4, p. 587-608, Oct.

23