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GOVERNANA de TI

Transformando a
Administrao Pblica no Brasil
GOVERNANA de TI
Transformando a
Administrao Pblica no Brasil
Organizadores:
Marco Cepik
Diego Rafael Canabarro
Esta obra, fruto da parceria entre o Centro de Estudos
Internacionais sobre Governo, da UFRGS (CEGOV/UFRGS)
e a Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao
do Ministrio do Planejamento (SLTI/MP),
pretende contribuir para a reexo dos gestores
pblicos brasileiros, da comunidade acadmica
e da populao em geral, sobre a constituio
e a consolidao da capacidade estatal
e da democracia brasileira na Era Digital.
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Organizadores:
Marco Cepik
Diego Rafael Canabarro
GOVERNANA de TI
Transformando a Administrao
Pblica no Brasil
Porto Alegre
2010
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Todos os direitos reservados para Marco Cepik e Diego Rafael Canabarro.
Capa: WS Editor.
Reviso pelos autores.
Editor: Walmor Santos.
Centro de Estudos Internacionais
sobre Governo (CEGOV)
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Valmor Souza dos Santos
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Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)
Rodrigo Costa Barboza, CRB-10/1694
Impresso pela VS Digital (Porto Alegre RS) em Dezembro de 2010.
COPIAR CRIMELei do Direito Autoral no 9.610, de 19 de fevereiro de 1998.
G721 Governana de TI: transformando a Administrao Pblica no Brasil
/organizadores: Marco Cepik e Diego Rafael Canabarro. Porto Alegre:
WS Editor,
2010.206 p. ; 18 x 27 cm.
Realizado a partir de parceria rmada entre o Centro de Estudos
Internacionais sobre Governo (CEGOV) da UFRGS, e a Secretaria de
Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI) do MPOG.
ISBN 978-85-7599-124-41.
Administrao Pblica - Brasil 2. Governo Federal Brasil 3. Polticas
pblicas Brasil 4. Tecnologia da informao 5. Sistema de Administrao
dos Recursos de Informao e Informtica I. Cepik, Marco, org. II.
Canabarro, Diego Rafael, org. III. Ttulo.
CDU 354:004(81)
APOIO:
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SUMRIO
Prefcio ..................................................................................................... 7
Agradecimentos ...................................................................................... 9
Apresentao ........................................................................................... 11
1. Do Novo Gerencialismo Pblico Governana da Era Digital .. 13
Marco Cepik, Diego Rafael Canabarro, Ana Jlia Possamai
2. A Institucionalizao do SISP e a Era Digital no Brasil ................ 37
Marco Cepik, Diego Rafael Canabarro, Ana Jlia Possamai
3. A Contratao de Servios de Tecnologia da Informao
pela Admi nistrao Pblica Federal ............................................... 77
Hlio Henkin, Daniel C. Selao
4. Governana de TI em Perspectiva Comparada:
Boas Prticas Identicadas ............................................................... 99
Fernando DallOnderSebben, Slvia Sebben
5. Desaos da TI no Governo Federal: a Percepo
dos Gestores ....................................................................................... 145
Marco Cepik, Diego Rafael Canabarro, Ana Jlia Possamai,
Fernando DallOnderSebben
6. Alinhando TI e Polticas Pblicas: Quatro Temas Prioritrios .... 165
Marco Cepik, Diego Rafael Canabarro, Ana Jlia Possamai,
Fernando DallOnderSebben
Anexos ...................................................................................................... 179
Referncias ............................................................................................... 201
Sobre os Autores ...................................................................................... 215
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Glria Guimares
Secretria de Logstica e Tecnologia da Informao
1
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Governo Federal
O desao de aprimorar os usos da Tecnologia da Informao
no Poder Executivo Brasileiro envolve questes que vo muito alm
da tecnologia: pessoas, estruturas, processos e, sobretudo,o conhe-
cimento devem ser articulados para que os recursos de informtica
de fato respondam adequadamente s aspiraes do Administra-
o Pblica e da Sociedade, seja no que se refere ecincia/ec-
cia de processos administrativos, seja na melhoria da pres tao de
servios pblicos, das condies para exerccio do controle social e
da participao popular.
A Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao, em par-
ceria com as demais reas do Ministrio do Planejamento, Ora-
mento e Gesto, bem como com os gestores e servidores de TI e as
tantas outras pessoas e instituies colaborativas, vem enfrentando
este desao com determinao e perseverana.
Em especial a partir da publicao da Instruo Normativa
SLTI 04/2008, recen temente atualizada e aprimorada, foi possvel
ter foco e gerar uma viso comum do que desejamos em termos de
avano da Governana de TI na Administrao Pblica. E, como sa-
bemos, para avanar num campo to desaador preciso melhorar
continuamente.
A publicao que se segue contribui para esse avano. Ao ana-
lisar a evoluo do Sistema de Administrao dos Recursos de In-
formao e Informtica (SISP), o impacto da IN 04 nas contrataes
de informtica e a realidade de outros pases, os pesquisadores da
UFRGS realizaram um estudo indito e oportuno. Mas, certamen-
te, a maior contribuio desta publicao vem nos captulos nais,
onde, aps ouvir um conjunto de integrantes da alta administra-
PREFCIO
1
De agosto de 2010 a 31 de dezembro de 2010.
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o, foram descritos elementos objetivos para nos apoiar na tarefa de consolidar a
viso deste caminho futuro. Um caminho que, considerada a nossa realidade, no
exatamente o mesmo que o de nenhum outro pas, embora possamos tirar dos
casos estu dados boas prticas aqui aplicveis. E, assim, com base na realidade que
temos na Admi nistrao Pblica Federal, representada pelos diagnsticos e metas
que identicamos junto aos rgos integrantes do SISP e a contribuio vinda da
universidade, avanaremos ainda mais.
Boa leitura!
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AGRADECIMENTOS
O desenvolvimento do projeto de pesquisa que culminou
com a confeco desta obra contou com o auxlio de uma srie de
instituies e a contribuio de pesquisadores e gestores pblicos
envolvidos no estudo, na formulao, na implementao e na ava-
liao de polticas pblicas relacionadas ao governo digital e, espe-
cicamente, ao desenvolvimento da governana de tecnologias da
informao e da comunicao na administrao pblica brasileira.
Tal empreitada coletiva teve como objetivo fundamental a avalia-
o dos caminhos percorridos pelo Sistema at os dias atuais, com a
nalidade de se fomentar a discusso em torno do futuro da gover-
nana e da gesto de tecnologias da informao e da comunicao
na esfera pblica no pas.
Esse projeto, portanto, fruto de uma aproximao inicial do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), atravs de
sua Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI/MP),
ao setor acadmico brasileiro, aqui representado pelo Centro de
Estudos Internacionais sobre Governo da Universidade Federal do
Rio Grande do Sul (CEGOV/UFRGS).
Nesse sentido, foram inestimveis os esforos empreendidos
pela Diretora de Integrao de Sistemas de Informao, Nazar
Lopes Bretas, e pelo Coordenador-Geral de Inovaes Tecnolgi-
cas, Paulo Roberto Pinto, ambos da SLTI/MP. No mbito do CE-
GOV/UFRGS, devemos ressaltar o apoio institucional e intelectual
dado realizao do projeto pelos professores Dr. Paulo Fagun-
des Visentini e Dr. Luiz Gustavo Grohmann, respectivamente, na
ocasio, diretor e vice-diretor do Centro. Ainda, deve-se tributar a
viabilizao do projeto aos esforos de sua gerente administrativa
e nanceira, Aline G. Hellmann, e de seu interlocutor no MP, Mar-
celo Martins. Alm disso, em nome do prprio CEGOV/UFRGS,
gostaramos de agradecer, na pessoa do Prof. Guillermo J. Creus, a
atuao de toda a equipe do Instituto Latino-americano de Estudos
Avanados (ILEA/UFRGS) no suporte das atividades cotidianas do
Centro como um todo.
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Tambm, devemos sublinhar que a riqueza das linhas que seguem fruto do
trabalho coletivo e cooperativo das equipes postas disposio do projeto, tanto pela
SLTI/MP quanto pelo CEGOV/UFRGS. Da parte da SLTI/MP, devemos destacar as
contribuies de Joo Batista Ferri, Cludio Muniz Machado Cavalcanti, Corinto Me-
e, Cristiano Heckert e Clesito Fechine e, novamente, Nazar Lopes Bretas e Paulo
Roberto Pinto. Da parte do CEGOV/UFRGS, devemos destacar as contribuies dos
pesquisadores Dr. Hlio Henkin, Ana Jlia Possamai, Fernando DallOnderSebben,
Slvia Sebben e Daniel Selo para a confeco dos captulos dispostos a seguir.
Finalmente, gostaramos de agradecer, novamente, a todas as autoridades
constantes do Anexo 7, abaixo, pela disposio de seu tempo em prol das entrevistas
realizadas em uma das etapas da pesquisa. E, por ltimo, mas no menos importan-
te, convm ressaltar o papel de trs Secretrios da SLTI/MP que foram fundamentais,
cada um a seu tempo, para que a pesquisa que deu origem a este livro fosse de-
senvolvida: o Secretrio Rogrio Santanna, que viabilizou a parceria. Sua sucessora,
Secretria Loreni Foresti, que deu continuidade empreitada. E a Secretria Maria
da Glria Guimares dos Santos, que assumiu o cargo com o projeto j em desenvol-
vimento e abraou para si a responsabilidade de assegurar a sua concluso.
A todos, o nosso muito obrigado.

Marco Cepik
Diego R. Canabarro
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Esta publicao congrega, de forma reestruturada, uma s-
rie de quatro relatrios que sintetizam o resultado do projeto de
pesquisa intitulado Governana de TI no Brasil: Anlise da Ins-
titucionalizao do SISP, realizado no ano de 2010, a partir de
parceria rmada entre o Centro de Estudos Internacionais sobre
Governo (CEGOV) da Universidade Federal do Rio Grande do Sul
(UFRGS) e a Secretaria de Logstica e Tecnologia da Infor mao
(SLTI) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP).
A equipe de pesquisadores do CEGOV/UFRGS estudou a
evoluo histrico-institucional do Sistema de Administrao dos
Recursos de Informao e Informtica (SISP) da Administrao P-
blica Federal (APF) do Brasil, com o objetivo de colaborar com a
tomada de decises acerca do futuro do SISP e da governana e
gesto de TI no Brasil.
Dentro desse escopo, empreendeu-se o estudo da evoluo
da governana e gesto de TI nos Estados contemporneos e os re-
exos de tal evoluo observados no caso bra sileiro; o avano da
institucionalizao da governana e da gesto de TI no Brasil; e a
governana e gesto de TI em cinco pases (Holanda, Reino Unido,
frica do Sul, Estados Unidos e Chile), com a nalidade de forne-
cer subsdios valiosos a respeito do que pode e do que no pode ser
aplicvel realidade do Brasil no futuro. Tais questes integram o
agregado de temas abordados pelos captulos deste livro.
A base documental da pesquisa foi constituda pela legislao
brasileira pertinente, os documentos das Estratgias Gerais de Tec-
nologia da Informao (EGTI) em 2008/2009 e 2009/2010 do Gover-
no Federal brasileiro, os respectivos autodiagnsticos dos rgos
pblicos que acompanharam a elaborao dos respectivos Planos
Diretores de TI, bem como outros textos elaborados por agentes go-
vernamentais diversos. Alm da base documen tal, foram revisados
tambm dezenas de artigos e livros sobre gesto de sistemas pbli-
cos de informao e temas correlatos, tanto textos tericos quanto
pesquisas comparadas e estudos de caso relevantes. Foram, ainda,
APRESENTAO
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realizadas entrevistas semiestruturadas com gestores pblicos e gestores de TI de
rgos da Administrao Pblica Federal direta e indireta, com a nalidade de apro-
ximar os resultados da pesquisa realidade prtica da TI governamental.
Mais do que a consolidao de um projeto de pesquisa, portanto, o conjunto
desta obra pretende contribuir para a reexo mais abrangente de gestores pblicos
brasileiros, da comunidade acadmica e da populao em geral sobre a constituio
e a consolidao de um verdadeiro Estado Digital no Brasil, e sobre as implicaes de
tal processo para a capacidade estatal e para a democracia no pas.
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Marco Cepik Diego Canabarro Ana Jlia Possamai
DO NOVO GERENCIALISMO PBLICO
GOVERNANA DA ERA DIGITAL
As Tecnologias da Informao (TI) produziram duas ondas de
inovao na admi nistrao do Estado desde meados do sculo XX:
a primeira est relacionada ao que se pode chamar de tecnologias
analgicas e ao desenvolvimento da computao de grande porte
(caracterizada por transistores e circuitos integrados, computado-
res de grande porte, o uso de meio magntico para armazenamento
e linguagens de programao lineares e estruturadas); a segunda,
relacionada com a revoluo digital (associada ao advento da mi-
crocomputao, da interface grca, da Internet e das linguagens
de programao orientadas a objetos e lgicas).
Uma caracterstica comum a estas duas ondas que em am-
bas a Tecnologia da Informao foi tratada marginalmente pela li-
teratura de Administrao Pblica, de Direito Administrativo e de
Polticas Pblicas, as quais tenderam a considerar a TI como uma
ferramenta auxiliar, uma varivel meramente interveniente a ser
considerada na anlise do desempenho da administrao pblica
e dos governos. Assim, acabaram sendo os acadmicos e tcnicos
da rea de sistemas de informaes os que mais contriburam para
a anlise terica e prtica da gesto de TI no mbito da burocracia
estatal ao longo do sculo XX (Holden, 2007)
1
.
Mais recentemente, entretanto, estudos apontaram que as no-
vas tecnologias da Era Digital, por si mesmas, estavam modican-
do radicalmente a natureza e o modo de funcionamento da demo-
cracia, do governo e do prprio Estado (e.g.Bimber, 2003; Fountain,
2001; Heeks, 2002; Oliver e Sanders, 2004).
Neste sentido, o presente captulo objetiva analisar o processo
de evoluo do tratamento da Tecnologia da Informao nos Es-
tados contemporneos, relacionando-o com o duplo problema da
1
Para uma breve periodizao da literatura de Administrao Pblica sobre TI
nos Estados Unidos, ver Holden (2007).
CAPTULO
1
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emergncia e eventual superao do chamado Novo Gerencialismo Pblico (NPM)
e da transio tecnolgica rumo ao que vem sendo chamada de Era Digital, tanto
em referncia ao marco tecnolgico quanto ao gerencial. Busca-se, assim, contribuir
para o estudo da governana de TI no setor pblico, atravs de uma narrativa mais
equilibrada entre o desenvolvimento das TIC e seus uso e tratamento na Adminis-
trao Pblica.
Assim, ao longo deste captulo, em um primeiro momento, descrevemos a evo-
luo dos modelos de tratamento da TI nas organizaes pblicas, conectando-os,
para ns analticos, s eras de desenvolvimento informtico em que se inserem. Na
seo subsequente, procuramos relacionar esses modelos s doutrinas prevalentes
sobre a Administrao Pblica, de modo a apontar o papel inovador que a TI tem na
atualidade. De modo geral, organizaremos nossa reexo em torno de trs doutrinas
principais, as quais no representam, no entanto, tipos puros ou estgios sequenciais
na histria recente da governana de TI. Para facilitar a argumentao, chamaremos
estas abordagens de Novo Gerencialismo Pblico (NPM), Administrao Pblica So-
cietal (SPA) e Governana da Era Digital (DEG), seguindo os acrnimos em ingls
dos nomes adotados aqui.
2
Ao m do captulo, so apresentadas algumas pondera-
es e reexes acerca do estudado.
A Tecnologia da Informao na Administrao Pblica
As Tecnologias da Informao tm sofrido constantes processos de modicao,
atualizao e inovao, inerentes sua natureza. Como no poderia ser diferente, o
emprego e o tratamento dado s TI nas organizaes administrativas (sejam pbli-
cas ou privadas) tambm evolui de acordo com tal dinmica. Esse processo evolutivo
pode ser segmentado e estudado a partir de quatro eras: a era do mainframe, a era da
microcomputao, a era da Internet e, hoje, a Era Digital. A despeito de tal classicao
ter sido formulado a partir da realidade de pases lderes no desenvolvimento dessa
indstria, ela pode, para os ns analticos pretendidos por este trabalho, servir de base
para classicar a evoluo do emprego e do tratamento dado TI nas organizaes
pblicas dos demais pases, respeitando as ponderaes necessrias.
Na fase inicial de seu desenvolvimento, a utilizao da Tecnologia da Informa-
o representava um alto custo para o oramento pblico, de modo que sua aplicao
limitou-se a reas especcas de inovao e de defesa. Progressivamente, a reduo
2
O Novo Gerencialismo Pblico, ou New Public Management (NPM), foi adotado primeiramente na
Inglaterra na dcada de 1980. A Administrao Pblica Societal, ou Societal Public Administration
(SPA), um termo utilizado pelos autores dessa pesquisa para caracterizar a reao ao NPM ocor-
rida em muitos pases na dcada de 1990, enfatizando a participao cidad nas decises sobre
alocaes de investimento pblico e priorizao de polticas pblicas. No Brasil, a expresso mais
clara da SPA foi o crescimento da importncia dos conselhos e do oramento participativo (OP). J
a Governana da Era Digital, ou Digital Era Governance(DEG), foi o termo cunhado por Dunleavy
et alli (2005) para designar uma nova doutrina administrativa que se desenvolve com a mudana
de natureza e de alcance do papel das TIC na administrao pblica, capaz de transcender as po-
lmicas e as limitaes do NPM e da SPA.
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dos custos ao longo das dcadas de 1960 a 1970 permitiu que outras esferas da ati-
vidade governamental adotassem ferramentas de informtica para auxiliar sistemas
de pagamento, de armazenamento de dados, etc. (Dunleavy et alli, 2006). Tarefas
rotineiras passaram a ser automatizadas atravs da criao de sistemas e aplicaes,
com vistas a uma maior ecincia na realizao dessas atividades (Holden, 2007).
poca, houve certa centralizao da gesto da TI, em nvel hierrquico superior ao
operacional, a m de se obter um nvel mnimo de controle sobre os gastos em tec-
nologia e recursos humanos especializados, bem como sobre os padres adotados e
os tipos de aquisies realizadas (Dunleavy et alli, 2006). De uma maneira geral, esse
controle baseou-se em tecnologias de mainframe e foi centralizado em departamentos
de processamento de dados, tambm co nhecidos como data centers ou CPDs (Centros
de Processamento de Dados).
Dessa forma, na era do mainframe, a TI era geralmente associada a sistemas
de informao, e o modelo de tratamento correspondente fora inicialmente denomi-
nado Gesto de Tecnologia Automa tizada (Holden, 2007) ou, mais tarde, Gesto de
Sistemas de Informao (Holden, 2007).
Nesse momento, a gesto da tecnologia preponderava sobre a gesto da informa-
o, e cava restrita aos data centers. Os prossionais da informtica cavam isolados dos
braos gerenciais e administrativos, e os usurios pouco tinham contato com os siste-
mas de informao, a no ser atravs do uso dos cartes perfurados e/ou do recebimen-
to das cpias resultantes dos processamentos, impressas pelos CPDs (Holden, 2007).
Com a reduo dos custos dos equipamentos de informtica e com o surgi-
mento dos computadores pessoais (PCs), a TI passou a ser incorporada rotina dos
processos de governo
3
de vrios rgos. Nos Estados Unidos, a partir da adoo do
Paperwork Reduction Act (PRA), de 1980, a TI e a informao passaram a ser compre-
endidas como ferramentas estratgicas e a ser tratadas como recursos organizacio-
nais, tais como os recursos humanos e os recursos nanceiros (Holden, 2007). Por
tratar-se de um elemento estratgico de ecincia, os rgos passaram a denir as
aplicaes e usos da TI, bem como a adquirir seus prprios equipamentos e sistemas.
Assim, a TI passou a gurar como mais um item no oramento dos rgos gover-
namentais, cabendo a estes, portanto, gerenciar suas aquisies, de forma descentra-
lizada (Dunleavy et alli, 2006). Nesta transio, os CPDs deixaram de ser os centros
de controle da TI, para tornarem-se centros fornecedores de tecnologia. Marchand
(1985, apud Holden, 2007) deno minou este modelo descentralizado adotado na era
dos microcomputadores de Gesto de Recursos de Informao.
As iniciativas de centralizao da coordenao e da gesto de TI observadas nas
dcadas de 1960 e meados de 1970, portanto, no prosseguiriam na dcada de 1990.
O uso estratgico da TI, porm, permaneceu o mesmo, ou seja, como um recurso
3
Geralmente, a literatura trata de processos de negcios e no de processos de governo. No entanto, a
lgica da administrao pblica mais ampla que a puramente empresarial, indo alm do relacio-
namento empresa-cliente (Fugini, Maggiolini e Pagamici, 2005). Adota-se aqui, portanto, o termo
processos de governo, de modo a contemplar um contexto que envolve tanto o pblico, o privado e
os setores sem ns lucrativos na construo do valor pblico (tema que ser tratado mais adiante).
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Governana de TI 16
aplicado em busca de ecincia. Embora surgissem os primeiros debates acerca do
desenvolvimento de servios eletrnicos, na esteira da expanso do comrcio eletr-
nico e do e-business, a Gesto dos Recursos de Informao manteve o modelo de tra-
tamento da TI voltado para o interior da organizao, visando reduo dos custos
associados s tarefas administrativas.
Com a era da Internet, ampliou-se exponencialmente a capacidade de produ-
o e compartilhamento de dados e informaes, seja por parte das organizaes,
seja por parte da sociedade civil. Surgiram amplas redes de compartilhamento de in-
formao, no apenas entre organizaes e empresas, mas entre indivduos (Holden,
2007), atravs da popularizao dos microcomputadores e da Internet. Neste contex-
to, o modelo de gesto de TI voltado para dentro e restrito tecnologia arrefeceu-
se e surgiu outro, o qual pode ser denominado Gesto do Conhecimento (Marchand,
1985 apud Holden, 2007). Houve uma mudana na nfase do modelo de tratamento
da TI: da gesto fsica da tecnologia e da informao para a gesto do contedo da
informao
4
.
Diante destas possibilidades, surgiram (principalmente nos Estados Unidos,
com o Governo Clinton) discursos no sentido de utilizar a TI de maneira a tornar os
rgos gover namentais mais responsivos e orientados prestao de servios, ao
invs de apenas utiliz-la na busca da ecincia (Holden, 2007). Este novo entendi-
mento, acompanhado pelo crescente uso de tecnologias mais maduras (tais como in-
terfaces grcas, arquiteturas computacionais cliente-servidor, estaes de trabalho,
entre outras), ampliou o entendimento do uso da TI na administrao pblica. Com
esse progresso, tanto no setor privado como no setor pblico, cada um com suas
especicidades, cou cada vez mais claro que a TI desempenhava um papel central
nos sistemas e processos administrativos.
J na atual Era Digital em que possvel acessar e trabalhar a informao a
partir dos mais diversos dispositivos e h ampla criao e compartilhamento de in-
formaes por diversos e distintos atores relegar a gesto de TI apenas a tcnicos da
computao isolados em ambientes hermeticamente fechados e sem capacidades
de planejamento holstico que con verse e atenda o conjunto de usurios no mais
admissvel (Holden, 2007). Sendo assim, uma nova abordagem de tratamento da
TI est se desenvolvendo, cujo objetivo central vai alm da ecincia e da gerao de
contedo. Adequando prticas j consagradas no setor privado realidade poltica e
multissetorial do setor pblico, hoje se assume que a TI a ferramenta fundamental
para a transformao da administrao pblica, deixando de ser objeto apenas de
gesto para ser objeto de governana.
4
Um passo frente, no setor privado, a Gesto do Conhecimento deu espao para repensar a manei-
ra como se realizam as tarefas e servios. O redesenho de processos de negcio passou a preceder
a automatizao das operaes, de modo a assegurar que no se replicassem ou fortalecessem
tarefas arcaicas ou desnecessrias. Strassman (1990 apud Holden, 2007) advogava uma abordagem
que alinhasse os recursos de informao s misses da organizao. Nesse setor, a TI desenvolveu
sistemas de informaes estratgicos, servindo como ferramenta para adquirir vantagens compe-
titivas no mercado (Holden, 2007).
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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro 17
A diferena entre gesto de TI e governana de TI essencial para a compreenso
desta nova era. Por um lado, como visto anteriormente, a gesto da TI se foca na
automatizao e na ecincia das operaes internas, na administrao destas opera-
es e nas decises a serem tomadas acerca dos produtos e servios de TI correspon-
dentes. Por outro lado, a governana de TI mais ampla e foca a utilizao da TI de
maneira que possa atender s demandas e objetivos presentes e futuros do negcio e
de seus clientes ou, no caso do setor pblico, os objetivos da admi nistrao pblica,
de suas atividades nalsticas e de seus usurios (cidados, empresas, terceiro setor).
, portanto, um modelo de tratamento da TI que envolve outros atores, para alm do
rgo e/ou da admi nistrao, cuja interao deve ser coordenada e calcada na coo-
perao. Por meio da governana de TI, decide-se quem toma as decises relativas
TI e como estas decises so monitoradas de maneira a alinhar, da melhor maneira
possvel, as tecnologias aos objetivos e metas da organizao.
Com efeito, a diferena entre gesto e governana de TI reside no foco e no locus
das atividades: enquanto a gesto foca o ambiente interno da organizao e reali-
zada no nvel departamental, a governana de TI congrega o foco interno e externo e
deve ser realizada em nvel hierrquico superior, de modo a englobar a organizao
como um todo (Sethibe, Campbell e McDonald, 2007). Ademais, na gesto de TI,
adquirem-se bens e servios de TI geralmente por meio de fornecedores externos,
que apresentam suas solues para os processos; a governana de TI, por sua vez,
requer bens e servios especcos para a organizao, demandando solues pensa-
das segundo a lgica dos processos de governo os quais geralmente passam por
redesenho e simplicao antes de serem automatizados. Em suma,
a governana de TI a estrutura de relacionamentos, processos e me-
canismos usados para desenvolver, dirigir e controlar estratgias e recursos de
TI de maneira a melhor atingir as metas e objetivos de uma organizao. um
conjunto de processos que visa a adicionar valor a uma organizao, ao passo
que equaciona elementos de risco e de retorno associados a investimentos de
TI. A governana de TI , ao fim e ao cabo, uma responsabilidade do grupo de
dirigentes e gestores executivos (Sethibe, Campbell e McDonald, 2007:833, tra-
duo e grifo nossos).
Nesse sentido, a governana de TI compreende o desenvolvimento de um pla-
no estratgico que avalie a natureza do impacto organizacional do uso de novas
tecnologias, determine o treinamento de recursos humanos e alinhe os recursos de
TI aos objetivos institucionais do rgo (e da administrao), bem como proteja e
relacione os interesses de atores internos e externos organizao.
Na Tabela 1, identicam-se os principais aspectos da governana e da gesto
de TI.
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Governana de TI 18
Tab. 1: Governana de TI versus Gesto de TI
Governana de TI Gesto de TI
Foco interno e externo Foco interno
Viso do conjunto da organizao Viso departamental e individual
Futuro Presente
Estratgias Operaes e projetos
Gerao de benefcios Custos e qualidade
Investimento sbio Prestao de contas
Delegao Controle (hands-on)
Fonte: Liu e Ridley, 2005.
Cabe, no entanto, uma observao. Considerando que a literatura acerca de
modelos de governana de TI para o setor pblico ainda bastante incipiente (Hol-
den, 2007; Liu e Ridley, 2007; Sethibe, Campbell e McDonald, 2007), na prtica ob-
serva-se a o emprego de modelos de governana de TI elaborados para corporaes
privadas (principalmente o Control Objectives for Information and Related Technology,
COBIT
5
) no desenvolvimento da governana de TI do setor pblico.
No entanto, no se pode esquecer que os objetivos e prticas em cada setor
so diferentes, visto a prpria natureza distinta do setor pblico, se comparado ao
privado, a citar: diferena nos fatores ambientais (por exemplo, menor exposio ao
mercado, maiores constrangimentos legais e formais e maior inuncia da poltica),
diferena nas transaes entre a organizao e o ambiente (maior poder mandatrio,
escopo de atuao e respon sabilidades muito mais amplo, maior nvel de escrutnio
dos servidores pblicos, maiores expectativas quanto atuao do setor) e diferen-
as nas estruturas e processos internos (critrios mais complexos, papis e poderes
dos gestores, maior modicao dos diretores executivos, maior diculdade em criar
incentivos para requerer performances mais efetivas e ecientes). Desta forma, a
governana de TI no setor pblico [] mais complexa que no setor privado (Liu e Ridley,
2005:3, traduo nossa)
6
.
Na verdade, a governana de TI no setor pblico pode ser enquadrada dentro
de um processo mais amplo de transformao e reforma do aparelho do Estado, no
qual as Tecnologias da Informao atuam como ferramentas fundamentais. Como
bem apontam Heeks e Bhatnagar (2002), na Era Digital so os sistemas de informa-
o os elementos determinantes para os processos de reformas administrativas; para
compreender, portanto, a administrao pblica contempornea necessrio com-
preender igualmente o modo de tratamento dispensado TI.
5
Este emprego observado nas recomendaes feitas pelo TCU governana de TI da APF brasilei-
ra, dispostas no Acrdo 1603/2008-Plenrio.
6
Para maiores informaes sobre as diferenas entre o setor pblico e o setor privado, e os reexos
destas diferenas sobre a governana de TI, ver Liu e Ridley (2007) e Sethibe, Campbell e McDo-
nald(2007).
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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro 19
Assim, de um modo geral, podemos fazer um paralelo entre a transio de
modelos de tratamento da Tecnologia da Informao no setor pblico e os processos
de reformas do aparelho do Estado ao longo do sculo XX. Enquanto o modelo de
Gesto de Sistemas de Informao da era dos mainframes foi contemporneo admi-
nistrao pblica do tipo burocrtica, weberiana
7
, com tarefas e processos denidos,
hierarquizados e automatizados; o modelo descentralizado de Gesto dos Recursos
de Informao da era da microcomputao coincide com as reformas gerencialistas
do New Public Management (NPM), que visaram racionalizao, descentraliza-
o e desburocratizao da mquina estatal. A Gesto do Conhecimento, na era
da Internet, ampliou as possibilidades e os objetivos do uso da TI no setor pbli-
co, reconhecendo a necessidade de incorporar novos atores na gesto do contedo
das informaes e dos produtos nais, reetindo os primeiros passos no sentido da
governana meta perseguida, na Amrica Latina, pelo defensores de uma Admi-
nistrao Pblica Societal. A governana de TI, enm, vem atender um novo qua-
dro referencial de admi nistrao pblica que incorpora de vez as Tecnologias da
Informao e da Comunicao como elemento-chave da Administrao. A TI torna-
se ferramenta fundamental para ampliar e efetivar as possibilidades de governana
ampla, integrada, de maneira a atender o objetivo global do setor pblico, qual seja:
prover bens e servios pblicos de qualidade para os cidados. Trata-se aqui da Go-
vernana da Era Digital (ver Figura 1).
Fig. 1: Doutrinas administrativas e respectivos tratamentos da TI
a partir desse paralelo que passamos a apresentar, a seguir, o processo de
desenvolvimento e reforma da Administrao Pblica contempornea.
Do Novo Gerencialismo Pblico Era da Governana Digital: a TI
como elemento-chave de um novo modelo de administrao
A administrao pblica burocrtica sofreu uma forte crise a partir da dcada
de 1970, quando do esgotamento do modelo de desenvolvimento keynesiano ca-
racterstico dos regimes de bem-estar social do ps-guerra (Esping-Andersen, 1990;
7
Sugere-se a leitura direta dos textos de Weber sobre Burocracia, disponveis no Captulo VIII
(Buro cracia) do volume editado das obras de Max Weber. Ver Weber (1982).
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Governana de TI 20
Borges, 2001). Dos diagnsticos elaborados para compreenso e enfrentamento des-
se perodo de instabilidade, dois receberam especial destaque e ainda hoje tm sido
objeto de constante debate. Por um lado, assentado nos preceitos neoliberais da Es-
cola Austraca e da Escola de Chicago, o Novo Gerencialismo Pblico (NPM) foi
defendido e aplicado como resposta dos conservadores da Nova Direita a uma admi-
nistrao pblica considerada por eles muito grande, pesada e ineciente. Por outro,
a alternativa popular e sindical apontou para a necessidade de retomada e ampliao
do participativismo, em um modelo que questionava o papel do Estado como nico
protagonista da gesto pblica, compreendido, no caso brasileiro, sob o escopo de
uma Administrao Pblica Societal (SPA) (Paes de Paula, 2005)
8
.
Inicialmente, o colapso da Unio Sovitica, a crise dos modelos de industrializa-
o baseados na substituio de importaes em pases como a ndia, Mxico e Brasil,
bem como as presses exercidas pela globalizao do capitalismo nas ltimas dcadas
favoreceram o neoliberalismo e o Novo Gerencialismo, em detrimento da participa-
o popular. Entretanto, os custos sociais associados a estas solues (aumento da
excluso, do desemprego, das desigualdades e da injustia), a contnua expanso dos
gastos governamentais e do papel Estado nos pases membros da Organizao para
a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e o sucesso de modelos alter-
nativos como o do chamado Socialismo de Mercado na China foram fatores que
aumentaram simultaneamente as exigncias colocadas diante de ambas as perspec-
tivas, a do NPM e da SPA. Ao m e ao cabo, nenhuma das alternativas apresentadas
crise do Estado keynesiano-burocrtico nos pases capitalistas centrais respondeu
com eccia aos desaos enfrentados pelos Estados contemporneos.
Ao defenderem a reduo/reviso do papel, do tamanho e/ou do protagonismo
no Estado, David Held alerta que essas vises subestimam a capacidade e os recur-
sos do prprio Estado, que derivam, por exemplo, de seus aparatos burocrticos, ad-
8
David Held (1987), ao tratar do tema da crise da democracia liberal nas sociedades ocidentais na
dcada de 1960, que se acirrou com a crise scal nos anos 1970, destaca duas linhas tericas que se
propuseram a analisar o fenmeno e a sugerir alternativas ao impasse. Primeiro, assentados sobre
premissas pluralistas, os tericos do governo sobrecarregado (Britan, 1975, 1977; Huntington,
1975; King, 1976; Rose e Peters, 1977) armavam a incapacidade de as burocracias cada vez maiores
atenderem de maneira eciente s crescentes demandas dos mais diversos grupos da sociedade.
Essa interpretao apontava para um crculo vicioso em que a busca pelo atendimento das de-
mandas aumentava o gasto pblico (pressionando a inao) e cerceava iniciativas individuais.
Adotada pela Nova Direita, essa viso foi a base terica para o desenvolvimento e aplicao dos
preceitos gerencialistas no setor pblico, advogando a reduo do tamanho do Estado e a refor-
ma do aparelho estatal. Partindo de premissas marxistas, os tericos da crise de legitimao do
Estado (Habermas, 1976; Oe, 1984) contestavam que as contradies de classe inevitavelmente
produziriam a deslegitimao do Estado, na medida em que o Estado buscasse regular a economia
a servio do capital, favorecendo alguns setores capitalistas, e tentasse se fazer perceber como ator
neutro para a massa eleitoral. Diante da inexistncia de alternativas dentro das estruturas scio-
econmicas vigentes, a soluo da crise seria o progressivo surgimento de instituies socialistas e
o estabelecimento da democracia nos locais de trabalho e nas comunidades locais (Pateman, 1970;
Poulantzas, 1980). Essa fermentao terica estaria por trs dos movimentos sociais que surgiram
na Frana na dcada de 1960 e tomariam corpo no Brasil na dcada de 1980, com o novo sindica-
lismo, as comunidades de base (eclesiais e urbanas) e a reviso da postura da esquerda no pas
(Sader, 1988; Castaeda, 1994).
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ministrativos e coercitivos (Held, 1987: 216). Diante desta realidade, as Tecnologias
da Informao e Comunicao (TIC) tm sido apresentadas como ferramentas fun-
damentais para superar as limitaes e contradies do NPM eda SPA. Ao longo da
ltima dcada, o desenvolvimento das novas TIC, sobretudo da Internet, criou novos
desaos e oportunidades administrao pblica atravs da combinao de ferra-
mentas e aplicaes no intuito de melhorar, simultaneamente, a legitimidade e a e-
cincia do Estado. as TIC vm sendo empregadas tanto na busca de maior ecincia
nos processos de governo, como na criao de novas oportunidades de participao
e de interao governos-sociedade. O progressivo emprego das TIC na reestrutura-
o de processos e canais de interao das administraes pblicas contemporneas
tem congurado o que cou conhecido como Governana da Era Digital (Digital Era
Governance, DEG). A DEG tem sido proposta como meio de revitalizar a legitimidade
do Estado, superando as insucincias da administrao pblica burocrtica, asse-
gurando a soberania e a representao popular e rearmando os ideais republicanos.
Obviamente, tais possibilidades no signicam que a tecnologia realizar as
mudanas automaticamente, nem que todas as mudanas se daro em uma direo
positiva (no sentido de sociedades mais justas, democrticas e com altos ndices de
qualidade de vida). Entretanto, a expresso Digital Era Governance (DEG) represen-
ta, para ns, a possibilidade de construo de um modelo completo e alternativo de
governo e de administrao pblica, superando historicamente as limitaes intrn-
secas ao NPM e SPA.
A seguir, expressamos algumas das principais caractersticas do NPM, da SPA
e da DEG; esta, seja a partir dos autores originais do termo (Dunleavy et alli, 2005),
seja atrs da sua reinterpretao e adequao realidade nacional.
O desenvolvimento de uma administrao pblica burocrtica remonta transi-
o do Estado patrimonialista para o Estado liberal e constitucional, quando da ocor-
rncia de reformas no servio pblico em pases europeus ocidentais na metade do
sculo XIX. A administrao pblica burocrtica foi adotada no intuito superar o mo-
delo de administrao das monarquias , onde constantemente o patrimnio pblico e
o privado eram envolvidos em teias de nepotismo, empreguismo e corrupo. Nesse
sentido, a administrao burocrtica moderna, racional-legal, caracterizou-se pelo sur-
gimento de uma organizao baseada em leis, regulaes e rotinas rgidas de traba-
lho, bem como formada por administradores prossionais, especialmente recrutados
e treinados, que respondem de forma imparcial aos polticos, de modo a assegurar um
mnimo de estabilidade e continuidade s atividades da administrao. As decises
so centralizadas no topo da estrutura hierrquica, denindo relaes de autoridade
e subordinao. No tocante prestao de servios, a regra da administrao pblica
burocrtica a especializao, a departamentalizao e a padronizao (Schelin, 2007),
impondo um tratamento equitativo e isonmico a todos os cidados.
O modelo burocrtico de administrao serviu tanto aos Estados liberais, ainda
no-democrticos, do sculo XIX, como ao Estado liberal-democrtico. No sculo
XX, foi adotado pelo Estado de Bem-Estar Social, keynesiano, o qual desempenhou
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o papel no apenas de produtor de um grande leque de servios pblicos, mas tam-
bm de regulador e protetor da economia nacional. Como resultado, a teia da buro-
cratizao foi estendida a um grande nmero de domnios da atuao estatal.
No entanto, a crise econmica que abateu os pases capitalistas ocidentais no
nal da dcada de 1970, incio de 1980, no tardaria muito para traduzir-se em uma
crise do modelo de Estado de Bem-Estar, keynesiano e burocrtico, e a necessidade de
sua reforma entrou na pauta to logo se iniciaram os anos 1990. Alm da crise scal, o
nal da Guerra Fria e a exploso da dinmica dos mercados internacionais reduziram
a autonomia dos Estados em formular e implementar polticas pblicas. Novos atores
surgiram no cenrio nacional e internacional, e o tamanho da mquina burocrtica
passou a ser visto pelos neoconservadores como um impeditivo capacidade estatal
em responder s demandas de cidados, empresas e demais interessados.
Com vistas a enfrentar esse ambiente dinmico e de constantes transformaes
e a combater a crise scal herdada do Estado de Bem-Estar Social, o Novo Geren-
cialismo Pblico (NPM) foi apresentado como a soluo da Nova Direita para des-
travar e racionalizar a mquina burocrtica que se desenvolvera ao longo do sculo
XX, considerada excessivamente grande, ineciente, cara e, assim, incapaz de prover
servios de maneira eciente (Bonina e Cordella, 2008). O NPM fundamenta-se na
crtica ao tamanho do setor pblico e ao ineciente comportamento de maximizar or-
amentos, levado a cabo pelas burocracias governamentais. Importando modelos de
sucesso do setor privado, fundamentados no gerencialismo contemporneo
9
, o NPM
emprega uma srie de medidas que buscam a melhoria da performance e da ecincia
do setor pblico, com base no atendimento de resultados.
O Novo Gerencialismo Pblico foi difundido a partir da obra de Osborne e
Gaebler (1992), segundo os quais era necessrio reinventar o governo, alterando o foco
da departamentalizao e centralizao do modelo burocrtico em direo descen-
tralizao, focada no cliente-cidado. A descentralizao tomou forma tanto a partir
do ponto de vista poltico (transferindo recursos e competncias aos nveis polticos
regionais e locais), como a partir do espectro da administrao, atravs da delega-
o de autoridade para os gestores, transformados em gerentes, cada vez mais au-
tnomos. Firmou-se, assim, a separao no s entre poltica e administrao, mas
tambm entre deciso e gesto, relegando ao pice estratgico da organizao um
controle ativo e discricionrio das decises (free to manage) (Hughes, 1991).
O NPM redene os diferentes papis exercidos pelo Estado na economia: com-
prador, prestador, contratante, regulador e rbitro. Ademais, dene-se a existncia
de trs grandes atores: (1) o governo, (2) os gerentes de cada rgo, (3) os fornece-
dores do mercado, alm de um quarto, representado pelos cidados e a populao
(Lane, 2000). Em seu modelo puro, o NPM prope que o governo e os gerentes atuem
do lado da demanda, a qual ser atendida atravs de contrato com um fornecedor
(selecionado de modo competitivo e em condies de igualdade) que apresentar o
9
Para um panorama geral a respeito da evoluo do gerencialismo puro em direo ao NPM, ver
Abrucio (1997).
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menor custo, mas mesma qualidade dos servios. Assim, o Novo Gerencialismo P-
blico promoveu a separao tambm da prestao e da produo de servios e bens
pblicos, de modo a ganhar ecincia atravs da competio e dos contratos de curto
prazo, mais exveis e formados tanto interna quanto externamente ao setor pblico
(Hughes, 1991). Com efeito, algumas reas antes sob responsabilidade do setor p-
blico acabaram sendo privatizadas, reduzindo-se as reas nucleares da administra-
o (Dunleavy et alli, 2005; Bresser Pereira, 1995).
Em sntese, o NPM apresenta-se como uma coletnea de prticas que, de ma-
neira geral, podem ser enquadradas em torno de trs temas principais: a desagre-
gao, o sistema de incentivos e a competio (Dunleavy et alli, 2005, 2006). A de-
sagregao compreende a repartio do setor pblico fortemente hierarquizado em
estruturas divisionais
10
amplas e menos verticalizadas, personicadas nas agncias
executivas, que so unidades menores, mais fceis de serem gerenciadas (Bresser
Pereira, 1995) processo que cou conhecido por agencializao (Criado, Araujo e
Serra, 2002). Outras prticas caractersticas do NPM esto relacionadas alocao
de metas e responsabilidades (Hughes, 1991), medidas por elementos microecon-
micos de desempenho e acompanhadas de um sistema de incentivos correspondente.
O controle a partir dos resultados e da prestao de contas condiciona a alocao de
recursos e recompensas entre rgos e funcionrios da administrao
11
. Por m, o
NPM estabeleceu a competio no setor pblico, no intuito de que as novas formas
de aquisio e a maior competio entre fornecedores permitissem que os recursos
pblicos fossem alocados de maneira mais eciente (Lane, 2000).
Como visto, politicamente, o NPM serviu para instrumentalizar polticas e
aes da Nova Direita e do neo-conservadorismo dos anos 1980, bem como do neo-
liberalismo, nos anos 1990 (Lane, 2000). O NPM foi implantado no Reino Unido, no
governo de Margareth Thatcher, com modelos reexos na Austrlia e, sobretudo, na
Nova Zelndia. Mais tarde, o NPM chegaria aos Estados Unidos (por meio da Na-
tional Performance Review, de 1993, no Governo Clinton), Escandinvia e a alguns
pases da Europa continental (Lane, 2000). Na Amrica Latina, as prticas gerencia-
listas foram aplicadas com maior ou menos intensidade, havendo permeado o setor
pblico atravs dos programas de ajuste estrutural promovidos pelo Banco Mundial
e pelo Fundo Monetrio Internacional, em resposta crise scal sofrida nos anos
10
Henry Mintzberg, terico das organizaes administrativas, classica as conguraes estruturais
das organizaes segundo a existncia e predominncia das cinco macrofunes organizativas,
quais sejam: ncleo de operaes, pice estratgico, linha mdia, tecnoestrutura e apoio. Assim,
temos as estruturas simples, a burocracia maquinal (caracterstica da administrao pblica bu-
rocrtica), a burocracia prossional, a adocracia e as formas divisionais. So estas formas a que
o NPM faz referncia. Consistem em entidades semi-autnomas (as agncias) acopladas a um
pice ou sede central. Por sua vez, cada agncia possui, em sua linha mdia, pequenas burocracias
maquinais que desempenham as funes que lhes cabem. Assemelham-se s formas organizativas
adotadas por grandes holdings, que detm diferentes braos operativos que se reportam a uma
sede central. Para saber mais sobre as estruturas organizativas, ver Mintzberg (2009).
11
Os indicadores de desempenho promovidos pelo NPM geralmente e preferencialmente so ex-
pressos em termos quantitativos e no qualitativos, como o so as normas (de padres implcitos
e, por vezes, subjetivos) editadas pelas administraes burocrticas (Criado, Arajo e Serna, 2002).
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1980 (Milani e Solins, 2002) e, mais tarde, pelas reformas de segunda gerao
focada no downsizing (reduo do aparelho) e na reforma do servio pblico (Bresser
Pereira, 2002).
No entanto, Dunleavy et alli (2005, 2006) armam que a adoo dos postula-
dos gerencialistas no setor pblico (sobretudo na Inglaterra, onde foram aplicados
em sua forma mais pura) gerou uma srie de empecilhos operao e realizao
dos objetivos da Administrao. Os autores citam a proliferao de quase-agncias
governamentais com sistemas hierrquicos e de gesto interna independentes uns
dos outros, o que acabou recriando ilhas burocrticas, resistentes ao trabalho inter e
transorganizacional. Esse fato acabou alimentando uma varivel irracional, na me-
dida em que levou duplicao de esforos, processos e sistemas (fsicos e tecnol-
gicos), que melhor funcionariam se integrados ao longo do conjunto da Administra-
o. Dessa forma, houve uma ampliao dos custos de transao (e no o contrrio),
tanto na interao entre os rgos governamentais, quanto na interao governo e
sociedade a qual, inclusive, teve sua ao coletiva dicultada devido proliferao
de centros de ao e deciso governamental (Dunleavy et alli, 2005). Alm disso, a
fragmentao da administrao pblica acabou criando identidades organizacionais
prprias em cada rgo, gerando conitos de interesse e diminuindo a eccia do
setor como um todo. Essa realidade, somada disputa por recursos, levou a um des-
vio de foco no sentido do cumprimento das metas internas de cada rgos, ao invs
da busca pelo atendimento dos objetivos institucionais do governo como um todo
(Dunleavy et alli, 2005, 2006).
Para Bonina e Cordella (2005), porm, o desvio maior do NPM no foi a pro-
liferao de quase-agncia, mas, o fato de ter-se buscado medir o desempenho e os
resultados dos rgos segundo o atendimento de metas de ecincia e perfomance,
indicadores claramente importados dos padres econmicos de operao do setor
privado. Ao faz-lo, negligenciou-se o fato de que as estratgias do setor pblico
diferem das estratgias do setor privado, uma vez que o primeiro visa criao de
valor pblico (public value); enquanto o segundo, valor privado (private value)
12
. O valor
pblico est relacionado ao atendimento dos objetivos estabelecidos pelos progra-
mas governamentais e prestao de servios pblicos ao conjunto de cidados. O
valor pblico no est, portanto, relacionado ecincia da ao da administrao pblica,
mas eccia no atendimento dos programas de governo (Bonina e Cordella, 2005:16,
traduo nossa). Ademais, tal como explicita Moore, 2005), em Estados democrticos,
os valores coletivos fundamentais a que se aspira so, sobretudo, justia, equidade
e igualdade. Esses valores no podem ser avaliados em termos de mercado que
formado por consumidores mas sim (e somente) em termos polticos, de maneira
a atender o cidado e as decises coletivas tomadas pelas instituies democrtico-
representativas
13
(Moore, 1995 apud Bonina e Cordella, 2005).
12
Esta observao complementa o debate acerca da governana de TI no setor pblico e no setor
privado, citado na seo anterior.
13
De acordo com esta viso, pode-se armar que o valor dos investimentos governamentais em TI
tambm deve ser mensurado a partir do ponto de vista de efetividade no atendimento do pblico
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Com efeito, paralelamente s prticas gerencialistas focadas na ecincia da
gesto, e como fruto da demanda por ampliao da participao da sociedade na
esfera de deciso estatal, desenvolveu-se no Reino Unido um modelo complementar
de administrao: a Governana em Rede (Network Governance) ou Administrao em
Rede. A Administrao em Rede identicada na literatura administrativa ps-buro-
crtica como um meio de articulao e coordenao dos diferentes grupos que com-
pem a rede de interesses pblicos, privados e coletivos da sociedade. No mbito
do setor pblico, a Administrao em Rede concorda com o modelo gerencialista ao
sugerir que o governo continue contando com fornecedores externos, mas a partir de
parcerias pblico-privadas, e no simplesmente a partir descentralizao, fragmen-
tao ou terceirizao. Nesse sentido, a competio e a condencialidade dos con-
tratos so substitudas pela ao conjunta de clientes e fornecedores, num modelo
de co-produo orientada no mais por regras e sob rgida superviso (caracterstica
do modelo burocrtico), mas por um senso de cultura organizacional compartilhada
(Considine e Lewis, 2003)
14
.
Na Amrica Latina, por sua vez, em resposta ao insulamento da burocracia
estatal em relao participao social, resultante dos perodos ditatoriais e das
prticas gerencialistas (Diniz, 2004), um esforo reformista desenvolveu-se, especial-
mente no Brasil, visando a romper com a forma centralizada e autoritria de exerccio
do poder pblico (Paes de Paula, 2005: 39). Sem propor, de fato, um novo modelo
de organizao administrativa do aparelho de Estado, mas buscando rearticular Es-
tado e sociedade em um ambiente de democracia representativa e participativa, a
Administrao Pblica Societal (Societal Public Administration, SPA) surge como um
projeto poltico que procura ampliar a participao dos atores sociais na denio da agen-
da poltica, criando instrumentos para possibilitar um maior controle social sobre as aes
estatais e desmo nopolizando a formulao e a implementao das aes pblicas (Paes de
Paula, 2005: 39)
15
.
Como aponta Ana Paula Paes de Paula (2005b), a gesto social defendida pela
SPA rejeita as frmulas do management e tenta contemplar as peculiaridades culturais lo-
cais e as demandas de participao popular (Paes de Paula, 2005b: 52). A SPA expresso
mais concreta de uma esquerda renovada, cada vez mais ciente da no-exclusividade
a que serve a administrao, e no somente atravs de indicadores econmicos. Cabe salientar, po-
rm, que pesquisas destinadas a mensurar a percepo do pblico da vinculao entre o emprego
de recursos de TI e os ns polticos preestabelecidos so de complexa realizao, tm custo ele-
vado e devem ser realizadas em horizonte temporal maior para que tenham validade satisfatria.
14
Embora no esteja claro se o modelo de Administrao em Rede ou no um modelo alternativo
de reforma administrativa (Considine e Lewis, 2003), interessante observar que a experincia em
reas especcas de polticas pblicas (combate epidemia de AIDS, controle da poluio e gesto
de cidades) evidencia a busca por um trabalho mais cooperativo entre as agncias pblicas e pri-
vadas (Considine e Lewis, 2003). Ademais, ultrapassa a ideia de agncias como silos estanques
da administrao onde a colaborao fundamentada na autoridade ao primar pelo relaciona-
mento interagncia, pela conana dos clientes e pela cooperao e obteno de resultados a partir
de esforo conjunto (Considine e Lewis, 2003).
15
Na realidade, a SPA se apresenta antes como um modelo poltico e de desenvolvimento nacional
do que um modelo de reforma estritamente administrativa (Paes de Paula, 2005).
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Governana de TI 26
do Estado como protagonista da ao pblica. A Administrao Pblica Societal est
fortemente vinculada ao desenvolvimento das Organizaes No-Governamentais
(ONGs) e dos movimentos sociais organizados (comunidades de base, grupos de
mulheres, associaes de bairro), esferas pblicas no-estatais que, entende-se, no
dependem do suporte da representao poltica tradicional para mediar a ao po-
ltica direta dos cidados (Genro, 1997, apud Paes de Paula, 2005). A SPA defende a
co-gesto e a participao dos cidados nas decises pblicas
16
, de maneira tanto
a empoderar
17
os atores sociais nos processos de tomada de deciso em polticas
pblicas, quanto a responsabilizar os rgos governamentais e atores no sentido de
realizar as deliberaes adotadas no processo. Como produtos dessa viso, surgiram
os conselhos de gesto tripartite, as comisses de planejamento e outras formas es-
peccas de representao, sobretudo no nvel local e estadual.
De fato, a Administrao Pblica Societal pe em evidncia a retomada do
debate acerca da governana
18
em sentido mais amplo, para alm do conceito de
boa governana, apregoado pelos defensores do gerencialismo
19
. Como adver-
te Milani e Solins (2002), falar de governana apenas no quadro da gesto e da
participao, sem referenciar o papel do Estado, tornou o termo uma ferramenta
tecnocrtica de especialistas econmicos e nanceiros, atravs da promoo da go-
vernana corporativa no setor pblico. Para alm dessa viso, a governana tem
sido tratada por organismos como o Banco Mundial e o Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento como um meio de reforar as instituies da socie-
dade civil e tornar os governos mais abertos, responsveis, transparentes e democrticos
(Medeiros e Guimares, 2005: 453). Somando esta denio aos preceitos da SPA,
houve a construo de uma ideia de governana responsiva, caracterizada pela
relao de empoderamento entre os cidados e o Estado; seus princpios orientadores so
a respon sabilizao, a transparncia e a participao [e] a responsividade (Braga et alli,
2008: 8)
20
.
justamente essa relao entre a administrao pblica e a sociedade civil
bem como a relao entre a administrao pblica, o setor privado e o terceiro setor
que vem sendo transformada com o advento das novas Tecnologias de Informao
16
O Oramento Participativo, adotado no municpio de Porto Alegre (RS Brasil) o expoente desse
desenvolvimento.
17
Por empoderar o cidado entende-se a promoo de igualdade de capacidades dos atores em partici-
par dos processos de deciso (Lubambo e Coelho, 2005). Para tanto, a SPA reconhece a necessidade
de transpor duas classes de diculdades principais: a ao coletiva (custo de oportunidade de
participao, baixo nvel de informao dos atores sociais, baixo poder de barganha das classes
sociais mais pobres, baixa efetividade das instituies polticas) e o controle social (falta de acesso
s informaes governamentais por parte dos atores sociais).
18
Para um relato das origens do debate sobre as governanas, ver Milani e Solins (2002).
19
Ideias de boa governana estiveram bastante presentes nos discursos gerencialistas, sobretudo na d-
cada de 1990, e fazem referncia condio dos direitos individuais de propriedade, inviolabilidade,
igualdade, compensao dentro da lei e participao em tomada de deciso coletiva (OCDE, 2005).
20
O debate acerca do Novo Gerencialismo Pblico e da Administrao Pblica Societal ainda est
em aberto, e o presente texto serve-se desse fato para explorar e avanar a discusso. Para maiores
informaes acerca do debate no Brasil, ver: Paes de Paula (2005b) e Bresser Pereira (2005).
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e da Comunicao. As TIC facilitam e ampliam as transaes, os uxos e as ligaes
existentes nas redes de atores que compe e transacionam com a esfera pblico-
estatal. Assim, a ideia de governana responsiva
desponta em paralelo com formas inditas de pensar e agir, apoiadas nas
modernas TIC, tornando possvel um processo de deciso mais informado e trans-
parente. Alm disso, o uso dessas tecnologias permite uma interface governo-
cidado de mo dupla, via sistemas de comunicao eletrnica e transaes segu-
ras no fornecimento de servios e integrao interorganizacional, possibilitando
ao usurio resolver mltiplos problemas em um nico ponto de acesso virtual,
com im plicaes na responsividade e responsabilizao governamentais (Braga
et alli, 2008: 8).
Embora j faa alguns anos que governos comearam a operar servios p-
blicos e outras atividades atravs de mdias tradicionais (televiso, rdio, jornais),
a novidade reside nas possibilidades criadas pelos novos espaos de interao dis-
ponibilizados pela Internet. A Internet transformadora, pois permite que qualquer
pessoa ou entidade publique informaes e contedos, a ponto de mudar a relao
de poder na esfera pblica: [a Internet] mune lderes polticos com novas rotas para
o poder. Ela mune cidados com novas formas de se fazerem expressar (Naes Unidas,
2010: 84, traduo nossa).
Com efeito, o avano tecnolgico observado a partir do nal da dcada de 1990
e o conseguinte aumento do nmero de canais de comunicao e interao entre a
administrao e os administrados (e entre as prprias entidades da esfera adminis-
trativa) tm imposto a necessidade de reestruturar o emprego dos recursos de TIC
nos governos (Garson, 2007). H a necessidade tanto de incorporar novos servios
e tecnologias de maneira a ampliar a ecincia da administrao pblica, quanto de
atender novas demandas informacionais geradas por uma populao cada vez mais
atenta aos seus direitos de cidadania (Cepik, Eklund e Eisenberg, 2001).
Essa transformao reete-se na estrutura do Estado e de seu aparelho
(Fountain, 2001; Dunleavy et alli, 2005), bem como no processo de formulao de
polticas pblicas, ao ampliarem-se as possibilidades e oportunidades de reali-
zao da governana. Por conseguinte, a popularizao da Internet e das demais
TIC, especialmente num contexto de convergncia tecnolgica
21
, tem marcado o
desenvolvimento de um novo quadro de referncia para a administrao pblica.
O crescimento do uso da rede mundial de computadores, do e-mail, da Web e das
TIC em geral na Era Digital passou a modicar tanto os processos levados a cabo
21 Cada vez mais o tema da convergncia tecnolgica debatido, seja no setor privado, seja no setor
pblico. A convergncia tecnolgica refere-se, de uma maneira geral, tendncia de utilizao
de uma nica infraestrutura de tecnologia para prover servios que, anteriormente, requeriam
equipamentos, canais de comunicao, protocolos e padres independentes. O objetivo via-
bilizar o acesso dos usurios s informaes em qualquer lugar e atravs de qualquer meio de
comunicao.
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na retaguarda administrativa (atrs do balco ou back-o ce), quanto as formas de
relacionamento entre o governo e a sociedade. As TIC so essenciais nesse novo
modelo de administrao, uma vez que permitem no apenas a melhor alocao
dos recursos pblicos e a intercomunicao entre os rgos governamentais e ato-
res sociais, mas tambm o redesenho de processos de governo
22
, de modo a atender
as necessidades dos usurios e a ampliar os meios de acesso aos servios pblicos
e prpria administrao. As TIC deixaram de ser vistas apenas como ferramen-
tas auxiliares e passaram a desempenhar um papel fundamental
23
na busca pela
ampliao da eccia da administrao pblica, com possveis impactos sobre a
capacidade estatal em entregar servios e reforar o papel do Estado, a cidadania
e a participao democrtica. O Estado tem diante de si, portanto, um modelo de
administrao pblica ps-NPM, qual seja: a Governana da Era Digital (Digital
Era Governance, DEG).
O termo Governana da Era Digital foi cunhado por Dunleavy et alli (2005),
pesquisadores da London School of Economics and Political Science e do Oxford
Internet Institute. Compreende uma srie de prticas e temas que visam a reverter e/
ou superar os problemas e as contradies legados por pases que, como a Inglaterra,
aplicaram o Novo Gerencialismo Pblico como resposta crise do Estado keynesia-
no-burocrtico. Envolve a reintegrao de funes antes fragmentadas em inmeras
agncias, o redesenho de processos de governo a partir de uma tica baseada nas ne-
cessidades dos usurios nais dos bens e servios pblicos, bem como trata da trans-
formao (e no apenas suplementao) de processos convencionais por alternativas
totalmente digitais. A DEG compreende, assim, um conjunto complexo de mudanas
22
A TIC apia e potencializa melhorias de qualidade nos servios pblicos oferecidos nos moldes
tradicionais. A primeira tentao no sentido de empreg-las foi de automatizar processos rotinei-
ros em papel, atravs de sistemas de informao, e/ou transferi-los para meios eletrnicos na web,
sem reetir sobre a lgica dos procedimentos em si. No entanto, o salto qualitativo de que trata-
mos hoje se d na medida em que so repensados os processos, de modo a aproveitar ao mximo
as potencialidades das TIC para a promoo de servios mais ecazes. H tempos a reorganizao
de processos e estruturas administrativas uma medida adotada por empresas privadas, realiza-
da sob a concepo de reengenharia dos processos de negcio (Business Process Reengineering- BPR).
Porm, uma vez que tratamos da Administrao Pblica, que lida com cidados e demais usurios
(e no clientes e consumidores), uma abordagem mais adequada seria tratar o tema como reen-
genharia dos processos de governo (Government Process Reengineering - GPR) (Fugini, Maggiolini,
Pagamici, 2005). Nesse sentido, utilizaremos aqui os termos processos de governo e usurios, em
oposio tica gerencialista empresarial de processos de negcio e clientes. Ademais, outra opo
terminolgica foi feita ao buscar traduzir business como atividades nalsticas da administrao. Por
tratar-se de um tema novo, que dispe ainda de pouca literatura em lngua portuguesa, essas e
outras opes terminolgicas e de traduo sero feitas ao longo do livro, acompanhadas de notas
de rodap explicativas, quando couberem.
23
As TIC so empregadas de maneira inovadora na Administrao Pblica na Era Digital. Ao lon-
go da dcada de 1990, quando primaram as prticas gerencialistas, as TIC tiveram um impacto
bastante limitado, uma vez que foram adaptadas a processos e culturas organizacionais pr-exis-
tentes, servindo antes para automatizar rotinas j consolidadas. Embora os rgos governamen-
tais tenham tornado-se altamente dependentes da infraestrutura de TIC para suas atividades, as
formas de operao no sofreram alteraes signicativas. Por sua vez, o novo enfoque, que tem
se desenvolvido no incio na presente dcada, delega um papel central e transformador s TIC e
aos prossionais da rea.
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no sentido de um governo mais gil e focado no usurio, abrindo a possibilidade de
que cidados e empresas facilmente orientem e monitorem o processamento de suas
demandas junto administrao, atravs do uso das TIC. A DEG benecia-se de fer-
ramentas de TIC que possam ajudar a realizar algumas prticas bem-sucedidas do
NPM, como a accountability e a exibilidade, enquanto evita os efeitos colaterais da
fragmentao resultante da experincia gerencialista
24
(Hanna, 2010).
Para Dunleavy et alli (2006), as mudanas trazidas pela Governana da Era
Digital podem ser consideradas sob trs aspectos principais: (1) a reintegrao, (2)
o desenvolvimento de uma viso holstica de administrao, baseada nas necessi-
dades dos usurios, e (3) as transformaes trazidas pela digitalizao, com o surgi-
mento de instituies digitais. A reintegrao (reintegration) uma espcie de reao
aos problemas que emergiram com as prticas gerencialistas, e onde se encontram
as oportunidades-chave desse novo enfoque. Os demais aspectos, a viso holstica
baseada nas necessidades (needs-based holism) e a trans formaes da digitalizao
(digitization changes), so tangenciais s prticas do Geren cialismo, uma vez que
propem uma orientao um tanto distinta quela (Dunleavy et alli, 2005; Dunlea-
vy et alli, 2006).
A reintegrao compreende o processo de reagrupar os diversos elementos
que o Novo Gerencialismo Pblico separou em estruturas divisionais distintas ao
longo do setor pblico. Dessa maneira, visa-se retirar do cidado e dos usurios
dos servios pblicos o nus de ter que perseguir de rgo em rgo as inmeras
etapas de realizao de um processo de governo. Para tanto, busca-se reintegrar
funes diversas e grupos de competncias que foram fragmentados em vrios
rgos com funes limitadas e espalhados por complexas redes interorganiza-
cionais.
O objetivo [...] reduzir as ilhas burocrticas verticais [vertical stovepipes]
que existem entre os governos federais, estaduais e locais em relao ao acesso
informao, bem como incentivar o compartilhamento de dados em todos os
ramos e nveis de governo, a fim de promover a coordenao e colaborao (Sche-
lin, 2007: 116, traduo nossa).
Nesse processo, as TIC apresentam grande potencial de desenvolvimento, ao passo
que viabilizam a integrao, a comunicao e a interoperabilidade dos diversos r-
gos e sistemas de informao governamentais de forma mais uida.
24
H de se frisar que a DEG no um movimento oposto ao NPM. Algumas prticas gerencialistas
permanecem se desenvolvendo a par desse novo modelo, uma vez que sua utilidade ainda no
fora seriamente questionada e invalidada. Dentre essas prticas, tm-se: medidas de desempe-
nho, ranking de desempenho das agncias/rgos, servios orientados ao cliente, controle dos
recursos pelo usurio, taxa de retorno e de desconto unicada, desen volvimento de mecanismos
tecnolgicos de cobrana, avaliar os direitos de propriedade do setor pblico e dividendos de
ecincia obrigatrios (Dunleavy et alli, 2005).
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Dentre os componentes-chave da reintegrao, a governana integrada (joined-
up governance, JUG) destaca-se, na medida em que busca reverter a agencializao e
realizar grandes fuses de funes e processos em rgo centrais amplos, capazes
de coordenar e executar aes complexas e de grande escala
25
. Tem por trs a neces-
sria convergncia das TIC para viabilizar a comunicao e a interao necessrias
entre os rgos. Por meio da DEG, busca-se simplicar a rede sobre a qual opera o
setor pblico (network simplication), aperfeioando a viso geral da administrao e
dos regulamentos que a sustentam, de modo a evitar a criao de equipes de gesto
em vrias reas polticas altamente balcanizadas o que diculta o tratamento e a
coordenao das polticas pblicas e das atividades nalsticas da administrao. O
restabelecimento de processos centrais (reinstating central processes) tambm perse-
guido a m de que sejam eliminada a duplicao de procedimentos e as hierarquias
com funes genricas similares, resultantes do NPM (Dunleavy et alli, 2005, 2006).
O segundo aspecto da Governana da Era Digital compreende uma viso ho-
lstica da administrao pblica, desenhada a partir das demandas dos usurios dos
servios pblicos (cidados, empresas, organizaes, etc.). Prope uma administra-
o voltada para fora (para as necessidades dos usurios) e no mais voltada para a
gesto dos processos internos de cada rgo. Mais ampla que a governana integra-
da proposta pela reintegrao, a viso holstica recai sobre todas as redes envolvidas
no setor pblico e prev novas e amplas macroestruturas de ao. Para realizar essa
concepo, faz-se necessria a reengenharia completa de processos de governo (ex-
tirpando etapas, custos de conformidade, listas de checagem e formulrios desne-
cessrios), bem como mudanas nos estilos de gesto e no tratamento dos sistemas
de informao. Nessa linha, demanda-se tambm um compromisso por parte dos
rgos governamentais de reutilizarem as informaes j coletadas de usurios, ao
invs de recolherem a mesma informao vrias vezes tal como acontece com as
formas gerencialistas, que detm sistemas de informao fragmentados, que no se
comunicam. Essa viso holstica sustenta-se sobre sistemas inteligentes de armaze-
namento de dados (data warehousing), que disponibilizam as informaes e os ser-
vios aos cidados de maneira pr-ativa, atravs do emprego de algoritmos viveis
que relacionam os inmeros dados dos usurios e os servios pblicos existentes
(Dunleavy et alli, 2005, 2006).
A viso holstica da DEG compreende a progressiva transio para um modelo
de prestao de servios do tipo parada nica (one-stop provision), o qual assume
vrias formas: os balces nicos (one-stop shops), onde vrios servios pblicos so
prestados pela mesma equipe, co-localizada; as janelas nicas (one-stop windows),
onde somente a interface do cliente est integrada; e os servios integrados em rede
(web-integrated services), onde a interface do usurio e os processos levados ao cabo
para a realizao dos servios so integrados em rede, sendo essencialmente eletr-
25
Como exemplo, cita-se a criao do Departamento de Segurana Interna dos Estados Unidos (De-
partment of Homeland Security), uma resposta s decincias anteriores da fragmentao das
agncias, evidenciadas quando da diculdade em responder de forma rpida e coordenada aos
ataques terroristas de 11 de setembro (Dunleavy et alli, 2005).
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nicos. O objetivo reduzir o nus que recai sobre os cidados ou empresas, fazendo
com que os vrios rgos trabalhem conjuntamente e de forma pr-ativa, operando
processos independentemente das fronteiras organizacionais e resolvendo os pro-
blemas de duplicao.
O terceiro e ltimo aspecto da Governana da Era Digital refere-se diretamente
ao uso da web e da Internet pelos governos. A digitalizao prev que os canais eletr-
nicos (muitos dos quais foram criados de forma isolada ao longo da dcada de 1990)
deixem de ser vistos apenas como complementares aos canais convencionais, haven-
do a transio para operaes totalmente digitais (Dunleavy et alli, 2005), a ponto de
superar o problema dos sistemas duplos (two systems problem) (West, 2005). Surgem,
assim, os servios eletrnicos (e-servios) e as novas formas de automatizao de
processos, que eliminam a intermediao humana (zero touch technologies, ZTT), em
substituio aos servios realizados presencialmente. A digitalizao compreende
tambm o desenvolvimento de mecanismos eletrnicos que possibilitam aos usu-
rios auto-executar suas demandas por processos e servios pblicos, facilitando uma
administrao pblica isocrtica (Dunleavy et alli, 2006)
26
.
A partir da denio da DEG e de seus elementos constitutivos tal como apre-
sentados por Dunleavy et alli (2006), pretende-se fazer uso do termo e de sua concep-
o sem, contudo, restringi-los mera reestruturao das operaes do aparelho do
Estado. A Governana da Era Digital por ns compreendida como um referencial
que vai alm da superao das contradies do NPM e adere s crticas feitas pela
SPA ao modelo gerencial-liberal. A DEG aqui apresentada como um modelo de
governana mais completo e transformador da Administrao Pblica, baseado for-
temente nas possibilidades e alternativas criadas pelas Tecnologias de Informao
e Comunicao. A DEG rearma o papel fundamental do Estado na gesto pblica,
buscando tanto uma maior ecincia de suas operaes quanto uma ampliao das
oportunidades de participao popular no processo de formulao e elaborao de
polticas pblicas. A DEG entendida, enm, como um conjunto de prticas que
visam reestruturar a Administrao Pblica de maneira a fazer frente dinmica do
Estado, da sociedade e do mercado contemporneos, bem como assegurar a sobera-
nia e a participao popular, em importante momento de consolidao democrtica.
Dessa forma, a verdadeira e completa transformao que a DEG prope apenas
ser realizada se forem considerados e articulados os postulados de participao po-
pular da SPA. Em consonncia com essa viso, Hanna (2010) aponta que os governos
cada vez mais tero que se guiar segundo trs pilares principais: (1) a personalizao
de servios pblicos, cujo valor depender do grau de atendimento das necessidades
especcas de cada usurio; (2) a co-criao exercida entre administrao e usurios,
onde ambos adicionaro contedo e valor aos servios, diretamente ou atravs do
uso de comunidades e redes sociais (avanando a ideia de governo centrado no ci-
26
Para uma descrio detalhada dos componentes da Governana da Era Digital segundo seus auto-
res originais, ver Dunleavy et alli (2006, 2010).
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dado, citizen-centric, para governo conduzido pelo cidado, citizen-driven), e (3) a
criao de parcerias entre governo e demais organizaes.
27
Alm disso, uma ressalva deve ser feita: a nfase da DEG relaciona-se com o
rearranjo (reintegrao, abordagem holstica e digitalizao) da administrao p-
blica com a nalidade de inovar as formas de prestao dos servios pblicos. Isso,
por si s, no permite que sejam exploradas todas as possibilidades de transforma-
o, inerentes s TIC, que podem ser empregadas a partir de modelos de gover-
nana moldados em torno de canais de comunicao/interao governo-sociedade
que ampliem a participao democrtica. Para tanto essa transformao demanda o
desenvolvimento de projetos destinados a difundir infor mao e garantir a capaci-
tao dos usurios/cidados, de modo a habilit-los ao uso das TIC e dos canais de
participao de modo que possam benciar-se das reformas propostas pela DEG. Os
projetos de incluso digital inserem-se nessa tica mas devem ser trabalhados com
ateno, para que no se limitem mera ampliao do acesso infraestrutura, sem
a devida capacitao.
Portanto, longe de um determinismo tecnolgico, as grandes transformaes
s sero alcanadas se acompanhadas por mudanas organizacionais e culturais,
seja dentro da administrao, seja no com portamento da sociedade civil campo
esse onde as mudanas tecnolgicas tm um papel apenas indutor (Dunleavy et
alli, 2005). Com efeito, as primeiras e principais barreiras encontradas para a rea-
lizao da Governana da Era Digital, sobretudo do ideal de um governo integra-
do e voltado s necessidades do cidado, no so barreiras tecnolgicas, mas sim
institucionais. Instituies especializadas e novas competncias so pr-requisitos
para se criar, adquirir, adaptar, difundir e utilizar as novas tecnologias, bem como
para sincroniz-las s reformas administrativas, aos investimentos, s inovaes em
matria de governana e de gesto e s mudanas organizacionais correspondentes
(Hanna, 2007).
27
Na realidade, para alm da Governana da Era Digital, Hanna (2010) enquadra esse novo enfoque
de administrao pblica e de sua relao com a sociedade dentro de um espectro de mudanas
mais amplas, ao qual se atribui o ttulo de e-transformao (e-transformation), ou ainda e-desen-
volvimento (e-development). Trata-se, portanto, no apenas de um modelo de administrao, mas
de um modelo de desenvolvimento, que tem as TIC como seu elemento indutor. Mais abrangente
que a Governana da Era Digital, a e-transformao transpassa e extravasa as fronteiras da admi-
nistrao pblica, promovendo mudanas na economia e na sociedade como um todo.A e-trans-
formao envolve uma srie de elementos. Tal como a DEG, contm elementos de governana,
ao passo que requer o envolvimento e a participao dos mais diversos atores na consecuo da
estrutura institucional e das polticas pblicas de incentivo ao uso e produo de TIC. Para tanto,
governos devem promover aes no sentido da e-transformao no s no interior da administra-
o pblica, mas tambm na sociedade. A criao de programas de educao tecnolgica uma
dessas aes, e visa a atender a crescente demanda por recursos humanos capazes de fazer uso das
novas tecnologias, tanto dentro da administrao, como na sociedade civil. Incentivar a indstria
de TIC nacional tambm fundamental, tanto para alimentar a economia domstica como para
abastecer a crescente demanda por aplicaes de sofwares. A criao de ampla infraestrutura de
telecomunicaes outro pr-requisito para o e-desenvolvimento, a m de que se torne possvel
prover acesso Internet e s ferramentas de TIC a preos acessveis (Hanna, 2010).
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Deve-se ter em mente que a reestruturao das burocracias governa mentais e a
melhora e reengenharia da entrega de servios pblicos so questes admi nistrativas
e gerenciais, e no questes tcnicas. Mudanas organizacionais estabelecem novas
regras para as rotinas dos processos de trabalho e respectivos comportamentos, reor-
denam (ou mesmo eliminam) fontes de poder, promovem o surgimento de novos
atores ou o desaparecimento de velhos (Dovifatet alli, 2004). Lderes competentes e
instituies dotadas de valor e estabilidade e, portanto, legitimidade so entendi-
das como fundamentais para transpor a resistncia originada em relao s mudan-
as nos processos, organizaes e distribuio do poder, bem como para gerenciar
investimentos complexos e interorgani zacionais, mudar habilidades e valores, evitar
duplicao de esforos, economizar recursos escassos; enm, manter uma viso de
transformao a longo prazo, ao passo que se trabalha com resultados concretos no
curto prazo (Hanna, 2007). A existncia de lideranas polticas
28
e prossionais (da
rea de TIC
29
ou gestores pblicos) so fatores cruciais para o sucesso deste novo mo-
delo de administrao pblica. Lderes devem assegurar que os servidores compre-
enderam e compartilham da ideia a que as transformaes da DEG so prioridade
(Rose e Grant, 2010).
Alm das lideranas, arranjos poltico-institucionais con globantes so funda-
mentais para orquestrar e coordenar as decises e as polticas pblicas em direo
Governana da Era Digital, na medida em que criam mecanismo de coordenao e
de governana dos diversos rgos e atores envolvidos no processo de transforma-
o da administrao pblica. Essas instituies so responsveis tambm por iden-
ticar, atrair e desenvolver novos lderes, que conduziro as mudanas setorialmen-
te (Hanna, 2007; Hanna, 2010), bem como por guiar atores e rgos nos processos de
reengenharia e inovao os quais geram nveis de incerteza e risco considerveis,
dado os altos e complexos investimentos em TIC. Enm, so esses arranjos institu-
cionais da Era Digital que fornecem a estratgia, os mtodos de implementao, as
28
A Governana da Era Digital no se restringe aplicao das TIC aos processos de governo, e pro-
ssionais de TIC sozinhos no conseguiro assegurar as mudanas e transformaes ne cessrias
nas rgidas culturas organizacionais que caracterizam as burocracias modernas mesmo aque-
las que passaram por processos mais profundos de reforma do Novo Gerencialismo Pblico. Ao
analisar as estruturas institucionais responsveis pelo e-desenvolvimento em vinte e sete pases,
Hanna (2007) aponta para uma tendncia no sentido de um maior engajamento institucionalizado
do presidente (ou primeiro-ministro) ou de um ministro forte (como o de nanas ou economia)
na agenda da Era Digital, atravs, sobretudo, da criao de unidades de coorde nao especcas
junto ao gabinete presidencial ou de um comit de coordenao liderado pelo primeiro ministro
ou chefe de Estado. Presidente, primeiro-ministro ou ministro tornam-se, assim, e-lderes (Hanna,
2007; Hanna, 2010).
29
Os e-lderes no se limitam s guras tradicionais da administrao pblica. Os prossionais de
TIC tm assumido um novo e relevante papel com o surgimento da Governana da Era Digital. E
no se trata apenas de um papel especicamente relacionado gesto das tecnologias e sua aplica-
o nova administrao: as potenciais transformaes da DEG exigem prossionais de TIC com
perl (e posio) de liderana e com especial conhecimento em gesto, a m de que acompanhem
e trabalhem junto aos braos polticos e executivos do governo. Denominao herdada do setor
privado, os Chief Information O cers (CIOs) representam esse novo prossional nas administra-
es pblicas (Hanna, 2007; Hanna, 2010; Rocheleau, 2006).
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ferramentas de coordenao e os mecanismos de monitoramento e avaliao dos
projetos no sentido da DEG (Hanna, 2007)
30
.
Em sntese, podemos fazer um paralelo entre o Novo Gerencialismo Pblico, a
Administrao Pblica Societal e o desenvolvimento da Governana da Era Digital
segundo mostra a Tabela 2.
Tabela 2. Comparao entre as doutrinas de administrao pblica.
Tema
Administrao
Pblica Gerencial
(NPM)
Administrao
Pblica Societal
(SPA)
A Governana
da Era Digital \
(DEG)
Projeto poltico Enfatiza a eficincia
administrativa e se
baseia no ajuste
estrutural, nas
recomendaes
de organismos
multilaterais e
no movimento
gerencialista.
Enfatiza a participa-
o social e procura
estruturar um
projeto poltico que
repense o modelo
de desenvolvimento
brasileiro, a
estrutura do
aparelho de Estado
e o paradigma de
gesto.
Enfatiza a importncia
da apreenso/uso das
TIC pelo Estado para o
aumento da capacidade
estatal e da governana
democrtica. Prioriza
a cooperao e a
colaborao das
agncias pblicas e
privadas na busca de
resultados a partir
do esforo conjunto
(Parcerias Pblico-
Privada).
Dimenses
estruturais
enfatizadas na
gesto
Dimenses
econmico-
financeira e
institucional-
administrativa.
Dimenso
sociopoltica.
Dimenses institucional-
administrativa,
sociopoltica e
econmico-financeira.
Preponderam as duas
primeiras.
30
Hanna (2007) identica seis tipos principais de instituies-chave para a implementao da e-
transformao (e-desenvolvimento) e, por conseguinte, da Governana da Era Digital: Conselho
Nacional de Alto Nvel para o e-Desenvolvimento; Comit de Gabinetes para o e-Desenvolvimen-
to; Comit Ministerial para o e-Governo; Agncia Executiva para o e-Desenvolvimento ou Agncia
de TIC; Escritrio Executivo do e-Governo; Conselho de CIOs e Quadro de CIOs do Setor Pbli-
co. Alm destas, h outros tipos de instituies, cujos papis podem vir a ser relevantes quando
da aplicao das estratgias de e-transformao e da DEG, como so as agncias reguladoras de
servios de telecomunicao. O autor adverte, no entanto, que no h um conjunto nico de insti-
tuies recomendvel a todos os pases: as estruturas so denidas e adaptadas de acordo com as
estruturas polticas bsicas e a cultura organizacional de cada pas, seu nvel de descentralizao
e de delegao do poder (Hanna, 2007; Hanna, 2010). Para saber mais sobre as e-instituies, ver
Hanna (2007).
Continua
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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro 35
Organizao
administrativa
do aparelho
do Estado
Separao entre
as atividades
exclusivas e
no exclusivas
do Estado
nos trs nveis
governamentais
No h uma
proposta para
a organizao
do aparelho do
Estado, e enfatiza
iniciativas locais
de organizao e
gesto poltica.
Estado procura
integrao/harmonia
de atividades meio
e fim que compem
os processos e aes
do Estado, inclusive
mediante o trabalho
em redes.
Abertura
das
instituies
polticas
participao
social
Participativo no
nvel do discurso,
mas centralizador
no que se refere ao
processo decisrio,
organizao
das instituies
e construo
de canais de
participao
popular.
Participativo
no nvel das
instituies,
enfatizando a
elaborao de
estruturas e canais
que viabilizem
a participao
popular.
As TIC ampliam a
possibilidade de
interao G2C, G2B,
G2G, B2G, C2G, e
abrem canais diversos
para a e-participao.
A tomada de deciso
um esforo conjunto e
coletivo. Mas o Estado
tem papel decisivo em
orquestrar o trabalho
em rede.
Abordagem
de gesto
Gerencialismo:
enfatiza a
adaptao das
recomendaes
gerencialistas para
o setor pblico.
Gesto social:
enfatiza a
elaborao de
experincias de
gesto focalizada
nas demandas
do pblico-alvo,
incluindo questes
culturais
e participativas
Governana digital
como construo
do Estado. Emprego
das TIC para otimizar
alocao de recursos,
reduzir desigualdades
e democratizar as
relaes entre o Estado
e os cidados.
Fonte: tabela elaborada pelos autores com base em PAES DE PAULA (2005), CONSINDINI e LEWIS (2003),
DUNLEAVY et alli (2006), HANNA (2010).
Consideraes Finais
No h um modelo nico de arranjo institucional que sirva a todos os pases.
No entanto, desaos comuns so apresentados a essas instituies digitais, entre os
quais se destacam: 1) a capacidade de engajar diferentes atores no desenvolvimento
e implementao de uma estratgia nacional de TIC; 2) o desenvolvimento de estru-
tura poltica e legal, bem como de padres de governo eletrnico, comrcio eletrni-
co e outras aplicaes; 3) a criao de altos postos executivos dedicados s funes
das TIC no processo de e-desenvolvimento e coordenao em mltiplos nveis (na-
cional, regional e local) e setores dos programas e estratgias; 4) a diviso de trabalho
e a coordenao das atividades entre os vrios rgos governamentais, incluindo
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a criao de estruturas interdepartamentais para a tomada de deciso coletiva; 5)
a criao de foras-tarefas e acordos de nanciamento para a implementao dos
programas que envolvam vrios rgos, e 6) a criao de mecanismos de monitora-
mento e avaliao dos projetos de e-desenvolvimento e DEG atravs dos diferentes
rgos (Hanna, 2010).
De um modo geral, portanto, os modelos institucionais vm se desenvolvendo
no sentido de viabilizar a governana das TIC e de coordenar e orientar as trans-
formaes do governo e da sociedade na Era Digital. Visa-se, portanto, superar a
fragmentao e a descentralizao promovidas pelo Novo Gerencialismo e orientar
governo e sociedade para um modelo de administrao, de governana e de desen-
volvimento integrado, inclusivo responsvel e aberto participao popular.
A partir dessa sntese terica, pode-se estudar a conduo do Brasil em direo
Governana da Era Digital. Uma tentativa nesse sentido feita no captulo a seguir,
a partir do estudo do processo de institucionalizao do Sistema de Administrao
dos Recursos de Informao e Informtica do Governo Federal (SISP), dentro do
qual vem sendo debatida a questo da governana de TI no setor pblico.
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Marco Cepik Diego Canabarro Ana Jlia Possamai
A INSTITUCIONALIZAO DO SISP
E A ERA DIGITAL NO BRASIL
Neste captulo, discute-se o processo de evoluo da institu-
cionalizao do Sistema de Administrao dos Recursos de Infor-
mao e Informtica do Governo Federal (SISP), tendo como caso
estudado o Brasil, desde a emergncia de um esboo de modelo de
gesto de TI decorrente do Plano Diretor da Reforma do Apare-
lho do Estado (PDRAE), no primeiro governo Fernando Henrique
Cardoso (1995-1998), at as mudanas introduzidas durante os dois
governos do presidente Luis Incio Lula da Silva (2003-2010).
O Decreto n 99.180 de 15 de maro de 1990
1
, responsvel
pela reorganizao e funcionamento dos rgos da Presidncia da
Repblica e dos Ministrios, instituiu o Sistema de Controle da
Informtica do Setor Pblico no Brasil, sob a responsabilidade da
Secretaria da Administrao Federal
2
. De 1990 at os dias atuais,
esse sistema passou por um progressivo processo de instituciona-
1
O Decreto foi adotado como consolidao da previso, pelo Decreto-lei 200 de
1967, da formao de sistemas de atividades auxiliares, com a nalidade de
organizar as atividades de pessoal, oramento, estatstica, administrao nanceira,
contabilidade e auditoria, e servios gerais, alm de outras atividades auxiliares comuns
a todos os rgos da Administrao que, a critrio do Poder Executivo, necessitem de
coordenao central (art. 30). No contexto da descen tralizao da execuo das
atividades da Administrao Pblica, e como forma de tentar impedir o cres-
cimento desmesurado da mquina administrativa, o Decreto-lei determina que a
Admi nistrao poder desobrigar-se de tarefas executivas, recorrendo execuo indi-
reta quando houver iniciativa privada desenvolvida e capacitada. O planejamento, co-
ordenao, superviso e controle so tarefas inerentes Administrao (art. 10, 7).
Ou seja, sempre que possvel, a Administrao dever contratar de terceiros as
atividades executivas. Essa regra est condi cionada capacidade e qualidade
do mercado, ao interesse pblico e segurana nacional (art. 10, 8).
2
A Secretaria da Administrao Nacional tinha a nalidade de realizar estudos,
formular diretrizes, orientar normativamente, planejar, coordenar, supervisionar e
controlar os assuntos referentes ao pessoal civil da Administrao Pblica Federal dire-
ta, indireta e fundacional, bem assim os referentes aos servios gerais, modernizao e
organizao administrativas e aos sistemas e servios de processamento de dados dessas
entidades (Lei 8.028 de 12 de abril de 1990, art. 15).
CAPTULO
2
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Governana de TI 38
lizao, atravs do qual sua organizao e suas aes e prticas ganharam valor e
estabilidade (Huntington, 1968; Goodin, 1996).
Em 1994, especicamente, o pas adotou o Decreto n 1.048, atravs do qual o
Sistema de Controle da Informtica do Setor Pblico ganhou sua formatao de-
nitiva como Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica,
da Admi nistrao Pblica Federal (cujo acrnimo apontado pela norma foi o de
SISP), com a nalidade de centralizar o planejamento, a coordenao, a organizao,
a operao, o controle e a superviso dos recursos de informao e informtica dos rgos e
entidades da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional, em articulao
com os demais sistemas que atuam direta ou indiretamente na gesto da informao pblica
federal. Em linhas gerais, cabe ao Sistema: (1) assegurar suporte de informao ade-
quado, dinmico, convel e ecaz APF; (2) estimular o uso racional dos recursos
de informao e informtica disponveis aos rgos governamentais, contribuindo
para incrementar a qualidade do ciclo da informao; e (3) integrar as reas de TI do
governo federal a partir da concatenao de esforos para o compartilhamento de
experincias comuns e solues adotadas.
Compem o SISP, segundo o Decreto n 1.048/94, os seguintes rgos (ver Figu-
ra 2)
3
:
Figura 2 - rgos membros do SISP.
rgo Central do Sistema, responsvel por sua coordenao e pela supervi-
so e orientao normativa a respeito de suas atividades. Segundo o decreto
de instituio do SISP, caberia ao rgo central a proposio de polticas e
3
Optou-se, na gura, por apresentar a composio atual do Sistema. A hachura nos rgos correla-
tos justica-se, porque tal categoria passou a existir apenas a partir da adoo da Estratgia Geral
de TI de 2008/2009, que ser estudada abaixo. Os rgos correlatos so aqueles criados por secre-
tarias nalsticas dos ministrios para gerir os recursos de TI quando tais secretarias decidem que
as estruturas de TI centrais dos ministrios so decitrias para atender suas necessidades
4
. No
so subordinados estrutura central de TI do Ministrio. Um exemplo dessa situao seriam as
Secretarias da Receita Federal e do Tesouro Nacional, que possuem rgos de TI mais estruturados
do que a setorial de TI do Ministrio da Fazenda. Atualmente, a composio integral do SISP pode
ser encontrada na planilha disponibilizada no stio do MP, em: htp://www.governoeletronico.gov.
br/biblioteca/arquivos/orgaos-integrantes-do-sisp. ltimo acesso em 03/08/2010.
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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro 39
diretrizes de TI a serem adotadas e implementadas no mbito da Adminis-
trao direta, autrquica e fundacional do Poder Executivo Federal.
rgos Setoriais: compostos pelas esferas de Coordenao de Moderni-
zao em Informtica das Subsecretarias de Planejamento, Oramento e
Administrao (SPOAs) dos diversos Ministrios e rgos da APF. So os
responsveis por coordenar, planejar, articular e controlar os recursos de
informao e informtica no mbito dos Ministrios ou das Secretarias da
Presidncia da Repblica; coordenar, planejar e supervisionar os sistemas
de informao no mbito dos Ministrios, das Secretarias da Presidncia da
Repblica, das autarquias e fundaes; fornecer subsdios ao rgo Central,
por intermdio da Comisso de Coordenao, para a denio e elaborao
de polticas, diretrizes e normas relativas ao Sistema; cumprir e fazer cum-
prir as polticas, diretrizes e normas emanadas do rgo Central; participar,
como membro da Comisso de Coordenao, dos encontros de trabalho,
progra mados para tratar de assuntos relacionados com o SISP.
rgos Seccionais: so representados pelas instncias que atuam na rea de
admi nistrao dos recursos de informao e informtica nas autarquias e fun-
daes. So responsveis por cumprir e fazer cumprir as polticas, diretrizes e
normas emanadas do rgo Setorial; subsidiar o rgo Setorial na elaborao
de polticas, diretrizes, normas e projetos setoriais; participar dos encontros de
trabalho programados para tratar de assuntos relacionados com o SISP.
Comisso de Coordenao: integrada por todos os representantes dos r-
gos Setoriais, sob a presidncia de um representante do rgo Central.
Responsvel por participar da elaborao e implementao das polticas,
diretrizes e normas relativas gesto dos recursos do Sistema e ao processo
normativo de compras do Governo na rea de informtica; assessorar o r-
go Central no cumprimento de suas atri buies; promover o intercmbio
de conhecimento entre seus participantes e ho mogeneizar o entendimento
das polticas, diretrizes e normas; acompanhar e avaliar os resultados da
regulamentao emanada do rgo Central e propor ajustamentos.
Vale observar que, apesar de a APF contar com empresas pblicas de informti-
ca, estas no so includas como membros do Sistema. Qualquer tipo de cooperao
que possa existir entre as empresas pblicas de informtica e os rgos do SISP,
referente administrao dos recursos de informao e de informtica, depende da
vontade poltica dos dirigentes de cada uma das reas.
4
4
Tais empresas integram, entretanto, o CEGE atravs de seus Comits Tcnicos e, com isso, pode-se
armar que j existem mecanismos que podem fomentar a convergncia das aes dos rgos do
SISP e das empresas pblicas de informtica. Porm, tal congurao institucional deve ser enten-
dida com as ressalvas que so feitas abaixo a respeito da sobreposio das competncias do Sistema
e do Comit Executivo.
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Governana de TI 40
De 1994 at os dias atuais, houve uma srie de alteraes institucionais na
Admi nistrao Pblica Federal decorrente das reformas da Administrao Pblica
no pas, espe cialmente a partir do governo de Fernando Henrique Cardoso. Como
resultado disso, com o passar do tempo, houve o alargamento do escopo das res-
ponsabilidades do SISP e a ampliao do seu papel na Governana de TI do Estado
brasileiro, especialmente a partir do segundo mandato do Presidente Lula.
O Perodo FHC (1995-2002)
Para que sejam compreendidos os estmulos e os constrangimentos institucio-
nalizao do Sistema, convm, em primeiro lugar, que sejam estudados os funda-
mentos intelectuais e poltico-ideolgicos que pautaram as reformas institudas por
FHC para, em segundo lugar, apresentar as continuidades e rupturas existentes no
Governo Lula, as quais permitem explicar o quanto se avanou para a consolidao
de um Estado digital no pas.
A redemocratizao do Brasil em 1985 e a adoo da Constituio Federal de 1988,
apesar de reverterem a experincia autoritria vivida nos anos imediatamente anterio-
res, vieram acompanhadas de ceticismo relativo reestruturao do Estado no Brasil.
Na ocasio, as condies econmicas eram desfavorveis (enorme dvida externa, ele-
vada concentrao de renda, alto nvel de desigualdade) e pressionavam o ambiente
poltico brasileiro. A inci piente reforma instituda pela recm-adotada Constituio no
havia sequer sido com pletamente implementada quando o incio dos anos 1990 foi
palco da crise de hiperinao e de uma srie de escndalos polticos de corrupo que
culminaram com o impeachment do Presidente Fernando Collor (Melo & Saz, 2007).
Arma-se que o enfrentamento de crises e esforos no sentido de redenio das bases
do desenvolvimento brasileiro foram [sempre] acompanhadas de mudanas estruturais no
Estado (Simes Visentini, 2006:12). Especialmente no que diz respeito ao perodo
compreendido entre 1979 e 1994, as mudanas estruturais voltaram-se para redenir
o papel do Estado na produo de bens e na prestao de servios pblicos, bem
como a reorganizar e a buscar fortalecer as atividades governamentais.
5
As crises
vividas no pas no incio da Nova Repblica foram apontadas como sendo resultado
direto da crise maior que vivia o Estado brasileiro, pois
em razo do modelo de desenvolvimento que Governos anteriores
adotaram, o Estado desviou-se de suas funes bsicas para ampliar sua
presena no setor produtivo, o que acarretou, alm da gradual dete riorao
dos servios pblicos, a que recorre, em particular, a parcela menos favore-
5
Em anexo, traz-se uma tabela com o rol de medidas adotadas no perodo em questo, com a descri-
o sumria dos objetivos pretendidos para cada uma delas.
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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro 41
cida da populao, o agravamento da crise fiscal e, por con seqncia, da
inflao (Brasil, 1995).
6

A partir dessa premissa, o governo de Fernando Henrique, dando continuidade
inexo operada no perodo Collor (de abandono de um modelo desenvolvimentista
de Estado em direo ao Estado mnimo neoliberal)
7
, props uma reforma do Estado
brasileiro, visando denio da rea de atuao do Estado e da administrao pbli-
ca, desregula mentao e reforma poltica. A partir de sete linhas de aes, a reforma
seria implementada segundo um plano abrangente intitulado Plano Diretor da Refor-
ma do Aparelho do Estado (PDRAE) (Brasil, 1995) (ver Figura 3).
Figura 3 - Eixos da reforma administrativa proposta pelo PDRAE
Especicamente no que diz respeito administrao pblica, o PDRAE
6
Para um panorama crtico abrangente em relao ao perodo apontado por Cardoso como sendo
crucial para o entendimento das crises vividas pelo Brasil no nal do sculo XX, ver LIMA Jr (1998).
Para uma compreenso maior a respeito da crise do Estado de Bem-Estar Social intensicada a
partir da dcada de 1970, ver BRENNER (1998).
7
Como alerta Visentini (2006:110) ao diferenciar as supostas concepes distintas do gerencialismo
puro (correspondente ao neoliberalismo propriamente dito), as novas concepes mais voltadas para
a organizao do setor pblico e para a prestao dos servios pblicos caracterizariam melhor o modelo ge-
rencial e constituiriam uma alternativa crtica ao modelo neoliberal, por preconizar a existncia de um Estado
atuante. O PDRAE adota essa linha de raciocnio. Alis, com fundamento nessa diferenciao, na verdade
uma transposio da ideia de oposio entre Estado e mercado como esferas separadas do poltico e do econ-
mico, que o PDRAE arma ter como objetivo o fortalecimento do Estado e no sua minimizao. (...) Isso no
signica, porm, que o modelo gerencial seja oposto ao modelo neoliberal. Aquele, ao revs, sucessor desse. O
gerencialismo puro ou neoliberal critica o protecionismo estatal e a interveno direta do Estado na economia;
e o gerencialismo, partindo da crtica neoliberal, adota uma posio construtiva, admitindo como necessria a
atividade estatal para realizar determinadas funes. No caso brasileiro, um bom exemplo da atividade
estatal acima descrita pode ser obtido a partir do estudo do histrico da Telebrs. Disponvel em:
htp://www.telebras.com.br/historico.html. ltimo acesso em 20/10/2010.
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pretendeu uma administrao pblica gerencial e teve como caracters-
ticas bsicas a preocupao com a eficincia e a efetividade da mquina ad-
ministrativa, com a descentralizao e com a implantao de controles geren-
ciais, a melhoria da capacidade da burocracia e a democratizao da gesto
orientada ao cidado, com mecanismos de transparncia e controle social.
Foi criado o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE), cujas
aes priorizavam a reforma administrativa (Chahin et al., 2004:11)
8
.
Conforme aponta Lima Jr., no ato de criao do MARE, foi-lhe atribuda a responsa-
bilidade de formular polticas para a reforma do Estado, reforma administrativa, moderniza-
o da gesto e promoo da qualidade no servio pblico
9
(Lima Jr., 1998:18). No contexto
dessa reforma administrativa, a modernizao do Estado brasileiro foi marcadamen-
te inuenciada pelos postulados do NPM (Diniz et alli, 2009), uma vez que a reforma
tinha a misso anunciada de aumentar a ecincia da mquina pblica, de melhorar a
gesto dos recursos disponveis e de aumentar a transparncia da gesto.
O Plano determina, em quatro grupos distintos, as atividades que devem ser
exercidas pelo Estado e, para cada grupo, a forma de administrao mais apropriada
a ser implementada. Reproduz-se, abaixo, cada um dos setores (Brasil, 1995: item 5.1):
(1) NCLEO ESTRATGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. o
setor que dene as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento.
, portanto, o setor onde as decises estratgicas so tomadas. Correspon-
de aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e, no Poder
Executivo, ao Presidente da Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares
e assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das po-
lticas pblicas.
(2) ATIVIDADES EXCLU SIVAS. o setor em que so prestados servios que
s o Estado pode realizar. So servios em que se exerce o poder extroverso
do Estado o poder de regulamentar, scalizar, fomentar. Como exemplos
temos: a cobrana e scalizao dos impostos, a polcia, a previdncia social
bsica, o servio de desemprego, a scalizao do cumprimento de normas
8
Uma evoluo sumria das aes do MARE assim apresentada por Pinto e Fernandes (2005:6):
Entre 1995 e 1998, representou foco central de atuao de um ministrio ento criado para a formulao
e implementao da reforma administrativa (Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado -
MARE). Desde 1999, o tema sofreu um reposicionamento que o relegou a menor centralidade, sendo abrigado
em uma secretaria do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto: a Secretaria de Ges to - SEGES.
As diculdades de coordenao e articulao do governo como um todo, que j existiam durante o perodo de
atuao do MARE, se agravaram com perda de insero estratgica da agenda da reforma.
9
O autor prossegue, porm, com uma crtica: O diagnstico sobre o qual se ba searam as mudanas que,
posteriormente, vieram a ser propostas parece-me ser, no mnimo, discutvel, por no corresponder realidade
brasileira. Isto porque o diagnstico, em primeiro lugar, arma que as fases patrimo nialista e burocrtica esto
superadas, cabendo agora introduzir no Estado a administrao gerencial. Creio que a reviso at agora procedida
evidencia precisamente o oposto: poucas foram as tentativas reais de implantar uma administrao burocrtica; e,
quando isto foi tentado, algum dispositivo legal tratava de neutralizar seus efeitos bencos (Lima Jr., 1998:18).
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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro 43
sanitrias, o servio de trnsito, a compra de servios de sade pelo Estado,
o controle do meio ambiente, o subsdio educao bsica, o servio de
emisso de passaportes etc.
(3) SERVIOS NO-EX CLUSIVOS. Corresponde ao setor onde o Estado atua
simultanea mente com outras organizaes pblicas no-estatais e privadas.
As instituies desse setor no possuem o poder de Estado. Este, entretanto,
est presente porque os servios envolvem direitos humanos funda mentais,
como os da educao e da sade, ou porque possuem eco nomias exter-
nas relevantes, na medida que produzem ganhos que no podem ser apro-
priados por esses servios atravs do mercado. As eco nomias produzidas
imediatamente se espalham para o resto da sociedade, no podendo ser
transformadas em lucros. So exemplos desse setor: as universidades, os
hospitais, os centros de pesquisa e os museus.
(4) PRODUO DE BENS E SERVIOS PARA O MERCADO. Corresponde
rea de atuao das empresas. caracterizado pelas ativi dades econmi-
cas voltadas para o lucro que ainda permanecem no apa relho do Estado
como, por exemplo, as do setor de infraestrutura. Esto no Estado seja por-
que faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque
so atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via merca-
do no possvel, tornando-se necessria, no caso de privatizao, a regu-
lamentao rgida.
Como explica Simes Visentini, no ncleo estratgico deve haver um misto de
gesto burocrtica e de gesto gerencial para a consecuo dos objetivos previstos.
Nos demais, porm, diante do fato de que sua prioridade a ecincia, isto , o aten-
dimento do maior nmero de pessoas com boa qualidade e baixo custo, a gesto deve ser
pautada exclusivamente pelo NPM (Simes Visentini, 2006: 66).
Em decorrncia dos objetivos de voltar a administrao pblica para resulta-
dos, desempenhos e produtividade, em clara tentativa de aproximao da realidade
do setor pblico s prticas de gesto estratgica de mercado, o PDRAE reconhece,
de forma tpica e secundria, as TIC como ferramenta bsica para o alcance dos ob-
jetivos perseguidos pela reforma administrativa proposta. Exemplo disso a dispo-
sio contida no Decreto n 2.271/1997
10
, de terceirizao de atividades auxiliares ou
de apoio (a inserida, genericamente, a informtica). A justicativa para tal medida
pode ser encontrada na distino entre atividades principais a serem desempenha-
das pelo Estado e atividades auxiliares que pautou a confeco do plano. Segundo
Bresser-Pereira,
10
Segundo o Decreto ainda vigente: No mbito da Administrao Pblica Federal direta, autrquica
e fundacional podero ser objeto de execuo indireta as atividades materiais acessrias, instru-
mentais ou complementares aos as suntos que constituem rea de competncia legal do rgo ou
entidade (Art. 1). As atividades de conservao, limpeza, segurana, vigilncia, trans portes, informtica,
copeiragem, recepo, reprograa, telecomunicaes e manuteno de prdios, equipamentos e instalaes
sero, de preferncia, objeto de execuo indireta ( 1) (grifos articiais).
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as atividades principais so as atividades propriamente de governo,
so as atividades em que o poder de Estado exercido. So as aes de
legislar, regular, julgar, policiar, fiscalizar, definir polticas, fomentar. Mas,
para que essas funes do Estado possam ser realizadas, necessrio que os
polticos e a alta burocracia estatal, no ncleo estratgico, e tambm a m-
dia administrao pblica do Estado, contem com o apoio de uma srie de
atividades ou servios auxiliares: limpeza, vigilncia, transporte, coperagem,
servios tcnicos de informtica e processamento de dados etc. Segundo a
lgica da reforma do Estado nos anos 90, esses servios devem em princpio,
ser terceirizados, ou seja, devem ser submetidos a licitao pblica e contra-
tados com terceiros. Dessa forma, esses servios, que so servios de mer-
cado, passam a ser realizados competitivamente, com substancial economia
para o Tesouro (Bresser-Pereira, 1998a:100, grifo nosso).
Como resultado direto de tal distino propugnada pelo PDRAE, aos servi-
dores pblicos responsveis pelas atividades relacionadas TI governamental foi
relegado o ltimo lugar dentro da lgica hierrquica proposta para a APF (Marconi,
2002). Alm disso, diante da inevitabilidade da incorporao das TIC rotina de tra-
balho da Administrao Pblica, grande parte dos rgos da Administrao Pblica
foi levada a constituir, de maneira aut noma e desvinculados de uma lgica coeren-
te, setores responsveis pela gesto de TI segundo as exigncias das atividades por
eles desempenhadas. Abriu-se, com isso, espao para o surgimento de culturas orga-
nizacionais fortes capazes de inuenciar e obstaculizar o desempenho das atividades
de coordenao previstas para o SISP.
Tendo-se tal panorama em mente, podem-se avaliar as medidas adotadas para
a consolidao de um Estado digital no Brasil no perodo, de maneira a permitir as
reexes nais a respeito da institucionalizao do SISP.
Em relatrio que cobre o perodo de 1995 a 2001, a Escola Nacional de Admi-
nistrao Pblica aponta a adoo das seguintes medidas, no que diz respeito ao
mbito da Informtica e Sistemas de Informao (ENAP, 2001): (Veja Figura 4,
Medidas do PDRAE para Informtica e Sistema de Informao, na pgina se-
guinte).
O que a ENAP dene como sendo o Marco Legal para o Governo Eletrnico
no Brasil , na verdade, um conjunto de normas referentes tipicao de condutas
criminosas relacionadas informtica e a sistemas de informao, bem como regras
referentes a segurana e salvaguarda de informaes. Alm disso, houve, no perodo
da anlise, a atualizao dos bancos de dados do Sistema de Informaes Organi-
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zacionais do Governo (SIORG)
11
e o aperfeioamento do Sistema Informatizado de
Administrao dos Servios Gerais (SIASG) do Governo Federal
12
(ENAP, 2001).
Em relao ao SISP, no perodo em questo, a principal evoluo observvel em
termos institucionais foi a transferncia da responsabilidade de ocupao do posto
de rgo central do Sistema, da Secretaria da Administrao Federal da Presidncia
da Repblica (representada por uma Subsecretaria de Planejamento, Coordenao
e Desenvolvimento Gerencial e Organizacional) para o Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MP)
13
.Como aprofundamento e especializao de tal alterao,
o Decreto n 3.224, de 28 de outubro de 1999, relegou Secretaria de Logstica e Tec-
nologia da Informao (SLTI) o papel de planejar, coordenar, supervisionar e orientar,
normativamente, as atividades dos Sistemas de Administrao dos Recursos de Informao e
Informtica - SISP e de Servios Gerais - SISG, bem como propor polticas e diretrizes a eles
relativas, no mbito da Administrao Federal direta, autrquica e fundacional.
14
11
Para uma avaliao do status atual do Sistema, consultar o stio virtual: htp://www.siorg.redego
verno.gov.br/. ltimo acesso em 28/07/2010.
12
O Sistema Informatizado de Administrao dos Servios Gerais, denominado SIASG, est ramicado pelos
rgos e entidades da Administrao Federal, por meio de 2.400 terminais informatizados. Sua implantao tem
ocorrido de forma gradativa, sendo que j esto em funcionamento diversas ferramentas de apoio s compras e
contrataes, destacando-se o cadastro unicado, com cerca de 133 mil fornecedores cadastrados em todo o pas,
o sistema de registro de preos praticados nas licitaes, a divulgao eletrnica dos editais de compras e contra-
taes e o Comprasnet, site de servios na Internet (www.comprasnet.com.br) (ENAP, 2001:14).
13
A Secretaria da Administrao Federal da Presidncia da Repblica foi transformada no Ministrio
da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), por fora da Lei n 9.649, de 27 de maio
de 1998. O MARE, por sua vez, foi extinto como determinao da MP 1.795 de 1999 (revogada
e reeditada pela MP 1.799-1 do mesmo ano), quando suas atribuies foram repassadas ao hoje
denominado Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP). Como explica o histrico do
MP disponibilizado no stio virtual do rgo (htp://www.planejamento.gov.br), em 1995, com a
reforma administrativa realizada pelo governo Fernando Henrique Cardoso, a SEPLAN foi trans-
formada no Ministrio do Planejamento e Oramento - MPO. Em 1 de janeiro de 1999, no segundo
mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, com a modicao feita pela Medida Provi-
sria n 1.795, o MPO passa a se chamar Ministrio do Oramento e Gesto - MOG. A partir de 30
de julho de 1999, com a Medida Provisria n 1.911-8, o MOG recebeu o nome atual de Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto MPOG (SIC). O SISG, por sua vez, foi institudo pelo
Decreto 75.657/1975 (e foi reorganizado pelo Decreto 1.094/1994) com a nalidade de organizar as
atividades de administrao de edifcios pblicos e imveis residenciais, material e transporte,
comunicaes administrativas e documentao. A SLTI ocupa, tambm, o posto central desse
Sistema. Durante a reforma da administrao empreendida pelo governo de FHC, o MARE ado-
tou a Instruo Normativa n 18/1997, para disciplinar a contratao dos servios gerais.
14
O referido decreto j sofreu inmeras alteraes. A competncia da SLTI na ocupao do posto de
rgo central do SISP perdura at os dias atuais e foi reforada pela adoo do Decreto n 7.063
de 2010. Todas as informaes referentes criao e evoluo da SLTI foram obtidas a partir do
stio virtual do SIORG, no endereo virtual: htp://www.siorg.redegoverno.gov.br/. ltimo acesso
em 02/08/2010. Deve-se ressaltar, porm, que o Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia
da Repblica (segurana da informao), o Instituto Nacional de Tecnologia da Informao (ITI) e
o Ministrio da Cincia e Tecnologia (linhas mltiplas de ao) denem, em suas reas de compe-
tncia, padres e normas que devem ser observadas para a aplicao de TI s atividades do setor
pblico. Para maiores informaes a respeito da competncia e da atuao de cada um dos rgos,
ver o stio virtual de cada um deles, com os respectivos endereos virtuais: htp://www.gsi.gov.
br/; htp://www.iti.gov.br/; e htp://www.mct.gov.br/index.php/content/view/73431.html. ltimo
acesso para todos em: 17/08/2010.
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Alm disso, o legado da era FHC para o tpico Informtica e Sistemas de
Infor mao no PDRAE cou, em grande medida, restrito ao desenvol vimento de
medidas desarticuladas de Governo Eletrnico com o objetivo principal de dar su-
porte ecincia da gesto pblica. O SISP, por sua vez, apesar de ter tido sua forma-
tao especicada e de ter sido colocado sob a responsabilidade especca da SLTI/
MP, cou envolto nas idas e vindas da reforma administrativa brasileira, sem poder
desempenhar satisfatoriamente a misso prevista pelo Decreto n 1.048, pelo menos
at o ano de 2004, como se demonstra abaixo.
Pelo Decreto de 3 de abril de 2000, criou-se um Grupo de Trabalho em Tecno-
logia da Informao (GTTI), com a nalidade de examinar e propor polticas, diretrizes
e normas relacionadas com as novas formas eletrnicas de interao (Art. 1). O GTTI,
composto por representantes da Casa Civil da Presidncia da Repblica; do Minis-
trio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; do Ministrio da Cincia e
Tecnologia; do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; do Ministrio das
Comunicaes; do Ministrio da Justia; do Gabinete de Segurana Institucional da
Presidncia da Repblica; e da Secretaria de Comu nicao de Governo da Presidn-
cia da Repblica (Art. 2), formulou o Programa de Governo Eletrnico
15
, adotado
pelo Decreto 18 de outubro de 2000. Pelo documento, foi criado, no mbito do Conse-
lho de Governo, o Comit Executivo do Governo Eletrnico, CEGE, coordenado pela
Casa Civil da Presidncia da Repblica e apoiado (em termos tcnicos e gerenciais)
pelo MP.
O CEGE foi composto, desde sua formao, por todos os Secretrios Executivos
de cada um dos Ministrios da APF. Inicialmente, o programa dedicou-se a avanar
em trs metas previstas no Livro Verde para a Insero do Brasil na Sociedade da
Informao (estudado abaixo): universalizao de servios, governo ao alcance de
todos e infraestrutura avanada (CEGE, 2002). A partir de 2003, com o Governo Lula,
o Programa teve seu escopo ampliado e suas linhas poltico-programticas, em gran-
de medida, reorientadas
16
(ver abaixo).
Esse esforo inicial de 2000 foi acompanhado, alm disso, da preparao do
pas para a Rede Governo, cuja criao estava prevista no PDRAE. A Rede Gover-
no consiste em
uma moderna rede de comunicao de dados interligando de for-
ma segura e gil a administrao pblica, permitindo, assim, um comparti-
lhamento adequado das informaes contidas em bancos de dados dos
diversos organismos do aparelho do Estado, bem como um servio de co-
municao (baseado em correios, formulrios, agenda e listas de discus-
15
Tanto o relatrio preliminar dos trabalhos do GTTI quanto a proposta nal apresentada ao Exe-
cutivo encontram-se disponveis, respectivamente, em: htp://www.governo eletronico.gov.br/
biblioteca/arquivos/relatorio-preliminar-gti-consolidado e htp://www.governoeletronico.gov.br/
biblioteca/arquivos/proposta-de-politica-de-governo-eletronico. ltimo acesso em 29/07/2010.
16
Vide Decreto de 10 de Outubro de 2003, que institui Comits Tcnicos do Comit Executivo do
Governo Eletrnico e d outras providncias.
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so, todos eletrnicos) de forma a poder repassar sociedade em geral e
aos prprios rgos do governo, a maior quantidade possvel de informa-
o, contribuindo para melhor transparncia e maior eficincia na conduo
dos negcios do Estado (Brasil, 1995: item 8.2.8)
17
.
O projeto da Rede foi adotado no mbito do CEGE a partir da criao de um
subcomit (o Subcomit da Rede Brasil.gov) composto por um representante, titular
e suplente, de cada rgo e entidade participante da rede, com o objetivo de coordenar as
aes necessrias para que essas redes sigam um plano de evoluo, que contemple regras
de integrao, compartilhamento de meios, aquisio conjunta de servios de telecomuni-
caes, troca de trfego e utilizao comum de pontos de acesso, dentro de modelo de gesto
compartilhada. Os objetivos principais de tal iniciativa diziam respeito segurana
para garantir a privacidade e inviolabilidade da comunicao, padronizao de
procedi mentos para diminuir custos e simplicar o uso, e ao compartilhamento de
informaes para evitar desperdcios.
Alm disso, no ano de 2002, foi regulamentado o portal Rede Governo por-
tal de servios e informaes do Governo Federal na Internet
18
(Resoluo do CEGE,
n 12, de 14 de novembro de 2002). Reporta-se que, inicialmente, foram implantados no
portal Rede Governo, no nal de 2001, cerca de 1.350 servios e 11 mil tipos de informao
disponveis. No nal de 2002, o nmero de servios j havia crescido para cerca de 1.700, com
aproximadamente 22 mil links de acesso direto a servios e informaes de outros websites
governamentais (Diniz et alli, 2009: 36).
Ademais da Rede Governo, uma anlise da tabela trazida no Anexo 1 permite
elencar as aes adotadas, no perodo, pelo CEGE
19
:
Implantao e aperfeioamento de sistemas de gesto destinados ao uso
com partilhado por todos os rgos e entidades da Administrao Pblica
Federal.
Modicaes nos sistemas de informao gerenciados no mbito do Sistema
de Servios Gerais (SISG).
17
Inicialmente, era impossvel a constituio plena da rede. Segundo o Plano, seriam disponibilizados
alguns bancos ou tipo de informaes atravs da INTERNET e interligados alguns rgos em Braslia com
servios de comunicao eletrnica. A previso para a expanso da rede era o ano de 1996. Atualmen-
te, o projeto de constituio de uma Infovia Brasil, uma rede de comunicao de voz, dados e imagens
de alta velocidade, com abrangncia nacional, que permite a integrao de todos os rgos da administrao
pblica federal no Pas, est sob a responsabilidade da SLTI/MP. Maiores informaes em: htp://
www.governoeletronico.gov.br/acoes-e-projetos/infovia. ltimo acesso em 29/07/2010.
18
Os endereos na internet do Portal so: htp://www.e.gov.br, htp://www.redegoverno.gov.br. l-
timo acesso em 29/07/2010.
19
Para uma avaliao completa do avano do e-Gov no Brasil de 2000 a 2002 pela tica da SLTI/MP,
ver o documento intitulado Dois anos de Governo Eletrnico Balano Preliminar, que avalia o que
se passou e estabelece metas para os anos subsequentes, disponibilizado em: htp://www.gover-
noeletronico.gov.br/biblioteca/arquivos/2-anos-de-governo-eletronico-de-2-de-dezembro-de-2002.
ltimo acesso em 29/07/2010.
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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro 49
Instituio da obrigatoriedade de autorizao do CEGE para prestar ou con-
tratar servios de certicao digital.
Adoo de regras e diretrizes para os stios na Internet da Administrao
Pblica Federal.
Criao do Subcomit de Integrao de Sistemas Administrativos SISA no
mbito do CEGE.
Instituio do Portal Governo como ambiente virtual de interao interna
dos rgos da Administrao Pblica Federal.
Instituio do Portal de Servios e Informaes de Governo E-Gov.
Instituio do Inventrio de Recursos de Tecnologia da Informao e de Co-
municao INVENTIC, com o objetivo de reunir as informaes quantita-
tivas a respeito de equipamentos, sistemas operacionais bsicos, aplicativos
de apoio, informaes sobre redes locais e segurana, dos rgos da Admi-
nistrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional.
Note-se, aqui, que a SLTI/MP exerce o papel de Secretaria-Executiva e de pro-
vimento de apoio tcnico-administrativo necessrio ao funcionamento do Comit,
em uma competncia que no deve se confundir com as competncias de rgo
central do SISP, decorrentes do Decreto n 1.048, de 21 de janeiro de 1994. Assim,
a despeito da participao decisiva da SLTI nas aes do CEGE nos primeiros es-
tgios do governo FHC, pouco se avanou em termos de institucionalizao do
Sistema. Pelo contrrio: a sobreposio de competncias distintas no Sistema e no
CEGE continua a enfraquecer, at os dias atuais, seu papel em ambos os regimes
questo que ser mais bem explorada ao nal deste captulo, bem como nos ca-
ptulos 5 e 6, abaixo.
Apesar de no gurar no registro da Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP, 2001), merece destaque a publicao adotada no ano de 2000 pelo Ministrio
da Cincia e Tecnologia intitulada Livro Verde da Sociedade de Informao. O
Livro Verde objetivava guiar a insero do pas na sociedade da informao e estabe-
lecer diretrizes polticas gerais para os administradores pblicos dos distintos rgos
governamentais que planejassem aes e polticas pblicas direta e indiretamente
vinculadas ao tema em questo. relevante que seja analisado o contedo do Livro
Verde, j que tem ntima relao com o desenvolvimento de um Programa de Gover-
no Eletrnico no Brasil.
20

O Livro Verde composto de sete grandes linhas de ao estratgica: a) mer-
cado, trabalho e oportunidade; b) universalizao de servios para a cidadania; c)
educao na sociedade da informao; d) contedo e identidade cultural; e) governo
20
O Grupo de Trabalho que criou e adotou o Programa anunciou, como uma de suas misses, se dis-
por a ser um dos facilitadores na busca dos objetivos da criao, pelo Governo Brasileiro, de uma
sociedade digital no pas. Na ocasio, o Livro Verde fornecia o principal substrato terico nacional
para tal empreitada.
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ao alcance de todos; f) pesquisa e desenvolvimento (P&D), tecnologias-chave e apli-
caes; e g) infraestrutura avanada e novos servios (Takahashi, 2000).
O Livro Verde apresenta uma ampla descrio das oportunidades e riscos a serem en-
frentados pelo Brasil no limiar da plena insero do pas na Sociedade da Informao
21

(Coelho, 2001:112). So metas apresentadas pela publicao (Takahashi, 2000:6-10):
comrcio eletrnico, entendido como a pedra de toque da nova economia.
novas oportunidades para pequenas e mdias empresas, como, por exem-
plo, divulgao de negcios, comunicao mais rpida e barata, acesso a infor-
maes teis, agilidade na compra e venda, ampliao de mercados e diminuio de
custos operacionais.
orescimento do empreendedorismo no pas, a partir da inovao e capital
intelectual como base dos novos negcios, pois o cenrio econmico transfor-
ma-se de tal modo que inovar e converter conhecimento em vantagem competitiva
passam a constituir importantes diferenciais.
mais e melhores empregos, num contexto em que os empregos e atividades
tradicionais so transformados, substitudos e at eliminados.
o combate s desigualdades e a promoo da cidadania, no sentido de que
a universalizao dos servios de informao e comunicao condio necessria,
ainda que no suciente, para a insero dos indivduos como cidados.
o fortalecimento da educao como elemento-chave da insero, que de-
manda competncias especiais para a movimentao dos atores na nova
economia.
valorizao de contedos e identidade cultural, porquanto o amparo s iden-
tidades culturais nos novos meios resultar em benefcios evidentes, na forma de
incremento da atividade econmica em geral e de desenvolvimento da cidadania.
o compromisso com a administrao transparente e centrada no cidado,
orientada emisso de documentos, prestao de informaes ligadas aos servios
pblicos, acompanhamento das aes de governo e conduo dos negcios pblicos,
acesso aos governantes e representantes eleitos e tambm ao aperfeioamento
da prpria gesto do governo coordenao, planejamento, execuo e controle de
aes, contabilidade pblica etc. e suas transaes comerciais com o setor privado.
a aquisio de benefcios para o pas a partir de P&D, que deve reetir as ne-
cessidades e prioridades nacionais, orientando-se no sentido da gerao de resultados
inovadores e de produtos e servios que contribuam para a melhoria da qualidade de
21
Os riscos so apresentados difusamente ao longo do texto, mais como decorrncia da no persegui-
o das possibilidades abertas no cenrio digital do que como externalidades negativas advindas
de aes no sentido daquelas. Exceo deve ser feita para a questo da excluso digital, quando se
pontua que o maior acesso informao poder conduzir a sociedades e relaes sociais mais de-
mocrticas, mas tambm poder gerar uma nova lgica de excluso, acen tuando as desigualda-
des e excluses j existentes, tanto entre sociedades como, no interior de cada uma, entre setores
e regies de maior e menor renda.
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vida e do bem-estar social, assim como para o aumento da ecincia e competitivida-
de do setor produtivo.
a necessidade de se reformular o marco regulatrio nova realidade como
forma de garantir a compatibilizao de padres tecnolgicos, leis de proteo a
consumidores e autores, regimes de tributao de bens e servios.
o reconhecimento do valor das TIC no auxlio garantia do desenvolvimen-
to sustentvel, pois com elas possvel criar sistemas e servios avanados de
informao e de preveno de riscos sobre o meio ambiente, como alerta e suporte s
polticas pblicas, estratgias empresariais e aes sociais.
a integrao regional, especialmente no espao latino-americano, pois, por
meio dela, pequenos negcios podem desenvolver anidades econmicas, ganhar vi-
sibilidade global e conquistar mercados.
O Captulo 6 do documento denominado Governo ao Alcance de Todos, e
serviu como fundamento principal para o trabalho do GTTI na formulao de uma
proposta de Programa de Governo Eletrnico no pas. Na seo, trata-se essencial-
mente de e-Gov, especialmente da disponibilizao de informaes e servios aos
cidados via Internet, dos requisitos para a infraestrutura de redes para o Governo,
dos padres tcnicos e diretrizes tecnolgicas a serem adotados e da necessidade de
legislao adequada para dar sustento implementao das mudanas necessrias
em cada um desses campos. So apontados, alm disso, os avanos j alcanados no
pas em cada uma das reas mencionadas, com nfase dada s compras governa-
mentais e arrecadao tributria (Takahashi, 2000:69-77).
A inserida, encontra-se uma seo especca sobre Gesto Estratgica de TIC,
onde se constata uma imensa lacuna em capacitao para gesto estratgica de tecnolo-
gias de informao e comunicao no setor pblico brasileiro e, desde a, atribuiu-se ao
Ministrio do Planejamento a responsabilidade pelo planejamento de uma poltica de
capacitao acelerada de recursos humanos para a gesto de tecnologias de informao e co-
municao (Takahashi, 2000:77).
Como aponta Simes Visentini, ao citar Harvey (2005:5-86), certos Estados pau-
tados por premissas neoliberais (...) facilitam a competio entre empresas, aceitam as
regras do livre comrcio e baseiam suas economias no comrcio exterior; mas so ativamente
intervencionistas no que se refere a criar a infraestrutura necessria para o comrcio e a
competio internacional (Harvey, 2005:72). Assim, o neoliberalismo pode incentivar de-
terminados Estados a desenvolverem suas infraestruturas, a pesquisa e o desenvolvimento
de tecnologia e a investir em educao, j que esses so vistos como pr-requisitos para o
aumento da competitividade no comrcio exterior (Simes Visentini, 2006:55). Diante
disso, pode-se armar que, conforme o visto acima, a elaborao do Livro Verde foi
claramente marcada por princpios do NPM, o que inuiu decisivamente no estabe-
lecimento da moldura terico/administrativa do documento. Theis (2009), em uma
avaliao histrica a respeito da poltica de cincia e tecnologia no pas em que se
insere a anlise do Livro Verde, explica que
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o setor produtivo, sempre citado nos planos anteriores, agora ga-
nharia centralidade. A emergente sociedade da informao (para a qual de-
veria conduzir a empresa brasileira competitiva) seria o pretexto de um im-
portante documento preparatrio para a Conferncia Nacional de Cincia,
Tecnologia e Inovao o Livro Verde (TAKAHASHI, 2000). Esse mergulho
na sociedade da informao proposto pelo Livro Verde seria facultado pelo
ajustamento da sociedade brasileira s condies de produo e consumo
de C&T no plano internacional. A destacar que o admirvel mundo novo
almejado (a sociedade da informao) e o esforo para se alcan-lo se
que, de fato, a sociedade como um todo o quisesse estavam completa-
mente descolados do mundo real a partir do qual seus designers projetavam
suas boas intenes (Theis, 2009:73).
E o autor segue, apresentando o resultado da orientao poltica do pas em
relao a sua insero internacional e sua forma de apropriao das TIC para tanto:
A Conferncia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao, que teria
lugar em 2001, acabaria sendo um sucesso. Atesta-o um documento-sntese
o Livro Branco (BRASIL, 2002). Nele se consolida a viso de que o Brasil
precisa se ajustar s condies da nova conjuntura inter nacional, tendo nela
a empresa privada um significado transcendente. de se notar que o oti-
mismo do Livro Verde seria atenuado no Livro Branco: ao invs de assegurar
a entrada do Brasil na sociedade da informao, j seria suficiente apontar
caminhos para que Cincia, Tecnologia e Inovao possam contribuir para a
construo de um pas mais dinmico, competitivo e socialmente mais justo
(p. 21) (Theis, 2009:73).
Ao m e ao cabo, o que se v que o Livro Verde no tem conseguido exercer um
papel efetivo coordenador sobre os diversos segmentos do governo, da sociedade civil e do setor
privado (Pinto e Fernandes, 2005:5).
22

Alm do Livro Verde, no perodo de 1995 a 2002, as principais medidas ado-
tadas no Brasil, conforme demonstra o Anexo 1, foram direcionadas principalmente
para o desenvolvimento e a garantia de segurana das formas eletrnicas de intera-
22
O autor aponta, no texto referenciado, inmeras diretrizes e agendas de projetos distintos que
recaem sob a responsabilidade de rgos diferentes da Administrao Pblica Federal. No tex-
to, abor dam-se temas como incluso digital (sob a responsabilidade prioritria da SLTI/MP), uni-
versalizao dos servios de telecomunicaes (sob a responsabilidade do Ministrio das Comu-
nicaes), certicao digital (sob a responsabilidade prioritria da ITI/PR), carto magntico para
a distribuio de auxlios monetrios a diversos segmentos da sociedade (inserido no contexto do
programa de e-Gov), compras eletrnicas (Portal Comprasnet, sob a responsabilidade da SLTI/
MP), sociedade da informao (sob a responsabilidade do Ministrio da Cincia e Tecnologia) e co-
mrcio eletrnico (sob a responsabilidade prioritria do Ministrio do Desenvol vimento, Indstria
e Comrcio Exterior).
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o. A nfase dada introduo do Estado brasileiro na Era Digital aplicava a lgi-
ca prioritria apontada por West (2005) no desenvolvimento do governo eletrnico,
com nfase para a maximizao da ecincia e eccia da arrecadao tributria,
da facilitao dos uxos de comrcio eletrnico e da capacitao do pas em geral,
sempre deixando transparecer a preponderncia de objetivos econmicos atrelados
s iniciativas em questo.
Uma ressalva e um apontamento merecem ser feitos. Deve-se apontar que,
atrelado aos objetivos enunciados, nos documentos produzidos pelos dois governos
FHC sempre se buscou falar de uma orientao cidado-cntrica nas medidas relati-
vas informtica e aos sistemas de informao. Por exemplo, ver os trechos do Livro
Verde, acima reproduzidos, bem como a seo 8.2.9 do PDRAE, segundo a qual,
alm de estabelecer padres de integrao e de suporte tecnolgi-
co adequados ao desenvolvimento de novos sistemas, mantendo e melho-
rando os atuais, preciso buscar informaes coletadas de forma coe rente
e sem duplicidade e processadas com segurana e eficincia, que possuam
um carter gerencial e sejam disponibilizadas para toda a admi nistrao
pblica. Aumentando a confiabilidade e diminuindo os custos desses siste-
mas, ser possvel torn-los acessveis sociedade, para que esta controle
e julgue o desempenho da administrao pblica. Com isso, os sistemas
tambm estaro articulados com os objetivos do Projeto Cidado e da Rede
de Governo, ao permitir que a disponibilizao dessas informaes ocorra
por vrios meios (com nfase em sistemas de fcil acesso como a INTERNET)
alimentados permanentemente pelos ser vios e recursos da Rede do Gover-
no (Brasil, 1995: item 8.2.9).
23
Entretanto, mesmo reconhecendo a importncia dos Sistemas de Gesto Pbli-
ca, no h, no PDRAE, qualquer meno expressa funo do SISP e nenhum tipo
de atribuio de papel especco a ele na consecuo das metas de interligao e o
redirecionamento estratgico dos diversos sistemas de informao (SIAFI, SIAPE, SIDOR,
SISPLAN, SIASG e SIORG) expressamente mencionados no corpo do Plano.
A ressalva feita indica que o discurso da nova administrao pblica (Kouzmin e
Andrews, 1998:97-191), isto , da administrao gerencial aplicada ao setor pblico,
23
O Projeto Cidado guarda semelhana com os objetivos intrnsecos ao Decreto 6.932/2009. Segundo
o PDRAE, esse projeto tem como objetivo aperfeioar as relaes entre os rgos da Admi nistrao Pblica
e os cidados, no mbito de suas atribuies institucionais, atendendo diretriz do Projeto de Reforma do
Estado, de localizao das aes nas necessidades do cidado, atuando nas seguintes reas: simplicao de
obrigaes de natureza burocrtica institudas pelo aparelho do Estado, com que se defronta o cidado do nas-
cimento sua morte; implemen tao de sistema de recebimento de reclamaes e sugestes do cidado sobre a
qualidade e a eccia dos servios pblicos que demandam uma resposta pr-ativa da Administrao Pblica
a respeito; implementao de sistema de informao ao cidado a respeito do funcionamento e acesso aos servi-
os pblicos, e quaisquer outros esclarecimentos porventura solicitados; na denio da qualidade do servio,
que dever constar dos indicadores de desempenho, um elemento fundamental ser o tempo de espera do
cidado para ser atendido; as las so a praga do atendimento pblico ao cidado (Brasil, 1995: item 8.2.1).
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uma forma de gesto pblica que visa a gerar, a partir da perseguio dos objetivos
de ordem econmica, as externalidades sociais apontadas retoricamente. Por ora,
convm entretanto lembrar que sua inerente lgica de autonomia da gesto de recur-
sos humanos, materiais e nanceiros e o fomento concorrncia entre rgos gover-
namentais distintos, por si s, so o suciente para gerar a proliferao de estratgias
de gesto voltadas para as peculiaridades e os objetivos dos distintos rgos da APF,
causando a fragmentao do aparelho do Estado (Paes de Paula, 2005:42).
Alm disso, o papel secundrio atribudo, no perodo, s tecnologias da in-
formao e da comunicao cujas aplicaes eram entendidas como meramente
auxiliares aos esforos da Administrao pode ser considerado a causa imediata do
hiato existente entre as atividades meio e m dos rgos governamentais, bem como
do desalinhamento entre tais atividades e a TI governamental e, por consequncia,
da ausncia de governana de TI expressiva na APF at o incio do segundo mandato
do presidente Lula (a partir de 2008), conforme se aponta a seguir.
Em sntese, portanto, na reforma administrativa empreendida na era FHC
(1995-2002) esto claros os corolrios do NPM, medida que se indicava como prio-
ritria a adoo de medidas destinadas a alinhar e ajustar o pas aos imperativos de
uma nova ordem internacional, baseada em uma nova economia digital. No en-
tanto, no houve institu cionalizao substancial do SISP que poderia ter conduzido
o pas a esse rumo porquanto, ao invs de estar voltado para a ao centralizada
a partir do Sistema, o Governo Fernando Henrique pautou-se pela descentralizao
das prticas de gesto de TI a cada rgo da APF.
O Perodo Lula (2003-2010)
A partir de 2003, Lula deu continuidade a algumas das iniciativas desenvolvi-
das no perodo anterior, especialmente no que diz respeito ao campo do e-Gov. Em
seu primeiro governo, porm, lanou mo de estratgias de democracia participativa
para dar maior legitimidade ao governamental, especialmente no que diz respei-
to ao campo do planejamento (Abrucio, 2007).
Tal situao representa a resposta brasileira ao insulamento burocrtico e ex-
cluso da opinio pblica na formulao de polticas pblicas. Trata-se da reorienta-
o do NPM em direo Administrao Pblica Societal (SPA).
Como explica Rezende (1987),
forma-se, cada vez mais, na sociedade brasileira, a convico de que
o controle da expanso do Estado depende mais do funcionamento das ins-
tituies polticas, que, num regime democrtico, garantem a adequada re-
presentao de interesses, do que de reformas de cunho permanen temente
administrativo. preciso aumentar a transparncia das polticas pblicas,
desobstruir os canais de participao da sociedade nas decises de interesse
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coletivo e assegurar maior equidade na representao dos distintos interes-
ses no processo decisrio (Rezende, 1987: 247).
No primeiro ano do Governo Lula, houve uma ampliao do Escopo do Pro-
grama Governo Eletrnico. Em 2003, o Decreto no numerado de 29 de outubro de
2003 institui comits tcnicos responsveis, cada um, pela coordenao e articulao
do planejamento e da implementao de projetos e aes nas respectivas reas de
competncia. Cada comit responde, respectivamente, por: implementao do sof-
tware livre; incluso digital; integrao de sistemas; sistemas legados e servios on-
line; infraestrutura de rede; governo-para-governo (G2G); gesto do conhecimento e
informao estratgica.
No ano de 2004, houve, a partir do trabalho inicial de cada um dos Comits,
a confeco de um Relatrio Consolidado de planejamento para as aes referentes
consolidao do Estado Digital no Brasil que apontaram o e-Gov no mais como
prioritariamente voltado a moldar a organizao do Estado brasileiro para a melhor
insero do Brasil na Sociedade da Informao, mas sim como elemento de transfor-
mao social.
24
Segundo o documento,
O primeiro papel o de promotor da cidadania e do desenvolvimen-
to. Isto significa que o governo eletrnico deve orientar-se para as deman-
das dos cidados enquanto indivduos e tambm, para promover o acesso e
a consolidao dos direitos da cidadania. [...] O segundo papel do governo
eletrnico o de funcionar como instrumento de mudana das orga nizaes
pblicas, de melhoria do atendimento ao cidado e de racio nalizao do uso
de recursos pblicos. [...] O terceiro papel que o governo eletrnico pode
desempenhar o de promover o processo de disse minao da tecnologia de
informao e comunicao para que este con tribua para o desenvolvimen-
to do pas. [...] O quarto papel do governo eletrnico a promoo, uso
e disseminao de prticas de Gesto do Conhecimento na administrao
pblica. [...] Outro ponto importante a ser lembrado o deslocamento dos
interlocutores. No admissvel que a construo e implementao da po-
ltica federal de governo ele trnico tenha como interlocutores quase nicos
os prprios agentes do governo federal e os fornecedores. A mudana na
interlocuo que se encontra em curso busca no s incorporar novos ato-
res discusso (em especial os setores organizados da socie dade civil, os
governos estaduais e municipais e as universidades) como tambm ampliar
a pro fundidade e publicidade dos debates (Brasil, 2004:6-7).
O relatrio em questo adotou, ainda, as diretrizes estratgicas para o desenvol-
vimento do governo eletrnico no pas, numa clara superao da viso que vinha
24
A ntegra do documento pode ser encontrada no seguinte stio virtual: htp://www.governoele-
tronico. gov.br/biblioteca/arquivos/diretrizes-de-governo-eletronico. ltimo acesso em 02/08/2010.
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sendo adotada, que apresentava o cidado-usurio antes de tudo como cliente dos servios
pblicos, em uma perspectiva de proviso de inspirao neoliberal (Brasil, 2004:8). Tais
diretrizes podem ser sumarizadas como segue:
promoo da cidadania como prioridade: Signica que o governo eletrnico
tem como referncia os direitos coletivos e uma viso de cidada nia que no se restrin-
ge somatria dos direitos dos indivduos (Brasil, 2004:8).
indissociabilidade entre incluso digital e o governo eletrnico: a poltica de
e-Gov deve ser vista como estratgia para construo e armao de novos direitos
e consolidao de outros pela facilitao de acesso a eles. No se trata, portanto, de
contar com iniciativas de incluso digital somente como recurso para ampliar a base
de usurios (e, portanto, justicar os investimentos em governo eletrnico), nem
reduzida a elemento de aumento da empregabilidade de indivduos ou de formao de
consumidores para novos tipos ou canais de distribuio de bens e servios (Brasil,
2004:12).
utilizao do sofware livre como recurso estratgico: a opo pelo software
livre no pode ser entendida somente como motivada por aspectos econmicos, mas
pelas possibilidades que abrem no campo da produo e circulao de conhecimen-
to, no acesso a novas tecnologias e no estmulo ao desenvolvimento de software em
ambientes cola borativos e ao desen volvimento de software nacional. A escolha do
software livre como opo prioritria onde cabvel encontra suporte tambm na preo-
cupao em garantir ao cidado o direito de acesso aos servios pblicos sem obrig-
lo a usar plataformas especcas (Brasil, 2004:15).
gesto do conhecimento como instrumento estratgico de articulao e ges-
to das polticas pblicas: compreendida, no mbito das polticas de governo ele-
trnico, como um conjunto de processos sistematizados, articulados e intencionais,
capazes de incrementar a habilidade dos gestores pblicos em criar, coletar, organi-
zar, transferir e compartilhar informaes e conhecimentos estratgicos que podem
servir para a tomada de decises, para a gesto de polticas pblicas e para incluso
do cidado como produtor de conhecimento coletivo (Brasil, 2004:17).
racionalizao dos recursos: O governo eletrnico no deve signicar aumento
dos dispndios do governo federal na prestao de servios e em tecnologia da infor-
mao. Ainda que seus benefcios no possam car restritos a este aspecto, inegvel
que deve produzir reduo de custos unitrios e racionalizao do uso de recursos
(Brasil, 2004:19).
adoo de polticas, normas e padres comuns: O sucesso da poltica de go-
verno eletrnico depende da denio e publicao de polticas, padres, normas e
mtodos para sustentar as aes de implantao e operao do Governo Eletrnico
que cubram uma srie de fatores crticos para o sucesso das iniciativas (Brasil,
2004:21).
integrao com outros nveis de governo e com os demais poderes: a na-
tureza federativa do Estado brasileiro e a diviso dos Poderes no pode signicar
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obstculo para a integrao das aes de governo eletrnico. Cabe ao Governo Federal
um papel de destaque nesse processo, garantindo um conjunto de polticas, padres
e iniciativas que garantam a integrao das aes dos vrios nveis de governo e dos
trs Poderes (Brasil, 2004:23).
A partir de tais premissas, portanto, inverteu-se, ao menos no plano retrico, a
lgica da apropriao e do emprego das TIC pela APF observada no perodo de 1995
a 2002, que passaram a estar voltadas, principalmente, s questes de cidadania.
Embora haja esse avano constatado em 2003, a literatura mais alinhada aos
esforos indicados pelo PDRAE aponta, porm, uma estagnao governamental no
perodo de 2003 a 2007 no que diz respeito reforma da gesto pblica. Pinto e Fer-
nandes (2005) contendem que
ao longo de 2003, houve a tentativa frustrada de formulao de uma
poltica de gesto e de aes direcionadas para os projetos e reas prio-
ritrios de governo, porm inviabilizadas por dificuldades de articulao
transversal, de alinhamento estratgico do conjunto do governo e de lide-
rana para a obteno de apoios (Pinto e Fernandes, 2005:6).
Abrucio (2007), com mais veemncia, aponta que
o ponto mais visvel da presidncia Lula no campo da administrao
pblica tem sido, at agora, sua incapacidade de estabelecer uma agenda
em prol da reforma da gesto pblica. Definitivamente, este no tem sido
um tema-chave do atual governo, um erro grave para quem tem o objetivo
declarado de aumentar a efetividade das polticas pblicas, notadamente as
sociais, sem prejudicar o necessrio ajuste fiscal. No surpreende, portan-
to, a constante veiculao pela imprensa de exemplos de falhas gerenciais
(Abrucio, 2007: 77).
O mesmo autor apresenta, ainda, uma agenda de reformas que, a partir de
2003, deveria ser enfrentada por Lula para a modernizao do Estado brasileiro
(Abrucio, 2007: 79-85). Compunham tal agenda os seguintes tpicos:
prossionalizao, ecincia, efetividade e accountability
aperfeioamento de mecanismos de controle da corrupo
desburocratizao
reintegrao: aes intersetoriais e transversais dentro de cada poder e atra-
vs deles
regulao e scalizao de servios terceirizados
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Governana de TI 58
controle poltico e social dos agentes governamentais
avano do governo eletrnico como estratgia central
necessidade de melhor alinhamento meio-m das aes governamentais
A prpria natureza dos desaos que se impunham ao presidente recm-eleito
em 2003 permite dizer que, nesse cenrio, o e-Gov teria um papel fundamental para
integrar e concatenar os demais pontos da agenda acima.
J no tocante s atividades da SLTI, no plano ftico, a partir de uma simples
leitura da tabela constante do Anexo 1, observa-se que houve uma maior adoo de
medidas diversas pela SLTI/MP, ora em sua competncia vinculada ao CEGE, ora em
sua competncia vinculada ao SISP, o que demonstra o incremento da institucionali-
zao do Sistema, nos termos denidos acima.
Por exemplo, no que diz respeito promoo de integrao de sistemas de infor-
mao, redes e bancos de dados governamentais, foi adotada pela SLTI/MP no ano
imediatamente posterior reorientao apresentada acima a arquitetura e-PING
(Padres de Interoperabilidade de Governo Eletrnico). A e-PING, decorrente da
Portaria Normativa n 5 de 14 de junho de 2005, consiste num conjunto de padres,
premissas, polticas e especicaes tcnicas a serem implementadas e progres-
sivamente revisadas e adaptadas para o alcance da plena interoperabilidade dos
servios de governo eletrnico no pas. Outro exemplo diz respeito acessibilida-
de aos servios de e-Gov no Brasil. A SLTI adotou, por via da Portaria n 3 de 7 de
maio de 2007, o Modelo de Acessibilidade em Governo Eletrnico e-MAG, que
consiste num rol de recomendaes a ser considerado para que o processo de acessibi-
lidade dos stios e portais do governo brasileiro seja conduzido de forma padronizada e de
fcil implementao.
25
Outros projetos, alm dos dois citados, foram desenvolvidos segundo as dire-
trizes propostas em 2004:
Projeto Computadores para a Incluso (2004).
26
As Diretrizes do Guia Livre de Referncia de Migrao para o Sofware Livre
(2005).
27
Prego Eletrnico (Decreto n 5.450/2005) e criao do Portal Comprasnet.
28

Criao do Portal da Incluso Digital (2006).
29
25
Para acessar a ltima verso da e-Ping e da e-Mag, visitar o stio: htp://www.governo eletronico.
gov.br/acoes-e-projetos/. ltimo acesso em 12/07/2010.
26
Disponvel em: htp://www.computadoresparainclusao.gov.br. ltimo acesso em 12/07/2010.
27
Disponvel em: htp://www.governoeletronico.gov.br/anexos/1E15_469GuiaLivre-v1-02.pdf. lti-
mo acesso em 12/07/2010.
28
Disponvel em: htp://www.comprasnet.gov.br/. ltimo acesso em 12/07/2010.
29
Disponvel em: htp://www.inclusaodigital.gov.br/. ltimo acesso em 12/07/2010.
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Mtricas e Indicadores para a Avaliao de e-Servios (2007).
30

Portal do Sofware Pblico (2007).
31

Quando considerados coletivamente, e em conjunto com uma srie de outros,
32

os projetos recm elencados servem para ilustrar a ideia de Governo Digital como
elemento de transformao social. Veja-se o exemplo do Portal do Sofware Pblico:
a iniciativa explicita a ao da APF no que diz respeito ao compartilhamento de solu-
es de TI desenvolvidas pela Administrao Pblica e por uma rede cooperativa de
parceiros que engloba os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, empresas, uni-
versidades e a sociedade civil como um todo. No Portal, so compartilhadas solues
que podem ser teis aos diferentes rgos pblicos e tambm sociedade. O objetivo reduzir
custos, aprimorar os aplicativos disponibilizados e melhorar o atendimento populao, alm
de criar espaos de colaborao com a sociedade.
33
Alm de buscar a adoo de solues
destinadas ao mbito interno da Administrao, portanto, o projeto se volta para a
prestao de servios pblicos e, ainda, para a aproximao entre o Estado e os cida-
dos para a ao sinrgica em benefcio de todos.
Projetos como Computadores para a Incluso e Portal da Incluso Digital se
prestam a habilitar e empoderar a populao para a Era Digital (seja para alcanar ser-
vios em meio eletrnico, seja para poder participar mais ativamente na formulao,
na imple mentao e no controle de polticas pblicas, por exemplo). Como desdobra-
mento disso, pode-se citar a abertura de um espao prprio para a participao popu-
lar intitulado Consultas Pblicas dentro do portal do Programa Governo Eletrnico.
Nele, o principal objetivo permitir o acompanhamento das aes do Governo Federal, para
todos os interessados nas etapas de concepo da consulta, tornando mais transparente as aes
do Governo. Nesse processo os usurios podero fazer contribuies para a Consulta; acompa-
nhar o andamento; enviar comentrios; receber informaes por e-mail dos novos comentrios
postados na consulta; e enviar retorno aos usurios, aps a publicao da verso nal.
34
Uma ressalva deve ser feita: a existncia de sobreposio de funes institucio-
nais da SLTI no mbito do CEGE e do SISP diculta a classicao precisa das aes
30
Disponvel em: htp://www.governoeletronico.gov.br/anexos/indicadores-e-metricas-para-avalia-
cao-de-e-servicos. ltimo acesso em 12/07/2010.
31
Disponvel em: htp://sofwarepublico.gov.br/. ltimo acesso em 12/07/2010.
32
Pode-se citar, nesse sentido, fora do escopo de coordenao da SLTI/MP, o Plano Nacional de Ban-
da Larga, a cargo do Ministrio das Comunicaes, como tendo papel fundamental na ampliao
das possibilidades de interao governo-sociedade. Disponvel em: htp://www.mc.gov.br/images/
pnbl/o-brasil-em-alta-velocidade1.pdf. ltimo acesso em 21/10/2010. Ainda, a ttulo ilustrativo,
observam-se iniciativas como o Portal e-Democracia do Legislativo Federal, que um portal de
interao virtual da sociedade. Seu objetivo promover a discusso e o compartilhamento de conhecimento no
processo de elaborao de polticas pblicas e projetos de lei de interesse nacional. Disponvel em: htp://
www.edemocracia.camara.gov.br/publico/comoparticipar. ltimo acesso em 21/10/2010.
33
Informao disponvel no Portal do Sofware Pblico: htp://www.sofwarepublico.gov.br/O_
que_e_o_SPB. ltimo acesso em 20/10/2010.
34
Informao disponvel em: htps://www.consultas.governoeletronico.gov.br/ConsultasPublicas/
index.do. ltimo acesso em 20/10/2010.
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estudadas em termos de avano do governo eletrnico e em termos de administra-
o dos recursos de informao e de informtica da APF. Apesar de os dois temas
demandarem aes coordenadas, o tratamento indistinto dado aos dois temas se
congura como um dos desaos institucionais mais evidentes observados ao longo
da pesquisa que originou esta obra.
35
Vejam-se os casos da e-PING e dos padres e-MAG. Apesar de terem vincula-
o direta com a temtica do governo eletrnico e contarem com rgos que atuam
em tal seara, os padres foram adotados pela SLTI, no escopo de suas atividades
como rgo central do SISP, sem qualquer referncia explcita ao programa Go-
verno Eletrnico propriamente dito. Antes de signicar a ao do rgo em sua
competncia verdadeiramente vinculada aos objetivos e nalidades do SISP, tal si-
tuao pode ser interpretada como falta de clareza a respeito do escopo do Governo
Eletrnico e da administrao dos recursos de informao e de informtica do Go-
verno Federal. Isso serve, ainda, para demonstrar que, de 2003 a 2007, os esforos do
Governo Federal e da prpria SLTI continuaram vinculados ao avano do e-Gov no
pas, em detrimento dos verdadeiros propsitos de coordenao e planejamento da
governana e da gesto de TI.
Convm ressaltar que, paralelamente ao processo de emprego mul tifuncional
de tecnologias da informao e da comunicao pela APF, ocorreu no Brasil um
processo semelhante de incorporao das TIC s atividades-meio e nalsticas da
burocracia estatal tanto em termos verticais (Estados e Municpios) quanto horizon-
tais (nos poderes constitudos de cada um dos nveis verticais).
36
Exemplo oportuno
desta tendncia por ter impacto direto na inexo observada na atuao do SISP
a partir do segundo mandato do presidente Lula o da trajetria da incorporao
das TI s atividades do Tribunal de Contas da Unio (TCU), que, depois de alcanar
o status de ferramenta indispensvel para a execuo das suas atividades administrativas
internas, seja como instrumento de aprimoramento da sua misso institucional de controle
externo, seja, ainda, como relevante objeto das suas prprias scalizaes, revelou ao rgo
de controle o papel da relevncia das tcnicas adequadas s enormes demandas de geren-
ciamento relacionado ao uso dessa tecnologia (Cavalcanti, 2007:7).
De 1994 a 2006, o Tribunal realizou a coordenao/participao em uma srie
de auditorias realizadas em diferentes sistemas de informao do governo federal.
Em apre sentao realizada no Seminrio Tecnologia da Informao: Controle Exter-
35
A sobreposio entre SISP e CEGE ocorre tambm em paralelo no mbito da prpria SLTI, onde
trs departamentos distintos lidam com os distintos temas tratados por este relatrio: o Departa-
mento de Governo Eletrnico, o Departamento de Integrao de Sistemas de Informao e o Depar-
tamento de Servios de Rede. Ou seja: a mesma diviso de responsabilidades entre departamentos
da SLTI em relao ao e-Gov existe em relao ao SISP.
36
Para uma breve evoluo da informatizao do setor pblico no Brasil, ver a Seo 2 de Cepik,
Eklund e Eisenberb. Desenhos Institucionais em Informtica Pblica: estudo comparativo em qua-
tro cidades brasileiras. In: Informtica Pblica, ano 3, n. 2, dezembro de 2001, pp. 47-72.
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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro 61
no em Ao
37
, que ocorreu entre os dias 20 e 21 de novembro de 2008, sintetizou-
se o trabalho do TCU para o perodo de 1994 a 2006:
38
29 scalizaes com foco em
auditoria de sistemas e dados; adoo de procedimentos de auditoria de sistemas
e manual de auditoria de sistemas; e orientao aos gestores sobre temas distintos
(Castello Branco, 2008). A partir de 2002, mais especicamente, verica-se uma in-
tensicao das auditorias realizadas pelo TCU no que diz respeito contratao de
servios de TI, em decorrncia do crescente emprego destas tecnologias pelos rgos
governamentais a partir da virada do sculo.
39

Como indicou o Ministro do TCU Augusto Sherman Cavalcanti, na abertura do
Frum 30 Anos TI no TCU ocorrido em Braslia em 04 e 05 de dezembro de 2007,
a experincia interna assim obtida capacita e legitima o Tribunal para
que, em suas fiscalizaes, possa avaliar de forma mais segura a gesto des-
sa tecnologia no mbito da Administrao Pblica Federal. Do mesmo modo
que o Tribunal, os demais rgos e entidades da Adminis trao Pblica Fede-
ral no podem prescindir de boa gesto de recursos de TI, ou da Governana
de TI, em razo tanto da funo estratgica do emprego dessa tecnologia no
mbito dessas organizaes, quanto do alto grau de dependncia dos seus
processos de trabalho em relao a ela (Cavalcanti, 2007:8).
40
Essa percepo desenvolvida no interior do Tribunal a respeito da necessidade
de se controlar a adequao dos crescentes investimentos em TI pela APF, a partir do
incio dos anos 2000, levou criao da Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da
Informao (SEFTI/TCU), no mbito do TCU. A SEFTI/TCU tem a funo especca
de scalizar a gesto e o uso de recursos de tecnologia da informao pela Administrao
Pblica Federal (TCU, 2006). Conforme apresentado no stio virtual da Secretaria,
seu negcio, sua misso e sua viso so respectivamente: (1) o Controle Externo da
Governana de tecnologia da informao na administrao pblica federal; (2) asse-
gurar que a tecnologia da informao agregue valor ao negcio da administrao p-
37
Para estimar em termos numricos tal incremento, o TCU determinou a realizao de uma scali-
zao prpria para a mensurao dos gastos em TI no governo federal. Na Fiscalizao 257/2007
(Oramento e referncia de preos em TI), a partir de informaes consultadas junto ao SIAFI e
ao Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais, a SEFTI/TCU constatou
que houve, de 2002 a 2006, um crescimento de 4,2 a 6,5 bilhes de reais com gastos em TI.
38
1994: executada a primeira auditoria de TI nos sistemas de arrecadao da Secretaria da Receita
Federal.
39
H, no stio virtual da Secretaria, apenas um link para o informativo digital a respeito da ao.
Disponvel em: htps://contas.tcu.gov.br/pls/apex/f?p=832:1:1177209236394852. ltimo acesso em
11/08/2010.
40
A programao completa do seminrio, com a lista de conferencistas, pode ser encontrada em:
htp://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/781811.PDF. O discurso completo proferido pelo
Ministro pode ser encontrado em: htp://www.efsur.org/portal/pls/portal/docs/783742.PDF. Ambos
os endereos com ltimo acesso em 11/08/2010.
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Governana de TI 62
blica federal em benefcio da sociedade; e (3) ser unidade de excelncia no controle e
no aperfeioamento da governana de tecnologia da informao.
Segundo o Sr. Cludio Souza Castello Branco, responsvel pela Secretaria, em
seminrio no ano de 2008 pelo TCU intitulado Tecnologia da Informao: Controle
Externo em Ao, o rgo de controle passou a ter uma unidade especializada espe-
cicamente voltada para as seguintes reas conexas TI governamental: governan-
a, segurana, sistemas, dados, infraestrutura, contrataes, programas e polticas
pblicas.
41
Com isso, portanto, a SEFTI/TCU passou a ter uma atuao decisiva na
avaliao da adequao/inadequao tanto da ao da SLTI como rgo central do
SISP quanto das aes dos demais rgos da APF no cumprimento e na observao
das prescries feitas no mbito do Sistema.
Em levantamento pioneiro realizado em 2007 (Acrdo 1603/2008-Plenrio),
42
a
SEFTI procurou coletar informaes acerca dos processos de aquisio de bens e servios de
TI, de segurana da informao, de gesto de recursos humanos de TI, e das principais bases
de dados e sistemas da Administrao Pblica Federal. Os achados foram submetidos
apreciao do Tribunal, que identicou o seguinte cenrio na APF:
ausncia de planejamento estratgico institucional;
quantidade reduzida e decincia de qualicao de servidores na rea de
TI;
ausncia de carreira especca para a rea;
ausncia de poltica de segurana da informao, entre outras.
Quase que em paralelo avaliao da situao da Governana de TI na APF, a
SEFTI/TCU realizou um levantamento designado especicamente para a avaliao
da Governana e Terceirizao de TI (sintetizado no Acrdo 2471/2008-Plenrio),
em que foram objeto de anlise 12 entidades, selecionadas a partir de critrios de
convenincia.
43
Na avaliao,
foi analisada a adequao da estrutura das unidades e seus processos
de aquisio e gesto de servios terceirizados, visando obter uma viso siste-
41
A compilao das apresentaes de slides feitas pelos conferencistas pode ser acessada atravs da
URL: htp://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/eventos/documentos_eventos?evento=171.
ltimo acesso em 11/08/2010.
42
O levantamento foi autorizado pelo Acrdo do TCU de nmero 435/2007 Plenrio, e, como estra-
tgia de investigao, foi formulado um questionrio, que foi respondido por 255 rgos pblicos
distintos, cujas respostas consolidaram os achados apresentados pelo acrdo 1603/2008-Plenrio.
43
Foram avaliados: Ministrio da Educao, Ministrio da Fazenda, Ministrio da Justia, Ministrio
das Relaes Exteriores, Ministrio dos Transportes, Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abaste-
cimento, Banco do Estado de Santa Catarina - BESC, Banco do Estado do Piau - BEP, Companhia
Hidroeltrica do So Francisco - CHESF, Fundao Universidade Federal de Rondnia, Tribunal
Regional do Trabalho da 13 Regio e Tribunal Regional Federal da 4 Regio.
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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro 63
matizada dos problemas, explicitar a necessidade de os entes pblicos criarem
processos voltados para a contratao de bens e servios de TI, identificar
riscos e implementar controles, alm de sinalizar a possibilidade de esses entes
adotarem medidas estruturantes com o fito de reduzir de forma significativa,
ou at mesmo eliminar, os problemas detectados (TCU, 2008b).
Como resultado da investigao, no que diz respeito Governana de TI no
Brasil, observou-se que, at o ano de 2007:
a cultura de planejamento de longo prazo quase inexistente;
ainda que haja comits de TI institudos em alguns entes, normalmente esses
comits no so atuantes;
em geral, os setores de TI esto posicionados de forma inadequada na estru-
tura organizacional;
nos setores de TI, em geral, no h estrutura denida, h algum papel sens-
vel sem responsabilidade denida ou sem responsvel, ou o papel sensvel
est ocupado por algum que no servidor ou empregado pblico;
em alguns entes, o quadro de pessoal de TI no suciente para desem-
penhar as atribuies da rea ou atender s necessidades das demais unida-
des integrantes desses entes. H situaes em que as atividades ligadas co-
ordenao, scalizao e ao controle das aes do setor no so executadas
com ecincia e eccia, e as atividades ligadas ao planejamento estratgico
de informtica, coordenao, scalizao e ao controle das aes do setor
no esto atribudas a servidores do ente jurisdicionado;
no h carreiras especcas para pessoal de TI na Administrao Pblica Fe-
deral Direta, o que contribui de forma signicativa para a evaso do pessoal
mais qualicado;
normalmente, no h polticas para garantir a segurana da informao, ou
estas polticas no so efetivas;
praticamente, no h cultura de gesto de riscos e, por consequncia, no h
Planos de Continuidade do Negcio. Da mesma forma, no h cultura de
implantao de controles e de monitoramento dos processos de contratao
e gesto de servios de TI;
foram detectadas divergncias entre o planejamento e o acompanhamento
ora mentrio em mais de 50% dos entes auditados;
praticamente, no h conscincia da importncia da gesto de mudanas e
da gesto por projetos. Tambm no h Metodologia de Desen volvimento
de Sistemas que contribua para a gesto da qualidade dos sistemas desen-
volvidos ou contratados.
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Governana de TI 64
A partir desses dois trabalhos iniciais, em uma srie de outras aes voltadas,
sobre tudo, para a temtica da contratao de TI no mbito de rgos especcos, a
SEFTI/TCU passou a ter um papel indutor e reforador da governana de TI na APF
brasileira.
44
Como sublinhou o Ministro do TCU Ubiratan Aguiar ao realizar o encerra-
mento do Seminrio Tecnologia da Informao: Controle Externo em Ao em 2008,
com a instituio da Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Infor-
mao (Sefti) o Tribunal passou a ser, talvez, o maior indutor de processos
de aperfeioamento da governana de TI na Administrao Pblica Fe deral,
consequncia direta da implementao de orientaes oriundas de mais de
uma dezena de fiscalizaes realizadas diretamente por essa uni dade, alm
de outras dez em colaborao com as demais unidades tcnicas do TCU
(Aguiar, 2008).
45
A criao da SEFTI/TCU (em decorrncia da maior preocupao dos rgos de
controle a respeito dos investimentos feitos na aplicao de TIC s atividades gover-
namentais) teve, portanto, um papel muito importante no processo de consolidao
do SISP. Observa-se, por exemplo, como as aes e medidas adotadas e promovidas
pelo rgo central do Sistema a partir de 2008 corresponderam s temticas aponta-
das como decientes pelo rgo de controle.
Porm, h de se observar que, antes mesmo das recomendaes feitas pelo TCU
no Acrdo 2471/2008-Plenrio, o SISP passou a contar com duas novas instrues
normativas especicamente destinadas a disciplinar a contratao de servios, continu-
ados ou no, por rgos ou entidades integrantes do Sistema de Servios Gerais SISG (Ins-
truo Normativa n 2, de 30 de abril de 2008) e especicar o processo de contratao de
servios de Tecnologia da Informao pela Administrao Pblica Federal direta, autrquica e
fundacional (Instruo Normativa n 4, de 19 de maio de 2008). Tais normativas po-
dem ser lidas como um conjunto
46
de determinaes substitutivas da Instruo Nor-
mativa n 18, de 22 de dezembro de 1997. A ltima visava disciplinar a contratao de
servios a serem executados de forma indireta e contnua, celebrados por rgos ou entidades
integrantes do Sistema de Servios Gerais SISG. Ela foi expedida pelo MARE, seguin-
do a lgica do NPM embutida no Decreto n 2.271, de 07 de julho de 1997, e no fazia
qualquer referncia expressa s aquisies de TI.
A existncia de tal lacuna havia sido sentida pelo prprio TCU, que, por fora
do Acrdo 786/2006, recomendou SLTI a elaborao, em 120 dias, de um modelo
44
Para uma lista das scalizaes, dos processos julgados e processos, por ora, instrudos no mbito
da Secretaria, ver o stio virtual da SEFTI/TCU: htp://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/
comunidades/tecnologia_informacao. ltimo acesso em 11/08/2010.
45
No mesmo evento, o responsvel pela Secretaria apresentou como um dos trabalhos mais relevan-
tes da SEFTI/TCU a induo da Instruo Normativa n 4/2008 adotada pela SLTI/MP no mbito
do SISP.
46
A IN2/2008, por ser mais ampla, aplica-se subsidiariamente ao que no for especicamente tratado
pela IN4/2008.
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de licitao e contratao de servios de informtica para a Administrao Pblica Federal
e [que] promova a implementao dele nos diversos rgos e entidades sob sua coordenao
mediante orientao normativa (Item 9.4). O prazo concedido foi renovado pelos acr-
dos de monitoramento 1.480/2007-Plenrio e 1.999/2007-Plenrio do TCU.
47
Aps passar por uma consulta pblica em abril de 2008 para a elaborao de
sua minuta,
48
a IN 04/2008 foi publicada em maio de 2008 e passou a viger a partir de
2 de janeiro de 2009.
49
Em linhas gerais, o modelo de processo de contratao de servios de Tecno-
logia da Informao presente na IN 04 se fundamenta sobre as seguintes premissas:
50

necessidade de quadro de pessoal permanente e capacitado para a gesto
dos recursos de TI;
observncia de planejamento para a contratao;
determinao de parcelamento dos servios a serem contratados (ou seja,
necessidade de realizao de licitao independente, e listagem de requisitos
de habilitao e de critrios de avaliao de propostas tcnicas para cada
servio a ser contratado);
vinculao da remunerao dos servios aos resultados vericveis, e no
por horas de prestao;
necessidade de monitoramento da qualidade dos servios contratados;
47
Um exemplo dos efeitos da ausncia de regulao especca das aquisies de TI pela APF pode
ser encontrado no corpo do acrdo do TCU 1588/2003-Plenrio. Em seu item 9.7, a deciso deter-
minou Secretaria-Geral de Controle Externo - Segecex que, com auxlio da Secretaria de Tecnologia da
Informao - Setec, realize estudo sobre os parmetros que devem balizar a contratao de servios tcnicos de
informtica, levando em considerao os fatores mencionados nos itens 33 a 38 do Voto, bem como os critrios
de delimitao e parcelamento do objeto licitado, a forma de execuo desses servios, se contnua ou no, e o
regime de contratao dos empregados das empresas prestadoras de servio (celetistas, cooperados etc.), entre
outros aspectos, a m de propiciar elementos para manifestao do Tribunal sobre o assunto.
48
A realizao de consultas pblicas nas aes da SLTI reete a preocupao do governo federal em
ampliar a participao popular nas deliberaes governamentais, em consistncia com os princ-
pios da chamada Administrao Pblica Societal.
49
As concluses do Acrdo 2471/2008-Plenrio se basearam em anlise supercial da nova IN n 4,
conforme expressamente consignou a alnea e do item Atuao do TCU e medidas estruturantes.
No item 23 do voto do Relator Benjamin Zymler, pondera-se que as Instrues Normativas n
2/2008 e n 4/2008, ambas editadas em observncia a recomendaes exaradas pelo TCU, devem produzir
efeitos positivos a curto e mdio prazos, o que consagra o xito da estratgia de recomendar a edio de normas
especcas pelos rgos competentes do Poder Executivo. Ao responder s consideraes do TCU, o MP,
atravs da nota tcnica de n 12, de 29 de janeiro de 2009, reiterou a adoo prvia da IN 04/2008,
bem como seu curto tempo de vigncia desde sua entrada em vigor, e expressou o seu entendimen-
to no sentido de que no momento atual, no oportuna a publicao de outro documento normativo, ou
reviso do normativo vigente. Em momento futuro do processo de acompanhamento da implantao de novo
modelo de contratao de servios de TI ser reavaliada a oportunidade de incorporar os pontos da proposta
que ainda no se encontram explcitos na norma vigente.
50
Essas premissas reetem consideraes exaradas pelo TCU nos acrdo 786/2006 e reiteradas pelo
acrdo 1603/2008, ambos proferidos em plenrio.
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estabelecimento de mecanismos de controle efetivo da execuo dos servi-
os.
Sendo assim, a partir da adoo da IN 04/2008, os rgos do SISP que deseja-
rem contratar servios de TI devem antes proceder consecuo de seu Plano Dire-
tor de Tecnologia da Informao (PDTI) (art. 3), que consiste em um instrumento de
diagnstico, planejamento de gesto dos recursos e processos de Tecnologia da Informao que
visa a atender s necessidades de informao de um rgo ou entidade para um determinado
perodo (art. 2, inciso X). O PDTI de cada rgo do Sistema dever ser subsidiado
por uma Estratgia Geral de Tecnologia da Informao para a Administrao Pblica
(EGTI) (art. 4).
Assim, podem-se resumir os instrumentos e responsabilidades por sua elabo-
rao como segue:
Planejamento estratgico: a cargo do SISP, por ao sinrgica do rgo cen-
tral e dos rgos setoriais e seccionais.
Planejamento diretor: a cargo de cada entidade da APF, como forma de aliar
os recursos de TI disponveis s necessidades decorrentes das atividades de-
sempenhadas.
Planejamento da contratao por cada rgo: processo especco a ser reali-
zado para cada contratao no intuito de determinar quais servios, produ-
tos e outros elementos devem integrar determinada soluo de TI, para que
sejam alcanados os objetivos predenidos. O planejamento da contratao
tem suas fases e procedimentos elencados no Captulo II da IN 04/2008.
51

Deve estar em plena consonncia com o planejamento estratgico e o plane-
jamento diretor.
51
Em 12 de maio de 2010, o Presidente da Repblica adotou o Decreto n 7.174, atravs do qual re-
gulamenta a contratao de bens e servios de informtica e automao pela administrao pblica federal,
direta ou indireta, pelas fundaes institudas ou mantidas pelo Poder Pblico e pelas demais organizaes
sob o controle direto ou indireto da Unio. Note-se que a IN4/2008 tem mbito de aplicao mais
restrito (dispe sobre o processo de contratao de servios de Tecnologia da Informao pela Administrao
Pblica Federal direta, autrquica e fundacional) do que o Decreto. Porm, o art. 11 do Decreto De-
creto n 7.174/2010 prev que os Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto e o da Cincia
e Tecnologia podero expedir instrues complementares para a execuo deste Decreto. Como
se viu acima, tanto o MP quanto o MCT tm competncia para a adoo de normas e diretrizes
relativas aplicao de TI pelo governo federal. No possvel vislumbrar, por ora, os tipos de
aes sobrepostas e medidas duplicadas que podem surgir a partir da duplicao das entidades
responsveis pela regula mentao do Decreto. Pode-se apenas ressaltar que a IN4/2008 pode j, de
imediato, ser considerada uma norma complementar ao Decreto. E que h, alm disso, no mbito
do SISP, a circulao de uma verso draft de uma IN formulada pela SLTI/MP com base nos avan-
os e desaos auferidos pela introduo da norma de 2008, que dever substituir a IN4/2008, a ser
adotada ainda no ano de 2010.
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A norma, porm, determinou a ao ulterior do SISP e de suas respectivas enti-
dades da na confeco dos planejamentos estratgico e o diretor de TI.
52

Com efeito, no segundo semestre de 2008, depois de realizar um processo com-
posto por trs etapas,
53
o rgo central do SISP instituiu a Estratgia Geral de Tec-
nologia da Informao da Administrao Pblica Federal, com o objetivo de estabe-
lecer as bases para a transio entre a situao atual de gesto dos ambientes de informtica
do Executivo Federal heterognea e em geral vulnervel, conforme apontado no Acrdo
1603/2008 TCU Plenrio e o pleno cumprimento da Instruo Normativa SLTI 04/2008
(Portaria n 11, de 30 de dezembro de 2008). Alm de elencar os princpios nortea-
dores que deveriam orientar a governana de TI na APF, a EGTI 2008/2009 adotou
um modelo marco zero de governana e articulou os eixos de sustentao de tal
modelo, a partir das seguintes metas (explicitamente referindo-se s recomendaes
do Acrdo 1603/2008-Plenrio do TCU) a serem atingidas no ano de 2009:
Aperfeioamento da gesto de TI e alinhamento com o planejamento insti-
tucional do rgo.
Aprimoramento quali-quantitativo dos Recursos Humanos.
Melhoria do Processo de Contratao de TI.
Construo e Adoo de Padres e Modelos de Apoio Gesto e Tecnolo-
gia.
Segurana da Informao.
O documento instituiu tambm a realizao de um autodiagnstico para os
rgos do SISP do SISP. A realizao do autodiagnstico teve
o objetivo de contextualizar preliminarmente a situao atual e as
metas de melhoria de cada um dos rgos integrantes do SISP em relao
Governana de Tecnologia da Informao, de forma a contribuir para a
52
O pargrafo nico do artigo 4 da IN4/2008 estabeleceu os elementos obrigatrios para integrar a
EGTI: I - proposta, elaborada em conjunto com os demais rgos e entidades competentes, que con-
temple as demandas de recursos humanos das reas de Tecnologia da Informao necessrias para
elaborao e gesto de seus PDTI; II - plano de ao, elaborado em conjunto com os demais rgos
e entidades competentes, para viabilizar a capacitao dos servidores das reas de Tecnologia da
Informao; III - modelo para elaborao dos PDTI que contemple, pelo menos, as seguintes reas:
necessidades de informao alinhada estratgia do rgo ou entidade, plano de investimentos,
contrataes de servios, aquisio de equipamentos, quantitativo e capacitao de pessoal, gesto
de risco; e IV - orientao para a formao de Comits de Tecnologia da Informao que envolvam
as diversas reas dos rgos e entidades, que se responsabilizem por alinhar os investimentos de
Tecnologia da Informao com os objetivos do rgo ou entidade e apoiar a priorizao de projetos
a serem atendidos.
53
Etapa 1: elaborao de uma verso preliminar por equipe designada pelo rgo central do SISP.
Etapa 2: rodadas de contribuies de gestores de TI e outros prossionais dos rgos integrantes
do Sistema. Etapa 3: confeco da verso nal, adotada ocialmente em 30 de dezembro de 2008.
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transio do modelo de funcionamento das reas de informtica nos r-
gos entre a situao atual e o pleno atendimento da Instruo Normativa
04/2008 SLTI/MP (Anexo, Portaria n 11/2008).
Com autodiagnstivo, buscou-se alimentar uma base de conhecimento sobre o
marco zero de Governana (Anexo, Portaria n 11/2008), atravs de um questionrio
estruturado, contemplando as caractersticas da governana e da gesto de TI, da
infraestrutura de TI e dos sistemas de informao em uso, bem como das caracters-
ticas dos recursos humanos disponveis em cada rgo integrante do Sistema.
54

Alm de preencher o questionrio, a EGTI 2008/2009 determinou aos rgos
do SISP que confeccionassem, para o ano de 2009, um plano de metas individual,
onde deveriam ser elencados os objetivos a serem perseguidos e as medidas corres-
pondentes a serem adotadas para o completo atendimento das determinaes da IN
04/2008 e do Acrdo 1603/2008-Plenrio do TCU. Como proposta ideal de metas a
serem incorporadas no plano, tem-se:
Elaborao (em caso de no existncia) do PDTI.
Instituio de Comit de TI do rgo setorial ou seccional.
Padronizao do ambiente de TI no que diz respeito a: modelo de desenvol-
vimento de sistemas; servios de sofware; modelos de inventrios; adoo
de padres de governo como e-PING e e-MAG; catlogo padro de dados;
modelos de planejamento de aquisio de bens e servios e de gesto de
contratos; e integrao de redes governamentais com o uso de uma infraes-
trutura padro de rede (INFOVIA).
Mapeamento de sistemas que possam ser disponibilizados (universalizados)
no Portal do Sofware Pblico.
Elaborao de poltica de segurana da informao e de gesto de riscos.
Elaborao do planejamento oramentrio das aes e investimentos da rea
de TI.
Melhoria do processo de planejamento e gesto de contratos.
Realizao e participao em treinamentos especcos para gesto de TI e
planejamento e gesto da contratao de bens e servios.
Auxlio ao rgo setorial ou seccional na aplicao da IN 04/2008.
O atendimento das determinaes da EGTI teve de ser realizado no que a Por-
taria n 8 de agosto de 2009 caracterizou como o perodo de transio (de 1 de
janeiro a 31 de dezembro de 2009) entre a situao do funcionamento das reas de
informtica nos rgos da APF ento vigente e o alcance pleno da situao delineada
54
O formulrio pode ser encontrado em: htp://www.governoeletronico.gov.br/sisp-conteudo/estra-
tegia-geral-de-ti. ltimo acesso em 30 de janeiro de 2010.
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pela Instruo Normativa 04/2008 SLTI/MP e pelo Acrdo 1603/2008-Plenrio do
TCUDurante tal perodo, por fora da Portaria, a contratao de servios de TI por
rgos do SISP que ainda no possussem um PDTI s poderia ser realizada caso
estivesse em andamento o processo de confeco do plano atravs de, pelo menos, a
adoo de uma portaria ou instrumento similar constituindo comisso formal para a ela-
borao do PDTI publicada e com prazo nal de publicao do PDTI pelo rgo ou entidade
at o nal do perodo de transio (art. 2). Alm disso, a contratao tambm foi condi-
cionada para os rgos e entidades que no possussem um Comit de TI: a esses foi
exigido a implementao do Comit e incio de suas atividades ainda em 2009 (art.
3).
55
Finalmente, a normativa estabeleceu o prazo nal de 10 de setembro de 2009
para a publicao do plano de metas e aes (art. 5).
Somada s provises da Portaria n 11 de 2008 e da Portaria n 8 de 2009 (que
tornaram mandatrias a confeco de PDTI e a constituio de Comit de TI nos r-
gos do SISP), a adoo de duas novas Portarias, em atendimento Estratgia Geral,
teve um signicado expressivo para o processo de institucionalizao do SISP.
As Portarias de nmeros 63 (27 de maro de 2009) e 89 (23 de abril de 2009)
visaram a suprir a carncia de pessoal tcnico especializado em TI nos quadros da
APF.
56
A primeira autorizou a realizao de concurso pblico para o provimento de du-
zentos e trinta cargos de nvel superior de Analista em Tecnologia da Informao, do Plano
Geral de Cargos do Poder Executivo, do Quadro de Pessoal do Ministrio do Planejamento
Oramento e Gesto. A segunda, por sua vez, instituiu a Graticao Temporria
do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica GSISP.
A graticao ser agregada remunerao de servidores de carreira (num total de
450 servidores de nvel superior e 300 de nvel intermedirio) que estejam exercendo
suas atividades no rgo Central e nos rgos Setoriais, Seccionais e correlatos, e
pode alcanar os valores de R$ 3.200,00 e R$ 1.960,00, respectivamente.
57
Com tais medidas, o SISP procura consolidar um quadro permanente de servi-
dores que possam contribuir, direta e indiretamente, tanto para a gesto de TI quan-
to para o processo de tomada de decises a respeito da governana de TI em cada
rgo, de maneira integrada s estratgias adotadas para o sistema como um todo.
58

55
Comits de TI, nos termos da EGTI 2008/2009, so comits institucionais de informao e/ou infor-
mtica nos diversos rgos da Administrao Pblica Federal que orquestrem as aes de tecnologia e de reas
correlatas, de forma que a governana de TI seja mais eciente e estruturada.
56
Tais aes derivam da criao do cargo de Analista em Tecnologia da Informao e da instituio
da Graticao atravs da Medida Provisria n 441 de 29 de agosto de 2008, convertida na lei Lei
n 11.907, de 2 de fevereiro de 2009.
57
A soma da GSISP com a remunerao do servidor no pode superar, por fora do anexo CLIX da
Lei 11.907, de 2 de fevereiro de 2010, os limites mximos de R$ 8.850,00 (cargos de nvel superior)
e de R$ 5.628,00 (cargos de nvel intermedirio).
58
Alm da instituio da graticao para servidores dedicados ao SISP e da criao do cargo de
Analista em TI, o SISP, em parceria com a Escola Nacional de Administrao Pblica - ENAP, ins-
tituiu quatro cursos focados em Gesto de TI para auxiliar os servidores de rgos do Sistema a
incorporarem a suas rotinas de trabalho as determinaes da IN 04/2008. Informaes a respeito do
Programa de Desenvolvimento de Gestores de TI esto disponveis em: htp://www.enap.gov.br/
index.php?option=com_content&task=view&id=1075&Itemid=158. ltimo acesso em 14/08/2010.
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Governana de TI 70
O ano de 2009 contou, ainda, com a reativao da Comisso de Coordenao
do SISP. A Comisso, criada formalmente pela Portaria SAF 1807 de 27 de maio de
1994, reuniu-se algumas vezes at 1995, mas hibernou desde ento, tendo sido (re)
instituda pela Portaria da SLTI/MP n 13, de 24 de novembro de 2009. Desde en-
to, a Comisso j se reuniu em 16/12/2009 (primeira reunio para a constituio
da CC); em 01/02/2010 (reunio extraordinria para a aprovao da EGTI/2010); em
22/02/2010 (autorizao para a criao dos ncleos de governana, de contrataes e
de padronizao tecnolgica, bem como do grupo de trabalho para a preparao do
evento de 20 anos do SISP e do grupo tcnico responsvel pela reviso da IN 04); em
30/06/2010 (questes mltiplas)
59
; e tem previso de uma quinta reunio para o dia
30 de agosto de 2010 (discusso do plano de trabalho para o segundo semestre de
2010). Esto previstas, ainda, reunies para os dias 25 de outubro e 13 de dezembro
de 2010.
60
Por uma iniciativa da Presidncia da Repblica, no apenas vinculada aos obje-
tivos de controle dos recursos de informtica e de informao no mbito do SISP, mas
voltada ao alinhamento entre atividades meio e atividades m, desburocratizao
do atendimento ao cidado brasileiro e reintegrao das atividades do Poder Exe-
cutivo Federal como um todo, o Brasil passou a contar recentemente com o Decreto
n 6.932/2009. Esta norma foi adotada na esteira do Programa Nacional de Gesto
Pblica e Desburocratizao, institudo pelo Decreto n 5.378/2005.
61
O Decreto de
2009 tem como objetivo a simplicao do atendimento pblico prestado ao cidado,
determina a dispensa do reconhecimento de rma em documentos produzidos no
59
Segundo a ata dessa reunio, a pauta de deliberaes englobou os seguintes tpicos: Relatos sobre
a atuao e trabalhos nos Ncleos de Boas Prticas do SISP: NgovTI Ncleo de Governana de
TI; NpadTI Ncleo de Padronizao de TI; e NCTI Ncleo de Contrataes de TI. Apresen-
tao do projeto de implementao: C3S Central de Suporte ao SISP. Nomeao de novos ATI.
Avaliao da G-SISP: apresentao do Plano de Trabalho e fechamento dos formulrios. Evento do
SISP: Informaes sobre a Organizao do Evento (Programa e Necessidades dos rgos). Ocinas
Preparatrias para os rgos participantes; estabelecimento de Parcerias com os rgos. Ocina
preparatria do evento e trabalho dos consultores sobre a situao atual da governana de TI do
SISP: Anlise dos principais achados do AD (autodiagnstico) e PM (Plano de Metas); Proposta
de trabalho dos grupos de consultores em Governana de TI.
60
No Portal CATIR, a Comunidade Virtual do SISP, h uma seo inteiramente dedicada s ativida-
des da Comisso, onde podem ser acessados documentos variados, como pautas, atas das reuni-
es, planos de atividades, relatrios, entre outros. Disponvel em: htp://catir.sofwarepublico.gov.
br. ltimo acesso em 14/08/2010.
61
O Programa dever contemplar a formulao e implementao de medidas integradas em agenda de trans-
formaes da gesto, necessrias promoo dos resultados preconizados no plano plurianual, consolidao
da administrao pblica prossional voltada ao interesse do cidado e aplicao de instrumentos e abor-
dagens gerenciais, que objetivem: I - eliminar o dcit institucional, visando ao integral atendimento das
competncias constitucionais do Poder Executivo Federal; II - promover a governana, aumentando a capaci-
dade de formulao, implementao e avaliao das polticas pblicas; III - promover a ecincia, por meio de
melhor aproveitamento dos recursos, relativamente aos resultados da ao pblica; IV - assegurar a eccia
e efetividade da ao governamental, promovendo a adequao entre meios, aes, impactos e resultados; e
V - promover a gesto democrtica, participativa, transparente e tica(art. 2). Para o GESPBLICA, foi
institudo, no mbito do Ministrio do Planejamento, um Comit Gestor do Programa que tem
como Secretaria Executiva a Secretaria de Gesto do mesmo Ministrio.
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Brasil e institui a Carta de Servios ao Cidado. Com isto, pretende-se levar aos
cidados informaes referentes aos servios prestados pelo rgo ou entidade, s
formas de acesso a estes servios e aos respectivos compromissos e padres de qua-
lidade de atendimento ao pblico.
Ademais, com o Decreto de 2009, foi estabelecida uma srie de diretrizes no
que toca s relaes entre a Administrao e os administrados (artigo 1): cou con-
signado que, a partir da vigncia do instrumento em questo (salvo nos casos de
comprovao de antece dentes criminais, informaes de pessoas jurdicas e outras
situaes restritas por leis), os rgos e entidades do Poder Executivo Federal que ne-
cessitarem de documentos compro batrios de regularidade de situao do cidado,
atestados, certides ou outros documentos comprobatrios que constem em base
de dados ocial da Administrao Pblica Federal devero obt-los diretamente do
respectivo rgo ou entidade (artigo 2). Ficou proibido, alm disso, aos rgos e en-
tidades do Poder Executivo Federal exigir do cidado a apresentao de certides ou
outros documentos expedidos por outro rgo ou entidade do prprio Poder Execu-
tivo Federal (artigo 3). E, o mais signicativo: todos os rgos e entidades gestoras
de base de dados ocial devem colocar disposio dos rgos e entidades pblicos
interessados as orientaes para acesso s informaes constantes das bases de da-
dos sob sua responsabilidade, dentro de 180 dias, a contar da publicao do Decreto
(artigo 4). Finalmente, tambm foram adotadas algumas medidas com o objetivo de
diminuir o tempo despendido pelo cidado para a realizao de seus trmites e tran-
saes com a Administrao Pblica Federal. Segundo o Decreto de 2009, portanto,
as bases de dados ociais da Administrao Pblica Federal devem estar disponveis
para outros rgos e entidades pblicos interessados.
Para operacionalizar essa determinao da Presidncia da Repblica, no segun-
do semestre de 2009, a SLTI/MP estabeleceu parceria com o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e orientou um estudo abrangente a respeito dos requisitos
tcnicos, institucionais e legais para a construo de uma plataforma de interopera-
bilidade que englo basse, em um primeiro momento, servios eletrnicos de rgos
do Executivo Federal e que pudesse, em um segundo momento, vir a incorporar os
servios de outros poderes do mbito federal, bem como de Estados, Municpios e
Distrito Federal. O estudo resultou em um plano de ao de curto, mdio e longo
prazo, que atualmente se encontra em fase de implementao no mbito do SISP,
atravs da confeco de uma Portaria Normativa que d aprofundamento ao proces-
so de consolidao da e-PING (Barros, Canabarro e Cepik, 2010).
62
Assim, como resultado dos desenvolvimentos apresentados acima, o docu-
mento de referncia da EGTI para o ano de 2010 revela que, sob a liderana do rgo
central do Sistema, 80,7% das metas previstas pela EGTI 2008/2009 foram postas em
marcha, com 61,3% delas tendo sido efetivamente realizadas. Os rgos setoriais,
porm, tiveram desempenho mais modesto: de seis itens avaliados, quatro tiveram
62
Verso resumida do Plano de Ao foi publicada por seus autores em captulo do livro Panora-
ma da Interoperabilidade no Brasil, sob organizao do Ministrio do Planejamento. Ver: Barros,
Cana barro e Cepik, 2010.
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Governana de TI 72
retrospecto positivo e dois tiveram retrospecto negativo.
63
Tal desempenho, entretan-
to, superou as metas previstas para 2009 em quase todos os critrios.
O panorama vericado pelo SISP no ano de 2009, somado anlise aqui reali-
zada, permite armar que o SISP dever ganhar mais robustez e maior estabilidade
no que diz respeito composio dos rgos do Sistema, s prticas de governana
e gesto de TI e ao quadro de pessoal dedicado s atividades relacionadas aplica-
o de TI s atividades da APF especialmente com a efetivao plena das medidas
decorrentes da EGTI. O panorama indica a necessidade de transformao, dentro de
um perodo de transio, dos processos de trabalho das reas de TI, no sentido de
alcanar a realizao de um modelo consolidado de governana e gesto de TI.
Depois de iniciada a transio, que levou a um aumento sensvel da governan-
a de TI no mbito do SISP, o ano de 2010 pode ser considerado um ano-chave para
a governana de TI do Executivo Federal, na medida em que se procedeu qualica-
o dos recursos humanos e realizao dos planejamentos dos rgos da APF, para
a melhor adequao das aplicaes de TI s necessidades de cada um.
Neste contexto, atravs da Resoluo n 1 de 18 de fevereiro de 2010, a SLTI/
MP adotou a Estratgia Geral de TI para 2010, que resultou da reviso da EGTI 2009,
reajusta os objetivos institucionais e as metas estabelecidas em 2009, resultando em um novo
referencial da Viso Atual do Modelo de Governana do SISP agregao de valor que
exige agora um novo conjunto de compromissos por parte dos rgos integrantes do sistema
(Brasil, 2010). Reiterando os princpios adotados pela EGTI 2008/2009, a EGTI 2010
indicou uma srie de princpios norteadores para a Governana de TI da APF, des-
dobrveis em direcionadores estratgicos, estes por sua vez classicados em quatro
eixos distintos: Fortalecimento da TI, Alinhamento, Desenvolvimento de Capacida-
des, e Integrao. Como princpios da EGTI 2010, tm-se (EGTI 2010:7-8):
A finalidade da aplicao dos recursos de TI o cumpri mento da mis-
so institucional do Governo Brasileiro, devendo para tanto ser planejada
em consonncia com metas institucionais. O exerccio de atividades de TI no
mbito do SISP deve contemplar basicamente a gesto, sendo reco mendvel
que atividades de execuo se faam na forma de contratao de servios,
preservados os casos em que condies especiais exijam execuo por ser-
vidores pblicos e os rgos que possuam carreira com quadros especficos
para rea de TI. Das formulaes relacionadas a Governo Eletrnico enten-
demos que devem ser herdadas diretivas para o uso de TI voltado pro-
moo da cidadania e ao desen volvimento social, tecnolgico e econmico
da sociedade brasileira. Condies que podem ser ilustradas pela busca de
63
Existncia (62%) ou no (38%) de um Comit de TI ou alguma instncia de articulao entre a(s)
rea(s) de TI e as reas nalsticas; existncia (62%) ou no (38%) de planejamento de TI; gesto
centralizada e coordenada (58%) ou no (42%) do oramento de TI do rgo; adoo (73%) ou no
(27%) de Metodologia de Desenvolvimento de Sistemas formal; existncia (23%) ou no (77%) de
um processo formal de aquisio de bens e servios para a rea de TI; utilizao (15%; 15% parcial)
ou no (70%) de processo formal de gesto de contratos de TI pelo rgo.
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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro 73
modelos de aplicao de TI alinhados a simplificao de processos reduo
de esforos dos cidados e empresas para interagir com o Estado e ainda
pela incorporao qualificada de inovaes tecnolgicas que confluam para
o fortalecimento da renda. O planejamento de aes de TI deve atender s
diretrizes do Comit Executivo de Governo Eletrnico CEGE (...). O modelo
de Governana de TI do SISP deve permitir a representao da heterogenei-
dade e vulnerabilidade ainda observada nos rgos integrantes do Sistema,
bem como sua trilha de transio rumo mxima contribuio dos re-
cursos de informtica aos objetivos institucionais da Administrao Pblica
Federal. Uma vez iniciado o exerccio de ciclos de formalizao e aferio de
metas de governana de TI, as mesmas sero publicizadas e seus resultados,
usados como base para manuteno das gratificaes de exerccio do SISP,
bem como para definio de outros critrios de alocao de recursos por
parte do rgo central.
A partir da reviso abrangente das metas adotadas pela EGTI 2008/2009, a
EGTI 2010 renovou os Compromissos de Sustentao do Modelo de Governana
do SISP (Seo 5 do documento), compostos por um rol de metas atribudas res-
ponsabilidade da SLTI/MP, da CC-SISP e dos demais rgos integrantes do Sistema.
Uma rpida leitura das tabelas constantes da EGTI 2010 demonstra o protagonismo
da SLTI/MP em relao sustentabilidade do Modelo de Governana do SISP. A
ttulo de ilustrao, pode-se dizer que cabe SLTI, por decorrncia da EGTI 2010:
realizar Encontros Tcnicos para debater o papel estratgico da TI.
melhorar a comunicao e divulgao da TI.
aumentar o nmero de prossionais de TI nos rgos do SISP.
criar programa de formao de lideranas de TI.
revisar a IN SLTI 04/2008.
promover a adoo da e-PING e da e-MAG.
consolidar a construo de padres relativos a servios de sofware.
criao do modelo de referncia para melhoria dos processos de TI.
revisar o decreto que dene as competncias da SLTI em relao ao SISP.
realizar cursos de formao de scais tcnicos de contratos.
Para a CC-SISP, foram atribudas, entre outras, as seguintes responsabilidades:
fomentar a participao das reas de TI na elaborao dos planos ora-
mentrios dos rgos (PPA e LOA).
elaborar PDTI do SISP.
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Governana de TI 74
auxiliar a SLTI para tornar a carreira de TI mais atrativa e estimular a inte-
grao das reas de TI.
disseminar melhores prticas de gesto de contratos.
J aos rgos do SISP caber:
em conjunto com a SLTI e a CC-SISP, estimular a melhoria no relacionamen-
to da TI com as outras reas de negcio e de apoio.
trabalhar com a SLTI para aumentar o nmero de prossionais de TI nos
rgos do SISP.
atender ao disposto no Decreto da Simplicao (Decreto 6932/2009).
A exemplo do que ocorreu para a EGTI 2008/2009, cada rgo integrante do
Sistema est obrigado, para o segundo semestre de 2010, a preencher formulrios
eletrnicos com um autodiagnstico dos avanos em termos de Governana de TI e
com o plano de metas que permitiro a mensurao dos avanos observveis neste
ano, servindo avaliao e ao estabelecimento de critrios para a denio de reas
de ao prioritrias e para a alocao de recursos (EGTI 2010:17).
Pouco aps a adoo da EGTI, o SISP ganhou ainda mais em termos de insti-
tucionalizao. Em maro de 2010, atravs das Resolues n 2, 3 e 4 da SLTI/MP, o
Sistema ganhou formalmente um ncleo de governana de TI (NgovTI), um ncleo
de contrataes de TI (NCTI) e um ncleo de padronizao tecnolgica (NPT), todos
subordinados Comisso de Coordenao do Sistema.
O NgovTI tem como objetivo realizar estudos e propor formas de atuao em Go-
vernana de Tecnologia da Informao e de divulgar boas prticas sobre as atividades relativas
ao tema (art. 1). O Ncleo, que desempenha o papel de assessor tcnico-consultivo
da Comisso, tem como competncia um rol de aes referentes indicao de me-
lhores prticas, metodologias, polticas, diretrizes e normas referentes governana
e gesto dos recursos do SISP. Dentre tais competncias, destaca-se a prerrogativa
de propor adaptaes institucionais necessrias ao aperfeioamento dos mecanis-
mos de gesto dos recursos de informao e informtica, bem como propor estudos
das melhores prticas e de frameworks de mercado (art. 3).
O NCTI, por sua vez, tem como objetivo realizar estudos sobre contrataes de
bens e servios de Tecnologia da Informao e divulgar boas prticas sobre as atividades re-
lativas ao tema (art. 1, Resoluo SLTI n 3/2010). O NPT, nalmente, tem como
funo precpua realizar estudos sobre padronizao de softwares utilizados no processo
de desenvolvimento de sistemas, e [...] orientar as reas dos rgos envolvidas na construo,
manuteno e operao de sistemas (art. 1, Resoluo SLTI n 4/2010). Assim como
o NgovTI, esses ncleos devem realizar o assessoramento tcnico e consultivo da
CC-SISP para uma srie de questes que cabem a seu escopo de atuao (conforme
o art. 3 de cada uma das resolues), com o objetivo de assegurar aos tomadores de
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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro 75
deciso, no mbito do Sistema, a melhor orientao a respeito dos cursos de ao
possveis e desejveis governana de TI na APF.
Consideraes Finais
A partir do segundo mandato do Presidente Lula, observa-se uma maior atua-
o do TCU no sentido de cobrar do Poder Executivo Federal a adoo de estratgias
assertivas para contornar as lacunas decorrentes das aplicaes de TI no suciente-
mente bem-coordenadas na era FHC e no primeiro governo Lula. No primeiro caso,
tem-se, por conta da incipincia do tema, percepo equivocada a respeito do papel
da informtica na transformao do Estado, equvoco que foi potencializado pelas
caractersticas da reforma administrativa pautada pelo NPM que se tentou imple-
mentar no pas no perodo. No segundo, houve uma grande preocupao com as
reas-m da ao governamental, especialmente no que diz respeito ao exerccio
da cidadania e da incluso social, em contraste com uma menor preocupao com
as reas-meio, o que ilustra de forma clara a guinada que o novo governo deu em
direo SPA.
No primeiro mandato do presidente Lula, porm, como foi descrito acima,
pode-se observar uma preocupao com a adoo de padres comuns e estratgias
centralizadas para o e-Gov, bem como a maior atuao do CEGE e da SLTI ainda
que em sobreposio funcional e institucional. Estas iniciativas atuaram no sentido
de uma reorientao das aplicaes da TI governamental para o apoio mais substan-
cial dos grandes eixos temticos da ao governamental.
A partir da atuao sistmica e incisiva do TCU, porm, especialmente a partir
dos anos de 2006 e 2007, caram evidenciadas as inconvenincias da ausncia de
governana de TI no Poder Executivo Federal. Com isso, de maneira exgena ao
Executivo, o rgo central do SISP passou a ser acionado para que adotasse as me-
didas recomendadas pelo Tribunal, a m de superar o cenrio adverso identicado
pelas auditorias e levantamentos da SEFTI/TCU, o que vem alertando a APF como
um todo a respeito da necessidade de se articular de forma apropriada DEG e SPA
em prol da verdadeira transformao do Estado brasileiro.
Em decorrncia das medidas e estratgias voltadas governana e gesto de
TI no mbito do SISP aps o ano de 2008 seja pela SLTI/MP, seja pelos demais rgos
setoriais e seccionais , o processo de institucionalizao do Sistema atingiu nveis
sem precedentes ao completar vinte anos de existncia. Com isso, pode-se dizer que,
a partir de meados do segundo mandato do presidente Lula, o SISP alcanou uma
situao de maior estabilidade e inegvel aumento do valor de sua existncia para
o alcance da Governana e da Gesto de TI no mbito do poder Executivo Federal.
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Hlio Henkin Daniel C. Selao
A CONTRATAO DE SERVIOS DE
TECNOLOGIA DA INFORMAO PELA
ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL
A contratao de servios de Tecnologia de Informao pas-
sou a ser objeto de legislao especca no mbito da Administrao
Pblica Federal (APF), a partir da edio da Instruo Normativa
04/2008 (IN 04/2008). O conjunto de normas e regras que constitui
a IN 04/2008 derivado do Acrdo 2.471/2008, adotado pelos Mi-
nistros do Tribunal de Contas da Unio, o qual trata amplamente
de novas recomendaes acerca de como devem ser gerenciados e
formulados os processos de aquisio de servios de Tecnologia da
Informao por parte dos distintos rgos da Administrao Pbli-
ca Federal.
Por outro lado, o governo federal, atravs do Sistema de
Administrao dos Recursos de Informao e Informtica (SISP),
reuniu, no mbito da Estratgia Geral de Tecnologia da Informa-
o, a qual vem sendo objeto de atualizao anual, um conjunto
de objetivos e aes voltadas a adequar o arcabouo institucional e
gerencial, de modo que se viabilizasse a transio entre a situao
existente anteriormente edio da IN 04/2008 e o pleno cumpri-
mento das novas normas relativas contratao dos servios de TI.
O objetivo deste captulo, no mbito da Anlise da Institu-
cionalizao do Sistema de Administrao dos Recursos de Infor-
mao e Informtica SISP, o de avaliar o impacto gerado pela
edio da IN 04/2008 e as mudanas eventualmente ocorridas nos
processos e nas caractersticas das compras governamentais de ser-
vios de Tecnologia da Informao. A pesquisa e a anlise acerca
da existncia, natureza e dimenso dessas mudanas pressupe a
identicao dos principais eixos norteadores do novo processo de
aquisio estabelecido a partir da IN 04/2008. Em outras palavras,
trata-se de identicar as principais premissas e concepes acerca
de como devem ser estruturadas as funes de Tecnologia da Infor-
CAPTULO
3
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Governana de TI 78
mao no mbito da Administrao Pblica Federal e a decorrente utilizao de ser-
vios de terceiros por parte dos distintos rgos da APF.
Com base nos documentos gerados no mbito do SISP e, de modo particular,
no acrdo 2.471/2008 e na Instruo Normativa 04/2008, possvel destacar as se-
guintes premissas e eixos norteadores:
a) Em primeiro lugar, importante registrar que o fato de ter sido elabora-
da uma Instruo Normativa especca para servios de Tecnologia da In-
formao implica a admisso de que a natureza e o processo da compra
de servios de Tecnologia da Informao possuem caractersticas que os
distinguem da natureza e do processo de compra de outros servios; caso
contrrio, seria suciente a legislao ento vigente sobre compras governa-
mentais (leis e instrues normativas sobre licitaes, preges, entre outros
aspectos das aquisies de bens e servios pela Administrao Pblica Fe-
deral). Estas caractersticas referem-se diversidade tecnolgica existente
na produo de servios de Tecnologia da Informao, a qual contribui para
que seja menos trivial a padronizao dos servios de Tecnologia da Infor-
mao (ao menos para um subconjunto relevante destes servios), diferen-
temente do que ocorre em outros tipos de servios (segurana patrimonial,
limpeza, transporte, entre outros) e diferentemente do que ocorrem com a
produo de bens, mesmo os de Tecnologia da Informao;
b) Em segundo lugar, o acrdo 2.471/2008 estabeleceu com clareza a neces-
sidade de se limitar o grau de terceirizao das atividades de Tecnologia
de Informao no mbito da Administrao Federal, ao recomendar Se-
cretaria Executiva do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
que fossem adotadas as medidas necessrias para que as reas ou setores
responsveis pelo provimento de Tecnologia da Informao nos diferentes
rgos e entidades da APF se estruturassem organizacionalmente e a eles
fosse disponibilizado quadro permanente de pessoal suciente para reali-
zar as tarefas de planejamento, denio, coordenao, superviso e con-
trole das atividades de informtica. O objetivo desta recomendao era o de
garantir a autoridade e o controle da Administrao Pblica Federal sobre
o funcionamento dos setores de informtica, de forma independente das
empresas prestadoras de servios. Evidentemente, estabelecer este limite
implica simultaneamente admitir que h uma gama de tarefas e servios de
informtica que no sero integrados verticalmente (em outros termos, produ-
zidos internamente) nos rgos da APF, o que, portanto, exige um conjunto
normativo capaz de dotar de racionalidade e princpios de economicidade o
processo de aquisies a serem realizadas pelos diferentes rgos, em dife-
rentes etapas da construo das solues de TI.
c) Em terceiro lugar, ca estabelecido que os rgos e entidades da Adminis-
trao Pblica Federal devero realizar seus processos de aquisio de ser-
vios de TI de forma que estejam orientados e alinhados por procedimentos
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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro 79
de formulao e planicao de estratgias, quer institucionais, quer espe-
ccas para o setor de Tecnologia da Informao de cada rgo. A nfase
no processo de planejamento se refere a mais de uma dimenso: o planeja-
mento de cada contratao deve ser precedido por e estar alinhado com o Plano
Diretor de Tecnologia da Informao (PDTI) de cada rgo; o PDTI de cada
rgo deve estar alinhado com as estratgias gerais do rgo ou entidade da
APF a qual pertence, bem como com as diretrizes emanadas da Estratgia
Geral de Tecnologia da Informao, que deve ser formulada e atualizada
permanentemente pelo rgo central do Sistema de Administrao dos Re-
cursos de Informao e Informtica SISP.
Alm destas premissas e concepes, o escopo da regulamentao recomen-
dada pelo Acrdo 2.4712/2008 e implementada pela Instruo Normativa 04/2008
abrange a necessidade de ampliar o controle sobre um conjunto de aquisies que
podem desobedecer aos princpios de racionalidade e economicidade (tanto estti-
cos no tempo, quanto dinmicos), em decorrncia da diversidade e complexidade
tecnolgica do setor de Tecnologia da Informao (acima mencionada).
A avaliao dos efeitos da Instruo Normativa, no mbito deste Relatrio, foi
realizada com base em dados disponveis acerca das compras governamentais efe-
tuadas nos anos imediatamente anteriores e posteriores edio da IN04/2008. A
seo abaixo contm uma anlise dos dados disponveis de compras de servios de
TI. A seguir, analisada a evoluo das condies institucionais e organizacionais,
no mbito da Administrao Pblica Federal, relativas governana de TI e ao arca-
bouo organizacional recomendado pelo Acrdo 2.4712/2008 para a realizao das
contrataes de servios de TI por rgos pblicos federais. A anlise foi baseada
no autodiagnstico aplicado aos diferentes rgos da APF no ano de 2009, alm de
consultas diretas a outras fontes, como artigos e contatos/entrevistas com gestores de
TI e representantes do setor produtivo de servios de TI.
Anlise Quantitativa das Compras Governamentais de Servios
de TI: evoluo no perodo 2002-2010 e efeitos observveis a
partir da IN 04/2008
A Tabela 1 a seguir apresenta os cdigos e as respectivas descries dos ser-
vios de TI mais comprados no perodo de 2002 at o primeiro semestre de 2010,
de acordo com as tabelas consolidadas tornadas disponveis, a partir de extraes
de dados do portal COMPRASNET, para a elaborao deste captulo. Observa-se
que houve uma reclassicao do item Manuteno/Instalao de Perifricos (sob
o cdigo 3549), que passou a se agregar ao item Manuteno/Instalao de Siste-
mas/Perifricos (sob o cdigo 1260). Assim, a partir de 2009 no se registram mais
compras sob o cdigo 3549.
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Governana de TI 80
Tabela 1 Cdigo e descrio dos servios de TI mais comprados 2002-2010
Cdigo Descrio
1260 Informtica - Manuteno/Instalao Sistemas /Perifricos
1279 Informtica - Programas Fechados (Software)
3530 Informtica - Manuteno de Computadores
3549 Informtica - Instalao/Manuteno de Perifrico Inativo
3840 Treinamento Informtica - Sistema/Software
14958 Informtica - Internet
16217 Informtica - Atualizao (Up Grade) de Configurao de Equipamento/Programa
21113 Informtica/Automao - Assistncia Tcnica/Manuteno/Reparo
Evoluo da quantidade adquirida
A Tabela 2 apresenta a evoluo da quantidade adquirida daqueles servios de
TI para os quais h compras mais signicativas por parte da APF no perodo entre
2002 e o nal do primeiro semestre de 2010. A srie histrica apresentada na tabela
aponta a reduo e eliminao signicativa, a partir de 2008, do item de cdigo 3549,
pelas razes mencionadas na introduo desta Seo 2. luz da IN 04/2008, tendo
como referncia de anlise o ano de 2009, ano no qual a instruo se tornou vlida,
observa-se que todos os demais itens tiveram sua quantidade demandada elevada,
com exceo dos itens de cdigo 16217 e cdigo 21113 (que correspondem, respec-
tivamente a Atualizao (Upgrade) de Congurao de Equipamento/Programa e
Automao - Assistncia Tcnica/Manuteno/Reparo).
Por m, cabe salientar que, no ano de 2009, o aumento signicativo na quanti-
dade demandada pela administrao pblica federal do item de cdigo 1260 parece
ultrapassar o que se esperaria a partir da simples adio dos servios classicados
sob o cdigo 3549. No possvel estabelecer concluso sob a tica da quantidade
adquirida, porque h uma reduo logo em seguida, no primeiro semestre de 2010;
no se pode descartar, todavia, que esta reduo no seja atribuda dinmica da
execuo oramentria da APF e eventualmente possa haver uma rpida expanso
das compras no segundo semestre de 2010.
A elevao das quantidades adquiridas dos itens 1279 (Programas Fechados
(Sofware)), 3530 (Manuteno de Computadores), 3840 (Treinamento Informtica -
Sistema/Sofware) e 14958 (Informtica Sofware) observada a partir do ano de 2008
(inclusive) no pode ser avaliada denitivamente como efeito da implantao da IN
04/2008, pois possvel que seja tambm o resultado de uma ampliao efetiva da
utilizao de servios de TI na APF, em funo da difuso tecnolgica e moderniza-
o dos processos no mbito dos distintos rgos governamentais.
Finalmente, observa-se que, na ltima linha da Tabela 2, o percentual das quan-
tidades adquiridas dos principais itens progressivamente tem correspondido a uma
menor proporo do total das compras de servios de TI. Esta desconcentrao das
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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro 81
compras em termos de itens adquiridos j vinha ocorrendo desde o incio das obser-
vaes (2002), mas sofreu acelerao a partir de 2006.
Neste processo de desconcentrao das compras, alguns itens apresentam um
crescimento da quantidade demandada ao longo do perodo analisado. So eles: 24333
(Servio de Licena Pelo Uso de Sofware), 5398 (Prestao de Servios de Informtica),
24970 (Servios de Tecnologia da Informao e Apoio Tcnico de Atividades de Infor-
mtica), 25135 (Servio Rede Comunicao Dados, Voz e Imagem). Os dados referen-
tes a estes itens e todos os itens comprados pela APF no perodo entre o ano de 2002 e
o primeiro semestre de 2010 so apresentados no Anexo 3 ao m do livro.
Tabela 2 Quantidade (unidades) dos servios de TI mais comprados 2002-2010
Cdigo 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
1260 881 778 568 592 538 628 1.608 4.575 636
1279 1.260 875 983 1.412 1.602 2.206 1.860 2.413 542
3530 4.161 3.745 3.588 3.426 2.562 2.160 2.500 3.268 758
3549 5.344 4.671 4.690 4.543 2.783 2.204 146 0 0
3840 992 940 1.099 1.372 1.329 1.572 2.134 2.533 858
14958 736 795 535 516 558 576 880 1.018 481
16217 640 627 739 806 627 447 702 656 127
21113 603 668 605 599 598 539 924 672 270
Total 14.617 13.099 12.807 13.266 10.597 10.332 10.754 15.135 3.672
Total Ano 19.952 18.298 18.552 19.944 18.147 19.405 23.405 28.572 9.614
(%) 73,26 71,59 69,03 66,52 58,40 53,24 45,95 52,97 38,19
Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).
Preo mdio dos servios de TI adquiridos em maior quantidade
A Tabela 3 apresenta o preo mdio dos servios de TI mais comprados para
o mesmo perodo. O item 3549 apresenta preo mdio igual a zero nos anos 2009 e
2010, pois no foi registrada nenhuma compra neste cdigo (pela razes j expostas
acima). A reduo signicativa na quantidade demandada do item 1260 no ano de
2009 provavelmente associada incorporao neste cdigo dos itens correspon-
dentes a Manuteno/Instalao de Perifricos, com preo menor do que os itens
Manuteno/Instalao de Sistemas.
A elevao aps o ano de 2008 (ano da edio da IN 04/2008) do preo mdio
dos itens 1279 (Programas Fechados (Sofware)), 3840 (Treinamento Informtica
Sistema ou Sofware) e 14958 (Informtica Sofware) muito expressiva. A mes-
ma trajetria pode ser observada em relao aos 16217 e 21113 (que correspondem,
respectivamente, a Atualizao (Upgrade) de Congurao de Equipamento ou
Programa, e Automao Assistncia Tcnica, Manuteno ou Reparo), embora
neste ltimo item tenha se registrado queda signicativa do preo mdio das com-
pras no primeiro semestre de 2010.
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Governana de TI 82
Tabela 3 Preo mdio (R$) dos servios de TI mais comprados (2002-2010)
Cdigo 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
1260 131.314 252.398 776.468 668.169 1.081.114 1.161.938 526.571 49.415 49.902
1279 17.585 13.792 35.640 32.559 30.886 7.825 25.235 77.003 50.646
3530 1.417 1.594 1.720 3.502.630.293 1.864 2.658 6.276 5.721 2.930
3549 468 812 584 1.526 1.880 1.217 4.765 0 0
3840 4.942 2.697 5.371 3.335 4.810 6.331 5.859 9.305 12.616
14958 1.751 1.783 2.066 19.966 7.254 9.752 12.318 21.987 575.237
16217 35.472 6.112 7.024 27.472 9.976 12.056 13.130 62.897 40.275
21113 6.296 12.185 242.991 13.174 89.003 6.622 8.314 37.538 2.556
Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).
Por outro lado, apenas no item 3530 (Manuteno de Computadores) houve
queda do preo mdio das compras aps o ano de 2008, conforme a Tabela 2 acima.
Anlise grfica da quantidade e do preo mdio das compras de TI
O Grco 1 apresenta a quantidade, por unidades, dos servios mais compra-
dos pela administrao pblica federal no perodo de 2007 at o primeiro semestre
de 2010.
Grfico 1 Quantidade (unidades) dos servios de TI mais comprados (2007-2010)

Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).


O Grco 2 apresenta o preo mdio (em R$) dos servios mais comprados pela
administrao pblica federal no perodo de 2007 at o primeiro semestre de 2010.
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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro 83
Grfico 2 Preo mdio (R$) dos servios de TI mais comprados (2007-2010)
Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).
Evoluo da quantidade e valor adquirido por rgo da APF
As Tabelas 4 e 5 apresentam os rgos da administrao pblica federal que se
destacam como os maiores consumidores de servios de TI, tanto em valores como
em quantidade, respectivamente, no perodo compreendido entre os anos de 2007 e
o primeiro semestre de 2010. Tais rgos, em conjunto, representam mais de 70% do
valor despendido em servios de TI, em cada ano, salvo para o ano de 2009, e mais de
80% da quantidade comprada de servios de TI, em cada ano analisado.
De acordo com a Tabela 4, o Ministrio da Fazenda (MF) apresenta o maior gas-
to, em todos os anos analisados. J a Tabela 5, de acordo com a quantidade compra-
da, apresenta o Ministrio da Educao (ME) como o maior comprador no perodo
analisado, seguido pelo Ministrio da Defesa (MD).
O Grco 3 apresenta os rgos da administrao pblica federal e as respec-
tivas quantidades compradas dos servios de TI no perodo entre 2007 e o primeiro
semestre de 2010.
Ao se nalizar esta seo, importante observar que os dados expostos acima
indicam que houve uma redistribuio dos gastos de TI, de tal modo que, embora o
valor total das compras a partir de 2008 no tenha se elevado (entre outros fatores,
possivelmente em funo dos ajustamentos oramentrios ps-crise nanceira inter-
nacional de 2008), o preo mdio dos itens mais comprados se elevou em boa parte
destes casos, o que implica que nos demais itens tenha havido ou reduo do total
das compras ou reduo do preo mdio das compras.
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Governana de TI 84
Tabela 4 - rgos e valor (R$) dos servios de TI comprados (2007-2010)
rgo 2007 2008 2009 2010
Minist. da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento
5.738.828 38.424.008 26.556.515 19.436.394
Ministrio da Cincia e
Tecnologia
30.808.186 20.083.158 25.476.265 15.234.131
Ministrio da Educao 40.237.528 56.177.913 93.308.589 37.096.971
Ministrio da Fazenda 949.872.099 1.101.803.924 346.236.868 376.533.306
Ministrio da Justia 275.346.334 49.986.197 38.707.043 33.926.680
Ministrio da Previdncia
Social
62.198.290 501.536.008 60.298.736 55.922.137
Ministrio da Sade 69.737.438 128.586.146 206.778.562 35.921.786
Ministrio da Defesa 45.657.880 149.544.789 343.116.167 265.712.370
Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto
17.757.612 22.880.677 64.286.580 37.716.871
Presidncia da Republica 23.865.219 107.960.760 87.227.062 22.753.842
Total 1.521.219.412 2.176.983.582 1.291.992.388 900.254.488
Total Ano 1.953.983.078 2.818.452.411 1.920.996.868 1.284.463.335
(%) 77,85 77,24 67,26 70,09
Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).
Tabela 5 - rgos e quantidade (unidades) dos servios de TI comprados (2007-2010)
rgo 2007 2008 2009 2010
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento 436 433 403 188
Ministrio da Cincia e Tecnologia 669 855 596 240
Ministrio da Educao 5.484 5.146 6.028 2.280
Ministrio da Fazenda 782 897 627 333
Ministrio da Justia 925 873 660 477
Ministrio da Previdncia Social 182 118 238 45
Ministrio da Sade 399 417 471 180
Ministrio da Defesa 3.308 3.032 4.138 2.112
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto 233 268 297 249
Presidncia da Repblica 272 181 209 84
Total 12.690 12.220 13.667 6.188
Total Ano 14.263 14.970 16.059 7.028
(%) 88,97 81,63 85,10 88,05
Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).
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Grfico 3 - rgos e quantidade (unidades) dos servios de TI comprados (2007-2010)

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Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores)


Fornecedores
As quatro tabelas a seguir apresentam os dez fornecedores que mais vende-
ram para a APF de acordo com o valor total no perodo entre o ano de 2007 e o pri-
meiro semestre de 2010. As tabelas trazem informaes sobre a quantidade, o valor
total correspondente aos itens fornecidos APF, bem como sobre a proporo (em
termos percentuais) da quantidade e do valor total em relao ao total do ano em
questo. De modo geral, observa-se que no houve desconcentrao das compras
em cada ano, embora se registre a mudana a cada ano das empresas que integram o
conjunto dos principais fornecedores de servios de TI para a APF.
De acordo com as tabelas, a Empresa Brasileira de Telecomunicaes S/A
Embratel encontra-se presente nos quatros perodos analisados, enquanto a Em-
presa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (DATAPREV), a B2BR
Business to Business Informtica do Brasil S/A, e Brasil Telecom S/A esto pre-
sentes em 2 dos 4 anos analisados. Por m, h empresas que, apesar de estarem
presentes em apenas um dos 4 anos analisados, destacam-se pelo valor dos itens
fornecidos APF. So elas: Motorola Industrial Ltda (2007), Intelig Telecomunica-
es Ltda (2008), Ao Informtica Brasil Ltda (2008), CTIS Tecnologia S/A (2008),
Servio Federal de Processamento de Dados (SERPRO) (2009), IBM Brasil - Inds-
tria Mquinas e Servios Ltda (2009), DATAMEC S/A Sistemas e Processamento
de Dados (2010).
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Governana de TI 90
A Embratel destaca-se como um dos principais fornecedores de servios de TI
APF. No Anexo 4, ao m do livro, apresenta-se uma anlise dos principais itens
fornecidos pela empresa e dos principais compradores, para o perodo entre 2007 e
o primeiro semestre de 2010.
Entre os principais fornecedores de servios de TI APF encontram-se duas
empresas pblicas: DATAPREV, vinculada ao Ministrio da Previdncia Social, e
SERPRO, vinculada ao Ministrio da Fazenda. O SERPRO destaca-se pelo valor ex-
pressivo dos itens; assim, no Anexo 5 do livro, apresenta-se uma anlise dos prin-
cipais itens fornecidos pela empresa e dos principais compradores, para o perodo
entre 2007 e o primeiro semestre de 2010.
Governana de Tecnologia da Informao e Contratao de Servios
de TI: evoluo das condies institucionais e organizacionais
Conforme o apresentado na primeira seo deste captulo, a regulamentao
dos processos de contratao de servios de Tecnologia da Informao se caracte-
rizou pela nfase no planejamento da utilizao de Tecnologias da Informao por
parte dos diferentes rgos da Administrao Pblica Federal, bem como na con-
cepo de que os setores de TI dos rgos da APF devem ter capacidade instalada
(em termos de quadro de pessoal e competncias) para realizar as tarefas de planeja-
mento, denio, coordenao, superviso e controle das atividades de informtica,
denindo-se um limite para a desverticalizao ou terceirizao dos servios de TI,
que no deveria abranger o processo de planejamento e gesto de TI em cada rgo
da APF.
O Autodiagnstico aplicado em 2009 aos diferentes rgos da Administrao
Pblica Federal bastante abrangente, pois procura captar no apenas as condies
de estruturao institucional e organizacional para o cumprimento das tarefas de
planejamento, denio, coordenao, superviso e controle das atividades de infor-
mtica, mas tambm as caractersticas da infraestrutura tecnolgica disponvel em
cada rgo, os sistemas e padres utilizados e a disponibilidade e nvel de formao
e qualicao do quadro de pessoal (permanente e terceirizados).
A seguir, so apresentados e analisados resultados do autodiagnstico que se
referem mais claramente ao escopo deste captulo. O Grco 4 mostra que aproxima-
damente 70% dos rgos que responderam ao Autodiagnstico possuem um Comit
de Tecnologia de Informao ou alguma instncia de articulao entre a rea de TI
e as reas nalsticas, sendo que 6% desses armam existir alguma articulao, mas
tal instncia no se encontra formalizada. Os demais rgos apresentam estgios
distintos de articulao.
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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro 91
Grfico 4 - Comit de Tecnologia de Informao ou alguma instncia de articulao
entre a rea de TI e as reas finalsticas.
Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).
De acordo com o Grco 5, aproximadamente 44% dos rgos que responde-
ram ao Autodiagnstico apresentam um documento formal de Planejamento de Tec-
nologia da Informao publicado pelo rgo. Os demais rgos apresentam estgios
diferenciados, desde aqueles rgos que no apresentam nenhum tipo de planeja-
mento at aqueles que esto em fase de elaborao do instrumento ou em fase de
estudos, e, por m, outros que, apesar de no possurem um documento formal,
aguardam aprovao e publicao do documento.
Grfico 5 - Planejamento de Tecnologia da Informao 2009
Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).
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Governana de TI 92
O Grco 6 apresenta os instrumentos de Planejamento de TI que os rgos
mais utilizam. Dos rgos que responderam ao Autodiagnstico, cerca de 47% deles
utilizam o Plano Diretor de TI (PDTI), enquanto que cerca de 8% utilizam o Planeja-
mento Estratgico de TI (PETI).
Grfico 6 - Instrumento de Planejamento de TI 2009
Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).
Conforme o Grco 7, aproximadamente 27% dos rgos que responderam
ao Autodiagnstico possuem um processo formal de aquisio de bens e servios,
enquanto que 58% armaram que no apresentam processo formal.
Grfico 7 - Processo formal de aquisio de bens e servios (2009).
Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores)..
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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro 93
O Grco 8 indica que aproximadamente 16% dos rgos respondentes do Au-
todiagnstico apresentam processo formal de aquisio de bens e servios alinhado
com a IN 04/2008.
Grfico 8 - Processo formal de aquisio de bens e servios de TI alinhado com a IN
04/2008
Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores)..
O Grco 9 demonstra que 19% dos rgos respondentes apresentam processo
formal de gesto de contratos de TI, enquanto que 66% dos rgos no apresentam
qualquer processo formal de gesto.
Grfico 9 - Processo formal de gesto dos contratos de TI.
Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).
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Governana de TI 94
No que se refere gesto de pessoal na rea de TI, houve um esforo no senti-
do de aumentar a quantidade e a qualicao dos servidores pblicos. Embora seja
difcil determinar a exata proporo da distribuio do pessoal entre servidores p-
blicos e prestadores externos de servios de TI, os grcos abaixo indicam algumas
tendncias importantes na distribuio interna a cada categoria.
O Grco 10 indica que, entre os servidores pblicos alocados na rea de TI,
a maior parcela corresponde a funcionrios efetivos do quadro prprio do rgo,
enquanto que o restante dividido entre efetivos de outros rgos, comissionados e
de contrato temporrio.
Grfico 10 - Servidores pblicos alocados na rea de TI
Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).
O Grco 11, por sua vez, demonstra que, dentre os prossionais externos
prestadores de servio na rea de TI, 50% so terceirizados, enquanto que 40% so
estagirios, sendo o restante prossionais de um organismo internacional.
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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro 95
Grfico 11 - Profissionais prestadores de servio na rea de TI
Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).
O Grco 12 apresenta os prossionais na rea de TI (tanto funcionrios p-
blicos quanto prestadores externos de servios) de acordo com a rea interna de
atuao. Os prossionais encontram-se divididos sobretudo em trs grandes reas:
desenvolvimento de sistemas/administrao de dados, suporte ao usurio e/ou aten-
dimento, e infraestrutura/segurana de informaes.
Grfico 12 - Distribuio do pessoal de TI por tipo de atividade.
Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).
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Governana de TI 96
Consideraes Finais
Quanto evoluo das compras governamentais de servios de TI, os dados
disponveis indicam que no houve desconcentrao signicativa das compras em
cada ano, a partir do ano em que foi adotada a IN 04/2008, embora se registre mu-
dana a cada ano das empresas que integram o conjunto dos principais fornecedores
de servios de TI para a APF.
Do ponto de vista da estrutura organizacional e da formao de capacida-
de na APF para a realizao das tarefas de planejamento, denio, coordenao,
superviso e controle das atividades de informtica, possvel concluir que tem
havido uma evoluo satisfatria na maior parte dos rgos da Administrao P-
blica Federal. A elaborao de planos diretores de Tecnologia da Informao uma
realidade, embora o autodiagnstico no permita analisar aspectos qualitativos
do processo de planejamento e, de modo especial, o grau de adeso das decises
tticas e operacionais ao direcionamento estratgico (o que um dos problemas
centrais do processo de planejamento estratgico, quer no setor pblico, quer no
setor privado).
A evoluo das tcnicas de gesto estratgica contempornea tem enfatizado a
necessidade de criao de sistemas de avaliadores de desempenho, que constituem
a traduo das principais diretrizes estratgicas (ou posicionamento estratgico) em
objetivos, indicadores e metas que possam ser mensurados e que, a partir de anlise
contnua dos resultados, permitam a avaliao da eccia da estratgia formulada e,
especialmente, do grau de implementao efetiva do que foi planejado.
A explicitao dos objetivos estratgicos de cada rgo da APF, individualmen-
te, e dos objetivos da sua rea de TI, bem como a articulao entre eles, condio
necessria para que o processo de avaliao da evoluo da atuao da rea de TI e
das compras de servios de TI seja bem realizado.
A partir desta articulao e do desdobramento dos objetivos em indicadores
e metas, podem ser avaliados tanto os resultados da atuao de cada rgo quanto
a contribuio da rea de TI para a atuao do rgo, bem como o alinhamento da
utilizao e das compras de servios de TI s determinaes do Acrdo 2471 e da
IN 04/2008, alm de outras normas que tenham sido e venham a ser implementa-
das ao longo do tempo.
Neste sentido, altamente recomendvel que sejam utilizados sistemas de ava-
liadores de desempenho, com a utilizao de painis de indicadores, para se analisar
a evoluo e o grau de implementao, quer da estratgia geral do rgo especco
da APF, quer da estratgia da rea de TI. As compras de servios de TI, neste con-
texto, sero avaliadas em termos de sua eccia e de seu alinhamento ao conjunto
normativo das compras governamentais destes itens.
Por outro lado, a avaliao dos requisitos e tendncias da qualidade dos servi-
os de TI utilizados na APF requer que sejam mais minuciosamente conhecidas as
caractersticas organizacionais e tecnolgicas do setor de servios de TI no Brasil. De
modo especial, sugere-se analisar se ainda h algum grupo de servios que no seja
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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro 97
produzido em condies de tecnologia padronizada e difundida no mercado, isto ,
servios para cuja produo o conhecimento e/ou a estrutura de capital fsico tenham
especicidade e caractersticas idiossincrticas. Para estes casos, se eventualmente
existirem, importante avaliar se os processos de licitao que esto sendo adotados
tem sido capazes de fazer a seleo adequada em termos de qualidade e sustenta-
bilidade de servios de TI em cada rgo. Ao se conhecer mais profundamente a
evoluo e as tendncias da produo de servios de TI, a APF ter mais condies
de ajustar as instrues normativas s exigncias de qualidade na utilizao dos ser-
vios de TI pelos rgos de governo.
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Fernando DallOnder Sebben Slvia Sebben
GOVERNANA DE TI EM
PERSPECTIVA COMPARADA:
BOAS PRTICAS IDENTIFICADAS
Este captulo procura identicar, a partir da literatura espe-
cializada, boas prticas de governana de TI no exterior. Registra
caractersticas e procedimentos considerados crticos para o de-
sempenho da administrao pblica e do setor de tecnologia da
informao em especial. Os casos selecionados so Holanda, Rei-
no Unido, frica do Sul, Estados Unidos e Chile. Alguns deles so
pioneiros em reformas administrativas, caso dos EUA e do Reino
Unido. Outros possuem modelos diferenciados de administrao
e de gesto da TI, caso da Holanda. Outros, ainda, passaram por
experincias comuns ou possuem desaos semelhantes ao Brasil,
caso de Chile e frica do Sul.
A Holanda se destaca por possuir um modelo sui generis de
governana. Os rgos pblicos possuem forte capacidade de su-
primento em TI e terceirizam apenas projetos de pequena escala
ou partes especicar de um projeto. De forma complementar, con-
tratam indivduos para prestar consultoria para o governo, e, em
caso de terceirizao, as agncias procuram maximizar o nmero
de fornecedores. Ademais, o mercado holands de TI largamen-
te dominado por empresas nacionais. Este padro contribui para
gerar um modelo em que prevalecem a cooperao (interao en-
tre governo e setor privado) e a competio (fornecedores buscam
vencer as licitaes).
O Reino Unido teve uma experincia notria com as reformas
gerencialistas, e muitas das caractersticas observveis no pas ain-
da so herana dos anos 80 e 90. Este o caso do nvel de terceiriza-
o: atualmente, cerca de 65% do fornecimento de TI cam a cargo
do setor privado. Em relao ao mercado do setor, o pas apresen-
tou um longo perodo com predomnio de companhias estrangei-
ras. Todavia, nos ltimos anos, tem logrado reverter este padro.
Um grande nmero de empresas britnicas tem crescido em vo-
lume de vendas e participao, especialmente nas administraes
CAPTULO
4
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Governana de TI 100
locais. Em termos institucionais, vale destacar a forte reao ao modelo gerencialista
de departamentalizao e autonomizao. Em 2010, o governo Gordon Brown publi-
cou a sua estratgia geral para Tecnologia da Informao: a Government ICT Strategy:
Smarter, Cheaper, Greener. Trata-se de uma das iniciativas mais completas e de um dos
melhores referenciais em boas prticas de governana da TI.
A frica do Sul apresenta um diferente modelo de compras de TI centralizado
na SITA (State Information Technology Agency). Esta agncia concentra 80% das com-
pras pblicas no setor. Uma vez que boa parte dos governos locais e departamentos
sul-africanos no conseguia ter um suprimento de TI adequado o que resultava em
altos gastos com terceirizao , o pas criou esta instituio com o propsito de gerar
economias de escala e evitar sobreposio de esforos entre as agncias.
Os Estados Unidos so conhecidos por suas boas prticas de gesto de TI, como,
por exemplo, a iniciativa pioneira do Clinger-Cohen Act (1996), que criou a gura do
Chief Information O cer. O suprimento de TI caracterizado pelo fato de haver uma for-
te tendncia terceirizao da compra de servios de TI dentro das agncias governa-
mentais, ao mesmo tempo em que se busca tornar tais agncias cada vez mais capazes
de prover suas prprias solues de TI. Em relao ao governo eletrnico, o pas um
dos lderes mundiais no quesito de e-participao, com uma quantidade cada vez maior
de seus cidados utilizando-se dos instrumentos online dos servios governamentais.
O Chile se diferencia pelo elevado grau de participao da sociedade civil na
formulao e na implementao da estratgia de TI. Junto aos organismos pbli-
cos, universidades, empresas e organizaes do terceiro setor trazem demandas e
solues. O pas apresenta tambm um modelo de compras de TI bastante exvel.
Outra medida importante o estmulo indstria nacional do setor, inclusive para
pequenas empresas.
Parmetros para a Comparao entre os Pases
A escolha dos parmetros para a comparao entre os casos no se d ao acaso.
Segundo Hanna (2007:iv), liderana, instituies e capacidades humanas so os
fatores crticos que determinam se e como os pases esto aptos para transformar
suas vises da sociedade da informao em estratgias concretas que os permitam se
tornar competitivos, inovadores e com economias baseadas no conhecimento (gri-
fos nossos). Desta forma, este trabalho procura mensurar estes fatores e, por meio de
um estudo comparado, contrast-los de forma a extrair lies sobre a governana de
tecnologia da informao (GTI), a qual entendida como:
o conjunto de polticas, mecanismos e regulaes incorporados em uma comu-
nidade a m de alcanar o maior valor pblico possvel na adoo e utilizao de
Tecnologias da Informao e da Comunicao (TIC) em termos de qualidade de vida
das pessoas (Barros, 2010)
1
.
1
Ainda segundo o autor, governana denida como [o conjunto de] mecanismos de concertao
para formulao, gesto e avaliao de polticas pblicas (Barros, 2010).
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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro org. 101
Desenho Institucional
Esta medida aponta as principais instituies responsveis pela governana da
tecnologia da informao. Contudo, no se trata de uma descrio exaustiva. Pro-
cura-se atentar para as atribuies da administrao federal dos vrios pases, fruto
da tentativa de adaptao dos governos em busca da melhor forma de governana.
O critrio de classicao utilizado se baseia nos modelos de Nagy Hanna (2007),
o qual qualica o processo de liderana e a forma de governana em cinco tipos:
1)Responsabilidade compartilhada entre ministrios;
2)Coordenao poltica pelo Poder Executivo;
3)Ministrio lder;
4)Agncia Executiva de TI;
5)Agncia de TI como Parceria Pblico-Privada.
O Modelo 1, de responsabilidade compartilhada entre Ministrios, conside-
rado como a soluo padro adotada pelos pases, mormente naqueles com longa
tradio no uso de tecnologias da informao. Segundo Hanna (2007:22), funciona
bem em pases onde ministrios conseguem interagir de forma autnoma e sem a
necessidade de enforcement do Poder Executivo. Considerado o mais descentralizado
dos cinco, suas desvantagens so o risco de sobreposio de polticas, a ausncia de
coordenao e potencial falta de mobilizao por parte das instituies envolvidas.
Trata-se do modelo adotado por Sucia, Finlndia, Frana e Alemanha.
No Modelo 2, a formulao da agenda de TI est diretamente ligada Presi-
dncia ou ao Gabinete do Primeiro-Ministro. Nestas instncias, dene-se a poltica
pblica para o setor. Todavia, a implementao funo distribuda entre Minist-
rios-chave. Segundo Hanna (2007:29), sua principal vantagem o fato de forar a
coordenao poltica entre os atores, ao passo que seu principal ponto fraco, tal como
no modelo anterior, uma implementao excessivamente descentralizada. China,
Japo, Itlia, EUA, e Reino Unido estes dois ltimos estudados durante a pesquisa
que deu origem a este livro so pases que adotam este formato organizacional.
No Modelo 3, a coordenao das polticas de TI ca a cargo de um s Ministrio
ou est dividida entre Ministrios em funo de temas especcos. Segundo o autor,
este o caso de, por exemplo, Canad (Ministrio das Finanas), Brasil (Ministrio
do Planejamento) e frica do Sul (Ministrio de Servios Pblicos e Administrao),
caso em que o Ministrio das Comunicaes participa da formulao. Segundo Han-
na (2007:41-43), as vantagens deste modelo so a prioridade oramentria que a rea
de TI recebe, devido vinculao do setor com ministrios como Planejamento ou Fi-
nanas (Fazenda). Por outro lado, esta virtude pode ser tambm uma desvantagem,
visto que este modelo pode gerar um foco excessivo em questes macroeconmicas
ou de oramento pblico em detrimento dos impactos na administrao pblica e
para a sociedade (ibidem).
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Governana de TI 102
No Modelo 4, h uma Agncia Nacional de TI responsvel tanto pela formu-
lao como pela implementao da estratgia para a rea. A Agncia coordena a
poltica e busca atender demandas de diversos setores. Normalmente esta agncia
conta com o auxlio de um Conselho de Desenvolvimento ou Comit de e-governo.
Coreia do Sul, Cingapura e Ruanda so exemplos de pases que se organizam desta
maneira.
No Modelo 5, forma-se uma Agncia Nacional de TI como resultado da par-
ceria entre setor pblico e setor privado. Este rgo centraliza todas as atribuies
relacionadas poltica de TI: elaborao, formulao, implementao, execuo e
avaliao. Conforme Hanna (2007: 71-72), as principais vantagens deste modelo so
sua agilidade e exibilidade, essencialmente em virtude da participao do setor
privado e de prticas de administrao do mercado. A Agncia pode tornar-se uma
ilha de excelncia, combinando as melhores caractersticas dos setores pblicos e
privado. Todavia, sua principal desvantagem a potencial falta de suporte poltico.
A agncia pode se isolar e no ter o apoio de nenhum Ministrio com fora poltica.
Suprimento de TI e Anlise de Mercado
Desde os anos 80, h uma tendncia, no setor privado, a procurar solues na
rea de TI fora da organizao, prtica que passou a ser adotada crescentemente pelo
setor pblico nos anos 90 (Dunleavy et alli, 2006: 54). O segundo indicador baseado
na medida utilizada pelo estudo de Dunleavy (idem) que avalia se o custo da provi-
so de TI ao governo competitivo. Segundo o autor,
em elaborao, compra e operao de sistemas de TI, um governo de
sucesso aquele que regularmente e de forma consistente obtm nveis de
preo comparveis queles obtidos no setor privado ou em outros pases
(Dunleavy et alli, 2006:73).
Embora este captulo no realize uma avaliao especca de custos, ele analisa
como se d a contratao de TI nos vrios pases e verica o grau de terceirizao e
a organizao administrativa, enfatizando o nmero de funcionrios e o oramen-
to dedicado tecnologia da informao. Ademais, este indicador tambm avalia o
mercado dos pases estudados. Vericam-se o grau de oligopolizao e a origem
das empresas fornecedoras (se nacionais ou estrangeiras). O objetivo investigar se
existe alguma relao entre as caractersticas do mercado e o desempenho da admi-
nistrao na esfera da TI.
Recursos Humanos
Este indicador procura detectar se as organizaes pblicas do pas analisado
possuem um Chief Information O cer (CIO) e um Conselho de CIOs. Segundo a estra-
tgia britnica de TIC, Government ICT Strategy, um CIO
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o executivo em uma organizao responsvel pela tecnologia da infor-
mao e pelos sistemas de computao que do suporte entrega de resulta-
dos e objetivos estratgicos. O CIO se concentra na formulao da estratgia
de TIC, no planejamento e no alinhamento estratgico com os objetivos da
corporao (traduo dos autores a partir de Reino Unido, 2010c: 60).
A presena de CIOs denota a importncia que o sistema de organizao admi-
nistrativo atribui gesto da tecnologia da informao. Geralmente, os CIOs se re-
nem em um Conselho, com o propsito de discutir as diculdades das organizaes
que coordenam e encontrar solues. Outra funo importante, cuja presena ser
vericada, a existncia de um Chief Technology O cer (CTO). CTO
o executivo de uma organizao responsvel pelas questes tcnicas.
No que se refere TI do rgo, o CTO encarregado das seguintes questes:
arquitetura, design e desenvolvimento, segurana, integridade operacional,
suporte e manuteno dos sistemas (adaptado de Reino Unido, 2010c: 60).
Segundo Barros (2009), em geral, a funo do CTO mais interna, focada na
incorporao e no uso da TI nos rgos pblicos, enquanto o CIO tem uma viso
mais externa, com ateno na capacidade da TI de apoiar processos e dar suporte
melhoria na relao entre Estado e sociedade.
Desempenho Global em e-Gov
O quarto indicador, desempenho global em e-gov, procura fornecer um par-
metro de comparao para os trs primeiros. Para este dado, a fonte bsica o rela-
trio da ONU de 2010, o E-Government Survey.
O dado utilizado o ndice de desenvolvimento de e-gov (e-government develop-
ment index EGDI). O ndice resultado de uma mdia ponderada de trs dimenses
de governo eletrnico: EGDI = (0,34 ndice de servios online) + (0,33 ndice de
telecomunicaes) + (0,33 ndice de capital humano). Cada dimenso composta
da seguinte maneira:
a) escopo e qualidade de e-servios avaliao dos stios governamentais de
cada pas e de seus respectivos ministrios da educao, sade, trabalho,
servios sociais e nanas.
b) capacidade em telecomunicaes a medida considera, a cada 100 habitan-
tes: o nmero de computadores pessoais; o nmero de usurios de Internet;
o nmero de usurios de linha telefnica; o nmero de usurios de telefone
celular; e o nmero de assinantes de banda larga.
c) capital humano o fator composto de duas medidas: a taxa de alfabetiza-
o e o nmero combinado de matrculas no ensino primrio, secundrio e
superior.
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Governana de TI 104
preciso registrar que, mais do que medir o efetivo desempenho em e-gov, o
relatrio da ONU demonstra a progresso ano a ano obtida pelos pases. No obs-
tante, fornece uma varivel proxy o desempenho global em e-gov que ser rela-
cionada com a estrutura de governana de TI de cada pas. Embora no se possa falar
em causalidade entre governana de TI e desempenho em e-gov, o estudo se prope
a vericar se existe algum grau de correlao entre os dois fatores.
Estudos de Caso
Com base nos quatro parmetros (desenho institucional da gesto de TI, supri-
mento de TI, recursos humanos e desempenho global em e-gov) denidos na seo
anterior, passaremos agora a estudar os cinco casos selecionados para a pesquisa
(Holanda, Reino Unido, frica do Sul, Estados Unidos e Chile). Ao nal de cada
caso, encontra-se um brevssimo juzo sinttico sobre o mesmo.
A Governana de TI na Holanda
Pode-se considerar a Holanda como um caso muito prximo de implementao
efetiva de uma Administrao em rede. A administrao pblica holandesa regida
pelo chamado Modelo de Rhineland. Neste modelo, tambm vigente em pases como
ustria, Frana e Alemanha, procura-se um equilbrio entre o livre-mercado e a res-
ponsabilidade social e ambiental. Diferentemente do tradicional modelo anglo-saxo
marcado pela descentralizao, competio e fragmentao, o Modelo de Rhineland
visa cooperao, ao consenso, ao dilogo e ao apoio mtuo. A longa tradio no
uso de tecnologias da informao
2
, um modelo de tomada de deciso baseado em
ampla consulta, concertao e uma administrao pblica participativa so tambm
caractersticas do modelo holands (OECD, 2007:177).
A Holanda um dos pases pioneiros na implementao de governo eletr-
nico. A primeira preocupao governamental com o tema data de 1998, quando o
Ministrio do Interior e das Relaes do Reino publicou o Electronic Government Ac-
tion Programme (OECD, 2007). Tratava-se de um programa de ao que estabelecia
objetivos para a boa prestao de servios eletrnicos aos cidados holandeses. No
ano seguinte (1999), a ideia se concretizou por meio do lanamento do primeiro pro-
grama de governo eletrnico, denominado Dutch Digital Delta The Netherlands On-
Line (D3). Tratou-se de uma iniciativa conjunta de vrios Ministrios: do Interior
e Assuntos do Reino (rgo responsvel), Assuntos Econmicos, Finanas, Justia,
Educao, Cultura e Cincia, Transporte, Servio Pblico e Gesto de guas (Dun-
leavy et alli, 2006:50).
Atualmente, a instituio responsvel pela governana de TI na Holanda o
Ministrio do Interior e de Relaes do Reino, que possui cerca de trs mil funcion-
2
83% dos holandeses tm pelo menos um computador pessoal em casa, e 78% tm acesso a Internet,
sendo 70% com banda larga (OECD, 2007:57). Estes dados, de 2005, apresentam tendncia evo-
luo.
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rios (Holanda, 2010). Trata-se do Ministrio Lder do Modelo 3 de Hanna. Ele abriga
a Diretoria Geral de Administrao Pblica (Directorate-General for Public Administra-
tion), ncleo da governana e responsvel no s pela aproximao entre governo
e sociedade no que tange utilizao de TIC, mas tambm pela implementao da
estratgia de TI denida no Ministrio.
O modelo de governana holands se organiza da seguinte maneira:

Ministrio do Interior e Assuntos do Reino
Secretaria Geral
Diretoria Geral de Administrao Pblica
CIOs
Fonte: elaborao dos autores com base em Holanda (2010).
O Ministrio do Interior e de Assuntos do Reino tambm o responsvel pelo
portal de governo eletrnico holands, o www.overheid.nl. Este portal abrigou a ini-
ciativa Web Wiser, uma avaliao da prestao de servios eletrnicos por parte de
governos locais e instituies pblicas
3
, que se sentiam estimulados a obter o melhor
desempenho em um ranking de avaliados (Dunleavy et alli, 2006:51)
4
.
O Ministrio do Interior e de Assuntos do Reino conta com uma agncia espe-
cializada em governo eletrnico, encarregada da gesto das polticas governamentais
para a rea. Em seu modelo de governana, a Holanda adota agncias com competn-
3
Para o caso brasileiro, trata-se de prtica de referncia. No caso de municpios, por exemplo, o bom
desempenho pode ser usado como um critrio adicional de distribuio do Fundo de Participao
dos Municpios. O Fundo de Participao dos Municpios est previsto na Constituio Federal
(art. 159, I). Trata-se da transferncia da Unio de parte do Imposto de Renda (IR) e do Imposto
sobre Produtos Industrializados (IPI) para os municpios. Atualmente, o critrio de distribuio se
d somente de acordo com o tamanho da populao. Naturalmente, o mrito poderia ser comple-
mentado com polticas compensatrias, isto , iniciativas para capacitar municpios que no tm
capacidade de prestao de servios eletrnicos.
4
Outro exemplo de boa prtica na Holanda o fato de, por lei, novos impostos ou benefcios sociais
institudos terem de ser acompanhados de um certicado que aprove a existncia do respectivo
suporte de TI necessrio. Se no houver esta aprovao, no se pode cri-los (Dunleavy et alli,
2006:71).
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Governana de TI 106
cias especcas
5
. A mais importante delas a ICTU (ICT Uitvoeringsorganisatie), institui-
o criada em 2001 com o apoio da associao de municpios
6
(VNG Association of the
Netherlands Municipalities)
7
e do setor privado. A ICTU responde pela implementao
e pela execuo das polticas de governo eletrnico, funcionando como uma espcie
de ilha de excelncia em TI (OECD, 2007:117) que atua em prol de um federalismo
cooperativo. Segundo a prpria instituio se autodene, ela transforma iniciativas
polticas em projetos tangveis (ICTU, 2010). Sua misso ajudar rgos pblicos a
otimizar sua performance em TI e auxili-los em quaisquer questes nessa rea que
contribuam para um melhor uso da TI (adaptado, ibidem). Trata-se de uma impor-
tante boa prtica da Holanda. Em questes de TI, a ICTU auxilia os rgos pblicos a
identicar problemas e resolv-los, especialmente ajudando os municpios a disponi-
bilizar seus servios eletrnicos.
Em 2008, o governo holands assinalou conquistas e desaos na rea de TI. Pu-
blicou, naquele ano, o programa nacional de reformas, discutido pelo Parlamento e
adotado pelo Conselho de Ministros o National Reform Programme for the Netherlands
20082010 (Holanda, 2008). No documento, registrou-se o gasto de 900 mil euros pelo
municpio de Amsterd como iniciativa exemplar, a qual conectou 85% das escolas da
cidade em Internet banda larga e capacitou professores no uso de recursos de infor-
mtica. O programa tambm destacou a importncia do portal Answers for Businesses
(Antwoord voor Bedrijven). Este stio um canal de comunicao para empresrios per-
guntarem sobre leis e polticas de governo relacionadas a seus negcios, como marcos
regulatrios, impostos, incentivos, licenas etc. (Holanda, 2008).
Ademais, nos ltimos anos, a Holanda apresentou dois importantes documen-
tos que nortearam a governana da TI no pas. Um dos principais programas holan-
deses o The Netherlands Open in connection. Esta diretriz governamental estimula a
utilizao de padres abertos e sofwares de fonte aberta
8
. A partir de 2008, todas as
instituies pbicas deveriam utilizar o princpio comply or explain, and commit, o
qual determina a utilizao de padres abertos para novos sistemas, modicaes
5
Destacam-se: 1) BKWI Bureau of Information Exchange and Income, agncia que armazena e compar-
tilha dados relacionados seguridade social (fundada em 2002); 2) Govcert.nl The Dutch Computer
Emergency Response Team, exemplo de boa prtica na Holanda, esta agncia auxilia rgos pblicos
que passem por problemas e crises relacionados segurana informacional. Alm disso, a agncia
atua na preveno, aconselhando os rgos; 3) IB Groep: The Informatie Beheer Group, agncia que ge-
rencia informaes no setor de educao pblica; 4) Inlichtingenbureau, agncia criada em 2001 para
scalizar o pagamento de benefcios sociais, especialmente nos municpios. 5) RINIS Institute for
Routing of (Inter)National Information Stream agncia que fornece e gerencia a rede que permite os
rgos pblicos holandeses trocarem dados. Cuida da padronizao e da proteo das informaes.
6
A administrao pblica holandesa se divide em trs nveis: governo central, provncias (12) e mu-
nicipalidades (458), todas com grande autonomia poltica e administrativa. As municipalidades no
se subordinam s provncias e possuem competncias prprias em prestao de servios pblicos,
no raro sobrepostas com as competncias provinciais.
7
A VNG rene 458 municpios e desempenha importante papel na coordenao entre municpios e
governo central.
8
O Conselho de Normalizao Pblica cou responsvel por elaborar uma lista bsica especicando
os padres abertos a serem utilizados por cidados, empresas e governos. Tambm est prevista a
expanso da lista, de acordo com as demandas e solicitaes de stakeholders.
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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro org. 107
ou extenses de contratos (Holanda, 2007: 12)
9
. Caso a agncia pblica no os adote,
deve expor uma justicativa plausvel. Todavia, o governo se comprometeu a forne-
cer todo o suporte para auxiliar os rgos a adotarem este princpio ajuda que os
rgos j possuem na ICTU e que poderia ser reforada com a criao de uma nova
agncia, conforme previu o governo.
Com esta medida, o governo holands tem trs objetivos:
1)aumentar a interoperabilidade entre os diferentes sistemas estruturantes
10
;
2)reduzir a dependncia de fornecedores na utilizao das TIC ;
3) promover a igualdade de condies no mercado de sofware e promover a
inovao na economia atravs do uso de sofware de fonte aberta.
Assim, o governo holands espera tambm contribuir para o aumento da par-
ticipao dos cidados, da sustentabilidade da informao e da inovao, alm de
gerar uma reduo da carga administrativa, especialmente com a meta de fornecer
informaes apenas uma vez (Holanda, 2007).
O documento tambm elenca as vantagens e desvantagens na utilizao de pa-
dres abertos.
Vantagens:
Melhora na capacidade de trocar dados;
Melhor acessibilidade de dados (por exemplo, em websites);
Independncia em relao aos fornecedores como fator de estmulo ao mer-
cado;
Reduo de custos na produo de sofware;
Maior independncia em relao aos sistemas operacionais e de hardware;
Reduo de possvel oligopolizao de mercado de TI;
Potenciais efeitos positivos na balana comercial e na economia local de co-
nhecimento.
Desvantagens:
Padres abertos no esto disponveis para todas as aplicaes;
Padres abertos possuem uma capacidade limitada de suporte (Holanda,
2007).
9
O princpio possui uma aplicabilidade especca. Comply signica que o rgo pblico deve obe-
decer instruo para a utilizao de padres abertos em novos sistemas ou extenses e modica-
es de contratos. Explain signica que h excees especcas para o rgo poder justicar o no
obedecimento: a) a inexistncia de padres abertos para a funcionalidade demandada; b) o padro
aberto ter uma aplicabilidade excessivamente restrita (poucas plataformas podem utiliz-lo); c) a
utilizao do padro aberto implicar riscos de segurana ou violao de acordos internacionais j
existentes. Commit signica que o rgo deve dar preferncia utilizao de padro aberto at que
as excees no lhe sejam mais aplicveis (Holanda, 2007:13).
10
O documento entende interoperabilidade como a capacidade de os sistemas de informao inter-
cambiarem dados e informaes dentro e entre organizaes.
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Governana de TI 108
O segundo importante programa holands o The Netherlands Initiative: Program-
me eSkills & eAwareness (Digivaardig & Digibewust). Trata-se de uma iniciativa para redu-
zir o nmero de analfabetos digitais no perodo de 2009 a 2013, construda com base em
parcerias entre governo e setor privado e organizaes no governamentais. Embora
o programa vise a toda populao holandesa, o foco so aqueles que tm nenhum ou
muito pouco conhecimento e habilidades na utilizao de informtica, como idosos e
desempregados. No intuito de majorar a participao dos holandeses na sociedade da
informao, o programa prev diversas atividades em cooperao com entidades p-
blicas, capazes de oferecer o treinamento necessrio (Unio Europeia, 2009).
A implementao dos dois programas holandeses cou em xeque com a chega-
da de um novo governo em outubro de 2010, formado pelos Partidos Liberal e De-
mocrata Cristo. O primeiro-ministro passou a ser o liberal Mark Rute. Entre suas
principais metas est uma reduo oramentria de 18 bilhes de euros, a proibio
da burca e o endurecimento da poltica de imigrao.
Na Holanda, o gerencialismo percebido como uma experincia superada. No
que tange ao suprimento de TI, o governo conta com capacidade prpria de forne-
cimento. Assim, unidades administrativas mantm grandes divises de larga escala
que possuem e desenvolvem seus prprios sistemas de informao (Dunleavy et alli,
2006: 61). Segundo a OCED, as organizaes desenvolvem e implementam a maio-
ria dos servios de governo eletrnico usando recursos e competncias prprias
(OECD, 2007: 116).
As agncias terceirizam apenas projetos de pequena escala ou partes especcas
de um projeto. De forma complementar, contratam indivduos para prestar consultoria
para o governo (Dunleavy et alli, 2006: 51). Ademais, em caso de terceirizao, as agn-
cias procuram maximizar o nmero de fornecedores, de modo a aumentar a compe-
tio interempresarial e reduzir o poder das empresas sobre a administrao pblica.
O mercado holands de TI largamente dominado por empresas nacionais.
Para trabalhar com o governo holands, as empresas contratadas no s devem se
acostumar a pequenos contratos (que raramente excedem um milho de dlares),
mas tambm precisam fornecer uma assistncia contnua e aproximada a seu produto
(Dunleavy et alli, 2006:61). Este aspecto dicultou a entrada das grandes companhias
globais, que possuem pouca participao no mercado holands. Ademais, as pequenas
companhias holandesas se protegem das grandes transnacionais, por exemplo, no
lanando muitas aes no mercado de uma vez s (Dunleavy et alli, 2006: 61-62).
Os principais fornecedores na Holanda so a francesa Cap Gemini
11
, a inglesa
CMG e trs empresas nacionais: a Pink Roccade antigo data center governamental,
Ordina e Getronics, que, em 2005, adquiriu a Pink Roccade (Dunleavy et alli, 2006: 61).
As grandes empresas mundiais encontram diculdade em se adaptar cultura
holandesa, especialmente no que tange cooperao entre agncias governamentais
e setor privado, que trabalham de forma muito prxima. Em um sistema de retroali-
11
A Capgemini opera em trinta e cinco pases na Europa, Amrica do Norte e sia. Conta com cerca
de 83 mil colaboradores no mundo inteiro e uma receita global de cerca de 8,7 bilhes de euros
(2007). Cf. htp://www.br.capgemini.com/quem_somos/; ltimo acesso: 22/08/2010.
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mentao, as empresas ganham em aprendizado: compreendem as diculdades do
governo e se tornam mais competitivas ao desenvolver solues inovadoras e mais
qualicadas. Por outro lado, o governo tambm ganha: as empresas atendem suas
demandas a um custo competitivo. Elas competem para gerar produtos que satisfa-
am o cliente (governo), o que as qualica para vencerem novas licitaes.
Na Holanda, a direo das agncias e ministrios regularmente inclui pros-
sionais de TI e, em agncias intensivas em TI, h um CIO (Dunleavy et alli, 2006: 91).
No foi possvel apurar a existncia de um CTO.
Segundo o E-Government Survey 2010 da ONU, a Holanda ocupa o quinto lugar
no ranking geral de desempenho em governo eletrnico. O relatrio chama ateno
para o portal nacional do pas, o qual se destaca por ser um importante canal de
comunicao para os municpios e por oferecer facilidades de acesso a idosos e por-
tadores de necessidades especiais (ONU, 2010: 74)
12
.
Importa registrar ainda que a Holanda ocupa o segundo lugar no ranking de
pases no ndice de Infraestrutura de Telecomunicaes, o qual avalia, essencialmen-
te, a difuso de tecnologias da informao e da comunicao. A ideia de governo ele-
trnico vista pelos holandeses como uma ferramenta muito importante para criar
um espao europeu de informao unicado (OECD, 2007). Para tanto, h uma
preocupao com a interoperabilidade, destacando-se a capacidade dos sistemas de
informao holandeses de interagir com outros sistemas europeus.
Em sntese, pode-se armar que a Holanda apresenta boas prticas de gover-
nana de TI. O mercado fortemente competitivo, os contratos so de pequeno a m-
dio valor, e h diversidade de fornecedores. Institucionalmente, as agncias no s
colaboram entre si como tambm com os fornecedores
13
. Por outro lado, a tradicional
cultura de liberdade e autonomia gera problemas de integrao, em especial nos n-
veis locais de governo, que muitas vezes adotam solues conitantes ou duplicadas
em relao s decises do governo central.
Embora a pequena dimenso do pas seja um fator facilitador (pequeno territ-
rio, pequena populao), seu modelo de administrao inegavelmente exitoso. Tal
estrutura pode ser considerada como um preditor de grande capacidade prpria em
realizar com sucesso e administrar projetos de TI.
A Governana de TI no Reino Unido
O Reino Unido representa um caso de extremo contraste em relao Holanda.
Ao longo da dcada de 80 e 90, o pas foi pioneiro na adoo das reformas gerencialistas.
12
Em Roterd, lanou-se um projeto que previa a criao de um e-mail individual para cada sem-teto
da cidade, com o propsito de a pessoa ter ao menos esta forma de contato. Cf.Dunleavy et alli
(2006: 51)
13
Esta forma de cooperao guarda certa analogia com a Coreia do Sul no que se refere tomada de
deciso do governo coreano em assuntos econmicos, isto , as reunies de consulta com os gran-
des conglomerados (chaebols). Em seu relacionamento com a indstria de TI, seria possvel apontar
a Holanda como uma Coreia do Sul ocidental.
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Governana de TI 110
Implementou de forma muito intensa processos de privatizao, agencicao e tercei-
rizao. Politicamente, o pas perdeu capacidade de ao. Economicamente, o mercado
de TI se tornou oligopolizado e dominado por companhias estrangeiras. Houve diver-
sos projetos fracassados, que resultaram em escndalos pblicos e prejuzo de bilhes.
Todavia, a partir dos anos 2000, com a administrao do Partido Trabalhista,
o pas reverteu essa tendncia em grande medida. Realizou uma reforma institu-
cional, mediante a qual a E-Government Unit e o Conselho de CIOs adquiriram pro-
tagonismo e trouxeram uma administrao mais ecaz e mais eciente. Em 2009, o
Reino Unido teve um gasto anual de cerca de 16 bilhes de libras, o que equivale a
aproximadamente 24 bilhes de dlares ou 43 bilhes de reais (4,6% do oramento
federal britnico). Ademais, em 2010 o pas publicou sua Government ICT Strategy,
pea central para a recuperao governamental no setor.
A ICT Strategy trouxe novos princpios para a governana de TI no pas: 1)
adaptar a oferta demanda; 2) antecipar mudanas estruturais; 3) identicar so-
breposio e oportunidades para padronizao e compartilhamento; 4) questionar
relativamente projetos de pequeno valor; 5) estabelecer prioridades quando a capa-
cidade de ao escassa (Reino Unido, 2010c: 48). Todavia, a implementao da Es-
tratgia geral est em xeque, pois em maio de 2010 o governo trabalhista foi sucedido
por um Gabinete conservador.
O primeiro importante mecanismo de governana de tecnologia da informa-
o no Reino Unido tinha como ncleo o chamado O ce of the e-Envoy (OeE). A agn-
cia foi criada em 1999, como resultado de uma fuso com a antiga unidade central
de TI, a Central Information Technology Unit (CITU, criada em 1995). O OeE ditava a
poltica geral de TI e tinha trs objetivos especcos: tornar disponvel todos os ser-
vios governamentais online at 2005, com nfase no cidado; tornar o Reino Unido
o melhor ambiente do mundo para e-comrcio; e assegurar o acesso Internet a
todos os cidados at 2005 (Hanna, 2007: 32). Ele foi responsvel pelo lanamento do
primeiro portal de governo eletrnico do Reino Unido, o UK Online, que comeou
a operar em 2001 com pouco xito (Dunleavy et alli, 2006: 49). O OeE se reportava
diretamente ao primeiro-ministro e a dois outros ministros:
Gabinete do Primeiro-Ministro
Secretrio de Estado para Indstria e Comrcio Ministro ofcial de Gabinete
Ofce of the e-Envoy
Fonte: elaborao dos autores com base em Dunleavy et alli (2006) e Hanna (2007).
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Com a chegada do trabalhista Tony Blair ao poder, em 2004, o OeE encerrou
suas atividades. As principais causas de seu relativo fracasso foram a incapacidade
de coordenao e a falta de integrao entre os vrios programas de tecnologia da in-
formao (Hanna, 2007: 31). Houve uma reforma institucional que levou substitui-
o da OeE pela E-Government Unit (eGU). Segundo o National Audit O ce (NAO), a
eGU a unidade do Gabinete Ministerial responsvel por formular a poltica e a es-
tratgia de tecnologia da informao, desenvolver componentes comuns de TI para
o uso em todo o governo, promover boas prticas na administrao pblica e dispo-
nibilizar servios online centrados no cidado (traduzido de Reino Unido, 2006: 6).
O formato organizacional passou a se enquadrar no Modelo 2 de Hanna (2007).
Embora a coordenao da poltica de TI permanecesse uma atribuio do Poder Exe-
cutivo, a implementao passou a ser distribuda entre um nmero maior de atores. A
nova arquitetura institucional responsvel pela gesto de TI passou a ser a seguinte:
Gabinete do Primeiro-Ministro
Ministro Ofcial de Gabinete
Secretrio de Gabinete e Chefe da Casa Civil
E-Governement Unit
Conselho de CIOs
Grupo Diretor de TIC
Conselho de CTOs
Fonte: elaborao dos autores com base em Hanna (2007) e Reino Unido (2010a).
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Governana de TI 112
A reestruturao da governana reetiu, em parte, uma reao ao modelo ge-
rencialista de departamentalizao e autonomizao. Assim, de um formato em que
o OeE era o responsvel autnomo pela gesto da TI, passou-se a um modelo pro-
gressivamente mais integrado, de forma a corrigir os erros das polticas anteriores.
Neste esquema, o papel central da eGU, que assessorada pelo Conselho de CIOs
e opera com base em seis princpios (Reino Unido, 2010a):
Trabalhamos em projetos de servios pblicos, no apenas em projetos de TI;
Agregamos valor e fornecemos suporte, ao invs de simplesmente controlar
ou impor;
Empreendemos parcerias com outros departamentos e fornecedores;
Estabelecemos metas realistas e procuramos super-las;
Promovemos as melhores prticas globais;
Compartilhamos solues sempre que possvel, e oferecemos exibilidade a
necessidades especcas.
visvel a transformao da viso do principal rgo de TI britnico. Trata-se
no s de uma reao ao modelo gerencialista de administrao, mas tambm de
uma tentativa de adaptao e de busca por um modelo mais moderno, prximo, em
tese, governana da era digital (Dunleavy et alli, 2006).
Alm das mudanas de princpios, a E-government Unit passou a ter um con-
trole mais direto sobre os programas governamentais de TI, aumentando o grau de
integrao problema crtico na atuao da OeE. Tambm se alterou o foco, que
passou da agncia para o cidado (Hanna, 2007: 33). A misso da eGU, atribuda pelo
ex-primeiro-ministro Tony Blair, assegurar que a TI d suporte transformao
do governo de modo que possamos fornecer servios pblicos melhores e mais e-
cientes (Reino Unido, 2010a).
Alm dos seis princpios mencionados, a eGU possui quatro atribuies cen-
trais e 16 objetivos. Suas atribuies so:
formular a poltica e a estratgia de TI;
desenvolver componentes comuns de TI para uso em todo o governo;
promover boas prticas em todo o governo;
fornecer servios online com base nas demandas dos cidados.

Seus objetivos so:
Estimular estratgias e polticas integradas de TI;
Apoiar a reforma do servio pblico centrada no cidado;
Maximizar a reutilizao e aplicao consistente de componentes e sistemas
comuns de tecnologias da informao e da comunicao em todo o governo;
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Promover e auxiliar a identicao e autenticao integrada em todo o go-
verno;
Ativar a transformao de servios corporativos;
Ser um agente de mudana da TI;
Apoiar o custo efetivo de segurana de TI;
Aumentar a capacidade de mudana potencial da TI;
Apoiar projetos de misses crticas;
Construir parcerias com fornecedores de TI;
Gesto de agentes interessados (stakeholders);
Gesto de agentes governamentais locais interessados;
Aumentar a conana na TI governamental;
Desenvolver infraestrutura comum;
Produzir o stio Directgov
14
;
Entregar os produtos do Programa Knowledge Network (KN)
15
(Reino Unido,
2010a).
Alm da eGU, destacam-se as instncias do Conselho de CIOs, o Grupo Diretor
de TIC e o Conselho de CTOs. O Conselho de CIOs tem como funo central a im-
plementao da poltica formulada pelo Gabinete. Sua funo assegurar coeso na
execuo da estratgia e fornecer os recursos para tanto. Cada unidade administra-
tiva possui um CIO, que se reporta ao conselho relatando diculdades e dialogando
em busca de solues. O Grupo Diretor atua de modo a monitorar os obstculos
implementao da Estratgia de TI (avaliao). J o Conselho de CTOs possui a
misso de identicar tecnologias emergentes que possam ser utilizadas na melhoria
da prestao de servios pblicos. O Conselho de CTOs tambm responsvel por
diagnosticar e procurar solues, junto ao Conselho de CIOs, para problemas tcni-
cos. Este desenho institucional recebeu novas atribuies e responsabilidades com o
advento da Government ICT Strategy, a qual otimizou as funes de cada componente.
Na esteira das reformas do Partido Trabalhista, o governo Gordon Brown pu-
blicou em 2010 a sua estratgia geral para Tecnologia da Informao: a Government
ICT Strategy: Smarter, Cheaper, Greener. A proposta apresenta forte reao aos prin-
cpios do gerencialismo: privatizao, exibilizao, fragmentao e desagregao,
ainda que no os critique de forma expressa. Em oposio, a estratgia para o pero-
do 2010-2020 passou a enfatizar a integrao, a padronizao, a simplicao e a coo-
perao (rede). Estes princpios, que j constavam nas atribuies da eGU, passaram
a compor a estratgia nacional para o setor.
14
Portal britnico de governo eletrnico. Cf. htp://www.direct.gov.uk/en/index.htm; ltimo acesso:
27/08/2010.
15
Programa governamental criado a m de promover a integrao entre agncias e departamentos
do governo. Procura estimular o compartilhamento de informaes e a comunicao online entre
funcionrios pblicos (Reino Unido, 2010b).
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Governana de TI 114
A Government ICT Strategy est baseada em trs princpios: infraestrutura co-
mum, padres comuns e capacidades comuns, e se organiza em 14 pontos, que a
seguir tm seus principais aspectos destacados. Trata-se de um rol de boas prticas,
resumidas a seguir:
The Public Sector Network Strategy
Este ponto estabelece a meta de construir uma infraestrutura de telecomunica-
es para todo o setor pblico, uma rede de redes (Reino Unido, 2010c: 18). O pro-
psito gerar uma rede nica, de modo a no s evitar que cada rgo desenvolva
sua prpria rede, mas tambm permitir que haja um ambiente favorvel ao compar-
tilhamento de dados. Como resultado, pretende-se estabelecer padres comuns de
operao, melhorando o grau de interoperabilidade.
The Government Cloud (G-Cloud)
Este ponto almeja difundir o conceito de computao em nuvem
16
. Os recursos
informacionais passaro a ser armazenados em centros de dados governamentais. O
propsito, complementando a construo da rede pblica, compartilhar informa-
es a um menor custo. A Government ICT Strategy estima que o conceito de compu-
tao em nuvem pode gerar uma economia anual de 3,2 bilhes de libras.
Armazenamento de dados
A estratgia consiste, neste aspecto, em reduzir a quantidade de data centers
(que, atualmente, so centenas) (Reino Unido, 2010c: 13) para 10 ou 12 (ibidem). O
objetivo produzir uma economia de escala, gerando um melhor aproveitamento de
centros de armazenamento modernos e potentes.
The Government Application Store (G-AS)
Esta diretriz pretende impedir o excessivo gasto pblico em sistemas de in-
formao, isto , evitar que cada rgo contrate uma empresa para produzir, sob
encomenda, o sofware de que necessita. Assim, a ICT Strategy gerar um portal para
o compartilhamento de aplicaes, incentivando fortemente a reutilizao dos siste-
mas j existentes, muitas vezes no aproveitados, cujo nmero, estima-se, de mais
de 10 mil (Reino Unido, 2010c: 24). O documento entende que muito comum as or-
ganizaes terem demandas de sistemas informacionais semelhantes e, desta forma,
contratarem solues idnticas, gerando sobreposio e inecincia.
16
Trata-se de importante tendncia na tecnologia da informao. Segundo Alecrim (2010), Computa-
o em Nuvem, ou Cloud Computing, se refere, essencialmente, ideia de utilizarmos, em qualquer
lugar e independente de plataforma, as mais variadas aplicaes por meio da internet com a mesma
facilidade de t-las instaladas em nossos prprios computadores. (...) Um exemplo prtico dessa nova
realidade o Google Docs, servio onde os usurios podem editar textos, fazer planilhas, elaborar
apresentaes de slides, armazenar arquivos, entre outros, tudo pela internet, sem necessidade de ter
programas como o Microsof O ce ou OpenO ce.org instalados em suas mquinas.
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Compartilhamento de servios
Reforando os pontos anteriores, esta diretriz procura garantir que o setor p-
blico compre uma vez e utilize vrias vezes (Reino Unido, 2010c: 27).
The Common Desktop Strategy
Este ponto se refere utilizao de funes bsicas dos funcionrios pblicos
(e-mail, editor de texto, planilhas etc.). Tradicionalmente, cada agncia requisitava
e comprava seu prprio sofware, hardware e sistema de rede (Reino Unido, 2010c:
28). O documento procura reverter esta tendncia, estabelecendo que onde tecno-
logias foram desenvolvidas e aprovadas, elas devem estar disponveis para outras
organizaes: barreiras comerciais, contratuais e culturais para a adoo da soluo
devem ser removidas (Reino Unido, 2010c: 28). Novamente, objetiva-se no s a
reduo de custos mas tambm a padronizao.
Arquitetura e padres
Este ponto procura atentar para a importncia da interoperabilidade na admi-
nistrao pblica britnica (Government e-GIF).
Cdigo e padres abertos (Open Source)
Esta diretriz estabelece a utilizao preferencial de sofware livre e padres
abertos de computao. Ademais, conforme se observa na seo seguinte, o governo
procura evitar car refm de empresas contratadas para prestar um servio e que,
posteriormente, acabavam multiplicando o valor do contrato por meio das ativida-
des de manuteno e atualizao.
Preocupao ambiental
A utilizao de tecnologias da informao e da comunicao responsvel por
dois a trs por cento das emisses globais de carbono (Reino Unido, 2010c: 34). Re-
conhecendo este problema, a ICT Strategy deniu que novos contratos de TI devem
priorizar empresas que trabalhem e respeitem a sustentabilidade do meio ambiente.
Segurana informacional
Este ponto visa preocupao com a segurana da informao pblica, visto
que o desenvolvimento das ameaas informticas no mundo continua crescente.
Capacitao em TI
Trata-se de incrementar a capacitao dos servidores pblicos na rea de TI,
reduzida em boa parte em virtude das reformas gerencialistas. Em vez de comprar
a soluo de um fornecedor privado, o governo pretende reduzir em 50% o gasto
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Governana de TI 116
em consultorias e contratos at 2020 (Reino Unido, 2010c: 15). Alm disso, pretende
incentivar e fortalecer a prosso de TI, tendncia tambm presente no Brasil
17
.
Entrega efetiva de projetos
Este ponto procura estabelecer um controle mais rgido no que tange eccia
na contratao de TI. Sua existncia est relacionada ao histrico de contratos fracas-
sados, os quais geraram para a administrao federal prejuzos na casa dos bilhes.
Gesto de fornecimento
A ICT Strategy entende que fornecedores esto controlando melhor o governo
do que ns os estamos controlando (Reino Unido, 2010c: 42). A m de reverter esta
situao, a Estratgia reage de trs maneiras. A primeira consiste em estabelecer ava-
liaes semestrais dos fornecedores (conduzida pelo Conselho de CIOs); a segunda a
confeco de uma lista de contratos modelo, isto , padres de referncia na contratao
de TI; a terceira visa a estabelecer a cooperao como princpio entre governo e setor
privado. Um exemplo desta ltima medida a formao de grupos de trabalho ad hoc
(Tiger Teams) entre empresrios e funcionrios pblicos (Reino Unido, 2010c: 43).
18

Alinhamento e coordenao internacionais
Este ponto procura promover a cooperao com outros pases sobre boas prti-
cas. Atualmente, o principal frum utilizado pela administrao britnica a OECD
(Organisation for Economic Co-operation and Development).
Dessas 14 diretrizes, vrias mudanas previstas esto de acordo com o mo-
delo de Governana da Era Digital (DEG) (Dunleavy et alli, 2006), especialmente
no tema da reintegrao. Em resumo, a atual ICT Strategy do Reino Unido estaria
promovendo:
Reverso da agencializao: a Estratgia reage aos princpios do gerencia-
lismo, tendo a cooperao como princpio norteador (em especial na relao
com os fornecedores e com a administrao de outros pases, para o apren-
dizado de boas prticas);
Governana integrada: o conceito join-up o ncleo da nova estratgia brit-
nica, e est presente em quase todos os catorze pontos;
Centralizao e especializao dos processos de contratao, Reinstituio
de processos centrais e Regovernamentalizao: a Estratgia estabelece a re-
17
Para maiores informaes a respeito, ver o captulo relativo evoluo da institucionalizao do
Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica (SISP).
18
Nesta direo, o Conselho de CIOs apresenta outra prtica exemplar. A instituio coordena e
supervisiona as agncias pblicas para que cooperem com seus fornecedores no estgio inicial do
contrato. O propsito que o fornecedor se responsabilize pela totalidade do contrato (no delegue
atribuies) e disponibilize o que tem de melhor em termos de recursos (especialmente humanos)
para a consecuo do projeto (Reino Unido, 2006: 24).
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centralizao das compras de TI em nvel federal, estabelecendo, ademais, a
capacitao dos funcionrios de TI e o fortalecimento da prosso em geral;
Simplicao da rede: a Estratgia expressamente procura unicar as redes
em uma s rede, procurando tambm reduzir o nmero de data centers e
padronizar ao mximo possvel a execuo dos servios.
Do ponto de vista do suprimento de TI para o governo do Reino Unido, as
reformas dos anos 80 e 90 tiveram e ainda tm forte inuncia sobre o mercado bri-
tnico. O pas adotou com forte intensidade a prtica de terceirizao, especialmente
na administrao federal. Segundo Dunleavy et alli (2006: 124), havia uma crena
nos governos britnicos gerencialistas de que se o governo no fosse o melhor do
mundo em determinada atividade, ento ela deveria ser terceirizada. Ainda segundo
os autores, importante autoridade de TI reconheceu, em meados dos anos 90, que o
governo no podia manter o nvel tcnico e o investimento necessrios para competir
com o setor privado e que, portanto, a melhor deciso para o poder pblico era desis-
tir de ter alguma capacidade prpria em TI (Dunleavy et alli, 2006: 59).
Um dos principais mecanismos de contratao de TI foi a criao, em meados
dos anos 90, da Private Finance Initiative (PFI), precursora das Parcerias Pblico-Priva-
das (PPPs)
19
, contratos que, em geral, governo e setor privado compartilham capital e
risco em projetos pblicos de grande escala. Por meio deste incentivo, combinado com
as privatizaes e a renncia do governo britnico a atuar no setor de TI, o mercado se
tornou progressivamente concentrado, alm de dominado por companhias estrangei-
ras
20
. A principal empresa nacional, a International Computers Ltd (ICL), foi adquirida
em 2002 pela japonesa Fujitsu. Uma prtica tpica da m gesto da era gerencialista
consistia em as empresas venderem ao governo britnico partes especcas de algum
servio de TI a preos relativamente baixos. Todavia, posteriormente estas empresas
aguardavam revises e novas demandas sobre o sistema. Na manuteno e na atuali-
zao do servio, as empresas obtinham novos contratos com valor de 4 a 6 vezes supe-
rior ao preo inicialmente contratado (Dunleavy et alli, 2006). Nesta poca, ocorreram
diversos casos publicamente notrios de fracassos em projetos de TI. Como resultado,
em 2003 o governo proibiu a utilizao de PFIs para o suprimento de TI.
No obstante a herana do gerencialismo, o Reino Unido foi capaz de reverter
parcialmente a oligopolizao e o domnio das companhias estrangeiras, especialmen-
te nas administraes locais. Tal reao pode ser observada no domnio de mercado
das empresas britnicas nos governos locais da Inglaterra, no perodo de 2000 a 2009.
No foi possvel obter dados para as compras governamentais de TI pela ad-
ministrao federal. A diculdade reconhecida pelo prprio relatrio Operational
19
No Brasil, as Parcerias Pblico-Privadas so regulamentadas pela Lei n 11.079/04. Aplicam-se a
contratos de concesso de servios pblicos, desde que no tenham valor inferior a 20 milhes de
reais, prazo inferior a cinco anos e objeto o simples fornecimento de equipamentos ou de mo-de-
obra, ou a simples execuo de obra pblica.
20
A antiga EDS chegou a dominar 65% do mercado (de acordo com o critrio valor de contrato)
(Dunleavy et alli, 2006: 2)
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Governana de TI 118
E ciency Programme (Reino Unido, 2009), um estudo apresentado por cinco audito-
res externos para o pas melhorar sua performance em gastos em TI e em accounta-
bility
21
. Contudo, obtiveram-se, como varivel proxy, informaes sobre o grau de
terceirizao em contratos do tipo Strategic Service-delivery Partnership (SSP)
22
em go-
vernos locais da Inglaterra
23
, conforme a tabela a seguir:
Reino Unido: Participao de mercado das principais empresas
de TI em governos locais
Contratante privado N
o
de
contratos
% participao
de mercado (pelo
valor do contrato)
Origem (capital
predominante)
Agilisys 1 1,6 Reino Unido
Arvato Services 2 4,7 Alemanha
BT Group PLC 6 18,8 Reino Unido
Capgemini 1 1,3 Frana
Capita Group PLC 9 26,9 Reino Unido
IBM 2 9,9 EUA
Liberata (76% das aes
pertencem General Atlantic)
3 4,9 EUA
Mouchel Group PLC 8 18 Reino Unido
Serco Group PLC 1 3,5 Reino Unido
Steria 2 1,6 Frana
Vertex 2 8,8 EUA
Total 37 100 100
Fonte: Adaptado de Whiteld (2009:8)
Seis, de um total de onze empresas, so estrangeiras. Pelo menos em nvel local,
ca ntida a reverso do oligoplio no setor de TI. As companhias BT, Capita e Mou-
chel todas britnicas detm uma participao de mercado de cerca de 63% pelo
critrio do valor de contrato, conforme se observa no grco a seguir:
21
Segundo o Operational E ciency Programme, h uma falta de informaes conveis e consistentes
sobre o gasto pblico em TI. Muitas organizaes pblicas no possuem informaes detalhadas
ou precisas sobre como gastam recursos em TI. O relatrio ainda reconhece que o principal gasto
de TI se d nos governos locais, que, neste trabalho, utilizado como varivel proxy (traduzido e
adaptado de Reino Unido, 2009: 22-23).
22
Segundo Whiteld (2009), a Strategic Service-delivery Partnership (SSP) uma parceria pblico-priva-
da de longo prazo, que abrange vrios servios e envolve elevado montante de recursos nanceiros
entre uma autoridade local e um contratante privado. O contrato normalmente envolve tecnologias
da informao e da comunicao e servios a elas relacionados (traduzido e adaptado).
23
A Inglaterra possui quatro divises administrativas: regies, condados, distritos e parquias. Os
dados da tabela se aplicam aos condados, equivalentes no Brasil, grosso modo, aos municpios.
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Participao de Mercado
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados de Whiteld (2009: 8).
No que tange administrao central, a criao do O ce of the e-Envoy e sua
posterior substituio pela E-government Unit representaram signicativa recuperao
de capacidade em TI no Reino Unido. No obstante, o grau de terceirizao ainda
alto: cerca de 65% do fornecimento de TI ca a cargo do setor privado (Reino Unido,
2010c: 15). Ainda assim, a ICT Strategy trouxe importante modicao ao sistema de
compras governamentais. A partir de 2010, salvo casos excepcionais, sempre que pos-
svel as compras de TI
24
devero ser realizadas pelo Gabinete Ministerial. O objetivo
evitar a sobreposio e a inecincia, visto que era comum organizaes adquirirem
sistemas idnticos e no compartilharem solues. Esta medida, aliada scalizao e
reintegrao das agncias governamentais, constituiu passo decisivo, embora ainda
em curso, em prol da melhoria da governana da tecnologia da informao.
Em termos de recursos humanos, at o incio dos anos 2000, era comum nas
agncias britnicas no haver prossional especializado ou analista de TI (Dunleavy
et alli, 2006: 93). Ainda neste estgio inicial, o passo seguinte foi a nomeao de ana-
listas administrativos, no especializados, para a gesto de TI. Somente em 2002 o
sistema de CIO foi implementado.
A funo dos CIOs no Reino Unido formular e planejar a estratgia de TI de
seus rgos, atentando para o alinhamento estratgico com os objetivos da corpora-
o. De forma complementar, o HM Treasury recomendou que os CIOs incorporas-
sem a responsabilidade de promover maior padronizao e simplicao dos siste-
mas de TI, desktops, infraestrutura e aplicaes nos rgos pblicos (Reino Unido,
2009: 14). Ademais, cada CIO se reporta ao Conselho de CIOs, relatando diculdades
e dialogando em busca de solues para o melhor uso da TI.
24
O documento estabelece que requerimentos especcos sero atendidos apenas onde seja inevit-
vel e onde exista clara justicativa operacional para ciclos de vida adicionais. Traduzido de Reino
Unido (2010c: 26).
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Governana de TI 120
Em 2005, implementou-se um Conselho de CIOs. Neste mesmo ano, o progra-
ma Transformational Government estabeleceu que as principais agncias usurias de
TI deveriam ter um CIO e um Conselho de CIOs.
Ademais, cabe registrar que se estima em 35 mil o nmero de funcionrios
do governo central envolvidos com TI (Reino Unido, 2010c: 10). A Government ICT
Strategy informa que o setor de TI responsvel por um a cada 20 empregos no pas.
Segundo a mesma fonte, o setor pblico britnico emprega 10% da fora de trabalho
nacional, o que corresponde a 135 mil funcionrios. Destes 135 mil, tem-se que 35 mil
trabalham na rea de TI o que corresponde a cerca de 25%.
O Reino Unido ocupa a excelente quarta posio no ranking mundial de gover-
no eletrnico da ONU. O Relatrio de 2010 destaca o lanamento de ferramentas de
interao para o cidado no stio htp://www.hmg.gov.uk/ no mbito do programa
de recuperao econmica aps a crise de 2008-09, o Building Britains Future - New
Industry, New Jobs. Ademais, o pas disponibiliza 100% dos servios cidados online,
ao passo que a mdia da Unio Europeia de apenas 71% (Reino Unido, 2001c: 8).
Outra iniciativa de destaque foi o stio Real Help Now, o qual fornecia um am-
biente de oportunidades para proprietrios, empregados e desempregados. Estima-
se que, por meio dos portais governamentais, diariamente empregadores ofertavam
15 mil vagas de emprego, enquanto cinco mil pessoas obtinham seu posto de traba-
lho (Reino Unido, 2010c: 9). Contudo, aps a troca de governo em maio de 2010, a
nova administrao do Partido Conservador fechou o portal.
Em sntese, pode-se armar que, embora o Reino Unido ainda possua um alto
grau de dependncia do setor privado e pouca capacidade prpria de suprimento de
TI, o pas avanou muito desde a publicao do clssico estudo de Dunleavy et alli
(2006), obra em que tem seu desempenho avaliado de forma bastante insatisfatria. A
criao da E-goverment Unit e o lanamento da Government ICT Strategy representaram
forte retomada da capacidade estatal no setor, no s diminuindo custos, mas tambm
e principalmente melhorando a qualidade dos servios prestados ao cidado. A prin-
cipal questo da GTI do Reino Unido passa a ser como se comportar o novo governo
britnico. Em 11 de maio de 2010, o trabalhista Gordon Brown renunciou. Ele estava
no poder desde 2007, e seu governo foi o principal responsvel pela reao governa-
mental na rea de TI. Em seu lugar, assumiu o Conservador David Cameron, cujo par-
tido esteve tradicionalmente ligado s privatizaes e s reformas do gerencialismo.
A Governana de TI na frica do Sul
A governana de TI na frica do Sul pode ser classicada no padro de Nagy
Hanna como Ministrio Lder, modelo em que todos os elementos do chamado e-de-
senvolvimento so dirigidos por um ministrio do governo, ou tematicamente divi-
didos entre duplas de ministrios (Hanna, 2007). No caso sul-africano, isto pode ser
percebido pela diviso de funes entre o Departamento de Comunicaes (DoC),
responsvel pela formulao da estratgia de TI, e o Departamento de Servios e
Administrao Pblica (DPSA) (Department of Public Service and Administration), res-
ponsvel pela implementao.
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O modelo de governana de TI sul-africano relativamente especializado, com a
existncia de CIOs (Chief Information O cers) atuando dentro das agncias governa-
mentais e de um conselho de CIOs que se reporta ao DPSA. Em relao ao consumo e
mercado de Tecnologia da Informao na frica do Sul, importante mencionar o fato
de que o governo o principal consumidor de servios de TI no pas, sendo que a com-
pra governamental de tais servios est centralizada dentro de uma empresa pblica,
a SITA (State Information Technology Agency). O mercado de TI na frica do Sul possui
uma grande quantidade de empresas, porm tal mercado poderia ser caracterizado
como concentrado, j que algumas poucas empresas o dominam.
O desempenho da frica do Sul no ranking de 2010 das Naes Unidas sobre
prticas de e-governo aponta o pas como o quarto colocado do continente africano,
mas ocupando a 97 posio do ranking mundial, apresentando uma signicativa
piora desde o ltimo ranking, de 2008, em que o pas ocupou a 61
a
posio.
O modelo de governana de TI da frica do Sul relativamente bem organizado e
bem consolidado. Isto se d pelo fato de: 1) o governo sul-africano possuir uma estratgia
clara de governana de TI, estabelecida atravs de uma House of Values, que um conjunto
de princpios que regem a poltica nacional de governana de TI no pas, e; 2) diversos
rgos da administrao pblica sul-africana estarem diretamente vinculados a questes
de gesto de TI, os quais podem ser classicados como especializados em tais funes.
De acordo com Hanna (2007), a abordagem sul-africana para a governana de
TI e para polticas de e-desenvolvimento se deu atravs de uma srie de iniciativas
descentralizadas.
A formulao da estratgia de TI papel do Departamento de Comunicaes
(DoC), que atua primordialmente em questes polticas gerais e de infraestrutura
(Hanna, 2007:45). Sua misso a de
criar um setor de TIC que garanta que todos os cidados sul-africanos
tenham acesso a servios acessveis de TIC, a fim de avanar nas metas de
desenvolvimento socioeconmico e dar suporte Agenda Africana e contri-
buir para a construo de um mundo melhor (frica do Sul, 2010a).
O DoC tem como principais funes desenvolver polticas e legislaes de TIC
que criem condies para o crescimento acelerado e compartilhado da economia sul-
africana, gerando impactos positivos no bem-estar dos cidados; garantir o desen-
volvimento de uma infraestrutura de TIC que seja robusta, convel e acessvel e
capaz de prover a multiplicidade de servios necessrios ao pas; fortalecer a ICASA
(Autoridade Sul-Africana de Comunicaes Independentes
25
), responsvel pela re-
gulao de TI no pas, visando regular o setor e garantir-lhe crescimento e estabilida-
de; aumentar a capacidade e scalizar empresas estatais como o brao de entrega de
servios do governo, e; cumprir as responsabilidades continentais e internacionais
sul-africanas em relao ao setor de TI (frica do Sul, 2010a).
25
ICASA Independent Communications Authority of South Africa.
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Governana de TI 122
Enquanto a formulao da estratgia sul-africana de TI ca a cargo do DoC, sua
implementao atribuda ao DPSA, que tem a misso de fornecer suporte ao Minis-
trio do Servio Pblico e Administrao Ministrio Lder da TI na conduo da
administrao do servio pblico, dar conselho prossional e suporte para garantir
a excelncia do servio pblico no pas e promover a boa governana nos mbitos
nacional, continental e global (frica do Sul, 2010c).
A coordenao da implementao da TI que feita pelo DPSA, entretanto,
no feita de forma isolada. Tambm participam do processo foras-tarefa e gru-
pos de trabalho especializados. Tais grupos atuam na rea de TI com focos temti-
cos, como o grupo econmico liderado pelo Departamento de Indstria e Comrcio
(Hanna, 2007:48).
Os principais rgos responsveis pela gesto e pela governana de Tecno-
logias da Informao na frica do Sul esto subordinados ao DPSA, sendo eles: a
SITA (State Information Technology Agency) e o GITO (Government Information Techno-
logy O cers). Alm deles, trs corpos consultivos foram criados a m de aconselhar
o presidente sul-africano
26
quanto a mercados globais de TIC (Fora de Trabalho
Internacional sobre Sociedade da Informao e Desenvolvimento, atuando junto a
representantes de diversos pases, tais como Brasil e ndia, a m de promover a co-
operao internacional), iniciativas locais de TIC e capital humano (Comisso Pre-
sidencial Nacional sobre Sociedade da Informao e Desenvolvimento), e funes
governamentais de TI (Conselho de TI) (frica do Sul, 2010b).
O modelo sul-africano de GTI se organiza da seguinte maneira:
Ministro das Comunicaes Ministrio de Servios Pblicos e Administrao
DoC (Departamento
de Comunicaes
DSPA (Departamento de Servios
e Administrao Pblica
Diretor-Geral
SITA (Agncia de
Tecnologia da Informao)
GITO (Conselho de CIOs)
Presidente
Fonte: elaborao dos autores com base em Hanna (2007).
26
Apesar de denominado Presidente, o sistema sul-africano parlamentarista. O Presidente eleito
pela cmara baixa, a Assemblia Nacional, a qual pode destitu-lo quando desejar, como se fosse
um Primeiro-Ministro. O Presidente sul-africano chefe de Estado e de governo.
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O principal consumidor de servios de TI na frica do Sul o governo sul-
africano. Conforme se ressaltou anteriormente, a SITA (State Information Technology
Agency) a empresa pblica que centraliza a compra governamental de TI. As prin-
cipais motivaes relacionadas sua criao foram a busca por ganhos de economia
de escala e a preocupao com a melhoria da interoperabilidade de servios.
Os objetivos bsicos da SITA esto enquadrados na estratgia de TI da frica
do Sul. A SITA opera com base em um conjunto de princpios denominado House of
Values de Tecnologias da Informao e Comunicao do pas. O principal objetivo
por ela estabelecido a reduo dos custos de tais tecnologias para o governo sul-
africano, ao mesmo tempo em que so aumentadas a ecincia e a eccia do gover-
no, facilitando o acesso dos cidados aos servios governamentais.
Os objetivos mximos da House of Values so: a) reduzir duplicaes (garan-
tindo a reutilizao e o compartilhamento de solues existentes); b) inuenciar em
economias de escala (usar o poder de compra governamental para adquirir produtos
e servios de TIC para o prprio governo); c) garantir que todos os produtos e servi-
os so seguros; d) garantir que as solues de TIC dentro do governo so integradas
e interoperveis; e e) estabelecer polticas que habilitem os historicamente desfavore-
cidos, buscando facilitar o acesso aos servios do governo e oferecendo treinamento
e desenvolvimento de habilidades para um melhor entendimento e uso dos diferen-
tes canais disponveis para o acesso dos servios governamentais.
Apesar de a SITA ser a principal agncia responsvel pela TI do governo sul-
africano, a maior parte dos departamentos governamentais possui suas unidades de
TI, que adquirem servios de TI atravs da SITA e garantem interoperabilidade e segu-
rana dentro das diversas instncias do governo. Cerca de 80% das agncias pblicas
sul-africanas adquirem produtos e servios atravs da SITA (frica do Sul, 2010b).
As causas a que se deve a criao da SITA esto relacionadas necessidade
de recrutamento, desenvolvimento e manuteno de funcionrios especializados em
TI. Anal, grande parte dos departamentos do governo sul-africano no conseguia
recrutar funcionrios sucientemente qualicados e experientes na rea, o que le-
vava tais departamentos a optarem por contratarem servios no setor privado ou
em consultorias (Hanna, 2007: 49). Em diversos casos, os consultores acabavam se
tornando empregados full-time, o que gerava custos pesados para os departamentos.
A dependncia do governo em relao aos contratantes, gerada por tal tipo de rela-
cionamento, e os gastos que tais servios traziam para o governo sul-africano foram
algumas das principais motivaes para a criao da SITA (frica do Sul, 2010b).
O mercado de TI na frica do Sul se caracteriza pela grande quantidade de
empresas. Entretanto, tal mercado possui alto grau de concentrao, j que algumas
poucas empresas apresentam lucro na casa dos US$ 20 milhes. Por exemplo, os
lucros da Comparex Holding Ltd. superam em cem vezes a lucratividade mdia de
suas concorrentes (Saitis Baseline Studies, 1999: 66). Isto pode trazer uma srie de
resultados negativos, j que a diminuio da competitividade dentro de tal mercado
faz com que os servios prestados pelas empresas de TI acabem sendo regulados em
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nvel mais prximo ao padro de oligoplio, com tendncia a elevao do preo e
diminuio da qualidade do servio prestado.
Em termos de recursos humanos, vale destacar que a frica do Sul foi um dos
primeiros pases a implementar o sistema de Chief Information O cers (CIOs) para pro-
mover liderana compartilhada e facilitar a coordenao dos servios governamentais
na rea de TI. A primeira iniciativa data de 1998, quando um relatrio de uma comis-
so de reforma e transformao do setor pblico detectou alta fragmentao e desper-
dcio no setor de TI e determinou, como uma das solues, a instituio de CIOs.
No atual sistema sul-africano, o Departamento de Servio Pblico e Adminis-
trao conta com o apoio de um Conselho especializado em TI, equivalente a um
Conselho de CIOs. O rgo auxilia o governo na aplicao de tecnologias que pos-
sam melhorar os servios governamentais. Tal Conselho o chamado Government
Information Technology O cers (GITO). Ele composto pelos principais ociais de
informaes de departamentos nacionais e escritrios de premis, equivalentes a
Chief Information O cers. Dependendo do nvel de autoridade, os departamentos go-
vernamentais podem possuir tambm Chief Technology O cers (CTOs). O objetivo
principal do GITO o de desenvolver um quadro de poltica de segurana de TI,
regras bsicas para a aquisio de TI, e estratgias e polticas de e-governo. Alm
disso, o Conselho GITO monitora todos os projetos governamentais sul-africanos
que envolvam TI, a m de evitar sobreposio de esforos em polticas pblicas do
setor (frica do Sul, 2010b).
Em termos de desempenho global em e-Gov, no ranking apresentado na
pesquisa feita em 2010 pela ONU sobre e-governo, a frica do Sul aparece como o
quarto pas melhor colocado dentro do continente africano, estando atrs apenas de
Tunsia, Ilhas Maurcio e Egito (ONU, 2010). A qualidade dos servios de e-governo
na frica do Sul, entretanto, parece ter diminudo nos ltimos anos. Em 2008, o pas
apresentava um ndice de desenvolvimento de e-gov de 0,5115, valor que diminuiu
para 0,4306 em 2010. A posio sul-africana no ranking mundial de desenvolvimento
de prticas de e-governo diminuiu. Em 2008, o pas estava na 61 posio, ocupando
agora o 97 lugar. Mesmo assim, a frica do Sul ainda classicada como apresen-
tando as melhores prticas de e-governo do sul do continente africano. A classica-
o sul-africana no ranking da ONU melhora quando o quesito e-participao, no
qual o pas ocupa a 64 posio.
Em sntese, o caso da frica do Sul um exemplo tpico de pas em desenvol-
vimento que tem utilizado a gesto de TI como forma de alcanar seus objetivos de
gerar maior transparncia, eccia e ecincia na proviso de servios governamen-
tais. Iniciativas como a busca pela especializao na rea de TI, percebidas atravs
da criao de conselhos como o GITO e da criao da SITA, agncia estatal especia-
lizada no assunto, demonstram o esforo sul-africano no sentido de estabelecer uma
estratgia eciente para melhorar a qualidade do e-governo no pas. Cabe destacar
o papel da SITA como reao duplicao de esforos, incapacidade dos governos
locais em suprimento de TI e fragmentao. A agncia representa forte reverso do
modelo gerencialista e de processo de centralizao em compras de TI.
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No que tange ao governo eletrnico, os resultados apresentados pelo ranking
de desempenho de prticas de e-governo da ONU fazem perceber que a frica do
Sul ainda possui uma srie de desaos a serem superados, entre os quais o aumento
da e-participao cidad e o aumento do conhecimento dos agentes estatais sobre os
mecanismos de TI.
A Governana de TI nos Estados Unidos
Os Estados Unidos so conhecidos por terem sido os pioneiros no estabele-
cimento de regras para a gesto de TI dentro das agncias governamentais. O pas
tambm tem grande importncia por apresentar intensa utilizao, tanto por parte
de empresas quanto por parte de cidados, de servios de e-governo (Hanna, 2007).
Alm disso, os Estados Unidos so conhecidos por seu bom desempenho em
relao a iniciativas de e-governo, o que fez com que o pas casse nas primeiras
posies de rankings como o da ONU por diversos anos. Isto se deve ao fato de su-
cessivas administraes norte-americanas terem apoiado fortemente iniciativas de
e-governo, apontando lideranas fortes com programas rigorosos de gesto de ha-
bilidades, colocando as responsabilidades nacionais pelas prticas de e-governo no
Gabinete de Administrao e Oramento (O ce of Management and Budget) (OMB),
encorajando a organizao da gesto de TI atravs de atos de reforma como o Clin-
ger-Cohen Act, de 1996, e colocando em prtica mecanismos transparentes de moni-
toramento (Hanna, 2007).
As caractersticas do mercado de TI norte-americano tambm so interessan-
tes, demonstrando uma forte tendncia terceirizao da compra de servios de TI
dentro do governo, ao mesmo tempo em que se busca aumentar cada vez mais a
capacidade das agncias governamentais de prover suas prprias solues de TI.
Um aspecto fundamental relacionado ao desenho institucional e poltica, go-
vernana e implementao das prticas de e-governo nos Estados Unidos foi o esta-
belecimento, em 1996, do Ato de Reforma da Gesto de Tecnologia da Informao do
pas, mais conhecido como Clinger-Cohen Act. Tal Ato estabelece as diretrizes bsicas
para a aquisio, uso e disposio de TI dentro do governo norte-americano, assim
como as responsabilidades dos Chief Information O cers (CIOs) dentro do governo
(Clinger-Cohen Act, 1996).
Atravs de tal Ato, o Gabinete de Administrao e Oramento (OMB) estabele-
ceu uma srie de exigncias bsicas a serem seguidas pelas agncias governamentais
norte-americanas, quais sejam:
Desenvolver e implementar processos para planejamento e controle de in-
vestimentos;
Estabelecer metas para melhorar as operaes interagncias e a entrega de
servios governamentais;
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Cada agncia foi chamada a designar um CIO, responsvel pela aquisio e
administrao de TI das agncias. Os CIOs das diversas agncias tomariam
parte de um Conselho Federal de CIOs;
Implementar uma arquitetura de TI integrada;
Promover melhorias nos processos de trabalho (Clinger-Cohen Act, 1996).
O Ato criou e colocou os CIOs em uma posio de liderana entre as agncias,
alm de ter estabelecido a criao de um Conselho de CIOs junto ao governo federal.
As regras para a aquisio de TI foram reformuladas, a m de gerar um processo
mais responsivo, levando o foco da comunidade governamental de TI da aquisi-
o para a administrao dos processos de TI. Sendo assim, a regra bsica para a
aquisio governamental de TI deveria estar baseada na lgica da competitividade,
alocando apropriadamente os riscos entre o governo e os contratantes, vinculando o
pagamento dos contratos ao seu cumprimento, e aproveitando ao mximo as opor-
tunidades fornecidas pela tecnologia comercial (Memoranda 97-02, 1996). Os inves-
timentos em TI tambm foram regularizados, sendo colocados a cargo das agncias
governamentais, que deveriam conduzir seus projetos independentemente do setor
privado ou do governo central (Memoranda 97-02, 1996).
A inteno primordial das iniciativas do Clinger-Cohen Act foi a de promover
melhorias, padronizao e modernizao dos servios governamentais norte-ameri-
canos, alm de aumentar a comunicao interagncias e promover um maior alinha-
mento entre a prtica de TI e as misses das respectivas agncias governamentais
(Hanna, 2007: 29). De acordo com Nagy Hanna, a principal contribuio do Ato foi
a de ter estabelecido o quadro necessrio para que as prticas de TI pudessem dar
suporte tanto para agncias quanto para misses governamentais (Hanna, 2007: 29).
A normativa se tornou referncia nos EUA e no mundo todo.
Os recursos humanos da governana de TI nos Estados Unidos esto vincula-
dos, em nvel federal, ao Gabinete de Administrao e Oramento que, por sua vez,
est vinculado ao Gabinete do Presidente. O Diretrio de Tecnologias da Informao
e e-Governo (Director of Information Technologies and E-government) norte-americano
est localizado dentro do OMB.
Outro rgo importante da gesto de TI norte-americana a Administrao
Geral de Servios (General Services Administration - GSA), que tem um importante
papel em temas como padres tecnolgicos, aquisio de tecnologias, padronizao
das competncias dos CIOs, e outras questes tcnicas (Hanna, 2007: 29).
A administrao de TI e de sua efetividade estabelecida pelo Gabinete de
Administrao e Oramento atravs de uma srie de ferramentas de governana.
Uma delas o desenvolvimento da Arquitetura de Empreendimento Federal, com o
suporte da Administrao Geral de Servios e de um Conselho Federal de CIOs. A
Arquitetura um quadro focado em negcios que fornece ao Gabinete de Adminis-
trao e Oramento e outras agncias governamentais as melhores formas de gover-
nar e guiar os investimentos em TIC, identicando oportunidades de colaborao e
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de integrao de investimentos em nvel federal (Hanna, 2007: 30). A Arquitetura
considerada exemplar por especialistas como Alejandro Barros (Barros, 2010).
Enquanto o programa geral de e-governo norte-americano est localizado den-
tro da agenda administrativa do Presidente, as agncias vinculadas gesto de TI
so responsveis por funes mais especcas, como a gesto de recursos humanos e
de segurana de TI, alm da formao de parcerias intergovernamentais para a cria-
o de infraestruturas compartilhadas. O Conselho de Administrao do Presidente
(Presidents Management Council - PMC) tambm atua na gesto de TI do pas, sendo
responsvel pela alocao de recursos selecionados destinados a projetos focados na
busca por uma maior integrao entre agncias (Hanna, 2007: 29).
O desenho institucional da gesto de TI norte-americana pode ser melhor en-
tendido atravs do organograma a seguir:
Administrao Geral de Servios
(General Services Administration)
Conselho de Administrao do Presidente
(President's Management Council)
Diretoria de Tecnologia
da Informao
Conselho de CIOs
(Chief Information Officers Council)
Presidente
Gabinete do Presidente
Gabinete de Administrao e Oramento
Fonte: elaborao dos autores com base em Hanna (2007).
Dentre as prticas institucionais dos EUA, cabe ainda destacar o GSA Informa-
tion Technology Plan para os anos scais de 2010 a 2012 (GSA, 2010). A estratgia Geral
de TI da GSA traz importantes tendncias
27
. Destacam-se quatro objetivos estratgi-
cos, os quais abrigam, individualmente, iniciativas especcas, das quais destacam-
se principalmente:
27
Cumpre registrar a Misso e a Viso autoatribudas pela GSA. Misso em TI: Ns provemos ser-
vios e solues em TI de alta qualidade para dar o melhor suporte possvel em colaborao com
nossos empregados, clientes e stakeholders (GSA, 2010); Viso em TI: Tecnologia da informao
que gere excelncia em assuntos de governo (ibidem). A GSA tambm destaca alguns fatores cr-
ticos de sucesso: apoio dos servidores antigos, comunicao efetiva dentro da organizao e entre
stakeholders, recursos disponveis e, por m, processos bem estruturados e disciplinados (idem).
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Governana de TI 128
1) Alavancar a TI de modo a criar organizaes dinmicas e que aprendem, as
quais apoiem a busca por excelncia em questes governamentais;
2) Prover sistemas e solues de TI ecazes e conveis;
3) Prover governana e recursos que capacitem o uso da tecnologia, tendo
como objetivos especcos:
desenvolver e implementar um plano de capital humano de TI;
otimizar a utilizao de data center; e
gerar contratos padres de TI para adquirir produtos e servios em co-
mum;
4) Prover uma gesto balanceada da tecnologia da informao, tendo como
objetivos especcos:
desenvolver polticas e estratgias preocupadas com o meio ambiente; e
melhorar a acessibilidade das aplicaes para pessoas portadoras de ne-
cessidades especiais.
O documento, ademais, destaca-se pela boa prtica de atribuir, para cada ob-
jetivo geral e especco, quais so os rgos pblicos envolvidos e a quem possam
prestar contas. Estabelece, ainda, o ano em que cada uma dessas agncias deve atuar.
A Estratgia tambm realizou uma anlise SWOT para os anos de 2010 a 2012. ex-
tremamente organizada e favorece as prticas de accountability em geral.
Em termos de suprimento de TI, o governo federal norte-americano gasta, em
mdia, 60 bilhes de dlares anuais em tecnologia da informao (Hanna, 2007: 30). As
diretrizes bsicas para a disposio de tais gastos estabelecem que a gesto de TI deve
ser centrada nos cidados, orientada para resultados e baseada no mercado de TI. O ob-
jetivo simplicar e unicar os servios de acordo com as necessidades dos cidados,
maximizar a operabilidade entre agncias e minimizar redundncias (Hanna, 2007: 30).
A terceirizao uma forte tradio dentro do setor pblico norte-americano,
ao mesmo tempo em que, nos ltimos anos, possvel perceber um aumento signi-
cativo nas capacidades das agncias governamentais norte-americanas.
O mercado de TI do pas bastante amplo, difuso e competitivo. As cinco maio-
res companhias, juntas, detm uma participao de mercado de apenas 20% (Dun-
leavy et alli, 2006: 2). At o nal do sculo XX, tal mercado era dominado pela IBM.
Em 2001, a EDS (empresa que foi recentemente comprada pela Hewlet-Packard)
superou a IBM, tornado-se a lder do mercado de TI norte-americano (Dunleavy et
alli, 2006: 57). H grande inuncia do setor de defesa no mercado de TI dos Estados
Unidos. O fato de grande parte do oramento do pas ser destinado s compras no
setor de defesa faz com que as empresas de TI que prestam servios a tal setor se
tornem mais competitivas que as demais empresas do mercado, j que, em alguns
contratos, tais empresas vencem as licitaes.
Em relao ao sistema de licitaes governamentais fornecidas a empresas pri-
vadas, Dunleavy et alli mencionam que, at o incio da dcada de 1990,
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havia licitaes muito formais, sem limites ou restries, com pra-
zos excessivos, termos de contratos inflexveis, ausncia de oportunidades
para lucros ou retornos conjuntos, e um regime pblico orientado a impe-
dir qualquer empresa de obter taxas de lucro exorbitantes (Dunleavy et
alli, 2006: 75).
Esta tendncia foi revertida durante a dcada de 1990 pelo governo de Bill
Clinton, que implementou a Reviso da Performance Nacional (National Performance
Review - NPR). Tal medida gerou mudanas no sistema de licitaes ao implementar
contratos call-o
28
, compras eletrnicas e compras abertas ao mercado usando car-
tes de crditos institucionais quando a compra fosse referente a pequenas quanti-
dades de equipamento (Dunleavy et alli, 2006: 75). O que se percebe o fato de que,
cada vez mais, as agncias do governo norte-americano tm sido capazes de prover
suas solues de TI. Somente quando necessitam de servios altamente especializa-
dos que tais agncias recorrem ao mercado privado de TI.
Em relao ao processo de compras de servios de TI, possvel perceber um
esforo do governo federal norte-americano no sentido de prossionalizar os fun-
cionrios responsveis por tais compras, incrementando suas competncias e inter-
cambiando experincias entre as diferentes agncias governamentais. Todavia, o alto
risco e a existncia de alguns problemas no mtodo de compras governamentais so
alguns obstculos a serem considerados na tentativa de tornar o suprimento de TI
dos EUA ainda mais competitivo (Dunleavy et alli, 2006: 75).
A contratao de servios de TI por parte do governo norte-americano segue
uma frmula especca, que a de encorajar e desenvolver o mximo possvel o mer-
cado de TI, de modo a mant-lo extremamente competitivo e encorajando a emer-
gncia de pequenas companhias que desenvolvem tecnologia. O incentivo, previsto
por lei, participao de pequenas empresas (ou empresas cujo proprietrio seja
mulher ou de minoria tnica) um fator que favoreceu o surgimento de pequenas e
mdias empresas na rea de TI nos ltimos anos (Dunleavy et alli, 2006: 123).
A aquisio de TI por parte das agncias governamentais norte-americanas foi
regularizada pelo Clinger-Cohen Act de 1996, que estabeleceu algumas diretrizes
para a compra governamental de servios de TI, tais como o estabelecimento de pro-
gramas-piloto de aquisio de TI, que buscam testar diferentes abordagens para a
compra de TI por parte das agncias intergovernamentais (Clinger-Cohen Act, 1996).
Em relao aos recursos humanos vinculados gesto de TI nos Estados Uni-
dos, possvel perceber uma busca crescente pela especializao das agncias go-
vernamentais, que passaram a possuir Chief Information O cers (CIOs) desde 1996,
quando do estabelecimento de lei tratando do assunto no Clinger-Cohen Act. Tal Ato
tambm estabeleceu as regras para a atuao e as responsabilidades dos CIOs, que
deveriam atuar no sentido de auxiliar no controle dos riscos relacionados ao desen-
28
Contratos em que se especica a quantidade a ser comprada (mnimo e mximo), o prazo de entre-
ga e as especicaes do servio.
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volvimento de sistemas, administrar os gastos com tecnologia e buscar melhoras na
performance dos servios das agncias governamentais.
Um aspecto interessante sobre o modelo de gesto de TI norte-americano o
fato de governos estaduais terem papel ativo nos processos de inovao, integrao,
liderana e coordenao dos pilares de e-desenvolvimento. Cada estado possui um
CIO, que se reporta diretamente ao governador de tal estado.
As funes dos CIOs, segundo o Clinger-Cohen Act, so as seguintes:
Fornecer informaes e assessoria chea do rgo em questes de TI e de
recursos informacionais;
Garantir que a aquisio e a gesto de TI estaro alinhadas com as disposi-
es legais do Clinger-Cohen Act;
Ajudar a desenvolver um sistema de controle de riscos;
Otimizar o gasto em TI e contribuir para a melhor performance da agncia
(Estados Unidos, 1996b:58).
Na prtica, a funo dos CIOs varia. Alguns desempenham uma funo mais
tcnica, como os CTOs, enquanto outros possuem um papel estratgico, relacionado
ao planejamento das demandas e da utilizao da TI por parte do rgo. Por lei,
sua opinio deve ser considerada na formulao das decises de TI em nvel federal
(Dunleavy et alli, 2006: 92). Em mbito estatal, as funes principais dos CIOs consis-
tem em promover a indstria local de TI, desenvolver e-polticas e promover maior
conhecimento digital (Hanna, 2007: 30)
29,30
.
Um estudo do Government Accountability O ce (GAO) comparou especica-
mente as funes desenvolvidas por CIOs do setor privado com os CIOs da admi-
nistrao pblica federal norte-americana. O grco da pgina seguinte demonstra a
porcentagem de responsabilidades assumidas.
Ademais, conforme ressaltado, h de se destacar as funes do Conselho Fe-
deral de CIOs, mormente a implementao de uma arquitetura de TI integrada e a
promoo de melhorias nos processos de trabalho (Clinger-Cohen Act, 1996). O Con-
selho composto por 28 CIOs de vrios departamentos do governo norte-americano.
o principal responsvel por governo eletrnico e tambm est encarregado de dis-
29
No setor privado, a maioria dos CIOs possui uma carreira na rea de TI. 41% se reportam ao CEO
(Chief Executive O cer), 23% ao CFO (Chief Financial O cer) e 16% ao COO (Chief Operating O cer)
(Auret & Estevez, 2009:29). Em mdia, permanecem em suas funes durante quatro anos.
30
Interessante perceber a criao da U.S. Federal CIO University em 1997, tendo sua primeira turma de
egressos no ano 2000. Criou-se uma instituio, com parceria com outras sete universidades, volta-
da para a formao de quadros tanto para o setor pblico quanto para o privado. A grade curricular
est baseada nas competncias requeridas pelo Conselho Federal de CIOs, como: capacidade em
planejamento estratgico e de recursos informacionais; liderana e capacidade de gesto; avaliao
da performance de TI; desenvolvimento organizacional e de pessoal; orientao para resultados etc
(Auret & Estevez, 2009:25-55).
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seminar boas prticas e recomendaes aplicveis modernizao e ao compartilha-
mento de recursos de TIC (Barbalho & Pereira, 2007:5).
De acordo com o E-Government Survey 2010 da ONU (ONU, 2010), os Estados
Unidos ocupam a segunda posio no ranking geral de desempenho em governo
eletrnico, cando atrs apenas da Coreia do Sul. A classicao do pas como se-
gundo colocado do ranking geral de governo eletrnico no ano de 2010 representa
uma melhora em relao ao ltimo ranking, elaborado pela ONU em 2008, em que
os Estados Unidos ocupavam o quarto lugar no quesito desempenho em prticas de
e-governo (ONU, 2010: 60).
Tal classicao justicada pela ONU pelo fato de os Estados Unidos possu-
rem portais desenvolvidos com um amplo espectro de e-servicos para seus cidados,
assim como por terem criado ambientes favorveis para encorajar tais cidados a
participarem das tomadas de deciso sobre questes polticas e a fornecerem feedback
sobre os diversos servios e prticas governamentais (ONU, 2010: 66).
O relatrio da ONU d grande destaque ao portal nacional de e-servicos do
governo norte-americano conhecido como USA.gov, que considerado lder em e-
governo. Tal portal conduz a mais de cem servios e transaes governamentais onli-
ne, buscando sempre tornar o acesso a informaes o mais simples e rpido possvel.
As informaes contidas no portal so disponibilizadas em 88 lnguas, e o contato
com o governo atravs de ferramentas de mdias sociais, tais como Youtube, Twiter,
Facebook e outras (tais como o Gov Gab Blog, que um espao para que usurios
de blogs compartilhem informaes sobre o governo e onde os cidados podem co-
mentar e compartilhar suas experincias), facilitado. Em resposta crise econmica
global, o portal nacional norte-americano oferece tambm links para o site Recovery.
gov, que fornece informaes e dados sobre a atual crise econmica, acompanhamen-
to dos fundos para recuperao de tal crise e dicas sobre como os cidados podem se
beneciar deles (ONU, 2010: 67)
31
.
Outro portal do governo norte-americano que mencionado no relatrio da
ONU o portal da Administrao da Seguridade Social (Social Security Administra-
tion SSA), que o portal governamental dos Estados Unidos com maior ndice de
aprovao por parte dos cidados. Tal ndice estabelecido pelo ndice de Satisfao
do Consumidor (Costumer Satisfaction Index), que avalia funcionalidade, navegao,
31
O relatrio da ONU menciona uma srie de outros websites do governo norte-americano criados
em resposta crise econmica global. Alguns deles so: 1) FinancialStability.gov (htp://www.nan-
cialstability.gov/): website do plano de estabilidade nanceira nacional; 2) USAspending.gov (htp://
www.usaspending.gov/): website responsvel pelo fornecimento de dados sobre os gastos gover-
namentais norte-americanos, que inclui um IT Dashboard para acompanhamentos dos gastos
do governo no setor de TI; 3) The Presidents SAVE Award (htp://www.whitehouse.gov/omb/save/
SaveAwardHomePage/): parte do website da Casa Branca que permite que os empregados do go-
verno federal submetam suas ideias sobre como o governo pode economizar e obter um melhor
desempenho, como parte do processo de estabelecimento do oramento governamental anual; 4)
National Dialogue (htp://www.thenationaldialogue.org/): website que busca o dilogo com os cida-
dos a m de aprimorar o website Recovery.gov.
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aparncia, performance e contedo dos sites governamentais a m de determinar o
nvel de satisfao dos consumidores (ONU, 2010: 60).
Em termos de desenvolvimento de servios online, os Estados Unidos foram
tambm classicados em segundo lugar pela ONU, estando atrs apenas da Co-
reia do Sul. Quanto a e-participaco, os Estados Unidos ocupam a sexta posio do
ranking. Isto representa uma queda em relao ao relatrio de 2008, em que o pas
ocupava a primeira posio do ranking nesta categoria. A qualidade dos websites
que geram e-participaco norte-americanos foi classicada como estando dentro dos
30-60% desejveis (ONU, 2010: 85-87).
Ao falar sobre transparncia e desenvolvimento de e-governo nos Estados Uni-
dos, o relatrio da ONU menciona a iniciativa federal de dados abertos do governo
norte-americano, que se deu atravs do portal Data.gov. Em tal portal, conjuntos de
dados federais so disponibilizados para a utilizao pblica. Os visitantes do portal
podem sugerir ideias para dados que poderiam ser acrescentados e sobre melhorias
a serem feitas no website (ONU, 2010, 16).
Em sntese, os Estados Unidos se mantm como exemplo de uma estratgia
bem-sucedida de gesto de TI. Sua busca por maior ecincia e eccia na dispo-
nibilizao dos servios governamentais, consolidada atravs da reforma da gesto
de TI no pas, estabelecida pelo Clinger-Cohen Act desde 1996, fez com que o pas
pudesse atingir nveis excelentes em seu desempenho na rea de governo eletrnico,
o que percebido pelo fato de o pas ocupar o segundo lugar no ranking mundial de
desempenho em e-gov da ONU.
O sucesso dos Estados Unidos em relao a suas prticas de gesto de TI no
est apenas relacionado reforma de tal gesto, mas tambm ao fato de combinar
capacidade prpria com terceirizao. Ou seja, h um corpo tcnico governamental
qualicado, capaz de prover grande parte das solues de TI, mas o governo tam-
bm adota solues de mercado, oferecendo licitaes a empresas privadas de TI
quando h necessidade de servios especializados.
A governana de TI no Chile
O Chile apresenta um relativo alto grau de desenvolvimento institucional no
que tange rea de TI, especialmente se comparado aos pases sul-americanos. Um
de seus principais diferenciais a intensa participao da sociedade civil na for-
mulao da estratgia nacional para o setor, o que compreende o envolvimento de
universidades, empresas, funcionrios pblicos e organizaes do terceiro setor. Seu
modelo de compras de TI exvel, e o mercado apresenta tendncia concentrao.
No Chile, o principal documento poltico da rea de TI a Estratgia Digital
Chile 2007-2012, documento lanado pelo governo de Michele Bachelet em janeiro de
2008. A poltica possui um escopo amplo. Procura se inserir no modelo de desenvol-
vimento do pas, aproveitando o potencial das TIC para, por exemplo, aumentar a
transparncia e a participao poltica, a qualidade da educao e a produtividade e
a competitividade da economia do pas (Chile, 2007:7).
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Governana de TI 134
Ademais, a Estratgia estabeleceu quatro objetivos especcos (Chile, 2007:16-18):
1) Aumentar a competitividade do setor empresarial por meio do uso das TICs;
2) Fomentar uma nova cultura a m de aumentar a participao e a transpa-
rncia poltica;
3) Desenvolver um e-gov de qualidade;
4) Difundir o uso de TIC na sociedade civil.
preciso destacar uma importante boa prtica referente ao modo de operao
adotado a m de atingir os objetivos mencionados. Trata-se da formao de grupos
de trabalho envolvendo funcionrios pblicos, universidades, empresas e organi-
zaes do terceiro setor. A participao de todos os stakeholders gera um processo
mais rico e mais representativo, ainda que, dada a multiplicidade de interesses, seu
gerenciamento seja mais complexo e, como consequncia, os resultados levem mais
tempo para aparecer. A Estratgia no s reconhece em seu organograma as Mesas
de Trabalho (grupos de trabalho), mas tambm considera decisivo o suporte do trip
setor pblico, setor privado e sociedade civil.
A Estratgia ainda estabelece dois importantes procedimentos: a padronizao
e o fomento indstria nacional de TI. A primeira vista como um desao com o
intuito de massicar o uso das TIC e obter um elevado padro de interoperabilida-
de (Chile, 2007: 33). A segunda consiste em tornar a indstria chilena do setor uma
referncia internacional. Para tanto, prev-se nanciamento especial para esta rea,
tornando-a mais competitiva (Chile, 2007: 34).
A Estratgia Digital estabeleceu que a concretizao da Estratgia se daria por
meio de um Plano Estratgico, o Plan de Accin Digital 2008-2010 (Chile, 2008) tam-
bm denominado Plan Estratgico Nacional de las Tecnologas de la Informacin y las Co-
municaciones (PENTIC). O Plano deniu objetivos, metas, atribuies e indicadores.
Ademais, estabeleceu que, a cada seis meses, a Secretaria Executiva deve se reportar
ao Comit de Ministros, alm de anualmente dever realizar uma prestao de contas
para tal Comit (Chile, 2007: 47).
O Plano est centrado em seis linhas de ao, cada uma com metas denidas
(Chile, 2008):
Conectividade e Acesso objetiva difundir a Internet em reas rurais e me-
nos desenvolvidas. A meta conectar 2,3 milhes de residncias em rede de
banda larga
32
.
Governo Eletrnico seguindo os parmetros denidos pela Estratgia, ob-
jetiva-se aumentar a participao e a transparncia. Para tanto, o foco recai
na padronizao dos e-servios. A meta colocar em prtica a operao de 37
trmites com a disponibilidade de 30 servios de informao, aumentando,
sempre que possvel, a interoperabilidade entre processos e sistemas (Chile,
32
Em 2008, 1 milho e 100 mil residncias chilenas possuam acesso a internet (1 a cada 3) (Chile,
2008). A populao do pas de aproximadamente 17 milhes.
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2008: 12). Ademais, pretende colocar em operao, por exemplo, uma Plata-
forma Integrada de Servios Eletrnicos
33
, um Portal de Comrcio Exterior e,
como forma de aproveitar o alto grau de difuso de aparelhos celulares entre
a populao, disponibilizar 10 servios de informao para a cidadania por
meio de SMS (Chile, 2008: 14).
Difuso de TICs o Plano pretende no s ampliar o nmero de corporaes
que utilizam tecnologia da informao na produo, mas tambm reduzir
o gap tecnolgico entre pequenas e grandes empresas
34
. Ademais, tambm
prev o fomento a setores denidos como estratgicos pelo Conselho Con-
sultivo. A meta duplicar o nmero de empresas que incorporam TIC em
seus processos produtivos.
Educao e Capacitao o Plano reconhece que a mera difuso das TIC
insuciente. preciso capacitar os usurios e, para tanto, estabelece-se como
meta diminuir a taxa de 29 alunos por computador para 10 alunos por com-
putador
35
. Ademais, outra interessante medida a previso da construo
de uma Rede Digital de Educao, a qual pretende integrar quatro mil
escolas (70% do total).
Potencializar a indstria de Servios Tecnolgicos Globais (oshoring) o
Plano mais uma vez se preocupa em fortalecer o setor produtivo nacional,
neste caso, o setor de servios. Sua meta para esta linha de ao consiste
em quadruplicar as exportaes de servios oshore para um patamar de 1
bilho de dlares
36
.
Melhorar condies do entorno esta linha de ao contempla as seis ante-
riores e visa melhoria do ambiente para a utilizao da tecnologia da in-
formao. Estabelece como meta especca a criao de um Projeto-Lei para
Delitos Informticos e, como objetivos amplos, a atualizao da normativa
nacional e a difuso de sofware livre nas organizaes pblicas.
O Plano desdobra as seis linhas de ao em 25 iniciativas, que do origem a
54 projetos, cada um deles com responsabilidade especicamente atribuda a uma
33
O objetivo reunir cinco rgos pblicos: Servicio de Impuestos Internos (SII), Instituto de Normaliza-
cin Previsional (INP), Servicio de Registro Civil e Identicacin (SRCeI), Tesorera General de la Repblica
(TGR) e Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU). Estas instituies devero trocar informaes
a m de automatizar 37 trmites e tornar disponvel 30 servios de informao (Chile, 2008: 13).
34
Segundo o Plano, em 2006, 70% das pequenas empresas e 100% das mdias possuam ao menos
um computador, ao passo que 62% das pequenas e 95% das mdias e grandes possuam acesso a
Internet. Ademais, registra-se o baixo uso de TIC: 17,9% das empresas as utilizam em tarefas de
administrao e nanas, 8,4% em relacionamento com clientes e provedores, e apenas 2,6% em
processos produtivos.
35
No obstante, o Plano registra os avanos j obtidos pelo governo nesta linha de ao. 96% dos alu-
nos matriculados tm acesso a computadores. So 10 mil escolas conectadas e 100 mil professores
capacitados (Chile, 2008).
36
Segundo o Plano, em 2008 havia 50 centros internacionais instalados no pas, os quais investem
US$ 200 milhes e exportam US$ 150 milhes, alm de empregar mais de nove mil trabalhadores.
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instncia (Chile, 2008). No obstante, procura integrar e denir a coordenao das
linhas de acordo com um organograma, j previsto pela Estratgia Digital.
O modelo organizacional do Chile difere dos modelos de Hanna (2007), mas
se aproxima do Modelo 1, de responsabilidade compartilhada entre Ministrios. Di-
fere contudo do modelo do autor, visto que os Ministrios chilenos se renem em
um Comit com vrios ministros, o que lhe confere um maior grau de articulao,
caracterstica ausente no Modelo 1 de Hanna. Ademais, no modelo chileno h uma
Secretaria Executiva que tem papel substantivo na implementao da estratgia de
TI, elemento tambm ausente no Modelo 1. A arquitetura institucional da governan-
a da tecnologia da informao no Chile a seguinte:
Fonte: Chile (2007: 39)
Comit de Ministros
Esta instncia formada pelos ministros da Fazenda, Educao, Secretaria
Geral da Presidncia, Transportes e Telecomunicaes, Trabalho e Previdncia So-
cial, Sade, Interior, Justia e Economia, este ltimo tambm responsvel pela pre-
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sidncia do Comit (Chile, 2010). Com o recente aumento no nmero de Ministrios
representados, por decreto do presidente Sebastin Piera, sua funo formular,
implementar e avaliar a Estratgia Digital, atentando para as necessidades polticas
e econmicas do pas. o responsvel pelo PENTIC
37
.
Conselho Consultivo
a instncia que rene os principais stakeholders da TI nacional, inclusive
empresas e acadmicos. Sua funo bsica discutir e acompanhar a implementao
da Estratgia Digital.
38
Conselho Internacional
Trata-se de instncia que tem como propsito identicar boas prticas interna-
cionais e avaliar sua aplicabilidade para a Estratgia Digital. Rene seis especialistas
e assessora o Comit de Ministros. Prev-se sua reunio para uma vez ao ano; porm,
sua assessoria ao Comit permanente (Chile, 2008).
Secretaria Executiva
o ncleo central da governana. O Secretrio Executivo nomeado pelo Mi-
nistro da Economia e o encarregado da coordenao e da execuo da Estratgia
Digital. Ademais, possui a funo de encaminhar as demandas e propor iniciativas
para o Comit de Ministros.
Mesas Regionais
Trata-se da instncia que busca contemplar as diferentes demandas e experi-
ncias das regies do Chile. Permite a participao de atores do setor pblico e do
privado.
Mesas de Trabalho
a instncia para a participao de empresas, universidades, funcionrios p-
blicos e organizaes do terceiro setor. Tais atores podem avaliar a Estratgia Digital
e sugerir mudanas ou encaminhar demandas, repassadas Secretaria Executiva.
Do ponto de vista do suprimento de TI, o governo do Chile gasta, em m-
dia, 205 milhes de dlares anuais em TIC (2003), valor equivalente a 2,3% do gasto
37
At 2008, o Comit havia se reunido apenas quatro vezes, porm passou a adotar reunies mensais
a m de assegurar a continuidade da poltica (Chile, 2008).
38
O Conselho se reuniu trs vezes at 2008. Na primeira, foi instalado; na segunda, revisou o docu-
mento da Estratgia Digital; na terceira, apresentou o Plano de Ao (PENTIC). Pretende aumentar
a frequncia de reunies para quatro vezes ao ano (Chile, 2008).
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pblico e a 0,2% do PIB (Barros, 2005: 1). Embora, do ponto de vista do comrcio
exterior, o Chile seja um importador de TI (especialmente em itens de hardware), o
pas possui capacidade prpria de suprimento no setor. No obstante, as compras
governamentais de tecnologia da informao apresentaram, nos ltimos anos, uma
srie de problemas.
A pedido da Direccin de Compras Pblicas do Chile, Barros (2008) realizou uma
avaliao das compras pblicas de TI, na qual identicou os seguintes problemas:
Ausncia de mecanismos que permitam uma negociao nal;
Modelo contratual excessivamente rgido;
Requerimentos mal-denidos;
Pouca experincia dos provedores e estimativa errada de custo e de tamanho
de projeto;
Dotaes oramentrias destoantes dos reais custos da soluo;
Critrios de avaliao mal-denidos;
Exigncias administrativas a provedores representam barreiras de entrada;
Adoo de metodologias de desenvolvimento/desenho ainda no testadas;
Processo licitatrio mal-denido e/ou com prazo inadequado;
Demanda de solues em que existem subsdios cruzados;
Indenio de mecanismos e responsveis pela soluo antes de receber as
ofertas;
Modelo de licitao excessivamente rgido.
Em reao a esta gama de problemas, em 2008 o governo chileno anunciou uma
diretiva para compras de TI
39
. O documento foi anunciado pela Direo de Compras
e Contratao Pblica, em conjunto com o Ministrio da Economia e a Directivas
Compras TIC, a partir do aprendizado obtido no relacionamento com o setor privado
(Chile, 2008b). Ele traz solues diametralmente opostas aos problemas, dentre as
quais se destacam as seguintes (Chile, 2008b):
1) o rgo pblico deve tornar sua demanda o mais clara possvel. Sob a forma
de um projeto, deve especicar o prazo em que espera resolver o problema,
os usurios do produto (nalidade), os detalhes tcnicos (por exemplo, se
o contrato for para o desenvolvimento de um stio na web com uma seo
em ingls, deve ser especicado se a traduo de documentos far parte do
contrato), enm: a requisio deve ser extremamente precisa e detalhada;
39
Os itens cobertos pela normativa so: servios de desenvolvimento de sofware, de operao de sis-
temas, de aquisio de hardware ou sofware, de anlise de dados, plataforma de dados, de hosting
ou housing, de externalizao, otimizao ou automatizao de processos de gesto etc.
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2) o rgo deve vericar se a soluo de que necessita j no foi contemplada
por outro rgo com problema similar;
3) o rgo deve realizar um Request for Information (RFI), isto , um processo
de consulta sobre aspectos tcnicos ou comerciais amplamente publicizado
com os potenciais fornecedores;
4) o rgo deve realizar uma estimativa de custo do projeto a ser licitado e
vericar a disponibilidade oramentria para realiz-lo;
5) para sofware, o rgo deve privilegiar formatos que permitam interopera-
bilidade, como .xml, .txt ou .csv;
6) o rgo deve requisitar o mnimo possvel de documentos como exigncia
para a participao na licitao (o grande nmero de documentos visto
como fator de desincentivo para as empresas participarem de licitaes);
7) uma vez realizada a licitao, deve-se realizar regularmente reunies de tra-
balho com o fornecedor;
8) o rgo deve estabelecer critrios de avaliao objetivos para mensurar a
entrega do produto;
9) o rgo deve especicar expressamente de quem a titularidade da proprie-
dade intelectual do produto.
Antes de aplicar multas ou sanes, o rgo deve noticar o provedor e infor-
mar um prazo para a resoluo do problema.
Embora o impacto da normativa ainda esteja em curso, de pronto pode-se re-
gistrar a transio para um modelo de contratao exvel, no qual cada rgo tem
liberdade para contratar, ainda que deva estabelecer, conforme solicita a normativa,
critrios claros para o que precisa e como faz-lo e avali-lo.
Estima-se que o mercado chileno de bens e servios relacionados s tecnolo-
gias da informao e da comunicao seja de US$ 1,8 bilho (MDIC, s/d: 29) a US$
2,234 bilhes (Quintec, 2010). Segundo estudo do Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) brasileiro, este valor corresponde a cerca de
1,2% do PIB nacional, e o nmero total de empresas do setor de 1.800 (MDIC, s/d:
29). Suas atividades se distribuem da seguinte maneira: servios 56%, sofware 24%
e hardware 20% (ibidem).
As companhias de TI no Chile, de acordo com o critrio de valor de vendas
40
,
que varia de pas a pas, possuem a seguinte dimenso (OCPR, 2007: 3):
11% so microempresas (vendas inferiores a US$ 82.999)
38% so pequenas empresas (vendas entre US$ 83.000 e US$ 851.999)
28% so mdias (vendas entre US$ 852.000 e US$ 3.499.999)
23% so grandes empresas (vendas superiores a US$ 3.500.000).
40
Este o critrio da Asociacin Chilena de Empresas de Tecnologa de Informacin (ACTI).
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preciso registrar que 46,8% da receita so gerados pelas micros, pequenas e
mdias. Entretanto, apesar de o critrio de vendas retratar um momento de partici-
pao signicativa destas empresas (para o ano de 2007), de acordo com o critrio
de investimentos, h uma realidade oposta. As grandes empresas absorvem a maior
parte dos investimentos, ou seja, 63% de um total de US$ 1,19 bilho (OCPR, 2007), o
que revela forte tendncia concentrao.
Assim, apesar de ser o pas com mais tratados de livre comrcio do mundo
41
o
mercado nacional de TI tem apresentado forte tendncia concentrao, com dom-
nio de companhias nacionais. E so estas empresas que tm maior participao nas
compras governamentais de TI.
Dentre as grandes corporaes, as principais competidoras do pas so a Quin-
tec e a Sonda. A Sonda teve uma receita de 540 milhes de dlares em 2007 e emprega
mais de 7 mil funcionrios (Sonda, 2008). Entre os importantes contratos em que
atuou, destaca-se o desenvolvimento do portal ChileCompra (www.chilecompra.cl/) e
de um novo sistema de registro civil, ambos para o governo chileno. A empresa alega
j possuir 31% do market share do Chile (Sonda, 2008). A empresa brasileira Politec,
uma das maiores do Brasil, chegou a anunciar um processo de fuso com a Sonda,
porm ambas as empresas desistiram da operao, embora anunciassem a manuten-
o da cooperao em projetos especcos.
Por outro lado, estima-se que a Quintec, principal concorrente da Sonda, dete-
nha uma participao de mercado um pouco menor, mas no mesmo patamar que a
Sonda. Em 2009, a receita da Quintec foi de mais de 145 milhes de dlares (Quintec,
2010). A empresa tem mais de 1600 funcionrios e opera em quatro pases. A Sonda
tentou, sem sucesso, adquirir a Quintec.
Embora as pequenas e mdias empresas detenham signicativa parcela das
vendas no mercado chileno, as grandes corporaes tm investido pesadamente e re-
vertido esta situao. O mercado tende oligopolizao, com o domnio das grandes
corporaes chilenas Quintec e Sonda.
Do ponto de vista dos recursos humanos, apesar de a Estratgia Digital atri-
buir ampla possibilidade de participao a atores dos setores pblico e privado, as
agncias pblicas no possuem um gerente especializado em TI, o Chief Information
O cer. Na realidade, h um nico CIO nacional. A funo do CIO, durante o gover-
no Ricardo Lagos (2000-2006), era ditar a estratgia geral para a TI (mxima autori-
dade em TIC), porm, na prtica, seu poder era pouco mais do que simblico (Ram-
rez, 2007: 27). Durante o governo Bachelet (2006-2010), no houve a gura do CIO.
As questes de TI foram tratadas no mbito do Ministrio da Economia (ibidem).
Em 2010, o presidente Sebastin Piera nomeou para a funo o Secretrio Executivo
(Secretrio para o Desenvolvimento Digital). Ele responsvel pela coordenao e
41
Segundo o MRE do Brasil (s/d): A rede de acordos comerciais do pas (cerca de 60) cobre pases
que correspondem a 86% do PIB mundial e permite que mais de 91% das exportaes chilenas se-
jam realizadas em bases preferenciais, o que faz reduzir a tarifa uniforme do pas de 6% para 1,5%.
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execuo da Estratgia Digital. Possui tambm a funo de encaminhar demandas
dos rgos pblicos e propor iniciativas para o Comit de Ministros
42
.
Segundo a avaliao da ONU, o Chile o segundo pas sul-americano melhor
colocado no ranking global (atrs apenas da Colmbia) de e-governo. Tem um EGDI
de 0.6014, o que o coloca na 34 posio no mundo nesta medida. Em relao aos
componentes especcos do EGDI, o Chile ocupa a boa posio de 18 no ndice de
servios online, mas tem pior desempenho no ndice de telecomunicaes (64).
Em sntese, o Chile apresenta boas prticas em governana de TI a serem
destacadas. Seu modelo institucional bastante participativo, contemplando fun-
cionrios pblicos, empresas, universidades e organizaes do Terceiro Setor nas
vrias fases da poltica pblica de estratgia digital (formulao, implementao,
execuo e avaliao). Tal procedimento, bastante positivo, complementado por
uma poltica de fomento indstria nacional de TI, vista como estratgica para o
Estado chileno. Por outro lado, o modelo de compras governamentais de TI adota-
do em 2008, embora tenha se apresentado como soluo para os problemas diag-
nosticados, parece ter levado a um grau excessivo de exibilizao. O risco o
custo de transao tornar-se demasiadamente elevado, visto que cada rgo tem
relativa autonomia para contratar, alm de poder escolher o padro que lhe aprou-
ver. Acrescente-se a isso a crescente oligopolizao do mercado chileno, a qual,
neste sistema exvel, pode se tornar um obstculo considervel para um modelo
competitivo e de sucesso em projetos de TI.
Consideraes Finais
A anlise exposta dos cinco casos permite a identicao de uma srie de boas
prticas, procedimentos cada vez menos utilizados, e tendncias emergentes
43
.
A primeira considerao que no h um modelo institucional ideal. Cada
pas tem uma histria, uma cultura poltica e uma trajetria institucional que con-
dicionam o leque de solues que podem ser adotadas de forma satisfatria. Uma
instituio que funciona bem em um Estado pode no se adaptar a outro, o que vai
ao encontro da concluso de Hanna (2007: vi), que arma:
no h um modelo nico, uma nica soluo adequada para todos.
Entretanto, h princpios comuns que devem se aplicar maioria dos pa-
ses e economias de modo a transformar a TI em uma poderosa ferramenta
de desenvolvimento (grifo nosso).
42
A funo ocupada atualmente por Alfredo Barriga. Barriga licenciado em Ciencias Econmicas y
Empresariales pela Universidad Complutense de Madrid, e possui MBA na Escuela de Negocios da
Universidad de Navarra (IESE). Com ampla experincia na rea de TI, em 1992 Barriga fundou a
consultoria Knowledge, cuja principal atividade era o desenvolvimento de estratgias de negcio a
partir do uso de tecnologias da informao.
43
Um resumo estruturado do estudo dos cinco casos encontra-se na tabela constante do Anexo 6.
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Assim, embora no exista soluo institucional nica, h princpios potencial-
mente capazes de alavancar a melhor aplicao da TI para suas nalidades polticas.
O modelo mais prximo de abarcar tais princpios comuns, aqui registrados como
boas prticas, o do Reino Unido. Tal fato surpreendente, visto que o pas foi
pioneiro e adotou profundamente as reformas da Nova Administrao Pblica. A
Government ICT Strategy tem muitas diretrizes idnticas estratgia dos EUA, porm
bem mais completa. O modelo britnico est baseado em trs princpios: infraestru-
tura comum, padres comuns e capacidades comuns.
Em relao a caractersticas especcas da estratgia britnica, cabe recordar
alguns de seus objetivos. Primeiro, a construo de rede de redes, a Public Sector
Network. Segundo, a reduo da quantidade de data centers (tambm presente na es-
tratgia dos EUA). Terceiro, a ideia de que o setor pblico compre uma vez e utilize
vrias vezes. Uma boa prtica compartilhar aplicaes, incentivando fortemente
a reutilizao dos sistemas j existentes (tambm presente na estratgia da frica do
Sul). Quarto, a preferncia pela utilizao de cdigos e padres abertos (open source).
Quinto, a preocupao ambiental. Sexto, o reconhecimento de que os fornecedores
esto controlando melhor o governo do que ns os estamos controlando (Reino
Unido, 2010c: 42). Trata-se de uma herana do modelo de privatizaes do gerencia-
lismo, e, para contrabalan-la, o governo procura investir na posse de capacidade
prpria em TI. Stimo, a existncia de cooperao internacional. Esta iniciativa est
tambm presente de maneira exemplar na frica do Sul. uma boa prtica criar f-
runs internacionais de compartilhamento de desaos e solues. Oitavo, a adoo da
computao em nuvem, inovao tecnolgica com grande potencial de economia
(tambm presente na estratgia dos EUA).
Outro modelo exemplar de governana a Holanda. O modelo holands se
destaca pela predominncia da cooperao. O pas consegue no s manter um su-
primento a custo competitivo, como tambm proteger a indstria nacional e evitar a
dependncia de oligoplios, os quais reduzem o nmero de alternativas e elevam o
preo. Ademais, o governo tem um corpo tcnico muito qualicado, capaz de prover
a maioria das solues de TI. Todavia, quando necessita de um servio especializado,
recorre ao mercado. Por outro lado, a tradicional cultura de liberdade e autonomia
gera problemas de integrao, em especial nos nveis locais de governo, que muitas
vezes adotam solues conitantes ou duplicadas em relao s decises do gover-
no central. Sem diminuir o xito da Holanda, preciso registrar que a pequena di-
menso do pas (territrio e populao) contribui para a gerao deste ambiente de
cooperao. No obstante, a combinao de corpo tcnico qualicado com solues
de mercado o padro tambm adotado pelos EUA. Trata-se, sobretudo, de uma
prtica de referncia. A preocupao em desenvolver a indstria nacional, presente
na Holanda, um objetivo da estratgia do Chile e dos Estados Unidos, e tambm
pode ser registrada como boa prtica.
Em relao a compras governamentais, cabe destacar duas solues opostas.
O Chile, em reao ao modelo burocrtico de administrao, modicou seu sistema
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de licitaes para um padro exvel. A frica do Sul, em reao fragmentao e
disperso de esforos do modelo gerencialista, passou a centralizar suas compras na
SITA. O fato de a frica do Sul ter optado por organizar uma agncia estatal respon-
svel pela consolidao e coordenao de seus servios de TI revela uma importante
forma de soluo para a compra de TI. De um lado, a atuao da agncia reduz os
riscos de duplicao de esforos, agencicao e autonomia excessiva, que geram
m alocao de recursos caractersticas normalmente observadas em pases que
adotaram intensamente a terceirizao e as prticas gerencialista de administrao.
De outro, o fato de as agncias pblicas direcionarem quase que a totalidade de
suas compras pela agncia gera uma sobrecarga de demanda e um custo elevado de
transao, visto que preciso atender as demandas de cada unidade e coorden-las
de forma ecaz e eciente. Trata-se de uma boa prtica, mas que exige no s um
grande nmero de servidores capacitados, mas tambm intensa capacidade de co-
municao entre a agncia central e seus rgos, a m de agilizar as compras e obter
um feedback acerca da entrega do produto.
O estudo dos cinco casos demonstrou que, pelo menos aparentemente, no h
correlao entre governana de TI e desempenho em e-gov. O Reino Unido, com
mercado oligopolizado e alto grau de terceirizao, possui um dos melhores servios
de e-gov do mundo. A Holanda, igualmente bem posicionada, possui um mercado
atomizado e baixo grau de terceirizao. O Chile, com modelo de compras gover-
namentais exvel, tem um bom desempenho (34); a frica do Sul, com modelo
centralizador, tem um mau desempenho (97). Mais estudos se fazem necessrios,
especialmente testes estatsticos que apontem a(s) varivel(eis) independente(s) que
favorece(m) uma boa performance em governo eletrnico. Aparentemente, impor-
tam tanto variveis econmicas quanto institucionais. Capacidade oramentria
importa: o ndice da ONU avalia o grau de difuso de TIC e a infraestrutura de
telecomunicaes, fatores em que a capacidade produtiva do Estado e o nvel de
renda dos habitantes so fundamentais. No obstante, importam tambm fatores
institucionais. A forma com que os recursos (oramento) so alocados e a capacidade
do governo em transform-los em produtos servios ao cidado so decisivas.
Esta dimenso tambm contemplada, visto que o ndice da ONU avalia a prestao
de e-servios.
No que se refere governana, em algum grau todos os pases analisados
adotaram reformas administrativas do gerencialismo, tendo adotado prticas de
privatizao, exibilizao e fragmentao. Neste espectro, h muitas diferenas, e
procurou-se registr-las ao longo do captulo. No que tange s solues, de algum
modo todos os pases analisados procuraram solues para reverter estas reformas.
Em comum e considerados como boas prticas esto as preocupaes com in-
teroperabilidade, reduo da duplicao de esforos (no to presentes no Chile),
segurana informacional, e, mais importante, em no considerar a TI um mero pro-
blema tecnolgico, e sim alinh-la aos objetivos e desaos de desenvolvimento social
e econmico dos pases.
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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro Ana Jlia Possamai
Fernando DallOnder Sebben
DESAFIOS DA TI
NO GOVERNO FEDERAL:
A PERCEPO DOS GESTORES
Este captulo representa um esforo de dar voz a atores que
atuam, direta ou indiretamente, na governana e na gesto de TI
no mbito da Administrao Pblica Federal brasileira. Nesse sen-
tido, apresenta-se abaixo o esforo da equipe de pesquisadores do
CEGOV/UFRGS em coletar, processar e organizar, em forma de
texto, o testemunho de gestores pblicos e gestores de TI do Poder
Executivo Federal, do Tribunal de Contas da Unio e do Supremo
Tribunal Federal, selecionados com o auxlio da SLTI/MP, represen-
tativos do universo de prossionais responsveis pela articulao e
pelo alinhamento das atividades-meio e nalsticas da Administra-
o direta e indireta.
1
Em duas ocasies distintas (de 26 a 28 de setembro e de 26 a
27 de outubro de 2010), as treze autoridades constantes do Ane-
xo 7 deste livro foram entrevistadas em Braslia (DF) com o apoio
de um roteiro semiestruturado que se encontra disponibilizado no
Anexo 8 deste livro, gerando um total aproximado de 15 horas de
gravao. O uso de tal tcnica objetivou no apenas vericar o posi-
cionamento dos entrevistados no tocante ao tema da governana e
da gesto de TI governamental e institucionalizao do SISP, mas
tambm avaliar a compreenso dos mesmos acerca do papel estra-
tgico que as tecnologias da co municao e da informao tm para
a realizao das tarefas inerentes s atividades nalsticas de cada
rgo e para a transformao da prpria Administrao. Como ob-
jetivo imediato das consultas, procurou-se, alm disso, contrastar
as opinies dos entrevistados com os resul tados da evoluo do
1
Os autores gostariam de agradecer a colaborao dos entrevistados e entrevis-
tadas pela cesso de espao em suas agendas e pela gentil recepo da equipe
do CEGOV/UFRGS. Alm disso, deve-se agradecer o empenho de Nazar Bre-
tas e Paulo Pinto, ambos da SLTI, no arranjo das entrevistas e na interlocuo
dos encontros realizados em Braslia.
CAPTULO
5
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Governana de TI 146
SISP, revelada pela pesquisa terica e pela investigao emp rica trazidas no captulo
que inaugura este livro. Objetivou-se, ainda, apreender dos depoimentos ouvidos in-
formaes relevantes e percepes a respeito do futuro do SISP e dos prximos pas-
sos para consolidar a governana plena de TI no mbito federal, bem como induzi-la
nos mbitos estadual e municipal.
Para dar conta de tais objetivos, procurou-se ouvir os entrevistados a respeito:
da situao atual do uso das Tecnologias de Informao (TI) na Administrao P-
blica Federal brasileira; da situao do uso das Tecnologias de Informao (TI) no
rgo em que a autori dade consultada trabalha; do papel da TI para a realizao das
polticas pblicas no Brasil; da evoluo do Sistema de Administrao dos Recursos
de Informao e Informtica (SISP) no Brasil, sobretudo depois de 1994; da atuao
da SLTI/MP como rgo central do SISP; do programa de Governo Eletrnico brasi-
leiro, em termos da prestao de servios e de seu potencial para o fortalecimento
da democracia; e, nalmente, de maneiras de se fortalecer o modelo de governana
de TI e de e-Gov no Brasil.
Em linhas gerais, o material coletado ilustra de forma bastante clara a diversi-
dade do avano da TI na Administrao Pblica Federal brasileira, onde se observa
a existncia tanto de ilhas de excelncia quanto de situaes onde o avano da TI ,
ainda, incipiente. Por conta disso, optou-se por suprimir a autoria dos trechos repro-
duzidos abaixo, exceto quando a manifestao claramente diz respeito situao do
emprego da TI pelo rgo em que trabalha a pessoa entrevistada.
A seguir, apresentam-se, de acordo com a ordenao das perguntas da entre-
vista, as manifestaes mais signicativas a respeito do passado, do presente e do
futuro do SISP.
De incio, a m de captar uma viso mais ampla dos atores acerca do uso da TI
na APF, sem intimid-los no caso de uma eventual falta de conhecimento especco
sobre tecnologia e/ou o SISP, perguntou-se sobre a percepo da situao atual do
uso das Tecnologias de Informao (TI) na Administrao Pblica Federal brasileira,
de uma maneira geral.
As vises mais gerais acerca da utilizao da Tecnologia da Informao na APF
perpassam temas de gesto, de contratao, as empresas estatais, as corporaes, a
carreira de TI, entre outros. Uma boa sntese das impresses colhidas a esse respeito
diz que genericamente falando, [...] certamente a TI ocupou um lugar, chegou mais perto
de uma situao que teria de ser importante do ponto de vista estratgico. Arma-se, em
suma, que
h grupos de situao de governana [...] bem claros onde as reas
financeiras e estatais esto em um nvel mais avanado; Judicirio e Legisla-
tivo no intermedirio, em geral; e o Executivo, a maioria, nesse nvel inicial.
Especicamente, no que diz respeito Administrao Pblica Federal, alguns
entre vistados sublinharam que
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a TI governamental est dividida em blocos: o MEC; a Sade; o MP;
a Receita Federal e o SERPRO. Fora dessas cinco instituies, h situaes
muito crticas. Em alguns lugares, tais situaes crticas sustentam reas es-
senciais para o pas, como a Agricultura.
Ao longo do tempo, a situao no mudou muito. A situao, em
certo sentido, est semelhante de trinta anos atrs. H recursos [...] mas
ocorrem pssimas contrataes.
O tema contrataes foi um dos pontos centrais das manifestaes colhidas
em Braslia. A quantidade de terceirizao, e a consequente baixa internalizao do
co nhecimento em desenvolvimento e contratao de bens e servios de TI, outro
problema levantado. Como sintetiza um dos entrevistados,
na medida em que se define a terceirizao, no se pensa que para
poder contratar isso bem preciso ter gente que entenda, de um negcio
cada dia mais complexo e cuja complexidade vem crescendo, [...] e no tem
gente qualificada pra gerenciar essa complexidade.
As empresas de informtica pblica foram seguidamente abordadas tanto por
entrevistados do setor quanto por gestores afeitos a transaes com essas entidades.
Como explicou um dos entrevistados, a razo de ser de tais entidades reside na ne-
cessidade de ter empresas pblicas de TI est relacionada quilo que crtico para o Estado,
isto , a guarda de informaes pblicas. Outra questo constantemente abordada foi a
desatualizao e perda de competitividade com o mercado privado que se observa
na realidade de tais entidades nos ltimos 20 anos.
Alm da desatualizao tecnolgica, segundo um dos entrevistados, ns pade-
cemos da desatualizao da forma de gesto. Essas empresas ainda esto vinculadas ao modelo
de mainframe, e, por isso, acabam no dando as respostas esperadas segundo os padres atuais
do mercado. Foi tambm lembrada a resilincia de tais entidades no que diz respeito
sua sobrevivncia ao avano da infor mtica privada:
as empresas estatais demonstraram uma surpreendente capacidade
de sobrevida; o modelo das estatais continua em crise e as administraes
pblicas no internalizaram a inteligncia necessria para gerenciar o as-
sunto.
Observa-se, ainda, algumas reticncias em manifestaes, como a que segue,
sobre o futuro das empresas de TI pblica: acredito que, hoje, com uma rara e improv-
vel combinao, ao longo de muito tempo, de energia e poder poltico, voc consegue sanear
as empresas estatais. Voc precisa enfrentar uma cultura de privilgios, corporativismo etc.
Precisa de um choque de gesto.
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vlido observar que o desenvolvimento de sistemas pela via interna aos r-
gos do SISP e a contratao de empresa pblica ou pela via da terceirizao para
empresa privada externa tambm objeto de debate. H, segundo uma das mani-
festaes colhidas, uma fragilidade do Estado brasileiro em contratar. Ns vamos por dois
caminhos: o Estado no sabe contratar para fora e no sabe contratar para dentro.
O tratamento dos sistemas legados, alm disso, pode ser apontado como um
fator crtico para a governana de TI no governo federal:
no possvel tratar do processo, sem tratar do legado. E tem que di-
zer o seguinte: o legado constante. [...] O que precisa fazer estar organi-
zado para enfrentar essa mudana contnua, pra ter flexibilidade de mudar.
Muito menos do que fazer um exerccio de saber pra onde vai a previso,
porque em geral nenhuma delas funciona bem. E, em geral, os que melhor
sobrevivem so os que tm flexibilidade de fazer a mudana [tal que] ele
possa ser substitudo e colocado outro sem que isso afete a estrutura total.
No obstante, o esforo de reviso, aperfeioamento e atualizao dos sistemas
legados muitas vezes evitado por gestores pblicos, na medida em que
a maioria das democracias modernas tem esse problema, que a anlise de
risco embutida internamente: a omisso um risco muito bem remunerado. Por
exemplo, entro numa rea nova, e chego l e vejo que h um problema gerencial. A
posio mais bem remunerada para qualquer gestor que entrar na rea no mexer.
[...] Se eu no mexer, no tomar nenhuma atitude, o gestor anterior quem vai res-
ponder. Agora, se eu mexer, eu me solidarizo com o problema. A minha taxa de risco
aumenta. Ento, signica que se eu der uma soluo, e se essa soluo tambm no
funcionar, ou funcionar em parte, eu agora sou solidrio com o problema. Ento eu
passo a ter mais ateno dos rgos de controle, dos rgos de scalizao etc. [...]
Em algumas reas da Administrao Pblica, como na rea de TI, tem mais gente
scalizando do que gente resolvendo o problema.
Esse crescente papel dos rgos scalizadores, sobretudo o TCU, amplamen-
te apontado e discutido pelos entrevistados. Reconhece-se certa eccia nessa atua-
o, diante do fato de que
certas coisas no so questo de dinheiro nem questo gerencial.
So questes de responsabilidade do administrador. Ento, toda vez que o
Tribunal [TCU] amarra no CPF de algum a responsabilidade, esse problema
fica resolvido.
No entanto, o avano da scalizao foi alvo de inmeras crticas entre os
entre vistados:
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H um desbalanceamento, uma certa distoro nas estruturas de fis-
calizao. Elas ficaram fortes demais, sem que o Estado tenha acompanha-
do esse crescimento com capacidade de responder. Em alguns casos, por
invaso de competncia, na medida em que eles passam a dar opinio sobre
assuntos alheios ao seu escopo de atuao.
Este o cenrio. H foras que atuam nele. Uma fora atuando so
os rgos de controle. No geral, os rgos de controle so bastante bem
intencionados, bastante bem qualificados, mas a natureza do processo [...]
vai contra atravessar a situao de caos em direo ao pragmatismo. [...] No
acredito muito que o caminho seja intensificar processos de controle. [...] Atu-
amos em outra direo de construir capacidade, de construir gente etc.
Nesse sentido, a formao, capacitao e contratao de Analistas em TI vm
apoiar o enfrentamento e a superao do desao da governana de TI na APF, supe-
rando anos de terceirizao mal planejada, segundo um dos entrevistados:
quando houve a reforma do Estado feita pelo Bresser no Governo Fer-
nando Henrique Cardoso, onde se discutiu, se privatizou, se mudou e se defi-
niram prioridades nas carreiras de Estado, [...] houve um equvoco: o de no
considerar as carreiras de TI como uma carreira importante [e] no criar uma
corporao nessa rea, capaz inclusive de gerenciar essa privatizao, essa
contratao do negcio. Ento, a rea de TI, como ela no existia, ela no se
afirmou. [...] E a TI que passa a ser uma carreira menor, subcontratada.
Frente a essa condio, internalizar o conhecimento a partir da construo
e institu cionalizao da carreira de Analistas em TI (ATI) encontra defensores e
opositores. signi cativa a percepo de uma das autoridades consultadas quan-
do explicou que as novas tecnologias de informtica que foram surgindo nesses ltimos
anos abriram as possibilidades de a gente ter mais exibilidade e car mais independente
com esses analistas mais prximos. Em sentido contrrio, porm, colheu-se a opinio
de que
a ideia de pensar em carreira de TI equivocada. No sou um defen-
sor de carreiras em geral, mas a carreira de TI pode ser a pior. Vou explicar
o porqu: a rea de TI uma rea com inovao constante e mudana, e
carreira cristaliza.
Ao mesmo tempo em que cou patente a utilidade que uma carreira prpria
de ATI, por exemplo, tem para a administrao pblica, cou tambm bastante evi-
dente a diculdade de se suprir a demanda que os rgos governamentais tm por
prossionais de TI, de acordo com o que ilustra o fragmento abaixo:
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essas 230, 240 (sic) pessoas [Analistas em TI] que entraram nos aju-
dam a ganhar um tempo no processo [de gesto adequada de TI], at que
se possa discutir com mais profundidade essa carreira, que foi improvisada,
com funo gratificada. Outro aspecto : tem a vaga e no consegue con-
tratar, porque no tem o salrio [...], e o mercado muito competitivo.
Mesmo que a contratao externa seja uma realidade possvel, um dos entrevis-
tados sublinhou a relao entre a necessidade de capacidade interna de desenvolvi-
mento e as pos sibilidades de terceirizao: estrategicamente, voc tem que ter alguma
capacidade interna no desenvolvimento (programador etc.). Mas a capacidade de escala tem
que ser terceirizada. Nesse sentido, a autoridade de um dos Ministrios consultados
revelou uma das alternativas empregadas para garantir a capacidade interna de de-
senvolvimento: a contratao de concursados temporrios da Unio, nos seguintes
termos:
os concursados temporrios da Unio permitem um processo seletivo
simplificado. A remunerao, se no compatvel com o mercado, quase.
Ento conseguimos trazer pessoas com experincia, com conhecimento que
v agregar governana. [...] Esse outro problema, ns no temos uma
carreira de TI especfica compatvel. [...] No temos como atrair e manter
bons profissionais. No pode ser estudante de universidade; no pode ser
gesto poltica (porque esvazia). E, trabalhando s com terceiros, voc no
consegue desenvolver boas metodologias, trazer e consolidar o conheci-
mento dentro da instituio ele fica existindo por espasmos de qualidade.
No tocante s capacidades, ainda, percebe-se que
outra coisa que falha muito pra ns no Brasil em geral o treinamen-
to. No adianta nada voc entregar o melhor computador possvel, com os
melhores programas possveis pra algum que no sabe usar. [T]em que
insistir muito em treinamento.
A resistncia das corporaes (sic) seja as sediadas em rgos bem-suce-
didos na rea, seja nos mais decitrios em compartilhar bases de dados e aderir
a um esquema unicado de transao e de governana de TI outra questo que
impe desaos realizao da Governana da Era Digital na APF:
o uso da TI pelos governos foi feito a partir de ilhas de excelncia [...]
independente de ter um plano mais global. [...] com o tempo, o crescimento
dessas ilhas de excelncia obrigou a uma tentativa de unificao, que em
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geral passa por dificuldades, porque as corporaes resistem a essa unifi-
cao.
Nessa linha, um entrevistado aponta as barreiras impostas pelas corporaes
go vernana de TI no nvel da APF na medida em que se percebe a informao como
poder:
a maior parte dos problemas srios [est] na viso de gerncia, sobre-
tudo na rea de TI. [...] O problema a da gesto decorre das disputas das
corporaes. Na medida em que as corporaes criam grandes sistemas, na
verdade esto reafirmando seu poder.
Em corroborao a tal diculdade, outro entrevistado foi claro:
as corporaes no querem abrir seus dados, [pois] na medida em
que eu restrinjo ou facilito o acesso aos dados, eu estou tirando ou dando
poder de uma corporao pra que isso acontea.
Vistas as questes mais gerais relacionadas TI na APF, os entrevistados foram
estimulados a explorar a situao do uso da TI nos rgos onde desempenham suas
funes uma realidade que lhes est mais clara e presente.
O crescente uso da TI nos rgos demonstra, por exemplo, que
s vezes a gente tem dificuldade de ir at certo ponto. [...]. Mas quan-
do a gente passa de um determinado ponto, a impossvel o retorno si-
tuao anterior. Porque uma mudana de qualidade, um salto quntico.
[...] Nem aqueles que eram contrrios antes [voltariam atrs].
A situao de um dos rgos representados na amostra consultada foi assim
repre sentada:
a dependncia em tecnologia grande, e a tendncia a dependn-
cia aumentar e muito. Ns [...] acabamos com os processos em papel.
Ento, hoje, se a nossa tecnologia falhar, duas mil pessoas [ficam] sem con-
dio de exercer sua funo.
No obstante os avanos em alguns rgos, a diculdade da rea de TI em se
consolidar e ganhar espao no mbito estratgico de tomada de decises ponto
comum em vrios dos Ministrios do governo federal. O posicionamento dos setores
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de TI no organograma institucional dos diversos rgos um problema patente na
realidade da APF:
Efetivamente, com os rgos com um posicionamento hierrquico
muito abaixo no nvel estratgico da organizao, voc no tem como fazer
governana, por definio.
A situao da Presidncia ilustrativa desse empecilho que se enfrenta na rea-
lizao da governana de TI transversal. O Diretor de TI consultado explicou a situ-
ao de sua diretoria da seguinte maneira:
A DIRTI est subordinada Secretaria de Administrao, que por sua
vez est ligada Secretaria Executiva, que por sua vez est ligada Casa Ci-
vil, que apenas um dos onze componentes da Presidncia. Isso gera dificul-
dade de administrao. (...) Para amenizar esta situao, foi criado o Comit
Gestor da TI da Presidncia da Repblica (em agosto de 2009, via portaria
ministerial), um verdadeiro divisor de guas. Nele esto representados to-
dos grandes atores que fazem uso da TI no rgo. uma instncia apenas
consultiva (no deliberativa), mas j um grande avano. muito melhor
poder ouvir as vrias reas, ao invs de decidir sozinho o rumo tecnolgico
de ambientes muitas vezes desconhecidos.
A diculdade de a TI se impor se relaciona, por vezes, falta de apoio e suporte
da alta administrao que no percebe a TI como ferramenta fundamental da ges-
to (o que corrobora a percepo de um dos entrevistados, exposta anteriormente,
no sentido de que o risco da ao no compensa a inao). Em posio oposta, ilhas
de excelncia contam com um diferencial essencial, que o requerido apoio dos diri-
gentes de tais rgos.
Ns temos uma alta administrao sensvel questo da TI e que
conhece o potencial da TI como uma ferramenta de gesto. Esse o ponto
fundamental. [...] Foi tanto a necessidade do Ministrio da Educao de
se apoiar na TI para poder executar os seus processos quanto a viso dos
nossos gestores [que construram] essa percepo [do quanto a TI tem a
oferecer em termos de apoio gesto completa] dentro do Ministrio. [...]
Ns temos uma alta administrao que participa ativamente de todos esses
desenhos e monitora isso. [...] [Se tiver uma alta administrao que seja a
anttese], ento nada acontece. [...] Por inrcia, no vai.
Segundo outro entrevistado,
ponto crtico [...] justamente a vinculao da alta administrao
com a TI. A alta administrao no se preocupa com o planejamento, no
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define objetivos a serem alcanados, no define indicadores de como medir
esses objetivos. Ela pouco participa, provavelmente cobra muito, sobretudo
quando h problema. A TI fica reativa, sem participao e sem voz. [...] [
necessrio] chamar essa alta administrao (Secretrios-Executivos, Minis-
tros) e mostrar para eles a situao e cham-los a participar cada vez mais,
criar comits de TI, mostrar casos de sucesso [...].
E termina frisando que:
Se no houver essa parceria interna, estagnar a TI, e estagnar a TI
hoje estagnar o negcio do governo federal, estadual, municipal.
Outra questo levantada e que merece ateno a frequente inexistncia de
planejamento dos rgos, necessrio para guiar a governana, alinhando a TI aos
objetivos institucionais. Um dos entrevistados arma que
o desafio era alinhar nossos resultados aos resultados da organiza-
o. Eventualmente conseguimos, mas isso muito ruim. Primeiro que os
resultados da organizao no existem, [...] e o meu indicador de resultado
no um indicador de resultado da organizao, posto que no h me-
dio. Assim, o resultado da TI medido pela satisfao do cliente [...] e,
assim, no se consegue atrelar ao resultado final [do rgo].
Nesse ponto, o apoio da alta administrao novamente mostra-se essencial, na
medida em que, como observou uma das autoridades consultadas,
quando a TI passa a ser considerada um ativo estratgico, passa a
ser como no caso da CGU chamada para as reunies estratgicas para
poder discernir quais so as melhores solues para o problema finalstico
da organizao.
Como terceiro item investigado, pautando o campo das expectativas dos entre-
vistados quanto ao uso da TI na APF, a equipe do CEGOV/UFRGS inquiriu os entre-
vistados sobre sua percepo a respeito da contribuio das tecnologias realizao
das polticas pblicas no Brasil. Esta pergunta visou a obter uma indicao sobre o
universo de valores e desejos do entrevistado a respeito da relao entre TI e o ciclo
das polticas pblicas, rela cionando as expectativas normativas (o reino do dever
ser) frente situao atual.
As respostas foram quase unnimes no sentido do que falou um dos entrevis-
tados:
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a TI o corao da administrao pblica federal, podendo faz-la
avanar ou estagnar.
Outro entrevistado foi mais alm:
a tecnologia da informao hoje um elemento essencial para qual-
quer organizao do setor pblico ou privado. Se a tecnologia no funcionar
bem, ela pode travar o funcionamento da organizao e prejudicar muito o
funcionamento das organizaes.
Um terceiro entrevistado, ainda, alertou sobre a necessidade de se pensar a TI
governamental de maneira a transformar a administrao pblica, uma vez que
a tecnologia pode ser usada para uma coisa til, e pode ser usada s
para manter a burocracia anterior, reproduzir a burocracia anterior.
Depois de abordadas tais questes mais genricas, a entrevista foi direcionada
ao terreno mais especco da governana de TI, com a nalidade de vericar a per-
cepo dos atores acerca da evoluo do Sistema de Administrao dos Recursos de
Informao e Informtica (SISP), sobretudo aps 1994. Visou-se, aqui, revelar o grau
de conhecimento do entrevistado sobre o SISP, bem como sua viso inicial sobre o
sentido positivo, negativo ou neutro do papel e do perl da governana de TI no
Governo Federal brasileiro. Como lembrou um dos entrevistados,
o Sistema, desde sua criao no governo Collor, hibernou durante
quase 15 anos. Durante o governo FHC, o SISP continuou engavetado. Hou-
ve a criao do CEGE e a preocupao com o bug do milnio.
Aps anos hibernando, os avanos perceptveis por parte dos atores entrevis-
tados remete ao ano de 2008, com a edio da IN-04 e o Acrdo 1603 TCU-Plenrio.
Um dos entrevistados arma que, apesar de ser ter muito mais uma avaliao
de desgovernana do que de governana, h sinais de melhoria da governana de TI na
APF:
em virtude do Acrdo 1603 [do TCU], [...] houve uma melhoria no
planejamento estratgico[...]. Outro elemento muito vinculado ao SISP,
rea do Executivo [...] com a cooperao da SLTI foi a parte de carreira de
TI, de gestores de TI, de cursos, treinamentos [...]. Os gestores ainda no so
suficientes ainda, mas j um indicativo de melhoria.
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A IN-04, editada pela SLTI-SISP e apoiada pelos resultados do Acrdo 1603, j
tem demons trado impactos sobre a APF:
nos ltimos anos, considerando a edio da IN-04, entendo que se
deu um grande passo adiante no s com a IN-04, mas com todo o aparato
que surgiu em torno dela. [...] Essa conscincia e essa ao da Secretaria de
Logstica de TI do Ministrio do Planejamento, de encampar parte dessas
ideias e criar essa nova estrutura, pelo menos para aqueles rgos e entida-
des que so ligadas ao SISP, foi um avano significativo.
Um dos entrevistados, porm, alertou: agora isso no signica que seja suciente,
pois ainda h muita coisa a ser feita, at mesmo consolidar todas essas ideias que esto por
trs da IN-04.
A IN-04 vista por um dos entrevistados como um grande avano, um divisor de
guas; mas, como em tudo, necessrio um processo de melhoria contnua. Outro entrevis-
tado manifestou-se no sentido de que
a ideia est posta, mas a implementao disso, no andamento da
administrao, lenta e gradual; necessria insistncia e colaborao no
sentido de dar eficcia efetivamente a essa norma ao nvel que se considere
pelo menos razovel. H muito trabalho a ser feito, especialmente na rea
de gesto de TI, gesto de servio, gesto de contratos de TI, na rea de
governana de TI, na segurana de TI, precisamos evoluir muito.
No mesmo sentido, foi dito que
o planejamento de tecnologia, estratgico, muito relevante: a IN-
04 trata disso. A recomendao da SLTI que os rgos do SISP faam isso.
Agora, necessrio, de algum modo, fazer com que essas regras tenham
eficcia dentro da administrao. Conscientizao, pessoal, treinamento e
exigncias que se faam para que seja efetivamente cumprido.
Alis, a normatizao trazida pela IN foi criticada por um dos entrevistados:
ela amarra muito. Nessa matria, outro entrevistado arma que, ao longo do tempo,
acho que a IN-04 extremamente formal e dificulta muito a gente
andar um pouco. Em vez de ter avanado, no sentido de ficar mais flexvel,
acabou ficando ainda mais normatizado.
interessante notar a armao de um dos entrevistados, segundo a qual
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no se implanta governana de TI por acrdo, decreto ou lei. No
funciona assim. [...] Voc pode at determinar, mas como o receio dele [do
servidor] de cumprir determinados ritos maior, e ele se fecha; em vez de
cumprir, ele vai encontrar subterfgios para fazer aquilo que ele entende
que razovel, ou vai cumprir de forma to lenta, que aquilo no haver
efetividade. Voc mobilizar, motivar uma estrutura de equipe dessas, voc
tem que ter legitimidade. Para obter essa legitimidade, precisa obter algu-
mas aes de ganho, vitria, de mobilizao [...] e sobretudo o aspecto de
meritocracia. Se ele um bom lder, ele vai subir na escala de liderana in-
terna. Se ele no um bom lder, ele vai ser rebaixado como efetivamente
a gente faz l. Dessa forma, a gente vai criando um esprito de que ele tem
condio de construir.
Foi tambm explorada a percepo dos entrevistados em relao ao papel de
Secretaria desempenhado pela SLTI/MP como rgo central do SISP. Esperou-se ob-
ter com esta pergunta respostas que revelassem o grau de conhecimento e a opinio
do entrevistado sobre a prpria SLTI e suas atribuies no SISP, para alm de suas
competncias na rea de compras pblicas.
O papel da SLTI para o alcance da governana de TI no Brasil foi relembrado
por inmeros. Um deles armou que
o Ministrio do Planejamento tomou um passo importante, criou um
conjunto grande de funes, criou cargos, fez os concursos, comeou a pro-
ver: esse o primeiro passo, e est de parabns e acertou. Sem gente capa-
citada no possvel melhorar a gesto de TI.
Outros compreendem que a SLTI fez um grande trabalho. Com o tempo, seu papel
de liderana pode servir de modelo. A SLTI tem um papel importante na normatizao dos
processos. Alm disso, consignou-se que
a orientao da SLTI importante porque a prpria estratgia geral
diz que a SLTI vai sugerir modelos de planejamentos, processos, procedi-
mentos. Isso vai ajudar a dar esse start: de quem no tem nada, a ter al-
guma coisa e depois conseguir seguir aquela alguma coisa que ele fez, e o
alinhamento da TI com as necessidades do negcio, de estratgia, vai sair
naturalmente dessa juno.
Seguindo essa linha, armou-se, alm disso, que
o papel da SLTI foi fundamental, teve uma gesto que valorizou a
figura do SISP, principalmente atravs das reunies, da participao na cons-
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truo das solues, com destaque especial para a IN-04. Tudo isso trouxe
um legado altamente positivo. Cabe destacar, por exemplo, a vinda do GSISP
e dos ATIs. No obstante, ainda h muita coisa por fazer.
Sendo assim, apesar de reconhecer o progresso na rea, um dos entrevistados
ressaltou que a SLTI uma secretaria muito frgil e que seu papel como rgo central
do SISP [...] tem muito potencial de crescimento, mas que depende de se fazer uma aposta
nisso. [...] A realidade trabalha a favor dela, mas a administrao pblica ainda resiste.
Foi lembrado por um dos entrevistados que a SLTI tem diculdade de cumprir
o papel de demonstrar para as altas administraes a importncia da TI, de como fazer. No
entanto, o entrevistado arma que isso se deve ao fato de que no lhe foi dado espao
para atuar.
Em relao a essas limitaes, uma das entrevistas revelou que os avanos da
SLTI foram maiores
na rea de infraestrutura do que propriamente na rea institucional
da TI e numa organizao setorial do governo. No temos uma maturidade
como a que existe no setorial oramento, por exemplo. O que os minist-
rios devem fazer eles sabem; se no sabem, so capacitados para isso. E,
ciclicamente, a cada ano a gente consegue tanto elaborar a proposta ora-
mentria quanto monitorar a execuo, executar, planejar, replanejar para o
prximo ano, e isso funciona. Na TI isso no funciona, ainda.
interessante notar o debate que surge a respeito do acmulo das funes de
logstica e tecnologia da informao na SLTI.
Por um lado, h quem arme que tal congurao tende a ser positiva para o
desenvolvimento da governana de TI na APF: Vejo hoje a rea de TI impulsionando a
rea de logstica, criando o que acho que um cime construtivo na rea de logstica.
Por outro lado, sugere-se que essa concentrao de funes no mesmo rgo
leva a uma atrofia da agenda; uma agenda sai prejudicada, e eu acho
que quem sai prejudicada a agenda do L [de logstica], que a agenda
poltica de compras pblicas, que muito importante. difcil entender das
duas coisas. Eu acho que, em TI, o pessoal no entende o processo de infor-
mtica, entende s de informtica, quanto mais de informtica, processo e
legislao de compras.
Nesse sentido, h quem sugira a desvinculao do L da TI, o que
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daria maior concentrao de foco para a parte de TI. Mas tem que
ser feito algo urgente na parte de logstica. [...] Acho que deveria separar,
contanto que se lutasse muito para que a rea de logstica tivesse parme-
tros e critrios semelhantes rea de TI, e que o gestor de logstica seja to
conhecedor desses elementos quanto na rea de TI.
A questo oramentria, que permeia o tema do L e da TI na Secretaria,
outro ponto relevante abordado por um dos entrevistados:
A questo oramentria da TI no SISP outro problema grave. Como
se pode conceber uma gesto de TI nos rgos integrantes do SISP quando
eles no detm informaes ou discernimento sobre o seu oramento? Se
ele no controla o seu oramento, como ele conseguir gerir. [...] Existe um
subsecretrio, o SPOA, onde h a TI que tambm no controla o ora-
mento. E as demandas caem sobre a TI. Essa questo oramentria precisa
ser tratada com nfase em dois aspectos: 1) o oramento de TI tem que
ser caracterizado como investimento, em sua integral acepo. Tem que ter
oramento de TI para treinamento, para comprar mquina. Tem que ser um
fluxo constante. E como no h um oramento global, no tem como dizer
que vai economizar aqui para poder gastar l. [...] A questo oramentria
crtica por essa questo que iguala a TI com todo o resto das outras reas.
[...] Essa poltica oramentria pode dar certo em outras reas, no na TI,
que uma rea meio, no uma rea fim.
Os entrevistados, alm disso, foram convidados a apresentar sua avaliao em
relao ao Programa de Governo Eletrnico na APF, tanto em termos da prestao
de servios quanto do potencial para o fortalecimento da democracia. Com tal ques-
tionamento, esperou-se revelar tanto o conhecimento do entrevistado sobre o e-Gov
federal quanto sua opinio a respeito da articulao entre a prestao de servios por
meios eletrnicos, a gesto interna de e-Gov/TI dos rgos, o atendimento socie-
dade e o fortalecimento da democracia (participao, interao, transparncia, infor-
mao e servios).
A integrao entre governana de TI e governo eletrnico percebida por um
dos entrevistados no tocante ao programa desenvolvido para realizao eletrnica
da declarao do Imposto de Renda:
O imposto de renda que hoje no Brasil um grande destaque, e um
sistema de governo eletrnico premiado, ele, na verdade, quando aparece
como sistema de governo eletrnico, uma ponta de um iceberg porque
ele, durante muitos anos, alinhou mais de 500 sistemas de informao pra
poder mostrar ao pblico um certo grau de integrao que permita que ele
contenha um servio que, de outra forma, seria muito difcil de se obter. En-
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to, quando aparece um servio de governo eletrnico que tenha uma certa
universalidade, ele aparece, na minha avaliao, decorrncia de um proces-
so anterior de integrao, de um maior esforo de organizao interna, a
ponto de poder integrar a informao mais organizada. Nas reas sociais,
isso s comea a acontecer agora.
Essas reas, e demais avanos, tendem a melhorar, no mnimo, por presso
externa. Como abordou uma das autoridades consultadas,
o que foi conquistado at agora no regride. Com a exigncia da
sociedade por maior informao, maior transparncia, maior publicidade
do que os governos fazem, isso coloca uma exigncia de TI em que im-
pensvel retroceder no que j foi realizado. Uma vez que comea a colocar
pginas pblicas divulgando informaes, voc no consegue mais deixar
de ser pblico.
Porm, foi tambm relembrada a falta de coordenao ainda presente entre as
iniciativas de e-Gov de cada rgo da administrao, que tm desenvolvido seus
prprios servios eletrnicos, sem maior integrao, padronizao e ateno a ques-
tes de segurana:
Cada vez mais o governo vai prover servios eletronicamente, ento
aumenta demais o risco. [...] Estamos sob risco desse governo eletrnico,
[...] de algum entrar com dados e perder dados, de algum entrar com
dados e algum manipular esses dados. [...] Tudo vai ficar eletrnico, ento
nossa preocupao grande. E o que temos que passar isso: preocupao.
Preocupao do cidado, do gesto.
Essa mesma falta de padronizao, conforme armou um dos entrevistados,
gera situaes que aumentam ao invs de diminuir o nus que recai sobre a si-
tuao, em clara discordncia com os objetivos da Governana da Era Digital. Nesse
sentido,
muita gente sente que o servio eletrnico um servio que o gover-
no deveria fazer e delega para o cidado fazer agora. [...] E no tem mais
onde resolver as coisas hoje. Um problema hoje que tem muito site pblico
que no tem um contato. A resoluo do problema tem que ser feita toda
eletronicamente, mas tem vezes que voc no consegue fazer. [...] Depender
a resoluo de problemas de forma eletrnica e perdendo a forma humana.
Para isso, a forma eletrnica tem que estar sendo bem gerida, de modo a fa-
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cilitar voc a resolver os problemas. Se dificultar, s vai criar raiva no cidado
(e estamos falando de servios pblicos).
Outro entrevistado, porm, bem lembrou que o conceito de governo eletrnico
perdeu importncia no mundo, foi superado por outros. Governo que no for eletrnico no
mais governo.
Os entrevistados foram ainda ouvidos a respeito do que desejariam presenciar
no futuro no tocante governana de TI e ao governo eletrnico, e foram estimula-
dos a abordar maneiras de se fortalecer o modelo de governana de TI e de e-Gov no
Brasil. De maneira geral, para os pontos apontados ao longo das entrevistas como
sendo problemticos, apresentam-se sugestes de melhorias a respeito de sua orien-
tao/gesto/ coordenao/desenho.
Em primeiro lugar, em relao aos prossionais de TI na APF, um dos entrevis-
tados sugeriu que
preciso investir inicialmente em pessoal qualificado para poder reali-
zar a gesto de TI. Pessoas de TI qualificadas em gesto, para poder gerir os
servios, os contratos, para fazer um planejamento adequado da rea de TI
um pessoal que seja qualificado e remunerado adequadamente de modo
a reduzir rotatividade. preciso que a pessoa entre no quadro e fique, que
ele consiga incorporar a repartio e esses conhecimentos tcnicos que so
necessrios para gerir esses contratos e para gerir a tecnologia da informa-
o. Eu diria que necessria a criao de uma carreira especifica para essas
pessoas. Boa parte da execuo do servio de TI terceirizada; acredito que
isso no deve mudar no longo prazo, mas a gesto de TI no deve ser tercei-
rizada, pois um risco muito grande: a gesto da TI tem que ser bem feita
por pessoal treinado, qualificado, capacitado permanentemente, porque
uma rea que muda com muita velocidade.
Em relao ao papel da SLTI na governana de TI, foi sublinhada a necessidade
de ampliar sua capacidade de orientao, como, por exemplo, no tocante elabora-
o dos planejamentos:
PDTI bem feito fundamental. [...] Ele organiza, prioriza, institucio-
naliza processos de tecnologia da informao, ajuda a elaborar oramentos.
[...] Precisaramos estabelecer critrios de como elaborar um PDTI, porque
hoje est genrico: tem que fazer PDTI.
Alm disso, a dotao de recursos mnimos para os rgos percebida como
crucial enquanto funo da SLTI:
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Tem que dimensionar, contratar, um enxoval mnimo para um servi-
dor. Teria que ser centralizado. Todo servidor que entrar para trabalhar tem
que receber uma mesa, uma cadeira, um computador ou um notebook (de-
pendendo de sua funo) e uma impressora em uma determinada relao
de setor, um ponto de rede, um hub na estrutura central, um certificado
digital etc. isso no acontece.
Fator essencial para o sucesso da governana de TI, a conscientizao da alta
administrao esteve presente nas manifestaes de diversos entrevistados como
sendo um dos elementos crticos para o desenvolvimento do tema na APF, e como
sendo um dos pontos focais da futura atuao da SLTI do SISP:
Quanto alta administrao, no existe um trabalho junto aos mi-
nistrios em termos de sensibilizar, esclarecer, demonstrar o potencial da TI
como ferramenta de gesto. No existe uma mobilizao, um investimen-
to, para isso. [...] No pauta, esse que o problema. [...] Teria que ver
como faz isso. Passa por uma articulao setorial: Casa Civil, Ministrio do
Planejamento. [...] Tem que mostrar, replicar, mostrar os benefcios e as di-
ficuldades. [...] O diferencial no a capacidade tcnica das equipes; no
uma vontade poltica de querer realizar. uma questo de pauta. Entrando
na agenda da alta administrao, vai entrar na agenda das administraes,
uma a uma. [...] Quando a alta administrao se convence, [...] ela usa,
investe.
Em consonncia com essa viso, armou-se, tambm, que
se o SISP e a SLTI tambm conseguirem convencer o Ministro e ter
um Ministro falando disso e, quem sabe, chegar um Presidente e falar de TI,
seria excelente. Motivar a alta administrao. [...] Se no houver comprome-
timento da alta admi nistrao, fica difcil para o SISP, para a SLTI, para o ges-
tor de TI e para ns mesmos, pois vamos continuar cobrando do gestor e ele
vai bater l em cima e no vai ter o respaldo para aplicar as boas prticas.
Assim, um entrevistado reiterou que
de fato, o que precisa : elevar a maturidade, aumentar a capacita-
o, que o gestor de TI tenha um perfil bsico mnimo. O que est faltando
[ que] um dirigente do nvel estratgico de um rgo tem que entender a
TI como um alavancador dos processos daquele rgo. Tambm como uma
rea estratgica dentro da organizao para alcanar seus objetivos finals-
ticos. E nem sempre assim.
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O envolvimento da alta administrao tambm apontado como essencial para
fazer deslanchar o governo eletrnico no Brasil:
Para o prximo ciclo, para o governo eletrnico dar certo, preciso
combinar dois elementos: um SISP sob controle da SLTI cuidando da parte
operacional, e uma orientao de quais servios e quais as prioridades, a
partir do Palcio, cuidando da priorizao e da ordem dos processos. Eu
no vejo esse espao sendo criado no Palcio. A Comunicao no ser esse
espao. Eu no vejo, por conta das profundas fragilidades do Planejamento,
o MP dando conta das duas tarefas. [...] E o espao de priorizao de quais
os servios, quais as prioridades, algo de baixa visibilidade, que antema
no Palcio. O nvel de poder necessrio palaciano; o nvel de ateno no
palaciano. O nvel de poder no MP hoje no existe e, a no ser que seja
criado, no vai se ter. [...] A incluso digital pode articular, estruturar o espa-
o necessrio para a SLTI, pois este tema andar bem no prximo governo,
e capaz de mobilizar uma interveno palaciana (ao contrrio do tema
governo eletrnico).
O papel das empresas de TI pblica no modelo de governana do SISP foi tam-
bm abordado:
O prximo passo, depois de consolidar o SISP, criar um comit exe-
cutivo com a presena das estatais. A SLTI sempre soube que precisava ter
as estatais no dilogo.
Assim, tem-se que
os trs pilares [da TI na APF] so SERPRO, DATAPREV, SLTI. preciso de
integrao e de dilogo, de solues mais compartilhadas, enfim, de uma
viso de conjunto. Os trs grandes, com as normas, teriam muito ganho.
Aproximar-se com metodologia, conceito do processo. Criar uma viso de
formao do governo. Criar um caminho, depois os demais vo atrs com o
tempo. [...] As trs grandes estruturas tero que se unir. Pensar o processo
junto, construir uma viso de governo para mdio e longo prazo.
O relacionamento com a CGU e o TCU, ora produtivo, ora conituoso, tambm
foi objeto de discusso e de sugestes. Seguindo esse escopo,
outra questo que pode ser melhorada o relacionamento com os
rgos de controle. Hoje se gasta muito tempo e muita energia, buscando
adequao com os sucessivos acrdos. [...] Setorialmente, no h uma ar-
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ticulao em bloco sobre as coisas que so importantes. [...] Muita coisa
boa, nos desafia a melhorar nossos processos de TI. [...] Mas melhor se
houvesse um relacionamento setorial mais amadurecido com os rgos de
controle, que induzisse a melhoria sem, no entanto, paralisar a adminis-
trao.
Quanto prpria normatizao, atravs da qual o rgo de controle exercer
sua funo, um entrevistado arma que fundamental
uma padronizao, uma modelagem, uma informatizao de todos
os nossos processos comuns. No adianta ficarmos lendo acrdos, porque
eles evoluem; tem a IN 04, que precisa ser cumprida. H um cabedal de
orientaes que difcil para um gestor de TI conseguir cumprir. E a entra
uma questo. O que mais importante para o gestor de TI: obter um resul-
tado efetivo ou cumprir determinados ritos? cumprir ritos, porque eles vo
ser cobrados segundo determinados ritos. [...] Ento, ele tem que cumprir
a IN 04, a Lei 8.666 etc., mesmo que ele leve seis, sete meses, um ano, para
pode contratar uma coisa para disponibilizar um servio que j deveria estar
disponvel. Essas situaes deveriam ser facilitadas.
Finalmente, a manifestao de um dos entrevistados pode servir como ponto
de liga e de resumo de todas as questes abordadas acima:
a tecnologia pode ser a potencializao de Weber ou a morte de We-
ber. [...] Essa escolha deve ser gerenciada, mas [ainda] no o .
Ao sintetizar o conjunto das percepes dos gestores pblicos e dos gestores
de TI entrevistados a respeito das questes encadeadas acima, este captulo, quando
articulado com os trs primeiros captulos deste livro, fornece uma viso bastante
dedigna a respeito da evoluo dos temas conexos governana de TI e gesto de
TI no Brasil. Contrastando-se esse conjunto com o Captulo 4, pode-se parear a rea-
lidade do Brasil com a realidade dos casos internacionais destacados. A partir disso,
portanto, prope-se no captulo a seguir uma reexo em torno dos prximos passos
a serem tomados no caso brasileiro.
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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro Ana Jlia Possamai
Fernando DallOnder Sebben
ALINHANDO TI E POLTICAS PBLICAS:
QUATRO TEMAS PRIORITRIOS
Na terceira etapa deste projeto, a equipe do CEGOV/UFR-
GS realizou um estudo sobre boas prticas em governana de TI
presentes em cinco pases: Holanda, Reino Unido, frica do Sul,
Estados Unidos e Chile (disponvel no Captulo 4 deste livro). Para
a anlise, quatro variveis foram escolhidas: (i) desenho institucio-
nal, (ii) suprimento de TI e anlise de mercado, (iii) recursos huma-
nos e (iv) desempenho global em e-Governo.
Neste captulo, retoma-se brevemente cada uma das variveis
e destacam-se as principais concluses a respeito do estudo das
boas prticas internacionais. Em seguida, analisa-se o desempenho
brasileiro nas quatro variveis estudadas de modo que, de posse
deste conjunto de ferramentas analticas, extraem-se recomenda-
es para a institucionalizao da governana de TI e do governo
eletrnico na APF e, de modo geral, no Brasil. Antes disso, convm
retomar o referencial terico que guiou a anlise.
Como amplamente abordado no Captulo 1 deste livro, a
chamada Governana da Era Digital objetiva a consolidao de
governos mais geis e mais abertos participao de cidados e
empresas no processo de formulao de polticas pblicas e no mo-
nitoramento das atividades governamentais atravs das TIC. Se-
gundo tal abordagem, deve haver uma mudana no tratamento da
informao e da TI com a nalidade de transformao da organi-
zao dos servios pblicos, passando tambm pela transformao
dos processos e rotinas administrativas das atividades dos rgos
governamentais (Dunleavy et alli, 2005; Dunleavy et alli, 2006).
As mudanas trazidas pela Governana da Era Digital podem
ser consideradas sob trs aspectos principais: (1) a reintegrao, (2)
o desenvolvimento de uma viso holstica de administrao, base-
ada nas necessidades dos usurios, e (3) as transformaes trazidas
CAPTULO
6
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pela digitalizao, com o surgimento de instituies digitais (Dunleavy et alli, 2005;
Dunleavy et alli, 2006).
O modelo terico de Dunleavy et alli (2006) busca aferir uma relao entre o
desempenho dos governos nacionais no que toca a governana de TI e o governo
eletrnico (de maneira geral) e (i) os arranjos institucionais presentes no interior da
administrao pblica e (ii) o poder detido pelas indstrias de Tecnologia da Infor-
mao nas negociaes das compras governamentais de bens e servios de TI. Esse
modelo terico, que orientou a pesquisa realizada pelo CEGOV/UFRGS, est sinte-
tizado na Figura 1:
Figura 1 - Modelo terico da Governana da Era Digital (Dunleavy et alli, 2006)
Fonte: Elaborado pelos autores, com base em Dunleavy et alli (2006).
No caso da varivel Desenho Institucional, procedeu-se anlise das institui-
es responsveis pela governana da tecnologia da informao em cada pas. Para
tanto, utilizou-se o critrio de classicao baseado nos modelos de Nagy Hanna
(2007), o qual qualica o processo de liderana e a forma de governana em cinco
tipos bsicos principais. Em sntese, tem-se:
1) Responsabilidade compartilhada entre Ministrios interao entre vrios Minis-
trios para a formulao e execuo da agenda de TI, com a mxima descen-
tralizao possvel.
2) Coordenao poltica pelo Poder Executivo a formulao da agenda de TI est
diretamente ligada Presidncia ou ao Gabinete do Primeiro-Ministro.
3) Ministrio lder a coordenao das polticas de TI ca a cargo de um nico
Ministrio ou est dividida entre Ministrios, em funo de suas reas espe-
ccas.
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4) Agncia Executiva de TI uma Agncia Nacional de TI responsvel tanto
pela formulao como pela implementao da estratgia de TI.
5) Agncia de TI como Parceria Pblico-Privada uma Agncia Nacional de TI
formada a partir de parceria entre setor pblico e setor privado. A Agncia
centraliza todas as atribuies relacionadas poltica de TI.
No tocante varivel Suprimento de TI e Anlise de Mercado, busca-se expli-
car a maneira atravs da qual se processa a contratao de bens e servios de TI nos
vrios pases. Ademais, verica-se o grau de terceirizao e de organizao adminis-
trativa, tendo-se em vista o custeio da proviso de TI ao governo. Procura-se, ain-
da, prospectar o grau de oligopolizao do mercado de TI e a origem das empresas
fornecedoras (se nacionais ou estrangeiras). O objetivo investigar se existe alguma
relao entre as caractersticas do mercado e o desempenho da administrao na
esfera da TI.
A partir da varivel Recursos Humanos, procurou-se detectar se os rgos go-
vernamentais dos pases analisados possuem um Chief Information O cer (CIO) e um
Conselho de CIOs. A presena de CIOs denota a importncia que o Poder Executivo
atribui gesto da tecnologia da informao. Com o propsito de discutir as di-
culdades das organizaes sob sua coordenao e encontrar as respectivas solues,
geralmente os CIOs renem-se em um Conselho de CIOs.
Por m, atravs da varivel Desempenho Global em e-Gov, buscou-se de-
monstrar a evoluo dos pases na rea de governo eletrnico. A fonte bsica utili-
zada a verso do ano de 2010 do estudo e-Government Survey, da Organizao das
Naes Unidas (ONU). O ndice de Desenvolvimento de e-Governo (e-Government
Development Index EGDI), empregado no estudo, resultado de uma mdia pon-
derada de trs dimenses principais do governo eletrnico: EGDI = (0,34 ndice
de servios online) + (0,33 ndice de telecomunicaes) + (0,33 ndice de capital
humano).
Retomam-se, a seguir , os resultados obtidos pelo estudo nos casos da Holanda,
Reino Unido, frica do Sul, Estados Unidos e Chile para as quatro variveis de an-
lise sublinhadas.
As Boas Prticas Internacionais: uma breve reviso
A anlise dos cinco pases selecionados permitiu no apenas a identicao
de uma srie de boas prticas, mas tambm a observao de procedimentos cada
vez menos utilizados pelas administraes pblicas nacionais, bem como algumas
tendncias emergentes no que toca a gesto e a governana de TI no setor pblico.
A primeira considerao que deve ser relevada de que no h um modelo
institucional ideal. Cada pas tem uma histria, uma cultura poltica, uma trajetria
institucional que condicionam o leque de solues que podem ser adotadas de forma
satisfatria (Hanna, 2007).
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No entanto, embora no exista soluo institucional nica, h princpios poten-
cialmente capazes de alavancar um melhor alinhamento da TI s atividades-meio e
s atividades nalsticas da administrao. O modelo mais prximo de abarcar tais
princpios comuns, aqui registrados como boas prticas, o apresentado no Reino
Unido, onde o modelo de Governana da Era Digital vem melhor se desenvolven-
do, de maneira a superar os obstculos causados pela fragmentao gerencialista.
Tal fato surpreendente, visto que o pas foi pioneiro e adotou profundamente as
reformas do Novo Gerencialismo Pblico. A estratgia britnica, denominada
Govern ment ICT Strategy, tem muitas diretrizes idnticas correlata nos Estados Uni-
dos. O modelo britnico est baseado em trs princpios: infraestrutura comum, pa-
dres comuns e capacidades comuns.
Em relao a caractersticas especcas da estratgia britnica, cabe recordar
alguns de seus objetivos:
Primeiro, a construo da rede de redes, a Public Sector Network.
1

Segundo, a reduo da quantidade de data centers (tambm presente na estrat-
gia estadunidense).
Terceiro, o princpio de que o setor pblico compre uma vez e utilize vrias
vezes. Aqui se observa uma boa prtica, qual seja: a de compartilhar aplicaes, in-
centivando fortemente a reutilizao dos sistemas j existentes e legados. Esse prin-
cpio tambm encontra correspondncia no modelo da frica do Sul. Como se pode
observar na seo anterior, essa tendncia foi ressaltada por um dos entrevistados
como de suma importncia para a governana de TI na APF, em especial no que diz
respeito s empresas pblicas de informtica.
Quarto, o Reino Unido aponta para a preferncia pela utilizao de cdigos e
padres abertos (open source) tendncia essa que divide a opinio de especialistas
no Brasil, e foi considerada por alguns entrevistados como inadequada, especial-
mente em virtude da pouca garantia de continuidade que disponibiliza em um am-
biente de constante mudana.
Quinto, a preocupao ambiental, como forma de minimizar os impactos das
emisses de carbono decorrentes do uso das TIC
2
, diminuir o nmero de documen-
tos circulando pela via impressa, etc.
Sexto, o reconhecimento de que os fornecedores esto controlando melhor o
governo do que ns os estamos controlando (Reino Unido, 2010c: 42) ilustra uma
herana decorrente das privatizaes levadas a cabo pelo gerencialismo. Para con-
trabalanar essa situao, o governo britnico passou a investir na internalizao de
capacidade em TI.
1
Seu propsito, j abordado no Captulo 4, gerar uma rede nica, de modo a no s evitar que cada
rgo desenvolva sua prpria rede, mas tambm permitir que haja um ambiente favorvel ao com-
partilhamento de dados. Como resultado, pretende-se estabelecer padres comuns de operao,
melhorando o grau de interoperabilidade.
2
Como referenciado no Captulo 4, a utilizao de tecnologias da informao e da comunicao
responsvel por dois a trs por cento das emisses globais de carbono (Reino Unido, 2010c: 34).
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Stimo, a existncia de cooperao internacional fato tambm presente de ma-
neira exemplar na frica do Sul. A cooperao internacional possibilita a criao de
fruns internacionais que promovem o compartilhamento de experincias, desaos
e solues.
Oitavo, a adoo da computao em nuvem (cloud computing), uma inovao
tecnolgica com grande potencial de gerao de economia e ecincia nos processos
de governo. A computao em nuvem tambm tem se feito presente na estratgia
dos EUA.
Outro modelo exemplar de governana de TI o empregado na Holanda. A
estratgia holandesa destaca-se pela predominncia da cooperao. O pas conse-
gue no s manter um suprimento a custo competitivo como tambm proteger a
indstria nacional e evitar a dependncia de oligoplios que tendem a reduzir o
nmero de alternativas (fornecedores e modelos) e a elevar o preo dos bens e servi-
os. Ademais, o governo holands detm um corpo tcnico muito qualicado, capaz
de prover a maior parte das solues de TI utilizadas na administrao, recorrendo
ao mercado apenas quando da necessidade de um servio especializado. Por outro
lado, a tradicional cultura holandesa de liberdade e autonomia dos rgos gover-
namentais tem gerado problemas de integrao dos sistemas e bases de dados em
especial nos nveis locais de governo, que muitas vezes adotam solues conitan-
tes ou duplicadas em relao s adotadas no governo nacional. No entanto, deve-se
registrar que a pequena dimenso do pas (territrio, populao) contribui para a
gerao desse ambiente de cooperao.
Na verdade, a combinao de corpo tcnico qualicado dentro da Administra-
o Pblica com solues de mercado o padro tambm adotado em outros pases.
Trata-se, sobretudo, de uma prtica de referncia. A preocupao em desenvolver a
indstria nacional, presente na Holanda, um objetivo da estratgia do Chile e dos
Estados Unidos, e tambm pode ser registrada como boa prtica.
Em relao s compras governamentais, cabe destacar duas solues opostas.
O Chile, em reao ao modelo burocrtico-racional de administrao pblica, mo-
dicou seu sistema de licitaes para um padro exvel. Por sua vez, a frica do
Sul, em reao fragmentao e disperso de esforos decorrente de prticas ge-
rencialistas, passou a centralizar suas compras na SITA (State Information Technology
Agency).
O fato de a frica do Sul ter optado por organizar uma agncia estatal respon-
svel pela consolidao e coordenao de seus servios de TI revela uma importante
forma de soluo para a compra de bens e servios de TI. De um lado, a atuao da
agncia reduz os riscos de duplicao de esforos, de agencicao e de autonomia
excessiva o que, como visto, pode levar m alocao de recursos, uma caracters-
tica normalmente observada em pases que adotaram intensamente a terceirizao
e as prticas gerencialistas de administrao. De outro, o fato de os rgos governa-
mentais realizarem quase que a totalidade de suas compras atravs da Agncia gera
uma sobrecarga de demanda e um custo elevado de transao, visto que preciso
atender as demandas de cada unidade e coorden-las de forma ecaz e eciente.
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Trata-se de uma boa prtica, mas que exige no s um grande nmero de servidores
capacitados, mas tambm intensa capacidade de comunicao entre a agncia cen-
tral e seus rgos, a m de agilizar as compras e obter um feedback acerca da entrega
do produto.
Quando o tema governo eletrnico, de um modo geral, o estudo dos cinco
casos demonstrou que, pelo menos aparentemente, no h uma correlao entre a
governana de TI e o desempenho do pas e-governo, segundo o EGDI da ONU. O
Reino Unido, com mercado oligopolizado e alto grau de terceirizao, possui um dos
e-governos mais desenvolvidos do mundo. A Holanda, igualmente bem posiciona-
da, possui um mercado atomizado e baixo grau de terceirizao. O Chile, com mo-
delo de compras governamentais exvel, tem um bom desempenho (34 em 2010),
enquanto que a frica do Sul, com modelo centralizador, tem um mau desempenho
(97). De fato, demonstra-se que ao desempenho do governo eletrnico importam
tanto variveis econmicas quanto variveis institucionais.
Como observado, o ndice de Desenvolvimento do e-Governo avalia o grau de
difuso das TIC e da infraestrutura de telecomunicaes, fatores em que a capacida-
de produtiva do Estado e o nvel de renda dos habitantes so aspectos fundamentais.
No obstante, importam tambm fatores institucionais. A forma com que os recursos
(recursos oramentrios) so alocados e a capacidade do governo em transform-los
em produtos servios ao cidado so decisivas. Esta dimenso tambm par-
cialmente contemplada, visto que o ndice da ONU avalia a prestao de e-servios.
Enm, no que se refere governana de TI, todos os pases analisados adota-
ram, em algum grau, reformas administrativas tpicas do Novo Gerencialismo P-
blico, tendo adotado prticas de privatizao, exibilizao e fragmentao. Nesse
espectro, h muitas diferenas, e procurou-se registr-las ao longo do relatrio. No
que tange s solues, de algum modo todos os pases analisados procuraram alter-
nativas para reverter a fragmentao provocada por aquelas prticas. Em comum e
consideradas aqui como boas prticas esto as preocupaes com a interoperabili-
dade, a reduo da duplicao de esforos e a segurana informacional. Mais im-
portante, porm, destaca-se o posicionamento comum em no considerar a TI como
um mero problema tecnolgico, buscando, sim, alinh-la aos objetivos e desaos de
desenvolvimento social e econmico do pas.
Retomando os elementos centrais do caso brasileiro
Seguindo o desenho de anlise baseado nas quatro variveis acima descritas, a
realidade da Administrao Pblica Federal brasileira enquadra-se em um modelo
de desenho institucional do tipo hbrido, na medida em que apresenta um Minis-
trio lder e, ao mesmo tempo, responsabilidades compartilhadas entre ministrios.
Apesar de o Ministrio do Planejamento ser o coordenador das principais polticas
de TI (ministrio lder), na prtica ainda existe uma autonomia dos rgos da APF
na governana e gesto de TI. Como apontando por Hanna (2007), essa condio faz
aparecer no caso brasileiro riscos de sobreposio de polticas, de ausncia de coor-
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denao e de potencial falta de mobilizao por parte das instituies envolvidas
conforme fora exposto no Captulo 2 deste livro.
Em face dessa realidade, algumas consideraes podem ser feitas no sentido
de aprofundar a institucionalizao da governana de TI na Administrao Pblica
Federal.
A partir da experincia observada, percebe-se que a Secretaria de Logstica e
Tecnologia da Informao (SLTI) do Ministrio do Planejamento, enquanto secre-
taria-executiva do Comit Executivo de Governo Eletrnico (CEGE) e rgo central
do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica (SISP),
ainda tem atrelada a fora de sua atuao na APF ao seu componente logstica,
isto , s compras governamentais, e no TI. Esta caracterstica, primeira vista,
pode ser um empecilho ao desenvolvimento coordenado da governana de TI e
do governo eletrnico na APF. Todavia, a logstica pode vir a mostrar-se como o
elemento fundamental para ampliar a transversalidade das normativas da SLTI
diante da falta de atuao e apoio poltico que, por exemplo, em tema de governo
eletrnico, lhe seria conferido atravs do CEGE. Isso j tem se mostrado vivel no
tocante governana de TI promovida pelo SISP, cujas instrues condicionam as
compras de bens e servios de TIC prvia realizao de Plano Diretor de Tecno-
logia da Informao (PDTI).
Alm disso, observou-se na pesquisa o grande distanciamento entre os setores
de TI de cada rgo do SISP e as Secretarias-Executivas dos respectivos rgos. Con-
forme elucidado no Captulo 2, no Brasil, exceo de alguns rgos (como o MEC,
a CGU, o MDS e a DIRTI da Casa Civil da Presidncia), as unidades de informtica
tm se localizado no mnimo trs nveis hierrquicos abaixo do secretrio-executivo
e comportam, muitas vezes, servidores terceirizados resultado das medidas geren-
cialistas promovidas no Governo FHC. Essa reorganizao da estrutura organizacio-
nal dos ministrios no ocorrer se no for endossada pela SLTI, a qual, por sua vez,
depender sem dvida do apoio da alta administrao.
Em relao ao suprimento de TI e anlise de mercado, o Captulo 3 trouxe
uma importante caracterizao da contratao de bens e servios de TI pela APF.
Assim, estima-se que o grau de terceirizao de servios seja de 50,05%. Ademais,
vericou-se que o preo mdio dos itens mais comprados elevou-se em grande me-
dida com o passar dos anos. Acredita-se que isto se deva ou a uma reduo do total
de compras, ou a um aumento do preo mdio das compras. Nas compras referentes
a cada ano, percebe-se que, no perodo de 2007 a 2010, no houve desconcentrao,
embora se registre uma mudana nas empresas que integram o conjunto dos princi-
pais fornecedores de bens e servios de TI para a APF. Entre estes, h tanto empre-
sas nacionais (inclusive governamentais, ou seja, empresas de informtica pblica),
quanto transnacionais.
Ao tratar a varivel recursos humanos, observa-se que no existe, no quadro
de RH da APF, a institucionalizao das funes de CIO e CTO. Reconhecendo-se
o papel fundamental de tais funes, at que o quadro de RH da APF seja amplia-
do para acomod-las, recomenda-se que os Analistas em Tecnologia da Informao
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(ATI) atuem tanto na governana de TI quanto na rea da gesto do governo digital.
Cumpre registrar, porm, que existem alguns casos, inclusive entre os entrevistados,
em que h a gura do CIO. Ainda que a funo no esteja regulamentada para toda a
APF, h alguns poucos rgos que a instituram formalmente, como no caso da Con-
troladoria Geral da Unio. Em outros, como no caso do Ministrio do Planejamento e
da DIRTI da Casa Civil, Diretores de TI so desviados de sua funo originria para
atuar na coordenao da TI, representando, na prtica, um CIO.
Em que pese este quadro estrutural, sabe-se dos esforos da SLTI para dotar
os rgos com tcnicos capazes de participar dos processos de deliberao e de
deciso. A Instruo Normativa 04/2008 estabeleceu como um dos elementos obri-
gatrios da EGTI a orientao para a implementao efetiva de Comit de TI em
cada um dos rgos da APF. Em 2009, cerca de 70% dos rgos setoriais do SISP j
o tinha institudo.
Por m, no que tange ao desempenho global em e-Governo, o Brasil apresenta
o seguinte desempenho no ranking da ONU para 2010:
61 desenvolvimento de e-Gov do mundo:
55 em e-servios online;
70 em infraestrututra de telecomunicao;
83 em capital humano;
o 22 entre os pases em desenvolvimento;
o 10 no continente americano, 5 na Amrica do Sul;
o 42 em e-Participao.
A institucionalizao do governo digital no Brasil teve algum impulso no ano
de 2000, com a Proposta de Poltica de Governo Eletrnico que culminou com a cria-
o do CEGE. Contudo, a criao do Departamento de Governo Eletrnico em 2004
(e o lanamento do portal e.Gov.br) no foi suciente para assegurar um bom de-
sempenho do governo digital na Administrao Pblica Federal, cujos resultados
comearam a decair aps a avaliao positiva de 2005, de acordo com o ilustrado na
gura 2.
evidente, tambm, a falta de planejamento setorial das iniciativas de governo
digital. Isto, porm, ainda depender da formulao de um amplo programa nacio-
nal de governo digital, que oriente os planos setoriais e aqui, sim, caber SLTI
despender esforos para retomar a agenda do CEGE e concertar a criao de um
novo instrumento de coordenao e planejamento. Uma oportunidade para faz-lo
pode ser atrves do ensejo dado pela recriao da Telebrs em vistas execuo do
Plano Nacional de Banda Larga, que reaproximou a alta administrao do tema da
Sociedade da Informao.
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Figura 2 - Desempenho do Governo Digital no Brasil (2003-2010)
Fonte: Naes Unidas (2003, 2004, 2005, 2008, 2010), elaborao dos autores.
O afastamento da alta administrao (Casa Civil, Presidncia, Ministrio da
Fazenda etc.) do tema do governo digital pode ser reexo, de fato, de um afastamen-
to mais amplo, que teve relao com a reforma administrativa no governo federal.
Deve-se observar que a reforma administrativa, se adotada no mbito da Adminis-
trao Pblica Federal, passa a valer de maneira transversal e homognea a todos os
rgos que a compem, sendo um instrumento de planejamento de reestruturao
e/ou transformao de longo prazo (Hanna, 2010). Embora o Programa Nacional de
Gesto Pblica e Desburocratizao (GesPblica), criado em 2005, tenha formulado
e estimulado o desenvolvimento da Carta de Servios do Cidado
3
que passou a
ser obrigatria a todos os rgos da APF em janeiro de 2010 (Decreto 6.932/2009) e
que pode vir a tornar-se um instrumento de promoo da interoperabilidade entre
os rgos governamentais , muito pouco se fez para vincular o governo digital dire-
tamente reforma e melhoria da eccia e da ecincia da administrao. A falta de
compromisso da alta administrao com o tema da reforma administrativa (Abrucio,
2007) a mesma em relao ao governo digital. Assim, se no endossado de fato um
projeto de reforma administrativa no Brasil, provvel que a SLTI, sozinha, muito
3
A Carta de Servios do Cidado um documento que objetiva informar aos cidados quais os
servios prestados pelo rgo da APF, como acessar e obter esses servios e quais so os compro-
missos com o atendimento e os padres de atendimento estabelecidos, visando simplicao do
atendimento do usurio.
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pouco consiga fazer no sentido de encaminhar os rgos do SISP e a APF como um
todo realizao da Governana da Era Digital.
Apesar do progressivo desenvolvimento dos padres de interoperabilidade e-
PING, as aes da SLTI ainda carecem de transversalidade e cogncia o que se re-
ete, por exemplo, na diculdade de expandir, para todos os rgos da APF, o uso da
e-PING. Porm, como fora visto, renovados esforos se fazem presentes desde 2008
no que se refere ao planejamento da governana de TI, como no caso da construo
de uma plataforma de interoperabilidade para e-servios no pas, o que pode ser um
impulso para a expanso do uso dos padres e da arquitetura de interoperabilidade
brasileira.
Diante dessas consideraes gerais, esboa-se abaixo, a ttulo de concluso, um
rol de recomendaes que podero ser consideradas pela APF no estabelecimento
de prioridades e metas relativas ao emprego das Tecnologias da Informao e da
Comunicao na Administrao Pblica brasileira.
Prximos Passos
A Governana da Era Digital encontra-se hoje como uma doutrina administra-
tiva nova, recente e em constante evoluo, dada a prpria natureza inerentemente
dinmica daquela que sua principal ferramenta (as TIC). A DEG apresenta-se como
um conjunto de prticas orientadas por trs princpios fundamentais: a reintegrao,
uma viso holstica de administrao (focada nas necessidades dos cidados) e as
possibilidades de intercomunicao, prestao de servios etc. trazidas pela digita-
lizao. Longe de se apresentar como um modelo acabado e espera de aplicao,
seus princpios e estratgias demandam uma adequao realidade poltico-institu-
cional dos pases cujos governos decidirem empreg-la.
Nesse sentido, um componente poltico precede a Governana da Era Digital,
visto que a deciso dos atores governamentais de aplic-la realidade de seu pas
tem um peso crucial. Para a sua realizao, a DEG demanda a recongurao de
posies, posicionamentos, rotinas, perspectivas e hbitos do conjunto da burocra-
cia estatal. Nesse ponto, a governana de TI apresenta-se como fundamental e, ao
mesmo tempo, objeto de resistncia por parte das burocracias e corporaes. Sendo
assim, tamanha transformao propugnada pela DEG no ocorrer sem o apoio pol-
tico da alta administrao, o qual vital para enfrentar as resistncias e desaos, bem
como para alocar os recursos (econmicos e de capital humano) em grandes projetos
e programas transversais.
Diante do contexto da transio governamental em 2010, eminente um novo
ciclo de escolhas e decises polticas acerca do futuro da Administrao Pblica Fe-
deral. Essas escolhas podero condicionar a velocidade da adoo do ideal da Gover-
nana da Era Digital no pas. Tendo esse espectro em vista, e estudada a realidade
brasileira e internacional nas etapas anteriores da pesquisa, sugere-se, abaixo, um
rol de recomendaes para a institucionalizao da governana de TI e do governo
eletrnico (em geral) na APF brasileira.
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No tocante ao desenho institucional de governana de TI e governo eletrni-
co adotado na APF, imprescindvel que se robusteam as estruturas de coordena-
o do SISP, dando continuidade ao modelo hbrido de governana de TI, com um
Ministrio lder, e o protagonismo legitimado pelas regras do SISP por parte dos
demais rgos que constituem pilares da TI no Governo Federal. Em conjunto, tais
instncias devem trabalhar para assegurar a continuidade do incentivo e do apoio ao
fortalecimento e integrao do processo de planejamento institucional (PDTI) entre
os rgos do SISP. Nesse sentido, crucial que o alinhamento entre as demandas de
informao para apoio deciso governamental e as iniciativas de TI seja internali-
zado e tratado como componente da rotina de trabalho dos rgos governamentais.
Ainda, como medida transversal a toda a administrao pblica brasileira,
necessrio que haja a integrao da TI governamental s reas nalsticas, respons-
veis pela formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas. imprescin-
dvel que os gestores e trabalhadores do campo da TI participem de forma ativa do
processo de elaborao das polticas pblicas, contribuindo para sua execuo mais
ecaz e eciente. Para isso, uma alternativa vivel seria repensar o posicionamento
e as capacidades das unidades de TI em cada rgo governamental, de modo que
todas passassem a ser cheadas e coordenadas por um CIO. Dentro do organograma
institucional da APF, tais unidades devem ser alocadas, em termos hierrquicos, o
mais prximo possvel da Secretaria-Executiva do respectivo rgo, com a nalidade
de alinhar bens e servios de TI aos objetivos institucionais do rgo, desde o incio
do processo de formulao das polticas pblicas. A alocao atual das reas de TI
dos Ministrios e uma proposta de rearranjo institucional so apresentadas nas ilus-
traes constantes dos anexos 9 e 10.
Os Comits de TI criados pela IN04/2008 devem ser fortalecidos e adquirir uma
posio mais elevada na hierarquia organizacional dos rgos do SISP. Sua composi-
o deve ser qualicada no sentido de incorporar pessoal habilitado a participar na
elaborao do oramento de TI do rgo para lhe dar consonncia e viabilidade em
relao aos objetivos institucionais.
Finalmente, a segurana da informao nos rgos do SISP deve ser tratada
como prioritria atravs de um esforo conjunto entre rgos e SLTI na elaborao
e tratamento do tema, de modo a minimizar perdas e acessos indevidos s informa-
es tanto governamentais quanto dos cidados.
Especicamente em relao ao tema do suprimento e anlise de mercado, a
anlise da realidade brasileira (Captulo 3) e das boas prticas internacionais (Cap-
tulo 4) nos permite apontar a necessidade de se tratar a continuidade dos servios
de TI como meta governamental, tendo em vista o papel crtico de tais servios
para o funcionamento da administrao pblica. Tendo em vista a preocupao com
a continuidade do provimento de servios por parte das empresas contratadas, os
processos de contratao devem ser, a despeito dos avanos observados a partir do
ano de 2009, qualicados tanto em termos estruturais quanto em termos gerenciais.
Deve-se, para tais ns, avaliar qualitativamente se a aquisio de servios realizados
antes e depois da introduo da IN04/2008 tem sido capaz de garantir a qualidade
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Governana de TI 176
e a sustentabilidade de servios de TI em cada rgo. fundamental, portanto, a
participao da rea de TI dos rgos na elaborao do oramento de TI e no acom-
panhamento de sua execuo, de maneira a assegurar a observao das diretrizes
previstas nos PDTIs.
A produo e o compartilhamento de conhecimento na forma de modelos, boas
prticas etc. devem ser aprofundados. Os Ncleos recm-criados no mbito do SISP
podem desempenhar um papel fundamental para o avano de tais medidas.
No que diz respeito ao mbito interno dos rgos governamentais, deve-se per-
seguir a padronizao dos processos de gesto administrativa, bem como dot-los de
solues interoperveis e integradas.
4
Finalmente, o SISP deve trabalhar em prol do alinhamento das aes das em-
presas de informtica pblica e demais rgos da administrao indireta Estratgia
Geral de Tecnologia da Informao da APF. Sugere-se, por exemplo, que as empresas
pblicas de informtica prestem servios no sentido de reforar a qualicao dos
PDTIs, a elaborao e a gesto de padres tecnolgicos, bem como a gesto de con-
tratos.
Em relao aos recursos humanos, tema fundamental para a sustentabilidade
do modelo de governana de TI e de governo eletrnico perseguida atravs da Go-
vernana da Era Digital, crucial que, no mbito da APF, seja mantida e incremen-
tada a capacitao continuada de servidores e de ATI, de maneira alinhada s neces-
sidades e metas dos rgos. Para assegurar o alcance de tais metas, uma alternativa
possvel pode ser a associao da avaliao de servidores ao cumprimento de planos
de metas do rgo em que trabalham e, qui, da prpria EGTI em sentido global.
Devem ser empregados de maneira integrada, tanto na esfera de gesto de po-
lticas pblicas quanto na esfera tcnica da gesto de TI, sistemas avaliadores de
desempenho (painis de indicadores) a m de se mensurar e avaliar a evoluo e o
grau de implementao da estratgia de TI dos rgos. Nesse sentido, a atuao dos
Analistas em TI deve se voltar tanto para governana de TI quanto para a gesto do
governo digital no pas. Mais especicamente para os ATI, uma medida que pode
contribuir para o avano da institucionalizao da governana de TI no Governo
Federal seria a denio de um plano de carreira especco, em que lhes fossem
atribudas funes gerenciais, e no meramente de execuo.
Por m, quanto ao tema do governo eletrnico tema este que depende da go-
vernana de TI para sua realizao e componente-chave do modelo de Governana
da Era Digital , para a situao atual da APF, recomenda-se que seja alinhado o
programa de governo eletrnico aos programas de reforma administrativa em anda-
mento e EGTI da APF. Em sentido reverso, o PDTI de cada rgo do SISP deve ser
4 Um bom exemplo para tanto o SIMEC (Sistema Integrado de Monitoramento Execuo e Con-
trole). O Sistema encontra-se disponvel em: htp://simec.mec.gov.br/. ltimo acesso: 29/11/2010.
Maiores informaes a respeito do SIMEC podem ser acessadas atravs do stio virtual htp://
portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=143:simec&catid=114:sistem
as-do-mec ltimo acesso: 29/11/2010.
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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro org. 177
alinhado aos princpios, diretrizes e estratgias do programa de governo eletrnico
brasileiro. preciso, alm disso, que o governo digital no Brasil seja pensado, plane-
jado e desenvolvido de maneira abrangente e transversal, especialmente no que diz
respeito prestao de servios aos cidados pela via eletrnica. Para isso, medida
fundamental a retomada do dilogo entre o SISP e o CEGE, de maneira a delimitar
o papel de cada entidade e garantir a atuao sinrgica de ambos no alinhamento da
governana de TI e do governo digital no pas, ambos tratados como meta governa-
mental.
Reconhece-se que no so poucos os desaos e as recomendaes. No entanto,
deve-se reconhecer tambm que a incorporao da tecnologia no governo ine-
rentemente um processo poltico (West, 2005: 13, traduo nossa). Espera-se que o
acumulado intelectual apresentado nos captulos deste livro fornea ao Poder Exe-
cutivo Federal brasileiro, em especial alta administrao, subsdios valiosos para a
tomada de decises em um contexto de dinamismo e transformao.
A Governana da Era Digital no apenas uma escolha das administraes
pblicas contemporneas. Informao poder, e o progressivo empoderamento dos
cidados e demais atores da sociedade civil possibilitado pelas tecnologias de infor-
mao expande as fronteiras de possibilidade para a atuao coesa e sinrgica entre
o Estado e a sociedade em ambientes democrticos. Para realizar todo o potencial de
um governo participativo e em rede, o poder pblico precisa reorganizar de maneira
ainda mais profunda suas estruturas e procedimentos, perseverando na trajetria de
promoo da cidadania, da garantia de servios pblicos de qualidade e de fortale-
cimento da democracia brasileira.
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MEDIDAS ADOTADAS PELOS
GOVERNOS DE FHC E LULA
ANEXO
1
M
A
N
D
A
T
O
NORMA TERMO RGO CONTEDO
F
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C

(
1
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-

2
0
0
2
)
Decreto
N
o
2.271, de 7 de
julho de 1997
Contratao de
Servios
Presidncia Dispe sobre a contratao de
servios pela Administrao
Pblica Federal direta, autrquica
e fundacional e d outras
providncias.
Decreto N 3.294,
de 15 de dezembro
de 1999
Sociedade da
informao,
digitalizao das
formas de interao
e governo eletrnico
Presidncia Institui o Programa Sociedade
da Informao e d outras
providncias.
Decreto de 3 de
Abril de 2000
Sociedade da infor-
ma o, digitali zao
das formas de
interao e governo
eletrnico
Presidncia Institui Grupo de Trabalho
Interministerial para examinar
e propor polticas, diretrizes e
normas relacionadas com as
novas formas eletrnicas de
interao.
Decreto N 3.505,
de 13 de Junho de
2000
Segurana da
Informao
Presidncia Institui a Poltica de Segurana
da Informao nos rgos e
entidades da Administrao
Pblica Federal.
Medida Provisria
N 2.200-2, de 24 de
agosto de 2001
Chaves pblicas e
certificao digital
Presidncia Institui a Infraestrutura de Chaves
Pblicas Brasileira - ICP-Brasil,
transforma o Instituto Nacional
de Tecnologia da Informao
em autarquia, e d outras
providncias.
Decreto N 3.587,
de 05 de setembro
de 2000
Chaves pblicas
e certificao
digital
Presidncia Estabelece normas para a
Infraestrutura de Chaves Pblicas
do Poder Executivo Federal - ICP-
Gov, e d outras providncias.
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C

(
1
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-

2
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0
2
)
Decreto de 18 de
outubro de 2000
Sociedade da
informao,
digitalizao
das formas de
interao e governo
eletrnico
Presidncia Cria, no mbito do Conselho de
Governo, o Comit Executivo do
Governo Eletrnico, e d outras
providncias.
Resoluo N 01, de
8 de maro de 2001
Sociedade da
informao,
digitalizao das
formas de interao
e governo eletrnico
CEGE Implantao ou aperfeioamento
de sistemas de gesto destinados
ao uso compartilhado por
todos os rgos e entidades da
Administrao Pblica Federal.
Decreto N 3.872, de
18 de julho de 2001
Chaves pblicas e
certificao digital
Presidncia Dispe sobre o Comit Gestor
da Infraestrutura de Chaves
Pblicas Brasileira - CG ICP-Brasil,
sua Secretaria-Executiva, sua
Comisso Tcnica Executiva e d
outras providncias.
Resoluo N 02, de
30 de julho de 2001
Sociedade da
informao,
digitalizao das
formas de interao
e governo eletrnico
CEGE Modificaes nos sistemas de
informao gerenciados no
mbito do Sistema de Servios
Gerais (SISG).
Decreto N 3.996,
de 31 de outubro de
2001
Chaves pblicas
e certificao
digital
Presidncia Dispe sobre a prestao de
servios de certificao digital no
mbito da Administrao Pblica
Federal.
Decreto de 4 de
dezembro de 2001
Rede Governo Presidncia Cria, no mbito do Comit
Executivo do Governo Eletrnico,
o Subcomit da Rede Brasil.gov, e
d outras providncias.
Resoluo N 05-a,
de 15 de julho de
2002
Sociedade da
informa o, digitali-
zao das formas de
interao e governo
eletrnico
CEGE Obrigatoriedade de autorizao
do CEGE para prestar ou contratar
servios de certificao digital.
Resoluo N 07, de
29 de julho de 2002
Sociedade da
informa o, digitali-
zao das formas de
interao e governo
eletrnico
CEGE Estabelece regras e diretrizes
para os stios na Internet da
Administrao Pblica Federal.
Resoluo N 08, de
4 de setembro de
2002
Sociedade da
informa o, digitali-
zao das formas de
interao e governo
eletrnico
CEGE Cria o Subcomit de Integrao
de Sistemas Administrativos
SISA, no mbito do CEGE.
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Resoluo N 09,
de 4 de outubro de
2002
Sociedade da
informa o, digitali-
zao das formas de
interao e governo
eletrnico
CEGE Institui o Portal Governo
como ambiente virtual de
interao interna dos rgos da
Administrao Pblica Federal.
Resoluo N 12, de
14 de novembro de
2002
Sociedade da
informa o, digitali-
zao das formas de
interao e governo
eletrnico
CEGE Institui o Portal de Servios e
Informaes de Governo E-Gov.
Resoluo N 14, de
6 de dezembro de
2002
Sociedade da
informao,
digitalizao das
formas de interao
e governo eletrnico
CEGE Institui o Inventrio de Recursos
de Tecnologia da Informao e de
Comunicao INVENTIC, com o
objetivo de reunir as informaes
quantitativas a respeito de
equipamentos, sistemas
operacionais bsicos, aplicativos
de apoio, informaes sobre redes
locais e segurana, dos rgos
da Administrao Pblica Federal
direta, autrquica e fundacional.
Decreto N 4.733, de
10 de junho de 2003
Polticas de
Telecomuni caes
Presidncia Dispe sobre polticas pblicas
de telecomunicaes e d outras
providncias.
Decreto N 4.829,
de 3 de setembro de
2003
Governana da
Internet
Presidncia Dispe sobre a criao do
Comit Gestor da Internet no
Brasil CGIbr, sobre o modelo de
governana da Internet no Brasil,
e d outras providncias.
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0
7
)
Decreto de 10 de
outubro de 2003
Sociedade da
informa o, digitali-
zao das formas de
interao e governo
eletrnico
Presidncia Institui Comits Tcnicos
do Comit Executivo do
Governo Eletrnico e d outras
providncias.
Decreto N 5.296 de
2 de dezembro de
2004
Acessibili dade Presidncia Regulamenta as Leis ns 10.048,
de 8 de novembro de 2000, que
d prioridade de atendimento s
pessoas que especifica, e 10.098,
de 19 de dezembro de 2000,
que estabelece normas gerais e
critrios bsicos para a promoo
da acessibilidade das pessoas
portadoras de deficincia ou com
mobilidade reduzida, e d outras
providncias.
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)
Portaria Normativa
N 5 da SLTI/MPOG,
de 14 de junho de
2005
Interoperabili dade
Governamental
(Sociedade da
informa o, digitali-
zao das formas de
interao e governo
eletrnico)
SLTI Institucionaliza os Padres de
Interoperabilidade de Governo
Eletrnico - e-PING, no mbito
do Sistema de Administrao
dos Recursos de Informao
e Informtica SISP, cria sua
Coordenao, definindo a
competncia de seus
integrantes e a forma de
atualizao das verses do
Documento.
Portaria N 3 da SLTI/
MPOG, de 7 de maio
de 2007.
Acessibilidade em
Governo Eletrnico
(Sociedade da
informa o, digitali-
zao das formas de
interao e governo
eletrnico)
SLTI Institucionaliza o Modelo de
Acessibilidade em Governo
Eletrnico e-MAG no mbito
do Sistema de Administrao
dos Recursos de Informao e
Informtica SISP.
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)
Instruo Normativa
N 02, de 30 de abril
de 2008.
Governana de TI
(Contratao de
Servios)
SLTI Disciplinar a contratao de
servios, continuados ou no, por
rgos ou entidades integrantes
do Sistema de Servios Gerais
SISG
Instruo Normativa
N 4, de 19 de maio
de 2008
Governana de TI
(Contratao de
Servios)
SLTI Dispe sobre o processo de
contratao de servios de
Tecnologia da Informao
pela Administrao Pblica
Federal direta, autrquica e
fundacional
Instruo Normativa
GSI/PR N 1, de 13
de junho de 2008
Segurana da
Informao
GSI/
Presidncia
Disciplina a Gesto de Segurana
da Informao e Comunicaes
na Administrao Pblica Federal,
direta e indireta, e d outras
providncias.
Portaria N 11, de
30 de dezembro de
2008
Governana de TI
(EGTI)
SLTI A Estratgia Geral de Tecnologia
da Informao (EGTI) foi
desenvolvida com o objetivo
de estabelecer as bases para a
transio entre a situao atual
de gesto dos ambientes de
informtica do Executivo Federal
heterognea e, em geral,
vulnervel, conforme apontado
no Acrdo 1603/2008 TCU
Plenrio e o pleno cumprimento
da Instruo Normativa SLTI
04/2008.
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Norma
Complementar N
04/2009 (04/IN01/
DSIC/GSIPR)
Gesto de Riscos
de Segurana
da Informao e
Comunicaes
GSI/
Presidncia
Estabelece diretrizes para o processo
de Gesto de Riscos de Segurana
da Informao e Comunicaes
GRSIC nos rgos ou entidades
da Administrao Pblica Federal,
direta e indireta APF.
Portaria N 63, de 27
de maro de 2009
Governana de TI
(Contratao de
Analistas de TI)
SLTI Autorizar a realizao de concurso
pblico para o provimento de
duzentos e trinta cargos de nvel
superior de Analista em Tecnologia
da Informao, do Plano Geral
de Cargos do Poder Executivo, do
Quadro de Pessoal do Ministrio
do Planejamento Oramento e
Gesto.
Portaria N 89, de 23
de abril de 2009
Governana de TI
(GSISP)
SLTI A Gratificao Temporria do
Sistema de Administrao
dos Recursos de Informao e
Informtica GSISP, instituda por
intermdio do art. 287 da Lei n
11.907, de 2 de fevereiro de 2009,
destina-se exclusivamente aos
titulares de cargos de provimento
efetivo, que se encontrem em
exerccio no rgo Central e
nos rgos Setoriais, Seccionais
e correlatos do Sistema de
Administrao dos Recursos de
Informao e Informtica SISP.
Portaria N 8, de 12
de agosto de 2009
Governana de TI
(Contratao de
Servios)
SLTI Dispe sobre a contratao
de servios de TI no mbito
do Sistema de Administrao
dos Recursos de Informao e
Informtica SISP, durante o
exerccio de 2009.
Instruo Normativa
N 3, de 15 de
outubro de 2009
Governana de TI
(Contratao de
Servios)
SLTI Altera a Instruo Normativa
n 02, de 30 de abril de 2008,
sobre a contratao de servios,
continuados ou no.
Decreto N
6.932/2009
Carta de Servios
ao Cidado e
Interoperabili dade
Gover namental
(Sociedade da
informa o, digitali-
zao das formas de
interao e governo
eletrnico)
Presidncia Dispe sobre a simplificao do
atendimento pblico prestado
ao cidado, ratifica a dispensa
do reconhecimento de firma em
documentos produzidos no Brasil,
institui a Carta de Servios ao
Cidado e d outras providncias.
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Portaria N 13, 24 de
novembro de 2009.
Governana de TI
(Regimento Interno
da Comisso de
Coordenao do
SISP)
SLTI Publicar o Regimento Interno da
Comisso de Coordenao de
que trata o item II do art. 3 do
Decreto 1.048, de 21 de janeiro
de 1.994, na forma do anexo
desta portaria.
Portaria N 17, de 8
de janeiro de 2010
Governana de TI
(GSISP)
SLTI Ficam distribudas, na forma
do Anexo a esta Portaria, as
Gratificaes Temporrias do
Sistema de Administrao
dos Recursos de Informao e
Informtica GSISP.
Resoluo N 1, de
18 de fevereiro de
2010
Governana de TI
(EGTI)
SLTI A Estratgia Geral de Tecnologia
da Informao 2010 resultou da
reviso da EGTI 2009, reajusta
os objetivos institucionais e
as metas estabelecidas em
2009, resultando em um novo
referencial da Viso Atual do
Modelo de Governana do SISP
- agregao de valor -, que
exige agora um novo conjunto
de compromissos por parte dos
rgos integrantes do sistema.
Documento de
Referncia da e-PING
Verso 2010
Interoperabi lidade
governamental
(Sociedade da
informa o, digitali-
zao das formas de
interao e governo
eletrnico)
CEGE Padres de Interoperabilidade de
Governo Eletrnico 2010
Decreto N 7.174, de
12 de maio de 2010
Governana de TI
(Contratao de
Servios)
Presidncia Regulamenta a contratao de
bens e servios de informtica e
automao pela administrao
pblica federal, direta ou indireta,
pelas fundaes institudas ou
mantidas pelo Poder Pblico e
pelas demais organizaes sob
o controle direto ou indireto da
Unio.
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ANEXO
2
REFORMAS DO ESTADO
BRASILEIRO DE 1979 A 1994
Decreto 83.740/1979 Institui o Programa Nacional de Desburocratizao e d outras
providncias
Decreto 86.214/1981 Institui o Programa de Melhoria do Atendimento ao Pblico e d
outras providncias
Decreto 86.215/1981 Fixa normas para a transferncia, transformao e desativao de
empresas sob o controle do Governo Federal, nos casos que especifica
Decreto 91.991/1985 Dispe sobre o processo de privatizao de empresas sob controle
direto ou indireto do Governo Federal, e d outras providncias
Decreto 93.277/1986 Institui a Escola Nacional de Administrao Publica - ENAP e o Centro
de Desenvolvimento da Administrao Pblica - CEDAM, e d Outras
Providencias
Decreto-lei 2.300/1986 Dispe sobre licitaes e contratos da Administrao Federal e d
outras providncias
Decreto 93.213/1986 Institui o Cadastro Nacional do Pessoal Civil - CNPC, e d outras
providncias
Decreto 93.214/1986 Altera o Decreto 92.452, de 10 de maro de 1986, que criou a
Secretaria do Tesouro Nacional, e d outras providncias
Decreto 93.215/1986 Dispe cobre o controle e a fiscalizao das atividades a cargo das
unidades organizacionais integrantes do sistema de pessoal civil da
administrao federal, e d outras providncias
Decreto 93.216/1986 Dispe sobre o controle e a fiscalizao das empresas estatais, e d
outras providncias
Decreto 95.886/1988 Dispe sobre o Programa Federal de Desestatizao e d outras
providncias
Medida Provisria 150/1990,
convertida na Lei 8.028/1990
Dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos
Ministrios, e d outras providncias
Lei 8.018 Dispe sobre criao de Certificados de Privatizao, e d outras
providncias
Lei 8.031 Cria o Programa Nacional de Desestatizao, e d outras providncias
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Governana de TI 186
PEC 59/1991 Altera Dispositivos da Constituio Federal (servidores pblicos):
proibindo a acumulao de cargos aos aposentados, dispondo sobre
o plano de benefcios e custeio da Seguridade Social, aumentando
o prazo de exerccio efetivo para concesso de estabilidade do
funcionrio publico e concedendo autonomia s universidades
federais, alterando o artigo 37, artigo 40, artigo 41, artigo 42 e artigo
207 da Constituio Federal de 1988
Lei Complementar 73/1993 Institui a Lei Orgnica da Advocacia-Geral da Unio e d outras
providncias
Lei 8.625/1993 Institui a Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico, dispe sobre
normas gerais para a organizao do Ministrio Pblico dos Estados e
d outras providncias
Lei 8.666/1993 Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, institui
normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica e d
outras providncias
Lei 8.884/1994 Transforma o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE)
em autarquia, dispe sobre a preveno e a represso s infraes
contra a ordem econmica e d outras providncias
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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro org. 187
A Tabela 1 apresenta a quantidade dos itens de servios de tecnologia da in-
formao demandados pela administrao pblica federal entre o ano de 2002 e o
primeiro semestre do ano de 2010.
Com exceo dos itens listados na Tabela 2 (itens mais comprados pela APF)
do Captulo 2, alguns itens apresentam um crescimento da quantidade demanda-
da, ao longo do perodo analisado. Os itens 24333 (Servio de Licena Pelo Uso de
Sofware) e 5398 (Prestao de Servios de Informtica) apresentam elevao cons-
tante ao longo dos anos analisados, com exceo do primeiro semestre de 2010. O
item 24970 (Servios de Tecnologia da Informao e Apoio Tcnico de Atividades
de Informtica) apresenta signicativa elevao da quantidade demandada pela
APF a partir do ano de 2007, enquanto que o item 25135 (Servio Rede Comunica-
o Dados, Voz e Imagem) apresenta crescimento contnuo da quantidade a partir
do ano de 2005.
QUANTIDADE DE ITENS
ANEXO
3
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Governana de TI 188
T
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b
e
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a

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A Tabela 1 apresenta os itens mais fornecidos pela Embratel administrao
pblica federal no perodo de 2007 at o primeiro semestre de 2010.
Tabela 1 Itens mais fornecidos pela Embratel 2007-2010
2007 2008 2009 2010
Cdigo - Descrio
Material Servio
Qtde. Valor Total Qtde. Valor Total Qtde. Valor Total Qtde. Valor Total
19615 - Informtica
- Instalao/Manu-
teno Comunicao
Dados
19 43.049.571,04 12 4.265.721,79 18 59.891.411,58 3 4.609.986,12
14958 - Informtica
Internet
54 5.789.263,53 23 1.008.974,61 39 1.679.243,90 3 158.076,94
25135 - Servio Rede
Comunicao Dados,
Voz e Imagem
14 1.187.525,18 55 65.298.150,46 23 00.801.495,32 19 101.420.385,06
13935 -
Disponibilizao
de Linha para
Comunicao /
Transmisso de dados
9 5.496.950,52 10 19.217.220,27 14 235.429,04 1 46.500,00
2712 - Manuteno
de Equipamentos de
Comunicao
5 1.145.494,00 1 2.407.843,64 0 0,00 0 0,00
Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).
Dentre os itens da Tabela 1, apenas o item 14958 (Informtica Internet) en-
contra-se entre os mais comprados pela APF, de acordo com a Tabela 2 constante do
Captulo 2.
A Tabela 2, a seguir, apresenta os rgos da administrao pblica federal que
mais compraram itens de servios de tecnologia da informao da Embratel, de acor-
do com o valor dos itens, no perodo de 2007 at o primeiro semestre de 2010.
EMBRATEL
ANEXO
4
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Governana de TI 192
Tabela 2 rgos compradores da Embratel 2007-2010
2007 2008 2009 2010
rgo Qtde. Valor Total Qtde. Valor Total Qtde. Valor Total Qtde. Valor Total
Ministrio de Minas
e Energia
6 2.394.499,96 5 4.057.996,96 6 7.178.225,64 1 4.529.998,00
Ministrio da Defesa 30 632.381,30 16 49.615.703,09 37 3.112.210,76 18 100.061.318,73
Ministrio da
Educao
25 447.446,87 51 1.844.412,23 37 723.268,84 13 855.158,99
Repblica Federativa
do Brasil
8 624.733,42 2 533.467,98 2 3.657.991,92 2 154.499,99
Ministrio da Sade 3 1.039.190,00 2 193.928,00 7 79.960.476,13 0 0,00
Ministrio da
Agricult.,Pecuria e
Abastecimento
3 444.359,68 3 2.407.993,64 6 7.682.088,76 0 0,00
Ministrio da
Fazenda
15 3.852.939,28 4 181.494,92 2 113.740,00 0 0,00
Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).
Dentre os rgos listados na Tabela 2 deste Anexo que constituem os maiores
compradores da EMBRATEL, apenas o Ministrio de Minas e Energia e a Repblica
Federativa do Brasil no se encontram na Tabela 5 do Captulo 2, que apresenta os
rgos da APF que mais adquirem servios de TI.
Anexos.indd 192 28/07/2011 21:45:11
O Grco 1 apresenta os principais itens fornecidos pelo SERPRO administra-
o pblica federal no ano de 2009.
Grfico 1 rgos compradores do SERPRO 2009
Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).
Dentre os itens do Grco 1, apenas os itens 1279 (Informtica - Programas
Fechados (Sofware)) e 14958 (Informtica Internet) encontram-se entre os mais
demandados pela APF, conforme a Tabela 2 exposta no captulo correspondente ao
tema aqui estudado (Captulo 2); j os demais itens, 1295 (Informtica - Adminis-
trao e Operao em Processamento de Dados), 24970 (Servios de Tecnologia da
Informao e Apoio Tcnico de Atividades de Informtica), 5398 (Prestao de Ser-
vios de Informtica), 16918 (Informtica - Desenvolvimento/Implantao/Manuten-
SERPRO
ANEXO
5
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Governana de TI 194
o Rede de Computador), 21210 (Informtica - Diagnstico e Projeto Rede Dados),
19615 (Informtica - Instalao/Manuteno Comunicao Dados), 21121 (Hospeda-
gem Servidor - Internet) e 21148 (Consultoria e Assessoria - Tecnologia Informao),
no guram entre os mais demandados.
O Grco 2, abaixo, apresenta os rgos da administrao pblica federal que
mais compraram itens de servios de tecnologia da informao do SERPRO, de acor-
do com o valor dos itens, no ano de 2009.
Grfico 2 rgos da APF que mais compraram do SERPRO 2009
Fonte: Ministrio do Planejamento Diviso de Estatstica (elaborao dos autores).
Dentre os rgos do Grco 2, o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio (MDIC), Ministrio dos Transportes, Ministrio da Pesca e Agricultura,
Ministrio da Integrao Nacional e Ministrio das Relaes Exteriores no se encon-
tram entre os rgos da APF que mais compram servios de TI, conforme a Tabela 5
constante do captulo relativo s aquisies de TI pelo governo brasileiro.
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ANEXO
2
DO NOVO GERENCIALISMO PBLICO
ERA DA GOVERNANA DIGITAL
Governana de TI comparada
Casos Desenho
Institucional
Suprimento de TI e
Anlise de Mercado
Recursos
Humanos
Desempenho
Global em
e-gov (ranking
da ONU)
Holanda Ministrio lder Capacidade prpria
em TI
Baixo grau de
terceirizao
Mercado atomizado
Possui 5 lugar
Reino
Unido
Coordenao
Poder Executivo
Pouca capacidade
prpria em TI
Alto grau de
terceirizao
Mercado oligopolizado
em nvel federal e
atomizado em nvel
local
Possui Possui 4 lugar
frica
do Sul
Ministrio lder Capacidade prpria
em TI
Grau mdio de
terceirizao
Mercado oligopolizado
Possui Possui 97 lugar
Estados
Unidos
Coordenao
Poder Executivo
Capacidade prpria
em TI
Alto grau de
terceirizao
Mercado atomizado
Possui Possui 2 lugar
Chile Responsabili-
dade comparti-
lhada entre
Ministrios
Capacidade prpria
em TI
Grau mdio de
terceirizao
Mercado tendente
concentrao
CIO
federal
34 lugar
RESUMO DE ANLISE
DOS CINCOS CASOS
ANEXO
6
Anexos.indd 195 28/07/2011 21:45:12
LISTA DE AUTORIDADES
ENTREVISTADAS
ANEXO
7
PRIMEIRA RODADA DE ENTREVISTAS (21/09/2010 a 23/09/2010)
21/09/2010 Francisco Gaetani
Secretrio-Executivo Adjunto do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto (MP)
Cludio Castello Branco
Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao do Tribunal de Contas
da Unio (SEFTI/TCU)
22/09/2010 Jos Bueno
Diretor TI do Ministrio da Educao e Cultura (DTI/MEC)
Rogrio Santana
Presidente da TELEBRAS
Rodrigo Assumpo
Presidente da DATAPREV
Augusto Sherman Cavalcanti
Ministro-Substituto do Tribunal de Contas da Unio (TCU)
23/09/2010 Gilberto Paganotto
Diretor-Superintendente do SERPRO
Francisco de Assis Leme Franco
Secretrio-Executivo Adjunto do Ministrio da Fazenda (MF)
Ellen Gracie Northfleet
Ministra do Supremo Tribunal Federal (STF)
SEGUNDA RODADA DE ENTREVISTAS (26/10/2010 e 27/10/2010)
26/10/2010 Miriam Chaves
Assessora Especial da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da
Repblica
27/10/2010 Maurcio Theodosio Mattos Marques.
Diretor de TI da Casa Civil da Presidncia da Repblica (DIRTI )
Jos Geraldo Loureiro Rodrigues
Diretor de Sistemas e Informao da Controladoria Geral da Unio (CGU)
Glria Guimares
Secretria de Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI/MP)
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ROTEIRO DE ENTREVISTAS
ANEXO
8
Questes
1 Como o Sr./Sra. v a situao atual do uso das Tecnologias de Informao (TI) na
Administrao Pblica Federal brasileira de uma maneira geral?
2 E no caso do rgo em que o Sr./Sra. atua mais diretamente hoje, como est o uso
da TI na sua percepo?
3 Quais as suas expectativas a respeito da contribuio que a TI poderia ou deveria dar
para a realizao das polticas pblicas no Brasil?
4 Como o Sr./Sra. v a evoluo do Sistema de Administrao dos Recursos de
Informao e Informtica (SISP) no Brasil, sobretudo depois de 1994?
5 Qual a sua percepo sobre o papel desempenhado pela SLTI/MPOG como rgo
central do SISP?
6 Como o Sr./Sra. avalia o programa de Governo Eletrnico brasileiro, tanto em termos
da prestao de servios quanto do potencial para o fortalecimento da democracia?
7 Na sua opinio, como o atual modelo de governana de TI e de e-Gov poderia ser
fortalecido no Brasil?
8 Por gentileza, fale de algum aspecto que o Sr./Sra. julgue importante e que no foi
abordado at aqui nesta entrevista?
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LOCALIZAO ATUAL DA
REA DE TI NOS MINISTRIOS
ANEXO
9
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PROPOSTA DE REALOCAO
DA REA DE TI NOS MINISTRIOS
ANEXO
10
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Anexos.indd 200 28/07/2011 21:45:12
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Marco Cepik Diego Rafael Canabarro org. 203
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2006b.
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Dr. Marco Cepik doutor em Cincia Poltica pelo IUPERJ e
professor assossiado na UFRGS, onde atualmente (2011-2012)
o diretor do CEGOV.
CV Lates: htp://lates.cnpq.br/3923697331385475

Dr. Hlio Henkin doutor em Economia pela UFRGS e professor
adjunto na mesma instituio, onde atualmente (2009-2012) o
Diretor da Faculdade de Cincias Econmicas (FCE).
CV Lates: htp://lates.cnpq.br/3485516815571669
Me. Diego Rafael Canabarro bacharel em Direito e mestre
em Relaes Internacionais pela Universidade Federal do
Rio Grande do Sul (UFRGS). Atualmente, doutorando em
Cincia Poltica na UFRGS.
CV Lates: htp://lates.cnpq.br/4980585945314597
Me. Daniel Corra Selao mestre em Administrao pela
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), com
nfase em Gesto da Tecnologia e da Produo.
CV Lates: htp://lates.cnpq.br/0309235461084568
Me. Fernando DallOnderSebben bacharel em Relaes
Internacionais e mestre em Cincia Poltica pela Universidade
Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Atualmente
doutorando em Estudos Estratgicos Internacionais na UFRGS.
CV Lates: htp://lates.cnpq.br/6387096256140094
Ana Jlia Possamai bacharel em Relaes Internacionais
pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
Atualmente, mestranda em Cincia Poltica na UFRGS.
CV Lates: htp://lates.cnpq.br/2444391478085588
SOBRE OS AUTORES
Sobre os Autores.indd 215 28/07/2011 21:43:40
Governana de TI 216
Slvia Carolina Sebben graduanda do curso de Relaes Internacionais pela
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
CV Lates: htp://lates.cnpq.br/7646475659831186
Sobre os Autores.indd 216 28/07/2011 21:43:41
GOVERNANA de TI
Transformando a
Administrao Pblica no Brasil
GOVERNANA de TI
Transformando a
Administrao Pblica no Brasil
Organizadores:
Marco Cepik
Diego Rafael Canabarro
Esta obra, fruto da parceria entre o Centro de Estudos
Internacionais sobre Governo, da UFRGS (CEGOV/UFRGS)
e a Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao
do Ministrio do Planejamento (SLTI/MP),
pretende contribuir para a reexo dos gestores
pblicos brasileiros, da comunidade acadmica
e da populao em geral, sobre a constituio
e a consolidao da capacidade estatal
e da democracia brasileira na Era Digital.
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