ACTUALIDAD CONSTITUCIONAL
En este completo artculo, la autora analiza el instituto de la censura ministerial, ello a razn de las recientes mociones de censura presentadas contra los ex ministros de Defensa y de Interior por los ataques narcoterroristas que todos conocemos. As, se aborda dicha institucin a partir de su regulacin en la Constitucin (artculos 132-135) y el Reglamento del Congreso de la Repblica (artculos 64, 68 y 86), enfatizando el plazo entre la presentacin y votacin de la censura periodo de enfriamiento, sus efectos, as como su diferencia con la interpelacin y juicio poltico. Finalmente, la autora opina que no debe entenderse como requisito necesario para la censura la previa interpelacin del ministro, que el plazo entre la presentacin y votacin debe reducirse sensiblemente; y, deja planteada la siguiente interrogante: si una vez censurado un ministro, el Congreso podra o no presentar una denuncia constitucional por juicio poltico con la finalidad de inhabilitarlo para el ejercicio de la funcin pblica hasta por diez aos.
INTRODUCCIN
Hace ms de un siglo, Manuel Vicente Villarn dijo: En el Per, las Cmaras no han alcanzado el poder de crear gabinetes, pero tienen y practican el poder de destruirlos. Eso resume bien la finalidad de la censura ministerial, que constituye un mecanismo de control poltico del Parlamento al Gobierno, destinado a hacer efectiva la responsabilidad poltica ministerial. La censura es un mecanismo, institucin o instrumento constitucional proveniente de los sistemas de gobierno parlamentarios, es decir, aquellos que se caracterizan por el hecho fundamental de que el Gobierno se forma en el Parlamento, aquellos en los que el poder emana del Parlamento, y a l le deben su
permanencia. Caso distinto es el del sistema de Gobierno peruano, el cual es de tipo presidencial, pero con elementos parlamentarios. En el Per, la censura se encuentra recogida en el artculo 132 de la Constitucin Poltica vigente, pero existe en nuestra Constitucin histrica ya desde el siglo XIX. Tal como detalla Rubio Correa, la primera Constitucin que la recoge es la de 1867, que dispuso en su artculo 88 que el Presidente no puede despachar en ningn departamento con el ministro contra quien el Congreso haya emitido voto de censura. Comenta Valle Riestra que hay antecedentes notorios de censura ministerial previos a que la institucin fuese recogida en la Carta de 1867, al sealar que durante el primer
Abogada por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Diplomada en Ciencia Poltica con mencin en Estudios Parlamentarios por la misma casa de estudios. Asesora Parlamentaria.
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RESUMEN
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gobierno de Ramn Castilla, el Consejo de Estado realiz el examen de los gastos del bienio 1846-1847 y del presupuesto para 18481849, y que la Comisin encargada expres su disconformidad con las cuentas respecto de los gastos, y se produjo un Informe Rectificatorio del Ministerio de Hacienda. Cuando el asunto pas al Congreso, el diputado por Ica Pedro de la Quintana present una mocin para remover al ministro Jos Gregorio Paz Soldn. La iniciativa fue considerada inconstitucional por no estar regulada la censura en la Constitucin de 1839, ni en ninguna ley. Este es el acontecimiento que, a criterio de Valle Riestra, es el punto de partida de la mocin de censura en nuestro pas. Destaca tambin Valle Riestra que, fue durante el gobierno del mariscal Castilla que se censur por primera vez a un ministro. El 13 de julio de 1849, la Cmara de Diputados aprob un proyecto para abrir un emprstito destinado a cubrir sueldos y pensiones adeudados. En el debate hubo fuertes crticas al ministro de Hacienda, Manuel del Ro, y el diputado por Ica, De la Quintana, present una adenda que sealaba: Esta autorizacin tendr lugar si el Ejecutivo nombra otro ministro de Hacienda que rena la confianza pblica. La mocin fue aprobada por la Cmara con seis votos en contra y el ministro dimiti. Como bien seala Valle Riestra, esa censura fue aprobada pese a la inexistencia de previsin alguna constitucional o legal. Antecedente directo de nuestra censura vigente es la diseada por la Constitucin de 1979, cuyo artculo 226 es muy parecido al artculo 132 de la Carta vigente, salvo en el extremo de que no estableca un periodo mximo para votar la censura, y tampoco estableci un lapso de tiempo para que se acepte la renuncia y el ministro la efectivice. Ahora bien, esta institucin de control poltico se encuentra desarrollada en el artculo 86 del Reglamento del Congreso, el cual, como veremos ms adelante, contiene algunas disposiciones incorrectas y errneas que, afortunadamente, han sido superadas a travs de la prctica parlamentaria.
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mocin de censura (deben presentarla no menos del 25% de parlamentarios), se aprueba con mayora calificada (es decir, ms de la mitad del nmero legal de parlamentarios) y establece el denominado periodo de enfriamiento (delimitado entre el tercer y dcimo da calendario). Finalmente, dispone claramente que el Presidente debe aceptar la renuncia en un plazo perentorio (72 horas). Tal como se encuentra recogida en la Constitucin Poltica, la censura es una institucin de control poltico dirigida especial y nicamente a los ministros, que son quienes tienen a su cargo la direccin y la gestin del Gobierno tal como lo establece el artculo 119 de la Constitucin. Ellos son los responsables polticos de sus propios actos y de los actos presidenciales que refrenden, a tenor de lo que dispone el artculo 128 de la Constitucin, ya que el Presidente de la Repblica, Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, no tiene responsabilidad poltica sino por determinadas causas extremas delimitadas en el artculo 117. Frente a una institucin de control poltico como la censura cabe preguntarse si estamos frente a un control tambin jurdico o solo poltico, tema esencial a la naturaleza de la censura. Nuestra percepcin del tema es que es sustancialmente un instrumento poltico, cuyos cauces y caracteres esenciales se han juridizado o juridificado, es decir, se han incorporado en el texto constitucional bajo la forma de un mecanismo que implica un procedimiento parlamentario, procedimiento con caracteres esenciales que estn en la misma Constitucin, y que consisten en su admisibilidad procedimental, su periodo de votacin y lo ms importante, su finalidad, que se refleja en sus efectos en el ordenamiento constitucional de ser aprobada la mocin de censura. Pero no es un control jurdico propiamente dicho. La censura, si bien tiene que pasar por etapas y cumplir requisitos rgidos recogidos en normas de valor jurdico como lo son la Constitucin y el Reglamento del Congreso, tiene un componente altamente poltico, pues consiste en la evaluacin poltica (decidir si se presenta o no una mocin) por parte de polticos (parlamentarios), de hechos, circunstancias o actos concretos de relevancia poltica, efectuados o atribuibles a otros actores polticos (ministros), cuyo parmetro de anlisis es poltico (si se cumple o no la adecuada conduccin poltica del pas) y cuyo mximo efecto deseado es una sancin poltica (retirar del cargo al censurado). Por ello, la censura es, a nuestro criterio, un instrumento poltico de control de la actuacin del Gobierno, cuyo procedimiento parlamentario y los caracteres esenciales de su trmite recogidos en normas positivizadas permiten afirmar que tiene plena existencia en nuestro ordenamiento jurdico, pero que no constituye un control de tipo jurdico. En palabras de Montero y Garca Morillo, la censura implica un control de oportunidad, por ejercerlo un rgano poltico, de ah que el ejercicio de su control no tenga que ajustarse al principio de legalidad, sino que se produce sobre la base de criterios de oportunidad poltica, libremente valorados por el Parlamento, debiendo ajustarse ms bien a la Constitucin. Es, asimismo, un control a posteriori, al requerirse una actividad poltica anterior al control que lo origina. Ahora bien, es oportuno referirnos a aquel debate del contenido del control poltico aplicado al caso concreto de la censura. A nuestro criterio, la censura no deja de ser un mecanismo o instrumento de control poltico si finalmente la votacin es de apoyo al ministro y, por lo tanto, se desestima la censura. Es decir, que no haya sancin al ministro censurado, no significa que la finalidad de la censura no se haya cumplido. Creemos que la censura es una herramienta efectiva de control poltico y se cumple a cabalidad an si no recibe votacin suficiente para su aprobacin, o si no llega a ser votada por la renuncia de los ministros (cosa que ha sucedido ms de una vez). Al respecto, dice Bernales Ballesteros que lo enriquecedor de la censura es el debate pblico en torno a ella, que permite a la opinin pblica fijarse elementos de juicio sobre la actuacin del gabinete o de cualquier ministro. Nosotros pensamos que el mensaje y la llamada de atencin del Parlamento al Gobierno a travs de la existencia misma de una mocin de censura, o expresada a travs del debate al que alude
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al Presidente del Consejo de Ministros en el caso que el Parlamento se haya disuelto de acuerdo al artculo 134 y constituido uno nuevo, escenario en el cual la Constitucin ha optado por sealar que solo es posible presentar mocin de censura al gabinete, o sea al Presidente del Consejo de Ministros, despus de que aquel se haya presentado para exponer los actos efectuados durante el periodo en que no hubo Parlamento habilitado. a diez das calendarios contados desde la fecha de la admisin. Cosa distinta sucede en la censura, pues no implica admitir o rechazar que el ministro asista o no al Parlamento, pues su presencia no es requerida en ningn caso. En la censura se debate y vota para dilucidar si hay o no responsabilidad poltica del ministro, o sea si mantiene su cargo o no. No es para que se presente ante el Pleno y diga, sustente o aclare algo. Cabe mencionar que el artculo 64 b) del Reglamento del Congreso establece que tanto la interpelacin como la censura son procedimientos de control poltico. No obstante, algunos opinan que la interpelacin tiene una naturaleza distinta, ms bien informativa y no tanto de control poltico, lo cual es sustentado especialmente por quienes consideran que el control poltico implica una sancin, y la interpelacin carece de ese elemento. Nuestra opinin es que la interpelacin es un mecanismo que en nuestro pas funciona para ambos fines, es decir, para informarse de un hecho controvertido, pero adems implica una exigencia clara, una llamada de atencin, a la actuacin ministerial; es, en efecto, una herramienta de control poltico, tal como lo clasifica el Reglamento del Congreso aludido.
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b)
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Cabe agregar que la mocin de censura no requiere la firma o visado del vocero de bancada parlamentaria alguna, requisito que s es indispensable en el caso de presentacin de proyectos de ley. Es evidente que ante determinados hechos, ampliamente conocidos por los medios de comunicacin o por declaraciones de los ministros en el Congreso, no se requiere de un acto de control poltico previo ni de la bsqueda de mayor informacin, que es la razn de ser de la interpelacin. Cuando hay hechos pblicos manifiestamente cuestionables, el procedimiento interpelatorio es inocuo y ms importante an que exigirlo para cualquier censura, sera poner una barrera inconstitucional a los derechos de las minoras parlamentarias. En consecuencia, nuestra opinin, sustentada en los prrafos previos, puede resumirse en que debe entenderse que los supuestos establecidos en el artculo 86, inciso a) del Reglamento del Congreso no puede entenderse de ningn modo como requisitos o causales taxativas para la presentacin de una mocin de censura, sino que debe entenderse ms bien que se trata de una facultad de los congresistas. Ello ha sido entendido as en reiteradas ocasiones, la ms reciente es la mocin de censura promovida contra los ministros Lozada y Otrola de las carteras de Interior y de Defensa, respectivamente. Otro caso muy recordado es el de la mocin de censura al Gabinete del Castillo por los hechos vinculados a la empresa BTR y los denominados petroaudios. Finalmente, opinamos que, por seguridad jurdica, sera conveniente modificar el Reglamento del Congreso eliminando la parte inicial del inciso a) del artculo 86.
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5. El periodo de enfriamiento
El procedimiento de censura tiene como elemento ineludible denominado periodo de enfriamiento, que es el lapso o espacio temporal entre el momento de la presentacin de la mocin y el momento de su debate y votacin. Tal como cita Campos Ramos, Loewenstein explica el periodo de enfriamiento calificndolo como mecanismo de racionalizacin del poder, pues se procura una reflexin madura de la mayora parlamentaria. En nuestro pas, es pertinente mencionar que la Constitucin de 1933 no estableci periodo de enfriamiento alguno, sino todo lo contrario, pues se cercior de dejar claramente establecido que la censura, despus de su presentacin por cualquier diputado o senador, se votaba en la misma sesin. Por su parte, la Constitucin de 1979 se asegur que la votacin de la censura no se produzca antes del tercer da luego de su presentacin, pero omiti toda referencia al final del periodo de enfriamiento. La Constitucin actualmente establece que la censura se vota entre el cuarto y el dcimo da natural contado desde su presentacin, el Reglamento del Congreso reitera dicha disposicin constitucional. Sobre este tema, cabe sealar que tanto Rubio Correa como Bernales Ballesteros coinciden en que el periodo de enfriamiento actual es muy largo. Bernales cuestiona que dicho plazo da tiempo al ministro cuestionado y al rgimen que lo apoya a que eventualmente ejerza presin poltica sobre el conjunto de los representantes, razn por la que considera que el plazo no debera exceder de 24 horas. Rubio comparte la conveniencia de dicho plazo brevsimo, pues reitera que un plazo excesivo puede producir maniobras que suelen daar la democracia por el tipo de conductas que al final quedan involucradas en ellas. En la misma lnea, el espaol Santaolalla opina que el plazo existente para la censura constructiva en su pas que es de cinco das resulta excesivo, ello porque la presentacin de una mocin de censura puede generar una situacin de inestabilidad e incertidumbre sobre el Gobierno, por lo que, no conviene demorar
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la decisin que cierre esta situacin y disipe las conjeturas surgidas. En nuestra opinin, es importante recoger un periodo de enfriamiento entendido como la posibilidad temporal para que no se precipite una votacin de censura no analizada ni madurada, especialmente, por quienes no la han presentado, pues evidentemente quienes la presentaron saben claramente cul es su posicin y cmo votarn finalmente. Estamos, as, en contra de la votacin inmediata, ejemplificada en la Constitucin peruana de 1933 comentada anteriormente. Pero, si bien reconocemos la necesidad de establecer un periodo de enfriamiento a los fines ya mencionados, es igualmente importante que ese lapso de tiempo no sea tan amplio que termine dilatando una votacin ya pensada y adems genere como bien sealan los autores nacionales y extranjeros citados lneas arriba ms inestabilidad poltica, situacin que precisamente se quiere corregir mediante la institucin de la censura. En consecuencia, si bien el Reglamento del Congreso solo reitera lo dispuesto en la Constitucin y establece un plazo de hasta diez das, que es ampliamente excesivo a los fines de pensar y decidir una situacin poltica de relevancia fundamental, debe modificarse el artculo 132 de la Constitucin Poltica para reducir dicho plazo sensiblemente. Mientras tanto, dado que la norma jurdica procedimental, en este caso, no obliga a votar al dcimo da natura, sino que establece un plazo mximo, los rganos parlamentarios a quienes corresponde decidir la fecha de la votacin de la censura debieran citar para dichas votaciones en el plazo ms breve posible, siempre a partir del cuarto da de presentada la censura, en aras de no contribuir a generar ms inestabilidad e incertidumbre sobre la permanencia de determinado ministro o del gabinete. aprueba con el voto favorable de la mitad ms uno del nmero legal de congresistas, es decir, en un parlamento de 130 curules, se requiere votacin a favor de al menos 66 parlamentarios. Ello implica una mayora calificada, pero no agravada o inalcanzable, sino que es la suficiente para determinar que la balanza se inclina incontrovertiblemente, aunque sea por poca diferencia, contra el ministro o gabinete correspondiente. Rubio Correa destaca que el requisito de votacin para aprobar la censura tiene como finalidad garantizar la continuidad del trabajo del Poder Ejecutivo, salvo que la mayora del Congreso est en contra del ministro o del Consejo para el que se haya pedido la censura. Estamos de acuerdo con esta reflexin.
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pblica el procedimiento resulta extenso. La va de la censura, en cambio, es idnea para retirar del cargo al ministro por la misma causa y es un procedimiento rpido, pero no permite inhabilitar. Dada esta circunstancia, cabra preguntarse si una vez censurado un ministro, el Congreso podra o no presentar una denuncia constitucional por juicio poltico ya no con la finalidad de despojarlo del cargo, sino inhabilitarlo para el ejercicio de la funcin pblica hasta por diez aos. CONGRESO DE LA REPBLICA. Diario de los Debates. Disponibles en <http:// www2.congreso.gob.pe/Sicr/DiarioDebates/Publicad.nsf/SesionesPlenoa>. MONTERO GIBERT, Jos Ramn y GARCA MORILLO, Joaqun. El control parlamentario. Tecnos, Madrid, 1984. RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitucin Poltica de 1993. 6 tomos, PUCP, Lima, 1999. SANTAOLALLA LPEZ, Fernando. Derecho Parlamentario espaol. Editora Nacional, Madrid, 1984. VALLE RIESTRA, Javier. El voto de censura en el Per. Artculo publicado en la columna La Tribuna del diario Expreso. Tambin publicado en la pgina web <http://www.expreso.com.pe/blog/la-tribuna-72>, del 14 de mayo de 2012.
BIBLIOGRAFA
BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitucin de 1993: Anlisis comparado. CIEDLA, Lima, 1996. CAMPOS RAMOS, Milagros. El control poltico. En: Derecho Parlamentario. Instituto de Gobierno de la Universidad San Martn de Porres, Lima, 2009.
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