Prof. Alexandre Teshima AULA DEMONSTRATIVA APRESENTAO Saudaes queridos alunos, eu sou o Prof. Alexandre Teshima e estou aqui para ajud-los com a disciplina Administrao Financeira e Oramentria para o concurso da TCE-RJ. Sou ps-graduado em Controle Externo pela Fundao Getlio Vargas (FGV) e mestre em Cincias Contbeis pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e, desde 2002, exero a docncia em diversos cursos de graduao, ps-graduao e preparatrio para concursos. Desde 2000, ocupo o cargo de Contador do Tribunal de Contas. Entretanto, at chegar ao meu objetivo, passei por vrios outros rgos como Petrobras, Ministrio da Sade, Controladoria Geral, Procuradoria Geral e Tribunal de Justia, totalizando quase 20 anos de experincia na Administrao Pblica. J minha experincia em concursos pblicos comeou cedo, prestei o meu primeiro concurso em 1991 e s parei em 2000 (ano que passei para o Tribunal de Contas). Durante este perodo, as principais colocaes foram: 1 colocado para Analista Pericial em Contabilidade do Ministrio Pblico da Unio, 1 colocado para Contador da Petrobrs, 1 colocado para Tcnico em Contabilidade do Tribunal Regional Federal, 1 colocado para Tcnico em Contabilidade da Controladoria Geral do Municpio do RJ, 2 colocado para Contador da Procuradoria Geral do Municpio do RJ, 3 colocado para Contador da Controladoria Geral do Municpio do RJ e 3 colocado para Contador do Tribunal de Contas. Amigos, eu sei que duro ser concursando, mas posso dizer de carteirinha que ainda a melhor forma de se obter um emprego seguro e rentvel. Portanto, meu objetivo aqui contribuir da melhor maneira possvel para que voc tenha sucesso no concurso que escolheu. Conte comigo e vamos luta. INTRODUO A Administrao Financeira e Oramentria, tambm conhecida como Oramento Pblico, est alicerada nas normas do Direito Financeiro e tem como objeto principal o estudo da elaborao, execuo e controle do oramento governamental. As principais fontes da matria so: Constituio Federal (Arts. 163 a 169): Estes artigos representam o alicerce bsico da matria e so usados como fonte principal das questes de concursos. Fundamental a leitura. Lei 4320/64 (Arts. 1 a 82): Esta lei ordinria, que trata de assuntos ligados ao Direito Financeiro, foi recepcionada pela CF88 com fora de lei complementar. Suas regras devem ser observadas por todos os Entes (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal). Fundamental a leitura, principalmente os artigos: 01 a 21 e 34 a 74.
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Especificamente para este concurso do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, recomendo tambm a leitura dos artigos 207 a 213 da Constituio Estadual do Rio de Janeiro. (disponvel: www.alerj.rj.gov.br).
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AULA 1
AULA 2
AULA 3
AULA 4
AULA 5
AULA 6
Sumrio da aula 1. Conceito de Oramento Pblico 2. Princpios Oramentrios 3. Questes FCC 4. Questes ESAF 5. Questes FGV 6. Questes CESPE
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1. Conceito de Oramento Pblico De forma bem resumida, pode-se definir oramento como uma projeo de receitas e despesas para um determinado perodo. Todas as pessoas (fsicas ou jurdicas) precisam elaborar um oramento para planejar e controlar os seus recursos. Geralmente, as pessoas elaboram o seu oramento em planilhas sem maiores preocupaes quanto aos aspectos formais. Porm o Governo, em decorrncia do Princpio da Legalidade da Administrao Pblica, precisa instituir o seu oramento atravs de uma lei que vai projetar as suas receitas e despesas anuais. Exemplos:
Conceitualmente, o Oramento Pblico pode ser definido como uma ferramenta de planejamento e controle da Administrao Pblica, institudo por lei autorizativa de iniciativa do chefe do Poder Executivo que, aps aprovada pelo Poder Legislativo, tem com objetivo principal estimar as receitas e fixar as despesas oramentrias para um perodo anual. Como podemos verificar, o Oramento Pblico apresentam algumas caractersticas fundamentais: Institudo por lei: Na Administrao Pblica, o oramento deve obrigatoriamente ser institudo por lei. Portanto, proibida a elaborao do oramento pblico atravs de decretos, resolues, portarias, etc; inclusive medida provisria. Iniciativa do Chefe do Poder Executivo: S quem pode elaborar o projeto de lei oramentria o chefe do Poder Executivo (presidente da repblica, governadores e prefeitos). Ressalta-se que esta competncia no pode ser delegada. Carter autorizativo: Segundo a doutrina majoritria, a lei oramentria, em regra, no apresenta carter impositivo, ou seja, o administrador pblico no obrigado a realizar as despesas fixadas no oramento. Resumindo: o oramento apenas autoriza a realizao da despesa.
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Com base nos dados anteriores, responda as seguintes perguntas: 1 - Quem elaborou este oramento? 2 Quem aprovou este oramento? 3 Qual o prazo de vigncia deste oramento? 4 Este oramento foi aprovado atravs de que instrumento jurdico? 5 O governo pode arrecadar mais do que foi previsto? 6 O governo pode gastar mais do que foi fixado? 7 O governo pode gastar com outras despesas no autorizadas no oramento?
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2. Princpios Oramentrios Os Princpios Oramentrios so regras bsicas estabelecidas por normas constitucionais, infraconstitucionais e pela doutrina que devem ser observadas rigorosamente durante o processo de elaborao, execuo e controle do Oramento Pblico por todos os entes federativos. Sobre os princpios oramentrios, a Lei 4320/64 assim dispe: Art. 2 A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar a poltica econmica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade. Segundo o professor Lino Martins, os princpios oramentrios objetivam assegurar o cumprimento dos fins a que se prope o oramento e podem ser resumidos em dois aspectos: gerais e especficos, conforme a seguir:
- Anualidade - Unidade Substncias Princpios Oramentrios Gerais (receita e despesa) Formais ou de Apresentao - Universalidade - Equilbrio - Exclusividade - Especificao - Publicidade - Uniformidade - Precedncia Princpios Oramentrios especficos (s receita) No-afetao da receita Legalidade da Tributao
Princpios Oramentrios
Princpio da Anualidade ou Periodicidade Este princpio determina que a vigncia do oramento deva ser limitada apenas a um exerccio financeiro que obrigatoriamente dever ser coincidente com o ano civil. Segundo o art. 34 da Lei n 4.320/64, o exerccio financeiro coincidir com o ano civil e, por isso, ser de 1 de janeiro at 31 de dezembro de cada ano. Exceo: Os crditos especiais e extraordinrios com vigncia plurianual. Os referidos crditos sero explicados na prxima aula.
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Alerta 1 - A principal finalidade do Princpio da Universalidade possibilitar o controle parlamentar sobre todos os ingressos e dispndios administrados pelo ente pblico. Alerta 2 - So excees ao Princpio da Universalidade: as receitas e despesas extraoramentrias (operaes de crdito por antecipao da receita, as emisses de papel-moeda e outras entradas compensatrias, no ativo e passivo financeiros) e as despesas operacionais das estatais independentes j que no constam do oramento. Alerta 3 Os conselhos profissionais (CRC, CRA, CRM, CREA, etc.), os servios sociais (SESI, SESC, SENAI, etc.) e as organizaes no governamentais no integram a Lei Oramentria da Unio. Principio Oramentrio do Oramento-bruto Contemplado no artigo 6 da Lei n 4320/64, segundo este princpio, todas as parcelas de receita e despesa devem aparecer no oramento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de deduo. Art. 6. Todas as receitas e despesas constaro da lei de oramento pelos seus totais, vedadas quaisquer dedues. Segundo Giacomoni, esta regra visa impedir a incluso no oramento, de importncias lquidas, isto , a incluso apenas do saldo positivo ou negativo resultante do confronto entre receitas e as despesas de determinado servio. Por exemplo: A Constituio Federal determina que os Estados devem repassar 25% da arrecadao do ICMS para os Municpios. Neste caso, se um determinado Estado tiver uma previso de arrecadao de R$100.000, como deve evidenciar as informaes no seu oramento:
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Este valor deve ser computado no oramento como receita. Este valor deve ser computado no oramento como despesa. No aparece no oramento.
(-) Transferncia para os R$25.000 Municpios (25%) = Receita Prevista Lqui- R$75.000 da
Princpio Oramentrio da Exclusividade Previsto no artigo 165, 8 da Constituio Federal, estabelece que a Lei Oramentria Anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e a contratao de operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita oramentria (AROs), nos termos da lei. As leis de crditos adicionais tambm devem observar esse princpio. Segundo Giacomoni, esse princpio surgiu com o objetivo de impedir que a Lei do Oramento, em funo da natural celeridade de sua tramitao no legislativo, seja utilizada como meio de aprovao de outras matrias que no esteja vinculada a questes financeiras. O referido autor tambm destaca que no Brasil, durante a Primeira Repblica, na falta de disposies disciplinadoras, a lei oramentria inclua seguidamente matrias estranhas, rotuladas pelos tratadistas de caudas oramentrias, levando Rui Barbosa a chamar esses oramentos de rabilongos. Alerta 1 Pode constar na lei oramentria, sem ferir o Principio da Exclusividade, a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito. So excees previstas no texto constitucional. Alerta 2 A Lei Oramentria no poder conter dispositivo criando tributos ou novos cargos na administrao pblica (s por lei especfica). Princpio Oramentrio da Especificao, Especializao ou Discriminao Previsto no art. 5 da Lei 4320, este princpio prev que as receitas e despesas oramentrias devem ser autorizadas pelo Poder Legislativo em parcelas discriminadas e no pelo seu valor global, facilitando o acompanhamento e o controle do gasto pblico. Art. 5 A Lei de Oramento no consignar dotaes globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, servios de terceiros, transferncias ou quaisquer outras [...] Segundo o MCASP, o princpio da especificao confere maior transparncia ao processo oramentrio, possibilitando a fiscalizao parlamentar, dos rgos de controle e da sociedade, inibindo o excesso de flexibilidade na alocao dos recursos pelo poder executivo. Alm disso, facilita o processo de padronizao e elaborao dos oramentos, bem como o processo de consolidao de contas.
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Princpio Oramentrio da Clareza O oramento deve ser claro e compreensvel para qualquer individuo. Princpio Oramentrio da Precedncia A aprovao do oramento deve ocorrer antes do exerccio financeiro a que se refere. Princpio Oramentrio da Programao Fundamenta-se na obrigatoriedade de especificar os gastos por meio de programas de trabalho, o que permite uma identificao dos objetivos e metas a serem atingidos. Princpio Oramentrio da Uniformidade Os conceitos e critrios de elaborao da lei oramentria devem ser uniformes para permitir uma comparao ao longo do tempo.
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3. Questes FCC 1. (FCC 2012 - TCEAP-Anal.Controle Externo-ACE-Oram.Finanas) O instrumento de gesto que se torna em plano de governo expresso em forma de lei, que faz a estimativa de receita a arrecadar e fixa a despesa para um perodo determinado de tempo, em geral de um ano, chamado exerccio financeiro, em que o governante no est obrigado a realizar todas as despesas ali previstas, porm no poder contrair outras sem a prvia aprovao do poder legislativo, conhecido como Oramento (A) Flexvel. (B) Ordinrio. (C) Contnuo. (D) Pblico. (E) Operacional. 2. (FCC TRERN -Anal. Jud. - Contabilidade 2011) Definindo o oramento como um ato de previso da receita e fixao da despesa, a elaborao do Projeto de Lei Oramentria de iniciativa (A) do Poder Executivo. (B) da Administrao Direta e Indireta do ente pblico. (C) do Poder Legislativo. (D) do Poderes Executivo e Legislativo. (E) do Poder Executivo e da Administrao Direta e Indireta do ente pblico. 3. FCC 2012 TRT11R-Anal.Jud.-Administrativa A Lei no 4.320/1964 estabelece, em seu art. 5o, que a Lei de Oramento no consignar dotaes globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, servios de terceiros, transferncias ou quaisquer outras, ressalvado o caso de programas especiais de trabalho mencionados no seu artigo 20 e seu pargrafo nico. Essa disposio da Lei est em consonncia com o princpio oramentrio da (A) exclusividade. (B) unidade oramentria. (C) discriminao. (D) no-afetao de receitas. (E) programao.
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GABARITO 1 D
COMENTRIOS O oramento pblico autorizativo, em regra, portanto o governante no esta obrigado a realizar todas as despesas nele fixadas. competncia vinculada do Poder Executivo consolidar as propostas oramentrias e encaminhar o projeto de lei oramentria para o Poder Legislativo. O Princpio da Especificao ou Discriminao veda a incluso de valores globais no oramento. O Princpio da Unidade ou Totalidade veda a existncia de mais de uma lei oramentria em cada ente. O Princpio da Universalidade, em regra, determina a incluso de todas as receitas e despesas da administrao pblica direta e indireta na LOA. Erros: B Oramento-bruto e no Universalidade; C admite exceo; D no permite; E Programao e no Clareza. S as receitas de impostos que no podem ser vinculadas. Ressalvadas as excees previstas na CF. O principio da Exclusividade probe a incluso de matria estranha no Oramento. Ressalvadas as excees previstas na CF.
3 4 5
C D D
6 7 8
A C E
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4. Questes ESAF 1- (ESAF/Assistente Tcnico-Administrativo MF/2009) Quanto aos princpios oramentrios, marque a opo correta. a) O Princpio da universalidade da matria oramentria estabelece que somente deve constar no oramento matria pertinente fixao da despesa e previso da receita. b) O Princpio da Programao preconiza a vinculao necessria ao governamental, assegurando-se a finalidade do plano plurianual. c) O Princpio da no-afetao da receita preconiza que no pode haver transferncia, transposio ou remanejamento de recursos de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro sem prvia autorizao legislativa. d) O Princpio da reserva de lei estabelece que os oramentos e crditos adicionais devem ser includos em valores brutos, todas as despesas e receitas da Unio, inclusive as relativas aos seus fundos. e) O Princpio do Equilbrio Oramentrio estabelece que a lei oramentria no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa. 2 - (Auditor do TCE-GO 2007/ESAF) Os princpios oramentrios so importantes orientaes a serem seguidas na administrao oramentria pblica e constam atualmente na legislao que rege o assunto. A respeito da utilizao desses princpios no Brasil, indique a opo correta. a) O princpio da no-afetao estabelece que oramento no dever ser afetado por assuntos estranhos, conforme previsto na Constituio Federal, devendo tratar apenas de matria oramentria, exceto quando se refere autorizao para a abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito. b) O princpio da especificao estabelece que a lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa. c) A destinao de recursos a fundo por meio da vinculao de receita de contribuies constitucionalmente institudas est em desacordo com o princpio da no-afetao. d) O fato de a Constituio vedar a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais, garante a observncia do princpio do equilbrio. e) incompatvel com o princpio do equilbrio a autorizao na Lei Oramentria Anual para a realizao de despesas sem a indicao dos recursos correspondentes.
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GABARITO 1 B
COMENTRIOS Erros: A Exclusividade e no Universalidade; C Proibio do Estorno de Verbas e no No-afetao da Receita; D Oramento-bruto e no Reserva de lei (Legalidade); E - Exclusividade e no Equilbrio. Erros: A Exclusividade e no No-afetao; B Exclusividade e no Especificao; C - Acordo e no desacordo (contribuies podem ser vinculadas); D No garante.
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5. Questes FGV 1. FGV Auditor TCM-RJ 2008 Assinale a afirmativa correta. (A) O princpio da proibio do estorno est consagrado na Constituio de 88. (B) A lei de oramento consignar dotaes globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, servios de terceiros, transferncias ou quaisquer outras. (C) So princpios oramentrios: exclusividade, transparncia, legalidade, anualidade e anterioridade. (D) A liquidao de despesas consiste no pagamento ou na inscrio em restos a pagar. (E) A determinao de que os oramentos sejam aprovados por lei formal se pauta no princpio da exclusividade. 2. FGV Auditor TCM-RJ 2008 A respeito dos Princpios de Direito Financeiro, assinale a afirmativa incorreta. (A) O princpio da unidade oramentria, expressamente previsto na Constituio de 1988, significa que o oramento, para ser mais eficaz, dever ser elaborado em um documento legal nico. (B) Com base no princpio da legalidade, a Constituio de 1988 disciplina o aspecto formal em que deve ser pautado o sistema oramentrio, reservando ao Poder Executivo a competncia privativa para encaminhar o projeto de lei oramentria anual. (C) A vedao quanto transposio, ao remanejamento ou transferncia de recursos de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa, considerado pela doutrina como princpio da proibio de estorno. (D) A Constituio de 1988 veda, com as devidas ressalvas, a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa. (E) A afirmativa de que a lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa exterioriza o princpio da exclusividade oramentria. 3. FGV/Auditor/TCM-PA/2008 Em relao aos princpios oramentrios, assinale a afirmativa incorreta. (A) O princpio da transparncia fiscal determina que o projeto de lei oramentria seja acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia.
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O oramento aprovado consignou todas as receitas e despesas em uma s lei, pelos seus totais, sem quaisquer dedues, com vigncia coincidindo com o exerccio financeiro. Os princpios oramentrios contidos no fragmento so: (A) unidade, universalidade e anualidade. (B) programao, especificao e unidade. (C) unidade, exclusividade e anualidade. (D) universalidade, unidade e anualidade. (E) legalidade, universalidade e unidade. 5. FGV/Senado Federal/Consultor de Oramento/2008 A lei 4320/64 consagra princpios oramentrios que cuidam de aspectos substanciais a serem observados na elaborao do oramento. Em relao ao princpio da especificao assinale a afirmativa correta. (A) As receitas e despesas devem aparecer no oramento de maneira discriminada de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos, bem como a sua aplicao. (B) O oramento deve ser elaborado de maneira a conter todas as receitas e despesas pblicas, sem quaisquer dedues ou compensaes entre devedores e credores. (C) A lei oramentria anual dever conter apenas matria pertinente ao oramento pblico, excluindo-se quaisquer dispositivos estranhos previso da receita e fixao das despesas, ressalvados os casos previstos na legislao.
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GABARITO 1 2 3 A A E
COMENTRIOS O Princpio da Proibio do Estorno de Verbas est previsto no Art. 167, VI da CF. O Princpio da Unidade Oramentria est expressamente previsto somente no Art. 2 da Lei 4320. So princpios diferentes: Universalidade destaca a incluso de todas as receitas e despesas no oramento j o da Unidade destaca uma s lei oramentria por ente. Todas as receitas e despesas (universalidade); uma s lei (unidade); e com vigncia coincidindo com o exerccio financeiro (anualidade). O Princpio da Especificao estabelece a vedao de valores globais na lei oramentria para que se possa identificar a origem e aplicao detalhada dos recursos.
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6. Questes CESPE 01 FUB/CESPE / Auditor 2009 O oramento pblico no Brasil uma lei de iniciativa vinculada do chefe do Poder Executivo, aprovada pelo Poder Legislativo, para determinado exerccio financeiro. 02 CESPE 2010 MPU - Analista Administrativo As garantias s operaes de crdito so excees ao princpio oramentrio da no afetao. 03 CESPE 2010 MPU - Analista Oramento - O princpio da exclusividade foi proposto com a finalidade de impedir que a lei oramentria, em razo da natural celeridade de sua tramitao no legislativo, fosse utilizada como mecanismo de aprovao de matrias diversas s questes financeiras. 04 CESPE 2010 MPU - Analista Oramento - De acordo com o princpio da no afetao, o montante das despesas no deve superar o montante das receitas previstas para o perodo. 05 CESPE 2010 MPU - Analista Oramento - A aplicao do princpio do oramento bruto visa impedir a incluso, no oramento, de importncias lquidas, isto , a incluso apenas do saldo positivo ou negativo resultante do confronto entre as receitas e as despesas de determinado servio pblico. 06 UnB/CESPE UNIPAMPA/Contador 2009 O princpio da unidade, tambm chamado de princpio da totalidade, no respeitado no Brasil, pois a Constituio Federal (CF) estabelece trs oramentos distintos: fiscal, de investimentos das empresas estatais e da seguridade social. 07 UnB / CESPE CNPq/Analista Pleno I/ Contabilidade 2004 A Lei n. 4.320/1964 determinou que a Lei de Oramento compreendesse todas as receitas, inclusive as operaes de crdito autorizadas em lei. Esse dispositivo incorpora o princpio da unidade na legislao oramentria brasileira. 08 UnB / CESPE CENSIPAM/Analista de Suporte 2009 O princpio oramentrio da no-afetao ou no-vinculao tem como nica exceo a previso constitucional para a destinao de recursos para manuteno e desenvolvimento de ensino.
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