Fundamentos da Administrao Pblica > Apresentao

Conhecer a Administrao Pblica deixou de ser, desde h muito, do interesse exclusivo dos agentes pblicos, sejam eles gestores ou servidores. O conhecimento do aparelho estatal e das diversas vertentes de desenvolvimento institucional e humano da Administrao atrai o interesse de todos os cidados. Para melhor compreender a disciplina, torna-se necessrio certo conhecimento prvio de Administrao Geral, com seu histrico e conceituao. Na verdade, muito do que se busca implantar na rea decorre de releituras e adaptaes daquilo que existe na Administrao como cincia social. Outros pr-requisitos recomendveis so o Direito Administrativo e a Cincia Poltica. Na fronteira entre as cincias, pode-se considerar que a Administrao Pblica acontea no encontro entre a Cincia Poltica, o Direito Administrativo e a Administrao de Empresas. Da surge o modo operacional do Estado, na forma de sua mquina pblica. Trata-se de um contedo bastante diversificado, abrangente e, ainda assim, distante do esgotamento do assunto. voltado ao conhecimento introdutrio da Administrao. A este, muito se pode acrescentar em termos de profundidade, especificidade e temas adicionais.

Outros pr-requisitos recomendveis so o Direito Administrativo e a Cincia Poltica. Na fronteira entre as cincias, pode-se considerar que a Administrao Pblica acontea no encontro entre a Cincia Poltica, o Direito Administrativo e a Administrao de Empresas. Da surge o modo operacional do Estado, na forma de sua mquina pblica. Trata-se de um contedo bastante diversificado, abrangente e, ainda assim, distante do esgotamento do assunto. voltado ao conhecimento introdutrio da Administrao. A este, muito se pode acrescentar em termos de profundidade, especificidade e temas adicionais.

Antes de iniciarmos nosso estudo da Administrao Pblica, devemos ter como ponto de partida o reconhecimento do espao que o Estado ocupa ao lado dos demais setores da sociedade. Para isso, vamos aprender quais so os papeis e pontos de vista do Estado, do mercado e do bem pblico no estatal, que so o 1, o 2 e o 3 setores da sociedade respectivamente. Ser que seria possvel imaginar a vida numa sociedade sem qualquer tipo de gesto? Vejamos: A relao entre o pblico e privado, em termos de propriedade, no mundo todo ganhou forte evidncia com a falncia das monarquias a partir do sculo XVIII e o consequente surgimento da organizao poltico-administrativa nacional conhecida como Estado Moderno. At ento, tudo pertencendo ao monarca, a gesto se dava em razo de seus interesses prprios, sem que houvesse a identidade do bem comum, ou patrimnio de todos.
ORGANIZAO

Companhia, corporao, firma, empresa ou instituio, ou parte desta, pblica ou privada, sociedade annima, limitada ou com outra forma estatutria que tem funo e estrutura administrativa prprias.

O Estado Moderno e suas concepes:

Com o advento do Estado Moderno, o tamanho da mquina pblica e sua interferncia na vida nacional passaram a fundamentar-se na orientao ideolgica dos governos. Nesse sentido, presenciamos ao longo do sculo XX uma polarizao entre os Estados liberais (Estado mnimo), tidos como de direita, e os Estados sociais (Estado provedor e garantidor de direitos), tidos como de esquerda. No tnue e instvel ponto de equilbrio entre esquerda e direita, que variou de pas para pas, cada Estado se acomodou e vimos, ao longo das dcadas, constiturem-se as sociais-democracias, ou Estados do bem-estar social, vertentes intermedirias entre as extremas direita e esquerda, dentre as quais se posicionou o Brasil. As principais caractersticas desse modelo ideolgico refletem-se no papel desempenhado pelo Estado em cada realidade nacional e na dimenso de sua consequente mquina de governo.

A concepo liberal do Estado

No modelo liberal, deixado grande espectro de liberdade de ao ao particular, ou mercado, com sua livre iniciativa. Nessa linha, o empreendedorismo e a competio acontecem de maneira solta, fracamente regulada. Sobrevivem e prosperam os mais fortes, os mais preparados, os mais capazes, os mais bem providos. Quem a esse grupo no pertena, simplesmente perde espao. o modelo da meritocracia pura, ou seja, prospera aquele que consiga fazer de maneira autnoma. O que se observa nesse modelo uma tendncia excluso social. Os mais ricos tornam-se cada vez mais prsperos e os mais pobres cada vez mais afastados das possibilidades de progresso. A, afastado do domnio econmico, o Estado liberal observa e age to somente na garantia da propriedade privada, dos Direitos Humanos e pouco mais do que isso. a repetio do paradoxo burguesia x proletariado, existente l atrs no tempo, poca das revolues burguesas, dentre as quais a Revoluo Francesa, que marcou o incio da era contempornea.

Nos Estados Unidos no existem hospitais pblicos. L, ou a pessoa paga grandes somas por tratamentos de sade quando deles necessite ou contribui, ao longo de sua vida, para o seguro social, que, dessa maneira, garante-lhe o atendimento devido. Naquele pas, quem no se inclui entre uma dessas opes simplesmente no tem acesso a tratamentos de sade. So crticas que se apresentam ao Estado liberal:

1. 2.

O liberalismo tende a perpetuar a desigualdade social pela abusiva concentrao de riqueza nas mos de minorias. A contnua e irreversvel excluso dos que empobrecem colapsa o mercado pela falta de consumidores. Sob esse ponto de vista, o modelo liberal desmorona por si somente, uma vez que apenas os ricos no conseguem fazer com que a economia funcione. Foi a falncia do modelo liberal que levou os Estados Unidos depresso de 1930, e a humanidade 1 Guerra Mundial.

A concepo social do Estado

O modelo de Estado social, ou Estado provedor, surgido tambm na primeira metade do sculo XX, inclusive como contraponto ao modelo liberal, prope polticas pblicas onde o Estado passa a assumir papis de interveno no domnio econmico. Ento, a mquina administrativa avoluma-se de forma a prover a sociedade com servios pblicos que estejam disposio de todos, independentemente de situao social. Um exemplo disso o sistema pblico de ensino brasileiro.

Nele, o Estado prov educao gratuita a quem no possa contrat-la de escolas da rede privada, ou que dessa forma opte. Assim, ricos e pobres passam a ter acesso educao. O custo disso corre por conta da arrecadao de impostos, que, a cada nova poltica social, avoluma-se. Um claro exemplo de evidente poltica de cunho social e intervencionista do Poder Pblico no acesso educao de nvel superior a Lei n 12.711, de 2012, que estabelece cotas sociais para alunos das universidades federais. Com a lei, 50% das vagas devem ser preenchidas por alunos que cursaram o ensino mdio em escolas pblicas, com reservas para alunos negros, pardos e indgenas, em percentuais que variam conforme a distribuio dessas etnias no respectivo estado da federao. Outro exemplo de poltica notadamente social a transferncia direta de renda, na forma de programas como o Bolsa Famlia. Nele, famlias com baixa renda per capita mensal recebem um benefcio assistencial do Estado, a ttulo de apoio cobertura de suas necessidades mnimas de subsistncia. So crticas que se apresentam ao Estado social:

As pessoas queixam-se por pagarem muito e no desfrutarem do respectivo retorno. O discurso geral o de que as pessoas pagam duplamente pelos servios, ou seja, tanto pelo recolhimento de impostos quanto na contratao de servios de mercado, para terem atendidas as necessidades para as quais a opo do Estado no seja satisfatria. Esses so argumentos muito fortes, que tm desafiado os gestores pblicos no sentido de que a Administrao elimine, ou reduza ao mnimo possvel, a ineficincia, o desperdcio e a corrupo, o que resultar numa menor necessidade de impostos e sua utilizao mais racional, com consequente aumento da qualidade dos servios pblicos. Outra crtica, subliminar, a de que as pessoas atendidas por polticas pblicas tendem a se acostumar e acomodar com o benefcio concedido pelo Estado. Assim, deixam de buscar condies melhores, por meio da conquista de independncia da poltica social. Exemplo: uma disfuno do programa Bolsa Famlia surge quando o beneficirio, por opo prpria, recusa chances de emprego formal, pois assim ser excludo do programa, optando, ento, pelo mercado informal, que no gera impostos e nem garante proteo ao trabalhador. As Organizaes No Governamentais (ONGs) Atuando paralelamente a essa aparente disputa entre o Estado e o mercado, com muita competncia a sociedade se organizou e constituiu as Organizaes No Governamentais (ONGs), tambm chamada de 3 setor. Nessa classificao, o Estado o 1 setor e o mercado o 2. Passou a existir, assim, o bem pblico no estatal. O que so as ONGs?

Regidas pela Lei n 9.790, de 1999, so entidades da sociedade civil organizada sem fins lucrativos, com personalidades jurdicas do direito privado que, por iniciativa autnoma e voluntria de seus membros, organizaram-se para atuar em espaos pblicos desocupados tanto pelo Estado quanto pelo mercado. Uma das principais caractersticas dessas organizaes sociais o desinteresse pelo lucro. Realizam trabalhos sociais de cunho relevante para a comunidade, na qualidade de entidades filantrpicas. Os valores que porventura recolham de sua clientela servem, exclusivamente, para a realimentao da prpria organizao. Devido natureza filantrpica dessas entidades, que contam com o reconhecimento do Estado, podem elas se conveniarem com o Poder Pblico para, a partir da, receberem subvenes. A esses valores aplicam-se as mesmas obrigaes dos gastos pblicos, posto que se trate de dinheiro pblico, como a prestao de contas e a contratao por meio de concorrncia pblica. So exemplos bem conhecidos de ONGs: Federao Nacional das APAES (FENAPAES) e a Unio dos Escoteiros do Brasil (UEB). Estado x Mercado Outra abordagem acerca do dilema Estado x mercado bastante pertinente ao nosso estudo diz respeito aos motivos que colocam as organizaes pblicas e privadas para funcionar. Que interesses distintos movem a Administrao Pblica e a organizao privada? Embora tenham convivncia harmnica, Estado e mercado atuam em reas bastante distintas, havendo fortes diferenas entre um e outro. Na lida privada, o objetivo principal das organizaes a obteno de lucro, com ampliao de mercado por meio da competitividade. Com esse resultado, uma empresa privada bem sucedida tende a prosperar e estabelecer-se, enquanto que mal sucedida tende a perder posio no mercado competitivo, ou mesmo a desaparecer. Outro aspecto de forte evidncia no mercado a liberdade para investir e inovar. Os administradores do mercado possuem total liberdade para adquirir tecnologias, selecionar pessoal, adotar metodologias, criar padres, seguir rumos gerenciais e fazer tudo o mais que possa proporcionar maiores crescimento e lucro. O nus dessa liberdade reside na consequncia do insucesso, qual seja, o prejuzo financeiro e a perda de mercado. Nesse caso, os administradores gerenciam bens privados, respondendo diretamente aos seus proprietrios pela gesto patrimonial que executam. Podem eles ser valorizados, premiados, demitidos livre vontade do patro. o direito privado que cuida dessa relao. Nesse caso, a legislao a tudo permite, exceto o que seja expressamente proibido.

E o gestor, o que move seu interesse na Administrao Pblica? No o lucro, ou a competitividade, mas sim a qualidade dos servios prestados sociedade e o pleno atendimento do cidado, sinnimos que so da supremacia do interesse pblico. Alm disso, enquanto que no mercado a liberdade de gesto absoluta, no Estado o gestor deve conduzir-se conforme a Lei determina. Na rea pblica, a liberdade de ao encontra-se estritamente vinculada legislao vigente, ou seja, s pode ser feito aquilo que seja expressamente permitido, sendo tudo o mais tacitamente proibido Trata-se do imprio das Leis. Na atividade pblica o direito pblico que cuida das relaes. H que ser assim, posto que o gestor pblico lida com o patrimnio comum da nao. No presta contas ou se reporta diretamente aos donos da firma, mas sim coletividade, representada pelos Poderes Constitudos. Nessa situao o legislador, representante do povo, por meio das Leis que elabora e que o Presidente da Repblica sanciona, quem define o que seja, ou no, permitido fazer. Fica claro, dessa distino, que o mercado caminha com passos muito mais rpidos que o Estado. Comparao injusta aquela que busca colocar lado a lado um e outro. essa diferena de ritmo, imposta pela natureza diversa de ambos os setores, a responsvel pela desigualdade que resulta da mera comparao que muitos fazem entre Estado e mercado. Pela distino de desenvoltura, muitos associam ao mercado, e seus trabalhadores, a vantagem da eficincia, enquanto que ao Poder Pblico, e seus servidores, a pecha da ineficincia. H que se compreender, e aceitar, que o processo de mudana e inovao na atividade pblica seja bem mais demorado do que na atividade privada. Visando propiciar caminhos legislativos para o melhor entrosamento entre o Estado e o mercado, o Poder Pblico tem criado e aperfeioado legislaes que regulam a interao entre um e outro. Dentre estas, destacam-se a Lei n 8.666, de 1993, que institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica, e a Lei n 11.079, de 2004, que institui normas gerais para licitao e contratao de parceria pblico-privada no mbito da administrao pblica. Conforme a lei, na contratao de parceria pblico-privada sero observadas as seguintes diretrizes:

Ttulo: Autoavaliao - Md. I, Unid. 1 - O Estado, o mercado e o bem pblico no estatal Questo 1 Marque V para verdadeiro e F para falso, nas seguintes afirmaes: a) F - No modelo liberal o Estado provedor e se ocupa em garantir, sob todas as formas, a igualdade social.

b) V - No modelo liberal o empreendedorismo acontece livremente com fraca, ou nenhuma, interveno do Estado.

c) V - O Estado social busca criar dispositivos de proteo que favoream a igualdade das pessoas em face de suas desigualdades sociais.

d) V - No socialismo a mquina pblica tende a crescer.

Gabarito: a) - F, b) - V, c) - V, d) - V

Questo 2 Julgue as seguintes afirmaes: I A Administrao Pblica visa supremacia do interesse pblico. II O mercado objetiva o lucro e a conquista de mais espao. a) I e II esto corretas. b) I e II esto erradas. c) I est correta e II est errada. d) I est errada e II est correta. Gabarito: a)

Vimos, na unidade anterior, a posio que o Estado ocupa ao lado dos demais setores da sociedade. Agora veremos a evoluo histrica da Administrao Pblica brasileira, com as diversas tentativas de modernizao da mquina, levadas a efeito a partir da dcada de 1930, momento histrico a partir do qual a preocupao com o aperfeioamento da Administrao tornou-se mais evidente nos planos de governo.

Vamos conhecer a evoluo dos fatos polticos mais marcantes acontecidos no pas neste perodo?
A primeira tentativa de estruturao da Administrao Pblica brasileira data da dcada de 1930, com o Estado Novo de Getlio Vargas. At ento, desde a transferncia da corte portuguesa para o Brasil, a Administrao era fortemente marcada pelo predomnio do improviso e raramente voltada ao interesse pblico. Era o tempo do coronelismo, numa poca em que prevalecia sobremaneira a prtica do patrimonialismo na Administrao, que o uso da mquina conforme os interesses particulares nada republicanos do administrador. A criao do DASP e o modelo burocrtico Pretendendo dar uma soluo austera situao existente, mo forte Getlio Vargas promoveu novo rumo para a mquina administrativa do Pas. Com a Constituio de 1937, criou o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), que, adotando o modelo burocrtico de Max Weber, to bem sucedido na Alemanha pr-nazista, representou a primeira reforma do Estado, lanada por Vargas logo no incio de seu perodo autoritrio, que perdurou de 1937 at 1945. Vargas pretendia industrializar o Pas, tornando-o liberto do acentuado ndice de importaes ento existente. Para tanto, considerava necessria a

construo de uma mquina pblica gil, profissionalizada e capaz de dar as respostas de que se necessitava. Foram de sua criao a Companhia Vale do Rio Doce (VALE), para a prospeco de minrio de ferro, a Companhia Siderrgica Nacional (CSN), para a produo de ao, a PETROBRAS, para a explorao do petrleo, dentre outras.

O modelo rgido e hierarquizado foi pautado pelo controle minucioso das atividades-meio, o que no poderia ter sido diferente quela poca, posto que houvesse forte necessidade de corrigirem-se os rumos da administrao do Estado. Segundo Chiavenato (2008), era a inteno de Vargas atingir a trs objetivos principais:

Foram marcantes, naquele momento, o surgimento das primeiras carreiras de Estado, a adoo do concurso pblico como forma de acesso ao servio pblico e, como jamais antes acontecera, a adoo de planos de capacitao para a formao de quadros profissionalizados de servidores pblicos. O Brasil estava ganhando novo rumo, com um forte vis desenvolvimentista, num cenrio de fortalecimento da indstria nacional. Nesse contexto, o Estado assumiu papel acentuadamente interventor no domnio da produo de bens e servios.

Nesse movimento, ficou patente que a adoo do modelo burocrtico proveria a Administrao com pessoal e servios compatveis com o capitalismo de vanguarda emergente no Pas. Era a adoo do modelo de administrao cientfica, de Frederick Taylor, com nfase nas tarefas, racionalizao, padronizao e simplificao.

Para Taylor, o funcionrio era negligente, desinteressado e sem capacidade para analisar e estabelecer racionalmente o processo de trabalho que fosse mais eficiente, necessitando ser orientado, conduzido, fiscalizado. Com a administrao cientfica ocorreu a diviso de responsabilidades: a administrao ficou com o planejamento e a superviso, enquanto que o trabalhador executava a tarefa. Taylor propunha organizar e descrever os cargos e as tarefas para a racionalizao do trabalho. Tal foi o modelo adotado nos primrdios da Administrao Pblica do Brasil, perfeitamente adaptvel burocracia weberiana. Diretamente vinculado Presidncia da Repblica, coube ao Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) elaborar o Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio, primeiro documento de referncia para o servidor pblico, que equivaleu ao atual Regime Jurdico nico do Servidor Pblico Civil (RJU) Lei n 8.112, de 1990. Ocorre que a Administrao pblica brasileira, embora carregue consigo fortes ligaes com a racionalidade da administrao como cincia social, sofre com a irracionalidade das relaes polticas existentes no Pas, especialmente as que regem as relaes de governo. Dessa forma, a burocracia no logrou xito em afastar de maneira definitiva o patrimonialismo da mquina pblica, que prevalece ativo em intensidade mais discreta at os dias de hoje, apesar dos planos e reformas administrativas que se sucederam ao longo das dcadas. O modo burocrtico, contudo, devido baixa credibilidade e confiana que se depositava no servidor pblico de ento, mostrou-se ser a forma mais adequada para a poca. Com o passar dos anos, percebeu-se que a burocracia emperrava sobremaneira a rea-meio, causando fortes entraves na realizao das polticas de Estado. Sua falta de flexibilidade tornava invivel uma gesto gil para o Brasil. Ao longo dos governos que se sucederam, em meio a atribulaes polticas, promoveram-se diversas tentativas no sentido de que o entrave burocrtico fosse reduzido e a to necessria agilidade conquistada.

JK, com seu slogan desenvolvimentista 50 anos de desenvolvimento em 5 de governo, criou a Comisso de Simplificao da Burocracia (COSB), com subcomisses ministeriais, por meio do Decreto-Lei

n 39.605, de 1956. Vinculada ao DASP, a COSB tinha por finalidade a simplificao das normas e rotinas administrativas, visando o funcionamento racional das reparties pblicas federais e dos rgos autrquicos. As subcomisses ministeriais tinham a mesma finalidade atribuda Comisso, nas reas de jurisdio relativas aos respectivos ministrios ou rgos.

Eram resultados esperados da COSB: Comisso de Simplificao da

Burocracia

Na escolha de propostas de modernizao de rotinas, levou-se em conta a maior produo; a maior rapidez; a maior preciso e adequao aos fins visados; o menor custo de implantao e operao.

Acerca da Administrao Pblica, dizia o Decreto-Lei n 39.605, de 1956 Art. 17. Nas propostas relativas a atividades de administrao geral, ter-se- em vista: a) servir ao pblico com eficincia e presteza; b) adotar um sistema de arquivamento que permita a pronta identificao e localizao dos papis; c) adotar um sistema de cadastro de pessoal simples, mas completo; d) adotar um sistema de comunicao que produza a distribuio rpida dos papis, maior segurana nas informaes, controle do andamento dos processos e funcionamento mais dilatado do expediente de protocolo;

e) controlar os gastos de combustvel e outros com veculos oficiais; f) padronizar os mtodos de aquisio, estocagem, fornecimento e recuperao de material, adotando-se formulrios de fcil entendimento; g) controlar os gastos de manuteno, mediante o confronto dos servios prestados com a despesa realizada; h) estabelecer um sistema de processamento rpido dos dbitos da Administrao, para maior facilidade de pagamento. Anos aps, j no regime militar, nova tentativa de modernizao da mquina foi posta a efeito, por meio do Decreto-Lei n 200, de 1967. Nesse perodo, a vertente de planejamento ganhou acentuada importncia, num ambiente institucional de elevados centralismo poltico e presena do Estado no setor produtivo. Ganhou fora a administrao indireta e a descentralizao administrativa, com coordenao e controle. Fortemente valorizados nos regimes militares, para os servidores o sistema de mrito e a estruturao de cargos pblicos conquistaram acentuado avano. Grande impulso foi dado presena do Estado em setores da economia por meio da criao de empresas de governo, na forma de sociedades de economia mista e empresas pblicas; de autarquias; e tambm de organismos independentes, que eram as fundaes pblicas.

O DL 200-67 estabeleceu ampla descentralizao executria na Administrao Pblica, sendo mantido, contudo, o absoluto controle poltico, por meio da nomeao de altos gestores e cadeias inteiras de comando que fossem alinhadas com o regime.

Decreto-Lei n 200, de 1967..

Art. 10 - A execuo das atividades da Administrao Federal dever ser amplamente descentralizada. 1 A descentralizao ser posta em prtica em trs planos principais: a) dentro dos quadros da Administrao Federal, distinguindo-se claramente o nvel de direo do de execuo; b) da Administrao Federal para a das unidades federadas,

quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convnio; c) da Administrao Federal para a rbita privada, mediante contratos ou concesses. 2 Em cada rgo da Administrao Federal, os servios que compem a estrutura central de direo devem permanecer liberados das rotinas de execuo e das tarefas de mera formalizao de atos administrativos, para que possam concentrar-se nas atividades de planejamento, superviso, coordenao e controle. 3 A Administrao casustica, assim entendida a deciso de casos individuais, compete, em princpio, ao nvel de execuo, especialmente aos servios de natureza local, que esto em contato com os fatos e com o pblico. 4 Compete estrutura central de direo o estabelecimento das normas, critrios, programas e princpios, que os servios responsveis pela execuo so obrigados a respeitar na soluo dos casos individuais e no desempenho de suas atribuies. 5 Ressalvados os casos de manifesta impraticabilidade ou inconvenincia, a execuo de programas federais de carter nitidamente local dever ser delegada, no todo ou em parte, mediante convnio, aos rgos estaduais ou municipais incumbidos de servios correspondentes. 6 Os rgos federais responsveis pelos programas conservaro a autoridade normativa e exercero controle e fiscalizao indispensveis sobre a execuo local, condicionandose a liberao dos recursos ao fiel cumprimento dos programas e convnios. 7 Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenao, superviso e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da mquina administrativa, a Administrao procurar desobrigar-se da realizao material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possvel, execuo indireta, mediante contrato, desde que exista, na rea, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execuo. 8 A aplicao desse critrio est condicionada, em qualquer caso, aos ditames do interesse pblico e s convenincias da segurana nacional. ...

Percebe-se neste trecho do decreto que se tratava de uma descentralizao apenas operacional. Nela, inexistia qualquer aspecto de liberdade administrativa real.

Outra grande novidade trazida pelo DL 200-67 foi a adoo da contratao no regime da CLT para os trabalhadores das autarquias, das empresas pblicas e das sociedades de economia mista. Esse dispositivo garantiu a necessria flexibilidade nas relaes de emprego dessas organizaes, por meio da captao de profissionais de mercado, que poderiam ser contratados e demitidos sem os entraves burocrticos existentes no caso da administrao direta.

Decreto-Lei n 200, de 1967 ...

Art . 182 - Nos casos dos incisos II e III do art. 5 e no do inciso I do mesmo artigo, quando se tratar de servios industriais, o regime de pessoal ser o da Consolidao das Leis do Trabalho; nos demais casos, o regime jurdico do pessoal ser fixado pelo Poder Executivo. ... O DL 200-67 possibilitou a descentralizao que as entidades da administrao indireta necessitavam para atuar em seus nichos de mercado. Seno, o engessamento em uma mquina gigantesca tornaria invivel qualquer possibilidade de sucesso. A iniciativa que se seguiu datou do ano de 1979 e foi lanada pelo ltimo governo do regime militar. Tratou-se do Programa Nacional de Desburocratizao, criado pelo Decreto-Lei n 83.740, de 1979, que tinha a condio de ministrio extraordinrio, com o intuito de dinamizar e simplificar o funcionamento da Administrao Pblica Federal.

Decreto-Lei n 83.740, de 1979 ...

Art. 3 O programa ter por objetivo: a) contribuir para a melhoria do atendimento dos usurios do servio pblico;

b) reduzir a interferncia do Governo na atividade do cidado e do empresrio e abreviar a soluo dos casos em que essa interferncia necessria, mediante a descentralizao das decises, a simplificao do trabalho administrativo e a eliminao de formalidades e exigncias cujo custo econmico ou social seja superior ao risco; c) agilizar a execuo dos programas federais para assegurar o cumprimento dos objetivos prioritrios do Governo; d) substituir, sempre que praticvel, o controle prvio pelo eficiente acompanhamento da execuo e pelo reforo da fiscalizao dirigida, para a identificao e correo dos eventuais desvios, fraudes e abusos; e) intensificar a execuo dos trabalhos da Reforma Administrativa de que trata o Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, especialmente os referidos no Ttulo XIII; f) fortalecer o sistema de livre empresa, favorecendo a empresa pequena e mdia, que constituem a matriz do sistema, e consolidando a grande empresa privada nacional, para que ela se capacite, quando for o caso, a receber encargos e atribuies que se encontram hoje sob a responsabilidade de empresas do Estado; g) impedir o crescimento desnecessrio da mquina administrativa federal, mediante o estmulo execuo indireta, utilizando-se, sempre que praticvel, o contrato com empresas privadas capacitadas e o convnio com rgos estaduais e municipais; h) velar pelo cumprimento da poltica de conteno da criao indiscriminada de empresas pblicas, promovendo o equacionamento dos casos em que for possvel e recomendvel a transferncia do controle para o setor privado, respeitada a orientao do Governo na matria.

Acerca desse movimento de simplificao cartorial, h que se reconhecer que a burocracia excessiva contribui com a maior incidncia de corrupo. Fica patente que a burla de procedimentos detalhados, inteis e dispensveis constitua campo propcio para a simplificao, ou celeridade, mediante recompensa indevida. Desburocratizar, ento, implica diretamente na reduo da corrupo. Um dos intuitos do Programa foi o de conter o danoso ritmo de crescimento da mquina administrativa que fora promovido pelo DL 200-67, propiciando condies para que a iniciativa privada ocupasse espaos ento tomados pelo Estado. Isso permitiria o recuo da atividade pblica quelas que lhe fossem tpicas. Esse foi o primeiro indicativo de que, anos mais tarde, haveria um forte processo de rearranjo do Estado, com as privatizaes. A Nova Repblica Ento, assistiu-se ao fim do regime militar, que deu abertura ao perodo poltico-administrativo conhecido como Nova Repblica. Era a transio democrtica, que necessitava alterar os rumos de uma mquina pblica por um lado dispersa e fragmentada em termos de estrutura, e, por outro, excessivamente centralizada em termos de comando. Necessitava-se de algo mais gil e democrtico, com entes pblicos autnomos, voltados misso pblica do Estado, com menor volume e maior capacidade de se movimentar, conforme a dinmica de uma democracia. Acrescente-se a isso o movimento de globalizao pelo qual o mundo tem passado desde a dcada de 80, no qual se perceberam, em diversos pases, processos de reengenharia administrativa no setor pblico sendo levados a efeito. O Brasil buscou esse rumo. A reforma administrativa da Nova Repblica Em 1985, o Presidente da Repblica Jos Sarney editou o Decreto n 91.309, de 1985, que dispunha sobre a Reforma da Administrao Pblica Federal, com o qual incumbia ao Ministro de Estado Extraordinrio para Assuntos de Administrao promover a execuo do Plano de Reforma da Administrao Pblica Federal, praticando ou propondo os atos necessrios sua efetivao.

Compunham o plano:

A reforma administrativa da Nova Repblica, contudo, no logrou xito, em primeiro lugar devido a dificuldades com o Congresso Nacional. Recentemente sado do autoritarismo poltico imposto pelo regime militar, o Congresso encontrava-se fragmentado em partidos pequenos. O bipartidarismo ARENA MDB fora substitudo por um multipartidarismo incipiente, o que dificultava a formao de uma base de apoio aos planos de governo que fosse consistente. Alm disso, a crise econmica ganhou forte importncia, tendo sido lanado o Plano Cruzado, que visou pr ordem na economia e conter a inflao galopante de ento. O debate da reforma administrativa acabou, por fim, perdendo importncia diante de questes ligadas ao tamanho do mandato presidencial, que fora reduzido de seis para cinco anos, e tambm sobre necessidade de alteraes no sistema de governo brasileiro. A Constituio de 1988 Ainda no incio do governo de Jos Sarney, instalou-se a Assembleia Nacional Constituinte, com o objetivo de elaborar uma nova Constituio para o Pas, promulgada em 1988. Acerca da Administrao Pblica, foram as inovaes trazidas pela Constituio de 1988: seguintes algumas das

certo que a ascenso do municpio condio de ente federado acarretou a principal alterao da estrutura administrativa promovida pela Carta. A partir de ento, deixou de existir a figura do Decreto-Lei, to empregado para a propositura das reformas administrativas pelo Executivo sem a participao do Congresso. Com isso, por meio do novo instituto da Medida Provisria, as polticas administrativas lanadas pelo Executivo passaram a ser deliberadas pelo Legislativo. Nesse processo, os projetos de autoria do Presidente da Repblica so analisados pela Cmara, depois pelo Senado e, finalmente, pela

Cmara novamente, nesse ltimo retorno exclusivamente acerca das modificaes apresentadas pelos senadores. Somente ento vai sano e converso em Lei. Especificamente, quanto reforma proposta pelo Presidente Sarney, a Constituio de 1988 trouxe, em seu artigo 24, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, referncia reforma administrativa de 1985, deixando definida a necessidade de que uma reforma dessa natureza devesse ser levada a efeito, em at 18 meses, a partir da promulgao da nova Carta.

Art. 24- A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios editaro leis que estabeleam critrios para a compatibilizao de seus quadros de pessoal ao disposto no art. 39 da Constituio e reforma administrativa dela decorrente, no prazo de dezoito meses, contados da sua promulgao. No governo subsequente, tendo sido encontrado um considervel dficit pblico, o Presidente Collor promoveu acentuado desmonte da mquina administrativa, com achatamento salarial dos servidores, ditos por ele como sendo marajs. Servidores no estveis foram demitidos e aqueles que o eram foram postos em disponibilidade. Collor considerava a mquina administrativa por demais ineficiente e incapaz de contribuir com o avano do Estado e da economia nacionais era um verdadeiro elefante branco, segundo ele.

Na poca, o governo vislumbrou adotar o modelo do Estado mnimo com contas pblicas saneadas, o que seria condio indispensvel para a atrao de investimentos externos, que abriria uma presena brasileira mais competitiva no cenrio estrangeiro. Com o impeachment, Collor foi sucedido pelo vice, Itamar Franco, que lanou o bem sucedido Plano Real. Esse sucesso possibilitou ambiente poltico e institucional necessrios a uma Reforma Administrativa em novos moldes, proposta no governo seguinte, do Presidente Fernando Henrique Cardoso, que teve no ministro Bresser Pereira, da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), seu principal mentor.

O governo de FHC ficou conhecido pela onda de privatizaes, realizadas com o objetivo de promover acentuado recuo no tamanho da mquina pblica. A telefonia foi o principal exemplo disso. Nessa situao, o Estado, por meio das agncias reguladoras, passou a exercer o papel de regulamentador/fiscalizador de uma atividade pblica provida pelo mercado, livre da ao direta do governo. Uma questo que os crticos das privatizaes colocam diz respeito ao destino dado aos patrimnios das empresas privatizadas. Fez parte desse perodo o Programa de Desligamento Voluntrio (PDV), amplamente empregado na Administrao, na forma da Lei n 9.468, de 1997.

O PDV tinha como objetivo incentivar pecuniariamente demisses espontneas de servidores pblicos estveis. Despreparados para o empreendedorismo da iniciativa privada, contudo, muitos desses servidores constituram negcios prprios que, em curto tempo, resultaram em falncia. Ainda hoje tramita no Congresso Nacional projeto de lei que visa anistiar os servidores optantes do PDV, com o forte argumento de que se tratou de verdadeiro estelionato oficial, uma vez que nem todas as promessas feitas pelo governo foram cumpridas, como a de prestar apoio e assessoria ao empreendedorismo dos servidores que aderissem ao Programa. FHC descreveu sua Reforma Administrativa Gerencial no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). A inovao do plano estava nas premissas da reforma, que propunha adotar na gesto pblica prticas comuns s empresas privadas. At o final de seu primeiro mandato, FHC fez aprovar no Congresso duas emendas constitucionais, promulgadas em 1998, com a finalidade de preparar o caminho legislativo para a adoo de sua reforma gerencial. Uma delas foi a Emenda n 19, que disps sobre princpios e normas da Administrao Pblica, servidores e agentes pblicos. A outra foi a Emenda n 20, que modificou o sistema de previdncia social do servidor. A Emenda n 19:

J a Emenda n 20:

Tendo promulgadas as duas emendas constitucionais no ltimo ano de seu primeiro perodo de governo, aps se reeleger, FHC extinguiu o MARE e transferiu a reforma administrativa para a pasta do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Nesse momento, Bresser Pereira deixou o governo, sem ter conseguido implementar, minimamente que fosse, sua reforma gerencial. Antes do final de seu segundo mandato, e considerando insuficientes as modificaes levadas a efeito pela Emenda n 20 no sistema previdencirio do servidor pblico, FHC encaminhou ao Congresso nova proposta de alterao constitucional, que somente foi aprovada j no governo subsequente a Emenda n 41, de 2003. Outro fato relevante do perodo FHC foi a aprovao, durante seu segundo mandato, da Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei Complementar n 101, de 2000, que imps forte ajuste fiscal e planejamento nos oramentos pblicos da Unio, Estados e Municpios. A LRF propiciou a necessria transparncia do gasto pblico, alm de condicionar a realizao de despesa capacidade de arrecadao. Depois disso, veio o governo Lula, que no apresentou proposta de reforma administrativa. Presenciou-se a continuidade da poltica de privatizaes, sendo merecedora de destaque apenas a emenda constitucional que tratou, mais uma vez, do sistema previdencirio do servidor pblico. Foi a Emenda n 47, de 2005. Crticos do governo destacam o grande aumento do nmero de cargos comissionados na Administrao durante esse perodo, providos mais por critrios partidrios do que propriamente por mrito ou especializao de ordem tcnica.

Com isso, os servidores pblicos empossados a partir da criao dos fundos passaro a ter suas aposentadorias limitadas ao teto pago pelo INSS ao trabalhador do regime geral de previdncia.

Passados todos esses governos, planos e tentativas de reforma, percebe-se que, de fato, a Administrao Pblica tem evoludo, inobstante o insucesso e os resultados parciais de incontveis iniciativas de aprimoramento gerencial. H uma grande contingncia de fatores polticos, institucionais e econmicos que compuseram o plano de fundo das reformas propostas e aqui destacadas.

As tecnologias da informao
Aspecto merecedor de meno tem sido o emprego de tecnologias da informao na automao de procedimentos. No Decreto-Lei n 39.605, de 1956, JK demonstra preocupao com a adoo de um sistema de comunicao que produza a distribuio rpida dos papis, maior segurana nas informaes, controle do andamento dos processos e funcionamento mais dilatado do expediente de protocolo. Isso denuncia a carncia dos recursos tecnolgicos poca, atualmente existentes e muito bem empregados pela Administrao. Prova dessa eficincia tem sido, por exemplo, o processo legislativo eletrnico das Casas do Congresso, que oferecem ao cidado o conhecimento amplo e pontual da elaborao das leis. Outro exemplo de agilidade a forma com que o INSS concede benefcios, com agendamento marcado e controle automtico do histrico previdencirio do trabalhador. Outros exemplos so o Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI), o SIGA BRASIL, e as pginas de governo na Internet, com toda sorte de informaes e conhecimentos sistematizados. Temos, hoje, acentuada preocupao com o desenvolvimento do servidor, explicitamente expressa nas escolas de governo, dentre as quais se destacam a Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), do Executivo, e o Instituto Legislativo Brasileiro (ILB), do Senado Federal, que, em conjunto com o Centro de Formao da Cmara dos Deputados (CEFOR), tm proporcionado aos servidores do Senado, da Cmara e de outros rgos conveniados a capacitao de que necessitam para o desempenho eficiente de suas funes. A Lei de Acesso Informao Outro aspecto notvel, que contribui sobremaneira com a eficincia geral, o controle social cada vez mais atento e bem informado. Mencione-se a Lei de Acesso Informao, Lei n 12.527, de 2011, que visa garantir o acesso a

informaes, previsto em dispositivos constitucionais, com as seguintes diretrizes:

Apesar disso, percebe-se na Administrao ainda haver patrimonialismo, desperdcio e casos de corrupo. Quem sabe se houvesse aes mais eficientes na reduo desses desvios, restaria espao mais amplo para a implantao de uma mquina administrativa predominantemente eficiente e orientada finalidade pblica do Estado. Levadas a efeito, efetivamente, sobressaem-se as restries previdencirias aplicadas aos servidores pblicos, para os quais foram dedicadas trs emendas constitucionais (nos 20, 41 e 47). Enquanto isso, uma srie de dispositivos constitucionais importantes permanece sem efeito, aguardando pela aprovao de leis ordinrias e complementares que lhes proporcionem regulamentao.