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PRCTICA CONSTITUCIONAL

ACTUALIDAD CONSTITUCIONAL

La censura ministerial en el Per


Sandra LINDEMBERT AGUILAR*

En este completo artculo, la autora analiza el instituto de la censura ministerial, ello a razn de las recientes mociones de censura presentadas contra los ex ministros de Defensa y de Interior por los ataques narcoterroristas que todos conocemos. As, se aborda dicha institucin a partir de su regulacin en la Constitucin (artculos 132-135) y el Reglamento del Congreso de la Repblica (artculos 64, 68 y 86), enfatizando el plazo entre la presentacin y votacin de la censura periodo de enfriamiento, sus efectos, as como su diferencia con la interpelacin y juicio poltico. Finalmente, la autora opina que no debe entenderse como requisito necesario para la censura la previa interpelacin del ministro, que el plazo entre la presentacin y votacin debe reducirse sensiblemente; y, deja planteada la siguiente interrogante: si una vez censurado un ministro, el Congreso podra o no presentar una denuncia constitucional por juicio poltico con la finalidad de inhabilitarlo para el ejercicio de la funcin pblica hasta por diez aos.

INTRODUCCIN
Hace ms de un siglo, Manuel Vicente Villarn dijo: En el Per, las Cmaras no han alcanzado el poder de crear gabinetes, pero tienen y practican el poder de destruirlos. Eso resume bien la finalidad de la censura ministerial, que constituye un mecanismo de control poltico del Parlamento al Gobierno, destinado a hacer efectiva la responsabilidad poltica ministerial. La censura es un mecanismo, institucin o instrumento constitucional proveniente de los sistemas de gobierno parlamentarios, es decir, aquellos que se caracterizan por el hecho fundamental de que el Gobierno se forma en el Parlamento, aquellos en los que el poder emana del Parlamento, y a l le deben su

permanencia. Caso distinto es el del sistema de Gobierno peruano, el cual es de tipo presidencial, pero con elementos parlamentarios. En el Per, la censura se encuentra recogida en el artculo 132 de la Constitucin Poltica vigente, pero existe en nuestra Constitucin histrica ya desde el siglo XIX. Tal como detalla Rubio Correa, la primera Constitucin que la recoge es la de 1867, que dispuso en su artculo 88 que el Presidente no puede despachar en ningn departamento con el ministro contra quien el Congreso haya emitido voto de censura. Comenta Valle Riestra que hay antecedentes notorios de censura ministerial previos a que la institucin fuese recogida en la Carta de 1867, al sealar que durante el primer

Abogada por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Diplomada en Ciencia Poltica con mencin en Estudios Parlamentarios por la misma casa de estudios. Asesora Parlamentaria.

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RESUMEN

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gobierno de Ramn Castilla, el Consejo de Estado realiz el examen de los gastos del bienio 1846-1847 y del presupuesto para 18481849, y que la Comisin encargada expres su disconformidad con las cuentas respecto de los gastos, y se produjo un Informe Rectificatorio del Ministerio de Hacienda. Cuando el asunto pas al Congreso, el diputado por Ica Pedro de la Quintana present una mocin para remover al ministro Jos Gregorio Paz Soldn. La iniciativa fue considerada inconstitucional por no estar regulada la censura en la Constitucin de 1839, ni en ninguna ley. Este es el acontecimiento que, a criterio de Valle Riestra, es el punto de partida de la mocin de censura en nuestro pas. Destaca tambin Valle Riestra que, fue durante el gobierno del mariscal Castilla que se censur por primera vez a un ministro. El 13 de julio de 1849, la Cmara de Diputados aprob un proyecto para abrir un emprstito destinado a cubrir sueldos y pensiones adeudados. En el debate hubo fuertes crticas al ministro de Hacienda, Manuel del Ro, y el diputado por Ica, De la Quintana, present una adenda que sealaba: Esta autorizacin tendr lugar si el Ejecutivo nombra otro ministro de Hacienda que rena la confianza pblica. La mocin fue aprobada por la Cmara con seis votos en contra y el ministro dimiti. Como bien seala Valle Riestra, esa censura fue aprobada pese a la inexistencia de previsin alguna constitucional o legal. Antecedente directo de nuestra censura vigente es la diseada por la Constitucin de 1979, cuyo artculo 226 es muy parecido al artculo 132 de la Carta vigente, salvo en el extremo de que no estableca un periodo mximo para votar la censura, y tampoco estableci un lapso de tiempo para que se acepte la renuncia y el ministro la efectivice. Ahora bien, esta institucin de control poltico se encuentra desarrollada en el artculo 86 del Reglamento del Congreso, el cual, como veremos ms adelante, contiene algunas disposiciones incorrectas y errneas que, afortunadamente, han sido superadas a travs de la prctica parlamentaria.

I. BREVES ANOTACIONES SOBRE EL CONTROL POLTICO


Un tema tan amplio y complejo como el control poltico del Parlamento al Ejecutivo no podr ser tratado en este momento con suficiente amplitud. Pero es oportuno dar unas pinceladas generales sobre este tema que es fundamental para explicar la censura, para que el lector entienda claramente cul es la posicin del presente trabajo. El Parlamento como institucin constitucional cumple diversas funciones. La ms conocida es la funcin de legislar, pero no es la nica funcin y tampoco es a nuestro criterio la principal. Los Parlamentos tienen como funciones, adems, controlar los actos polticos del Ejecutivo, as como tambin, se dice hoy en da, la funcin de representar a la poblacin posicin con la que discrepamos, ya que la representacin no es una mera funcin, sino ms bien el sustrato o base de toda accin del parlamentario o congresista. Pero volvamos a la funcin de control que, a nuestro criterio, s es la funcin ms importante del Parlamento. No existe una posicin unvoca de lo que es control poltico. Para un sector se trata de una actividad de verificacin y de presin ante actos polticos del Gobierno. Otros van por la nocin de que se requiere la adopcin de una medida destinada a hacer cesar la situacin no conforme con los valores que se busca proteger. En esta lnea, y aplicando la idea al mbito del control poltico del Parlamento al Gobierno, cabe citar a Santaolalla cuando explica que se trata de la potestad de sancionar distintas actuaciones o manifestaciones, sancin que puede consistir en una aprobacin, autorizacin o correccin de la actividad controlada, con lo cual queda ratificada o denegada. En la lnea contraria, cabe citar a Montero Gibert y Garca Morillo, quienes consideran que no es necesario el elemento sancionador y, ms bien, se centran en la labor de verificacin de si la actuacin gubernamental se corresponde con el parmetro establecido. Para estos autores, la sancin es parte de algo distinto, denominado garanta constitucional, que

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tambin es encargado al Parlamento y se integra despus del acto de control poltico con la sancin. Y en esta concepcin, definen al control poltico como la actividad parlamentaria encaminada, a travs de una multiplicidad de mecanismos, a la comprobacin de la actividad del Poder Ejecutivo y a la verificacin de su adecuacin a los parmetros establecidos por el Parlamento, susceptible de producir consecuencias diversas; entre ellas, la de la exigencia de responsabilidad poltica del Gobierno. Control y exigencia de responsabilidad son, para estos autores, elementos diferentes pero complementarios de un mismo mecanismo, destinado a garantizar unos bienes constitucionalmente tutelados. En lo que coinciden, Santaolalla y Montero Gubert con Garca Morillo es en el parmetro del control parlamentario, que vienen a ser los grandes principios o valores de la Constitucin y el programa poltico del Gobierno. parlamentario de los decretos de urgencia y decretos legislativos (artculos 118, inciso 19, y 104), el control sobre los tratados, as como el que recae en la declaracin del estado de sitio o del estado de emergencia (artculo 137). Finalmente, destaca Campos Ramos, que no puede dejar de mencionarse dentro del control poltico la aprobacin del Presupuesto General de la Repblica, tema esencial y estrechamente vinculado a los orgenes del Parlamento.

III. LA CENSURA MINISTERIAL. SU NATURALEZA


Empecemos con el texto expreso de la Constitucin Poltica vigente, que delimita los caracteres esenciales de nuestra censura: Artculo 132.- El Congreso hace efectiva la responsabilidad poltica del Consejo de Ministros, o de los ministros por separado, mediante el voto de censura o el rechazo de la cuestin de confianza. Esta ltima solo se plantea por iniciativa ministerial. Toda mocin de censura contra el Consejo de Ministros, o contra cualquiera de los ministros, debe ser presentada por no menos del veinticinco por ciento del nmero legal de congresistas. Se debate y vota entre el cuarto y el dcimo da natural despus de su presentacin. Su aprobacin requiere del voto de ms de la mitad del nmero legal de miembros del Congreso. El Consejo de Ministros, o el ministro censurado, debe renunciar. El Presidente de la Repblica acepta la dimisin dentro de las setenta y dos horas siguientes. La desaprobacin de una iniciativa ministerial no obliga al ministro a dimitir, salvo que haya hecho cuestin de confianza de la aprobacin (el resaltado es nuestro). Como puede apreciarse, la Constitucin delimita claramente la finalidad de la censura (hacer efectiva la responsabilidad poltica), la consecuencia de una censura aprobada (el ministro o el gabinete, segn sea el caso, debe renunciar). Asimismo, delimita claramente quin tiene legitimidad para presentar una

II. EL CONTROL POLTICO EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL PERUANO VIGENTE


En nuestro sistema presidencial existen diversos elementos del control provenientes de los sistemas parlamentarios, elementos que han ido ingresando a nuestro ordenamiento constitucional paulatinamente. La censura por ejemplo, data del siglo XIX, pero la estacin de preguntas fue incorporada recin en la Constitucin de 1993. Destaca Campos Ramos que la funcin de control poltico tiene un fundamento constitucional, esencialmente en el principio de separacin de poderes previsto en el artculo 43 de la Constitucin vigente. Asimismo, se alude tambin al control en cada mencin de la obligacin de dar cuenta al Congreso. Especficamente, la funcin de control se encuentra prevista en la Constitucin en los pedidos de informacin (artculo 96), las comisiones investigadoras (artculo 97), el voto de investidura (artculo 130); la interpelacin (artculo 131), la mocin de censura (artculo 132), la cuestin de confianza (artculo 133). Tambin son mecanismos de control la invitacin a los ministros para informar (artculo 129), el control

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mocin de censura (deben presentarla no menos del 25% de parlamentarios), se aprueba con mayora calificada (es decir, ms de la mitad del nmero legal de parlamentarios) y establece el denominado periodo de enfriamiento (delimitado entre el tercer y dcimo da calendario). Finalmente, dispone claramente que el Presidente debe aceptar la renuncia en un plazo perentorio (72 horas). Tal como se encuentra recogida en la Constitucin Poltica, la censura es una institucin de control poltico dirigida especial y nicamente a los ministros, que son quienes tienen a su cargo la direccin y la gestin del Gobierno tal como lo establece el artculo 119 de la Constitucin. Ellos son los responsables polticos de sus propios actos y de los actos presidenciales que refrenden, a tenor de lo que dispone el artculo 128 de la Constitucin, ya que el Presidente de la Repblica, Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, no tiene responsabilidad poltica sino por determinadas causas extremas delimitadas en el artculo 117. Frente a una institucin de control poltico como la censura cabe preguntarse si estamos frente a un control tambin jurdico o solo poltico, tema esencial a la naturaleza de la censura. Nuestra percepcin del tema es que es sustancialmente un instrumento poltico, cuyos cauces y caracteres esenciales se han juridizado o juridificado, es decir, se han incorporado en el texto constitucional bajo la forma de un mecanismo que implica un procedimiento parlamentario, procedimiento con caracteres esenciales que estn en la misma Constitucin, y que consisten en su admisibilidad procedimental, su periodo de votacin y lo ms importante, su finalidad, que se refleja en sus efectos en el ordenamiento constitucional de ser aprobada la mocin de censura. Pero no es un control jurdico propiamente dicho. La censura, si bien tiene que pasar por etapas y cumplir requisitos rgidos recogidos en normas de valor jurdico como lo son la Constitucin y el Reglamento del Congreso, tiene un componente altamente poltico, pues consiste en la evaluacin poltica (decidir si se presenta o no una mocin) por parte de polticos (parlamentarios), de hechos, circunstancias o actos concretos de relevancia poltica, efectuados o atribuibles a otros actores polticos (ministros), cuyo parmetro de anlisis es poltico (si se cumple o no la adecuada conduccin poltica del pas) y cuyo mximo efecto deseado es una sancin poltica (retirar del cargo al censurado). Por ello, la censura es, a nuestro criterio, un instrumento poltico de control de la actuacin del Gobierno, cuyo procedimiento parlamentario y los caracteres esenciales de su trmite recogidos en normas positivizadas permiten afirmar que tiene plena existencia en nuestro ordenamiento jurdico, pero que no constituye un control de tipo jurdico. En palabras de Montero y Garca Morillo, la censura implica un control de oportunidad, por ejercerlo un rgano poltico, de ah que el ejercicio de su control no tenga que ajustarse al principio de legalidad, sino que se produce sobre la base de criterios de oportunidad poltica, libremente valorados por el Parlamento, debiendo ajustarse ms bien a la Constitucin. Es, asimismo, un control a posteriori, al requerirse una actividad poltica anterior al control que lo origina. Ahora bien, es oportuno referirnos a aquel debate del contenido del control poltico aplicado al caso concreto de la censura. A nuestro criterio, la censura no deja de ser un mecanismo o instrumento de control poltico si finalmente la votacin es de apoyo al ministro y, por lo tanto, se desestima la censura. Es decir, que no haya sancin al ministro censurado, no significa que la finalidad de la censura no se haya cumplido. Creemos que la censura es una herramienta efectiva de control poltico y se cumple a cabalidad an si no recibe votacin suficiente para su aprobacin, o si no llega a ser votada por la renuncia de los ministros (cosa que ha sucedido ms de una vez). Al respecto, dice Bernales Ballesteros que lo enriquecedor de la censura es el debate pblico en torno a ella, que permite a la opinin pblica fijarse elementos de juicio sobre la actuacin del gabinete o de cualquier ministro. Nosotros pensamos que el mensaje y la llamada de atencin del Parlamento al Gobierno a travs de la existencia misma de una mocin de censura, o expresada a travs del debate al que alude

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Bernales, permite cumplir con la finalidad de ese mecanismo constitucional. En conclusin, la censura es de naturaleza poltica, tiene elementos jurdicos que garantizan un procedimiento claro y transparente en el Parlamento, y si bien su finalidad ltima es lograr la responsabilidad poltica del ministro cuestionado de modo que deje el cargo, su funcin de control se cumple desde la misma presentacin de la mocin de censura, siendo a nuestro criterio idneo que se debata en el Pleno y que como resultado de ello el Gobierno sepa claramente qu es lo que se le cuestiona y qu aspectos o actos polticos debe cambiar o reformular para reconducirse. As se cumple la finalidad de la censura, esa es su naturaleza. De modo complementario, cabe mencionar que una comprensin completa de la institucin de la censura requiere tomar atencin, adems de otros artculos de la Carta vigente, cuya comprensin permiten dilucidar la verdadera naturaleza jurdica y poltica de este mecanismo de control parlamentario. Veamos: Artculo 133.- El Presidente del Consejo de Ministros puede plantear ante el Congreso una cuestin de confianza a nombre del Consejo. Si la confianza le es rehusada, o si es censurado, o si renuncia o es removido por el Presidente de la Repblica, se produce la crisis total del gabinete (el resaltado es nuestro). Como vemos, el artculo 133 citado se encuentra referido al Presidente del Consejo de Ministros, y enfatiza que este cargo es ms importante y ms sensible que el de cada ministro individualmente considerado. Por ello, la Carta dispone que las decisiones que inciden en el cargo del Presidente del Consejo de Ministros inciden, a su vez, en todo el gabinete o conjunto de ministros. Para lo que a nosotros interesa en el presente artculo, es claro que la censura del Parlamento al Presidente del Consejo de Ministros es en realidad la censura a todo el equipo de ministros, a todo el gabinete, lo que de llevarse a cabo implica la crisis total. La importancia y efectos de censurar a un Presidente del Consejo de Ministros no acaban en que haya crisis del gabinete y, por lo tanto, deba nombrarse un nuevo Presidente del Consejo y nuevos ministros. Hay otro elemento fundamental, que establece el artculo 134 de la Constitucin, y consiste en el efecto o atribucin que se da al Presidente de la Repblica, si el Parlamento censura a dos gabinetes, pues queda constitucionalmente habilitado a disolver el Parlamento. Veamos el contenido del artculo indicado: Artculo 134.- El Presidente de la Repblica est facultado para disolver el Congreso si este ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros. El decreto de disolucin contiene la convocatoria a elecciones para un nuevo Congreso. Dichas elecciones se realizan dentro de los cuatro meses de la fecha de disolucin, sin que pueda alterarse el sistema electoral preexistente. No puede disolverse el Congreso en el ltimo ao de su mandato. Disuelto el Congreso, se mantiene en funciones la Comisin Permanente, la cual no puede ser disuelta. No hay otras formas de revocatoria del mandato parlamentario. Bajo estado de sitio, el Congreso no puede ser disuelto (el resaltado es nuestro). Finalmente, un mandato complementario de los efectos de la censura se encuentra en el artculo 135: Artculo 135.- Reunido el nuevo Congreso, puede censurar al Consejo de Ministros, o negarle la cuestin de confianza, despus de que el Presidente del Consejo haya expuesto ante el Congreso los actos del Poder Ejecutivo durante el interregno parlamentario. En ese interregno, el Poder Ejecutivo legisla mediante decretos de urgencia, de los que da cuenta a la Comisin Permanente para que los examine y los eleve al Congreso, una vez que este se instale. Esta disposicin constitucional implica una regla especial de cundo procede una censura

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al Presidente del Consejo de Ministros en el caso que el Parlamento se haya disuelto de acuerdo al artculo 134 y constituido uno nuevo, escenario en el cual la Constitucin ha optado por sealar que solo es posible presentar mocin de censura al gabinete, o sea al Presidente del Consejo de Ministros, despus de que aquel se haya presentado para exponer los actos efectuados durante el periodo en que no hubo Parlamento habilitado. a diez das calendarios contados desde la fecha de la admisin. Cosa distinta sucede en la censura, pues no implica admitir o rechazar que el ministro asista o no al Parlamento, pues su presencia no es requerida en ningn caso. En la censura se debate y vota para dilucidar si hay o no responsabilidad poltica del ministro, o sea si mantiene su cargo o no. No es para que se presente ante el Pleno y diga, sustente o aclare algo. Cabe mencionar que el artculo 64 b) del Reglamento del Congreso establece que tanto la interpelacin como la censura son procedimientos de control poltico. No obstante, algunos opinan que la interpelacin tiene una naturaleza distinta, ms bien informativa y no tanto de control poltico, lo cual es sustentado especialmente por quienes consideran que el control poltico implica una sancin, y la interpelacin carece de ese elemento. Nuestra opinin es que la interpelacin es un mecanismo que en nuestro pas funciona para ambos fines, es decir, para informarse de un hecho controvertido, pero adems implica una exigencia clara, una llamada de atencin, a la actuacin ministerial; es, en efecto, una herramienta de control poltico, tal como lo clasifica el Reglamento del Congreso aludido.

IV. CENSURA E INTERPELACIN: SEMEJANZAS Y DIFERENCIAS


La censura y la interpelacin tiene varias caractersticas en comn, la ms importante de ellas es que ambas en nuestro ordenamiento, son instituciones parlamentarias de control poltico al Ejecutivo. Adems, ambas tienen como destinatarios los ministros, implican procedimientos llevados a cabo en el Parlamento, especficamente ante el Pleno, se inician mediante una mocin, y se dan por iniciativa de un determinado nmero reducido de parlamentarios, siendo un derecho de las minoras. Adems, ambos procedimientos tienen un periodo de enfriamiento. Pero hay diferencias sustanciales. La ms importante es su finalidad poltica, es decir, determinar si el ministro permanece o no en su cargo, determinar que, en efecto, tiene responsabilidad poltica por aquella situacin, hecho o acto que lo descalifica para el ejercicio del cargo. Hay otras diferencias relevantes. Para presentar una mocin de interpelacin se requiere las firmas equivalentes al 15% del nmero legal de parlamentarios, es decir, menos firmas que la censura, que requiere al menos el 25% del nmero legal. El procedimiento es tambin distinto, pues presentada una mocin de interpelacin, el Pleno debate y vota si la admite o no, es decir si el ministro ser o no interpelado. La votacin para admitir una interpelacin es distinta a la de la aprobacin de la censura, pues para interpelar se requiere una votacin mayor al tercio de parlamentarios hbiles, con lo cual se aprueba la interpelacin y se cita al ministro cuestionado, quien deber asistir al Pleno a responder el pliego dentro de los tres

V. PROCEDIMIENTO DE CENSURA MINISTERIAL EN EL REGLAMENTO DEL CONGRESO


El artculo 132 de la Constitucin Poltica no condiciona la presentacin de una mocin de censura a una interpelacin previa ni a ninguna otra presentacin ministerial. Lo que s establece son requisitos referidos a quines pueden presentar la mocin de censura; asimismo, seala que su debate y votacin debe realizarse entre el cuarto y dcimo da natural despus de haberse presentado la mocin de censura, y adems menciona expresamente la votacin necesaria para censurar. Algunos de estos requisitos son la repeticin de lo establecido en la Constitucin, otros constituyen ms bien el desarrollo procedimental que el Reglamento del Congreso debe prever en su condicin de norma de desarrollo del artculo 132 constitucional.

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Veamos el contenido del artculo pertinente del Reglamento del Congreso: Artculo 86. El Congreso har efectiva la responsabilidad poltica del Consejo de Ministros o de los ministros por separado mediante la mocin de censura o el rechazo de la cuestin de confianza; de acuerdo con las siguientes reglas: a) La mocin de censura la pueden plantear los congresistas luego de la interpelacin, de la concurrencia de los ministros para informar, o debido a su resistencia para acudir en este ltimo supuesto o luego del debate en que intervenga el ministro por su propia voluntad. La deben presentar no menos del veinticinco por ciento del nmero legal de congresistas. Se debate y vota entre el cuarto y el dcimo da natural despus de su presentacin. Su aprobacin requiere del voto de ms de la mitad del nmero legal de miembros del Congreso. Las faltas reglamentarias o los errores de forma que cometan los miembros del Gabinete durante su participacin en las sesiones del Pleno del Congreso no dan lugar a censura, salvo que se trate de alguna ofensa al Congreso o a sus miembros. El Consejo de Ministros o los ministros censurados deben renunciar. El Presidente de la Repblica debe aceptar la dimisin dentro de las setenta y dos horas siguientes. El inciso c) menciona especficamente que las mociones proceden en los casos de pedidos de censura al Consejo de Ministros en su conjunto o a los ministros en forma individual. As, es claro que el nico instrumento procesal parlamentario que puede dar inicio a una censura es una mocin, la cual, a diferencia de otra clase de mociones, requieren un nmero de firmas establecido en la Constitucin, lo cual veremos a continuacin.

2. Quines presentan la mocin de censura?


La censura como instrumento de control poltico es una herramienta pensada para las minoras parlamentarias, las cuales siempre se presumen opositoras al gobierno. Toda censura y, en general, todo mecanismo de control puede ser presentado por un pequeo grupo de congresistas. Al respecto, Rubio Correa manifiesta que la finalidad de la estructura, segn la cual la presentacin requiere un mnimo de firmas y, en cambio, la aprobacin de la censura requiere mayora, tiene como sustento dar participacin a las minoras en el debate poltico con una medida trascendental. La Constitucin y el Reglamento del Congreso sealan claramente que el nmero mnimo de parlamentarios que debe firmar la mocin de censura es del 25% del nmero legal, es decir, en un parlamento de 130 curules se requiere 33 firmas. Evidentemente, los parlamentarios firmantes han de ser congresistas en ejercicio, es decir, no tienen valor las firmas de los congresistas que a la fecha de presentacin de la mocin estn suspendidos, sea por acusacin constitucional o por sancin disciplinaria referida a la Comisin de tica. Pueden firmar los miembros de una o varias colectividades polticas o bancadas parlamentarias. Es ms, es muy usual que las mociones de censura sean presentadas de manera multipartidaria. Es posible, tambin, que parlamentarios oficialistas o del partido de gobierno firmen la mocin, en todo caso, nada en la Constitucin o el Reglamento del Congreso lo impide.

b)

1. Formalidad para la presentacin del pedido de censura


La presentacin de una censura se debe materializar mediante un instrumento parlamentario denominado mocin. Tal como establece el Reglamento del Congreso en su artculo 68, inciso c), las mociones son propuestas mediante las cuales los congresistas ejercen su derecho de pedir al Congreso que adopte acuerdos sobre asuntos importantes para los intereses del pas y las relaciones con el Gobierno, y se presentan ante la Oficiala Mayor.

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Cabe agregar que la mocin de censura no requiere la firma o visado del vocero de bancada parlamentaria alguna, requisito que s es indispensable en el caso de presentacin de proyectos de ley. Es evidente que ante determinados hechos, ampliamente conocidos por los medios de comunicacin o por declaraciones de los ministros en el Congreso, no se requiere de un acto de control poltico previo ni de la bsqueda de mayor informacin, que es la razn de ser de la interpelacin. Cuando hay hechos pblicos manifiestamente cuestionables, el procedimiento interpelatorio es inocuo y ms importante an que exigirlo para cualquier censura, sera poner una barrera inconstitucional a los derechos de las minoras parlamentarias. En consecuencia, nuestra opinin, sustentada en los prrafos previos, puede resumirse en que debe entenderse que los supuestos establecidos en el artculo 86, inciso a) del Reglamento del Congreso no puede entenderse de ningn modo como requisitos o causales taxativas para la presentacin de una mocin de censura, sino que debe entenderse ms bien que se trata de una facultad de los congresistas. Ello ha sido entendido as en reiteradas ocasiones, la ms reciente es la mocin de censura promovida contra los ministros Lozada y Otrola de las carteras de Interior y de Defensa, respectivamente. Otro caso muy recordado es el de la mocin de censura al Gabinete del Castillo por los hechos vinculados a la empresa BTR y los denominados petroaudios. Finalmente, opinamos que, por seguridad jurdica, sera conveniente modificar el Reglamento del Congreso eliminando la parte inicial del inciso a) del artculo 86.

3. El supuesto requisito de interpelar antes de presentar una mocin de censura


El Reglamento del Congreso establece en la parte inicial del inciso a) del artculo 86 que la mocin de censura la pueden plantear los congresistas luego de la interpelacin, de la concurrencia de los ministros para informar, o debido a su resistencia para acudir en este ltimo supuesto o, luego, del debate en que intervenga el ministro por su propia voluntad. Esta disposicin ha provocado frecuentemente que los operadores del Derecho se cuestionen si se puede presentar una mocin de censura sin haber interpelado anteriormente al ministro cuestionado. La duda surge inicialmente porque la Constitucin no ha recogido disposicin alguna en ese sentido. Rubio Correa opina a favor de los requisitos establecidos en el Reglamento del Congreso. En ese sentido, sustenta que esas causales obedecen a la necesidad de que la censura sea un procedimiento previsible, ya que si la censura pudiera ser solicitada en cualquier momento, podra desestabilizarse el sistema poltico, sobre todo ante una enconada lucha entre el Ejecutivo y el Legislativo. No compartimos esta opinin. Tales supuestos requisitos expresados en el Reglamento del Congreso (la interpelacin, el informe de ministro en el Pleno, la resistencia de ministro a informar en el Pleno, o el debate en el Pleno en el que intervenga un ministro) de ninguna manera pueden interpretarse como un paso previo para ejercer este mecanismo de control regulado por la Constitucin, pues si fuesen verdaderos requisitos, la censura dejara de ser un mecanismo o instrumento autnomo de control poltico, convirtindose, ms bien, en el segundo paso de otro procedimiento, es decir, algo muy distinto de lo que histricamente es dicha institucin y, a nivel, comparado.

4. Posibilidad de censurar a un ministro por incumplir el Reglamento del Congreso


El Reglamento del Congreso contiene en su artculo 86 inciso a) parte final, una disposicin que vale comentar, pues establece que las faltas reglamentarias o los errores de forma que cometan los miembros del Gabinete durante su participacin en las sesiones del Pleno del Congreso no dan lugar a censura, salvo que se trate de alguna ofensa al Congreso o a sus miembros.

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Sobre el particular, Rubio Correa opina que dicha norma es correcta, porque esas causas no son polticas y no corresponden, por lo tanto, a la efectivizacin de responsabilidad poltica, que es la razn de ser de la censura. Prosigue el autor sealando que ello no impide que el Presidente del Congreso llame al orden a los ministros que incumplen las normas reglamentarias y que si el ministro no hiciera caso de los requerimientos del Presidente del Congreso, y persistiera en conductas irregulares, esto podra ser considerado una ofensa al Congreso y podra dar lugar a la censura, desde que nadie puede incumplir normas. Concluye Rubio destacando que las reglas de juego democrtico y legal deben ser respetadas siempre, y muy especialmente en el recinto del Congreso. Consideramos que la disposicin normativa, materia de comentario, es correcta, ya que sera risible pretender censurar a un ministro porque su exposicin o turno de intervencin demore unos minutos ms que los que indica el Reglamento del Congreso, o porque cosa muy usual el ministro, al responder un tema planteado por algn parlamentario, responda reiteradamente dirigindose a dicho parlamentario, cometiendo as un error o falta reglamentaria, de todo expositor, que debe dirigirse al Presidente del Congreso. Naturalmente, no son faltas censurables. Cosa muy distinta sera que, en dicho contexto, el ministro ofenda con sus palabras o hechos al Congreso, a alguna bancada o a su Presidente, escenario en el cual bien podra considerarse la posibilidad de la censura, pero ello depender como en todo acto poltico a cmo los interpreten discrecionalmente los parlamentarios, segn su anlisis o criterio de oportunidad. Por ello, estamos de acuerdo con el contenido de la disposicin materia de comentario, toda vez que lo ms valioso de la norma es que detalla un caso en el que no procede la censura porque no es de responsabilidad poltica, es decir, que un mero error del ministro expositor ante el Parlamento no es razn para censurarlo. As entendida la norma, no distorsiona el mandato constitucional y coadyuva, adems, a la buena marcha de las diversas exposiciones ministeriales en sede parlamentaria.

5. El periodo de enfriamiento
El procedimiento de censura tiene como elemento ineludible denominado periodo de enfriamiento, que es el lapso o espacio temporal entre el momento de la presentacin de la mocin y el momento de su debate y votacin. Tal como cita Campos Ramos, Loewenstein explica el periodo de enfriamiento calificndolo como mecanismo de racionalizacin del poder, pues se procura una reflexin madura de la mayora parlamentaria. En nuestro pas, es pertinente mencionar que la Constitucin de 1933 no estableci periodo de enfriamiento alguno, sino todo lo contrario, pues se cercior de dejar claramente establecido que la censura, despus de su presentacin por cualquier diputado o senador, se votaba en la misma sesin. Por su parte, la Constitucin de 1979 se asegur que la votacin de la censura no se produzca antes del tercer da luego de su presentacin, pero omiti toda referencia al final del periodo de enfriamiento. La Constitucin actualmente establece que la censura se vota entre el cuarto y el dcimo da natural contado desde su presentacin, el Reglamento del Congreso reitera dicha disposicin constitucional. Sobre este tema, cabe sealar que tanto Rubio Correa como Bernales Ballesteros coinciden en que el periodo de enfriamiento actual es muy largo. Bernales cuestiona que dicho plazo da tiempo al ministro cuestionado y al rgimen que lo apoya a que eventualmente ejerza presin poltica sobre el conjunto de los representantes, razn por la que considera que el plazo no debera exceder de 24 horas. Rubio comparte la conveniencia de dicho plazo brevsimo, pues reitera que un plazo excesivo puede producir maniobras que suelen daar la democracia por el tipo de conductas que al final quedan involucradas en ellas. En la misma lnea, el espaol Santaolalla opina que el plazo existente para la censura constructiva en su pas que es de cinco das resulta excesivo, ello porque la presentacin de una mocin de censura puede generar una situacin de inestabilidad e incertidumbre sobre el Gobierno, por lo que, no conviene demorar

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la decisin que cierre esta situacin y disipe las conjeturas surgidas. En nuestra opinin, es importante recoger un periodo de enfriamiento entendido como la posibilidad temporal para que no se precipite una votacin de censura no analizada ni madurada, especialmente, por quienes no la han presentado, pues evidentemente quienes la presentaron saben claramente cul es su posicin y cmo votarn finalmente. Estamos, as, en contra de la votacin inmediata, ejemplificada en la Constitucin peruana de 1933 comentada anteriormente. Pero, si bien reconocemos la necesidad de establecer un periodo de enfriamiento a los fines ya mencionados, es igualmente importante que ese lapso de tiempo no sea tan amplio que termine dilatando una votacin ya pensada y adems genere como bien sealan los autores nacionales y extranjeros citados lneas arriba ms inestabilidad poltica, situacin que precisamente se quiere corregir mediante la institucin de la censura. En consecuencia, si bien el Reglamento del Congreso solo reitera lo dispuesto en la Constitucin y establece un plazo de hasta diez das, que es ampliamente excesivo a los fines de pensar y decidir una situacin poltica de relevancia fundamental, debe modificarse el artculo 132 de la Constitucin Poltica para reducir dicho plazo sensiblemente. Mientras tanto, dado que la norma jurdica procedimental, en este caso, no obliga a votar al dcimo da natura, sino que establece un plazo mximo, los rganos parlamentarios a quienes corresponde decidir la fecha de la votacin de la censura debieran citar para dichas votaciones en el plazo ms breve posible, siempre a partir del cuarto da de presentada la censura, en aras de no contribuir a generar ms inestabilidad e incertidumbre sobre la permanencia de determinado ministro o del gabinete. aprueba con el voto favorable de la mitad ms uno del nmero legal de congresistas, es decir, en un parlamento de 130 curules, se requiere votacin a favor de al menos 66 parlamentarios. Ello implica una mayora calificada, pero no agravada o inalcanzable, sino que es la suficiente para determinar que la balanza se inclina incontrovertiblemente, aunque sea por poca diferencia, contra el ministro o gabinete correspondiente. Rubio Correa destaca que el requisito de votacin para aprobar la censura tiene como finalidad garantizar la continuidad del trabajo del Poder Ejecutivo, salvo que la mayora del Congreso est en contra del ministro o del Consejo para el que se haya pedido la censura. Estamos de acuerdo con esta reflexin.

VI. ALGUNOS DATOS DEL AO 2001 A LA FECHA


En el periodo constitucional y parlamentario 2001-2006 se presentaron siete mociones de censura. La aprobada por el Pleno del Congreso fue la de Fernando Rospigliosi, entonces Ministro del Interior, por haber manifestado su voluntad de no asumir su responsabilidad poltica ante los hechos ocurridos en la provincia de Ilave, Puno; y porque sus respuestas y explicaciones acerca de su inoperancia para aplicar oportunas y adecuadas estrategias que permitan preservar el orden pblico fueron absolutamente insatisfactorias. La mocin fue multipartidaria y la aprobacin de esta censurase se dio en el Pleno del 5 de mayo de 2004 con el voto a favor de 62 congresistas, 39 en contra y 6 abstenciones. En el periodo constitucional y parlamentario 2006-2011 se presentaron 11 mociones de censura. No hubo aprobacin de censuras en este periodo. Sin embargo, cabe destacar la mocin N 5657 contra el Premier Jorge del Castillo y el gabinete en pleno, presentada el 7 de octubre de 2008, sustentada en que se haban generado una crisis de confianza debido a denuncias de corrupcin que comprometan a algunos de sus ministros, pues no se condicen con un compromiso para erradicar la corrupcin. Sin embargo, esta mocin no lleg a ser debatida en el Pleno, ya que al tercer

6. Votacin requerida para aprobar la censura


Como establece la Constitucin Poltica en su artculo 132 y lo reitera el Reglamento del Congreso en su artculo 86 inciso a), la censura se

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LA CENSURA MINISTERIAL EN EL PER


da de su presentacin el gabinete Del Castillo renunci. Respecto a este periodo, cabe citar tambin la mocin N 2775 contra el entonces ministro del Interior Luis Alva Castro. Sucedi que esta fue retirada el 28 de setiembre de 2007 y se volvi a presentar otra con el mismo contenido el 2 de octubre. Se cuestionaba la mocin N 2775 porque esta haba sido presentada antes que el ministro termine su exposicin y, adems, que el congresista Aldo Estrada firmara la mocin sin haber participado de la sesin. En lo que va del presente periodo constitucional y parlamentario 2011-2016, se han presentado dos mociones de censura. La primera de ellas es la mocin multipartidaria N 713 contra la entonces ministra Ada Garca Naranjo, sustentada en trminos de la propia mocin por su responsabilidad poltica en las muertes de nios cajamarquinos, su falta de sensibilidad ante estos hechos, por mentir y responsabilizar a las madres de familia de envenenar a sus hijos, en conclusin, su falta absoluta de capacidad para liderar su sector. En este caso, solo votaron a favor 28 congresistas, 54 en contra y 14 abstenciones. La segunda mocin de censura, muy reciente a la fecha de elaboracin del presente artculo, es la N 2947 presentada el 3 de mayo, promovida multipartidariamente contra los entonces ministros de Interior y de Defensa, Daniel Lozada y Alberto Otrola, respectivamente, sustentndose segn seala la mocin por su comprobada incapacidad, falta de liderazgo y estrategia para conducir sus respectivas carteras, originando, entre otras, graves negligencias de consecuencias irreparables, la muerte y el abandono de miembros de las Fuerzas Armadas y Polica Nacional, as como la exposicin de toda la poblacin al flagelo violentista del terrorismo. Esta censura no fue votada porque el 10 de mayo ambos ministros renunciaron. es el documento jurdico-poltico por excelencia, y sus caracteres esenciales estn positivizados jurdicamente, adems, en el Reglamento del Congreso, constituyendo as pautas procedimentales rgidas e ineludibles que garantizan un adecuado trmite. La censura es, por ello, una cuestin poltica no justiciable. La institucin de la censura en nuestro pas viene cumpliendo una funcin efectiva de control poltico del Parlamento al Ejecutivo, aun cuando esta no se apruebe en el Pleno, o no llegue a votarse por la renuncia del cuestionado. Basta la presentacin de una mocin de censura, siendo deseable su debate en el Congreso, para que se cumpla con la funcin parlamentaria de control poltico. Contrario a lo que establece el Reglamento del Congreso, la presentacin de una mocin de censura no requiere interpelacin previa. Como se ha explicado oportunamente, y lo demuestran reiterados antecedentes parlamentarios, la naturaleza de la censura no requiere que un ministro o el gabinete responda un pliego de preguntas, es decir, la censura como mecanismo de control poltico no tiene como presupuesto cumplir con otro mecanismo de control poltico (interpelacin). Por el contrario, si bien es perfectamente posible que el Parlamento, tras una interpelacin, se sienta insatisfecho con la actitud o el proceder del ministro y como consecuencia de ello presenten mocin de censura. Desde que el Tribunal Constitucional determin la existencia del juicio poltico como procedimiento a cargo del Parlamento, que tiene como finalidad despojar del cargo al alto funcionario que cometa falta poltica, sancionar por responsabilidad poltica, tenemos que hay puntos de contacto con la censura. Es decir, para responsabilizar polticamente a un ministro en ejercicio es posible ir por la va de juicio poltico o por la censura. Evidentemente, por ambos mecanismos es posible despojar del cargo al ministro, por razones y consideraciones o faltas puramente polticas. Lo que tenemos aqu es que, si bien el juicio poltico implica la posibilidad de sancionar adems con inhabilitacin para el ejercicio de la funcin

REFLEXIONES FINALES Y CONCLUSIONES


La naturaleza de la censura es esencialmente poltica, est recogida en la Constitucin, que

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pblica el procedimiento resulta extenso. La va de la censura, en cambio, es idnea para retirar del cargo al ministro por la misma causa y es un procedimiento rpido, pero no permite inhabilitar. Dada esta circunstancia, cabra preguntarse si una vez censurado un ministro, el Congreso podra o no presentar una denuncia constitucional por juicio poltico ya no con la finalidad de despojarlo del cargo, sino inhabilitarlo para el ejercicio de la funcin pblica hasta por diez aos. CONGRESO DE LA REPBLICA. Diario de los Debates. Disponibles en <http:// www2.congreso.gob.pe/Sicr/DiarioDebates/Publicad.nsf/SesionesPlenoa>. MONTERO GIBERT, Jos Ramn y GARCA MORILLO, Joaqun. El control parlamentario. Tecnos, Madrid, 1984. RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitucin Poltica de 1993. 6 tomos, PUCP, Lima, 1999. SANTAOLALLA LPEZ, Fernando. Derecho Parlamentario espaol. Editora Nacional, Madrid, 1984. VALLE RIESTRA, Javier. El voto de censura en el Per. Artculo publicado en la columna La Tribuna del diario Expreso. Tambin publicado en la pgina web <http://www.expreso.com.pe/blog/la-tribuna-72>, del 14 de mayo de 2012.

BIBLIOGRAFA
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