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Oliveira Viana

Instituies polticas brasileiras

Leitura bsica

2008

SUMRIO

Introduo -- Antonio Paim a) Vida e obra de Oliveira Viana b) Antecedentes doutrinrios c) O conceito de autoritarismo instrumental d) As idias de Oliveira Viana e a nossa contempornea histria poltica ADENDO Bibliografia de Oliveira Viana INSTITUIES POLTICAS BRASILEIRAS 1. A herana dos capites gerais Nota introdutria do editor Textos de Oliveira Viana 2. O idealismo dos constitucionalistas republicanos Nota introdutria do editor Textos de Oliveira Viana 3. Os anos trinta Nota introdutria do editor Textos de Oliveira Viana 4. A proposta amadurecida:Instituies polticas Brasileiras (1949) Nota introdutria do editor Textos de Oliveira Viana 5. Eplogo

INTRODUO Antonio Paim a) Vida e Obra de Oliveira Viana FRANCISCO JOS OLIVEIRA VIANA nasceu em 1883 na cidade de Saquarema, no interior do Estado do Rio de Janeiro, viveu e educou-se na capital fluminense, concluindo o curso de Direito em 1905. Dedicou-se ao jornalismo e ao magistrio, ingressando no Corpo Docente da Faculdade de Direito de Niteri em 1916. Seu primeiro livro Populaes Meridionais do Brasil aparece em 1920, quando completa 37 anos. Nesse mesmo ano publica uma primeira verso de tema que seria central em sua obra, denominando-o ento de O idealismo da Constituio (livro com esse ttulo mereceria duas edies). Ao longo da dcada de vinte viria a adquirir grande nomeada. Depois da Revoluo de 30 torna-se Consultor da Justia do Trabalho, tendo desempenhado papel muito importante na ordenao do direito do trabalho brasileiro e na concepo dos institutos a que deu surgimento. Em 1940 passou a integrar o Tribunal de Contas da Unio. As novas funes de certa forma levam-no a interromper o sentido principal de sua obra, que entretanto retomado aps a queda do Estado Novo. Faleceu aos 68 anos de idade, em 1951. Pertenceu Academia Brasileira de Letras. Em Populaes Meridionais do Brasil, Oliveira Viana distingue trs tipos caractersticos na formao de nosso Pas, contrariando a tradio de considerar o povo brasileiro como massa homognea. De sua presena acha que resultam trs sociedades diferentes: a dos sertes, a das matas e a dos pampas, com estes tipos especficos: o sertanejo, o matuto e o gacho. Os principais centros de formao do matuto so as regies montanhosas do Estado do Rio, o grande macio continental de Minas e os plats agrcolas de So Paulo. Exerce influncia poderosa no curso histrico seguido pelo Pas. O objetivo de Oliveira Viana chamar a ateno para a realidade circundante autntica e denunciar o vezo de copiar instituies europias, que a seu ver comea com a Independncia. A esse propsito escreve: O sentimento das nossas realidades, to slido e seguro nos velhos capites-generais, desapareceu, com efeito, das nossas classes dirigentes: h um sculo vivemos politicamente em pleno sonho. Os mtodos objetivos e prticos de administrao e legislao desses estadistas coloniais foram inteiramente abandonados pelos que tm dirigido o Pas depois da sua independncia. O grande movimento democrtico da revoluo francesa; as agitaes parlamentares inglesas; o esprito liberal das instituies que regem a Repblica Americana, tudo isto exerceu e exerce sobre os nossos dirigentes, polticos, estadistas, legislado-

res, publicistas, uma fascinao magntica, que lhes daltoniza completamente a viso nacional dos nossos problemas. Sob esse fascnio inelutvel, perdem a noo objetiva do Brasil real e criam para uso deles um Brasil artificial, e peregrino, um Brasil de manifesto aduaneiro, made in Europe sorte do Cosmorama extravagante, sobre cujo fundo de florestas e campos, ainda por descobrir e civilizar, passam e repassam cenas e figuras tipicamente europias. A linha a seguir est desde logo esboada neste primeiro livro: tornar o Estado um grande centro aglutinador de transformao social, apto a fundir moralmente o povo na conscincia perfeita e clara da sua unidade nacional e no sentimento poltico de um alto destino histrico. E prossegue: Esse alto sentimento e essa clara e perfeita conscincia s sero realizados pela ao lenta e contnua do Estado -- um Estado soberano, incontrastvel, centralizado, unitrio, capaz de impor-se a todo o pas pelo prestgio fascinante de uma grande misso nacional. (Populaes meridionais, 6 edio, Rio de Janeiro, Paz e Terra, Vol. I, pg. 259) A meditao que inicia com Populaes Meridionais do Brasil e com a denncia do que ento denominou de idealismo da Constituio, em 1920, continuada em Evoluo do Povo Brasileiro (1923), coroa-se, nessa primeira fase, com o livro Problemas de Politica Objetiva, aparecido pouco antes da Revoluo de 30. Neste comenta e avalia as propostas de Alberto Torres e enxerga no pas um novo clima, favorvel centralizao. H vinte anos passados, escreve, as idias polticas, nos centros intelectuais e partidrios, no s locais como federais, diferiam muito das idias atuais: traam a concepo centrfuga do regime federativo. Enxerga a emergncia de sensvel tendncia centrpeda, um rpido movimento das foras polticas locais na direo do poder central. A mensagem de Oliveira Viana clara e precisa. H evidentemente em tudo isto um grande equvoco, uma grande iluso, que perturba a viso exata das realidades nacionais a todos esses descentristas e autonomistas, que so, afinal, aqui, todos os espritos que se jactam de liberais e adiantados. Porque preciso recordar, com Seeley, que a Liberdade e a Democracia no so os nicos bens do mundo, que h muitas outras causas dignas de serem defendidas em poltica, alm da Liberdade -como sejam a Civilizao e a Nacionalidade; e que muitas vezes acontece que um governo no liberal nem democrtico pode ser, no obstante, muito mais favorvel ao progresso de um povo na direo daqueles dois objetivos. Um regime de descentralizao sistemtica, de fuga disciplina do centro, de localismo ou provincialismo preponderante, em vez de ser um agente de fora e progresso, pode muito bem ser um fator de fraqueza e aniquilamento e, em vez de assegurar a liberdade e a democracia, pode realmente resultar na morte da liberdade e da democracia. (Problemas de

Poltica Objetiva, So Paulo, Cia. Editora Nacional, 1930, p.97) Com a Revoluo de 30, Oliveira Viana passa a ocupar-se de um segmento novo daquele Estado centralizado e modernizador com que sonhava: o Direito do trabalho. Dessa fase ficaram-nos trs livros: Problemas de Direito Corporativo (1938); Problemas de Direito Sindical (1943) e a coletnea de estudos dispersos agrupados sob a denominao de Direito do Trabalho e Democracia Social, editada em 1951. Retoma a meditao anterior com Instituies Polticas Brasileiras (1949). Dessa fase deixou vrios inditos, alguns dos quais seriam editados postumamente como Problemas de organizao e problemas de direo (publicado em 1952) e Introduo Histria Social da Economia pr-capitalista no Brasil (publicado em 1958). b)- Antecedentes doutrinrios Duas so as fontes doutrinrias de Oliveira Viana: o culturalismo sociolgico de Slvio Romero (1851/1914) e a crtica tradio liberal brasileira realizada por Alberto Torres (1865/1917). O culturalismo sociolgico de Slvio Romero corresponde a uma inflexo no culturalismo filosfico de Tobias Barreto (1839/1889). Este, para combater a hiptese comtiana da fsica social, indicou que o homem dirige-se por causas finais e no pode ser esgotado no plano das causas eficientes (cincia). Graas a essa capacidade de formular-se objetivos e de traar os caminhos para alcan-los, o homem erigiu a cultura. Tobias Barreto tem em mira a idia de arqutipo ou prottipo apontada por Kant, ao dizer que, sem o ideal de sociedade racional, no haveria como lutar pelo aperfeioamento das instituies sociais; ou que ns no temos, para julgar nossas aes, outra regra seno a conduta deste homem divino (isto , o sbio estico) que conduzimos em ns e ao qual nos comparamos para nos julgar e tambm para nos corrigir, mas sem poder jamais alcanar a perfeio. (Crtica da razo pura, traduo francesa de Tremesaygues, Paris, PUF, 1950, pg. 414) Por isto mesmo, concluiria Tobias Barreto, no seio da cultura o Direito o fio vermelho e a Moral, o fio de ouro, explicitando que, nessa obra, os homens no se inspiram na natureza, a seu ver fonte ltima de toda imoralidade. A investigao era, pois, de cunho filosfico. Conduziu, mais tarde, pergunta pela objetividade no mbito das cincias humanas, isto , pela possibilidade de alcan-la; suas peculiaridades em relao s cincias naturais, etc. Mais precisamente: levou a uma investigao de ndole epistemolgica para, em seguida, ressuscitar a inquirio metafsica, em especial a pergunta pelo ser do homem. Slvio Romero iria eliminar a anttese entre cultura e natureza para reduzir a primeira ltima e dar investigao carter meramente

cientfico. No Ensaio de Filosofia do Direito (1895) escreveria: O Direito como a Arte, como a Educao. Ora, cada uma destas , no h como neg-lo, produto da cultura, e forma-se segundo a ndole dos povos; porm, a cultura filha da natureza do homem, estimulada pela natureza exterior. Se no fora assim, a cultura mesma seria impossvel, irrealizvel, incompreensvel. to incongruente fantasiar um direito eterno, anterior e superior aos povos, como o de imaginar uma cultura area, que no repousasse na ndole mesma natural do homem e em a natural capacidade que ele tem de se desenvolver. Logo adiante aponta nestes termos o caminho que deve trilhar a investigao: Banidos os velhos mtodos ontolgicos, que faziam a Cincia de cima para baixo, partindo de algum suposto princpio geral, a que os fatos se deveriam por fora acomodar, banidos os velhos processos, aquelas cincias tiveram, ao contrrio, de se firmar nos fatos e partir com eles em busca das leis que regem o desenvolvimento do individuo e da sociedade. O experimentalismo, exclama, deve-se interpor e acabar com as divagaes a priori. (Obra filosfica, organizada por Lus Washington Vita, Rio de Janeiro, Jos Olmpio, 1969, pgs. 658 e 659) Slvio Romero preferiu, pois, o que a posteridade iria denominar de culturalismo sociolgico. Na verdade, nunca chegou a traar um programa definitivo da maneira pela qual deveria efetivar-se essa investigao sociolgica da cultura. Alm do mais, como oportunamente destacaria Miguel Reale (1910/2006)--no ensaio Silvio Romero e os problemas da filosofia, in Horizonte do direito e da histria, So Paulo, Saraiva, na segunda edio (1977) s pgs. 223-230)-- Slvio Romero estava pouco preocupado com a teoria geral. Seu empenho consistia em buscar os instrumentos capazes de compreender o Brasil e sua histria. O culturalismo sociolgico de Slvio Romero assume trs feies mais ou menos diferenciadas. Em fins dos anos oitenta, na poca da publicao da Histria da Literatura Brasileira (1888), simples partidrio de Spencer. Por volta dos comeos do sculo, sem renegar o evolucionismo spenceriano, incorpora a idia de luta de classes. Finalmente, na fase final, adere Escola de Le Play. A incorporao de elementos doutrinrios ao culturalismo sociolgico de Slvio Romero se faz aps comprovada a sua eficcia na explicao das particulares circunstncias brasileiras. A necessidade de aprofund-la que o move a buscar novos princpios. Slvio Romero considera que, para compreender a evoluo da sociedade brasileira e determinar, pressentir ou averiguar os caminhos de seu desenvolvimento futuro, necessrio se faz recusar as explicaes simplistas ou meramente descritivas, submeter crtica aquelas teorias que isolam um ou outro fator e a partir exclusivamente destes pretendem

apresentar uma viso global, e, finalmente, examinar em profundidade o conjunto de elementos constituintes e integrantes do contexto social. Antes de avanar na enumerao destes, convm acompanh-lo na crtica s teorias em voga a respeito do Brasil. A primeira explicao simplista, logo combatida por Slvio Romero, aquela que atribui os feitos histricos a um ou outro heri ou ainda ao conjunto das elites. Toma como exemplo, para ilustrar suas idias, o fenmeno da Abolio, que se comemorava no prprio ms em que a Histria da Literatura Brasileira era ultimada para a entrega ao pblico. Vinha merecendo essa interpretao, isto , atribuda benemerncia da Princesa Isabel, ao arrepio do registro da prolongada luta em seu favor --e da disposio da elite de empreend-la desde que encontrada soluo exequvel para a substituio da mo-de-obra escrava, afinal consumada na poca atravs da adoo do regime de colonato (parceria), na cafeicultura paulista. Entre as teorias puramente descritivas, coloca a doutrina etnogrfica de Carlos Frederico Felipe de Martius (1794/1868), famoso botnico europeu, que viveu entre ns uma dcada pesquisando a nossa flora. Atendendo ao concurso institudo pelo Instituto Histrico, formulou uma hiptese de Como se deve escrever a histria do Brasil(1843). Neste documento indica os elementos constituintes do povo brasileiro, as raas que contriburam para a sua formao, mas, na viso de Silvio Romero, no aponta como estes elementos atuaram uns sobre os outros e produziram o resultado presente. Conclui que lhe falta o nexo causal e isto seria o principal a esclarecer. Outra doutrina por ele considerada errnea a do escritor portugus Tefilo Braga (1823/1924), que pretende atribuir a mesma origem, asitica, para as populaes da Europa Meridional e da Amrica, com o que explicaria o fenmeno do lirismo literrio. Slvio Romero considera anti-cientfica essa hiptese das migraes asiticas e objeta: Concedendo porm tudo, admitindo a identidade das origens do lirismo portugus e tupinamb, como quer o escritor portugus, que da se poder inferir para a filosofia da histria brasileira? Nada. A tese do autor aoriano puramente literria e no visa a uma explicao cientfica de nosso desenvolvimento social. Oliveira Martins (1845/1894), em seu livro O Brasil e as Colnias Portuguesas, enxerga todo o interesse dramtico e filosfico da histria nacional na luta entre os jesutas e os ndios, de um lado, e os colonos portugueses e os negros, de outro. Para o crtico sergipano tais fenmenos no passam de fatos isolados, de pouca durao, e no podem trazer em seu bojo, como um segredo de fada, toda a latitude da futura evoluo do Brasil um simples incidente de jornada, alado categoria de princpio geral e dirigente; uma destas snteses fteis com que alguns novelistas da histria gostam de nos presentear de vez em quando.

Quanto teoria da ptria brasileira, dos positivistas, entende que nela o verdadeiro no novo, e o novo no verdadeiro . A esse tempo Slvio Romero considerava que a corrente dissidente, chefiada por Littr, fora estril, ilgica e anrquica. Expe a a tese repetida no livro Doutrina contra Doutrina, escrito alguns anos depois, segundo a qual o positivismo autntico o de feio religiosa, representado no Brasil por Teixeira Mendes e Anbal Falco. Para estes o Brasil pertencia ao grupo das ptrias ocidentais e, ao sair das guerras holandesas, reunia em si as condies de uma ptria (solo contnuo, governo independente e tradies comuns). Nessa luta, a vitria do elemento ibrico, representante da civilizao latina, fez com que o Brasil escapasse da ao dissolvente da Reforma, estando portanto em melhores condies que os Estados Unidos para aceitar a doutrina regeneradora, isto , a religio da humanidade. Tal resultado correspondeu a uma necessidade, desde que se deveriam reproduzir no Brasil as duas tendncias opostas existentes na Europa. Para Slvio Romero essa teoria demasiado simtrica para no ser em grande parte pura fantasia. E exclama: Era necessrio para as ptrias ocidentais que o portugus vencesse no Brasil o holands protestante e que o ingls derrotasse nos Estados Unidos o francs catlico!... muito cmodo.E, afinal, por que se no h de dar o mesmo na Oceania em geral e notadamente na Austrlia, onde o elemento germnico quase no encontra o seu competidor? So terras novas, habitadas por selvagens a desaparecerem a olhos vistos, que esto sendo colonizadas por europeus, representantes da civilizao ocidental. Por que no se h de repetir a o dualismo salutar? Na Histria da Literatura Brasileira, Slvio Romero dedica-se ainda crtica dos pontos de vista do socilogo ingls Buckle, em cuja obra h pontos de vista sobre a evoluo do povo brasileiro. Henry Thomas Buckle (1823/1862) foi um historiador britnico profundamente influenciado por Comte, Stuart Mill, Quereler e outros. Publicou, em 1857, trs volumes de uma introduo ao estudo da civilizao na Inglaterra. Inicialmente, rejeita a explicao dos fenmenos histricos dada pelos metafsicos, notadamente a doutrina do livre-arbtrio, como tambm a teoria da predestinao dos telogos. Pretende Buckle que as aes humanas podem ser explicadas atravs dos mtodos empregados nas cincias naturais desde que so determinadas somente por seus antecedentes e produzem os mesmos resultados sob as mesmas circunstncias, podendo ser perturbados pela ao do meio. Segundo ele, as leis que dirigem a histria so fsicas (clima, alimentao e aspecto geral da natureza) e mentais (intelectuais e morais, das quais as primeiras seriam mais importantes). Divide a civilizao em dois grandes ramos: a da Europa (predomnio do esforo do homem sobre a natureza) e a do resto do mundo (predomnio da natureza ou das leis naturais). Slvio Romero, tendo em alta

conta a crtica que realizou das teorias denominadas de metafsicas e teolgicas e algumas de suas observaes sobre a influncia dos elementos naturais, considera artificial a diviso indicada e aponta outros defeitos na doutrina. Buckle considera que o Brasil no teve civilizao primitiva porque as condies de vida no eram fceis, como as vigentes nas pennsulas e s margens dos grandes rios onde surgiram as civilizaes antigas, da o seu inveterado barbarismo. Slvio Romero considera que falsa a descrio que faz do clima brasileiro. Na sua opinio, o autor, que nunca visitou o Brasil, foi vtima do maravilhoso no inventrio dos obstculos que a natureza nos ope. Diz mais: Buckle verdadeiro na pintura que faz de nosso atraso, no na determinao dos seus fatores. Resumindo as observaes quanto s teorias enunciadas, Slvio Romero dir que a teoria de Buckle em demasia cosmogrfica, a de Martius demasiado etnolgica, e, a dos discpulos de Comte em extremo social. Compreendendo e proclamando que a filosofia da histria de um povo qualquer o mais temeroso problema que possa ocupar a inteligncia humana, prefere adotar certos aspectos da doutrina de Spencer, a que mais se aproxima do alvo, por mais lacunosa que ainda seja. luz da crtica s doutrinas comentadas, Slvio Romero avana a hiptese de que o estudo deve considerar o conjunto de elementos assim classificados: primrios (ou naturais); secundrios (ou tnicos); e tercirios (ou morais). No primeiro plano as questes mais importantes dizem respeito ao clima e ao meio geogrfico. Aponta-os: o excessivo calor, ajudado pelas secas na maior parte do pas; as chuvas torrenciais no vale do Amazonas, alm do intensssimo calor; a falta de grandes vias fluviais entre o So Francisco e o Paraba; as febres de mau carter reinantes na costa. A isto acrescenta. O mais notvel dos secundrios a incapacidade relativa das trs raas que constituram a populao do pas. Os ltimos --os fatores histricos chamados poltica, legislao, usos, costumes--, que so efeitos que depois atuam tambm como causas. Em sntese, as diversas doutrinas acerca do Brasil chamaram a ateno para os aspectos isolados, que cabia integrar num todo nico. O destino do povo brasileiro, a exemplo do que se dava em relao espcie humana, estaria traado numa explicao de carter biossociolgico, como queria Spencer. Por volta dos comeos do sculo, Slvio Romero mantm o mesmo esquema geral, mas incorpora um dado novo: a luta de classes. Assim, no ensaio O direito brasileiro no sculo XVI (1899), includo na coletnea Ensaios de sociologia e literatura (Rio de Janeiro, Garnier, 1901), afirmaria que todo o processo de formao da individualidade nacional no pode deixar de ser um processo de diferenciao cada vez mais crescente entre o Brasil e a antiga me-ptria. A diferenciao brasileira, prossegue, no intuito de formar um tipo

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novo, reforada por fatores mesolgicos e etnogrficos, diversos dos da pennsula hispnica. A explicao preserva, como se v, o carter biossociolgico. Contudo, entre os fatores tercirios, destaca o seguinte: Desde o principio as gentes brasileiras se acharam divididas em: sesmeiros, proprietrios, senhores de engenho, fazendeiros, nas zonas rurais, mercantes nas cidades e vilas, de um lado, e, de outro, os agregados, os moradores, os trabalhadores braais, os escravos negros, mulatos, ndios e cafuzos, todos estes dependentes dos grandes proprietrios e negociantes ricaos. Bem cedo tivemos as lutas de classes, especialmente em Pernambuco, Maranho, So Paulo e Minas. Essa referncia no chega a alterar substancialmente os procedimentos recomendados. Nos ltimos anos de vida, Slvio Romero incorpora as teses da Escola da Cincia Social (Le Play, H de Tourville, Edmond Demolins, P. Rousiers, A. de Preville, P. Bureau e outros). Os processos da Escola de Le Play --escreve no Brasil Social (1908)-- fizeram-me penetrar a fundo na trama interna das formaes sociais e completar as observaes anteriores de ensino spenceriano. Faz algumas objees Escola --afirmando, entre outras coisas, tambm no aceito de todo a classificao dos fenmenos sociais, que me parece mais uma nomenclatura de problemas e questes, mas conclui: Como quer que seja, os mritos da Escola, a despeito desta e de outras divergncias, se me antolham preciosissmos para quem quer conhecer a fundo um pas qualquer e a gente que o habita. No livro em apreo, que deixou inacabado, Slvio Romero resume e comenta os pontos de vista da Escola de Le Play. Essa Escola destaca 25 grupos de fatos e problemas sociais. Vale dizer: situa-se na linha antes preconizada por Slvio Romero que era a de pretender descries exaustivas, completas e abrangentes. Como antes, atribui particular importncia atividade produtiva, escrevendo: Sob o ponto de vista especifico do trabalho, que vem a ser a grande mola que move e afeioa as sociedades humanas, cumpre no perder de vista que vrias tm sido as fases passadas pela espcie... Cada um destes gneros de trabalho, cada uma destas oficinas de produo, cada uma destas maneiras de agenciar os meios de existncias, trazia e traz conseqncias indelveis, dificlimas de apagar, porque elas constituem o substratum ntimo das sociedades. A aplicao das teses de Le Play ao Brasil requeria o cumprimento deste programa: Seria preciso estudar acuradamente, sob mltiplos aspectos, cada um dos povos que entraram na formao do Brasil atual; dividir o pas em zonas; em cada zona analisar uma a uma todas as classes da populao e um a um todos os ramos da indstria, todos os elementos da educao, as tendncias especiais, os costumes, o modo de viver das famlias de diversas categorias, as condies de vizinhana, de patronagem, de grupos, de partidos; apreciar especialmente o viver das povoaes, vilas e cidades, as condies do operariado em cada uma delas,

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os recursos dos patres e cem outros problemas, dos quais, nesta parte da Amrica, retrica politicante dos partidos nunca ocorreu cogitar. Em que pese a tamanha amplitude, no vacila em afirmar que a questo etnogrfica a base fundamental de toda a histria, de toda a poltica, de toda a estrutura social, de toda a vida esttica e moral das naes. E a etnografia ensina que a famlia a questo das questes. Esta a base de tudo na sociedade humana; porque, alm da funo natural de garantir a continuidade das geraes sucessivas, forma o grupo prprio para a prtica do modo de existncia, o ncleo legtimo da maneira normal de empregar os recursos criados pelos meios de viver. Seriam estas as quatro modalidades tpicas de famlias.. patriarcal; quase patriarcal; tronco e instvel. Estas famlias, por sua vez do lugar a dois tipos de sociedade: 1) de formao comunitria, e 2) de formao particularista. O culturalismo sociolgico de Slvio Romero foi desenvolvido no plano doutrinrio por outros integrantes da Escola do Recife. Contudo, o inventrio da organizao social brasileira, cuja oportunidade tanto enfatizou, seria obra de Oliveira Viana. Com a grande vantagem de que soube correlacion-lo s instituies polticas nacionais, atento ineficcia e ao utopismo de boa parte da nossa tradio liberal graas familiaridade que veio a adquirir com as idias de Alberto Torres (1865/1917). O prprio Oliveira Viana reconheceria sua dvida para com Slvio Romero ao abordar o que denominou de metodologia do direito pblico, em Instituies Politicas Brasileiras. Teria, ento, oportunidade de afirmar: Esta compreenso objetiva e cientfica das nossas coisas e dos nossos problemas eu a adquiri cedo... No foi Torres, como geralmente se pensa, quem me deu a primeira orientao neste sentido; foi Slvio Romero. Alberto Torres era um jovem de vinte e poucos anos quando da proclamao da Repblica, mas assume desde logo uma posio de liderana no Estado do Rio de Janeiro onde, em seguida ao golpe de Floriano, seria convocada uma segunda Assemblia Constituinte (eleita a 31 de janeiro de 1892) e anulada a Carta promulgada no ano anterior. Alberto Torres tem uma atuao destacada na elaborao da nova Carta, como deputado estadual e membro da Constituinte. Em 1894 eleito para a Cmara Federal. Exerceu o mandato de Presidente do Estado do Rio de Janeiro nos exerccios de 1898 a 1900. Em abril de 1901 era indicado por Campos Sales para integrar o Supremo Tribunal Federal. Nos ltimos anos de vida, Alberto Torres meditou sobre algumas questes da organizao poltica da sociedade, em geral, acabando por voltar-se preferentemente para a realidade brasileira. Publicou sucessivamente: Vers la Paix (1909); Le Problme Mondiale (1913); A Organizao Nacional e O Problema Nacional Brasileiro (1914); e As

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Fontes da Vida no Brasil (1915). Parte dos textos dedicados ao Brasil consistiria na reelaborao de artigos publicados na imprensa entre 1910 e 1912. Embora partidrio do sistema representativo, como os integrantes da faco liberal, Alberto Torres entendia que o principal deveria consistir no fortalecimento do Executivo. A liderana liberal estava mais preocupada com a independncia dos poderes, especialmente com a intangibilidade da Magistratura, na esperana talvez de que esta acabasse por exercer uma espcie de magistrio moral, impedindo que a luta poltica descambasse para o arbtrio e a ilegalidade. Alberto Torres, em contrapartida, escreveria em A Organizao Nacional: O esprito liberal enganou-se reduzindo a ao dos governos; a autoridade, isto , o imprio, a majestade, o arbtrio devem ser combatidos; mas o governo, forte em seu papel de apoiar e desenvolver o indivduo e de coordenar a sociedade, num regime de inteira e ilimitada publicidade e de ampla e inequvoca discusso, deve ser revigorado com outras atribuies. A poltica precisa reconquistar sua fora e seu prestgio fazendo reconhecer-se como rgo central de todas as funes sociais, destinado a coorden-las e harmoniz-las e reg-las, estendendo a sua ao sobre todas as esferas de atividade, como instrumento de proteo, de apoio, de equilbrio e de cultura. (A Organizao Nacional, 2 ed., So Paulo, Cia. Editora Nacional, 1933, pg. 251) Num pas novo como o Brasil, o Estado no pode dar-se ao luxo do absentesmo. Deve ser atuante e intervencionista. No livro em apreo, a natureza desse intervencionismo, para promover o progresso e a civilizao, indicado de modo preciso, sob a gide desta premissa: Acima de tudo isto, cumpre, porm, ter em vista que, se as instituies polticas precisarem ser sempre subordinadas s condies peculiares terra, ao povo e sociedade, a natureza especial desses elementos, no Brasil, ainda maior cuidado e ateno impe ao estudo de seus caracteres. Nosso pas, por sua situao geogrfica, pela natureza da sua terra, por seu clima e populao, por todo o conjunto de seus caracteres fsicos e sociais, tem uma situao singular em todo o globo. No h outro pas soberano que lhe seja comparvel. Com esse esprito iria Alberto Torres contemplar a reforma institucional do pas. Governo forte e atuante, na sua plataforma pressupe o aprimoramento da representao. Neste aspecto, procuraria combinar a experincia de outros pases com as peculiaridades nacionais. A Cmara dos Deputados seria eleita por sufrgio direto, mas a metade de seus membros receberia o mandato dos distritos eleitorais; um quarto dos estados e o restante atravs de eleio nacional. Queria combinar o sistema proporcional, da preferncia da maioria, com a eleio majoritria. No caso do Senado, imagina completar a representao obtida

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mediante o sufrgio pela indicao de mandatrios das organizaes religiosas, instituies cientficas, profissionais liberais, industriais, agricultores, operrios urbanos e rurais, banqueiros e funcionalismo. Com esta advertncia: A representao das classes e das provncias no significa que estes senadores se devam considerar advogados exclusivos dos grupos de eleitores e das provncias que representarem, seno seus rgos no conjunto e na continuidade da vida nacional. Pretende finalmente que o mandato do Presidente seja o dobro do vigente, passando a oito anos, procedendo-se sua escolha por processo indireto, atravs de colgio eleitoral integrado no apenas por parlamentares, mas igualmente de mandatrios dos vrios segmentos da sociedade. Alm do aprimoramento da representao, pela diversidade de formas indicadas, o governo forte de Alberto Torres requer a garantia ampla das liberdades individuais. No seu momento histrico, as idias de Alberto Torres no suscitaram maior interesse. Nos anos trinta, entretanto, passaram a ser estudadas com grande entusiasmo. desse perodo os livros de Cndido Mota Filho (Alberto Torres e o tema de nossa gerao, 1931) e Alcides Gentil (As idias de Alberto Torres, 2 ed., 1938). Justamente Oliveira Viana destacaria este trao original: Ao planejar uma reforma constitucional para o Brasil, Torres fez esta coisa indita e simplssima: abriu calmamente este grande livro de direito pblico, que eram os vinte e tantos anos de regime federativo nesta terra, e ps-se a l-lo com a mesma ateno e seriedade com que, para o mesmo fim, Rui Barbosa iria ler a Repblica de Bruce e Teixeira Mendes a Politica positiva, de Comte. (Problemas de poltica objetiva, So Paulo, Cia. Editora Nacional, 1930, pg. 13) c) O Conceito de autoritarismo instrumental Partindo da lio de Slvio Romero, que elaborou o roteiro para levantar-se o quadro de nossa organizao social, e tendo presente, graas s advertncias de Alberto Torres, que nossa tradio liberal minimizou o papel do Estado devido sobretudo ao desconhecimento das condies reais do pas, Oliveira Viana formulou uma proposta inteiramente original e que de certa forma correspondia a uma grande sntese da tradio poltica nacional, considerados os cinco sculos de sua existncia e no apenas o ltimo deles, a partir da Independncia, como veio a tornar-se praxe. A modernizao do pas deve abranger o plano das instituies polticas, como pretenderam nossos liberais desde a Independncia. Mas essa modernizao institucional, para deixar de ser um simples voto, exige transformao da sociedade que s o Estado pode realizar. Assim,

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concebeu uma frmula unitria abrangendo tanto o projeto reformistaautoritrio de Pombal e D. Rodrigo de Sousa Coutinho com o projeto liberal-democrtico de Rui Barbosa, dando precedncia ao primeiro. Para esse conjunto doutrinrio, Wanderley Guilherme dos Santos encontraria a feliz denominao de autoritarismo instrumental. Vale dizer: o autoritarismo um instrumento transitrio a que cumpre recorrer a fim de instituir no pas uma sociedade diferenciada, capaz de dar suporte a instituies liberais autnticas. Dessa forma reconhece-se a verdade do castilhismo sem cair na armadilha da sociedade racional, que acaba por ser seu fundamento ltimo. E, ao mesmo tempo, apresenta de um ngulo novo, como veremos, o significado da mensagem de Rui Barbosa. A grande limitao da proposta de Oliveira Viana residiria na identificao da experincia brasileira do sistema representativo com a verdadeira natureza desse sistema. Contudo, antes de empreender esse tipo de avaliao, compete examinar, mais detidamente, como Wanderley Guilherme desenvolve a idia de autoritarismo instrumental. Eis como o caracteriza no brilhante ensaio A Praxis Liberal no Brasil -- propostas para reflexo e pesquisa (1974), includo no livro Ordem brnguesa e liberalismo poltico (So Paulo, Duas Cidades, 1978): Oliveira Viana expressou pela primeira vez, to clara e completamente quanto possvel, o dilema do liberalismo no Brasil. No existe um sistema poltico liberal, dir ele, sem uma sociedade liberal. O Brasil, continua, no possui uma sociedade liberal, mas, ao contrrio, parental, clnica e autoritria. Em conseqncia, um sistema poltico liberal no apresentar desempenho apropriado, produzindo resultados sempre opostos aos pretendidos pela doutrina. Alm do mais, no h caminho natural pelo qual a sociedade brasileira possa progredir do estgio em que se encontra at tornar-se liberal. Assim, concluiria Oliveira Viana, o Brasil precisa de um sistema poltico autoritrio cujo programa econmico e poltico seja capaz de demolir as condies que impedem o sistema social de se transformar em liberal. Em outras palavras, seria necessrio um sistema poltico autoritrio para que se pudesse construir uma sociedade liberal. Este diagnstico das dificuldades do liberalismo no Brasil, apresentado por Oliveira Viana, fornece um ponto de referncia para a reconsiderao de duas das mais importantes tradies do pensamento poltico brasileiro: a tradio do liberalismo doutrinrio e a do autoritarismo instrumental. Wanderley Guilherme aponta estas particularidades distintivas dessa espcie de autoritarismo: Em primeiro lugar, os autoritrios instrumentais, na designao aqui adotada, crem que as sociedades no apresentam uma forma natural de desenvolvimento, seguindo antes os caminhos definidos e orientados pelos tomadores de deciso. E desta presuno deriva-se facilmente a inevitvel intromisso do Estado nos as-

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suntos da sociedade a fim de assegurar que as metas decididas pelos representantes desta sociedade sejam alcanadas. Nesta medida, legtimo e adequado que o Estado regule e administre amplamente a vida social -ponto que, desde logo, os distingue dos liberais. Em segundo lugar, afirmam que o exerccio autoritrio do poder a maneira mais rpida de se conseguir edificar uma sociedade liberal, aps o que o carter autoritrio do Estado pode ser questionado e abolido. A percepo do autoritarismo, como um formato poltico transitrio, estabelece a linha divisria entre o autoritarismo instrumental e as outras propostas polticas no democrticas. Wanderley Guilherme indica que possvel localizar sinais de autoritarismo instrumental desde a Independncia. Neste sentido sugere que: A idia de que cabia ao Estado fixar as metas pelas quais a sociedade deveria lutar, porque a prpria sociedade no seria capaz de fix-las tendo em vista a maximizao do progresso nacional, a base tanto do credo quanto da ao poltica da elite do Brasil do sculo XIX, at mesmo para os prprios liberais. Ademais, temia-se que interesses paroquiais prevalecessem sobre os objetivos a longo prazo, os quais deveriam ser os nicos a orientar as decises polticas, se que se pretendia transformar o Pas em uma grande nao algum dia. Anlise cuidadosa das sesses do Conselho de Estado, a principal forma de deciso no sistema imperial, revelaria tanto as metas perseguidas pelas elites dominantes quanto as diretrizes operacionais que fixaram para alcan-las. O output real, por outro lado, poderia fornecer segura avaliao quanto ao grau em que a ao seguiu as idias, o quanto tinham sido capazes de seguir na direo pretendida, quais foram os desvios, e por que tiveram que adotar estes desvios. A seu ver, contudo, Oliveira Viana que daria formulao acabada a essa espcie de doutrina. Transcreve-se a seguir a caracterizao que empreende deste pensamento: na obra de Oliveira Viana, contudo, que o carter instrumental da poltica autoritria, da maneira em que ele a concebeu, aparece mais claramente. A colonizao brasileira, argumenta, ocorreu sob condies peculiares. O territrio era vasto demais, em relao a qualquer imaginvel populao da Europa do sculo XVI, e sobretudo em relao populao portuguesa da poca. ndices extremamente baixos de densidade populacional impuseram uma forma de ocupao territorial onde as nicas limitaes para o domnio individual eram as regulamentaes coloniais. A rpida expanso de grandes latifndios, nos primeiros dois sculos da colonizao, estabeleceu o padro que seria seguido desde ento --grandes quantidades de terra familiarmente apropriadas, isoladas umas das outras e da vida urbana, que s existia nos limites de dois ou trs plos ao longo da orla litornea. Os primitivos proprietrios de terras deviam contar consigo prprios e depender o mnimo possvel do mundo externo

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--isto , o mundo para alm das fronteiras de suas propriedades. O desenvolvimento do complexo rural transformou os latifndios em pequenos universos econmicos, capazes de produzir quase tudo que precisavam e sem o menor estmulo, estvel e previsvel, especializao e diviso do trabalho. As oscilaes do mercado exterior os fizeram ainda mais desconfiados quanto aos benefcios da especializao, e os levaram a tentar a maior autonomia possvel em relao ao mercado. Este padro se reproduziu em todo o Pas e a sociedade colonial brasileira se constituiu como uma multido de estabelecimentos econmicos ganglionrios isolados, quase auto-suficientes --cl parental-- sem comunicaes entre si, sem interesses comuns e sem ligaes atravs do mercado. A vida urbana no poderia desenvolver-se em tal contexto. Esta foi a primeira conseqncia negativa do modelo de ocupao econmica e territorial. As fazendas eram praticamente autrquicas e constituam o nico mercado de trabalho da rea rural. Esta uma segunda conseqncia. A populao rural no-escrava no tinha alternativa ao trabalho oferecido nos latifndios. Os trabalhadores rurais livres dependiam totalmente do proprietrio de terras, que se tornava seu senhor em qualquer questo social, econmica e poltica. Quando o Brasil se separou de Portugal, portanto, a sociedade nacional apresentava baixssima integrao por meio do mercado. A unidade econmica e social bsica era o cl parental, baseado na propriedade e capaz de obter a submisso de toda a mo-deobra livre que vivesse no interior ou na periferia dos domnios. A experincia com a descentralizao liberal, realizada nas primeiras dcadas ps-Independncia, resultou na captura das posies de autoridade pelos membros do cl, agora transformado em cl eleitoral. Todos os cidados agora habilitados para escolher o prefeito, a autoridade judiciria local e o chefe de polcia pertenciam fora de trabalho no-escrava, em tudo e por tudo dependente dos proprietrios da terra. Os latifndios detinham o monoplio do mercado de trabalho e, conseqentemente, controlavam as vidas dos que deles dependiam. A oligarquizao das estruturas polticas foi, portanto, produzida e legitimada pelos mtodos liberais impostos pelo Governo . Quando os conservadores reagiram e deram incio centralizao imperial, os perdedores teriam sido os proprietrios de terra e no os cidados. O sistema republicano, continua Oliveira Viana, no alterou o padro bsico das relaes sociais e econmicas. A sociedade brasileira ainda era basicamente oligrquica, familstica e autoritria. A interveno do Estado no representava, portanto, uma ameaa para os cidados, mas sim sua nica esperana, se que havia alguma, de proteo contra os oligarcas. Qualquer medida de descentralizao, enquanto a sociedade continuasse a ser o que era, deixaria o poder cair nas mos dos oligarcas, e a autoridade seria exercida mais para proteger os interesses privados dos

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oligarcas do que para promover o bem pblico. Em conseqncia, o liberalismo poltico conduziria, na realidade, a oligarquizao do sistema e a utilizao dos recursos pblicos para propsitos privados. O liberalismo poltico seria impossvel na ausncia de uma sociedade liberal e a edificao de uma sociedade liberal requer um Estado suficientemente forte para romper os elos da sociedade familstica. O autoritarismo seria assim instrumental para criar as condies sociais que tornariam o liberalismo poltico vivel. Esta anlise foi aceita, e seguida, por nmero relativamente grande de polticos e analistas que, depois da Revoluo de 1930, lutaram pelo estabelecimento de um governo forte, como forma de destruir as bases da antiga sociedade no liberal. Wanderley Guilherme aponta estas lacunas em seu pensamento: Oliveira Viana deixou, entretanto, muitas perguntas sem resposta. Por exemplo: que agenda de reformas polticas, sociais e econmicas um Estado forte deveria cumprir para fazer da sociedade brasileira uma sociedade liberal? Aparentemente, Oliveira Viana s mencionou uma vez a reforma agrria e, por volta de 1952, quando foi publicada a segunda edio de seu livro Instituies Politicas Brasileiras, ainda se referia ao Brasil como basicamente rural, sem apreender integralmente o significado das transformaes industriais e urbanas ocorridas desde a poca em que visualizou as origens dos males sociais brasileiros. E apesar de haver colaborado na elaborao do cdigo trabalhista e na montagem de estrutura judicial, destinada a administrar os conflitos industriais, parece-me que nunca compreendeu totalmente onde deveria procurar os atores polticos capazes de transformar a sociedade brasileira em uma comunidade liberal. Seu pensamento estava sempre voltado para uma elite poltica especial, vinda no se sabe de onde, e que transformaria a cultura poltica brasileira de tal forma que a sociedade se tornaria liberal mediante macia converso cultural. E possvel verificar que as preocupaes de Oliveira Viana seriam retomadas ainda na dcada de cinqenta, formulando-se como principal tema da agenda a implantao da sociedade industrial. A elite seria de carter eminentemente tcnico, cabendo-lhe ocupar segmentos importantes do aparelho estatal, tal seria a opo que se formula e sedimenta a partir da Comisso Mista Brasil--Estados Unidos. Ainda assim, restariam muitas perguntas, entre estas as seguintes: Em que ponto precisamente a Revoluo de 1964 retomaria esse fio condutor? Alm do empenho de atuao prtica, ocorreria paralelamente elaborao terica? Ubiratan Macedo responde afirmativamente segunda pergunta e indica de modo expresso: A atual doutrina da Escola Superior de Guerra representa a evoluo do nacionalismo de Alberto Torres e do pensamento de Oliveira Viana.

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d) As idias de Oliveira Viana e a nossa contempornea histria poltica Com a queda do Estado Novo, em 1945, a elite liberal comportouse como se a nica ameaa ao sistema democrtico-constitucional proviesse de Getlio Vargas e seus herdeiros polticos. Ignorou-se solenemente a prtica autoritria da Repblica Velha e a incapacidade do sistema representativo, como o concebemos, em lograr a estabilidade poltica, conforme se verificara nos anos trinta. De sorte que voltamos a repetir aquela experincia malograda: sistema eleitoral proporcional; partidos polticos formados em torno de personalidades, desprovidos de programas ou doutrinas; e prtica das alianas de legenda, que permitia a formao de algumas grandes bancadas, no Parlamento, ao arrepio dos resultados proclamados nas urnas. Surgia de novo a evidncia de que o sistema democrtico era uma flor extica, inadaptvel ao nosso clima. Essa velha tese, contudo, aparece em feio renovada, muito provavelmente devido s idias de Oliveira Viana ou, mais amplamente, do que Wanderley Guilherme chamou de autoritarismo instrumental. Agora no mais se exalta o autoritarismo contrapondo-o ao sistema representativo. Trata-se do instrumento adequado s reformas econmico-sociais, que daro suporte ao pretendido sistema liberal. Foi o que se viu em relao Revoluo de 64. A Revoluo de 1964 se fez, segundo a parcela mais representativa de sua liderana, para impedir que o Presidente da Repblica em exerccio, Joo Goulart, fechasse o Congresso, postergasse as eleies e proclamasse o que ento se denominava de repblica sindicalista, espcie de socialismo caboclo que misturava fraseologia esquerdista e corrupo. A derrubada de Goulart facultaria a retomada do processo de exorcizar o fantasma de Getlio Vargas da poltica brasileira, mediante a consolidao da democracia. As eleies de 1965 consagrariam a liderana e a vitria do ento Governador da Guanabara, Carlos Lacerda, que acrescera pregao udenista tradicional (fidelidade aos princpios liberais, mas resumindo-os a frmulas jurdicas, desatenta problemtica da representao) uma atuao governamental dinmica. A vitria eleitoral de Lacerda permitiria, afinal, que a UDN chegasse ao poder com possibilidades efetivas de dar cumprimento ao seu programa. No ciclo anterior, a presena daquela agremiao no Poder, alm de efmera, se fizera por meio de lideranas no plenamente identificadas com seu iderio (Governo Caf Filho, da morte de Getlio Vargas em agosto de 1954 a novembro de 1955; e eleio de Jnio Quadros, que governou alguns meses de 1961, renunciando e provocando a crise que acabaria levando derrubada de Goulart em maro de 1964). Consumado o afastamento de Goulart, entretanto, a Revoluo de 1964 encontra dinmica prpria. Aos poucos assume como tarefa

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primordial a modernizao econmica do Pas, adiando para perodo cada vez mais dilatado a prtica democrtica. O primeiro perodo presidencial exercido em seu nome (Castelo Branco) acabou durando trs anos, isto , no se resumindo ao trmino do mandato de Jnio Quadros, transitoriamente transferido a Goulart. As eleies de 1965 foram mantidas, mas apenas para governos estaduais. derrota governamental em importantes unidades da Federao seguiu-se a dissoluo dos partidos polticos. Promulgou-se nova Constituio em 1967, virtualmente revogada pelo AI-5 (Ato Institucional nmero cinco), decretado em dezembro de 1968. A imprensa e os meios de comunicao foram submetidos ao controle oficial. Consagra-se o principio da eleio indireta dos mandatrios dos executivos federal e estaduais. E assim emergiu plenamente nova forma de autoritarismo, insuspeitado quando da ecloso do movimento. O novo surto autoritrio no era certamente da mesma ndole do castilhismo. Este, segundo se indicou, formulou-se na fase inicial da Repblica, implantou-se firmemente no Rio Grande do Sul e acabaria transplantado ao plano nacional por Getlio Vargas. Vargas acresceria ao castilhismo a dimenso modernizadora. De certa forma, a Revoluo de 1964 incorpora essa dimenso modernizadora, mas est longe de pretender, como o castilhismo getulista, constituir-se em alternativa para o sistema representativo. A Revoluo de 1964 manteria o Parlamento, tolerando o crescimento da oposio. Ainda mais: assumindo o poder em 1974, o seu quarto mandatrio, General Ernesto Geisel, que ocupara postos importantes no primeiro Governo (Castelo Branco), proclama que o projeto revolucionrio no consiste apenas na modernizao econmica em curso, devendo completar-se pela consolidao da democracia. Ao fim de seu Governo (1978) revoga-se o AI-5. O novo Presidente (Joo Figueiredo) realiza a anistia e d incio reforma partidria de 1980. A liberdade de imprensa restaurada em sua plenitude. Embora o ciclo de reencontro do movimento de 1964 com a bandeira da plena instaurao democrtica --e que, naquela pca, ainda se entendia como a eliminao do getulismo e a vitria do udenismo-- no se tenha concludo, parece evidente que o autoritarismo do perodo 1964/1978 no se identifica com as formas tradicionais do autoritarismo brasileiiro, as mais importantes das quais so o conservadorismo (ou tradicionalismo) catlico e o castilhismo. Ambos correspondem a uma recusa do sistema representativo, alm de que no acalentavam nenhum projeto de modernizao econmica. Na matria, a proposta mais expressiva correspondia ao corporativismo, que no deixava de ser uma recusa da sociedade industrial. O projeto de modernizao econmica gestou-se no seio do Estado Novo, foi retomado no segundo Governo Vargas (sobretudo por meio da Comisso Mista Brasil--Estados Unidos, de que resultaria a

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criao do BNDE Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico) e apropriado pelo Governo Kubitschek (1956/1960), contando com a mais ferrenha oposio da UDN. Durante o perodo Jnio Quadros--Joo Goulart (l961/maro de 1964), seria inteiramente abandonado, o que retira a possibilidade de considerar-se que a Revoluo de 1964 a ele teria aderido por uma questo de inrcia, j que no o encontrara em pleno curso. Tampouco se pode sugerir que a nova liderana militar chegando ao poder tivesse descoberto as verdades do getulismo --e que, poca, eram muito mais do chamado pessedismo que do brao trabalhista do mesmo getulismo, agora sob a liderana de Goulart-- e as limitaes do udenismo, que era afinal a sua verdadeira base de sustentao poltica. Os rumos seguidos pela Revoluo de 1964 so reveladores da presena de foras sociais poderosas, visceralmente empenhadas na criao da sociedade industrial. O sucesso alcanado por esse projeto serve tambm para evidenci-lo. Nesta oportunidade no desejaramos encaminhar nossa investigao no sentido da identificao de tais foras sociais --o que, de certa forma, vem sendo efetivado pelos estudiosos do Estado Patrimonial, notadamente na obra de Simion Schwartzman--, mas de sugerir que essa nova verso do autoritarismo tem antecedentes doutrinrios no pensamento poltico brasileiro, representados, sobretudo, pela obra de Oliveira Viana. Oliveira Viana nunca formulou plataforma de industrializao do Pas como instrumento adequado formao do mercado nacional nico e de classes sociais diferenciadas, meio hbil, portanto, para a consecuo do seu projeto de liquidao da sociedade clnica tradicional. Essa plataforma seria elaborada pela elite tcnica, aglutinada em torno do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico nos anos cinqenta, que o Governo Jnio-Goulart no conseguiu extinguir, sendo ressuscitada pelo Ministro Roberto Campos no primeiro Governo da Revoluo de 64. Contudo, a obra doutrinria de Oliveira Viana, retomada pela Escola Superior de Guerra, dava foros tericos convico sugerida pela prtica do sistema representativo aps 1945: no possvel realizar qualquer reforma no Pas se depender do Parlamento. Este guardara ciosamente em suas gavetas, naquele perodo, muitas leis consideradas essenciais. Assim, a minimizao do papel do Congresso tornava-se requisito essencial para o desencadeamento do processo modernizador. As doutrinas de Oliveira Viana tinham a vantagem adicional de que no se resumiam a considerar o autoritarismo como forma ideal permanente, mas apenas expediente transitrio. A experincia do Estado Novo comprovara que a manuteno por prazos indefinidos do governo autoritrio tampouco assegura a estabilidade poltica. As doutrinas de Oliveira Viana tinham entretanto um defeito capital: a subestimao dos institutos do sistema representativo, que no seu horizonte intelectual pareciam resumir-se fracassada experincia

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brasileira. Por isto, do conjunto da pregao de Rui Barbosa retiraria apenas o reconhecimento do papel do Poder Judicirio na implantao e consolidao das liberdades civis (Instituies politicas brasileiras, Metodologia do Direito Pblico, Cap. XII). Eximiu-se da tarefa de criticar o liberalismo brasileiro do perodo republicano luz da prpria doutrina liberal em sua evoluo. O que se perdeu na prtica liberal brasileira foi a doutrina da representao de interesses. Se os interesses so diferenciados, no se trata de averiguar tecnocraticamente, de forma centralizada, que interesses (mais explicitamente: de que segmentos sociais) vamos erigir em interesse nacional. Isto s possvel mediante a livre disputa entre faces. Aos partidos polticos compete circunscrever a massa de interesses a reduzido nmero de vetores e, em nome destes, disputar a preferncia do eleitorado. No Brasil republicano, tudo se resume a Governo e Oposio. A pretexto dessa dicotomia acredita-se mesmo, em nossos dias, justificaremse as alianas mais esprias, sem que qualquer dos grupos envolvidos sintase obrigado a formular as respectivas plataformas, formando-se o caldo de cultura da indeterminao em que viceja o autoritarismo. A misso da intelectualidade no certamente sobrepor-se classe poltica e alimentar iluses quanto s virtualidades do iluminismo. O processo histrico tem seu curso qualquer que seja o vigor da intelectualidade respectiva. A circunstncia no nos desobriga do esforo de recuperar as tradies culturais do Pas, buscando tornar inteligveis as linhas segundo as quais se desenvolve o curso real. E, neste, a linhagem representada por Oliveira Viana voltou certamente a ocupar lugar de primeiro plano. Cumpre, assim, reconhecer que se trata de tradio das mais fortes e arraigadas, remontando ao Marqus de Pombal. Corresponde, portanto, a uma das formas essenciais de nossa maneira de ser. Parecendo insupervel, nosso voto seria no sentido de que o af modernizador se completasse pela incorporao plena do iderio do sistema representativo, desde que corresponde maior realizao da humanidade no plano da convivncia social. Rio de Janeiro, janeiro de 1982.

ADENDO Ao optar por manter inalterado o texto acima, elaborado em 1982, devo ao leitor um esclarecimento. Destinou-se a figurar na Coletnea Pensamento Poltico Republicano, idealizada por Carlos Henrique Cardim, na poca Decano de Extenso da Universidade de Braslia (UnB), contando

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com o apoio da Cmara dos Deputados. Tratava-se de retirar, do esquecimento, diversas das obras relacionadas ao tema, devendo a introduo transcrita servir simultaneamente a Populaes Meridionais e Instituies Polticas Brasileiras, reunidos num nico volume. Reeditava ainda um outro livro de Oliveira Viana --Problemas de direito corporativo. Na apresentao deste ltimo, Alberto Venncio Filho denuncia o grau de irresponsabilidade com que vinha sendo criticado o autor, a ponto de, sem ler o texto, valeram-se do ttulo para arrol-lo como corporativista, isto , com simpatias pelo fascismo. A corporao, para Oliveira Viana, era a forma assumida pelo capitalismo maduro, adotando o nome que nos Estados Unidos vinha sendo atribudo aos grandes conglomerados econmicos. Naquela altura, Marcos Almir Madeira (1916/2003) era uma voz isolada ao chamar a ateno para a importncia de sua obra. Em fins daquela dcada e no incio da seguinte, na Coleo Reconquista do Brasil, da Editora Itatiaia, foram reeditadas as suas principais obras. Ali apareceu tambm, em carter pioneiro, texto indito do autor, da maior relevncia: Histria social da economia capitalista no Brasil. Com a honestidade intelectual que o caracterizava, depois de pesquisar o tema durante alguns anos, convenceu-se de que o pas no era um pas capitalista e deu incio a uma nova pesquisa, desta vez para cuidar do que denominou de economia pr-capitalista, de que somente concluiria a Introduo. Problemas de ordem tcnica acabaram por inviabilizar a sua reedio na referida Coleo da Itatiaia. Ainda em matria de reedio, cabe referir as mais recentes, a cargo do Senado Federal (em 2005: Populaes Meridionais e Instituies Polticas Brasileiras, volumes autnomos). A par disto, o autor tem merecido estudos importantes. Destacaria o que lhe dedicou Ricardo Vlez Rodriguez (Oliveira Viana e o papel modernizador do Estado brasileiro, Londrina, Editora UEL, 1997) bem como o esclarecedor ensaio de Ubiratan Macedo (1937/2007): Origens nacionais da doutrina da ESG (Convvio,, v. 2, n.5, setembro/outubro, 1979). A UNICAMP dedicou um seminrio ao seu pensamento, tendo contado com a presena de diversos estudiosos (entre outros Joo Quartim de Moraes e Francisco Iglesias), cujas conferncias foram publicadas com apresentao de Elide Rugai Bastos (O pensamento de Oliveira Viana, Campinas, 1993). Marcos Almir Madeira organizou a coletnea Oliveira Viana e o mundo brasileiro, ainda em 1940; elaborou a introduo edio da Jos Olmpio de Introduo histria social da economia pr-capitalista no Brasil (1958), publicada postumamente; o mesmo da 6 edio de Populaes meridionais (Editora Paz e Terra, 1973). Mais tarde, uma

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viso completa (Posio e atualidade de Oliveira Viana) in O pensamento de Oliveira Viana (UNICAMP, 1993). Bibliografia de Oliveira Viana

Populaes Meridionais do Brasil.Vol I- Populaes do Centro Sul, Rio de Janeiro, 1920; 2 edio, So Paulo, Monteiro Lobato e Cia. editores, 1922, 359 pgs.; 3 edio So Paulo, Cia. Editora Nacional, 1933; 4 edio, So Paulo, Cia. Editora Nacional, 1938, 422 pgs.; 5 edio, Vol. II -O Campeador Gacho, Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1952, 368 pgs.; 6 edio, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1973, Vol. 1, 298 pgs.; Vol. II, 246 pgs. Pequenos estudos de psicologia social. So Paulo, Monteiro Lobato e Cia. editores, 1923, 208 pgs.; 2 edio, So Paulo, Cia. Editora Nacional, 1942, 294 pgs. O idealismo da evoluo poltica do Imprio e da Repblica. So Paulo, Biblioteca do Estado de So Paulo, 1922, 96 pgs. Evoluo do povo brasileiro. Rio de Janeiro, 1923; 2 edio, So Paulo, Cia. Editora Nacional, 1933, 327 pgs.; 3 edio, So Paulo, Cia. Editora Nacional, 1938, 349 pgs.; 4. edio, Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1956, 313 pgs. O ocaso do imprio. So Paulo, Cia. Melhoramentos, 1925, 212 pgs.; 2. edio, So Paulo, Cia. Melhoramentos, 1933, 212 pgs.; 3. edio, Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1959, 212 pgs. O idealismo da constituio. Rio de Janeiro, Terra do Sol, 1927, 158 pgs.; 2 edio, So Paulo, Cia. Editora Nacional, 1939, 355 pgs. Problemas de Poltica Objetiva. So Paulo, Cia. Editora Nacional, 1930, 245 pgs.; 2 edio, So Paulo, Cia. Editora Nacional, 1947, 299 pgs.; 3. edio, Rio de Janeiro, Record, 1974, 194 pgs. Formation thnique du Brsil colonial. Paris, Au Sige de la Socit, 1932, Extrait de la Revue DHistoire des Colonies n 5, pgs. 434-450. Raa e Assimilao. So Paulo. Cia. Editora Nacional, 1932; 2 edio, So Paulo, Cia. Editora Nacional, 1934, 285 pgs.; 3 edio, Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1959, 206 pgs. Problemas de Direito Corporativo, Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1938, 300 pgs. O crdito sobre o caf.. Rio de janeiro, Papelaria Melo, 1927, 46 pgs. As novas diretrizes da poltica social. Rio de Janeiro, Servio de Estatstica da Previdncia e Trabalho, 1939, 31 pgs. Problemas de organizao e problemas de direo (o povo e o

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governo), Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1952, 181 pgs.; 2 edio, Rio de janeiro, Record, 1974, 143 pgs. Direito do Trabalho e democracia social. Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1951, 179 pgs. Instituies polticas brasileiras. Vol. I Fundamentos sociais do Estado; Vol. II Metodologia do direto pblico, Rio de Janeiro, Jos Olmpio, 1949, Vol. 1, 391 pgs. Vol. II, 248 pgs.; 2. edio, Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1955. Vol. I, -104 pgs.; Vol. II, 361 pgs.; 3. edio, Rio de Janeiro, Record, 1974, Vol. I, 342 pgs.; Vol. II, 182 pgs. Evoluo das Instituies Polticas Brasileiras. 3a. Parte de Instituies polticas brasileiras. Kabe, Associao Nipoo-Brasileira, 1935 (verso para o japoons por Shenasuke Ohra) Introduo histria social da economia pr-capitalista no Brasil. Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1958, 192 pgs. Populaes Meridionais do Brasil e Instituies polticas brasileiras. Braslia, Cmara dos Deputados, 1982, 748 pgs. (Biblioteca do Pensamento Poltico Republicano Vol. 14). Problemas de Direito Corporativo.2 edio, Braslia, Cmara dos Deputados, 1983, 258 pgs. (Biblioteca do Pensamento Poltico Republicano Vol. 16). Histria social da economia capitalista no Brasil.Belo Horizonte, Editora Itatiaia; Niteri, Universidade Federal Fluminense, 1987, 2 vols.

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INSTITUIES POLTICAS BRASILEIRAS 1. A herana dos capites gerais Nota introdutria do editor Quando publicou Populaes meridionais do Brasil (1920), aos 37 anos, Oliveira Viana j se dera conta da inadequao do modelo poltico resultante da Repblica. O federalismo da Primeira Repblica revelara-se incapaz de assegurar ao pas a requerida estabilidade poltica. A prtica autoritria introduzida por Campos Sales (1841/1913) --a denominada poltica dos estados, consubstanciada na degola de eleitos para a Cmara que pudessem fazer periclitar a maioria da situao --tornara-se, crescentemente, engenharia das mais complexas porquanto dependente do apoio incondicional dos governos estaduais. Com freqncia cada vez maior, para impor a sua vontade, a Unio recorria ao emprego da fora (estados de stio, exigente de referendo pelo Congresso; ou interveno estadual, gerando desconforto nos aliados no Parlamento). Na dcada de vinte, ficava cada vez mais claro que o esquema caf com leite --isto , alternncia na Presidncia circunscrita a So Paulo e Minas-- gerava descontentamento cada vez maior entre as outras unidades da Federao. Seguindo a Alberto Torres, proclamaria a necessidade de Executivo forte, centralizado na Unio, que requeria fosse eliminada a pulverizao do poder, como se lhe afigurava o regime vigente h cerca de vinte anos. A adoo de regime forte, preconizada por Oliveira Viana, no correspondia entretanto a uma adeso servil proposta de Alberto Torres. Acrescentava-lhe um projeto claro: torn-la o centro aglutinador das reformas requeridas pelo pas. Graas ao roteiro de investigao que lhe fora legado por outro grande mestre Silvio Romero -- estava de posse de profundo e inovador conhecimento de nossa realidade social, como foi demonstrado na coletnea destinada a proporcionar uma leitura bsica da parcela de sua obra em que se detm na Formao da sociedade brasileira. No cumprimento desse roteiro, como foi demonstrado nos textos transcritos na leitura bsica anterior, Oliveira Viana verificara que a ocupao territorial do pas fora obra de uma aristocracia estribada em valores rgidos, que serviram para estimul-los na efetivao de to rduo projeto. Dadas as dimenses do pas, a ausncia de sistema de transportes estruturado, tratava-se de um desafio colossal que, no entanto, foi alcanado com xito. Considera-se que a populao do pas tenha aumentado de 50 mil habitantes no comeos do segundo sculo (XVII),

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para cerca de 3 milhes em 1780. Insere-se tambm nestes dois sculos a formao de alguns centros urbanos aptos a comportar certa vida intelectual. Insulada em seus empreendimentos, a aristocracia rural brasileira estruturou-se na forma de cl, habituando-se a impor a sua lei nos marcos do territrio ocupado pelas fazendas ou engenhos. Evidenciou-se de pronto para as autoridades o potencial de conflito e de anarquia resultantes da forma como havia sido feita a incorporao econmica de extensas reas do pas. Comea uma obra de centralizao que, como vimos, Oliveira Viana valorizava enormemente. Ao fim do primeiro decnio, aps a proclamao da independncia, a obra centralizadora comea a ser desmontada de que iria resultar a clara ameaa de fracionamento, dada a sucesso de insurreies separatistas, escorraado do pas D. Pedro, que havia desempenhado um papel decisivo no desfecho em nosso favor da luta pela separao de Portugal e tambm servira, de incio, como fator de preservao da unidade nacional. Os inegveis frutos da centralizao capitaneada pelo Regresso, a partir da dcada de quarenta, iriam permitir fosse alcanada a restaurao da estabilidade poltica e a efetiva experimentao do governo representativo. Reintroduzida a anarquia institucional com a experincia federativa da Repblica, era natural que Oliveira Viana vislumbrasse na centralizao o caminho a trilhar. Este o estado da questo em Populaes Meridionais do Brasil. Segue-se a correspondente transcrio. Textos de Oliveira Viana Captulo XII A organizao da ordem legal nos primeiros sculos (Populaes meridionais do Brasil)

I Essa formidvel onipotncia dos caudilhos rurais sofre, logo depois de finda a guerra dos emboabas, uma transmutao brusca e profunda, e decai rapidamente O poder colonial, que ate ento se havia mostrado transigente, longnime e mesmo pusilnime, muda subitamente de atitude e toma, da por diante, para com eles, nos seus centros de maior influncia, uma conduta inteiramente oposta ataca-os de frente, rijamente, com intrepidez e deciso, no intuito bvio de domin-los e tritur-los. So dois sculos quase de combate tenaz e vigoroso, de luta rdua e

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brilhante, entre a caudilhagem territorial e o poder pblico. Firma-se, sem dvida, nos fins do IV sculo, a supremacia do poder central; mas, para isso, que energia, que ttica, que continuidade de ao no lhe preciso e que cpia enormssima de embaraos no teve ele que afrontar!

II

Essa reao contra o caudilhismo rural somente se inicia no III sculo. O motivo desse retardamento que s nos fins do II sculo e nos comeos do III se descobrem as minas de ouro e de diamantes a velha aspirao da Coroa portuguesa. Enquanto as belas jazidas no se lhe revelam, a Coroa portuguesa tem todo o interesse em tolerar a altiva independncia em que vivem os caudilhos paulistas. Estes, com a sua prodigiosa audcia, lhe so auxiliares incomparveis dos seus objetivos exploradores. Reprimir essa fora de expanso e conquista seria contrariar os interesses da prpria metrpole. Para esta, a mais sbia atitude justamente fechar os olhos aos desmandos dessa poderosa oligarquia de sertanistas intrpidos, que devassam toda a imensidade do deserto tropical, arrebatados pela anteviso resplandecente das serras de esmeraldas e dos campos de ouro. Mas, descobertas as minas e empreendidas, no III sculo, a explorao sistemtica das suas riquezas portentosas, abre-se para o governo portugus um srio problema o problema de acautelar o Errio real, garantindo-lhe a exata safra dos diamantes e a segura arrecadao dos quintos de ouro. S ento a metrpole percebe o inconveniente da ilimitada liberdade, em que deixara a caudilhagem paulista. Compreende ento que tempo de intervir com a sua ao coercitiva e repressora. Reage. Do ponto de vista fiscal o nico do qual ela v a situao -essa reao perfeitamente lgica. Lgica e oportuna. No devia vir antes. No podia vir depois. Vem precisamente na transio do II para o III sculo: em 1700. exatamente no ano de 1700 que o governador-geral, D. Joo de Lencastro, pressente com lucidez o perigo, sobressalta-se e d, pela primeira vez, o alarma metrpole descuidada. Escrevendo ao Rei, em 17 de janeiro desse ano, relata, com efeito, Lancastro as suas inquietaes diante da audcia crescente dos potentados paulistas e expe a necessidade de um corretivo imediato a essa situao anrquica, cheia de perigos para a Coroa. Tambm me parece diz ele ser muito conveniente que se levante outro tero de infantaria e um esquadro de drages, para se meter na vila de So Paulo, com pretexto de que para segurar a mesma vila e de l se poder socorrer facilmente a de Santos; sendo o fim particular deste

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negcio segur-la dos seus mesmos moradores, pois estes tm deixado, em vrias ocasies, suspeitosa a sua fidelidade, na pouca obedincia com que observam as leis de Sua Majestade e ser gente por sua natureza absoluta e vria e a maior parte dela criminosa; e sobretudo amantssima da liberdade em que se conservam h tantos anos, quantos tem de criao a mesma vila. III O texto de Lancastro transparente. Nessa reao contra o poderio caudilheiro dos senhores rurais, o governo colonial compreende que tudo est em aproximar dos caudilhos o poder. Criara-os a ausncia dele; a sua proximidade os destruir fatalmente. No Brasil observa o Governador Rodrigo Csar de Meneses vivem todos com a soltura, que V Ex no ignora, e os paulistas com mais liberdade de que todos; e esta no se destri com outra coisa que com o poder. (1) Desmembra ento a metrpole da capitania do Rio de Janeiro a regio paulista em 1710, e a constitui em capitania prpria. Em 1720, divide So Paulo e Minas, e erige as duas regies em capitanias distintas. Depois, separa da capitania de So Paulo a zona metalfera de Mato Grosso e Gois e d-lhe um capito-general (1744). Quatro anos mais tarde, desdobra novamente a capitania de Gois e constitui Mato Grosso em capitania privativa. J em 1713 fundara a capitania do Rio Grande do Sul e em 1737 a de Santa Catarina. Sente-se nesse desdobrar sucessivo de capitanias, que a metrpole se esfora por fazer a mquina poltica acompanhar o ritmo do povoamento, de maneira a readquirir, tanto quanto possvel, a perdida relao de proximidade entre o poder e os caudilhos. De modo que, pelos meados do III sculo, j toda aquela amplssima regio de tumultos, que se estende de So Paulo a Minas, de So Paulo a Mato Grosso e Gois, est sob a vigilncia de autoridades regionais. Localizado na sua capitania, cada capito-general age sobre os Potentados rurais com uma eficincia muito mais rpida do que os antigos capites-generais residentes na costa. IV Da eficcia da ao disciplinadora dessas novas autoridades guardam os nossos Anais testemunhos sugestivos. Em Minas, por exemplo, cinqenta anos mais tarde, aquelas ruidosas tropas de espingardeiros de que fala Antonil, no mais existem. Comea a obedincia lei a se tornar uma realidade nos costumes. Cada

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vez mais a autoridade colonial cresce em prestigio e ascendncia. Em carta de 27 de fevereiro de 1751 ao Secretrio de Estado, Bobadela que havia presidido a poca prodigiosa da conquista das minas , alegando os seus servios, no deixa de frisar os resultados evidentes da sua poltica legalizadora. Duas vezes tenho governado todas as vilas do Rio, Minas, Gois e Cuiab, diz ele. Estabeleci ou dei forma extrao dos diamantes em toda parte e, posto que destrudas no Serro Frio to preciosas minas, no resto delas hei tirado tanto para o real Errio; sendo mais que tudo o respeito em que se tem metido aquele vasto domnio das Minas Gerais. (2) Essa obra de submisso prossegue at o fim do III sculo. No governo do Conde de Valadares, por exemplo, a caudilhagem rudemente batida, e desde ento toda a Capitania entra numa fase de legalidade, disciplina e ordem. (3) No sculo 1V esses caudilhos, que vimos to violentos e rebeldes, esto j pacificados, j reverenciam a~ autoridade, j profunda a sua venerao pela Casa de Bragana; grande o reconhecimento deles pelo Rei e seus delegados. Quando ali esteve em 1822, Saint-Hilaire constata que todos falam da Casa de Bragana sempre com o maior respeito e mostram o maior desejo de continuar unidos ao Rio de Janeiro. Pela mesma poca, domina em So Paulo o mesmo sentimento de respeito pelo poder. ainda Saint-Hilaire quem nos narra a conversa de alguns habitantes de Taubat em relao s juntas governativas recm estabelecidas e na qual reponta a mesma reverncia pelos delegados da metrpole: No seria melhor diziam entre si os rsticos de Taubat que continuassem a ser governados pelo nosso Rei e pelos generais que ele nos enviava do que por tantas pessoas que esto sempre em disputa entre si e no se incomodam com os pobres? Pelo Rei, os mineiros, tambm, como os paulistas, professam uma fidelidade inabalvel: Demais acrescenta ainda Saint-Hjlaire todos eles mostram sempre o maior respeito pela autoridade e falam do Rei sempre como sendo o rbitro supremo dos seus destinos e dos seus filhos. (4) Como estamos longe daqueles caudilhos insolentes, que atalham a marcha a Salvador de S nos contrafortes de Cubato, ou dos aventureiros, que acompanham Nunes Viana no golpe de Congonhas contra a autoridade de D. Fernando Mascarenhas! V no distrito diamantino que essa poltica legalizadora da metrpole d s autoridades uma terrvel onipotncia. um verdadeiro

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regime cesarista o que ali domina, um governo rigidamente marcial, maneira de caserna prussiana. Em nenhuma outra zona pesa com mais bruteza a mo-de-ferro do poder. O sistema de vigilncia e policiamento, que nele impera, de uma severidade asfixiante. Entre o distrito diamantino e a populao da colnia corre uma espcie de cordo policial que o isola do resto do mundo Dentro dessa espcie de recinto fechado, o cdigo filipino e o regimento das minas encerram toda a sociedade, que a vive, nas malhas de uma fiscalizao mida e implacvel, onde os menores atos, os mais corriqueiros e comuns da existncia quotidiana, dependem do placel das autoridades coloniais. (5) Sob esse regime ditatorial, no h rebeldia de caudilho ou cl de magnata que se levante. Quando, extintas as minas, a populao, que se condensa em torno das catas, se dispersa nas lavouras, leva para o insulamento dos latifndios, seno o sentimento do valor da autoridade pblica, pelo menos a conscincia profunda do seu poder incontrastvel. VI No menos enrgica a triturao da caudilhagem nos Campos dos Goitacazes. J os vimos nas turbulncias do II sculo. E fcil v-los agora depois da reao legalista. Em 1748, armaram os caudilhos campistas um motim e expulsaram para a Bahia os vereadores e demais autoridades. Gomes Freire, ento governador-geral, manda imediatamente para ali fora considervel para reprimir e castigar os rebeldes. Compe-se essa fora de nada menos que duas companhias de infantaria e uma granadeiros. O comandante age rigorosamente. Prende os culpados e estabelece a ordem. Faz o confisco dos bens dos rebeldes. Ultimada a represso, ficam, de cautela, velando pela ordem, cerca de 80 praas da guarnio. Contingente considervel, sem dvida, para uma cidade colonial, como Campos ento. Em qualquer cidade fluminense de hoje,. Esse nmero de soldados alarmaria. Isto prova a temibilidade dos potentados campistas por aquela poca. (6) No vice-reinado do Conde de Azambuja, esse reforo garantidor aumenta de vulto. So criados dois teros de milcias, um de auxiliares e outro de ordenanas. O tero de auxiliares compe-se de 14 companhias, duas de cavalaria e doze de infantaria, sendo oito de homens brancos quatorze de pardos. O tero de ordenanas compe-se de dez companhias. Em toda essa organizao militar denuncia-se o vigor da grande reao policial do III sculo. Em 1776, no tempo do comando do mestre de campo Barcelos Coutinho, o povo j est pacificado e laborioso. Como diz o velho Baltasar Lisboa, havia desaparecido o vestgio da sua

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antiga ferocidade. Como em Minas, como em So Paulo, como no Distrito Diamantino, tambm ali a mquina do sincretismo colonial, aumentando cada vez mais a sua potncia compressora, realiza, com igual eficincia, a sua obra de legalizao e de ordem. O poder investe e acua a capangagem colonial, e a destroa. Os caudilhos retraem-se, recuam, desaparecem. (7) De modo que o sculo IV recebe a antiga aldeia dos goitacazes j sem aquela turbulncia, que a torna, nos II e III sculos, no dizer de Varnhagen, mais do que terra de cristos, um composto de aduares de cadis bedunos. Est agora tranqila, laboriosa, fecunda. No h aqui terrenos abandonados, diz Saint-Hilaire, que a visita em 1822; tudo anuncia a presena do homem; excetuados os arredores do Rio de Janeiro, nunca vi, em nenhuma outra parte, desde que estou no Brasil, tantos terrenos cultivados, tanto movimento, tantas habitaes to prximas e numerosas.(8)

VII No s esse mtodo frontal de ataque emprega o governo metropolitano, ao desdobrar o seu plano de reduo de caudilhagem. Grande nmero de alvars, cartas rgias, resolues e avisos, na aparncia desconexos, sugerindo esta ou aquela medida, ou criando tal ou tal rgo administrativo, se prendem entre si por essa finalidade comum, por esse pensamento, que encerra, como se v da insinuao de Lancastro, o sentido ntimo de todos eles. O desenvolvimento progressivo e rpido das capitanias gerais; o aumento da fora material das autoridades locais; a multiplicao dos centros municipais, das vilas, das cidades, dos termos, das comarcas, to largamente operada durante o correr do III sculo; a diminuio dos poderes do Senado, das Cmaras, reduzidos s suas atribuies de polcia fiscal e servios de pontes, estradas e canais; a restrio da rea jurisdicional dos capites-mores, realizada com o regulamento de 1709, e, conseqentemente, o aumento da sua eficincia disciplinar; tudo isto patenteia, com meridiana evidncia, o duplo objetivo do governo da metrpole: aproximar dos caudilhos a autoridade pblica; centralizar num poder supremo todos os rgos do governo da colnia. Multiplica a metrpole os termos, as vilas, as comarcas, as ouvidorias; multiplica as Cmaras, os capitanatos-mores, os juizados; mas, ao mesmo tempo, pe tudo isto debaixo da sua dependncia, da fiscalizao dos delegados da sua imediata confiana. Desde o Vice-Rei ao capitogeneral, ao ouvidor, ao juiz-de-fora, ao juiz ordinrio, aos dantes darmas, aos capites-mores de ordenanas esquecidos no silncio dos mais obscuros

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arraiais estende-se uma complicada e poderosa hierarquia burocrtica.(9) Debaixo dessa pesada mole administrativa e poltica, os possantes caudilhos territoriais se asfixiam J agora o Poder no est longe, nem os teme, como no II sculo; acompanhados de perto, cerce, vigilante, minaz. Eis por que, ao entrar o IV sculo, o aspecto marcial dos nossos sertes to vivaz durante o II sculo aquelas rebeldias paulistas estes tumultos campistas, aquele estrondo militar das minas esto de todo extintos. (10)

VIII

Esse poderoso regime de centralizao e compresso policial to eficiente na represso dos caudilhos locais, dura at ao Primeiro quartel do sculo IV. Em 1832, porem esta forte organizao poltico-administrativa se altera com a promulgao do Cdigo do Processo e mesmo inteiramente subvertida. Estabelecendo, com efeito, um sistema de descentralizao, amplssima ao modo americano, esse cdigo enfraquece de maneira mais profunda o poder geral, cuja solidez o sculo anterior penosamente construra. D-se ento, na vida poltica nacional, uma sorte de recuo, que projeta instantaneamente o Pas para a fase anrquica do II sculo: e o velho caudilhismo local revive e refloresce, com exuberncia e energia. Os rgos principais do poder local voltam de novo s mos dos oligarcas territoriais sufocados at ento pela rija disciplina do III sculo, esses potentados, assim libertos pela descentralizao entram novamente a agitar as aldeias e a perturbar profundamente a ordem legal em todo o Pas. Pelo Sistema do Cdigo de 32, o servio policial passa a ser da incumbncia Privativa do juiz de paz, de origem puramente local e eletiva. Este juiz quem toma conhecimento de todos os crimes; quem expede mandados de busca e de seqestro; quem concede fianas; quem manda prender os culpados; quem procede contra os vadios e desordeiros. O juiz de direito, de nomeao do centro, nada vale; um simples ornamento administrativo: A autoridade de eleio era tudo, diz Uruguai, a nica de nomeao do governo, nada. O promotor pblico, o juiz municipal, o juiz de rfos, embora nomeados pelo governo central, so, segundo o mesmo sistema, escolhidos numa lista trplice, organizada pela cmara municipal, corporao eletiva e, por isso mesmo, sob a dominao imediata dos caudilhos fazendeiros. O corpo de jurados , por sua vez, organizado por uma junta composta do juiz de paz, do proco e do presidente da municipalidade, todos potentados ou criaturas de potentados.

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Em suma, a polcia, a justia e a administrao locais so, pelo Cdigo de 32, da incumbncia exclusiva de autoridades locais. O poder geral s tem nas aldeias, nos povoados, nas vilas, nas cidades do vasto interior rural um representante seu: o juiz de direito, com funes, alis, puramente judiciais. Do mesmo esprito descentralizador uma Lei de 33, que d s cmaras municipais o encargo de organizar e pagar a fora policial local o que agrava ainda mais a fraqueza do poder central. Sob a sugesto do esprito de self government americano, os legisladores regenciais vo desmontando assim, a pouco e pouco, toda a obra admirvel do III sculo. ainda sob a influncia desse liberalismo que o princpio da eletividade se generaliza na organizao da milcia civil. Por esse tempo, a guarda nacional uma fora considervel um exrcito de soldados, oficiais e comandantes, acampados no meio da sociedade, como diz Tavares Bastos. Pois bem: essa fora assim considervel se organiza tambm sob o critrio democrtico: como entre os anglo-americanos, todos os postos de oficialidade se tornam eletivos. Os cabos e demais inferiores so eleitos pelos guardas. O tenente-coronel comandante, o major, o ajudante, o alferes porta-bandeira, pelos furriis e sargentos. S o major de legio e o comandante superior so nomeados pelo centro. O alistamento entregue discrio do juiz eletivo, o juiz de paz, acompanhado de mais seis eleitores. Cabe tambm s cmaras distribuir os batalhes pelos municpios, marcar-lhes a parada, mobiliz-los, etc. Dessa contrafao do self-government americano no , porm, a ordem que sai, como no podia sair; mas, sim, a intranqilidade, a violncia, a desordem e, por fim, a anarquia. Entronizados nos cargos locais fortes pela enorme fora poltica que o Cdigo do Processo lhes d, os potentados territoriais renovam, como no II sculo, as suas tropelias e vinditas. Os nossos sertes mais uma vez se alastram do fogo das lutas de faces. Mais uma vez o sangue fratricida avermelha os nossos campos. impossvel deixeis de conhecer todos os excessos dos juzes de paz, diz um testemunho daquela poca de pavor e odiosidade. Abri a sua histria e vereis cada pgina manchada com os fatos mais monstruosos, filhos da ignorncia e da maldade, um luxo de arbitrariedades e perseguies contra os bons, inaudita proteo aos maus e porfiada guerra s autoridades. (11) Diante desses desmandos do localismo recrescente, o poder provincial primeiro, depois o poder central, alarmam-se. E a triturao dos caudilhos recomea.

IX

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Deslocando para o governo das provncias a maior parte das atribuies administrativas que deveriam caber ao centro, o Ato Adicional pe logicamente diante dos caudilhos, ensoberbecidos pelo Cdigo do Processo, o poder provincial. este quem toma, por isso, a iniciativa da represso. Neste sentido, em todos os atos do poder provincial at 1840 transparece a hostilidade fora pessoal dos caudilhos. assim que todos os cargos locais, que a excessiva municipalizao de 32 pe nas mos dos magnatas territoriais, so gradualmente incorporados ao domnio das atribuies provinciais: os cargos policiais, os da justia, os da fora pblica, os da administrao local, os da guarda nacional. O quadro dos oficiais da guarda nacional, por exemplo, composto por eleio local, segundo a legislao anterior, passa a ser preenchido por exclusiva nomeao provincial. o que se d em Minas, em So Paulo, em Pernambuco. Sobre as cmaras municipais, por outro lado, as assemblias provinciais, criadas pelo Ato Adicional, passam a exercer uma fiscalizao tutelar tamanha que, segundo os prprios adeptos da centralizao, como Uruguai, as asfixia e mata. Desde a nomeao dos funcionrios municipais e a fixao dos seus respectivos vencimentos s despesas facultativas e obrigatrias; desde a prestao de contas discriminao das fontes de receitas coisas at ento da incumbncia das cmaras locais , tudo isto j agora passa a depender da assemblia provincial. Onde, porm, a reao provincial contra a autonomia e o poder dos chefes locais desenha mais nitidamente os seus intuitos de sincretismo na vulgarizao do instituto dos prefeitos funcionrios da exclusiva nomeao do poder provincial. Estes prefeitos exercem as atribuies que cabem, em geral, aos presidentes de cmara. So uma espcie de maires. Em regra, acumulam essas funes de administrao municipal com as de chefe da policia local e as de magistrado criminal: Agentes dos presidentes diz Tavares Bastos administradores municipais, comissrios de policia, magistrados criminais nas localidades, essas quatro categorias de funes, teoricamente distintas, ns vamos encontr-las praticamente reunidas nas mos dos prefeitos, criaes espontneas do esprito provincial. (12) Essas criaes espontneas do esprito provincial surgem primeiramente em So Paulo. Pela lei provincial de 35 so institudos em cada vila ou cidade prefeitos de nomeao do governo e encarregados de executar as suas ordens: aqui, fiscalizando os empregados municipais; ali, organizando o comando da guarda nacional; ora prendendo os delinqentes; ora executando as posturas municipais, nomeando os fiscais das cmaras e assistindo-lhes s sesses. Outras provncias como Cear,

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Maranho, Pernambuco, Sergipe, Paraba, Alagoas, criam igualmente prefeitos, dando-lhes atribuies anlogas. De modo que, de 1834 a 1840, visvel, ao norte e ao sul do pas, o movimento de consolidao do poder provincial. Nas mos fortes deste enfeixam-se agora todos os cargos pblicos, postos pelo Cdigo do Processo nas mos dos grandes chefes locais. O juiz municipal, eleito pelas influncias locais, v limitadas as suas atribuies de policia. Os postos da guarda nacional, tambm eletivos, tornam-se de nomeao provincial, e a guarda cvica, ento sob a incumbncia das cmaras, entra na competncia dos prefeitos. Em relao economia interna das municipalidades, os prefeitos chamam a si no s a execuo das leis como a nomeao dos empregados duas atribuies em que o mandonismo local encontrava a base principal da sua fora e do seu prestigio. Em suma: expulsos da polcia, expulsos da fora pblica, expulsos do tesouro municipal, os caudilhos territoriais, triunfantes pelo Cdigo do Processo, recolhem-se, depois do Ato Adicional, vencidos, diante da reao tenaz do poder provincial. Essa absoro crescente dos municpios pela provncia, essa centralizao progressiva, longe de ser nociva, , aqui, benfica. E a hegemonia do poder pblico que se constitui, o sinal evidente da sua preponderncia sobre o poder domstico, o poder pessoal, o poder privado do indivduo, da famlia e do cl. X Essa onipotncia provincial que assim se levanta e domina no sistema das foras polticas do pas, depois de 34, ameaa, entretanto, seriamente a supremacia do poder nacional. Este sente que fogem de si, diante dessa poderosa entidade local, que o defronta, a autoridade, o prestgio e a ascendncia, que deve ter no pas. Os grandes construtores polticos da nossa nacionalidade, os verdadeiros fundadores do poder civil, procuram sempre, como o objetivo supremo da sua poltica, consolidar e organizar a nao por meio do fortalecimento sistemtico da autoridade nacional. (13) Os apstolos do liberalismo nos do, ao contrrio, o municipalismo, o federalismo, a democracia como a ltima palavra do progresso poltico. O que as experincias do Cdigo do Processo e do Ato Adicional demonstram, entretanto, que essas instituies liberas --fecundssimas em outros clmas, servem aqui no democracia, liberdade e ao direito, mas apenas aos nossos instintos irredutveis de caudilhagem local, aos interesses centrfugos do provincialismo, disperso, incoerncia, dissociao, ao isolamento dos grandes patriarcas territoriais do perodo colonial. Esta , em suma, a tendncia incoercvel das nossas gentes do

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norte e do sul, todas as vezes que adquirem a liberdade da sua prpria direo. Realmente, o fato da consolidao do poder provincial pelo Ato Adicional no destri o caudilhismo. Em vez disso, esmagado no municpio, ele surge, mais temvel ainda, na provncia. Das liberdades do Cdigo do Processo nascem mirades de caudilhos locais. Das liberdades do Ato Adicional nasce um s e grande caudilho: o caudilho provincial, o chefe dos chefes da caudilhagem local. Hoje chama-lo-amos oligarca. Ento , poderosamente, o chefe provincial do partido conservador ou do partido liberal. Isto , o maioral dos chefes de cl da provncia; mas, nunca, o seu inimigo e debelador. Sob essa nova forma de caudilhagem, os prefeitos, mandatrios imediatos da oligarquia provincial, substituem, com perfeita exatido, nas localidades, os primitivos juzes eletivos, os antigos juzes de paz, do Cdigo de 32. Daqueles que partem agora as violncias, que deram a estes um lugar inconfundvel na histria do nosso facciosismo. Um prefeito tem espalhado tantos quantos oficiais de polcia ele quer, para saber o que se passa dentro e fora das casas. Adeus o segredo das nossas famlias! exclamam, em coro, as suas vtimas. Os prefeitos chamaram e corromperam os nossos escravos para dizerem tudo o que se faz e acrescentar o mais que no se faz, nem se diz! Com uma autoridade to absoluta, quem se julgar seguro, quem os poder ter mo? No havia segurana individual, nem de propriedade, nem de honra, nem de vida diz Perdigo Malheiro, descrevendo os efeitos do Ato Adicional. A ordem pblica e todos os direitos estavam em permanente perigo. (14) No perodo que vai de 35 a 40, essas oligarquias adquirem uma fora tal que embaraam seriamente a interferncia reguladora do centro na vida provincial. A medida que nos aproximamos de 40 os conflitos se multiplicam. Cresce o centrifugismo das provncias. Cada vez mais a Nao se divide em regies autnomas. Em traos seguros e fortes, o Visconde de Uruguai nos descreve a situao do poder nacional por essa poca, a fraqueza e a subalternidade do centro diante dessas possantes oligarquias locais, sadas do ventre do Ato Adicional: Sucedia diz ele vencer eleies uma das parcialidades em que estavam divididas as nossas provncias. A maioria da Assemblia Provincial era sua. Pois bem, montava o seu partido e, por exemplo, depois de nomeados para os empregos e postos da guarda nacional homens seus, fazia-os vitalcios. Amontoava obstculos para que o lado contrrio, para o futuro, no pudesse governar. Fazia juzes de paz seus e cmaras municipais suas. Essas autoridades apuravam os jurados e nomeavam indiretamente, por proposta, os juizes municipais, os de rfos e os

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promotores. Edificava-se assim um castelo inexpugnvel, no s para o lado contrrio, como para o governo central.(15) Nas provncias tem, certo, o poder central um funcionrio seu graduadssimo: o presidente. Este encontra, porm, obstrudos, por inteiro, todos os canais por onde seria possvel insinuar o seu prestgio: Se o presidente da provncia diz ainda Uruguai , delegado e nica autoridade administrativa nomeada pelo poder geral, no ia de acordo, estavam organizados os meios de uma vigorosa resistncia com aparncia de legalidade e, legalmente, insupervel. Recorria o governo nica arma que lhe fora deixada. Suspendia e mandava responsabilizar o empregado que no executava ou iludia as suas ordens, muitas vezes acintosamente e de acordo com a parcialidade a que pertencia. Esse era acusado pelo promotor, filho da eleio em que triunfara a mesma parcialidade. Era-lhe formada a culpa pelo juiz de paz do mesmo partido. Se por acaso era pronunciado, era julgado pelos jurados apurados pelo juiz de paz e pelo presidente da Cmara, eleitos pelo mesmo partido. (16) Esses fatos dizem perfeitamente da fraqueza do poder central diante das parcialidades provinciais at 1840. a mesma situao do poder colonial diante dos potentados paulistas e mineiros do II e III sculos. Ou do poder provincial diante dos caudilhos municipais, no intervalo de 32 a 35. Este estado de coisas e absolvies acintosas que se seguiam acabavam de desmoralizar a autoridade superior. Ou o governo central havia de passar pelas foras caudinas, nomeando o presidente que se queria, ou a luta se abria e tomava grandes propores. Da a origem de rebelies e sedies, que derramaram tanto sangue, exauriram os cofres do Estado e produziram tantos dios. XI Esses excessos de provincialismo vo enchendo de espanto os grandes polticos, mesmo os do campo liberal. Bernardo de Vasconcelos d no Parlamento, em formosa orao, o grito de alarma. Liberal convencido, recua, espantado com o efeito da sua prpria obra, e vai abrigar-se resolutamente sombra conservadora. Feij, outro liberal, aparentando condescender com o esprito federativo, j havia antes reagido contra esses excessos: quando na Regncia, com pulso bismarkiano, detm e evita, pela sua energia, a dissoluo total do poder central pela anarquia das provncias. Pensa-se como sair disso. Planeja-se uma reforma constitucional; mas prevalece o expediente de uma interpretao, elucidando convenientemente o texto do Ato Adicional. Essa interpretao, que vem em 1840, inspira-se num esprito

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vigorosamente centralista e uma criao genial de Bernardo dc Vasconcelos e do velho Uruguai. Evitando habilmente os perigos de uma reforma constitucional, esses dois grandes estadistas fundam definitivamente a supremacia do poder central. Realizando a mais admirvel obra de centralizao da nossa histria, matam o provincialismo e salvam a Nao. Pelo Ato Adicional, o centro de gravitao do governo provincial so as assemblias. Nelas se concentram quase todas as atribuies polticas e administrativas das provncias. Ora, pela Lei da lnterpretao, essas assemblias perdem os seus poderes mais eminentes. Pelo Ato Adicional, elas legislam sobre a policia em geral. Pela Lei da Interpretao, passam a legislar apenas sobre a polcia administrativa e municipal. Pelo Ato Adicional, elas legislam sobre criao e supresso de empregos pblicos, municipais e provinciais. Pela Lei da Interpretao, essa faculdade fica limitada; somente diz respeito ao nmero de empregados, sem alterao da sua natureza e atribuies. Estas quem as regula o poder central. Em suma, pela Lei da Interpretao, as oligarquias provinciais, que se haviam formado com o Ato Adicional, perdem as suas duas maiores foras: a burocracia e a policia. Depois, perdem a justia e as cmaras municipais. Mais tarde, a guarda nacional. Todas as suas armas. XII Essa reao centralizadora tem a sua cristalizao mais perfeita na reforma processual de 3 de dezembro de 1841. Com a lei interpretativa abre-se uma amplssima porta entrada do poder geral nos domnios da caudilhagem provincial e o poder geral os invade, de sbito, numa arrancada fulminante. Desaparecem os prefeitos, que so as mos de ferro do poder provincial. Tornam-se gerais as autoridades policiais. Igualmente, as autoridades judicirias. Sntese: todo o servio de preveno policial e da represso criminal se centraliza e passa para o governo nacional O Cdigo do Processo dera a um juiz faccioso, o juiz de paz, a policia local. Pela Lei da reforma, essa atribuio cabe aos delegados e subdelegados, nomeados exclusivamente pelo centro. O Cdigo do Processo dera ao mesmo juiz de paz a incumbncia da punio das contravenes e pequenos delitos; a de formar a culpa, a de prender os culpados. Pela Lei da reforma, essa incumbncia passa para a alada exclusiva de funcionrios da Coroa. O Cdigo do Processo dera aos poderes locais a faculdade de designarem o juiz municipal. Pela Lei da reforma, esse juiz passa a ser

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nomeado diretamente pelo centro. Por outro lado, o juiz de paz, nica autoridade que resta s provncias, desapossado das suas principais atribuies. Parte delas passa para os juzes municipais e parte para os delegados de polcia todos dependentes do poder central. Nesse ponto, a centralizao chega a tornar-se excessiva. Os suplentes de juzes municipais e de delegados de polcia, que eram, segundo o Cdigo de Processo, de origem popular, escolhidos nas eleies paroquiais, so, agora, depois da Lei da reforma, da escolha do centro. Os prprios inspetores de quarteiro, escolhem-nos os delegados de policia funcionrios diretos do poder central. O poder central passa a exercer, assim, depois da Lei da reforma, sobre as autoridades judicirias e policiais das provncias, uma ao absoluta e incontrastvel. O regime das cadeias, dos xadrezes, das prises em geral fica tambm, de todo em todo, sob a competncia do centro; at a nomeao dos carcereiros depende dele! Demais, o poder central reserva tambm para si a faculdade de anular as eleies de juzes de paz e vereadores. Nem esses restos do poder provincial e local escapam vigilncia e autoridade do centro! Na vida administrativa das cmaras municipais, a interferncia do centro tambm maior. Fica dependente da vontade do presidente representante do centro nas provncias a nomeao de um guarda de cemitrio. O presidente pode reintegrar um empregado demitido pela cmara. Desta, portanto, a autonomia nula. Em 1850, a guarda nacional se incorpora tambm ao poder central. Dele passam a depender o comandante e a oficialidade, bem como a organizao do alistamento. Equivale dizer que, da por diante, o poder central enfeixa em suas mos a policia e a guarda cvica: Genemalssimo da policia exclama Tavares Bastos o Ministro da Justia ficou sendo tambm da guarda nacional. So dois exrcitos que marcham ao sinal de comando. A conquista infalvel: eis as cmaras unnimes de 1850! Esse formidvel poder se faz, com o correr dos tempos, de mais em mais absorvente. Por todas as provncias, por todas as comarcas, por todos os termos, por todas as parquias, ele espalha os contingentes das nossas foras armadas. Ou, como diz o mesmo Tavares Bastos, dissolve o exrcito em destacamentos. uma compresso poderosa e sistemtica, contra que no h caudilho local, ou oligarquia provincial, que se levante. Sobre eles age agora, com o seu enorme poder militar e policial, a autoridade central e debela-os. Em 1842, os potentados mineiros e paulistas e, em 1848, os de Pernambuco se revoltam; mas, uns e outros a metralha do Exrcito os dizima e varre. So estes, alis, os ltimos protestos, as ltimas reaes do es-

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prito provincial contra a ascendncia do poder central. Este, depois de 1850, estende por todos os recantos do pas, do Norte ao Sul, dos litorais aos sertes, com o seu prestgio e a sua disciplina, o imprio da sua soberania avassaladora.

XIII

Ns, hoje, no pensamos em celebrar a paz que existe no interior dos Estados. O que os romanos chamavam a paz o que ns hoje chamamos o imprio do direito, a manuteno da ordem pblica. So estas as palavras de Laurent, falando de pax romana sob os Augustos. Entre ns, essa paz interior, esse imprio do direito, essa ordem pblica, mantida e difundida por todo o pas, a obra excelente e suprema do II Imprio, como a pax romana foi a do sculo dos augustos. nesse perodo da histria nacional que a autoridade pblica se revela na sua plena eficincia: acatada, considerada, obedecida, cheia de prestgio e ascendncia. O tumulto antigo, a antiga contumcia dos potentados, o banditismo antigo, tudo est abatido e extinto. O permetro da eficincia disciplinar do poder, o mbito geogrfico da legalidade amplia-se largamente pelos sertes, principalmente nas zonas meridionais. Os centros clssicos de turbulncia, comprimidos pelo maquinismo possante da centralizao de 41, esto tranqilos e obedientes. S, nos altos sertes, as caatingas bravas do Itapicuru e do Parnaba ou os vastos gerais do So Francisco ainda estremecem com o estrpito do tropel do banditismo indomvel. Tolhida nessa direo pela impenetrabiidade sertaneja, a expanso territorial da autoridade pblica durante o IV sculo se faz a difcil e penosamente. O poder monrquico no consegue integrar na sua rea de legalidade efetiva essa regio calcinada e spera, onde vagueiam impunes as hordas cangaceiras. Hoje, ainda, ela forma o limbo de anarquia da nossa civilizao, a sua larga ourela de turbulncia e ilegalidade. NOTAS (1) Washington Lus A provncia de So Paulo, pg. 104 (2) V. Felisbelo Freire Os Portugueses no Brasil, pg. 199. (3) V. Teixeira Coelho obr. cit., pags. 345 e segs. (4) Saint-Hilaire Voyage Rio Grand du Sud, pg. 178. (5)V. Felcio dos Santos Memrias sobre o Distrito Diamantino. (6) V. Alberto Lamego obr. cit., pg. 226. (7) Em Minas, por essa poca, o poder militar da autoridade tamanho que

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um cronista do princpio do IV sculo, Diogo Pereira Ribeiro de Vasconcelos, chega a achar demasiado: Se uma capitania do centro despovoada, como adiante se dir, pode sofrer vinte e seis regimentos milicianos, sem detrimento da agricultura, minerao e mais misteres, questo a decidir-se pelos polticos (Descrio da Capitania de Minas Gerais, 1806, in Rev. do Arquivo Pblico Mineiro 1891). V. tambm Toledo Piza O Militarismo em So Paulo (Revista do Instituto Histrico de So Paulo, IV, pg. 296). (8)Saint-Hilaire Voyage au Distriti Diamantin. (9) Em cada um dos termos da capitania existe um capito-mor de ordenanas. Os termos dividem-se em diferentes distritos, cada um dos quais tem a sua companhia de ordenanas com capito comandante, alferes-ajudante, sargentos e cabos Diogo Pereira R. de Vasconcelos Descrio da Capitania de Minas Gerais, 1806 (in Rev. do Arquivo Pblico Mineiro, 1901, pg. 845). (10) V. cap. XI: Os Grandes Caudilhos Territoriais e a Anarquia Colonial. (11) V. Relatrio do Presidente da Provncia do Maranho, Vicente Toms Peres de Figueiredo Camargo, em maro de 1838, Assemblia provincial (in Gonalves Magalhes Memria sobre a Revoluo do Maranho); e tambm Joo Brgido Histria do Cariri. (12)Tavares Bastos A Provncia. (13)V. cap. XIX: Funo Poltica das Populaes do Centro-Sul (14)De um jornal maranhense, O Bentevi (in Gonalves Magalhes, obr. cit.). (15) Visconde de Uruguai Direito Administrativo, II, pg. 216. (16)Visconde de Uruguai Direito Administrativo, II, pg. 217.

2. O idealismo dos constitucionalistas brasileiros Nota introdutria do editor O livro O idealismo na Constituio, publicado em 1927 (mas, segundo ao autor, concludo em 1924), trata de mostrar que a elite da Primeira Repblica abandonou o realismo dos capites gerais e dos homens que fizeram o Segundo Reinado; sonhando a liberdade e a democracia no Brasil, regridiram s posies dos que sonharam com a Independncia e os da Constituinte Imperial, os do 7 de abril, os da reao liberfal de 68, os do Manifesto de 70, os da Constituinte Republicana. Enquadram-se na categoria que Joaquim Nabuco denominaria de poltica silogstica, assim por ele definida: uma pura arte de construo no vcuo; a base so as

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teses e no os fatos; o material, idias e no homens; a situao, o mundo e no o pas; os habitantes, as geraes futuras e no as atuais. Parece ao autor que, ao contrrio daqueles espritos, os cento e tantos anos de experincia democrtica no Brasil tm um sentido muito diverso valem como uma mina de ouro, uma mina de valor inestimvel. Prossegue Oliveira Viana: Esta `realidade nacionnal nos ensina muitas coisas. Entre as muitas coisas ensinadas est a de que, se em todos os tempos, o problema da democracia no Brasil tem sido mal posto porque tem sido posto maneira inglesa, maneira francesa; maneira americana; mas no maneira brasileira. Nos textos adiante transcritos, concludos em 1924, segundo se referiu, ver-se- que Oliveira Viana no vislumbra a possibilidade de alcanarmos a situao experimentada ali onde o partido poltico foi capaz de aglutinar determinado ncelo de interesses. Subjacente a esse raciocnio encontra-se o reconhecimento de que a representao poltica de interesses. Contudo, segundo afirma, a elite no encontrou o modo de organiz-los e nem se dispe a sugerir a maneira adequada de faz-lo. Pouco mais tarde, em 1926, tem lugar a reviso da Constituio de 1891, iniciativa que vinha sendo postergada. A guerra civil no Rio Grande do Sul, poucos anos antes, forou o governo federal a por fim autonomia da Repblica posistivista ali instaurada. A reviso visou basicamente enquadrar aquele estado. Termina o ciclo das reeleies de Borges de Medeiros e emerge um novo personagem, que iria marcar a subsequente histria republicana: Getlio Vargas. Insatisfeito com o resultado, Oliveira Viana ir redigir alguns ensaios com o propsito, sobretudo, de lembrar o carter realista das propostas de Alberto Torres que, a seu ver, deveriam ter sido a referncia do processo de reviso constitucional. Textos de Oliveira Viana O idealismo da Constituio (1924; publicado em 1927)
CAPTULO VIII

OPINIAO PBLICA E GOVERNO

H tempos, um movimento grevista dos mineiros ingleses nos deixou ver, no segredo das suas molas interiores, o mecanismo da opinio inglesa dessa opinio que tem sido, h cem anos, o embeleco dos nossos chamados espritos liberais. Ele mostrou que o fundamento principal da opinio britnica est no esprito de cooperao e na solidariedade das classes. Elas que do opinio popular britnica o seu carter propriamente democrtico, isto , o seu poder coercitivo sobre os

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detentores eventuais dos aparelhos do governo. Mesmo sem a revelao das urnas, mesmo sem o voto, um grupo poderoso de interesses, fortemente congregados, representando uma massa de quase cinco milhes de homens, conseguiu pela fora exclusiva da sua solidariedade impor a sua opinio ao poder organizado. Donde se pode concluir que o voto no condio essencial para que a opinio popular se possa manifestar e -- o que mais -- impor-se ou fazer-se ouvida e atendida. Eu avanarei mesmo que -- no seria absurdo imagina-se a possibilidade de uma perfeita democracia funcionando sem eleies... Os nossos polticos e publicistas, em grande maioria, parece que no pensam assim. Para eles tudo numa democracia reside no voto, depende do voto, resolve-se no voto. H cem anos, no tm feito outra coisa seno organizar o voto, preparar o voto e... corromper o voto. So votmanos, votlatras e votparos. Todas as vezes que pensam no problema da democracia, a primeira idia que lhes acode o voto (e parece que no lhes acode mais nada). Dentro da cabea de cada um, h sempre, em estado hibernante, esperando o momento para brotar a semente ou a gmula de um sistemazinho eleitoral. Cada um tem o seu chocadinho, mimadinho, tratadinho. de v-los, bracejantes, ardentes, gritarem a plenos pulmes; Organizemos o Voto! Saneemos o voto! Moralizemos o voto! E ficam nisto, e limitam-se a isto, e no saem disto. Entretanto, nenhum deles se lembra de gritar a palavra justa, a palavra verdadeira, aquilo que devia ser gritado aos quatro cantos do pas: Organizemos a opinio! Porque isto que o essencial. Democracia o governo da opinio. Ora, no preciso gnio para reconhecermos que o voto apenas uma forma por que a opinio do povo se revela e se impe ao Poder; mas, no a forma nica, e nem sempre a melhor forma, ou a forma mais eficiente. H muitas outras modalidades de expresso da opinio popular, isto , muitos outros meios pelos quais a opinio popular se mostra capaz de levar o Poder a obedec-la. Na Inglaterra, grande nmero de reformas so realizadas sem nenhuma prvia manifestao eleitoral, apenas por simples ao compressiva, exercida pela opinio pblica sobre o Parlamento. Em nossa histria temos tambm belos exemplos disto. Direi mesmo que os nossos maiores movimentos da opinio como o movimento abolicionista, por exemplo fizeram a sua carreira e impuseram-se ao Poder extra-eleitoralmente. Quero dizer: fora da manifestao das urnas, independentemente delas. Realmente, o triunfo do movimento abolicionista foi um legtimo triunfo da opinio pblica; mas esta opinio pblica triunfou, no porque, por meio de famosa manifestao das urnas, elegesse

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expressamente uma cmara abolicionista e, sim, porque, no espao que medeia entre 84 (fracasso do projeto Dantas) e 88 (advento do gabinete Joo Alfredo), conseguiu fazer com que um Parlamento hostil idia abolicionista se visse moral e politicamente coagido a tornar-se um Parlamento favorvel idia abolicionista. Foi este, por certo, em nossa histria, o mais belo caso daquilo que os polticos ingleses chamam a pressure from without, a presso vinda do povo, a fora coercitiva da opinio popular, obrigando os detentores do Poder a obedec-la. Democracia isto. Como se v, ela pode perfeitamente realizar-se sem eleies e mesmo sem eleitores. Eleies e eleitores no so coisas principais numa democracia; so meios para atingir um fim, e no so nem o meio nico, nem o melhor dos meios. O que principal numa democracia a existncia de uma opinio organizada. CAPTULO IX O PODER DA OPINIO E AS FONTES DA

OPINIO
O principal numa democracia j o disse em captulos anteriores a existncia de uma opinio organizada, de que o voto seja apenas uma manifestao espaada: peridica e no principal. O modo principal, mais significativo, mais eficiente, de manifestao da opinio organizada essa sorte de presso moral exercida pelas agitaes populares, quando racionalmente conduzidas. o caso da campanha abolicionista, em que vimos a opinio do povo dominar a opinio do Parlamento pela fora exclusiva de uma presso moral e no por meio de qualquer manifestao eleitoral. Outros citam tambm, como exemplo desta presso popular, o movimento da Independncia, o 7 de Abril, a Maioridade, a Federao e a Repblica. No sei se seria muito exato considerarmos puras vitrias da opinio a Repblica e a Federao mas o 7 de Abril e a Independncia podem ser considerados como tais, apesar das aparncias militaristas do primeiro. Poderamos citar outro exemplo, este ainda recente, do poder compressivo da opinio: a nossa entrada na grande guerra. O nosso governo estava recalcitrante em avanar este passo. Houve, porm, um largo movimento da opinio em favor da nossa participao. Os jornais alliadfilos, que eram quase toda a nossa imprensa, exploravam com admirvel insistncia esse fundo nativo de simpatia, que temos pela Frana. Por fim, deu-se a interveno de Rui, com a sua eloqncia e a sua dialtica e isto nos acabou por impelir decisivamente para o lado da velha nao

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latina e dos seus aliados. O governo teve que ceder a esta presso poderosa da opinio pblica e a poltica da neutralidade, encarnada em Lauro Mlier, cedeu o lugar poltica da guerra, encarnada em Nilo Peanha. E um fato de ontem; mas toda a nossa histria poltica est cheia de fatos iguais. Eu tiro ento de tudo isto uma concluso muito diferente do juzo que todos costumamos fazer das relaes entre a opinio e o governo em nosso pas. Este juzo corrente de que os nossos governos andam sempre divorciados da opinio. Ora, eu vejo justamente o contrario disto: os nossos governos (e, quando digo os nossos governos, entendo o longo perodo da nossa histria independente) se tm mostrado de uma extrema sensibilidade s manifestaes da opinio. H apenas uma condio a estabelecer: que essa sensibilidade opinio s se verifica quando esta opinio se revela de uma maneira realmente popular, atravs das suas fontes legtimas. Escrevo fontes legitimas e o fao de propsito; porque o centro da questo est a. No Brasil, s existem at agora, para a opinio publica, duas fontes de jacto contnuo a imprensa e os partidos polticos. Todas as outras so de jacto intermitente, atuando, s vezes, com intervalos enormes. Em boa verdade, a simplicidade ainda maior; podemos dizer que s ha, realmente, uma fonte da opinio: a dos partidos polticos; porque a imprensa antes uma expresso da opinio dos partidos do que uma fonte independente e prpria. Ora, os partidos manifestam a sua opinio de duas formas: pelas maiorias e minorias legislativas e pela imprensa governista e oposicionista. Neste mecanismo simplicssimo est contido todo o nosso sistema de fontes da opinio, da espcie jacto continuo. Todo o dinamismo, por assim dizer quotidiano, da nossa democracia vem da e s excepcionalmente e extraordinariamente vem de outras fontes. Deste sistema de fontes da opinio, eu afasto, para argumentar, as maiorias parlamentares e a imprensa governista porque ambas, representando o pensamento dos governos, no figuram como agentes modificadores deste pensamento. Ficam em campo apenas estes dois elementos: a imprensa oposicionista e as minorias parlamentares Estas que passam a representar ento a opinio do povo e so elas que foram por dobrar sua feio o pensamento dos governos. Conseguem? No. Por que? Porque, aos olhos dos governos, no so fontes legtimas da opinio e sim fontes suspeitas, inspiradas nas animosidades e nos dios partidrios. Os governos tm razo em pensar assim? No me compete verific-lo. O que sei que eles pensam assim e, por isso mesmo, a estas revelaes da opinio eles no se julgam no dever de atend-las, para estas a sua insensibilidade manifesta; no h neg-lo.

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Todas as vezes, porm, que a estes movimentos da opinio, de carter estritamente partidrio, ajuntam-se outros movimentos da opinio, vindos de outros campos da vida social ou pblica, os nossos governos tornam-se, ao contrrio, de uma extrema sensibilidade presso popular e cedem fcil e rapidamente, como j vimos. Ora, eis a. O grande mal da nossa democracia est justamente nisto, est em que todas essas fontes da opinio popular, de carter no partidrio, agem sempre com uma feio intermitente, descontinua, irregular, excepcional. E todo o problema est em torn-las permanentes. Quero dizer: em torn-las fontes de jacto contnuo. 3. Os anos trinta Nota introdutpria do editor Oliveira Viana no nos deixou um balano seja dos agitados anos que antecederam a 10 de novembro de 1937 seja os que lhe seguiram, ainda sob Vargas: o Estado Novo. Suponho que diante de uma interveno centralizadora do Estado, que era justamente a sua receita, se assim se pode dizer --j que tinha plena conscincia da dificuldade de serem promovidas mudanas substanciais na sociedade --, h de ter verificado que disso no resultou a estabilizao do pas. Talvez por essa razo, no ciclo subsequente ao fim do Estado Novo voltaria ao estudo da sociedade, do ngulo de sua evoluo econmica. No incio dessa investigao a hiptese era a de que o Brasil seria um pas capitalista. Dando-se conta do equvoco, desistiu de tal pesquisa e sequer se deu ao trabalho de editar o texto resultante, divulgado muito mais tarde. Como teremos oportunidade de referir, as Instituies polticas brasileiras no seriam a sua ltima palavra, figurando como marco decisivo da sociologia brasileira pelas razes que indicarei adiante. Sob o Estado Novo, Oliveira Viana ocupou-se sobretudo de questes relacionadas ao direito do trabalho e afins. Deve ter-lhe absorvido, igualmente, as providncias requeridas para dar ao Tribunal de Contas as dimenses que lhe atribuia, no que era apoiado por Vargas. Na reedio do livro que havia publicado em 1930 Problemas de poltica objetiva insere um texto de 1932, correspondente a uma proposta de reviso constitucional, solicitada pelos tenentes e que no seria considerada. Pareceu-lhe, como indica, que no agradou. Na segunda edio de O idealismo da Constituio (1939) insere textos acerca de um aspecto do Estado Novo que, segundo entende, preencheria uma lacuna existente no modelo de governo representativo vigente na Repblica Velha. Corresponde, na verdade, tentativa de Vargas, na ditadura que implantou no pas, depois de 37, de reduzir os problemas

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polticos a questies de ordem tcnica. Nisto alis residiria uma das modernizaes que introduziu no castilhismo, que era de fato a doutrina poltica em que se inspirou para conceber aquele regime. Os textos mencionados so transcritos a seguir. Textos de Oliveira Viana

Problemas de poltica objetiva Segunda edio, 1947 PROGRAMA DE REVISO DA CONSTITUIO FEDERAL DE 1891 Este programa de reviso da Constituio de 91 elaborei-o atendendo a um apelo do ento Capito Juarez Tvora, em 1932, no me lembro bem a data. Os militares que haviam feito a revoluo de 30 e formavam a maioria dos scios do Clube 3 de Outubro haviam subido ao poder com a sada do Ministro Maurcio Cardoso, da Pasta da Justia, que fora acompanhado neste gesto pelo seu colega Lindolfo Color, da Pasta do Trabalho. Estes militares formavam o grupo dos chamados tenentes, e, com o rompimento de Maurcio e Color, foram chamados pelo chefe do Governo Provisrio, o Sr. Getlio Vargas, de quem receberam todo o prestgio possvel e postos na administrao do pas. Tvora, por intermdio de um amigo comum (Alcides Gentil), incumbiu-me, no sei se por sua prpria conta ou por delegao dos seus companheiros, de elaborar um programa de ao, que o que dou agora publicidade. Minha impresso que no agradou... Muita coisa, porm, nela sugerido, como se ver, foi realizada, ou na Constituio de 34, ou na Constituio de 37, ou na Constituio de 46, que nos rege como se ver das notas feitas ao fim deste adendo pelo meu colega do Tribunal de Contas, Ministro Ruben Rosa. I Comeo proclamando a minha crena na lentido com que se processa a evoluo das sociedades. Reconheo que h uma ordem natural para elas; que o poder de transformao desta ordem natural, por ao da vontade consciente dos legisladores, muito reduzido; que ser preciso, pois, levar em conta, na elaborao da nova Constituio, a fora quase sempre incoercvel e incompreensvel dos antecedentes histricos, representados em nossa nacionalidade pelo conjunto de tendncias, tradies, costumes, sentimentos, crenas elaborados em quatrocentos anos de evoluo e que no podem ser eliminados de sbito, por um golpe de

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decreto ou por um cdigo constitucional. Por isso, o meu pensamento poltico contrrio a modificaes de carter radical da nossa estrutura social, a inovaes muito acentuadas no nosso sistema de leis civis e somente aceitarei como pontos de reviso, aquelas modificaes que, embora latentes, j atingiram ao estado de maturidade na conscincia coletiva. No trabalho da reforma constitucional, penso que se deve tomar para ponto de partida a Constituio de 24 de fevereiro de 1891, visando objetivos que so os mesmos que procuram atingir os revisionistas atuais. Justamente por ter sido a Constituio sob a qual o pas esteve durante quarenta anos, que ela me parece ser o melhor ponto de referncia para se ajuizar das reformas que devem ser propostas. Considerando que o problema da reviso, antes de ser um problema de tcnica jurdica, um problema de Cincia poltica, o meu pensamento que, para esta fase preliminar da determinao dos pontos de reviso, se deve avocar a colaborao de todas as competncias tcnicas nos vrios domnios das cincias sociais e polticas, naqueles pontos que interessam organizao nacional. No tenho simpatia pelos velhos mtodos de poltica construtiva, que faziam das Constituies um conjunto de normas abstratas sem objetivao possvel, obtidas dedutivamente de noes preconcebidas, a que chamavam princpios (princpio federativo, princpio de separao, princpio de autonomia local, etc.), muitos dos quais no significam, em geral, outra coisa seno formas de subordinao intelectual a pontos de vista estrangeiros, sem correspondncia com a nossa realidade nacional, e alguns dos quais hoje j abandonados ou modificados nos prprios pases de origem. Liberto destes preconceitos ou, pelo menos, no me preocupando com eles, procuro orientar o meu pensamento revisionista segundo mtodos objetivos, de observao e induo, s levando em conta a nossa realidade presente, esclarecida pelos nossos cem anos de experincias constitucionais e polticas. Considero a nova Constituio apenas um novo sistema de meios com que espero possa a nao atingir os mesmos altos fins (ideais) de liberdade, igualdade e democracia no atingidos pelo sistema de meios da velha Constituio do Imprio e, muito menos, pelo sistema de meios da atual Constituio Republicana. II Em relao ao regime federativo, julgo sem valor a clusula constitucional de que a Constituinte no pode modificar a forma federativa do governo nacional; porque no compreendo que as geraes de 91 pudessem vincular a uma forma de governo as geraes que lhes sucederam e, muito menos, a de agora, distante dela quase meio sculo.

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No que eu seja contra a organizao descentralizada, que o regime federativo implica; mas, no a posso aceitar com a latitude que esta organizao apresenta na Constituio atual porque me parece seria fechar os olhos evidncia, desconhecer os inconvenientes que este regime tem trazido para administrao e governo do pas. No reconheo fora no argumento dos que alegam, a favor da descentralizao federativa, o imperativo da nossa extenso territorial e isto: a) porque reagir --com fim de consolidar e preservar a unidade nacional, contra a desagregao imposta pela ao dispersiva dos fatores geogrficos-- justamente a tarefa suprema de qualquer governo central, a sua obra realmente poltica de construo da nacionalidade; b) porque os pontos de reviso, pelos quais propugno, no significam um retorno antiga centralizao imperial, asfixiante e tanto mais nociva quanto ramos ento, como ainda somos hoje, um pas de circulao desorganizada e deficiente; significam, sim, a modelagem da estrutura poltica do pas sobre bases de um regime prudente de desconcentrao organizada. Este regime consegue conciliar os dois grandes interesses, assegurando aos Estados a gesto dos seus interesses peculiares pelo seus rgos locais e Unio os da sua supremacia poltica, como fora que de coordenao, orientao e governo da coletividade nacional. Considero assim o Estado Federativo um caso especial de descentralizao. Nego, portanto, em teoria, quaisquer direitos privativos dos Estados em face da Unio e lhes reconheo apenas os que a Unio lhes concede para o fim de melhor gesto dos interesses locais. Transformo, pois, o antigo conceito da --federao de Estados-- no conceito mais racional de uma organizao descentralizada do pas. Da a concluso de que nenhum Estado autorizado a invocar os direitos da sua autonomia ou a defesa de um interesse local para obstar que um interesse de carter geral ou nacional se possa realizar dentro do seu territrio. Nenhum Estado, como nenhum cidado e nenhuma classe, tem direitos contra a coletividade nacional: no h direitos contra a Nao --e a concordncia com o interesse desta que d legitimidade ao interesse do Estado, da classe ou do cidado.

III Definido assim o meu modo de compreender a capacidade autonmica dos Estados, , portanto, lgica a concluso a que chego, de que s deve ter direito de administrar este ou aquele interesse, ou mesmo a

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totalidade dos seus interesses locais, aqueles Estados que tiverem capacidade pecuniria para isto. Em face do que estabelece no seu artigo 5, a atual Constituio --de que os Estados devem prover s suas expensas as necessidades do seu governo e administrao-- penso, fiel a esta concepo nacional do interesse pblico, que aqueles Estados que, pela carncia de elites organizadas, pela extrema disperso da sua populao, pelo carter rudimentar da sua economia rural e industrial, pela deficincia da sua capacidade tributria, se revelaram sem possibilidades para encontrar, dentro das suas fontes normais de receita, recursos oramentrios na medida de atender, de um modo eficiente, ao custeio dos servios mais elementares da administrao pblica, devem ficar logicamente fora da categoria de Estado. Neste caso dever da Unio --no interesse das prprias populaes daqueles Estados-- intervir com os suprimentos do seu tesouro para dar a estes brasileiros os mesmos direitos, vantagens e servios dos demais brasileiros. Penso tambm que este suprimento financeiro da Unio deve arrastar implicitamente o direito da Unio de intervir (1), ou controlando, ou avocando para si o servio, ou mesmo caando ao Estado, por tempo indeterminado, a regalia autonmica. Outra concluso s se explicaria em povos cujo tipo federativo tivesse o carter de pacto entre Estados --e no de descentralizao organizada, como deve ser o caso do nosso.

IV Considerando que, no conjunto dos poderes polticos criados pela nossa organizao constitucional, nos falta um poder poltico vitalcio, eu ousaria propor a criao de um novo rgo da soberania nacional: o Conselho Nacional- (2) como instituio de controle e coordenao dos outros poderes e dos interesses gerais, dotado de funes deliberativas, consultivas e judicirias, que sero especificadas na Constituio. Entre as suas atribuies e faculdades devero estar estas: a) resolver sobre a interveno do governo federal nos Estados, o prazo e a extenso dos poderes desta interveno; b) direito de veto a certos atos emanados dos outros poderes polticos; c) competncia para resolver os conflitos entre os diversos poderes da Unio e dos Estados; d) opinar sobre projetos de lei, partidos ou da Cmara Federal ou do Poder Executivo; e) julgar os membros do Supremo Tribunal Federal e os demais membros da magistratura; f) controle, com direito de veto, sobre a proposta da Cmara

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Federal relativa fixao dos subsdios dos deputados federais e do presidente da Repblica; g) competncia para determinar o nmero de deputados que devem compor a Cmara Federal e o critrio da sua distribuio por Estados. Este Conselho ser composto de 15 a 21 membros, escolhidos entre as personalidades mais eminentes do pas, que se hajam feito notveis nos vrios domnios do conhecimento, especialmente nas cincias morais e polticas. Sero eleitos por um corpo selecionado de eleitores, composto: a) dos membros do Conselho Nacional; b) dos membros do Tribunal de Contas Federal; e) dos membros do Supremo Tribunal; d) de tantos membros da Cmara Federal quantos forem os Estados. Uma lei ordinria determinar as condies de elegibilidade para o Conselho Nacional.Os expresidentes da Repblica, cuja gesto Financeira haja sido aprovada pelo Tribunal de Contas e que no hajam infringido, a juzo do Supremo Tribunal, nenhum dispositivo da Lei de Responsabilidade, sero considerados membros natos do Conselho Nacional e ingressaro nele independentemente de eleio. O nmero de membros do Conselho Nacional no poder exceder de 21, excludos deste nmero os expresidentes da Repblica.

v Consciente da gravidade do problema que , em nosso pas, a tomada de contas dos gestores de dinheiros pblicos, julgo que se faz necessria uma reforma na instituio dos Tribunais de Contas, tornandoos, no apenas na Unio, como nos Estados (3), rgos autnomos, cujos membros, assegurados na sua independncia pela vitalicidade, pela inamovibilidade e pela irredutibilidade dos vencimentos, exeram atribuies administrativas, consultivas e contenciosas tais que os tornem uma fora de controle efetivo e eficaz da economia tributria e na execuo aos oramentos da Unio (4), dos Estados e dos Municpios. Estes Tribunais exercero na Unio e nos Estados, alm de outras atribuies que lhes sero conferidas: a) um controle de gesto, relativo execuo das leis oramentrias, exercido pela tomada de contas dos presidentes da Repblica, dos presidentes de Estado e dos prefeitos municipais. Este controle caber, quanto ao oramento federal, ao Tribunal de Contas Federal, e, quanto aos oramentos estaduais e municipais, aos Tribunais de Contas Estaduais; b)um controle de oportunidade, exercido pelos Tribunais de

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Contas Estaduais sobre os oramentos dos municpios e dos Estados, com direito de veto em relao matria tributria, se o tributo criado inquo, excessivo ou antieconmico; c) ainda um controle de oportunidade, tambm exercido pelos Tribunais de Contas dos Estados, pela faculdade de autorizar ou no os emprstimos internos dos Estados e dos municpios (5). Os emprstimos externos destes e daqueles, como os da Unio, sero autorizados pelo Conselho Nacional, mediante parecer do Tribunal de Contas Federal. O meu pensamento de que o controle financeiro da Unio sobre os Estados no deve ir alm da autorizao para os emprstimos externos, deixando a fiscalizao dos oramentos dos Estados aos seus prprios Tribunais de Contas, assegurados em todas as suas condies de independncia. Os membros dos Tribunais de Contas estaduais sero escolhidos pelo presidente do Estado, pelo presidente do Tribunal de Contas e pelo presidente do Conselho Consultivo Estadual, reunidos em comisso.

VI Confesso que no tenho o culto do Parlamento. No julgo que ele seja a expresso mais legtima da opinio e da vontade do povo, porque reconheo, em nossa sociedade, outras fontes de opinio, to autorizadas quanto ele; nem tambm o julgo que deva ser o centro do sistema constitucional. Entretanto, acho que preciso atender ao sentimento das massas populares e das elites, que ainda continuam a consider-lo a expresso simblica da liberdade poltica. Proponho, por isso: a) que se conserve a Cmara Federal, mais ou menos com as atribuies que tem hoje; extinguindo-se, porm, o Senado, cujas funes passam a ser preenchidas, ou pela Cmara Federal, ou pelo Conselho Nacional; b) que seja proibida a reeleio de deputados federais, estendendo-se esta proibio aos deputados estaduais; c) que se estabelea na Constituio prescries, reguladas por lei ordinria, sobre as incompatibilidades entre os que exercem cargos de eleio ou de nomeao, de maneira a coibir o revezamento dos postos eletivos e os males do nepotismo; d) que a fixao dos subsdios, quanto aos membros da Cmara Federal, seja da competncia do Conselho Nacional, mediante proposta da Cmara Federal e, quanto aos membros das Assemblias Estaduais,

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da competncia dos Tribunais de Contas Estaduais, mediante proposta das Assemblias.

VII Considerando a justia uma funo eminentemente nacional julgo que a dualidade da magistratura representa, nos Estados de tipo federado, uma concepo primitiva, de que a maioria deles tende a se afastar no sentido de uma concepo nacional e autoritria da justia. Entre ns, essa dualidade foi, como sabido, uma soluo de emergncia, por fora de circunstncias ento ponderveis, mas que no tem absolutamente mais nenhuma razo de ser no momento presente; de modo que esta dupla magistratura no tem nenhum fundamento nas nossas tradies histricas, nem justificao aceitvel perante as condies da nossa cultura cvica. Por isso, no reconhecendo aos Estados direito a uma magistratura prpria, propugno, como ponto fundamental da reviso constitucional, sobre o qual no se permitiria a menor transao: a) a unificao da justia e do processo (7) tornando uma e outra da competncia da Unio; concedendo-se aos Estados apenas poderes regulamentares, no sentido de uma melhor adaptao da legislao processual s condies locais respectivas; b) a faculdade, atribuda ao Supremo Tribunal de, por provao do governo federal ou estadual, ou de tribunais regionais, ou de qualquer Instituto da Ordem dos Advogados do pas, declarar, de maneira genrica (8) e com fora obrigatria, a inconstitucionalidade das leis federais ou estaduais, ou a nulidade de quaisquer atos dos poderes federais, estaduais ou municipais; e) a amovibilidade compulsria dos magistrados, regulada por lei e determinada pelo Supremo Tribunal. Os magistrados do termo ou de comarca serviro por prazo prefixado em lei, findo o qual sero automaticamente removidos para outro termo ou comarca; d) constituio de tribunais regionais (9).

VIII Uma das causas mais srias dos nossos desacertos administrativos, da nossa desorientao na gesto dos negcios pblicos, dos programas de governo fora das necessidades e convenincias fundamentais de coletividade, est no preconceito de oniscincia que os nossos homens de governo, pelo s fato da sua investidura nos cargos, a si

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mesmo se atribuem em relao ao conhecimento dos negcios pblicos e dos interesses coletivos. Donde resulta que a soluo dos mltiplos problemas da administrao pblica, econmicos, sociais, culturais e jurdicos, extremamente complexos, se faz habitualmente por simples inspirao, por cincia infusa, ou por mera leitura de gabinete. No intuito de corrigir os malefcios produzidos por esta convico generalizada das nossas elites governamentais proponho, na nova Constituio, a instituio dos Conselhos Tcnicos (10) como rgos de Consulta obrigatria (11) junto administrao federal, como junto s administraes estaduais e municipais, organizados de forma a atender s condies da representao dos interesses das classes e de independncia em face dos rgos consultantes. IX Sou dos que no aceitam o regime parlamentar sob quaisquer das suas modalidades existentes (11), porque estou perfeitamente consciente do seu fracasso na generalidade dos pases que o adotaram; conservo-me, pois, fiel organizao presidencialista, como a mais consentnea com a necessidade de um Poder Executivo forte (12), numa nao ainda em formao, como a nossa. No pretendo, conseqentemente, sugerir nenhum sistema de medidas que possa enfraquecer o Poder Executivo como fora administrativa e aconselho mesmo a elevao para sete anos do mandato do Presidente da Repblica (13) e para cinco do mandato dos Presidentes de Estado; mas, acho que so indispensveis certas medidas cautelrias e repressivas, tendentes a reduzir o poder pessoal dos Presidentes da Repblica e dos Estados e, principalmente, assegurar a sua responsabilidade. Para reduzir as possibilidades de arbtrio do poder pessoal dos Presidentes da Repblica e dos Estados, sugiro, entre outras, as seguintes medidas: a)julgamento nos crimes de responsabilidade, do Presidente da Repblica (14) e dos Presidentes de Estado pelo Supremo Tribunal Federal; b) tomada de contas da gesto financeira do Presidente da Repblica pelo Tribunal de Contas Federal (15) e dos Presidentes de Estado pelos Tribunais de Contas Estaduais; c) nos casos de interveno nos Estados, autorizao dada pelo Conselho Nacional; d) nomeao dos membros da magistratura, inclusive dos membros do Supremo Tribunal Federal, pelo Conselho Nacional, mediante lista organizada pelo Supremo Tribunal;

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e) nomeao dos membros do Tribunal de Contas Federal pelo Conselho Federal, mediante lista organizada pelo prprio Tribunal de Contas; f) constituio do estatuto dos funcionrios e obrigao dos concursos, para provimento de cargos pblicos (16); g) voto secreto facultativo, a requerimento de qualquer deputado, na Cmara Federal ou nas Assemblias Estaduais, todas as vezes em que, na matria a ser votada, tiver qualquer interesse o Presidente da Repblica ou o do Estado; h) incapacidade, por dez anos, para qualquer cargo pblico, de eleio ou de nomeao, dos ex-presidentes da Repblica e dos expresidentes de Estado, cuja gesto financeira no for aprovada pelo Tribunal de Contas competente, e cuja responsabilidade por crime funcional for declarada, por sentena, pelo Supremo Tribunal Federal, em processo regular, movido ou ex-officio, ou por provocao do Conselho Nacional ou por ao popular. O Presidente da Repblica ser eleito por um corpo de eleitores (17) firmado pelo Presidente da Repblica e seus ministros de Estado, membros da Cmara Federal, do Conselho Nacional, do Supremo Tribunal e dos Tribunais Regionais, dos Tribunais de Contas Federais e Estaduais, dos Presidentes de Estado e seus Secretrios de Estado e dos membros das Assemblias Legislativas dos Estados. Propondo este eleitorado para escolha do chefe da Nao, no tenho outro pensamento seno confiar esta escolha a cidados em que presumo a posse de uma soma de informaes e conhecimentos que os torna aptos para julgarem do valor e da idoneidade dos homens pblicos mais eminentes do pas. Esta pequena minoria eleitoral, pela posio e cargos que ocupa, parece-me representar, na verdade, mais do que as maiorias inconscientes do interior e das cidades, a vontade e o julgamento da Nao. x Todos ns somos testemunhas dos malefcios trazidos administrao pblica pela instabilidade do funcionalismo,provocada pelas praxes do spoils system --o que muitas vezes priva a administrao de um quadro permanente de funcionrios identificados com os servios e tecnicamente especializados nas suas funes. Para obviar a isto, proponho que caiba competncia federal a legislao sobre o Estatuto dos Funcionrios Pblicos em geral, compreendidos no s os funcionrios federais, como os estaduais (18) e municipais. o modo que me parece mais seguro de reduzir o mais possvel, pela generalizao das garantias, as eventualidades das demisses feitas por motivos puramente partidrios ou

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de mera politicalha. XI Num povo de cultura poltica ainda deficiente, como o nosso, e num regime generalizado de poltica de cl que domina todo o pas, penso que s h um meio de garantir a liberdade civil dos cidados, principalmente dos que vivem no interior, fora dos grandes centros urbanos, e que no tm meios materiais para se defenderem: a federalizao da justia. Isto significa criar o juiz intemerato, forte do apoio da Unio; quero dizer: podendo invocar, se preciso, contra os poderes locais, contra as polcias estaduais, contra o arbtrio e arrogncia dos chefes e potentados de aldeia o prestgio da fora federal. No creio, porm, que se possa atingir inteiramente este objetivo seno acrescentando a esta federalizao mais: a)justia gratuita; b) juiz acessvel, isto , posto ao fcil alcance dos jurisdicionados. Sugiro ainda mais duas medidas que julgo imprescindveis garantia da liberdade civil dos cidados: a) prescrio de que, no caso de violncia ou coao por ilegalidade ou abuso do poder, o juiz que conceder o habeas-corpus, reconhecendo a coao, condene, no mesmo despacho que conceder o habeas-corpus, a autoridade coatora s penas da lei (19), cabendo a esta recurso, sem efeito suspensivo, para o juzo ou tribunal superior; b) instituio da polcia de carreira (20). Com esta sugesto penso assim libertar a autoridade policial da dependncia em que vive por todo o pas, dos grupos facciosos, que fazem a poltica partidria nas localidades. No posso conceber que os cargos policiais, cuja misso zelar pela ordem e tranqilidade da coletividade, continuem, praticamente, cargos de confiana partidria de grupo, de faco, de cl. Considero o funcionrio policial um funcionrio administrativo como qualquer outro e, como tal, julgo que devemos assegur-lo nas garantias do seu estatuto. XII Confesso que no tenho preferncia por nenhum sistema eleitoral determinado; mas propugnaria pela adoo das seguintes medidas: a) interveno soberana da magistratura(21) em todas as

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fases do processo eleitgoral; b) legislao eleitoral nica, de carter federal (22); c) censo alto como critrio de capacidade eleitoral do cidado nas eleies para presidente de Estado, deputados estaduais e federais; reservando o sufrgio generalizado s eleies para formao dos conselhos municipais; d) distino entre a capacidade de eleger (jus suffragii) e a capacidade de ser eleito (jus honorum), estabelecendo para estas condies mais rigorosas de cultura e idoneidade moral. No tenho nenhuma confiana nos processos da democracia direta em nosso pas; no aceito, pois, nem a iniciativa, nem o referendo (23); mas no me oporia a que se estabelecesse a revogao dos mandatos para os representantes do Poder Legislativo, embora no o admitindo para os representantes do Poder Executivo, que s podero ser destitudos por processo regular perante os tribunais competentes.

XIII Embora reconhecendo as vantagens, que resultam para a administrao dos interesses municipais, em confiar-se a sua gesto a agentes locais, no creio, entretanto, que se deva dar aos municpios brasileiros a autonomia de que estas entidades administrativas gozam em povos como os anglo-saxnios. Proponho, para isso, como prescrio a inserir-se na nova Carta Constitucional: a) que se d aos municpios o direito de influrem nos negcios locais por meio dos seus Conselhos Municipais e dos seus Conselhos Consultivos (organizados sob o critrio da representao de classe); b) que se reserve a funo executiva competncia do poder estadual, que a exercer por um mandatrio seu, mediante o preenchimento por parte deste de certas condies de competncia e idoneidade, previamente estabelecidas em lei ordinria estadual; e) que ao governo estadual seja dada a faculdade de exercer sobre as deliberaes e atos dos poderes municipais um controle de oportunidade ou inoportunidade. Este controle ser exercido pelo Tribunal de Contas Estadual nos casos relativos a tributao e a despesas excedentes de certos limites e pelo Presidente do Estado nos demais casos.

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XIV O grande problema das democracias a constituio de uma classe dirigente capaz. O governo essencialmente uma funo das elites e s deve ser exercido por individualidades de elites. No h, pois, outro ttulo para ascenso aos cargos pblicos e aos postos de governo seno o da capacidade moral, associada inteligncia, cultura e competncia tcnica. Por isso propugno: a) pela obrigatoriedade do concurso, devidamente regulado por lei, para o provimento dos cargos pblicos Federais, estaduais e municipais (25); b) por uma organizao severa da instruo secundria e superior, no sentido de tornar o ensino um meio efetivamente seguro de ministrar a alta cultura e realizar a seleo das capacidades (26); e) pelo controle, pelo governo federal, do ensino primrio e secundrio, de maneira a poder imprimir diretrizes nacionais ao problema da cultura e da educao do povo (27); d) pela oficializao do ensino superior, que passaria ser, em todo o pas, ministrado por professores remunerados pelo tesouro pblico e em escolas custeadas pela Unio e pelos Estados; e) pela distino entre a capacidade de eleger e a capacidade de ser eleito, de modo que a elegibilidade s possa caber aos que puderem provar capacidade moral, competncia tcnica ou cultura geral.

XV No perteno ao grupo dos que acreditam que o povo brasileiro esteja amadurecido para a socializao de todos ou de alguns dos meios de produo (28). Por isso, no acho aconselhvel precipitar a instituio de um regime, que ainda est prova nos pases que o adotaram e de cujo xito ainda no h resultados positivos. Reconheo que no existe em nosso pas uma questo social com os caracteres de acuidade e relevo com que se reveste nos pases altamente industrializados; mas, penso que dever do Estado Nacional zelar pela soluo equitativa dos conflitos entre o capital e o trabalho. Da propugnar por uma legislao social (29) que ampare o operrio urbano e rural, de maneira a assegurar-lhe a justa

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remunerao do trabalho e as condies de higiene, bem-estar e segurana pessoal.

XVI preciso realizar --e a nossa realidade o est impondo de uma maneira imperativa-- uma remodelao no sistema tributrio da Unio, claramente absurdo, no sentido de uma melhor distribuio das rendas entre os Estados e a Unio, de modo a facultar a esta os meios oramentrios bastantes para atender s graves obrigaes que a nova Constituio lhe ir atribuir. Para esta remodelao, seria aconselhvel fosse nomeada uma comisso de tcnicos, que, calculando as despesas da Unio com os novos servios, possa prov-la com fontes tributrias capazes de assegurar-lhe uma receita correspondente a esses encargos. Dada a variabilidade de rendimento das diversas fontes tributrias, segundo as contnuas transformaes de estrutura econmica do pas, penso que a distribuio dos impotos entre a Unio e os Estados deveria ser antes matria, no de prescrio constitucional, mas de legislao ordinria, Feita embora com os cuidados de um largo inqurito, realizado por comisses de tcnicos e com a colaborao obrigatria dos Tribunais de Contas, Federal e Estaduais, e com a aprovao final do Conselho Nacional. NOTAS (1) Constituio de 34, art. 9, letra d; Constituio de 46, art. 7, n. VI 22, in fine; 23 n. II. (2) Projetos Arnolfo Azevedo (1920), Melo Franco (1933); Constituio de 37, art. 40 e 55. (3) Sob o regime da Constituio de 34, os Estados do Rio Grande do Sul, Bahia, So Paulo, Rio de Janeiro, Distrito Federal, Minas Gerais e Paraba tiveram Tribunais de Contas. A Constituio de 46 prev a criao de rgos de assistncia tcnica aos municpios (art. 24). (4) Constituio de 34, art. 37; Cons lio de 37, art. 46; Constituij0 de 46, art. 76 1.0. (5) Decreto-lei (estadual) n. 947 de 24 de Outubro de 45, Rio Grande (do Sul: Nenhum emprstimo ou operao de crdito, interno ou externo, ser realizado pelo Estado ou Municpio sem parecer prvio e registro ulterior do Tribunal de Contas que lhe fiscalizar a aplicao (art. 14). (6) Constituio de 34, art. 90 e 91 funes reduzidas rgo de coordenao (7) Constituio de 34, art. 5, n. XIX, letra a; Constituio de 37, art.

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16, n. XVI; Constituio de 46, art. 5, n. XV, letra a. (8) Declarao em tese: Constituio Espanhola de 1931, art.121. (9) Constituio de 34, art. 78 e 79; Constituio de 46, art.103 (10) Constituio de 34, art. 03; Constituio de 37, art. 57; Constituio de 46, art. 205. (11) Constituio de 34, art.103, 4. (11-bis) Os ministros comparecem s Cmaras quando convocados: Constituio de 34, art. 37, 60d 93; Constituio de 46, art. 54, 91, IV. (12) Constituio de 37, art. 73. (13) Constituio de 37, art. 80 seis anos. (14) Senado Federal Constituio de 46, art. 62, n. 1; Tribunal Especial Constituio de 34, art. 58. Conselho Federal Constituio de 37 art. 86. (15) Constituio de 34, art. 102; Constituio de 46; art. 77, 4. (16) Constituio de 34, art. 158, 170; Constituio de 37, art. 156; Constituio de 46, art. 168, n. VI 180 a 193. (17) Pelo Conselho Federal Constituio de 37, art. 78. (18) Todas as Constituies Estaduais votadas aps 34 consignaram normas mnimas sobre o funcionalismo pblico. Ver ainda Decreto-lei 3.070, de 20 de fevereiro de 1941, contendo normas comuns no funcionalismo estadual. (19) Constituio de 34, art. 113, n. 21; Constituio de 46, .art. 141, 22. (20) Legislao em vigor na Unio e nos Estados. (21) Constituio de 34, art. 82-83; Constituio de 46. art. 109-121. (22) Constituio de 34, art. 5, n. XIX, letra f, 91, n. 1, letra b; Constituio de 37, art. 16, n. XXIII; Constituio de 46, .art. 5, n. XV, letra a. (23) Plebiscito: Constituio de 37, art. 5, ~ nico, 63; Constituio de 46, art. 2. (24) Lei Orgnica Tribunal de Contas Rio Grande do Sul, art. 21, 22. (25) Ver nota 16. (26) Constituio de 34, art. 150, letra a; Constituio de 46, artigo 168 n. VI; institutos de pesquisa, art. 175. (27) Constituio de 34, art. 5, n. XIV; Constituio de 37, art. 15, n. IX, 16, n. XXIV; Constituio de 46, art. 5, n. XV, letra; supletiva dos Estados: art. 6. (28) Constituio de 34, art. 116 (monopolizao de determinada indstria ou atividade econmica); Constituio de 37, art. 144 (nacionalizao progressiva das minas jazidas minerais e quedas dgua e outras fontes de energia; indstrias consideradas bsicas (defesa econmica ou militar); Constituio de 46, art. 146 (interveno no

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domnio econmico; monopolizao de determinada indstria ou atividade). (29) Constituio de 34, art. 121-123; Constituio de 37, art. 137139; Constituio de 46, art. 157-159.

O idealismo da Constituio segunda edio, 1939 CAPITULO X O PAPEL POLITICO DAS CLASSES ECONOMICAS Ha mais de dez anos, pelos meados de 1926, assistimos a um acontecimento da maior significao no ponto de vista do desenvolvimento do esprito democrtico: quase simultaneamente o Comrcio e a Industria de So Paulo, pelos seus rgos legitimamente representativos, realizaram duas conferencias, uma com o Presidente da Republica e outra com o presidente do Estado, para o fim de assentarem as medidas que estes deviam tomar em favor dos interesses daqueles, fortemente abalados pela grave crise de numerrio, em que ento se debatia a praa. preciso observar que esta grave crise de numerrio resultou da ao do governo sobre o nosso aparelhamento monetrio, sobre os meios em que se exercita a atividade bancria do Pas. Esta ao do governo obedecia a uma certa poltica, a um certo plano, maduramente estabelecido nos bastidores da administrao geral. Ora, posta em ao, esta poltica comeou a lanar a perturbao no campo das nossas atividades econmicas. Os interesses da Indstria e do Comrcio e, pela repercusso destes, os interesses da Agricultura comearam a se ressentir dela e entraram a atravessar um ciclo de alarmante gravidade, de que as sucessivas falncias e concordatas preventivas, algumas de empresas poderosas, eram claros sintomas denunciadores. Era preciso ento levar o governo a mudar de rumo, a quebrar a sua diretriz, a renunciar, em summa, sua poltica financeira. Os grandes interesses econmicos tinham que agir com presteza e energia para levar o governo a modificar a sua atitude. Como realizaram este objetivo? O meio, de que se utilizaram, uma prova da sensvel evoluo por que est passando a mentalidade das nossas classes econmicas, ou melhor, a mentalidade dos seus grandes chefes.

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Logicamente, este movimento junto ao Poder devia caber aos que, pela fico do regime representativos costumamos chamar os representantes do povo. Pois bem, as duas grandes classes produtoras, atingidas assim pela poltica do governo, dispensaram-se, quase sem dar por isto, destes intermedirios polticos entre elas e o Poder --e foram diretamente a ele expr-lhe as cruas realidades da situao e, ao mesmo tempo, sugerir um plano de medidas necessrias conjurao da crise. Os dois Presidentes, o da Republica e o do Estado, as ouviram com ateno e benevolncia, aceiraram, num livre debate, os alvitres dos interessados, que eram alvitres de tcnicos e de entendidos. E deste entendimento amistoso resultou a promessa de uma srie de medidas de emergncia, que importavam, entretanto, numa franca modificao da poltica financeira at aquele momento seguida pelo governo. Este movimento das classes industriais e comerciais no parece ter sido considerado na sua verdadeira significao; mas, para mim, ele abriu uma fase nova na vida da nossa rudimentar democracia, assinalou o comeo de uma profunda transformao dos nossos costumes polticos. Eu vejo nele o primeiro passo para a constituio, com carter permanente, junto ao Poder, dos rgos consultivos das nossas classes econmicas. Tudo est em reiterar este expediente, torna-lo uma praxe, fix-lo em costume, organiz-lo em tradio. Hoje, depois da Revo1uo de 30, esta praxe se tornou uma quase regra nas relaes entre o governo e as classes econmicas. H uma colaborao muito estreita entre aquele e estas. O governo apela para o conselho das classes organizadas ouvindo-as freqentemente nas questes que as interessam. Da parte dela criou-se, por sua vez, o hbito de se dirigirem ao governo no sentido de serem ouvidas. Esta aproximao das classes com os rgos da administrao foi muito ntima e eficiente por ocasio da elaborao das leis trabalhistas, feitas sempre com a colaborao de empregados e patres, designados uns e outros pelas suas respectivas associaes de classe. Esta foi, pelo menos, a regra na fecunda administrao do ministro Salgado Filho, durante a qual se elaborou a maior parte das nossas leis sociais. Quem estuda em Guizot as origens do regmen parlamentar ver que os Parlamentos comearam assim, como simples delegaes de classes saciais junto do Poder; primeiro com carter excepcional, depois com carter peridico e permanente. O expediente de momento normalizou-se, incorporando-se ao quadro das instituies polticas e gerando os Parlamentos modernos. Estes, porm, depois de um ciclo de esplendor e fora, comeam sensivelmente a entrar numa fase de franca involuo. Passaram a ser apenas a expresso dos interesses dos grupos partidrios, isto , daqueles grupos sociais, cuja razo de ser a conquista do Poder (1). Os grandes

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interesses nacionais, como, por exemplo, os interesses da vida econmica, esto procurando outros rgos de expresso mais competentes, mais eficazes, mais representativos do que as corporaes estritamente polticas e partidrias. um movimento que se est operando em todo o mundo e que, aqui, tambm se comea a revelar, sem nenhuma outra causa explicativa seno a prpria fora das circunstanciais, a fora das prprias condies do meio e do momento. Os Parlamentos deixam ver cada vez mais a sua inutilidade, a sua imprestabilidade como rgos auxiliares do governo poltico das sociedades. Em compensao, cada vez mais se generaliza a praxe do entendimento direto do governo com os rgos representativos dos grandes interesses sociais. Estes interesses sociais, que, at ento, se entendiam com o Poder por intermdio do Parlamento, dos mandatrios do povo, como se dizia (e penso que ainda se diz...); estes interesses agora j passam a procurar o prprio Poder, a debater, frente a frente com ele, num ambiente de perfeita cordialidade, os seus direitos, a expor as suas necessidades, a sugerir-lhe os seus planos de ao, com um conhecimento de causa que nenhum dos chamados representantes do povo poderia, em caso algum, possuir. Os homens de Estado, verdadeiramente empenhados em realizar a prosperidade nacional, em corresponder confiana do Pas, em deixar de si alguma cousa perdurvel e fecunda, encontram nestas delegaes de classes, que em torno deles se vo organizando, a mais preciosa fonte de inspiraes sua atividade administrativa. Os Parlamentos vo sendo insensivelmente postos de lado e no sei se seria exagerado dizer que se esto tornando progressivamente um aparelho intil e dispendioso. Os homens de governo, que querem fazer administrao e no poltica, no encontram neles nenhuma fonte segura e sadia de orientao, capaz de norte-los na gesto dos negcios pblicos. Esta decadncia dos Parlamentos e a crescente importncia das delegaes de classes nos conselhos do governo tm a sua explicao na prpria estrutura das sociedades modernas (2). O advento da grande indstria, os modernos processos de negcio, as grandes concentraes comerciais, a crescente industrializao do trabalho agrcola, etc., deram aos interesses econmicos, que so os interesses vitais da sociedade, uma complexidade tal de organizao e de tcnica que eles se tornaram, por isso mesmo, logicamente, fora do alcance das corporaes puramente polticas, cujos elementos componentes s conhecem bem o manejo dos interesses eleitorais e s tm realmente contacto com os meios partidrios. O que devemos desejar que as nossas classes sociais, no s as econmicas como todas as outras, compreendem essas realidades do nosso tempo e, a exemplo do que fizeram as classes industriais e comerciais de S.Paulo, saibam colocar-se, pela sua organizao e pela sua solidariedade,

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altura da nova misso poltica que as espera. NOTAS (1) v. Bryce Les dmocraties modernes, II, caps. LVIII, LIX e LX. (2) v. Oliveira Vianna. Problemas do Direito Corporativo (cap. III: O papel das corporaes administrativas no Estado Moderno).

CAPTULO XII OS CONSELHOS TCNICOS NOS GOVERNOS MODERNOS SUMRIO: 1. O processo brasileiro de elaborao das leis; nenhum apelo competncia tcnica. II. Os inconvenientes do processo brasileiro. Necessidade da adeso moral do povo obra legislativa ou administrativa do governo: conceito de Cruet. III. Necessidade de mudar o mtodo. Obstculos a esta mudana. O que devemos e podemos fazer.

I Um estrangeiro curioso, habituado a observar a estrutura e o funcionamento das instituies polticas nas democracias de verdade, como as anglo-saxnicas, poderia formular esta pergunta indiscreta: --Tendes um acervo enorme de leis, decretos, regulamentos, interessando agricultura, indstria, ao comrcio, ao operariado, s classes em geral; leis emanadas das atividades dos vossos governos e das vossas assemblias. Dizei-me qual a colaborao que nestas leis, feitas pela classe que governa, tm tido as outras classes, as classes que no participam do poder, as classes que no governam? --Nenhuma responderamos ns, unanimemente, a este estrangeiro indagador, que bem poderia ser, como j foi, um James Bryce em vilegiatura. esta infelizmente a verdade. No nosso pas, o trao mais caracterstico da sua vida pblica que a obra legislativa e administrativa feita exclusivamente pela pequena elite que est no poder, isto , pela classe poltica. O povo --no o povo das caravanas democrticas, mas o povo representado pelo conjunto das suas classes sociais-- no chamado a intervir ou a colaborar. No h uma s lei aqui, no h um s ato administrativo de carter social que no tenha sido obra exclusiva do

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governo, criao endgena de sua inteligncia. Mesmo as chamadas leis de classe, isto , as que regulam especialmente os interesses de certos grupos profissionais, so feitas sem a interveno ou colaborao destes grupos (1). H mesmo leis de repercusses mltiplas e profundas --como a do imposto de renda-- que se fizeram intra-muros, nas secretarias de governo ou nas salas das comisses do Congresso, sem uma consulta sria s classes interessadas. igualmente o que tem acontecido com as nossas leis tarifrias, de to alto alcance sobre a vida nacional. Desde o comeo da Repblica, todas elas tm sido obra de pura inspirao governamental, sadas do salo de despachos do Catete ou da Rua do Sacramento para a dcil homologao das Cmaras. Nossa legislao social est sendo elaborada pelo mesmo processo. Tanto no que j se fez como no que se pretende fazer. Leis de acidentes, leis de frias, leis de regulamentao do trabalho de mulheres e de menores, leis de aposentadorias, leis de seguros operrios tudo tem sido assim. Nunca se ouviu, nem ningum julga que seja preciso ouvir, as duas grandes classes --a dos operrios e a dos patres-- cujos interesses vo ser afetados de um modo decisivo por estas leis (2). II No velho mundo, e no momento presente, o processo de elaborao legislativa --j o demonstramos largamente em pginas anteriores-- diferente do nosso. H os ministrios, h os parlamentos, sem dvida; mas, estes ministrios e estes parlamentos no agem ss, no se isolam, no trabalham em reserva, como conclave de cardeais; no fazem obra sua, exclusiva; buscam o contato com as classes, aceitam ou pedem a colaborao delas. O que resulta da --a lei, o regulamento, o servio-- sempre uma expresso da realidade, uma conciliao dos dois pontos de vista, o do governo e o do povo: uma obra de adequao e adaptao, em suma, uma entidade viva, atuante, orgnica, circulada da seiva das necessidades coletivas. Entre ns, no. Os homens que esto no poder trabalham sem o menor contato com o povo, com as classes, ou diretamente, ou por meio dos rgos da sua expresso coletiva. Isolam-se. Excluem-se. o regime daquilo que um doutrinrio russo, Brodovitch, chama o regime da ruptura entre a vida poltica e a vida produtiva da sociedade (3). Ora, nesta atitude de isolamento e exclusivismo das nossas classes polticas em relao s outras classes, h um duplo erro: --Primeiro, um erro de tcnica. Porque no h lei perfeita sem a colaborao dos tcnicos, dos profissionais, dos prticos no negcio

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como j vimos. --Segundo, um erro de psicologia poltica. Porque nenhuma lei vinga, nenhuma lei eficiente, sem a adeso moral do povo. Ora, em geral, as leis em que o povo no colabora, no tm essa adeso. J Cruet, num livro muito conhecido e vulgarizado, acentuava esta necessidade de adeso do povo s leis para que elas pudessem vir a ser eficientes. Para ele, o simples poder coercitivo do Estado, o puro prestgio da autoridade no basta para dar vida a uma lei. o que ele chama o fraco rendimento da coao. E, como corretivo deste fraco rendimento, ele invoca o princpio da colaborao do povo com o Estado: Do fraco rendimento da coao --diz ele-- o que se deve concluir que, nas relaes entre o Estado e os particulares, o elemento essencial a cooperao e no a subordinao. Realmente, promulguem-se as leis mais sbias; organizam-se os mais perfeitos servios: se o povo no adere, se o povo no responde, como dizem os behavoristas tudo fracassa. Exemplo? Criem-se escolas de ensino agrcola e campos de demonstrao, por exemplo; mas no havendo a cooperao (adeso) do povo, as escolas e os campos ficaro desertos. Organize-se um servio de distribuio -de sementes ou de venda de mquinas agrcolas-- e ningum se utilizar dele. Fundem-se postos de profilaxia rural --e ningum lhes solicitar os servios. Mesmo as leis de carter repressivo ou fiscal no vingam sem esta adeso do povo. Imagine-se o fracasso de uma lei seca no Brasil! justamente este fator moral que, entre ns, explica a relativa ineficincia do Ministrio da Agricultura e dos seus servios apesar da perfeio com que esto organizados: falta-lhes a adeso do povo. O povo, a massa social, do campo ou da cidade, no responde. E o servio, que se dirige precisamente ao povo ou feito para o povo, d em conseqncia um rendimento administrativo nulo ou medocre: no work, como dizem os americanos. Nas democracias de verdade, os dirigentes polticos tm uma penetrao muito sutil deste aspecto da psicologia das massas, penetraes que parece faltar quase inteiramente aos nossos dirigentes. Da a preocupao que eles tm de contato com os grupos sociais ou indo a eles por meio das sondagens, de que fala Charriaut; ou chamando-os colaborao com o governo, como se est fazendo com a instituio dos Conselhos Econmicos, na generalidade das democracias europias. o meio mais hbil que eles encontram. no apenas para fazer leis sbias, mas para provocarem o indispensvel interesse das massas por estas leis. Estes homens de estado, por experincia histrica ou por experincia atual, sabem que leis econmicas ou leis sociais elaboradas em gabinetes ministeriais ou nos conclaves parlamentares, mas fora do contato com as massas, sem esta colaborao ou adeso do povo (representado,

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claro, pelos seus rgos de expresso mais pura, que so as organizaes de classe), so leis destinadas fatalmente a serem burladas, evadidas, nulificadas por omisso ou contraveno; so leis sem vida ou, quando muito, leis de vida precria --leis que respiram com um pulmo s. E, infelizmente, este tipo de leis muito freqente no Brasil. III Estes fatos e estas consideraes, evidenciam a necessidade para os nossos polticos, para os nossos legisladores, para os nossos homens de governo de adotarem mtodos novos de trabalho, de mudarem de atitude. Toda nossa obra administrativa evolve dentro de um sistema de dissociao entre a classe poltica, que representa o governo, e as outras classes que representam o povo; e isto, como acabamos de ver, um anacronismo. Temos que operar evoluo anloga operada modernamente pelas democracias europias. Temos de abandonar as nossas velhas praxes de dissociao e isolamento e iniciar a aplicao sistemtica de uma poltica de aproximao entre os dois grupos --o governante e o governado; de modo a tornar, de maneira permanente, os centros legislativos e administrativos mais acessveis, mais suscetveis, mais permeveis influncia dos interesses e opinies das outras classes, das classes que no governam, especialmente das classes produtoras. o que est fazendo a Europa contempornea, num movimento, cuja rpida generalizao a prova de quanto ela, presentemente, est distante, em relao concepo da democracia, da velha noo meramente eleitoral at h bem pouco dominante. No se trata apenas de copiarmos o que esto fazendo os outros povos civilizados. No se trata de um simples movimento de macaqueao, como os que, h cem anos, vimos realizando na esfera constitucional e poltica. Do que se trata de adotarmos uma poltica nova, um novo mtodo de governo, que, mesmo que no tivesse sido adotado por nenhum povo, quem quer que tenha um grnulo de senso comum est vendo que perfeitamente racional e justo. O exemplo do que se est fazendo no estrangeiro d apenas ao nosso pensamento um poder de persuasso mais robusto. Os nossos centros governamentais, parlamentares e polticos naturalmente relutaro em adotar este mtodo, esta nova atitude; mas, esta relutncia ser apenas o sinal de que, nas concepes polticas dos nossos homens-pblicos, subsistem ainda muitos resduos subconscientes daquela antiga mentalidade que presidiu, no velho mundo, o ciclo das constituies outorgadas. Ora, se l os inconvenientes desta antiga mentalidade j se patentearam plena luz; se l esta mentalidade j desapareceu; se, por isso

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mesmo, ningum l acredita na Oniscincia dos governos e dos parlamentos; por que razo este estado de esprito h de sobreviver aqui, num povo que no tem, como tinham os povos europeus, para operar esta mudana de atitude, o obstculo de nenhuma tradio embaraante? O ponto essencial do problema para ns no tanto esta nova orientao, cuja razoabilidade e necessidade parecem indiscutveis; mas as modalidades prticas de que ela dever revestir-se. J que seria ingnuo, seno inepto, deixar de considerar, neste trabalho de adaptao, as particularidades de estruturas e de psicologia, que distinguem daqueles povos o nosso povo. Na Europa, esta nova orientao tem para apoi-la, como se viu, uma base de esprito corporativo e um sistema de organizao de classes, que evidentemente, e sem nenhum pessimismo, no encontramos no Brasil. Por outro lado, a cultura poltica das nossas elites econmicas no to completa, to rica de substrato cvico, como a das elites econmicas daqueles povos. Na adaptao a ns desses novos processos de legislao e governo, que esto revolucionando o velho mundo, h, portanto, que considerarmos as condies de receptividade do nosso meio a essas inovaes. H que saber se o nosso povo, com as idiossincrasias da sua educao poltica e as particularidades da sua organizao social, permitiria a transplantao de qualquer destes novos sistemas de governos engenhados pelas democracias do velho mundo: sejam simples conselhos tcnicos, como os da Frana, com os seus comits meramente consultivos; ou sejam os do tipo mais complexo, como o da Itlia, com os seus gruppi de competenza, providos singularmente de atribuies legislativas e executivas; ou sejam ento uma organizao maneira inglesa, conjugando sabiamente o passado e o presente: o novo secretariado do Gabinete (cabinet-secretariat) com o velho e tradicional processo de investigao direta e local (inquiry). Porque bem possvel que nenhum destes sistemas nos sirva e que tenhamos mesmo de engenhar um sistema nosso, ao nosso jeito, uma soluo prpria, adaptada ao nosso meio; como possvel tambm que no engenhemos soluo ou sistema algum e nos resignemos apenas, em obedincia ao imperativo das nossas realidades geogrficas e sociais, a uma aplicao, em escala muito modesta, destes largos e ousados mtodos de poltica contempornea. NOTAS (1) Isto dizia em 1930, antes da revoluo de 30. Depois dela, as leis sociais passaram, na fase tcnica da sua elaborao, quer no Governo Provisrio at a Constituinte de 34, quer no Governo Ditatorial, de 10 de

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novembro de 37, at o presente momento, a ter a colaborao das classes profissionais, organizadas, ou em associaes civis, ou em sindicatos oficializados. Foi a revoluo de 30 que trouxe o esprito de colaborao tcnica dos rgos representativos das classes produtoras. No ministeriado Salgado Filho, esta foi a praxe invarivel e nenhuma lei social, das muitas que ali se fizeram neste perodo fecundo, deixou de ter a participao direta dos rgos de classe, como membros componentes das comisses elaboradoras dos anteprojetos. Depois, adotou-se outro sistema --o da audincia popular, ouvindo-se dentro de determinado prazo (15ou 30 dias) as classes interessadas sobre os anteprojetos elaborados pelas comisses internas, compostas, em regra, unicamente de funcionrios tcnicos do Ministrio do Trabalho. Foi assim que se procedeu com as duas grandes leis a da Justia do Trabalho e a da Sindicalizao. (2) V. nota anterior. (3) V. Guetzevitch obra cit., pg. 44. Cfr. Panunzio ob. cii.

CAPTULO XIII OS CONSELHOS TCNICOS NOS GOVERNOS MODERNOS SUMRIO: I. Evoluo recente no sentido do apelo competncia tcnica na elaborao das leis: os Conselhos tcnicos. O Conselho Nacional do Ensino, o Conselho Nacional do Trabalho, o Conselho Nacional de Comrcio e Indstria: modalidades de colaborao com os poderes pblicos. II. O processo dos inquritos e das sondagens: como possvel adot-los aqui. III. Necessidade de generalizao da consulta s associaes locais na Alemanha e na ustria. Os nossos Conselhos tcnicos e a colaborao das associaes locais. IV. Preconceitos contrrios aos Conselhos tcnicos entre ns. O preconceito da oniscincia do Parlamento e do Governo. O absurdo deste preconceito: frase de Wilson. V. Conselhos econmicos regionais: os Institutos Estaduais de Defesa Econmica. VI. Necessidade de intensificar as funes consultivas dos Conselhos Tcnicos. Necessidade da colaborao das associaes locais de classe. O valor desta colaborao no sentido da formao democrtica do pas. I Realmente, no ficamos insensveis a essa bela evoluo operada nos centros de maior cultura poltica da Europa; ao contrrio, refletimo-la

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imediatamente, com rapidez muito maior do que refletimos outros movimentos europeus nos perodos anteriores da nossa formao constitucional. Desde 1923, os Conselhos Tcnicos, ao modo da Europa post-bellum comearam a aparecer aqui. Excetuando o Conselho Nacional do Ensino, criado em 1911 (1), tivemos simultaneamente, em 1923, o Conselho Nacional do Trabalho (2) e o Conselho Superior de Indstria e Comrcio (3). Todos, seno modelados, ao menos inspirados, visivelmente nos Conselhos Nacionais das grandes naes europias, particularmente a Frana, a Itlia, a Alemanha (4). Estes trs Conselhos Nacionais tm, alm de funes jurisdicionais e administrativas, tambm consultivas. O Conselho Superior de Indstria e Comrcio, que funciona junto ao Ministrio da Agricultura, o rgo consultivo dos poderes pblicos em assuntos comerciais e industriais diz o artigo 1 do Decreto n 16.009, de 11 de abril de 1923. O Conselho Nacional do Trabalho, conta entre as suas atribuies: responder s consultas que lhes forem dirigidas pelos poderes Legislativo e Executivo da Unio diz o artigo 10 do Decreto n. 18.074, de 19 de janeiro de 1928. O mesmo acontece com o Conselho Nacional do Ensino: tambm rgo consultivo dos poderes pblicos nos assuntos da sua competncia (5). Os nossos trs Conselhos se fazem, assim, colaboradores tcnicos da obra administrativa do governo --e esta colaborao tcnica dada, ora por pareceres que, sendo elaborados por comisses tcnicas, representam o pensamento coletivo destes Conselhos; ora por sugestes feitas por eles aos poderes pblicos. Estes pareceres e estas sugestes contm, s vezes, verdadeiros anteprojetos de lei ou de regulamento, que so submetidos posteriormente discusso e aprovao do Congresso Nacional ou homologao do Poder Executivo. Em relao ao Conselho Nacional de Trabalho, prescreve-se mesmo taxativamente que cabe a ele: organizar os projetos dos regulamentos e instrues que o governo tiver de expedir sobre os mesmos assuntos, ouvidos os interessados quando julgar conveniente (6). Tal como o Conselho Econmico da Frana. O valor, o peso, a autoridade, que tm ou devem ter para os poderes pblicos estes pareceres, sugestes e anteprojetos, porventura elaborados por qualquer destes Conselhos Nacionais, provm da prpria composio destes Conselhos. Eles so compostos de competncias, de especialistas, de tcnicos, escolhidos por fora da prpria lei: a) nas esferas da alta administrao; b) nos centros de cultura especializada; c) principalmente no seio das associaes de classe. No Conselho Nacional do Trabalho, por exemplo, a maioria cabe aos

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elementos extra-administrativos e s representaes de classe. H ali dois representantes das classes operrias, dois representantes das classes patronais, seis especialistas de reconhecida competncia em assunto de organizao do trabalho e da previdncia social: ao todo dez. Contra apenas dois representantes da alta burocracia, funcionrios graduados do Ministrio da Agricultura, Indstria e Comrcio, tambm tcnicos em matria administrativa. No Conselho Superior de Indstria e Comrcio, os representantes das classes econmicas e os tcnicos, prticos e entendidos no negcio aparecem mais numerosamente ainda, de forma mais imponente e dominadora. H ali cinco representantes do Ministrio da Agricultura; h ali cinco representantes do Ministrio da Fazenda, h ali trs representantes do Ministrio da Viao, h ali um representante do Ministrio das Relaes Exteriores: ao todo quatorze. Todos, altos funcionrios tcnicos, diretores gerais e inspetores gerais dos diversos servios destes Ministrios. Mas, ao lado destes, e em maioria, outros tcnicos, outros especialistas, outras competncias, outros prticos: o Banco do Brasil pelo seu presidente; a Federao das Associaes Comerciais do Brasil, com quatro representantes; a Associao Comercial do Rio de Janeiro, com trs representantes; o Centro de Comrcio e Indstria do Rio de Janeiro, com um representante; a Liga de Comrcio do Rio de Janeiro, com um representante; o Centro de Fiao e Tecelagem de Algodo do Rio de Janeiro, com um representante; a Sociedade Nacional de Agricultura, com dois representantes; e mais nove pessoas de reconhecida competncia em assuntos econmicos --ao todo vinte e seis. Os elementos tcnicos representativos dos interesses particulares, preponderam sobre os elementos tcnicos representativos da administrao pblica: e a atividade consultiva destes Conselhos prende-se assim muito intimamente, diramos mesmo muito democraticamente, s correntes, impulses e inspiraes vindas das classes populares e dos centros mais representativos da nossa organizao econmica. II Entretanto, a competncia destes diversos grupos de tcnicos, que esses grandes Conselhos Nacionais renem e congregam, nem sempre bastante para o perfeito conhecimento e a verdadeira soluo dos problemas a eles afetos. H pequenos detalhes prticos, h reflexos locais, h particularidades regionais, suscetveis de escaparem percepo dos grandes tcnicos, afeitos aos golpes de vista de conjunto, e que realmente s podem ser percebidos pelos prticos e pelos entendidos no assunto, agindo dentro de um horizonte mais limitado e com uma inteligncia das coisas mais ricas de conjunto objetivo. Da a necessidade de recorrer a eles.

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o que fazem os belgas com as suas sondagens. o que fazem os ingleses com os seus inquritos. o que fazem os alemes e austracos com o seu sistema de consulta obrigatria s organizaes locais de classe. Os que criaram os nossos Conselhos Regionais compreenderam tambm a inevitabilidade destas limitaes de conhecimentos e, para corrigir este inconveniente, prescreveram que os Conselhos poderiam fazer apelo s competncias estranhas. o que, por exemplo, explicitamente autoriza o regulamento do Conselho Superior de Indstria e Comrcio: Art. 35 -- s comisses ser permitido pedir, em apelo patritico, por intermdio da secretaria geral, a colaborao de pessoas estranhas ao Conselho e cujos conhecimentos tcnicos ou notria ilustrao possam aproveitar elucidao das questes, cujo estudo lhes tiver sido confiado. Igualmente, entre as atribuies do Conselho Nacional do Trabalho, figura esta: Art. 8. --Compete Secretaria do Conselho Nacional do Trabalho: a) coligir e sistematizar a documentao sobre os diversos problemas da nossa economia social; b) realizar inquritos sociais, ouvindo profissionais e interessados (7). III Neste apelo s competncias estranhas, os nossos trs Conselhos Nacionais devem abrir um grande espao para as consultas s associaes locais de classe. o sistema adotado tradicionalmente pelos ingleses, pelos americanos, pelos belgas, especialmente pelos alemes e austracos, todas as vezes que pretendem inovar ou modificar a sua legislao econmica. Na Alemanha, por exemplo, desde h muito tempo, existem em todos os Estados conselhos tcnicos que so rgos oficialmente consultivos do governo em assuntos relativos ao interesse da sua economia rural. o Colgio de Agricultura, da Prssia. o Comit da Unio Agrcola, da Baviera. o Conselho de Agricultura, do Saxe. o Conselho Econmico, de Baden. o Bureau Central da Unio Agrcola, de Nuremberg. Na ustria, igualmente, h os Conselhos de Cultura e as Associaes de Distrito. Espalham-se por diversas regies, Bomia, Dalmcia, etc., e tm funes consultivas como as suas congneres alems. O papel destas corporaes --diz von Philippovich-- representar os interesses de classe bem como dar pareceres sobre questes indicadas

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pelo governo. Elas tm tambm o direito de iniciativas (8). Estas corporaes provinciais prendem-se a todas as corporaes comunais ou distritais de cada regio ou provncia e agem em ntima cooperao com elas. Esta a razo do valor que para os governos e legisladores da Alemanha e da ustria tinham e continuam a ter os pareceres e iniciativas (sugestes) destes conselhos provinciais ou comunais. Valor to grande que estas corporaes que so ali entidades vivazes e ativas, foram incorporadas administrao do Estado: Desta atividade semi-oficial das associaes privadas --observa von Philippovich-- surgiu a tendncia de prend-las mais fortemente administra o do Estado. Da o grande papel que elas sempre exerceram na vida legislativa e administrativa daqueles pases, muito antes mesmo do advento dos modernos Conselhos Econmicos. Este justamente, o melhor caminho a tomar pelos nossos Conselho Nacionais: no apelo freqente constante, sistemtico, s associaes locais e regionais, eles encontraro uma das fontes mais fecundas, seno a mais fecunda, da sua vitalidade e do seu prestgio. Os seus pareceres, as suas sugestes, as suas representaes ou, mesmo, os seus anteprojetos, tero um carter muito mais impressionante, se revestiro de uma autoridade muito maior perante as autoridades consultantes (9). IV Estes trs Conselhos Nacionais tero ainda por muito tempo contra eles, reduzindo-lhes a eficincia, a fora embaraante de certos preconceitos muito radicados na mentalidade das nossas elites. Enquanto no forem removidos, nenhuma destas grandes corporaes tcnicas podero exercer, na sua plenitude, junto aos poderes pblicos, as funes consultivas e pr-legislativas que possuem. Destes preconceitos o mais grave, o mais absurdo, o mais anacrnico a crena na competncia onisciente dos Parlamentos, na sabedoria infusa dos homens que, em virtude do mecanismo do nosso sistema representativo, acontecem chegar ao Poder. Este estado de esprito j evanescente nos centros parlamentares e governamentais do velho mundo; mas aqui ainda perdura, ainda resiste, ainda forma a subestrutura da mentalidade dos nossos homens pblicos: legisladores, administradores, estadistas. justamente ele que est impedindo --e ainda impedir por muito tempo-- os nossos governos e os nossos congressos nos Estados e na Unio, de operarem este movimento racional e sbio de consulta prvia e sistemtica aos Conselhos Tcnicos, sejam pedaggicos, sejam econmicos, sejam federais, regionais ou locais, sejam pblicos ou particulares, j constitudos ou que aqui se vierem a constituir. O presidente

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que governa, o ministro que administra e o deputado que legisla evitaro por todos os meios, fazendo, s vezes, esforos inauditos e exaurindo-se em estudos intensivos, dar aos seus colegas, aos seus subordinados ou ao povo aquilo que lhes parece ser a prova pblica da sua ignorncia ou --como diriam enfaticamente-- do seu desconhecimento dos negcios pblicos. Nenhum deles ser capaz de confessar, nenhum ter a hombridade, ter a franqueza, a sinceridade de confessar como o grande Woodrow Wilson, que no h homem pblico que possa ter a pretenso de conhecer, na sua totalidade, os interesses do seu pas. Todos eles, ao contrrio, sentir-se-o diminudos no dia em que se virem obrigados a esta confisso humilhante e pblica das suas deficincias de cultura tcnica ou mesmo geral (10). Somente depois de urna profunda modificao na mentalidade das nossas elites polticas, no sentido da erradicao desta concepo obsoleta da competncia, que os Conselhos Econmicos e Tcnicos, aqui institudos e cuja anlise acabamos de fazer, podero vir a exercer, na economia das nossas instituies poltico-administrativas, o papel culminante, a funo essencial, pragmtica, realista que lhes cabe ter (11). V Estes, os grandes Conselhos, rgos consultivos da Unio e dos poderes federais. Mas, no deve ficar sem meno uma outra modalidade de conselhos tcnicos, recentemente surgidos aqui, sob a premncia das nossas condies econmicas. So as instituies administrativas locais, criadas ultimamente pelos Estados para a defesa de certos produtos da nossa economia tropical: o Instituto do Caf, em So Paulo; o Instituto do Caf, de Minas Gerais; o Instituto do Acar, de Pernambuco; o Instituto do Mate, no Paran: o Instituto do Fomento e Economia Agrcola, do Estado do Rio. Estas, pode-se dizer, que so instituies de origem puramente nacional, para cuja gnese as influncias exgenas contriburam, se contriburam, de modo pouco pondervel. impossvel negar o carter de conselhos tcnicos a estes Institutos. Pela composio dos seus quadros dirigentes, pela natureza das suas funes, pela complexidade e latitude das suas atribuies, eles se assemelham muito aos modernos conselhos europeus. Principalmente, os Institutos do Caf. Estes, pela particularidade dos seus objetivos e pela fora executiva das suas resolues, lembram muito aproximadamente os gruppi di competenza italianos. No so, legalmente, rgos consultivos do governo, como o Conselho Nacional do Trabalho ou o Conselho Superior de Comrcio e Indstria; so, antes, rgos de natureza administrativa, mas onde os fatores de competncia tcnica presumem-se preponderar, no s nas suas mltiplas atividades, como na composio dos seus corpos

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dirigentes. Estes Institutos tm todos uma estrutura anloga; mas, nenhuma representa melhor este tipo novo de organizao do que o Instituto de Fomento e Economia Agrcola do Estado do Rio. Foi criado em 1926, sob o governo do Presidente Feliciano Sodr e engenhado por ele (12). Inspirando-se embora na organizao congnere do Estado de So Paulo, tem entretanto, um campo maior de atribuies. Cabe a ele o servio de defesa do caf, tal como os seus congneres de Minas e de So Paulo; mas, cabe a ele tambm o servio de defesa do acar e do sal --os trs produtos principais da economia fluminense. Os poderes estaduais, por meio de sucessivas leis e decretos, o tem armado de faculdades excepcionais, que o tornam um organismo tcnico dos mais curiosos e originais na estrutura da nossa administrao geral. Na sua diretoria, composta de quatro membros --o Secretrio das Finanas, como presidente; o Diretor da Carteira Comercial, o Diretor da Carteira Econmica e o Diretor-Gerente (sem voto)-- entra um representante dos interesses particulares, um representante de classe, um entendido no negcio, que precisamente o Diretor da Carteira Econmica e Agrcola, sorte de deputado, eleito pelos lavradores e proprietrios territoriais do Estado. Os demais diretores so de nomeao do governo. H talvez na organizao fluminense certa carncia de elementos representativos das principais classes produtoras; porque o Diretor da Carteira Agrcola, sendo um, tem que representar ao mesmo tempo, todas as regies e todas as indstrias agrcolas do Estado. Neste ponto o Instituto Mineiro atende melhor o princpio da colaborao direta dos interesses particulares na obra administrativa do governo; porque nele aparecem representadas vrias regies do Estado por delegados seus e tambm as classes conexas lavoura cafeeira. No Instituto Paulista, houve uma involuo neste sentido: a colaborao direta das classes produtoras, julgada perturbadora, inconveniente ou incmoda, foi afastada. O aspecto, porm, mais interessante, que estes pequenos conselhos estaduais oferecem, o das atribuies legislativas, executivas e contenciosas, com que foram armados pelos governos respectivos. Eles legislam, com efeito, por meio de deliberaes e resolues --e estas deliberaes ou resolues tm fora de lei, independentemente de qualquer referendo, aprovao ou homologao do poder executivo ou legislativo do Estado. Os executores destas deliberaes (que envolvem aspectos delicadssimos da economia e da riqueza pblica e particular) so os prprios funcionrios destes institutos, e no agentes do Poder Executivo. O julgamento dos conflitos, surgidos entre estes institutos e os particulares, quando de carter meramente contencioso, cabe s prprias

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Diretorias. So, portanto, estes pequenos conselhos estaduais organismos administrativos sui-generis, dispondo de poderes legislativos, executivos e judicirios e possuindo, dentro do campo das suas atribuies estatutrias, uma autonomia e uma latitude de ao, que no possuem nem o Conselho Nacional de Ensino, nem o Conselho Superior de Indstria e Comrcio, nem o Conselho Nacional do Trabalho, cujas funes so quase exclusivamente consultivas. VI H, portanto, dois movimentos a operar no sentido de dar s nossas instituies legislativas e administrativas uma feio pragmtica, que torne possvel o estabelecimento de um verdadeiro regime de opinio, de um sistema de governo verdadeiramente popular, intrprete real dos interesses do povo e infinitamente muito mais democrtico do que aquele que, h cem anos, estamos procurando realizar pelo sistema representativo, pela prtica da soberania das urnas, pelo sufrgio universal, pela eleio direta, pela representao das minorias, pela atividade legislativa das assemblias parlamentares. Estes dois movimentos so: 1 Movimento dos governos (Poder Legislativo e Poder Executivo) no sentido do aproveitamento mais freqente e mais regular das funes consultivas dos nossos Conselhos Tcnicos --o do Ensino, o do Comrcio, o do Trabalho, etc. Nada que se refira aos interesses econmicos do pas, nenhuma lei ou medida administrativa dever ser elaborada ou posta em execuo sem que seja obrigatria, e sujeita ao estudo prvio destes Conselhos. No nosso regime de governo, caracterizado pela ociosidade e incapacidade do Legislativo e pela irresponsabilidade prtica do Executivo, estes Conselhos Econmicos o do Trabalho, o do Comrcio, o do Ensino, etc. passaro a exercer aqui o papel que, no Imprio, exerceu o Conselho de Estado com as suas comisses tcnicas. Teramos ajustado, assim, ao mecanismo da nossa administrao republicana uma pea complementar que, evidentemente, lhe falta e que a administrao do Imprio, manejada por uma elite poltica incomparavelmente mais experimentada e mais culta, nunca pde dispensar (13). 2. Movimento destes Conselhos Tcnicos Nacionais no sentido de ampliar o seu campo de informao por um processo de entendimento mais freqente, regular e sistemtico com os rgos representativos dos interesses das classes populares em geral e, especialmente, das classes

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econmicas. Nenhum parecer, sugesto, ou anteprojeto de lei ou de regulamento --objeto de consulta ou solicitao do Congresso ou do Executivo-- dever ser elaborado, sem que da parte destes Conselhos Nacionais haja um largo e prvio inqurito aos centros tcnicos particulares, aos grupos de interesses organizados, s associaes de classe de todo o pas: Cooperativas, Sindicatos, Ligas, Sociedades, Federaes, etc. Com esta colaborao dos interesses populares, vinda assim de todas as partes, direta ou indiretamente, atravs destes Conselhos Nacionais e das organizaes locais de classe, teremos constitudo aqui um regime de elaborao legislativa incomparavelmente superior --pela fecundidade, pela eficincia, por um contato mais ntimo com as nossas realidades econmicas e sociais-- ao regime atual, baseado na famosa soberania das urnas, na democracia representativa e no preconceito, hoje reconhecidamente obsoleto, da oniscincia e da infalibilidade dos Parlamentos. O princpio caracterstico do governo democrtico consiste em dar totalidade dos cidados uma parte igual na direo dos negcios pblicos --diz Duguit (14). Ora, se assim , o melhor caminho para realizarmos a democracia no lutarmos, at com as armas na mo, para eleger deputados ao Parlamento; mas desenvolver os Conselhos Tcnicos e as organizaes de classe, aumentar a sua importncia, intensificar as suas funes consultivas e pr-legislativas, generalizar e sistematizar a praxe da sua consulta da parte dos poderes pblicos. este o verdadeiro caminho da democracia do Brasil. O que, por um lado, em menos de um decnio, j temos conseguido com a atividade dos nossos grandes Conselhos Nacionais, especialmente o do Trabalho e o do Ensino, agindo, alis, dentro de um ambiente cheio de preconceitos embaraantes; o que, por outro lado, j temos realizado com a ao destes pequenos Conselhos Econmicos estaduais, que, com o nome de Instituto de Caf, de Acar, de Mate, defendem os produtos principais da nossa economia tropical, o carter tcnico e pragmtico das suas deliberaes e sugestes, a eficincia e o xito da sua ao; tudo isto nos d a prova excepcional da excelncia e da superioridade destas novas instituies criadas pelas democracias contemporneas e serve para nos robustecer a convico de que foram sbios os povos modernos quando, ao remodelarem os seus processos de elaborao legislativa, iniciaram o movimento da substituio progressiva da competncia parlamentar pela competncia tcnica. NOTAS (1) Dec. 8.659, de 15 de abril de 1911: Dec. l6.783-A, de 12 de janeiro de

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1923. (2) Dec. 16.037, de 30 de abril de 1923; Dec. 18.074, de 19 de janeiro de 1929, (3) Dec. 16.009 de 11 de abril de 1923, (4) Mais tarde, criou-se tambm pelo Dec. 17.390, de 26 de julho de 1926, o Conselho dos Contribuintes, com funes jurisdicionais e de contencioso administrativo (5) Dec. 8.659, art. 13, a1. h; Dec. 16.782-A, de 13 de Janeiro de 1923, art. 12. (6) Dec. 18.074, de 15 de janeiro de 1928. (7) O mesmo para o Conselh Nacional do Ensino Dec. 16.782A, de 12 de janeiro de 1923. (8) Von Philippovitch -La politique agraire. Paris, 1904, pgina 158. (9) O nmero destes rgos consultivos e tcnicos aumentou expressivamente depois da Revoluo de outubro de 1930. Esta manifestou, tanto na sua primeira fase --de governo provisrio (1930.34), como na sua segunda fase --de governo Constitucional (1934.37), como na sua terceira fase --de governo ditatorial (1937-45), Uma tendncia positiva e acentuadssima para os conselhos tcnicos e consultivos, Basta ver-se a importncia que eles tm na Constituio de 1934, como na Constituio de 1937, como rgos pr-legisiativos e consultivos do Governo e da Administrao. Tanto numa como noutra, foram-lhes atribudas prerrogativas considerveis o Conselho de Economia Nacional, institudo na Carta de 1937, no era apenas um rgo consultivo podia mesmo vir a ser investido de funes legislativas no setor da economia nacional, com excludncia do Parlamento. Demais, com a lei da sindicalizao os sindicatos e mesmo as associaes profissionais no sindicalizadas tornaram-se rgos consultivos do Estado em tudo que se refira matria da sua competncia representativa. Sobre este ponto v, meus Problemas de direito corporativo Rio, 1938; e Problemas de direito sindical Rio, 1942, consagrados um e outro especialmente a esta matria. Sobre corporaes tcnicas e conselhos consultivos existentes atualmente em nosso pas, ora de composio puramente tcnica e investidura do Presidente da Repblica, ora de composio representativa, por designao das corporaes, associaes civis ou sindicatos de classes, v. o Indicador da organizao administrativa do Executivo Federal e sua legislao editado pelo Departamento Administrativo de Servio Pblico Neste Indicador vm especificados no s os diversos Conselhos e Comisses Tcnicas at agora institudos e em funcionamento como tambm a discriminao das diversas autarquias existentes em nossa estrutura administrativa tanto as de natureza puramente econmica (controle econmico), como as de natureza social (previdncia social) e as

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de tipo nitidamente corporativo (Ordem dos Advogados e Conselho de Engenharia). Para a Posio geral destas instituies do Estado Moderno, v. ainda Problemas de direito corporativo e Problemas de direito sindical. (10) O que caracteriza a competncia do homem de estado --o legislador, o administrador, o homem de governo, o chefe de um grande partido-- no a competncia especializada (tcnica) e sim a competncia geral, isto , a aptido para a viso complexiva que os problemas oferecem. Finney estabelece muito bem este descrimen: O que o homem de governo (social leader) deve conhecer so as relaes. Para as inumerveis funes, quer pblicas, quer privadas, precisamos, sem dvida, de especialistas; mas, um plano de governo (social policy) uma coordenao de todas estas funes. Ora, coordenaes desta natureza nenhum dos especialistas chamados a conselho ser capaz de organiz-las sabiamente, a no ser que ele seja mais que um puro especialista. (Finney A sociological philosophy of education, N. York, 1929, pg. 343). Este trecho de Finney estabelece muito claramente a distino entre o domnio do tcnico, que um especialista, e o domnio do poltico, isto , do homen-de-estado. O homem-de-estado v em conjunto; o tcnico v em detalhe. O tcnico conhece o seu setor, sabe o que contm dentro dele; mas, no sabe o que pertence a outros setores, a outras especialidades. O homem-de-governo, o estadlista, este, ao contrrio, tem pela prpria altitude do seu esprito de homem-de-estado, possibilidade de conhecer e aprender as relaes, como diria Finney, entre todos estes setores, numa viso panormica e integral --e decide, ento, de acordo no rigorosamente com o parecer do tcnico (limitado na sua viso justamente por ser um especialista), mas de acordo com esta viso complexiva e de conjunto. O senso ou a intuio poltica, que caracteriza o homem de governo coisa diferente, substancialmente, do conhecimento ou da cincia do tcnico. Um deduz, outro intui, um v s um dos lados do problema. que o lado da sua especialidade; o outro v, por intuio, a totalidade do problema. Por isto mesmo, o homem de governo que timbre seguir passivamente o laudo ou a opinio dos tcnicos poderia ser homem de governo, mas no seria provavelmente um verdadeiro homem-de-estado. Na Constituio de 37, o seu artigo 73 deu ao Presidente da Repblica a prerrogativa de dirigir a poltica administrativa e legislativa da Unio e est certo: este o poltico justamente o domnio dos homens-de-estado. Seria, entretanto, absurdo se lhe coubessem tambm as funes tcnicas desta administrao ou desta legislao. Por este preceito constitucional, o Presidente titulado ser o autor do que h de poltico na legislao ou na atividade administrativa; no, no que

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nela h de tcnico. Cabe ao Presidente dar as diretrizes gerais da atividade legislativa ao Parlamento ou s comisses tcnicas e isto poltica. Dadas estas diretrizes gerais, j agora cabe aos tcnicos e especialistas trabalharem, com a sua competncia especializada, na elaborao das leis -e isto tcnica. O texto do artigo 73 no permite, nem autoriza, a extravagante interpretao de que, em matria de legislao ou de administrao o Presidente deve ser o autor de tudo. Para tanto, seria preciso que ele tivesse, nesta poca de saber especializado, o enciclopedismo de um Aristteles. (11) O que parece mais conveniente levar ao mximo de intensificao as funes consultivas e pr-legislativas destes grandes Conselhos tcnicos; as suas funes executivas e jurisdicionais (e o nosso Conselho do Trabalho, por exemplo, e o nosso Conselho de Ensino tm-nas considerveis) devem ficar em plano secundrio Como j observava Duguit, mesmo nos povos que praticam a rigor o governo direto --como no Uri, no Unterwald e nos Grisses suos-- no se v o povo associado funo administrativa, ele exerce somente a funo legislativa e a funo jurisdicional e esta, ainda assim apenas em parte (v. Duguit -Leons de Droit Public Gnrale Paris, 1929, pg. 214). (12) Lei 2.014, de 15 de agosto de 1926. (13) Lei de 23 de novembro de 1841 que criou o Conselho de Estado: Art. 7 Incumbe ao Conselho de Estado consultar em todos os negcios em que o Imperador houver por bem ouvi-lo para resolv-los e principalmente: 6 Sobre decretos, regulamentos e instrues para a boa execuo das leis; sobre propostas que o Poder Executivo tenha que apresentar Assemblia Geral. (14) Duguit ob. cit., pg. 128. 4. A proposta amadurecida: Instituies polticas brasileiras (1949) Nota introdutria do editor Instituies polticas brasileiras (1949) no seria a ltima palavra de Oliveira Viana mas constitui um marco fundamental na sociologia brasileira. Neste sentido: aponta o caminho definitivo para a superao da influncia positivista. Mantm inteira atualidade na medida em que essa superao no teve lugar. Sobrevive na forma de verso positivista do marxismo nas cincias sociais, de um modo geral. Alm disto no produziu nada digno de preservar-se. Assim, tempo vir em que a linhagem iniciada por Silvio Romero e Oliveira Viana, de simples marco de referncia, como se d na atualidade, ser a perene fonte inspiradora.

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Nesse livro, Oliveira Viana apresenta o mtodo adequado investigao de nossa realidade. Eis como a refere: O meu objetivo ser, pois, ...... estudar o nosso direito pblico e constitucional exclusivamente luz dos modernos critrios da cincia jurdica e da cincia poltica, isto , como um fato de comportamento humano. Dentro desse critrio, os problemas de reforma de regime convertem-se em problemas de mudana de comportamento coletivo, imposto ao povo-massa; portanto em problemas de cultura e culturologia aplicada. Trata-se, em sntese, de levar em conta os valores presentes ao humana. Constituda a cincia moderna voltando-se para o mundo natural, pode dispensar-se de tal imperativo. Quando se tratou de aplic-la sociedade, o impulso inicial consistiu em dispensar-se desse mistr. O homem sado da sociologia de Augusto Comte no s determinado como determinvel. Somente na parte final do sculo XIX essa postura viria a ser contestada. Discusso mais fecunda tem lugar na Alemanha. O grande mestre sido desse movimento seria Max Weber. Em nosso meio, coube a Oliveira Viana a condio de precursor do que muitos denominam de Escola Weberiana Brasileira. O grande tema seria a mudana social. Oliveira Viana detm-se na anlise da experincia russa que era, na poca, o grande Cavalo de Batalha. E demonstrou, como se ver, que consistia numa forma de voluntarismo condenada ao fracasso. As razes dessa afirmativa decorrem da tipificaco a que procede. Parte da tese de que mudanas endgenas (expontneas) ocorrem muito lentamente. O seu interesse volta-se, como diz, para as que vm de fora, preparadas ou foradas pelo Estado. Desse tipo de mudana que ir se ocupar. Existiriam dois mtodos: o liberal e o autoritrio. No caso brasileiro, reafirma as anlises anteriores em que se apoiou para enfatizar que no pas no ser alcanada democracia do tipo ingls. Ao mesmo tempo entende que modificaes da estrutura social ou mesmo do esprito do povo, mediante ao poltica do Estado so possveis, temos exemplos disto entre ns mesmos e recentes. o caso da sindicalizao pofissional urbana. o caso da lei do servio militar. o caso da legislao trabalhista. o caso da lei dos acidentes. Estas leis modificaram sensivelmente velhas atitudes ou velhas tradies nossas e criaram outras, novas, em substituio. Depois de comentar o exemplos citados, afirma: Donde esta concluso: so possveis mudanas na estrutura social do povo mediante uma poltica de Estado; mas estas mudanas esto condicionadas realidade social e exigem: a) que se proceda gradativamente, com o esprito de moderao e o senso de objetividade. E, mais ainda: b) que tenha apoio ou assentimento nos costumes e tradies do povo-massa.

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No acredita na abolio do esprito de cl (que o mal que envenena a nossa existncia). Cabe uma poltica de neutralizao, tanto quanto possvel, dos seus efeitos na nossa vida pblica. Considera tambm que seria preciso superar a excessiva valorizao dos partidos polticos e da estrutura muinicipal. E, ainda, comedimento na extenso do sufrgio. Por fim, iniste em que o verdadeiro problema reside na organizao das liberdades civis. Segue-se o inteiro teor das consideraes que vimos de resumir. Textos de Oliveira Viana
Instituies polticas brasileiras (1949) SEGUNDA PARTE TECNOLOGIA DAS REFORMAS Captulo VI O Problema das Reformas e a Tcnica Liberal SUMRIO: I. Campo de influncia do Estado e as tcnicas empregadas por ele. Relao entre os costumes sociais e a legislao do Estado. O exemplo de resistncia do nosso direito-costume ao poltica do Estado. O fracasso da pura tcnica liberal entre ns. II. Impossibilidade de uma reforma social eficiente sob a tcnica liberal pura. O comunismo russo e a sua inviabilidade no Brasil. Evoluo cientfica do processo reformador preponderncia final do direito-costume. Na prtica no que toca com a ao modificadora do Estado , a histria mostra que h dois mtodos ou duas tcnicas para que o Estado possa operar uma alterao de estrutura ou de mentalidade num determinado grupo social (grupo; povo; nao): a,) a tcnica liberal; b) a tcnica autoritria. Nestas duas tcnicas, todo o problema resume nisto neste dilema: a) ou o Estado deixa ao povo a liberdade de executar ele mesmo, espontaneamente, a inovao pretendida pela poltica que ele, Estado, adotou ou planejou; b) ou o Estado obriga o povo a praticar a inovao, usando da fora coercitiva isto , empregando a coao. No primeiro caso a tcnica liberal. No segundo a tcnica autoritria I

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Que os costumes influem decisivamente no xito de qualquer poltica do Estado demonstra-nos a nossa histria, desde 1822, com as prprias reformas democrticas que temos feito, usando a tcnica liberal, isto , o mtodo de outorgar ao povo a faculdade de ele mesmo por um movimento espontneo da sua livre iniciativa realizar a mudana, a inovao, a reforma pretendida pela poltica do Estado. So numerosas estas reformas e constituem toda a longa histria das tentativas constitucionais de anglicanizao ou de americanizao da nossa vida poltica: self-government municipal; autonomia provincial; democracia; governo de partidos; parlamentarismo. Nenhuma destas inovaes liberais ou ditas liberais tiveram aqui, em boa verdade, xito real. O self-government regional, a autonomia das provncias ou dos Estados, na generalidade dos casos, falhou como falhou a autonomia dos municpios(1). Falhou tambm a democracia como sufrgio direto e universal. Falhou o governo de partidos falhou no Imprio e tambm na Repblica(2). O Parlamento falhou igualmente: do regime parlamentar do Imprio o que, realmente, se salva e tambm o que o salvou , sem duvida, o poder pessoal do Imperante(3). Outros fatos estes recentes estes de agora h tambm que comprovam, aqui, a lei formulada por Mac Iver da predominncia da tradio e dos costumes (direito consuetudinrio, elaborado pelo nosso povo-massa) sobre o direito-lei, criado pelas elites marginalistas. O caso da sindicalizao profissional das populaes rurais, por exemplo. Das populaes rurais repito e no das populaes urbanas, o xito de cuja sindicalizao estamos assistindo e que tem outras causas explicadoras, que estudaremos adiante(4). Esta poltica de sindicalizao rural foi a ltima tentativa de organizao social das nossas classes produtoras que o governo da Revoluo procurou executar. Esta tentativa de organizao profissional da nossa populao rural fracassou, entretanto. Fracassou, primeiro porque a tradio ou costume do nosso povo-massa no comportava esta organizao; segundo porque a tcnica empregada, sob a qual se procurou realizar esta sindicalizao, foi a tcnica liberal. O nosso povo rural no foi obrigado a sindicalizar-se; o Estado dentro dos princpios do liberalismo deu-lhes, na lei, a faculdade de sindicalizar-se. No seu art. 12, diz esta lei, com efeito: lcita a associao, para fins de estudo, defesa e coordenao dos seus interesses econmicos, ou profissionais, de todos os que, como empregadores, exeram atividades ou profisso rural. O Estado tornou licita a sindicalizao dos rurais; no a tornou obrigatria...(5) Era uma tentativa parece-me que a primeira que fazamos para levar as classes rurais, diretamente, a uma experincia de solidariedade profissional. Esta solidariedade elas nunca a haviam praticado na sua histria, vivendo, como sempre viveram, na plenitude do mais completo individualismo que conhecemos(6). Equivale dizer que para ser cumprida e realizada esta lei exigia dos trabalhadores rurais e dos patres (fazendeiros) uma modalidade nova de comportamento, estranha inteiramente s suas tradies seculares e mesmo sua formao cultural, que , como vimos, nitidamente individualista(7).

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Embora estabelecendo ou exigindo uma atitude solidarista para estas classes, no estabelecia esta lei, porm, nenhuma obrigao de solidariedade para eles: -- era, como se diz, uma lei liberal. Quer dizer: -- s nossas classes rurais que incumbia mudarem, espontaneamente, de conduta, abandonando a sua velha tradio de isolamento, de particularismo e de insolidariedade social e encaminhando-se para a aquisio de novos hbitos, que a poltica da dita lei tinha em mente- criar na massa rural. Hbitos estes que no eram, entretanto, de modo algum nossos; hbitos de solidariedade, que so de povos estranhos, de povos de outra formao social que no a nossa; povos em cujas tradies o associacionismo o cooperativismo, a solidariedade local, como vimos(8), dominante e est nos costumes; -- e isto por mil e uma causas que no tiveram atuao entre ns. Em obedincia ao princpio da liberdade de associao no quisemos, com esta lei, chegar obrigatoriedade da sindicalizao impondo-a s populaes rurais pela cominao de sanes penais para os recalcitrantes (multa, priso, ou, pelo menos, incapacidades civis, etc.) como, alis, fizemos no caso do servio militar obrigatrio. Preferiu-se, ao contrrio, uma frmula concessiva, permissiva licito, facultado, poder, etc. E a conseqncia foi que esta lei no teve a menor repercusso nos nossos campos: -- nenhuma classe rural, nem patronal, nem trabalhadora caminhou espontaneamente para a sindicalizao. O Decreto-Lei n 7.038, de 10 de novembro de 1944, que a facultou s populaes dos campos, uma lei morta. To morta que o mesmo governo revolucionrio em face do insucesso patente desta lei procurou organizar de outra maneira a solidariedade das classes rurais pelo menos, da classe patronal. E decretou no ano seguinte, a Lei n 7.419, de 9 de abril de 1945, provendo sobre a formao de associaes agrrias e o fracasso foi tambm a resposta(9). Este novo fracasso confirma mais uma vez a concluso de que nenhuma reforma social ou poltica tem possibilidade de vingar e realizar-se praticamente se no tem base nas tradies do povo-massa, ou se esta reforma obriga este povo-massa a uma atitude nitidamente contrria s atitudes consagradas nos seus costumes. II O mesmo ocorrer com o nosso problema da reforma social ou, melhor, do comunismo. No caso em que vissemos porventura a experiment-lo aqui mediante um golpe vitorioso tudo se resumir afinal, na tentativa de adotar o padro de conduta de um povo que no tem nenhuma afinidade cultural conosco. De um povo que ainda est numa fase retardatria da evoluo social, porque vivendo ainda sob o regime da comunidade de aldeia que outra coisa no a comunidade do mir. Ora, este trao da solidariedade vicinal, que a comunidade de aldeia, inteiramente desconhecido no Brasil. Nossa formao se processou segundo um desenvolvimento que se caracteriza por um ntido, rude, vigoroso individualismo em antagonismo patente com.qualquer tradio de

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solidariedade social e menos ainda de esprito comunitrio(10). O comunismo dos golpistas no Brasil viria, em conseqncia, impor aos brasileiros principalmente aos rurais uma toro violenta das suas motivaes tradicionais e histricas, em que sempre vieram pautando a sua conduta social desde a primeira feitoria, desde a primeira roa de mantimentos e do primeiro engenho real. Estaramos, se tal acontecesse, diante da introduo de um trao ou de um complexo roubado a um povo e a uma civilizao diferente e estranha nossa civilizao, modificando-a em ponto fundamental em sentido nitidamente oposto s linhas em que ela se vem desenvolvendo h mais de quatro sculos. No discuto se estas novas linhas so melhores ou so piores do que as anteriores, preservadas pela tradio; nem se podem, ou devem ser substitudas por outras, julgadas mais justas, mais sadias, mais humanas, ou mais fecundas. No o valor destes dois sistemas de conduta social que para mim est em discusso agora. O que afirmo apenas que o sistema forasteiro a linha de comportamento pedido ao comunarismo russo ou sovitico importar na obrigao, imposta a todos ns brasileiros, de adotarmos um novo comportamento social de passarmos a operar uma mudana na nossa motivao tradicional de conduta, no s no campo da economia, como no das relaes de sociabilidade. Toda a dvida est em saber at onde esta mudana esta nova direo da nossa conduta possvel, considerando-se que, na tradio das nossas populaes rurais, no h trao nenhum deste novo comportamento, nenhuma, absolutamente nenhuma, tradio ou complexo de comunarismo e que, portanto, tudo ter que ser ensinado ao povo-massa; insinuado, solicitado ou convidado, como estar ele, a mudar totalmente a sua conduta tradicional, velha de quatro sculos. bvio, porm, que no ser possvel esta mudana num regime liberal. Neste, tal mudana em conformidade com os dogmas da doutrina liberal e do estado democrtico s se dever operar espontaneamente pela livre iniciativa do povo. O regime comunista no Brasil realizado em estilo liberal, como anunciam no pode deixar, por isto, de ser uma experincia condenada fatalmente ao fracasso. Nada mais contrrio nossa formao, nossa tradio, aos nossos costumes: -- nossa cultura, em suma. Nem preciso ser profeta para prever o insucesso desta tentativa de sovietizao brasileira, processada dentro da democracia liberal, como anunciam. Pela mesma razo que no nos tornamos ingleses com o regime ingls, nem americanos com o regime americano no nos tornaremos russos com o regime russo. Dentro de um regime liberal de permisso, de concesso de faculdade certo que o nosso direito-costume, que o direito do povo-massa, vencer o direito-lei, que porventura venha estabelecer, em nosso povo, uma minoria audaciosa de golpistas irrefletidos(11). Captulo VII O Problema das Reformas e a

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Tcnica Autoritria SUMRIO: -- I. Problema das reformas polticas e a tcnica autoritria. O caso da reforma social na Rssia. Lgica da soluo autoritria. O povo russo e a sua primitiva estrutura social a comunidade de aldeia. O complexo cultural do mir e sua permanncia na populao russa. Conceitos de Kovalewski. O povo russo e sua concepo de Estado-Nao: opinio de Rambaud e de Weidl II. Os objetivos do Partido Comunista e a sua tcnica autoritria na objetivao da reforma social. O que esta reforma importou para o povo russo. O planejamento da solidariedade social impropriao da mentalidade tradicional eslava para a estrutura poltica organizada pelo Partido Comunista. Opinio de Robeti Lynd. O Partido Comunista e a utopia da solidariedade social planificada. III. Os resultados finais da organizao comunista: crtica de Timashef Sociognese dos progroms e dos expurgos. Reao da coletividade russa planificao da economia e dos comportamentos individuais. Lenta regresso da Rssia sua primitiva estrutura cultural. O fracasso in loco do comunismo. IV. Concluso. O pouco rendimento da tcnica autoritria e da coao. Estrutura social e seu poder de reao s inovaes. Experincias contemporneas dos regimes autoritrios europeus e a prova de que a sociedade existe. Of the Ancien Regime there can found today only ruins and relics. Nevertheless, the ancient mores of social faith and moralit, of social well living, of religions duty and family virtue, are substantiaily what they were before the great expansion. This the last and the greatest lesson of the Revolution: it is impossible to abolish the mores and to replace them by new ones rationally inventend -SUMNER. Teremos ento que nos resignar a estas tradies inferiores de vida pblica, sem remisso, nem possibilidade de mudana? perguntaro os partidrios da reforma constitucional. Ou a esta estrutura fundamentalmente individualista? Perguntaro os partidrios da reforma social. O grande erro ou a grande iluso dos nossos reformadores querer que o povo mude por ao de uma poltica do Estado o seu comportamento tradicional da vida pblica, dentro de regimes liberais. Quando a mudana que a nova lei exprime, ainda no se manifestou nos costumes, mas significa uma atitude nova a ser tomada sob a ao de ditames legais ou Cartas Constitucionais. O meio de se conseguir do povo esta mudana seria faz-la acompanhada de sanes penais; quer dizer: seria torn-la efetiva pela coao. Falhada por inoperante a tcnica liberal, s seria possvel obter esta nova modalidade de comportamento, ainda no objetivada nos cosumes, pelos meios autoritrios. Foi o caminho tomado pela Rssia e logicamente. I Em verdade a Rssia constituiu uma elite ou minoria dirigente para

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executar um regime, sado no dos costumes, mas de urna filosofia, regime, alis, inteiramente estranho ao povo russo. Esta elite que est agora impondo ao povo russo este novo sistema poltico e isto mediante um regime de penalidades ultra-rigorosas que vo da simples multa ou demisso expropriao, ao degredo, ao fuzilamento. Conseguiu, porm, a elite dominadora (Partido Comunista) esta mudana? E o que vamos ver neste captulo. O povo russo nunca conseguiu elevar-se acima da comunidade de aldeia que, no fundo, uma comunidade de famlia. De maneira que a populao rural da Rssia permaneceu, e ainda permanece (apesar dos esforos dos comunistas) como uma estrutura social e como mentalidade na comunidade de aldeia. Nunca foi como povo-massa, acima disto. O Estado Comunista urna criao das elites idealistas e no da massa. E certo que o povo russo, antes da Revoluo comunista, parece ter chegado a organizar um Estado nacional, do tipo Estado-Imprio; mas, organizou-o de fato, sem base cultural prpria, por influncia, como todos sabemos, de uma elite de conquistadores estrangeiros a elite guerreira dos vikings ou varegues que no passavam de cabos de tropa de raa germnica, vindos de fora. Esta elite de forasteiros conquistadores que formou a classe governante e superior a aristocracia do Estado Imprio, que deu massa russa, ento pulverizada em aldeias agrrias, uma organizao de governo nacional. O povo russo, este continua a ser, realmente, ainda hoje no ponto de vista cultural e de estrutura uma aglomerao de cls patriarcais e de comunidades de aldeia. Por isto mesmo, inapto a organizar outros poderes pblicos que no os dessas pequenas comunidades, isto , que no o governo do mir, ou aldeia. Da vem que a organizao dos rgos superiores do Estado governos das provncias ou gr-ducados e governo central empreendimento que vai alm da sua capacidade cultural e poltica. Sublinho este trao: estas comunidades de aldeia foram a forma primitiva de organizao poltica dos eslavos antes do advento dos Principados e do Imprio. Desde os tempos imemoriais, as crnicas eslavas assinalam a existncia destas aldeias na vida da populao russa. Um cronista do sculo IX sculo que pode ser considerado como da proto-histria da Rssia descrevia os seus conterrneos como aglomerados de famlias patriarcais, vivendo, cada uma, separadamente, no seu distrito: -- Cada um vive com os seus parentes e estes grupos de parentes ocupam distritos distintos. Kovalewski que comenta este trecho do cdice informa que a palavra empregada pelo cronista, para designar estes grupos parentais, rod, que, em russo, tem a mesma significao que a gens greco-romana, ou o cl celta: Estes cls diz ainda Kovalewski tinham, como era costume em tempo de paz, o hbito de reunir-se para tratar dos interesses comuns e administrativos e esta prtica parece ter sido conhecida de todos os povos eslavos, desde os que se estabeleceram nas regies do Bltico at os tchecos da Bomia e os habitantes da Polnia. -- Entre os eslavos russos continua Kovalewski estas assemblias eram conhecidas pelo nome de vetche, e constituam uma parte das instituies

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polticas do povo russo, no somente nas repblicas (cidades) do Norte, tais como Nevgorod e Pskow, como em todos os principados da Rssia, com exceo do ltimo a ser fundado o de Moscou. (1) Equivale dizer que, mesmo depois de organizado o Estado da Rssia pelas elites estrangeiras dominadoras, vindas da Litunia e do Bltico, e cuja ltima expresso foi o Estado-Imprio dos Romanoff ainda assim estas prticas, sadas da comunidade de aldeia (mir) persistiram (e ainda persistem) na populao russa. O russo mesmo debaixo da monarquia czarista e aristocrtica dos Romanoff continuou a ser o homem de mentalidade familiar e da vicinagem de aldeia e no foi alm ainda hoje. Leia-se este trecho de Rambaud sobre o povo russo e os primrdios da sua formao poltica: -- Numa situao de perigo comum diz este historiador os volosts (chefes de famlia ou patriarcas) de uma aldeia podiam-se confederar sob uma autoridade comum e permanente. A idia da unidade (poltica) de uma aldeia e com mais forte razo da unidade (poltica) da Nao russa era uma concepo absolutamente estranha a esta raa. Esta idia de um governo comum a toda Rssia, a idia do Estado lhe foi trazida de fora.(2) Poucos escritores exprimiram, porm, com mais lucidez este aspecto de formao do Estado na Rssia do que Wladimir Weidl, no seu ensaio sobre o destino da Rssia: -- O primeiro ncleo de uma organizao poltica vasta e durvel no foi criado pelo povo russo diz Weidl e, nos seus comeos, o povo russo devia considerar estes princpios (os varegues ou viking) e a sua comitiva imediata como estrangeiros, cujos costumes no partilhava e cuja lngua no entendia. Mais tarde, no perodo moscovita, a classe dirigente compreendia ainda certos elementos estrangeiros (lituanos, poloneses, trtaros); mas, seu gnero de vida, suas tradies culturais a aproximavam, mais do que outrora e mais do que nos tempos futuros, da grande massa do povo russo. Entretanto no se podia considerar esta classe dirigente como uma emanao orgnica do povo russo, pois dele se conservava separada pelas suas idias polticas, por seus mtodos de governo por toda a sua atividade organizadora. Desde o reinado de Iv III e da tomada de Constantinopla pelos turcos, a idia monrquica vinda de Bizncio era dominante entre os gro-duques e sua corte. Depois do casamento deste prncipe com Sofia Paledogo, sobrinha do ltimo imperador, Moscou tornou-se uma espcie de terceira Roma, herdeira do direito divino do Imprio do Ocidente. Foi baseado nesta idia que Iv, o Terrvel, tomou o ttulo do czar, como mais tarde Pedro, o Grande que alis se inspirou em exemplos ocidentais. O pesado edifcio do Estado moscovita no era, assim, to incompreensvel ao povo russo quanto o Estado ocidentalizado dos dois ltimos sculos. Mas, como este povo no o tinha criado, ele o sentia, no obstante, exterior sua prpria existncia e embora o suportando continuou vivendo a sua vida patriarcal e agrria.(3) II

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Ora, sobre esta nao assim falha de esprito de solidariedade nacional que o comunismo sovitico est tentando organizar uma nova nao, cujos habitantes so pela coao moral e, principalmente, pela coao material obrigados a agirem no sentido da coletividade nacional russa e no mais das suas pequenas coletividades de aldeia. No fundo o Estado sovitico a organizao nacional de um povo que pela sua formao social s havia aprendido a sentir a sua comunidade de aldeia e que est sendo obrigado agora a conduzir-se como se sentisse maneira do ingls ou do alemo uma outra comunidade mais alta: a comunidade da Nao. E, pois, uma mudana de comportamento que o novo Estado impe ao povo-massa russo o que pressupe, nesta massa, a existncia do sentimento de colaborao e cooperao, de ao em conjunto para fins superiores e sobre bases mais amplas do que aquelas a que estava acostumado. No fundo, estamos diante de uma audaciosa e gigantesca tentativa de solidariedade social planificada (planing social solidarity), como bem o classifica, num admirvel ensaio sociolgico sobre a moderna organizao sovitica, o professor Robent Lynd. Neste ensaio, Lynd nos descreve e analisa os princpios e os postulados dessa nova poltica(4). Para este notvel socilogo, o socialismo na Rssia , realmente, uma das maiores experincias de comportamento social da histria (one of greatest behavioral experiments of history). Da o novo Estado Sovitico ter estabelecido de maneira expressa obrigatria fins nacionais conduta dos cidados; fins que devem constituir o objetivo central de toda vida pblica e privada do povo russo (The Soviet Union aplaning society with a positive theory of social organization). Esses objetivos ou fins nacionais so, ali, desenvolvidos num sistema coerente e formam a base de todos os comportamentos individuais desde a esfera da vida privada, reservada a cada indivduo, at a esfera da vida poltica, reservada ao Estado. Nesse ponto que a nova organizao russa difere da organizao das grandes democracias liberais como a americana e a inglesa. Nestas, esses objetivos nacionais das atividades dos cidados no so expressos, no fazem parte propriamente de um programa formalmente preestabelecido pelo Estado. Os americanos observa Lynd sofrem de uma carncia de objetivos coletivos nacionais, como tambm no possuem nenhuma teoria positiva, nenhuma poltica positiva do povo considerado como uma totalidade como um todo: Os objetivos nacionais nos Estados Unidos acrescenta so deixados iniciativa particular, exprimem os resultados dos objetivos privados, alcanveis por intermdio dos indivduos e das suas associaes voluntrias (partidosi). Estas associaes que possuem esses objetivos coletivos nacionais, que realizam mediante o processo de eleies. Nas democracias liberais, esses interesses da coletividade nacional-- que o Estado sovitico pretende atingir pela sua ao coercitiva devem realizar-se pela atividade espontnea dos indivduos ou cidados, agindo na vida pblica e no pela impulso ou compreenso do Estado. esta a atitude prpria s naes

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que vivem sob regimes democrticos principalmente s de formao anglosaxnica. Nestas, tradicional mesmo a preveno e a desconfiana contra o intervencionismo do Estado. E a espontaneidade dos prprios cidados que cabe realizar estes grandes objetivos nacionais.(5) Estabelecendo objetivos coletivos nacionais como o fim supremo do Estado sovitico, os russos como observa Lynd admitem, como um postulado fundamental, que esses objetivos coletivos nacionais no so nem devem ser apenas do Estado e da sua poltica, mas tambm de todo e qualquer indivduo de todo e qualquer cidado que ali viva. O regime exige, na sua lgica, que cada cidado russo individualmente e todos os cidados russos em conjunto devem agir cooperativamente, sempre tendo em vista esses objetivos nacionais. Cada regime poltico tem o seu tipo de homem: -- e o do comunismo russo o homem socializado, isto , identificado com a sociedade como a abelha com a colmia. Da cumprir ao Estado encorajar por todos os meios (ora por proibies e penas, ora por estmulos e prmios) cada um dos cidados russos a conduzir-se e comportar-se no sentido desses objetivos coletivos nacionais, de modo a estabelecer uma inteira identificao entre os interesses do indivduo e os interesses da nao. Os dirigentes e dominadores comunistas agem ento neste sentido: no sentido de anular o egosmo do homem, combatendo no comportamento de cada um qualquer tendncia contrria ao interesse pblico e aos objetivos nacionais. No se limitam a isto a esta poltica negativa; agem tambm num sentido positivo de incentivar as tendncias contrarias ao egosmo e ao individualismo, procurando conduzir e canalizar a corrente das atividades individuais e privadas para esses objetivos coletivos nacionais. Para isto, vigiam e controlam quase todos os atos do indivduo desde a sua vida pblica sua vida privada. Da a rea diria e privada, deixada fora do controle do governo, ser ali muito pequena (the area of daily living left uncontroled is relatively small). Esta organizao poltica e social controladora , porm, para Lynd que a julga e sente com a sua mentalidade de americano educado no rugged individualism como uma organizao ferozmente coercitiva, e isto tanto no setor poltico e social, como no setor da atividade econmica. Tanto a liberdade poltica como a liberdade civil foram, em conseqncia, relegadas para o segundo plano porque o primeiro plano est ocupado pela produo econmica. O que importa produzir a maior quantidade de bens e utilidades possvel. Neste sentido, a sociedade sovitica est organizada de tal modo que pode, realmente, fazer grandes coisas no interesse material da coletividade russa. Prova disto est em que o Estado sovitico dispe de poderes bastante que lhe permitem congregar pela fora toda a populao vlida da Rssia, neste empenho produtivo. Mas o Estado sovitico observa Lynd no apenas uma grande estrutura poltica, montada exclusivamente para realizar grandes objetivos coletivos nacionais. Tem tambm outros objetivo doutrinrios: - e, entre eles, o de eliminar as diferenas de classes e as desigualdades humanas. Parece mesmo ter a pretenso de eliminar as desigualdades naturais...

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Na verdade, porm conclui Robert Lynd no seu exame nem um, nem outro desses objetivos foram conseguidos. No foram eliminadas as desigualdades de classes existentes na sociedade russa pois h uma profunda separao, cada vez mais crescente, ente Kremlin e o resta da Unio Sovitica. Tambm no foram eliminados os efeitos sociais das desigualdades individuais. Muito ao contrrio, foram os dirigentes russos progressivamente obrigados a reconhecer estas desigualdades e mesmo a recompens-las. assim que tcnicos, administradores, cientistas e peritos ressurgiram como homens excepcionais, pagos com salrios excepcionais, e tento tambm poderes excepcionais sobre os demais. Por outro lado ainda Lynd quem afirma a propriedade coletiva dos meios de produo, tese central do marxismo, no ps fim tendncia da sociedade para a diviso de classes. Tambm as fazendas coletivas do Estado as famosas kolkhoses no resultaram eficientes, e pode-se considerar fracassada esta tentativa de coletivizao (state forms ten and even hundreds of thousands of acres worked by arural proletariad did not go). Resumindo. Esta organizao do Estado conclui Lynd no passa de uma sociedade de emergncia (an emergency society), que nasceu das necessidades da guerra; da a sua precariedade, a sua inevitvel instabilidade. Cessada que seja a emergncia da guerra que congregou todo o infinito e variegado povo russo num bloco nico os russos, assim unificados pelo perigo comum, tendero fatalmente a retornar sua situao anterior: - aos seus egosmos e aos seus particularismos locais. Como se v, o ensaio do ilustre socilogo americano um estudo cientfico da teoria da organizao sovitica e dos seus objetivos -, bem como da tcnica usada pelos comunistas para atingirem esses objetivos. Ele nos descreve o poderoso e envolvente sistema de diretrizes, normas, tcnica e penalidades utilizados pelos dirigentes comunistas para o fim de levar o povo russo prtica desta solidariedade social, assim planificada e forada, e aquisio de uma conscincia coletiva nacional. Solidariedade, alis, para a qual os russos no estavam preparados pela sua formao social; - conscincia que nele no podia, nem pode, existir com clareza e poder emocional bastante para determinar, espontaneamente, a conduta de cada cidado russo no plano da vida pblica. O que os chefes comunistas planejaram conseguir, com esta poltica solidarista, foi a desintegrao dos velhos complexos polticos do povo russo, fazendo-o passar por obra exclusiva de uma poltica do Estado de um comunarismo de aldeia para um comunarismo de nao, ou de Estado Nacional. certo que esta poltica desintegradora est sendo executado ali de uma maneira rigorosamente autoritria; mas, certo tambm que os resultados obtidos at agora no tm correspondido aos rigorosos e brutais esforos empregados pelos chefes e doutrinadores comunistas. E isto deixa patente o equivoco dos marxistas. Pensam eles que, mudando as condies exteriores das sociedades, a sociedade mudar e os homens mudam tambm com ela e da o seu idealismo revolucionrio golpista. Na verdade eles s tm razo em parte. certo que a mudana das condies exteriores da cultura acaba mudando as suas condies inferiores (o

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que eu chamo de elementos imanentes da cultura). Nisto, eles esto de acordo com a sociologia da cultura e com a sociologia do conhecimento. No contam, porm, com a personalidade humana com a sua reao e essas mudanas exteriores, a estas alteraes dos elementos externos. Sabe-se, com efeito, pelas investigaes da cincia, que a personalidade do homem tem um limite sua modificabilidade. Os elementos externos da cultura, quando alterados, podem alterar a natureza humana, sem dvida; mas, isto, at certo limite. No podem modifica-la substancialmente, naquele quid immutabilis que a sua prpria essncia. O egosmo, por exemplo, irredutvel na natureza humana. Nenhuma alterao das condies externas da cultura poder elidi-lo. Salvo numa hiptese: numa sociedade composta exclusivamente de santos ou ndole franciscana. Mas, ainda assim, mesmo nesta hiptese puramente terica, as mudanas externas no significariam nada e seriam suprfluas, porque no iriam alterar as condies internas j que estas preexistiam na substncia moral dos prprios indivduos componentes. III Com a de Robert Lynd concorda a concluso a que chegou um outro grande analisador e crtico do empreendimento poltico dos russos modernos. Refiro-me a Nicolas Timasheff, notvel socilogo russo, agora ensinando como o seu grande compatriota Sorokin numa universidade americana. Timasheff nos d um estudo do comunismo sovitico sobre um aspecto diferente do abordado por Lynd. Timasheff versa de preferncia os resultados desta poltica socializadora e igualitarista, cujos princpios, objetivos e tcnicas acabam de ser sumariados por Lynd(6). O objetivo central do ensaio de Timasheff a anlise dos vrios expurgos, havidos no perodo de 1927 em diante. O expurgo representa a reao do puritanismo do Partido Comunista contra os camaradas que partilhando eventualmente da mquina do partido dos cargos pblicos falham, entretanto, praticamente aos ideais do Partido: e so, por isto, considerados corruptos ou traidores. No quero perder tempo com a enumerao e a tcnica destes expurgos e remeto o leitor para as obras de Timasheff ou, mesmo, para History of Russia, de Vernadsky, que se declara historiador imparcial(7). Nada, porm, como esses expurgos comprova mais claramente o conflito cultural, em que est vivendo a Rssia sovitica conflito entre a sua mentalidade tradicional, puramente eslava, e a ideologia poltica da minoria audaciosa e fantica, que a est dominando. Como vimos, o russo que havia permanecido at 1917 na solidariedade de aldeia, dentro do pequeno ambiente do seu mir, foi subtamente obrigado a praticar pela tcnica de coao empregada pelos reformadores comunistas um plano rgido e preciso de solidariedade nacional, o que, para ele, homem educado na tradio da pequena solidariedade vicinal, importava numa mudana profunda do seu comportamento social.

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O conflito se estabeleceu ento entre a tradio do povo e esta ideologia nova e estranha, vinda dos livros e no da sociedade russa. Os expurgos e os pogroms, e as prises e os fuzilamentos e os degredos siberianos, bem revelam a fragrncia destes conflitos e os seus aspectos mais dramticos. E a luta dos reformadores e terroristas contra a tendncia incoercvel de apego aos velhos complexos, contra a tendncia de retorno ao passado velha Rssia czarista e patriarcal, da solidariedade familiar e da solidariedade do mir. E esta a concluso de Timasheff. Da anlise de Timasheff o que se depreende que o povo da Rssia est sendo comprimido, na sua cultura tradicional nos seus usos e costumes milionrios por uma doutrina do Estado, opressiva e asfixiante, aplicada por fanticos delirantes que se apoderaram do governo por um golpe de fora igualmente ao que fizeram os antigos varegues, h mil anos passados. E todos eles obcecados pelo mito da produo em massa e na maior quantidade possvel. Toda a eficincia dessa solidariedade organizada est concentrada neste ideal o que, alis, sempre possvel de realizao, jogando, como jogam pela natureza mesma do regime ali institudo com a cooperao forada do trabalho de todos os e russos vlidos. Enquanto este regime de opresso durar e os expurgos mundificadores se processarem no seu ritmo e periodicidade inevitvel a pequena elite de fanticos, que est no governo, poder levar, como est levando, o povo russo a conduzir-se no sentido dos seus objetivos coletivistas e nacionais, mas no modificar a psique russa que e continuar a ser fundamentalmente eslava; portanto s capaz de pequena solidariedade vicinal. Desde que este regime de emergncia e de coao venha a cessar ou venha a cessar este sistema de oligarquia onipotente (e ter que cessar um dia porque no possvel se viver na continuidade indefinida de tamanha opresso privada), o russo retornar vida poltica e social que a sua civilizao tradicional lhe imps. claro que, nesse retorno, no ser mais a Rssia pr-sovitica dos boiardos e gro-duques que voltar, na sua pureza; alguma coisa se modificou dessa velha Rssia do czarismo pelo menos na sua estrutura tcnica e material. certo, porm, que de modo algum a Rssia permanecer tal como agora - sacrificada, ou melhor, deformada pelo marxismo sovitico dos Lenine, dos Trotski e dos Stalin. Timasheff pessimista sobre o futuro da Rssia dos soviticos. Realmente, o quadro que nos pinta no nos leva a crer estvel e definitiva a transformao do povo russo no sentido do comunismo. Tudo ali lhe parece provisrio, inseguro, contingente, obtido apenas pela ao compressiva da fora do Estado, e no pela ao voluntria e espontnea dos indivduos como nas democracias anglo-saxnias, por exemplo. Timasheff chega concluso de que e enumera uma srie de sintomas comprovativos no obstante essa compreenso continua, vigiante, intensiva de todas as horas, a velha Rssia est ressurgindo nas suas antigas tradies czaristas: na sua clssica desigualdade de classes; nas suas tendncias antidemocrticas e de hierarquia; at mesmo note-se bem na tendncia hereditariedade dos cargos polticos, que era uma tradio feudal da velha

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Rssia do czarismo e da nobreza!(8) Disse Burgess ter ouvido a muitos reformadores russos se queixarem desapontados, da falta de correspondncia do povo aos seus projetos generosos de reformas polticas (by want of support from masses in projects of general political reforms.) Para ele, porm, esta falta de correspondncia era inevitvel e no devia surpreender a ningum porque estava na prpria psicologia do eslavo, que nunca conseguiu, como povo-massa, elevar-se a uma concepo nacional do Estado, tendo apenas, como vimos, capacidade para organizar pequenas unidades polticas, ou microestados baseados na comunidade de aldeia(9) Neste ponto diga-se de passagem os prprios russos, como todos os eslavos, alis, esto em condies superiores a ns: esto mais educados culturalmente do que o nosso povo para o tipo socializado da sociedade. Pelo menos, eles conhecem de tradio milenria a solidariedade expressa no coletivismo do mir e ns nem a isso chegamos: no campo e como rurcolas como povo-massa somos os puros individualistas do pequeno domnio prprio ou arrendado e da habitao isolada e dispersa(10). IV Em concluso: estes dois estudos de Robert Lynd e Timasheff deixaram claro que unicamente a coao pura e material do Estado no basta para levar um povo prtica de qualquer regime contrrio sua ndole e aos seus costumes. Esta coao pura e simples pode resultar at contraproducente: o caso do Fascismo e o caso do Nazismo. Seria o caso do Brasil com o Comunismo, que importaria aqui numa toro violenta imposta nossa estrutura tradicional. Perante a culturologia o comunismo seria mesmo fragrantemente anticientfico: golpismo e culturalismo so coisas contraditrias No fundo, a experincia russa a prova de que o Estado moderno no pode tudo como se acreditava at h bem pouco com o advento das doutrinas autoritrias. Bem sabemos que os pregoeiros da teoria voluntarista do Estado como por exemplo Costamagna riam das leis sociolgicas e acreditavam que estas leis nada valiam diante da onipotncia do Estado. Estas leis sociolgicas, entretanto, prevaleceram porque so naturais e no podem ser violadas impunemente. Esta foi a grande lio que colhemos de todas, absolutamente todas, as experincias totalitrias recentemente realizadas no mundo: e as runas do Fascismo e do Nazismo a esto, ainda fumegantes, para o comprovar. Venho sustentando dizia eu, ainda h pouco (em 1936), resumindo, numa sntese conclusiva, os resultados destas experincias(11) venho sustentando, em quase uma dezena de livros uma tese diferente: a de que a sociedade existe, encerra foras incoercveis, com que o Estado apesar de sua onipotncia atual tem de contar, se no quiser fracassar nas suas tentativas de reforma ou de transformao da sociedade. O exemplo da Rssia e da evoluo do seu sistema econmico expressivo; tambm expressivas so as contnuas mutaes de planos e estruturas a que esto sendo obrigados os

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dirigentes do Estado Fascista e do Estado Nazista. Eles acabaram reconhecendo que o Estado pode muito (e hoje muito mais do que outrora); mas, ainda assim, no pode tudo: a sociedade existe e preciso contar com ela. Por maior que seja o poder da compreenso do Estado -continuava eu ento- h um ponto, na tenso provocada, em que o equilbrio se opera e se estabiliza, cessando a influncia ou a eficincia da ao do Estado tal como nas estacas batidas de uma construo, quando atingido o seu limite mximo de penetrao. Este poder compressivo do Estado no ilimitado, nem o povo uma espcie de massa plstica maneira do barro entre os dedos do oleiro a que o Estado possa dar a moldagem que entenda, a forma que imagine ou a estrutura que pretenda: a realidade social existe eis o fato.(12) que as sociedades humanas tm uma maneira sua, peculiar bitica, como dizem os ecologistas de se adaptar no meio ambiente, segundo as suas linhas de menor resistncia, tal qual ocorre com a massa lquida de um lago que se adapta ou ajusta ao fundo do terreno que a contm e s particularidades do seu relevo. Essa parte bitica da estrutura social, o Estado no pode atingi-la com o seu poder ou se empreende faz-lo s a pode atingir superficialmente: e as mudanas que a se processam, derivam antes de alteraes de outra natureza automticas. Esta foi a grande lio que os regimes intervencionistas e, especialmente, os regimes totalitrios nos deram. O que se verificou realmente destas experincias intervencionistas ou de dirigismo econmico foi a resistncia da sociedade presso do Estado, um fator ineliminvel. Foi o que se verificou na Itlia do Fascismo(13). Foi o que se verificou na Alemanha do Nazismo(14). Foi o que se verificou na Rssia do Sovietismo(15). Foi o que se verificou tambm nos Estados Unidos(16). Da leitura de todos estes autores, ver-se- que, em nenhum destes pases experimentados a poltica econmica e social do Estado se realizou inteiramente; que das medidas ou planos executados os resultados nunca se ajustaram exatamente expectativa e jamais a excederam; que a sociedade reagiu sempre e acabou forando o Estado a procurar uma terceira, urna quarta ou mesmo uma quinta so1uo(17). O Estado Moderno, armado de faculdades e poderes excepcionais que no possua o Estado Liberal, pode muito, sem dvida; mas, no pode tudo. E frisa o ilustre pensador poltico: Golpismo e culruratismo so cousas contraditrias. A realidade social existe, eis o fato.

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TERCEIRA PARTE ORGANIZAO DA DEMOCRACIA NO BRASIL Captulo VIII O Problema das Reformas Politicas e os Esteretipos das Elites

SUMRIO: I. O nosso idealismo marginalista. Os seus fracassos de construo constitucional II. Nossa mania saxonizante e sua contradio com os objetivos essenciais de qualquer sistema poltico no Brasil III. Possibilidade de mudanas. Desintegrao de velhos complexos culturais sob a ao da poltica do Estado. Exemplos tirados da nossa lei do servio militar e das nossas leis sociais. IV. Porque certas leis resultam eficientes. Psicologia da coao. Eficincia da coao direta. Condicionamento culturolgico das reformas. Conceito de Mac Iver. V. O regime de cl e sua generalidade no mundo. No possvel eliminar do nosso povo as tendncias clnicas de sua cultura poltica; mas, possvel cont-las. VI. Nossa atitude mais razovel.
Tout le secret de lordre constitutionnel est dans la cration des institutions vivantes. Les lois constitutionneles ne signifient rien en tant que de rgles; elles nont de signification quent tant que statuts organiques dinstitutions. HAURIOU
I

Diro as elites: Este direito-costume, que encontrastes no nosso povomassa existe, sem dvida e direito vivo; mas, haveis de concordar que urna forma atrasada e elementar de direito pblico e de Estado. Por isto mesmo, ns o povo-elite, educado nas Universidades do pas no queremos admiti-lo como legtimo; nem que continue a dominar na nossa vida poltica. Sendo ns um povo civilizado, colocado na posio da segunda nao do Continente e obrigado a conviver com os povos mais civilizados da Terra, est no nosso dever eliminar da nossa estrutura poltica essas formas atrasadas da poltica e do Estado, substituindo-as por outras formas superiores e mais adiantadas. Por exemplo: por uma democracia no tom e estilo da democracia americana ou inglesa. Embora seja patente a contradio entre o reconhecimento deste atraso do nosso povo-massa pela elite e a situao de soberano que esta prpria elite pretende lhe conceder ; contudo, pode-se considerar a argumentao plausvel e cheia de boas intenes: e no sei como contradit-la. Ento abre-se aqui, de novo, o velho problema, que se vem postulando desde o comeo da nossa histria independente a de todos os nossos reformadores e a que j aludi nos trs primeiros captulos dos Fundamentos sociais do Estado: o da substituio por obra de uma poltica de uma tradio social, velha de 400 anos, por uma outra nova, inteiramente nunca praticada pelo nosso povo-massa(1).

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No outra coisa o que tm feito as nossas elites, mudando sucessivamente Constituies e regimes de governo. E o que fizeram em 1824. E o que fizeram em 1832. E o que fizeram em 1835. o que fizeram em 1884. E o que fizeram em 1934. E o que fizeram em 1937. E o que acabaram de fazer em 1946. E observando todo este imenso esforo reformador, mais que secular, a concluso no pode deixar de ser melanclica porque somos forados a reconhecer que tem sido negativo. II Como j acentuei no Idealismo da Constituio e na Poltica objetiva(2), o erro dos nossos reformadores polticos tem sido querer realizar aqui no meio desses nossos rudimentarismos de estrutura e de cultura poltica uma democracia de tipo ingls. E um ideal absolutamente inatingvel, pura utopia; mas, h cem anos entretanto, esses reformadores polticos o tm tomado como o motivo obcecante da sua ao poltica o que nos tem custado algumas revolues, um pouco de sangue generoso de muitos jovens sonhadores e um regime permanente de inquietaes e insatisfaes polticas, que azedaram e azedaro nossa existncia pelos tempos afora. Porque sejam quais forem as combinaes e arranjos constitucionais que engenharem, seja qual for a pregao dos novos Rui do futuro, estaremos condenados a jamais ser ingleses... Esta mania aglicanizante, em si mesma se insistssemos em conserv-la no teria maiores conseqncias, claro; seria at um passatempo inocente. Mesmo at nos poderia ser til criando para nossas elites polticas como aconteceu no Imprio um modelo de homem pblico perfeito o gentleman, at no vestir e nas maneiras (o que no nos faria mal nenhum, como no nos fez no Imprio). Ocorre, porm, que esta nossa mania saxonizante no assim to inofensiva: determina atitudes que vo mais longe do que essas inocncias de suas Palmerston, de barbas Salisbury ou de charutos Churchill e isto porque vai influir, como tem infludo, sobre a prpria construo do nosso mecanismo do Estado: sobre a nossa estrutura constitucional. Nisto est o grande mal porque isto um grande erro. Tudo o que venho escrevendo at agora nos meus livros de doutrina poltica tem sido no sentido de demonstrar este erro e acentuar este mal. Porque este psitacismo saxnio nos deixa praticamente desguarnecidos dos meios de defesa contra os nossos prprios males: os males justamente que constituem as enfermidades tpicos do nosso organismo poltico. Insisto sobre este ponto. Politicamente, os ingleses, por exemplo, no conhecem o cl e o seu esprito de faccionismo: e as suas instituies polticas no possuem, conseqentemente, nenhuma preveno ou corretivo contra a ao deste esprito e desta instituio social, uma e outra inexistentes (salvo na Irlanda). Ns, ao contrrio, somos integralmente dominados na nossa vida poltica por este esprito, que tem entre ns a difusibilidade do flor atravs dos meios permeveis: por toda a parte no apenas nos municpios, como nos Estados e na Nao encontramos o trao deste agente impondervel(3). O problema fundamental de uma reforma poltica em nosso povo,

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fundada em bases realsticas dizia eu em 1922 ser organizar um conjunto de instituies especficas, um sistema de freios e contra-freios, que alm dos fins essenciais a toda organizao poltica tenha tambm por objeto: a)neutralizar a ao nociva das toxinas do esprito de cl do nosso organismo poltico-administrativo; b)quando no seja possvel neutraliz-las, reduzir ao mnimo a sua influncia e nocividade(4). Este o grande problema que ainda hoje se impe s nossas elites. Ora, nada mais contrrio justa soluo deste problema, do que a nossa mania de imitar os ingleses. O preconceito que eles tm contra o Estado, o seu esprito de autonomia e descentralizao, a sua pouca disposio a aceitar o intervencionismo do governo s podem concorrer quando transferidos ao nosso meio, sem corretivos ou retificaes para fomentar e desenvolver justamente esses elementos complexos do feudo e do cl, que temos em vista e precisamos desintegrar e eliminar. Porque o nosso problema, no fundo, em ltima anlise, criar para estes dois complexos fundamentais da nossa vida pblica uma atmosfera, um ambiente em que eles se estiolem e se asfixiem. O resto: a liberdade, a democracia, a paz, a tranqilidade pblica, o progresso vir da s, como conseqncia natural desta eliminao. III Que modificaes da estrutura social, ou mesmo do esprito do povo, mediante ao poltica do Estado so possveis, temos exemplos disto entre ns mesmos e recentes. o caso da sindicalizao profissional urbana. E o caso da lei do servio militar. E o caso da legislao trabalhista. E o caso da lei de acidentes. Estas leis modificaram sensivelmente velhas atitudes ou velhas tradies nossas e criaram outras, novas, em substituio. No que toca, por exemplo, organizao profissional das classes urbanas: certo que elas vo tomando gosto pela cooperao e pela solidariedade. Esto abandonando o seu atomismo tradicional e vo caminhando para o sindicalismo com uma espontaneidade crescente. O servio militar, por sua vez, era outrora um servio vivamente repulsivo s nossas classes urbanas e, principalmente, s nossas classes rurais. Trazer a farda nas costas era um desdouro quase labu e j o dissemos por qu(5). Ora, este complexo antimilitarista, to poderoso no Imprio, est evidentemente em fase de desintegrao e esta desintegrao foi aprovada, s e exclusivamente, pela lei do servio militar obrigatrio(6). J se est mesmo comeando a formar um sentimento oposto de orgulho pela farda, sensvel na rapaziada das cidades, e que j se est estendendo aos campos, s populaes do interior. Quanto legislao social, visvel que o patronato a vai aceitando sem muita relutncia e cada vez mais boamente. Hbitos novos se esto constituindo e se consolidando em torno das suas disposies e tudo nos leva a concluir que, dentro de algum tempo, estes hbitos se integraro num complexo, modificando inteiramente a nossa mentalidade tradicional.

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O que ocorreu com a lei de acidentes tambm revelador desta ao modificadora. E, hoje, coisa pacfica e aceita nos nossos costumes o princpio da responsabilidade objetiva da responsabilidade sem culpa. Ora, isto importou transformao significativa da nossa antiga mentalidade: e esta transformao foi produzida evidentemente pela ao daquela lei. Quem tenha lido, porventura os Anais da Cmara dos Deputados, por ocasio da discusso desta lei em 1918, ver as dificuldades que tiveram de vencer os seus partidrios para justificar perante a generalidade do povo esta responsabilidade sem dolo ou culpa do patro, inteiramente fora dos padres da nossa conscincia coletiva e considerada mesmo absurda pelas classes econmicas daquela poca. IV Note-se, porm, que estas leis citadas apresentam todas elas este trao comum: em todas elas h uma utilizao direta ou indireta do princpio fundamental da tcnica autoritria. Quero dizer: h sempre um modicum de coao. Em nenhuma destas leis, deixou, com efeito, o legislador a sua execuo entregue pura liberdade ou espontaneidade dos que a elas estavam presos ou interessados. O legislador, ao promulgar a lei, no editou o preceito, abstratamente, no criou apenas uma sugesto moral, um dever sem sano como no caso da sindicalizao rural, cujo fracasso j acentuamos no captulo VII. No; abandonou o princpio liberal de certa forma, coagiu os interessados ou responsveis: aqui, indiretamente --ali, diretamente. No lhes outorgou apenas uma faculdade a liberdade de fazer, criou-lhes uma obrigao a obrigao de fazer, numa srie de incapacidades, ora de direito comum, ora de direito pblico como no caso dos que se evadiam lei do servio militar ou fugiam sindicalizao(7); ou ainda como no caso do servio militar estabelecendo pena de priso para insubmisso. Ou, como no caso da lei de acidentes, a indenizao pecuniria e o dever de assistncia ao operrio. Ou a incapacidade para contratar com o Estado e a multa como no caso de evaso dos patres lei dos dois teros(8). fora de qualquer dvida que, sem estes meios de coao individual ou mesmo direta (multa, ao executiva, priso,), estas leis no teriam tido a execuo nem a eficincia que tiveram e ainda esto tendo. Estes meios de compulso que pertencem tecnologia autoritria que foram levando, aos poucos, o nosso povo a abandonar os seus velhos costumes, as suas velhas atitudes, os seus velhos comportamentos e criar outros adequados aos fins da lei nova. E assim desintegrao de antigos complexos suscetveis de modificao, ou modificveis se est processando insensivelmente. Todos estes exemplos que so da nossa experincia interna confirmam as observaes de Mac Iver, quando estudou as relaes entre os costumes e a lei. Demonstrando a interdependncia entre esta e aqueles, ou melhor, a dependncia profunda das leis aos costumes, afirma ele que so os costumes que do a medida da eficincia da lei. Esta poder mesmo gerar novos costumes ou constituir novos complexos,

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contanto que satisfaa a seguinte condio: que no discorde, nem contrarie, de forma violenta ou radical, costumes fundamentais. Se for muito acentuada ou flagrante a discordncia entre costumes consagrados e estruturais e a nova lei, se a mudana imposta por ela tradio cultural do povo muito forte ou muito brusca certo o fracasso da lei: In fact, unless such customs arise to strengthen laws, the latter retain a precarious hold on the comunity.(9) Donde esta concluso: so possveis mudanas na estrutura social do povo mediante uma poltica do Estado; mas estas mudanas esto j to condicionadas realidade social e exigem: a) que se proceda gradativamente com o esprito de moderao e o senso de objetividade. E mais ainda: b) que tenha apoio ou assentimento nos costumes e tradies do povomassa. Do contrrio, o insucesso seguro e inevitvel: ou o povo se conserva indiferente lei nova e mantm o seu comportamento tradicional; reage e revolta-se, revogando ou anulando a lei nova. Destas indicaes da Cincia Social o que conclui ento que nenhuma reforma poltica ou constitucional conseguir, aqui, alterar as nossas tradies ou o seu direito-costume: a) se no guardar conformidade, ou violar abertamente, a cultura e os sentimentos fundamentais do povo-massa; b,) se no contiver um modicum de coao. Ser o que verificaremos no Brasil com o comunismo e as suas planificaes de solidariedade mesmo que venham a ser impostos pela fora. Quanto ao esprito de cl que o mal que envenena a nossa existncia e cria este estado de impacincia, exasperao e agressividade, caracterstico da nossa vida poltica impedindo o funcionamento normal e eficiente dos rgos do Estado e do Governo no creio que possamos mover contra ele uma poltica de eliminao completa, de expurgo integral, que nos permita colocar o nosso povo em paridade com o povo ingls. E no creio porque acredito na vigorosa tenacidade deste nosso complexo poltico, na sua capacidade de resistncia a qualquer inovao ou reforma, que o contrarie ou o desconhea(10). Creio, porm, que nos ser possvel sempre realizar, neste sentido, uma poltica de neutralizao, tanto quanto possvel, dos efeitos dos espritos de cl na nossa vida pblica. Neutralizao conseguida decerto, muito relativamente e assim mesmo em parte por meio de uma poltica constitucional e legislativa, que tenha em conta as nossas realidades, no s as de estrutura, como as de cultura. Porque o nosso direito costumeiro cujos tipos, instituies e costumes discriminei nos meus Fundamentos Sociais do Estado no uma criao de homens maus ou de polticos corrompidos; um produto da nossa coletividade, exprime quatrocentos anos de ecologia social e de evoluo histrica. uma sntese coletiva que no pode, por isto mesmo, ser destruda pela tcnica simplista das revolues salvadoras, ou dos golpes subversivos.

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V Na verdade, o que devemos fazer, para melhorar o teor da nossa vida pblica, no imitarmos os ingleses e querermos ser como eles nesta v expectativa de que podemos mudar de natureza a golpes de leis ou de Constituies. O que devemos fazer aceitar resolutamente a nossa condio de brasileiros e as conseqncias da nossa formao social: e tirarmos todo o partido disto. No h razo para nos envergonharmos de nossos cls, da nossa politicagem e dos seus complexos polticos: somos assim porque no podemos deixar de ser assim, e s sendo assim que poderemos ser como ns somos. Para isto, preliminarmente, devemos nos convencer de que no estamos sozinhos no mundo neste particular: o regime de cl, com a sua mentalidade especfica, o regime mais generalizado do mundo. Encontramo-lo em povos brbaros e em povos civilizados. Existe e domina em sociedades selvagens da sia, da frica, da Oceania e da Amrica(11). Os povos civilizados europeus no escapam a ele; se fssemos organizar um Mapa da distribuio etnogrfica dos povos que ainda vivem sob o regime de cl, teramos que incluir quase toda a Europa e quase toda a Amrica. E assim a Europa latina e mediterrnea. E assim a Europa celta e a Europa central. E assim a Europa eslava e oriental. E assim toda a Amrica Latina(12). O que em ns diferente deles talvez que o nosso meio histrico e a nossa terra isto , aquilo que a cincia chama formao social nos agravou este trao comum, acentuando-o vivamente; apenas isto. No mais, somos como muitos outros povos civilizados, exceto os anglo-saxes. Estes neste ponto, como em muitos outros no se confundem com nenhum outro, sejam isolados na sua ilha, sejam espalhados pelo mundo(13). VI Desta aceitao leal e honesta das peculiaridade5 da nossa formao social que tanto nos distingue do padro ingls e do animal poltico por ele criado certo que resultar para as nossas elites dirigentes uma srie de atitudes mais sensatas e razoveis. Estas atitudes sensatas e razoveis importaro o abandono de um sem-nmero de idias feitas, de esteretipos de importao, de preconceitos e aspiraes, que vivemos a alimentar, em inteira desconformidade com as nossas realidades culturais. E, com isto, teremos preparado um clima espiritual, que nos permitir realizar um sistema de reformas orgnicas e realistas das nossas instituies polticas. o que veremos nos captulos seguintes.

Captulo IX Organizao da Democracia e o Problema das Liberdades Polticas

SUMRIO: I. Os esteretipos da nossa psicologia poltica. Importncia

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excessiva dada atividade poltica e aos partidos. Razes desse trao cultural. Necessidade de elimin-lo ou reduzi-lo. II Excessiva confiana no Parlamento. Nada justifica em nossa Histria essa confiana. .Os governos de gabinete e a sua contradio com a nossa estrutura partidria e a nossa formaro poltica. O padro ideal para os Executivos no Brasil. III O problema da administrao local. O esteretipo da descentralizao poltica e da Federao. Os equvocos em que se baseiam os erros que desses esteretipos decorrem. Confuso entre descentralizao poltica em nossa Histria. IV O preconceito da uniformidade e seus inconvenientes: a soluo mais razovel Da autonomia local e a sua falsa concepo entre ns. O novo surto do idealismo municipalista e suas manifestaes mais recentes. O self-govenment saxnio e o nosso municipalismo: diferena radical entre um e outro. O que a nossa Histria nos ensina nessa matria: O regresso de Bernardo Vasconcelos e a sua justificao. I Dessa atitude de sensata aceitao das peculiaridades da nossa prpria formao poltica a primeira conseqncia seria esta: no reconhecer poltica partidria e aos polticos no vulgar sentido que damos a estas duas expresses em nosso pas mais importncia do que a poltica e os polticos merecem ter. Na verdade, a poltica e os polticos assumem entre ns uma importncia excessiva, acima de que ela e eles realmente valem e da sua significao efetiva. Ela e eles nos enchem a existncia, nos absorvem por inteiro, nos alucinam. Respiramos poltica, vivemos embriagados por elas e valorizamos em altura desmedida os que a praticam. Homnculos que seriam sem significao num meio de educao poltica mais exigente elevam-se, aqui, a alturas olmpicas de semideuses. Postos em outro meio poltico mais educado como o britnico, por exemplo virariam de pronto, no-valores absolutos. Nesse ponto, evidente que no somos como os ingleses... Este prestgio da poltica e dos polticos uma superstio que s domina na conscincia de povos como o nosso em que a vida poltica menos servio pblico do que meio de vida privada. Desses povos que admiramos como o americano ou o ingls um estudo mais atento da sua histria mostrar que a sua grandeza vem da iniciativa privada da ao dos seus agricultores, dos seus industriais, dos seus comerciantes, dos seus educadores, dos seus cientistas, das suas escolas e Universidades, em primeiro lugar e, s em segundo lugar, da ao do Estado e dos polticos. Se a Frana dizia Saint-Simon perdesse subitamente os seus cinqenta primeiros cientistas, os seus cinqenta primeiros artistas, os seus cinqenta primeiros industriais, os seus cinqenta primeiros agricultores, ela se tornaria um corpo sem alma: seria como que decapitada. O mesmo ocorreria e com muito mais razo ainda na Inglaterra e nos Estados Unidos, povos onde as elites polticas vivem para a poltica e no da poltica, como aqui. Esta subestimao da importncia dos polticos a primeira atitude sensata que devemos tomar na obra longa e delicada de desintegrao deste

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complexo da poltica e dos partidos, que nos vem embaraando a existncia desde o Imprio.
II Outra atitude fecunda decorrncia lgica da aceitao consciente das nossas falhas e complexos polticos seria deixarmos de confiar tanto no Parlamento. Esta parlamentolatria uma herana ainda do nosso antigo e pseudoparlamentarismo do Imprio, cuja irrealidade j demonstramos alhures; mas, latria despicienda, que devemos expungir da nossa mentalidade poltica.

Esse culto, que mantemos ainda hoje pelo Parlamento, provm, alis, de um erro de apreciao. E um destes julgamentos por aparncia, que j assinalei, muito freqente na histria do nosso idealismo poltico: resulta da analogia com o Parlamento da Inglaterra. Pura analogia; porque o Parlamento no Brasil no tem, sequer longinquamente, nem o prestigio social, nem o sentido institucional que tem na Inglaterra. Entre o Parlamento da Inglaterra e o Parlamento do Brasil o que existe apenas uma analogia verbal: so dois fenmenos que, embora profundamente diferentes, se exprimem pela mesma palavra... Podamos aplicar para distingui-los um do outro um conceito do velho Esmein, quando dizia para estabelecer a diferena entre o Parlamento da Inglaterra e o Parlamento da Frana: que o Parlamento ingls era um produto da histria e o francs, da razo inventiva(1). Esta falsa analogia que nos tem levado insistncia de querermos acorrentar, desde 1824, o Executivo da Nao ao Parlamento, sob o fundamento de que assim que na Inglaterra. E esta uma das muitas sugestes da cultura poltica dos ingleses sobre ns e que ainda persiste como um verdadeiro esteretipo, nas nossas elites; mas, que no tem, em boa verdade, nenhuma razo de ser entre ns. Nada mais absurdo, com efeito, do que governos de gabinete, ao modo ingls, num pas como o nosso, onde os deputados e senadores so apenas representantes das suas faces locais e por eles eleitos sem nenhum vnculo institucional com a Nao, como deixei claro nos caps. XII, XIII e XIV dos meus Fundamentos Sociais do Estado. O nosso grande problema justamente libertar o governo ou a administrao nacional da influncia desses partidos locais, que nunca se puderam tornar nacionais, apesar dos esforos dos grandes estadistas do Imprio(2). Ora o governo de gabinete, no entanto sendo a tcnica criada para entregar justamente a administrao da Nao aos partidos importaria, aqui, na subordinao inteira do governo e da administrao do pas a essa multiplicidade de cls partidrias locais, que tanto nos comprometem e embaraam. No Imprio, o que impediu a experincia parlamentarista de realizar a absoluta danificao da nossa vida poltica e administrativa foi a ao retificadora do poder pessoal de D. Pedro II, j o vimos(3). O ideal para ns neste ponto , ao contrrio, o de que nos d exemplo o povo suo. Na Sua no obstante as suas tradies to genuinamente democrticas o Presidente, desde que eleito e empossado, para logo se libertar dos vnculos do partidarismo e das suas obrigaes partidrias e passa a ser o Presidente dos suos ou da Sua, isto , da nao sua na sua

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totalidade(4). No divide a Nao em dois grupos em amigos do governo e inimigos do governo, como aqui. O tipo do Presidente-soldado de partido no digo que seja criao nossa; mas, prprio dos povos, como o nosso, dominados pela poltica alimentar e pela poltica de cl, em que o Estado ou a Administrao o meio de vida a servio dos amigos. Naqueles pases do nosso Continente, que pretendem praticar a democracia, a soluo do problema poltico no est em partidarizar os Executivos com tcnicos do Parlamentarismo e governo de gabinete; mas, justamente na soluo contrria; em despartidarizar os Executivos. E claro que esta despartidarizao aqui, deveria ser no apenas do Governo Federal, mas tambm dos governos dos estados(5). III Quanto ao problema da administrao local (administrao dos Estados e Municpios,), em vez de nos atermos nossa realidade e s suas sugestes, temos insistido em resolv-lo ao modo francs, ao modo ingls, ao modo americano, ao modo suo modelos que absolutamente no nos convm. Quero dizer: temos insistido em resolv-lo ou pela centralizao absoluta, como no Segundo Imprio (Lei da Interpretao e Lei 3 de dezembro de 41); ou pela descentralizao absoluta, como na primeira Repblica (Constituio de 1891), frmula esta, alis, cuja inadequao j ficara patente no fracasso do Cdigo do Processo (1832) e do Ato Adicional (1835), no Primeiro Imprio(6). Tem havido mesmo quem haja pensado ir at Confederao maneira da Sua. Na verdade, temos sacrificado, por simples marginalismo ideolgico, muito da nossa organizao poltica e da nossa tranqilidade pblica ao mito da Federao e da Descentralizao... H um visvel equvoco em tudo isto. Confundimos ou, melhor, no temos discernido muito bem a descentralizao poltica da descentralizao administrativa. E certo que a Cincia Social e a Cincia Poltica condenam no nosso caso a descentralizao poltica. Rui bem sentiu isto quando apelidou os nossos excessos superfederalistas de travessuras de smios; mas, no soube reagir contra a tendncia descentralizadora: e consagrou, na Constituio de 1891, a descentralizao poltica, levando-a at a estadualizao da justia e da poltica (v. cap. XI). De qualquer forma, temos cometido o erro de sempre colocar o problema poltico acima do problema administrativo e procurar a soluo deste na Federao. Esta, para o Brasil, a forma menos aconselhvel de descentralizao isto porque pela nossa desmedida extenso territorial, pela nossa disseminao e disperso demogrfica, pela peculiaridade da nossa colonizao por saltos, pela estruturao clnica dos nossos partidos, como acentuei nos caps. V e XII dos Fundamentos sociais do Estado a descentralizao poltica ter que resultar fatalmente em mandonismo em coronelismo, em regulismo, em satrapismo, em dissocianismo, em separatismo. E tem sido assim desde o perodo colonial. Das solues possveis para o nosso problema da administrao local, a

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nica soluo, que pode conciliar o princpio da unidade e da autoridade poltica nacional com o imperativo da descentralizao administrativa, imposta pela nossa desmedida extenso territorial, no a descentralizao poltica ( municipalismo, Federao ou Confederao); mas, pura e simplesmente aquilo que os tratadistas chamam desconcentrao soluo intermdia, em que a unidade poltica do Poder Central condio essencial da unidade nacional se mantm inatingida em face da descentralizao administrativa. E o processo que os prprios americanos do norte j comearam a usar, com grandes vantagens, no seu empreendimento no vale do Tennessee: e a justificao, que desta soluo faz Lilienthal no seu pequeno livro, absolutamente convincente(7). No Brasil, pelo que j dissemos, esta a soluo mais razovel, que se impe luz da nossa cincia poltica como bem se v dos captulos anteriores(8). IV necessrio, entretanto, que faamos esta observao essencial: nem Federao, nem descentralizao municipalista, nem desconcentrao, nada disto, destes expedientes ou destas tcnicas administrativas, ditas liberais, daro resultado algum, enquanto persistirmos neste preconceito de igualdade a todo transe e tratarmos as nossas diversas unidades regionais e administrativas (Municpios ou Estados) sob um mesmo padro terico: como se todas elas tivessem a mesma cultura poltica ou a mesma estrutura social.Erro enorme e substancial, que vicia integralmente todo o nosso sistema administrativo de autonomias locais. J vimos que este postulado da igualdade entre os nossos diversos ncleos locais provncias e municpios no tem o menor fundamento na realidade e s existe no esprito dos que ignoram a nossa estrutura social; muito ao contrrio disto h diferenas sensveis e profundas entre eles(9). Os velhos administradores do perodo colonial, sempre to realistas e objetivos, j haviam sentido esta diversidade: e as haviam atendido com solues adequadas. Quem quer que estude a histria da nossa administrao local na Colnia, ver, com efeito, que nos Regimentos outorgados pela Metrpole as atribuies conferidas aos governadores de capitanias no guardavam uniformidade; ao contrrio, eram, ora ampliadas, ora restringidas, conforme a situao econmica, social ou poltica de cada capitania ou mesmo o grau de confiana ou capacidade do delegado(10). o que conviria pleitear como sistema ideal para o Brasil neste setor: e s assim a descentralizao federalista seria razovel. O mal do federalismo no est na sua descentralizao; est antes na sua uniformidade. Rui, com a sua Constituio descentralizadora, no quis instituir esta desigualdade para os Estados. E que no o permitia o modelo americano ento em voga (no o permitia para os estados note-se, embora o permitisse para os municpios). claro que da Constituio de 1891, por ele elaborada e assim descentralizada, tinha que resultar no que resultou: as oligarquias. E certo que com os olhos postos na democracia americana vivemos a deblaterar contra

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elas; mas, sem grande justia porque as oligarquias no so seno a nossa vernaculssima instituio do cl eleitoral, estendida a uma rea mais ampla do que o feudo ou o municpio: a uma provncia ou Estado. So legtimas expresses culturais do nosso Direito Pblico Costumeiro de direito pblico do povo-massa. Pelas condies dentro das quais se processou a nossa formao poltica, estamos condenados s oligarquias: e, felizmente, as oligarquias existem. Pode parecer paradoxo; mas, numa democracia como a nossa, elas tm sido a nossa salvao. O nosso grande problema, como j disse alhures, no acabar com as oligarquias; transform-las fazendo-as passarem da sua atual condio de oligarquias broncas para uma nova condio de oligarquias esclarecidas(11). Estas oligarquias esclarecidas seriam ento, realmente, a expresso da nica forma de democracia possvel no Brasil; porque realizada na sua forma genuna, isto , no sentido ateniense do governo dos melhores. V No s. Tendo fracassado nas nossas esperanas na Federao e suas virtudes e completamente desencantados deste estadualismo sistemtico e igualitrio, deste culto s liberdades provinciais, autonomia dos Estados ns estamos agora nesta fase romntica que chamam de redemocratizao voltando para uma compreenso mais municipalista das chamadas liberdades locais. J a Constituio de 37 havia exprimido esse nosso visvel e crescente desencanto da autonomia estadual e a nossa renascente esperana nas liberdades locais propriamente ditas com a exaltao do municpio(12) do municpio que, como em 1832, passou a ser considerado a verdadeira pedra angular da nova democracia(13). Neste exagero e nesta credulidade, h diga-se de passagem muita ignorncia da nossa histria local e da nossa sociologia poltica. H tambm muita ignorncia da histria poltica dos pases, onde estas liberdades comunais so realmente vividas e tm um sentido efetivo e orgnico como o caso da Inglaterra e dos demais povos de lngua inglesa. Entre ns e os ingleses existe, porm, uma diferena muito grande de formao e evoluo que torna invlida e insubsistente a crena dominante nas nossas elites polticas: de que, tal como nos povos ingleses, a autonomia municipal ser, aqui, uma condio das liberdades pblicas(14). Os ingleses, realmente, nunca abandonaram as suas velhas liberdades locais, expressas nas tradies do self-goverernment, nem as suas primitivas comunidades de aldeia (vestries) mesmo quando conquistados e dominados pelo normando. O Conquistador normando formou ali, verdade, um Estado-Imprio: e organizou para este efeito uma nobreza nacional; mas, no que tocava administrao comunal, esta ele sempre deixou aos prprios saxes conquistados sua nobreza local, que era a gentry. Com os elementos desta nobreza local, os velhos saxes continuaram a administrar as suas towns e vestries em conformidade com as suas antigas tradies. Opondo-se tenazmente a que o Conquistador as destrusse ou as usurpasse. Da vem que o self-government que hoje as comunas inglesas gozam,

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o mesmo que, antes da chegada dos normandos os primitivos saxes praticavam como observa May(15). Destarte, a liberdade local na Inglaterra uma criao endgena do povo ingls; no uma criao exgena como entre ns, vinda de fora e aqui introduzida mediante apenas um reescrito do Rei sem apoio, como vimos, na estrutura social ou cultural do povo(16). Compreende-se ento que, entre os ingleses, a liberdade local seja concebida como base da liberdade poltica, associadas, uma e outra, como estavam em face do estrangeiro invasor e que seus publicistas e polticos assim se exprimam e a considerem(17); mas no aqui entre brasileiros. Era esta, entretanto, a crena de Rui. Era apenas, como bem se v, uma crena livresca, vinda das suas trabalhosas leituras da histria da Constituio inglesa. Ora, o Brasil, na sua sociognese poltica, nos d urna lio: sim lio inteiramente oposta a esta convico(18). Contendo um postulado inteiramente sem fundamento histrico, esta crena de que a descentralizao poltica , em nosso meio, condio de liberdade (quando a verdade justamente oposta) no passou despercebida aos espritos realistas. Outra no foi a razo da apostasia de Bernardo Vasconcelos desapontado pelos efeitos malficos que iam surgindo do Ato Adicional. Este expediente descentralizador em vez de assegurar as liberdades, como se esperava, sacrificou-as todas no s a liberdade privada como a prpria liberdade poltica a que se destinava garantir. Da o recuo de Vasconcelos e a sua corajosa apostasia. Captulo X Organizao da Democracia e o Problema do Sufrgio

SUMRIO: I. Evoluo do sistema democrtico na nossa Histria. O povomassa do Brasil e a democracia. II O sufrgio universal pura translao europia operada pelo nosso marginalismo ideolgico. Confuso entre capacidade democrtica e alfabetizao. Lenta evoluo do sufrgio na Inglaterra. III O erro do sufrgio universal sistematicamente aplicado. Necessidade de organizar sistemas eleitorais de acordo com os nveis culturais do povo. O erro da uniformidade. O jus sufragii e jus honorum: necessidade de distinguir estes dois direitos, atualmente confundidos. IV O eleitor e o problema da sua formao. Condies sociais e jurdicas de um eleitorado capaz e consciente. Do eleitor individualizado para o eleitor socializado: necessidade de reformas neste sentido. I Esta compreenso realista do nosso povo tambm nos leva a reconhecer que temos utilizado, com excessiva prodigalidade o sufrgio universal.

108 No que esta universalizao do sufrgio seja, em si mesma, condenvel; ao contrrio, das tcnicas da democracia uma das mais seguras e eficientes desde que seja aplicada e manejada por cidados capazes deste regime, claro. Mas o fato que, aqui, esta universalizao estabelecida sob pretexto que assim que democrtico e assim que democracia no tem resultado eficaz, mesmo quando aplicado seleo dos executivos municipais, onde seria de presumir maior conhecimento das pessoas e maior critrio seletivo por parte da massa.

Ns, na verdade, nunca tivemos governo praticamente democrtico. Pelo que nos ensina a nossa tradio histrica, fomos sempre governados na Colnia e no Imprio oligarquicarnente, como deixamos demonstrado em Fundamentos Sociais do Estado (caps. VI e XIII). O nosso povo-massa, o povo da grass root politics, realmente nunca governou: sempre recebeu de cima, do alto da Corte fluminense ou das metrpoles provinciais a lei, o regulamento o cdigo, a ordem administrativa, a cdula eleitoral, a chapa partidria. No perodo colonial, os governantes vieram sempre de fora salvo os das cmaras municipais; estes mesmos eram sados corno vimos de urna elite rica. No Imprio no houve tambm democracia de massa: era urna elite titulada e rica, de base feudal, que do Rio e dos centros metropolitanos provinciais ditava o governo ao povo-massa at ao interior dos sertes(1). S na Repblica, tentamos a democracia do povo-massa pela constituio dos governos municipais, estaduais e central por eleio direta e pelo sufrgio universal. Mas foi o que se sabe e o que se viu: o absentesmo eleitora, que estudei j alhures, deu a resposta cabal utopia do nosso marginalismo poltico(2). Neste particular, estamos diante de uma influncia claramente francesa ou americana. No inglesa: a - Inglaterra, todos sabemos, apesar do seu gnio democrtico, sempre manteve, em matria eleitoral, uma mentalidade aristocratizante. II Em boa verdade, o nosso povo-massa no comporta ainda urna generalizao assim to ampla e inconsiderada desta tcnica da democracia que o sufrgio universal Tcnica, alis, que, na Europa, s o povo ingls se tem mostrado capaz de a desenvolver e realizar plenamente. Realmente, entregar a organizao dos poderes pblicos provinciais e federais corno fizemos na Constituio de 24 e na Constituio de 1891 ao povo-massa do interior (outra coisa no era o sufrgio estendido a toda a nao, sem distino de categorias, nem de status) foi, sem dvida, excessivo, porque era exigir muito de um povo destitudo de educao democrtica como j demonstramos(3). Nem o nosso povo-massa podia tanto; nem estava altura de tanto; nem pedira tanto. Povos europeus mais antigos do que ele corno o grego, o polons, o tcheco, o srvio, o italiano, o espanhol, o portugus no se revelaram altura deste regime que , como j observamos, muito novo no mundo no contando 200 anos de vigncia(4). Regime, alis, s efetivamente executado at agora num setor relativamente pequeno do globo civilizado: Ilhas Britnicas e Amrica Saxnica. Este inconveniente do sufrgio universal no resulta do fato de ser

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analfabeta, em sua maioria, a nossa populao. O analfabetismo tem muito pouco a ver com a capacidade poltica de um povo; o citzen ingles, mesmo analfabeto, possui um senso poltico e uma capacidade democrtica que muitos homens da elite de outros povos civilizados no possuem. grande a confuso que os nossos teoristas polticos fazem entre a capacidade democrtica e alfabetizao o que tem levado os nossos governos a gastar rios de dinheiro, no para dar educao profissional ao povo que o que ele precisa substancialmente; mas para prepar-lo civicamente para a democracia, para o exerccio do sagrado direito do voto preocupao ingnua que se reflete claramente nos programas escolares e nos mtodos de ensino(5). Realmente, nesta Inglaterra das nossas lricas admiraes democrticas, o sufrgio foi sempre um privilgio, s acessvel aos que possuam certas condies de status social e de renda um direito do cidado, mas do cidado capaz. No foi nunca, para os ingleses, um direito liberalizado a todo mundo um direito do homem como querem os que pensam em democracia la franaise. O sufrgio universal s ocorreu muito tarde na Inglaterra, s lhe chegou nos meados do sculo passado em 1867, com a reforma de Palmerston. Esta reforma consistiu, entretanto, apenas, numa reduo ou abaixamento da taxa da renda mnima (franchise), exigvel para a aquisio do direito de sufrgio. S ento as massas operrias entraram no pas legal como dizem os franceses no obstante as agitaes do movimento cartista desde 1832(6). Quanto massa propriamente dita, no sentido populaceiro que lhe damos aqui esta s interveio na composio dos poderes pblicos ingleses j no sculo XX e isto mesmo em 1918, depois da Primeira Grande Guerra Mundial(7). Ora, diferentemente do povo-massa das comunidades anglosaxnias, o povo-massa do Brasil no teve, nem tem educao democrtica. Devemos ter a resignao de reconhecer esta verdade, j demonstrada nos meus Fundamentos Sociais do Estado(8). Os doutrinadores e teoristas podem negar esta concluso to desagradvel; podem afirmar que isto no verdade; que esta capacidade existe; mas a Histria e a Cincia Social a esto para provar a verdade desta assero com os fatos e os dados na mo podendo dar-se desta nossa carncia de educao democrtica provas com a mesma segurana com que se demonstraria um teorema geomtrico num quadro-negro. III Em concluso: o sufrgio universal e o sufrgio igual anticientfico quando aplicado sistematicamente ao nosso povo. Pela pluralidade de sua estrutura cultural e pela diversidade da sua estrutura ecolgica o nosso povo est exigindo tambm uma pluralidade de sistemas eleitorais ou mais exatamente uma Pluralidade de eleitorados. O eleitorado que elege deputados federais e senadores no deve ter a mesma dimenso que o que elege deputados estaduais ou o que elege vereadores. Os corpos eleitorais que elegem os elementos executivos da 2 camada da estrutura governamental do pas (governos dos

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Estados) deviam ter composio diferente do que elege o chefe do Governo Nacional. J disse, alis, em outro livro que o Presidente da Repblica devia ser escolhido por um corpo eleitoral prprio, privativo, selecionado de conformidade com certos critrios de competncia e responsabilidade (9). Este corpo que elege o chefe do Poder Executivo Nacional poderia ser ampliado na sua composio sem perder, entretanto, o seu carter selecionado e privativo quando se tratasse da escolha, em eleio direta e democrtica, dos presidentes dos Estados. No devamos por outro lado, confundir a seleo dos rgos representao legislativa com a seleo dos rgos do Executivo: a funo executiva exige dos ocupantes predicados que no se devem confundir com os simples predicados dos representantes do povo. H necessidade, sem dvida, de estabelecermos ou melhor, de restabelecermos a velha distino que existia nos comeos do Perodo Colonial e que o direito poltico dos romanos reconhecia como fundamentais entre jus sufragii e o jus honorum, isto , entre o direito de eleger e o direito de ser eleito, entre o direito ao voto e o direito aos cargos (cursos honorum,). No nosso democracismo excessivo e ortodoxamente igualitarista, nivelamos estes dois direitos, que os romanos distinguiam nitidamente. Chegamos mesmo a estabelecer como postulado constitucional que elegvel quem quer que seja eleitor. Erro enorme, que no corresponde s lies da experincia nos pases de democracia terica, e cujos malefcios s no se revelam na Inglaterra, porque o ingls tem pela sua formao social e poltica sentimento profundo desta distino, o romano tambm possua, existente entre o jus honorum e o jus sufragii, aceitando, como aceita como expresso perfeitamente condizente com a democracia o monoplio tradicional dos cargos pblicos pela classe aristocrtica (gentry), classe praticamente votada, por uma tradio imemorial, incumbncia exclusiva de administrar gratuitamente as comunas os municpios, os condados, os domnios de toda a Commonwealth(10). Em nosso pas, a democracia compreendida de maneira diversa. Quase no exige outro predicado ao candidato aos cargos eletivos e mesmo os mais altos seno o da maioridade. Qualquer outra exigncia nos soaria como no conforme democracia o que prova que, neste ponto, temos da democracia ainda um conceito puramente terico e no pragmatista, como o ingls. E que nossa concepo da democracia nos veio diretamente da Frana e no da Inglaterra da Frana de Rousseau, de Robespierre e do Principe Egalit. Da esta uniformidade e esta unidade do nosso corpo eleitoral invariavelmente o mesmo para o preenchimento de todas as camadas da estrutura do Estado Nacional (1, 2, 3); o mesmo para a seleo de todos os ocupantes dos cargos pblicos do pas desde um simples juiz de paz de distrito at o presidente da nao. Pelas indicaes da cincia poltica, penso mesmo que deveramos de levar a diferenciao ainda mais longe e at para os mesmos cargos de veriam criar corpos eleitorais especficos, variando de composio conforme os grupos regionais, levando em conta para cada um destes grupos, o atraso ou o progresso da sua cultura local e da maior ou menor diferenciao da sua estrutura social, ou econmica, ou ecolgica. E esta preocupao uniformista e igualitarista

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que d a mesma capacidade eleitoral ao sertanejo da Cachoeira do Roberto (cujo nvel de vida e da cultura o mais miservel do mundo, segundo Luetzellburg) e ao cidado do Rio ou da Paulicia, instrudo, lido em jornais, socializado pelo sindicato de classe, conhecendo a assistncia do governo, as instituies de previdncia e os seus favores , esta preocupao uniformista e igualitria que tem feito fracassar as experincias de democracia no Brasil, desde 1824.(11) IV Quem quer que estude a evoluo das idias polticas no Brasil, ter que constatar este trao invarivel: que as nossas elites dirigentes e parlamentares pensam candidamente ser possvel instituir o regime democrtico em nosso povo apenas pelo simples fato de por um mandamento legislativo estender o direito de sufrgio a todos os brasileiros. Estabelecendo na lei ou na Constituioo o sufrgio direto e universal, est resolvido ipso facto presumem eles o problema da democracia no Brasil. No lhes parece preciso cogitar de nenhuma outra medida essencial formao do cidado, consciente e independente. Este cidado o repblico, de Simo de Vasconcelos surgir da massa, como que por um golpe de mgica, desde que um mandamento legislativo ou constitucional conceda o direito de sufrgio puro e simples, a todos os cidados. Foi o que se fez, logo no comeo da nossa experincia democrtica, em 1821, quando elegemos os nossos primeiros representantes s Cortes de Lisboa(12). Realmente, do problema da formao do eleitor nunca se preocupou, nem se preocupa, o nosso idealismo democrtico. O eleitor sempre presumido como j formado e sai do texto da Constituio j de ponto em branco, completo e acabado, como Minerva da cabea de Jpiter. O que h de mais grave que, ao se legislar entre ns em matria poltica, toma-se unicamente como base este eleitor padro, este eleitor imaginado que sempre um ssia ou um doubl de citizen britnico ou americano, e que presumimos j provido, por isto mesmo, de todos os atributos do good citizenship saxnio. Nunca tomamos por base do sistema democrtico ou do sistema eleitoral o nosso eleitor real filho do nosso meio e da nossa histria, vivendo, encolhido e retrado, dentro do seu tradicional complexo de inferioridade, disperso e largado a pelos sertes, pelos campos, pelos planaltos, pelos tabuleiros, pelas coxilhas, pelas cidades, povoados, arraiais, aldeias, corrutelas, patrimnios, fazendas, estncias como jeca, caipira, vaqueiro, camarada, colono, meeiro, peo, etc(13). Deste eleitor real, de carne e osso preso pela tradio imemorial aos cls dos coronis, dos chefes de aldeias, dos senhores feudais dos municpios e que Forma a maioria do eleitorado nacional; deste eleitor de carne e osso ningum cogita quando legisla; neste no se pensa: este eleitor no existe para os nossos constitucionalistas, nem para os nossos legisladores de cdigos eleitorais! Por uma aberrao do raciocnio que s o marginalismo explica este eleitor real, vivo, porejando sangue (ou sanie), tangvel, apanhvel pela objetiva das Kodaks; e fraco e ignorante, e dbil, inconsciente da sua funo; e

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desgarantido e miservel votando por medo, por pobreza, por dependncia absoluta; este eleitor que considerado pelos nossos liberais, democratas e construtores de Constituies uma fico! Para eles, o eleitor real, verdadeiro sobre o qual assenta toda a esperana dos seus cdigos eleitorais e dos seus sistemas polticos justamente o eleitor de fico: aquele ssia ou doubl do citizen britnico ou americano, cuja existncia eles s conhecem por meio da leitura dos tratadistas! Este eleitor que existe, este que a nica realidade pensvel e computvel! E este eleitor presumido o eleitor das invocaes de Rui; para este que ele apelava, em 1919, na sua predicao e esperanas de candidato: Erga-se, pois, o pas e se salve deste modo a si mesmo, correndo em torrentes para as urnas com o nome necessrio e tomando as supremas providncias, que o seu critrio ou o seu instinto de conservao lhe ditarem(14). O povo brasileiro nunca teve escolas que o preparassem para a democracia j o demonstramos(15). Nem como homem da cidade, nem como homem do campo o nosso homem do povo nunca pde organizar instituies sociais que educassem na prtica do direito de voto e na tradio de escolha dos seus administradores e dirigentes, habituando-se a manejar esta pequenina arma delicada: uma cdula de eleitor. S agora com a organizao sindical das classes que as nossas populaes urbanas (e s urbanas) esto comeando a praticar numa verdadeira, numa autntica escola de democracia direta que o sindicato de classe. Cada sindicato de Brandeis a observao funciona, de fato, como uma gora maneira ateniense, onde a massa se exercita semanalmente, ou quotidianamente nas prticas da mais genuna democracia(16). Justamente por isto que eu s concederia o direito de sufrgio ao cidado sindicalizado, ao homem do povo que fosse molcula de qualquer associao de interesses extrapessoal econmico beneficente, artstico, mesmo esportivo (sindicatos, cooperativas, sociedades, ligas), ao homem do povo de qualquer forma partcipe e integrado numa comunidade de finalidade coletiva e extra-individual embebido, envolvido, impregnado de uma aura qualquer de solidariedade. Nunca ao homem desagregado da comunidade, ao homem desmolecularizado, ao homem puramente indivduo, ao homem tomo como o homem tpico do Brasil, sado do individualismo da nossa formao histrica e ecolgica. Exibir a prova, o certificado pblico da sua socialidade eis a condio que devamos exigir, preliminarmente, a qualquer cidado para a sua entrada no pas legal como eleitor. Sim, de homem envolvido de uma aura de socialidade de homem socializado dentro daquele conceito de Berdiaeff, que tambm de Laski: Lhomrne nest pas dans lunivers un atome faisant partie dun mecanisme indiffreni, mais un membre vivant dune hierarchie organique; il appariient organiquemen des ensembies rels. Diro: por que no ao homem de partido ao homem de cl eleitoral? Respondo: porque, em nosso pas, os partidos polticos no so ainda associaes de fins coletivos e sim de fins egosticos. J o disse em outro volume: Os partidos polticos, pelo menos no Brasil, nunca puderam representar o papel de agentes de formao desta mentalidade solidarista, de tipo altrusta, a que me

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venho referindo e isto porque foram sempre agrupamentos constitudos para a satisfao de ambies pessoais e no para a realizao de interesses coletivos e pblicos isto , relativos ao bem comum de uma classe, de um municpio, de uma provncia, ou da Nao. Pertencem quele tipo de associaes de egostas, nas quais os objetivos da solidariedade ativa no um interesse comum, de tipo extrapessoal; mas, o interesse individual (pessoal de famlia ou de cl); interesse s possvel de ser realizado entretanto, atravs do grupo ou do partido. Tudo como na frmula de Stirner: O grupo no te possui; tu que possuis o grupo e dele te serves.(17) Em matria de democracia e de eleies, nossas elites marginalistas se limitam (e acham que isto bastante) a soltar, como um novo Ado neste Paraso da Democracia Liberal, que pretendem instituir aqui por meio de decretos e Constituies o cidado do povo-massa nuzinho em plo, s e escoteiro, sem nada que o abrigue e o defenda, tendo apenas na mo, como arma, uma quadrcula de papel: uma cdula eleitoral. E desta infantilidade esperam nossa regenerao democrtica! possvel isto? Os nossos teoristas da democracia esto convencidos que sim e o esto porque vivem ainda, como j assinalei no cap.1, no culto fetichista da Lei numa espcie de magismo legislativo. Tem esta concepo legalista qualquer coisa do prelogismo de Levy-Bruhl. Para eles, a Lei na secura do seu texto, na sua simples articulao verbal a possui virtualidades transfiguradoras e msticas. Desde que nela se venha a preceituar secamente que fica decretada a democracia, para logo a democracia surgir, ou melhor, germinar e florir no pas, em conseqncia deste imperativo legal. No se faz necessrio mais nada: nenhum programa prvio, nenhuma preparao cultural anterior que nos assegure um eleitorado consciente, capaz e livre(18). No quero renovar agora, nestas pginas finais, a demonstrao que, com abundncia de documentao histrica, dei em Populaes meridionais e nos Fundamentos sociais do Estado do desamparo em que vive e em que se formou o homem do povo-massa do Brasil. Enumerei ali as causas histricas, sociais e econmicas que o haviam levado a esta condio lamentvel(19). Outras causas, porm, existem que para isto concorreram e ainda concorrem e que so antes de ordem poltica e jurdica. E entre estas como principais esto: o sistema de aforamento e colonato, dominante desde o primeiro sculo colonial; a inexistncia de um regime generalizado de pequena propriedade; e a carncia absoluta de instituies de solidariedade social no seio da nossa populao em geral. Nada disto existiu, nem ainda existe nos campos. Mas, tambm de nada disto tm cogitado os nossos aodados democratas liberais, sempre prontos a brandirem seguro nas unhas bem polidas a Cutex o ltimo livro chegado da Inglaterra, da Amrica ou da Frana. Entretanto, absolutamente certo que sem isto nenhuma espcie de democracia ser possvel aqui: e justamente a falta destas condies preparadoras que mais tem concorrido para que a democracia por eles instituda no Brasil seja apenas uma democracia de fico uma democracia cenogrfica, de aparato e bambinelas coloridas, feita para uso de rasts impenitentes, ou apenas para ingls ver.

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Captulo XI Organizao da Democracia e o Problema das Liberdades Civis

SUMRIO: I.Qual o verdadeiro problema poltico do Brasil. Organizao das liberdades civis o problema fundamental do povo brasileiro. Os fatores que tm impedido ou embaraado a organizao das liberdades civis do Brasil: o arbtrio das autoridades; a polcia partidarizada; a inacessibilidade, fraqueza e dependncia do Poder Judicirio; o idealismo descentralizador federalista. Organizao destas garantias. a) no perodo colonial; b) no Imprio;c) na Repblica. II. O rgulo provincial e o mandachuva local. O juiz nosso e o delegado nosso. Os remdios tutelares e o seu desenvolvimento constitucional jurisprudencial. Rui e Pedro Lessa. Necessidade de uma reforma constitucional no sentido da federalizao da magistratura e da federalizao da polcia civil. O erro do nosso conceito de autonomia provincial e municipal. Diferena entre ns e os ingleses. I O problema da organizao poltica do Brasil no est nesta democracia de sufrgio universal, em que obstinadamente insistimos h mais de um sculo. Em boa verdade, nestes cento e vinte anos de regime democrtico, o povo brasileiro no chegou a formar uma tradio democrtica: para ele, a democracia com as suas eleies peridicas, as suas agitaes, e os seus comcios e propagandas s lhe d incomodidades. Esta aspirao pela democracia, alis, no vem do povo-massa- pura criao do marginalismo das nossas elites polticas. O nosso povo-massa no se inquieta de democracia de que nunca teve mesmo urna noo clara. O que o nosso Povo-massa pede aos governos eleitos ou no eleitos; pouco importa que eles no o inquietem no seu viver particular. Equivale dizer: o que interessa ao nosso Povo-massa a liberdade civil e individual. Este amor pela liberdade (e no propriamente pela democracia) j bem o compreendera Jos Bonifcio, quando dizia: Os brasileiros so entusiastas do belo ideal, amigos de sua liberdade, e mal sofrem perder as regalias que urna vez adquiriram(1). Garantir a liberdade civil ao Povo-massa: eis o problema central da organizao democrtica do Brasil. Temo-nos, entretanto, descuidado disto, temos relegado este problema para o segundo plano, preocupados como vivemos maneira dos ingleses , com a liberdade poltica. Esquecemo-nos de que jamais poderemos realizar essa regenerao da nossa vida poltica com que sonhamos, sem termos garantido, previamente aos cidados do povo-massa estas liberdades da vida privada. E o aspecto mais urgente deste problema assegurar estas liberdades contra o arbtrio das autoridades pblicas Principalmente as autoridades locais. Estude-se a nossa histria poltica mesmo na sua fase colonial e ver-se-

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que toda a nossa evoluo administrativa (administrativa e no poltica) tem sido nesse sentido. Desde o perodo colonial, visvel o empenho da Metrpole em defender os moradores contra o arbtrio das autoridades locais, em abrig-los na sua vida, honra e fazenda, como disse Frei Rafael de Jesus o que equivalia a assegur-los nas suas liberdades civis. Garantir estes moradores contra a tendncia das autoridades locais aos desmandos: este o grito que nos vem do fundo da histria, desde o primeiro sculo colonial. Os documentos dos nossos arquivos e os dos arquivos de ultramar. Ecoam a todo o momento este grito; as crnicas aqui escritas o recolhem e, nas suas pginas, guardam o seu rumor contnuo e prolongado, que, s vezes, se torna brado e clamor. Em nossa histria colonial, com efeito, durante mais de trezentos anos, estas liberdades sempre estiveram expostas (apesar dos esforos da Metrpole para impedi-lo) violncia e ao arbtrio das autoridades locais. Os documentos comprobatrios enxameiam nos arquivos e no testemunho dos cronistas. J em 1679, Frei Rafael de Jesus, no seu Castrioto Lusitano, ecoava este protesto das geraes do seu tempo: Ao passo que, pela granjearia e pelo comrcio dizia ele, descrevendo o progresso das populaes do Norte crescia a opulncia dos sditos, a licena e demasia dos governadores cresciam to absolutos, que no havia honra, vida, nem fazenda que no estivessem disposio do seu gosto. No Sul, em 1641, o protesto da Cmara do Rio de Janeiro, dirigido ao Rei, bem deixa ver esta plenipotncia e este luxo de arbtrio das autoridades locais e como, em conseqncia disto, sofriam as liberdades civis dos cidados: Requeremos a V. Sa. dizia a Cmara, na sua representao ao governador Salvador Correia da parte de S. M. impea ao sargento-mor e mais capites do presdio que no usem de prepotncias, nem mandem prender pessoa alguma da jurisdio real; porquanto S. M. no quer, nem permite que oprimam, nem vexem seus vassalos as pessoas que para isto no tenham poder, o qual somente se concede s justias do dito senhor; mandando se no as consinta ainda aos capites-mores e governadores desta cidade prender pessoa alguma fora da ocasio da guerra, nem intrometer-se nas matrias de justia e do regimento dela.(2) E, j no sculo IV, Bernardo Vasconcelos resumia este estado de insegurana, dominante no perodo colonial, em que palavras ainda mais expressivas: A propriedade no antigo direito desptico (regime colonial) dizia ele na sua Carta aos eleitores de Minas era um direito to precrio como todos os outros direitos do cidado brasileiro; sua existncia dependia do arbtrio dos empregados pblicos arbtrio ento ordinariamente desregrado e exercido em prejuzo do povo. Ai do desgraado que, nestes calamitosos tempos, ousava levantar a sua voz, e reclamar contra a violao dos seus direitos! Muita medida administrativa, adotada pelo Rei, sob a sugesto do Conselho Ultramarino, tendeu a este fim de assegurar os colonos contra estes abusos das autoridades locais (capites-mores, juzes ordinrios, ouvidores, exatores pblicos, etc). Os corregedores e os ouvidores-gerais tinham por misso

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s vezes, misso especial justamente punir os rgos locais da administrao e da justia que se houvessem exercido em violncia de qualquer gnero: e as correies, residncias, devassas, etc., por eles procedidas, eram sempre vapor dos exorbitadores. Estes com receio do castigo se continham tanto quanto possvel nos limites da prudncia e do respeito aos direitos particulares. No Imprio, a autoridade do imperador, a sua ateno vigilante de primeiro funcionrio pblico do pas, a sua jurisdio voluntria ou graciosa, o seu poder pessoal, em suma, conteve muitos excessos. Demais, com a revoluo da nossa organizao administrativa da descentralizao do Ato Adicional para a centralizao da Lei de 3 de dezembro de 1841 e, finalmente, para a separao entre a Justia e a poltica pela Reforma judiciria de 1871 a Onipotncia dos coronis e dos partidos locais, com a sua intolerncia e violncia, estavam sendo reduzidas e cortadas aos poucos nas suas praxes opressivas: e as lideranas civis do homem do povo estavam sendo, pouco a pouco, asseguradas(4). Nesse sentido, a descentralizao republicana, trazida pela Constituio de 91 estadualizando a magistratura e criando as oligarquias , representou indiscutivelmente um passo atrs, um verdadeiro regresso neste sistema de garantias das liberdades privadas que o Imprio estava lentamente organizando. Com esta descentralizao -integral operada pela Constituio de 91, estas liberdades foram novamente postas sob ameaa daquelas paixes do mal, a que aludia Rui. Ressurgiram ento dos seus tmulos do perodo colonial os antigos almotacis, juzes ordinrios e capites-mores e ressurgiram sob os modernos avatares do juiz nosso e do delegado nosso, que so hoje como outrora aqueles as fontes mais fecundas dos atentados contra a liberdade civil do povo-massa do Brasil. Estas liberdades o que as salvou do soobro completo durante a Repblica neste regime da descentralizao poltica da Constituio de 91 foi a extenso progressiva do remdio do hbeas corpus. Remdio realmente tutelar, que se foi, providencialmente ampliando pela doutrina de Rui e pela jurisprudncia dos tribunais (no obstante a exegese estrita de Pedro Lessa) at ser estendido garantia de outros direitos civis, que no o direito de locomoo(5). II Insisto: o nosso grande problema na organizao da democracia no Brasil problema fundamental, para o qual devemos convergir todo o esforo e toda a combatividade de nosso idealismo no a generalizao do sufrgio, no o sufrgio universal a organizao da liberdade civil e individual. Reconhecer, assegurar e organizar a defesa efetiva das liberdades civis do povomassa h de ser o nosso primeiro trabalho se sonhamos dar vida e realidade democracia no Brasil. E este o meio principal, e talvez o nico, que temos para desintegrar os nossos dois formidveis e velhos complexos o do feudo e o do cl que nasceram e se desenvolveram justamente em conseqncia do regime quadrissecular de desgarantias dessas liberdades privadas, em que tem

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vivido o nosso povo-massa desde o primeiro sculo como vimos em Populaes meridionais (cap. IX, X, XI e XII). Desta fase de insegurana e precariedades das liberdades civis e individuais e suas garantias que nos vm da Colnia, restam ainda, entretanto, duas reminiscncias vivazes que so como dois anacronismos, que ainda resistem, apoiados pelas quatro patas dos pequeninos interesses da politicalha de provncia pequeninos e mesquinhos; mas, mais poderosos, ao que parece, do que os interesses superiores da Justia, do Direito, e da prpria Liberdade. Estas duas reminiscncias coloniais so: a) a Justia estadual (o juiz nosso); b) a polcia poltica (o delegado nosso)(6) Esses mesquinhos e pequeninos interesses da politicalha da provncia recobrindo e dissimulando o seu egosmo com o manto dos sagrados princpios do regime federativo e das liberdades locais das que no nos permitiram ainda e to cedo no permitiro instituir e organizar estes dois corretivos garantidores e saneadores: a) a justia estadual na dignidade da sua expresso nacional; b) a polcia de carreira tambm federalizada, integralmente garantida como uma nova magistratura, e destarte liberta dos coronis de aldeia, dos partidos do governo e das oligarquias onipotentes, autnoma, independente, servindo aos interesses gerais e impessoais da ordem pblica e da ordem jurdica das pequenas comunidades locais. III Esta a reforma imperiosa, que deveramos operar nas nossas instituies polticas no sentido de realizarmos, aqui, uma verdadeira democracia realmente liberal, reforma que os fatos e a cincia poltica esto aconselhando como necessria. Esta reforma, entretanto, no a podemos realizar, porque no nos permitem os princpios do regime federativo e o respeito autonomia dos Estados ponto que o marginalismo das nossas elites polticas considera intangvel e acima de qualquer discusso. Essas elites, inteiramente fora do Brasil, armam este dilema: ou o regime federativo tem aqui esta forma e esta interpretao, ou ento no teremos regime federativo no Brasil. Sem justia sua e sem poltica sua (leia-se: da confiana do cl estadual dominante), os Estados no tero autonomia e o regime federativo deixar de existir... Como se explica esta obnubilao das nossas elites polticas? Tamanha incompreenso deriva de uma velha e infundada convico, que parece definitivamente cristalizada na mentalidade destas elites: de que entre a liberdade poltica expressa na autonomia local e no self-government,, maneira saxnia e a liberdade civil expressa nos direitos imprescritveis do cidado h uma direta correlao, que se exprime assim onde o regime eleitoral e representativo vigora, tambm vigora, paralelamente, a liberdade civil. que uma e outra destas duas tcnicas democrticas sufrgio universal e autonomia local so consideradas pelas nossas elites instituies

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asseguradoras, aqui, das liberdades civis do cidado e isto no porque a nossa histria justifique tal presuno, mas porque primeiro assim dizem os livros e, segundo, porque assim que os ingleses garantem estas liberdades. Destas duas tcnicas, a primeira autonomia local, de origem saxnia como j vimos: e temos sacrificado muita ordem pblica local a ela. Quanto segunda sufrgio universal, esta nos vem da Frana, da sua concepo da democracia individualista, sada do contrato social. prprio da psicologia dos franceses diz Burgess confundir liberdade civil com liberdade poltica: e, portanto, estar pronto a confiar tudo a um governo que proceda do sufrgio universal(7). Ora, a nossa experincia histrica nega redondamente que estas liberdades polticas, representadas pelas franquias autnomas, hajam servido para maior garantia de nossas liberdades civis. Temos ensaiado, com efeito, por vrias vezes, esta espcie de liberdade poltica; mas, dela nos tem resultado sempre com uma constncia que revela, pela sua continuidade no tempo e no espao uma lei sociolgica o sacrifcio das liberdades civis, dentre todas as liberdades justamente as mais preciosas, porque so a prpria vida do homem e do cidado e porque as nicas que valem a pena ser defendidas. Se estabelecermos a autonomia municipal como em 1832 (Cdigo do Processo) o regulismo que se instala em toda a sua truculncia. Se a autonomia provincial o que sai desta liberdade poltica o satrapismo, na plenitude da sua intolerncia e da sua opresso, so foi assim em 1835, com o Ato Adicional, foi assim em 91, com o ia e descentralismo da Constituio Republicana, com as suas dezenas de oligarquias indesmontveis(8). Neste ponto, temos comeado pelo fim: primeiro as liberdades polticas; depois as liberdades civis(9). Tudo ao contrrio do que fizeram os prudentes e experimentados ingleses. Na Inglaterra, com efeito a concluso de May , a liberdade individual foi conquistada antes dos privilgios polticos(10). Os anglo-saxes dominados, embora, mas reagindo contra o conquistador normando antes de organizarem essa srie de instituies que constituem, hoje, o seu sistema de liberdades polticas, foram assegurando as liberdades privadas, pouco a pouco: pelo instituto do habeas corpus; pela abolio dos general warrants, pelos quais o indivduo podia ser preso e encarcerado sem declarao de culpa; pela abolio da priso por dvidas, pela garantia contra os abusos da taxao e da cobrana dos impostos; pela regulamentao e limitao da priso preventiva; pela proibio da priso por tempo indefinido; pela inviolabilidade da correspondncia; pela liberdade da imprensa e da palavra; pela liberdade do culto; pelo direito de representao e petio(11). Tudo isto, todas estas liberdades privadas foi o prprio povo ingls que arrancou em sculos de reao do Conquistador. No so outorga de legisladores generosos. Sobre esta camada de garantias vivas da sua liberdade civil foi que o povo ingls assentou o famoso edifcio das suas liberdades polticas, que so a admirao do mundo: a limitao do poder pessoal do rei; o predomnio do Parlamento: o jogo dos partidos; a responsabilidade dos ministros; a

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subordinao dos gabinetes confiana da maioria do Par/amento(12). Verdade que todas estas garantias e liberdades civis, que fazem a glria dos ingleses, ns temos consagrado tambm, desde o comeo da nossa independncia poltica, nas nossas diversas Constituies: na de 24, na de 91, na de 34, na de 37 e na de 46. H, porm, sob este aspecto, uma pequenina diferena entre ns e os ingleses, que sempre tem passado despercebida aos nossos liberais. que os ingleses conquistaram estas liberdades, vivendo-as nos comcios, nos motins, nas revolues, nos cadafalsos, jogando a vida, ora com a espada na mo, ora com o mosquete de pedemeira e a plvora sec de Cromwell. J o nosso mtodo foi outro, menos trabalhoso, sem dvida: estas garantias e liberdades sempre as tivemos on paper e por cpia conforme. Toda diferena imensurvel diferena! entre eles e ns est nisto: e, entretanto, isto insuprimvel... Compreende-se o problema da liberdade civil e poltica tal como ele se postulou aos primitivos anglo-saxes. Dominados pelo invasor normando pelo estrangeiro, natural que eles fizessem da autonomia local do seffgovernment, com as suas instituies correspondentes a base das suas liberdades civis. Tendo de retomar, como acabaram de retomar, ao dominador poderoso estas instituies que j possuam antes da chegada do Conquistador e que estes temporariamente lhes haviam arrebatado natural que o se/fgovernment, em que se incluam a policia e a justia prprias (o julgamento por seus pares ou jri), representasse para os anglo-saxes dominados a prpria expresso da liberdade no apenas poltica, mas tambm individual. Da vem que pelas vicissitudes da prpria histria inglesa liberdade civil e liberdade poltica tornaram-se sinnimas e associadas: uma era condio da outra(13). No Brasil, porm, a situao no era a mesma e esta associao carece inteiramente de base histrica, como carece inteiramente de base sociolgica. Nada dentro do nosso meio socia(14)l, nem dentro do nosso meio histrico(15), nos pode levar racionalmente e em s conscincia a convico de que o direito policia prpria e o direito justia prpria, da parte dos municpios ou da parte dos Estados, sejam garantias das liberdades civis do povo-massa, ou que estas liberdades estejam mais seguras e garantidas por esta forma do que se estivessem confiadas autoridade central. Tal convico revelaria um desconhecimento absoluto do nosso meio e da nossa prpria experincia histrica. Porque o nosso meio e a nossa experincia nos ensinam que estas liberdades correm sempre o perigo do sacrifcio quando garantidas por autoridades locais. Estas por defeito da sua formao social so sempre animadas do facciosismo do cl a que pertencem e so, pessoalmente, inclinadas a se utilizarem do poder conferido para vinditas ou perseguies dos adversrios. Presa confiana dos cls locais a autoridade policial sempre obrigatoriamente o delegado nosso; posta sob dependncia deles a autoridade judiciria, por sua vez, tender sempre a ser, noventa vezes sobre cem, o juiz nosso"(16). Tudo nos est mostrando, assim, que estas garantias, para serem eficientes e reais tm que ser asseguradas por autoridades vindas de fora de origem carismtica, cuja investidura no poder provir seno de uma fonte

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nacional, num regime de descentralizao desconcentrada e no de descentralizao federalizada, como a que temos(17). Dar s localidades (estados e municpios) o direito s autoridades incumbidas das garantias das liberdades privadas, individuais e civis como so as autoridades que realizam o servio da polcia e justia no , em nosso pas, realizar um regime assegurador destas liberdades; mas, justamente, um regime contrrio a elas; porque importa assegurar, nos estados, a impunidade aos oligarcas onipotentes e, nos municpios, aos coronis dominadores: nada mais. Escudados nos privilgios da autonomia local, tornam-se uns aos outros em tiranetes incoercveis e incontrolveis, abrigados como esto, nos seus desmandos e arbtrios, de qualquer interferncia repressiva do Poder Central. Na verdade o slf-government no Brasil no tem tido outro sentido; nem outra significao; nem outro resultado. Praticamente e de fato o que se tem at agora garantido com ele no so as liberdades do povo-massa; mas, a impunidade dos mandes polticos oligarcas ou coronis nos seus atentados contra estas mesmas liberdades. O erro fundamental dos nossos constitucionalistas tem sido dar autonomia local um contedo maior do que aconselhvel em nosso meio, um contedo demasiadamente amplo ou porque anglo-saxnico, ou porque meramente terico; conceito que no atende s nossas realidades de formao social e de estrutura cultural Estamos, neste ponto, em contradio aberta com as indicaes da cincia social e da cincia poltica. Estas nos dizem que, no nosso conceito de autonomia local (estados e municpios), poderemos incluir todos os direitos que quisermos menos um: odireito s autoridades que tm o encargo da defesa das liberdades civis. Estas devem trazr o carisma de uma autoridade mais alta e mais imparcial que no pode ser outra seno a d Nao.

Captulo XII O Poder Judicirio e seu Papel na Organizao da Democracia no Brasil SUMRIO: 1. O papel do Poder Judicirio na garantia das liberdades civis. O preconceito da correlao entre a liberdade poltica e a liberdade civil. Falsidades desta correlao no Brasil: exemplos. II Rui e a sua compreenso do papel do Poder Judicirio como base de garantia das liberdades civis. No Brasil, as liberdades civis tm sido sistematicamente sacrificadas ao mito das liberdades polticas. O descentralismo liberticida. III O que a Cincia Social e a Cincia Poltica nos ensinam:como aproveitar as suas indicaes. Reformas possveis. O dever de respeitarmos nossas determinantes sociais. IV. Onde o povo brasileiro pratica a democracia e se tem realmente revelado soberano. I Os nossos reformadores constitucionais e os nossos sonhadores liberais ainda no se convenceram de que nem a generalizao do sufrgio direto, nem o

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self-government valero nada sem o primado do Poder Judicirio sem que este Poder tenha pelo Brasil todo a penetrao, a segurana, a acessibilidade que o ponha a toda hora e a todo momento ao alcance do jeca mais humilde e desamparado, no precisando ele para t-lo junto a si de mais do que um gesto da sua mo numa petio ou de uma palavra de sua boca num apelo. Sufrgio direto ou sufrgio universal, regalias de autonomia, federalismos, municipalismos de nada valero sem este primado do Judicirio, sem a generalidade das garantias trazidas por ele liberdade civil do cidado, principalmente do homem-massa do interior do homem dos campos, das vilas, dos povoados, das aldeias, das cidades, sempre anuladas nestas garantias pela distncia dos centros metropolitanos da costa. De nada valero a estes desamparados, e relegados, entregues aos caprichos dos mandes locais, dos senhores das aldeias e dos delegados cheios de arbtrios, estas regalias polticas, desde que os eleitos por este sufrgio universal e direto sejam funcionrios municipais, sejam estaduais, pouco importa estiverem certos que podero descumprir a lei ou praticar a arbitrariedade impunemente. O ponto vital da democracia brasileira no est no sufrgio liberalizado a todo o mundo, repito; est na garantia efetiva do homem do povo-massa, campnio ou operrio, contra o arbtrio dos que esto de cima dos que detm o poder, dos que so governo. Pouco importa, para a democracia no Brasil, sejam estas autoridades locais eleitas diretamente pelo povo-massa ou nomeadas por investidura carismtica: se elas forem efetivamente contidas e impedidas do arbtrio a democracia estar realizada. Neste pas dizia William Pitt no Parlamento ingls, em1873 nenhum homem, por sua fortuna ou categoria, to alto que esteja acima do alcance das leis e nenhum to pobre ou obscuro que no desfrute da sua proteo. Nossas leis proporcionam igual segurana e garantia ao exaltado e ao humilde, ao rico e ao pobre. Esta a democracia inglesa. Este o fundamento da liberdade inglesa. O povo ingls era ento livre e vivia em democracia dadas as garantiis que cercavam naquela poca os direitos individuais do homem e do cidado e no pelo fato do sufrgio universal, que ento no existia. Esta espcie de sufrgio s lhe veio agora, no sculo XX em 1918, depois da Primeira Grande Guerra e como conseqncia dela(1). Hoje estamos ainda, sob este aspecto, na mesma condio em que estvamos em 1843, quando Nabuco de Arajo, discutindo a Reforma Judiciria, nos punha em face do mesmo dilema: Ou organizais a justia pblica, verdadeira, real, completa ou legitimais a vindita popular. No tendes, pois, escolha: preciso organizar a justia pblica. Mas como? Olhai para a sociedade: o que vedes? Um longo hdbito de impunidade(2) exato e Justo o conceito de Nabuco pai. O problema da liberdade individual e civil no Brasil problema que preliminar a toda e qualquer liberdade poltica justamente eliminar este longo hbito de impunidade. Esta certeza da impunidade, que os nossos costumes asseguram ao arbtrio,

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corrompe tudo; mata no seu bero o cidado e impede a formao do verdadeiro esprito pblico. Eliminada que seja dos costumes esta certeza da impunidade, as liberdades civis estaro asseguradas. certo, porm, que esta eliminao, a erradicao deste hbito de impunidade no poder ser obtida, como presumem os nossos liberais fascinados pelo exemplo ingls mediante as chamadas franquias autonmicas municipais ou estaduais. Estas podero ser teis para outros fins administrativos, menos significativos; no para este fim especfico e supenor. E o que a nossa Histria nos tem ensinado. E o que nos ensina o regresso memorvel de Bernardo Vasconcelos, cujas palavras nunca ser demais repetir. Fui liberal disse ele; ento a liberdade era nova no pas, estava nas aspiraes de todos; no nas leis, no nas idias prticas; o poder era tudo: fui liberal. Hoje, porm, diverso o aspecto da sociedade; os princpios democrticos tudo ganharam e muito comprometeram; a sociedade, que ento corria risco pelo poder, corre agora risco pela desorganizao e pela anarquia. Como ento quis, quero hoje servi-la, quero salv-la: e por isso, sou regressista. No sou trnsfuga, no abandono a causa que defendo no dia de seus perigos, da sua fraqueza; deixo-a no dia em que to seguro o seu triunfo que at o excesso a compromete. (3) Vasconcelos tinha razo. O movimento da Maioridade e a Lei de 3 de dezembro de 1841, avocando para o centro a investidura destas autoridades bem o demonstraram(4).

II Ter compreendido esta funo primacial do Poder Judicirio em nosso pas e em nossa democracia; ter exaltado o seu papel at quase sublim-lo; ter colocado este Poder fora do alcance da subordinao e dependncia dos Executivos e dos Parlamentos, sempre partidrios e facciosos esta a maior glria de Rui. O ter ele estabelecido, no Brasil, este primado uma conquista de tamanho alcance que empalidece mesmo a sua doutrina do habeas corpus e a latitude que lhe deu como garantia da liberdade pessoal. Porque esta liberdade justamente a que atacada pela polcia de partido e pela poltica de cl(5) cuja defesa o nosso povo-massa tem encontrado at agora, no no voto democrtico no sufrgio universal ou nas autonomias locais; mas, nica e exclusivamente no juiz do termo, no juiz de comarca, nos tribunais de apelao: nos mandados de habeas corpus e nos mandados de segurana por eles expedidos(6). Nesse ponto Rui estava adiante da mentalidade dos homens do seu tempo mensurvel ento pela do Conselheiro Barradas. Barradas, puro homem do Imprio, ao ler um trecho de Rui sobre a competncia do Judicirio para invalidar leis e atos administrativos o interpela, tomado de surpresa e escndalo. No podia compreender esta faculdade revisora, que Rui atribua ao Poder Judicirio, esta competncia para anular atos do Poder Legislativo ou do Poder

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Executivo poderes estes at ento considerados, pelos juristas da mentalidade de Barradas, como intangveis semidivinos(7). Barradas devia ter uma mentalidade igual daquele velho capito-mor, regente do perodo colonial, que se dava pelo nome de Francisco Martins Lustosa. Este regulete onipotente no seu distrito, que era o distrito de Ouro Fino na antiga Capitania das Minas Gerais interpelando certo juiz local, a quem se recusava obedecer, desacatou-o ostensiva e grosseiramente: Mas, que um juiz? acaso algum Rei? perguntou acintosamente Lustosa. Um Juiz responde o interrogado, arrebatadamente a mais alta autoridade e, no exerccio das suas atribuies, vale tanto ou mais do que ElRei!. Lustosa volta-se ento para o pblico e depois para o escrivo e ordena-lhe que autue o magistrado por blasfmia contra a pessoa real: Tome, sr. escrivo, por termo as declaraes deste biltre, que diz que um juiz vale mais do que E1-Rei!(8) Certos filsofos alemes modernos sustentam que voltar a Hegel progredir. Podemos dizer, parafraseando que em matria de funes e garantia do Poder Judicirio voltar doutrinao de Rui e pureza do esprito da Constituio de 1891 progredir, porque salvar os destinos dade das liberdades civis do nosso povo-massa: e portanto, da verdadeira democracia no Brasil. III Concluamos. Dos captulos deste livro e dos Fundamentos Sociais do Estado vemos que o povo brasileiro est sendo lgico, conduzindo-se como se conduz na esfera da vida pblica, ao mover a maquinaria das instituies polticas que lhe outorgaram. Comportando-se como se comporta no campo poltico, o nosso povo est agindo em perfeita cordncia com o seu passado histrico, com a sua estrutura social e com a sua psicologia poltica. So nossas elites que esto iludidas, exigindo dele o que exigem.
Quando ele deforma, erra ou descumpre estas instituies que lhe outorgam, no se trata de corrupo, como pensam, trata-se de determinismo social, pura e simplesmente.

Na organizao das nossas instituies politicas, preciso, pois, que encaremos o nosso povo objetivamente, isto , como uma realidade social como urna coisa viva. Esta tem que ser a atitude das nossas elites de cultura. Sem levar em conta as tradies e os demais elementos constitutivos do nosso povo -lhes impossvel saber quais os processos ou meios mais aptos para modific-lo na sua estrutura ou reform-lo sua mentalidade politica, isto , no seu comprtamento na vida pblica que o objetivo das reformas que planejam.
Estas as concluses a que chegamos ao fim destes estudos. Fundam-se elas, exclusivamente, em dados cientficos e em dados histricos, todos essenciais nossa formao nacional: exprimem os caracteres da nossa estrutura poltica. Nenhuma reforma social ou poltica, que intentemos operar pode deixar de tomar estes caracteres em considerao seja para admiti-los e receb-los na lei ou na Carta

124 Constitucional, seja para corrigi-los ou expungi-los da nossa estrutura social. Considerlos inexistentes para poder, sem eles, conceber Cdigos, Cartas, Sistemas Polticos ou puramente ideais, ou copiados dos ingleses, dos americanos, dos russos, etc. condenar estes Cdigos, estas Cartas, estes sistemas ao fracasso irremissvel.

Os grupos sociais dizia em 1924 e agora o repito com convico ainda maior so como os indivduos no porque sejam unidades superorgnicas, maneira da velha concepo spenceriana; mas, porque como os indivduos, eles se desenvolvem segundo certas linhas invariveis, que constituem o que poderamos chamar pedindo a tecnologia weismanniana uma expresso as determinantes da sua personalidade coletiva. Como as formas que constituem o tipo de uma rvore esto contidas nas virtualidades do seu germe, os elementos estruturais de um povo, as condies ntimas do seu viver, as particularidades fundamentais da sua mentalidade, da sua sensibilidade, da sua reatividade especfica ao meio ambiente, mostram um quid immutabile, qualquer coisa de estvel e permanente em todas as fases da sua evoluo desde o obscuro momento das atividades de seu plasma germinativo at o grande clmax da sua maturidade e expanso. Estas determinantes de cada povo so inviolveis e irredutveis e todas as vezes que os legisladores ou estadistas, reformadores polticos ou elaboradores de Cdigos as desconhecem, o esforo de todos eles resulta intil e vo como o esforo do indivduo que quisesse, pela simples magia dos seus esconjuros, parar o ritmo das ondas no oceano ou deter a marcha dos astros no firmamento. O conhecimento dessas determinantes nacionais essencial ao de todos os que exercem uma funo dirigente na sociedade principalmente os que tm o cargo da direo politica. H cem anos j disse alhures o idealismo utpico dos nossos legisladores e dos nossos estadistas insiste em desconhecer essas verdades fundamentais; mas h cem anos tambm o fracasso das suas Constituies, das suas legislaes e dos seus programas reformadores tem sido a rplica invarivel da nacionalidade aos que no a querem estudar nas leis essenciais de sua formao e no a querem respeitar nas linhas estruturais do seu carter.(9) IV S nisto nesta reao silenciosa e admirvel contra o marginalismo das suas elites que o nosso povo se tem revelado uma verdadeira democracia. Neste ponto e s neste ponto exclusivamente que ele se tem mostrado at agora realmente soberano.

NOTAS DA TERCEIRA PARTE

Notas ao Captulo VI

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Cfr. O idealismo da Contituio; - Problemas de poltica objetiva; - Evoluo do povo brasileiro. (2) V. nota anterior. Cfr. Fundamentos sociais, caps. XI, XII e XIII. (3) CFR. Fundamentos sociais, caps. XIII e XIV. (4) CFR. Cap. VIII. (5) Decreto-Lei n 7.038, de 10 de novembro de 1944 (6) Cfr. Fundamentos sociais, caps. V, VI E XII. (7) V. Populaes Meridionais, cap. V. Cfr. Nota 6. (8) Cfr. Fundamentos Sociais, caps. IV, IX E XII, especialmente este. (9) V. Decreto-Lei n 7.419, de 9 de abril de 1945, que dispe sobre a organizao da vida rural. No art. 1 este decreto estabelece que cada municpio ter uma associao rural, de que poderiam fazer parte ( a frmula ou tcnica liberal) as pessoas naturais ou jurdicas que exercerem profissionalmente atividades rurais em qualquer das suas formas, agrcola, extrativa, pastoril ou industrial, e tambm profissionais ligadas a estas atividades. (10) V. Nota 7. Cfr. Fundamentos sociais, cap. V e VII. (11) V. Cap. VII.

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Notas ao Captulo VII V. Kovalewski Insittions potitiques de la Russie, Paris, 1903, vol. I, pg. 17. Cfr. Ainda Kovalewski Le regime economique de la Russie, Paris, 1898, cap. V. (2) Cfr. Demolins Comme la route cre le type social, Paris, vol. II, pg. 175; Vemadsky History of Rssia, N. Y., 1944, cap. I; Kovalewski ob. Cit., cap. III; Prokowsky Historia de la cultura russa, pg. 247 e seg.; Chaninov Histoire de la Russie, Paris, 1937, cap. VII e seg. Cfr. Oppenheimer Ltat, 1912, pg. 30 e seg. Cfr. Ainda Simes de Paula O comrico paregue e o Gro-Principado de Kier, So Paulo, 1942, caps. II e III. (3) Weidl (Wladimir) Le destin de la Russie (in Le Mois, julho, 1937, pgs. 14243). Cfr. Dolgoroukow (P.) Des reformes en Russie, Paris, 1862. (4) Lynd (R.) Planed social solidarity in Soviet Union (A.J.S, 1945, Pg.183 e seg). (5) Estes fins coletivos tambm realizados ali pelos pressure groups, que entram em conchavo com as mquinas dos partidos polticos: v. Key Politics, parties and pressure groups, N. Y. , 1946. (6) Timasheff (N.) Vertical mobility in communist society (A.J.S, 1945, pg. 183 e seg.) (7) Vernadsky ob. Cit., caps. XVI, XVII e XVIII. (8) Em outro esutudo mais recente The great retreat (The growth and decline of communism in Russia), N. Y. 1946 Timasheff renova, com efeito com uma argumentao mais documentada ainda a sua tese de ressurgncia progressiva da velha Rssia czarista dentro da moderna estruturao burocrtica do Estado Comunista. Ele mostra que a Rssia est revivendo na vida privada, nas escolas, nas igrejas, na moral mesmo - a velha estrutura pr-revolucionria, da poca do Imprio. Este retorno, parece-me, deve ser entendido com as restries de Berdiaff no seu Un noveau moyen age (Paris, 1930, pg. 15), quando fala do retorno da ciilizao europia antiguidade clssica, na poca da Renascena. Cfr. Zagorski (S.) La renaissance du capitalismo dans la Russie ds Soviets, Paris, 1921), e Ripert Aspectos jurdicos do capitalismo
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moderno, Rio, 1942, pg. 128. (9) Burgess ob. Cit. pgs. 31-2. (10) V. Fundamentos sociais, Cap. V. (11) V. Problemas de direito sindical, pg. 243. (12) Newell-Sims The problems of social change, pg. 285 e seg. Cfr. Oburn (W.) ob. Cit.; Hertzler (J.) ob. Cit.; Aliham (M.) Social ecology, N.U., 1938, cap. III; Mukerjee (R.) Regional Sociology, N.Y., 1926; Man and his habtation, N.Y. 1940. (13) V. Rosnstock Frank La economia corporative fascista, doctrina y prtica, trad. De F. Torner, Madri, 1934; Trentin (S.) Dix ans de fascisme totalitaire en Italie, Paris, 1937. (14) Laufemburger e Pfenlin La nouvelle structure conomique du Reich, Paris, 1938. (15) V. Iswolsky (H.) Lhomme 1936 en Russie Sovitique, Paris, 1936; Dominique (P.) et allia Bilan du comunisme, Paris, 1937; Nitkine (B.) Laspect psychologique de lindustrialisacion de URSS (in Revue conomique Internacionale, vol. IV, 1938, pg. 39 e seg.). (16) V. Rosenstok Frank Les codes Roosevelt et les resultants de la N.R.A. (in Revue dconmie Politique, 1936, pg. 1989 e seg. ); Piettre La politique du pouvoir dachat; Almeida Magalhes (D.) A experincia Roosevelt, Rio, 1947. Cfr. Raynaud (B.) La loi naturelle en conomie politique, Paris, 1936. (17) Cfr. Merriam (Ch.) The role of politics in social change, N.Y., 1936

Notas ao Captulo VIII V. Fundamentos sociais, cap. III. Cfr. Problemas de poltica objetiva, cap. II; - O idealismo da Constituio, caps. II e IV-XI. (3) V. Nota anterior. (4) V. O idealismo da Constituio, pg. 61. Mesmo nos pases de cultura anglosaxnica (Inglaterra e Estados Unidos), esta tendncia, que advogo aqui da neutralizao da administrao ao vrus da politicalha tambm uma das preocupaes da alta administrao ali. Da, na Inglaterra, a organizao do Civil Service e, nos Estados Unidos, a reao que se processou contra o spoils system, expressa, como diz Key, na neutralizao do servio pblico influncia dos partidos (political neutralization of the civil service): v. Key Politics, parties and pressure groups, Pgs. 334 e seg. Entre ns, j estamos com certos meios ou tcnicas de neutralizar, praticamente, a influncia do esprito de cl. Entre eles, est a Justia Eleitoral, isto , a verificao dos direitos polticos por uma magistratura vitaccia e inamomvel. E tambm o Estatuto dos Funcionrios Pblicos, com o preceito da obrigatoriedade dos concursos e da estabilidade burocrtica para os empregados do Estado. E, paralelamente, a Legislao Social, com o princpio da estabilidade na empresa para os empregados privados. (5) V. Populaes meridionais, cap. VIII. (6) O servio miliar obrigatrio foi adotado efetivamente no Brasl em 1917; h trinta anos, pois. (7) Os operrios no-sindicalizados, assim, no podiam pleitear perante os tribunais de trabalho (Dec. N 22.132, de 25 de Novembro de 1932, art. 1). No podiam tambm e no podem ainda as empresas fazer contratos administrativos com o governo, sem
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terem cumprido comprovadamente a lei dos teros (Consolidao das Leis do Trabalho, art. 362, 1, 364, 1); tero cassada a sua autorizao para funcionar se forem estrangeiros, ou a sua cocesso, se forem empresas de servios pblicos. Os refratrios ao servio militar no podiam ser empregados pblicos sano de grande significao num pas, em que o ideal da mocidade ser empregado do Estado. Hoje, esta sano se estende a toda e qualquer relao de emprego seja pblico, seja privado: e a sua eficincia educadora enorme, por isto. (8) Estas empresas, quando recalcitrantes ou reincidentes, no podem contratar com o Estado. (9) Mac Iver ob. Cit., pg. 362. (10) Cfr. Fundamentos sociais, caps. III, IX, X, XII e XIII. (11) Cfr. Radin Social anthropology, N. Y., 1938, cap. II; Forde Habitat, economy and society, Nova York, 1934, pgs. 90, 92, 242, 320, 331 e 332. (12) V. Cap. III. Cfr. Para os povos ibricos, Espanha especialmente Auns (Ed.) La reforma corporativa Del Estado, Madri, 1935, cap. XI; Pereira dos Santos Ila constitucion sociale et politique portugaise, Paris, 1940. Para a Itlia: v. Nitti Il partito radical e la nuava democrazia industriale. Para os gregos, os danubianos, os eslavos: v. Burgess Politica scence and comparative constitucional law, Boston, 1890, pg. 309; e tambm Roucek Governments and politics abrod, N. Y., 1947, caps. XII-XV; Tomasic The estructure of Balkan society (in A. J. S., 1946, pg. 132). Para os latino-americanos: v. Garca Caldern les dmocraties latines de lAmerique. Paris, 1919. (13) Refiro-me exclusivamente aos anglo-saxes. claro que desta referncia esto excludos os irlandeses, que tm outra formao social e pertencem s civilizaes de cl, como todos os celtas (v. Fundamentos sociais. Cap. VI).

Notas ao Captulo IX

Esmein (A.) lements de droit constitutionnel franais et compar, Paris, 1927. V. Funtamentos sociais, cap. XII. (3) V. Fundamentos sociais, cap. XIV. Cfr. Conde de Afonso Celso Oito anos de Parlamento, So Paulo, s/d, pg. 185. (4) Ls fonctions gouvernementales sont considres en Susse dans la Confdration comme dans les cantons, et cela depuis les temps les plus anciens comme ds magistratures. Vous nentendrez ni les Franais, ni les Anglais, ni les Italiens parler de leurs ministres ou du prsident du Conseil, en les qualifiant de magistrats. Le prsidente de la Rpublique franaise, dont les hautes fonctions sont placs au-dessus des vicisitudes de la vie parlamentaire, est, par contre, trs souvent dsign par la terme de magistrat qui implique une impartialit quon ne saurait exiger du chefe dune majorit parlamentaire. Sans dmander nos conseillers dtat, ni nos conseillers fdraux dabondoner leus ides politiques, sans prtendre quils soient lus autrement que suivant la ligne des partis; sans vouloir que, parvenus au pouvoir, ils oublient leurs origines, le peuple nattend pas moins deux un effort dimpartialit, une hauter de vues, qui font deux non pas les reprsentants dune opinin ou dun parti, mais des magistrates (Wemer (George) Les caracteres dominants du droit public suisse, Gnova, 1921, pg. 20).
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V. O idealismo da Constituio, pgs. 207 e seg. V. Populaes meridionais, caps. XIV e XVI. (7) V. Lilienthal (D.) Tennesse Valley Authority: democracy on the march. N. Y., 1944, cap. XIV e seg. Cfr. Ximenez de Asa La constitucin de la democracia espaola, 1946, pgs, 27, 105. Note-se que esta soluo descentralizadora, expressa na frmula de Lilienthal, ou mesmo na de Asa, j est sendo adotada ente ns e com xito indiscutvel em trs ordens de grandes servios pblicos nacionalizados. O da Justia do Trabalho (juntas, Tribunais regionais e Tribunal Superior); o da Previdncia Social (Institutos de Previdncia, Conselho Nacional de Previdncia); e o da Organizao Profissional das Classes Produtoras (Sindicatos, Federaes e Confederaes). So todas instituies subordinadas ao Poder Central; mas, desconcentradas. (8) V. Fundamentos sociais, caps. VIII, XI, XIII e XIV No princpio do sexto sculo ainda, um peridico colonial, um jornalzinho de estudante O velho de 1817 dirigido por Nabuco, pai, traz por epgrafe esta confisso de Antnio Carlos: - A ingrata experincia convenceu-me de que nem a Liberdade nem a independncia se arraigaria no Brasil seno sombra da Monarquia (v. Nabuco (J.) - Um estadista do Imprio, vol. I, pg. 17). Hoje poderamos dizer a mesma coisa, substituindo apenas a palavra Monarquia por poder Central. Nunca a descentralizao poltica (note-se bem: poltica e no administrativa), serviiu liberdade do homem no Brasil: toda a nossa histria poltica uma demonstrao deste equvoco secular. Cfr. Smith 9Herbert) Do Rio de Janeiro a Cuiab, So Paulo, 1922, pg. 182 e seg. (9) V. Cap. IV. (10) V. Rocha Pombo Histria do Brasil, vol. II, pg. 13. (11) V. O idealismo da Constituio, cap. XI, Cfr. Robert Michels Les parties politiques, pg. 271 e seg. (12) Na Constituio de 46, este pensamento da Constituio anterior subsiste e procurase ali com a eletividade dos prefeitos e ampliao da sua base tributria assegurar a autonomia administrativa dos municpios no mximo possvel. Estamos atravessando, evidentemente, um ciclo de desencanto da autonomia provincial, to dos sonhos de Tavares Bastos. Mas, absolutamente certo tambm e com esta nova orientao municipalista da Constituio de 37 e da Constituio de 46 iremos apenas renovar o desencanto colhido, h um sculo, com o municipalismo do Cdigo do Processo de 32 (v. Populaes Meridionais, cap. XII). Cfr. Benson (G.) The New centralization, New York, 1941; Corwin (Ed.) Total war and he Constitution, N. Y., 1947. (13) V. Parte final da nota anterior. (14) Cfr. Fundamentos sociais, caps. XI e XII. (15) Cfr. May Histoire de la formation particulariste, caps. XIV, XV, XVI, XVII, onde esta reao dos anglo-saxes sociologicamente estudada com admirvel lucidez. (16) V. Fundamentos Sociais, cap. VI. (17) Cfr. Freeman (E.) The growth of the English Constitution; Guizot Histoire des origins du government reprsentatif. Paris, 1867. (18) V. Fundamentos sociais, caps. V e VI.
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Notas ao Captulo X

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V. Fundamentos sociais, caps. VI, XII, XIII e XIV. V. Pequenos estudos, cap. Fatores econmicos do absentesmo eleitoral. (3) V. Fundamentos sociais, caps. XII e XIII. (4) V. Fundamentos sociais, caps. IV e VII. (5) Estamos ainda no lirismo do mote antigo:- onde se abre uma escola se fecha uma cadeia e prepara-se um cidado, que as cincias sociais modernas desmentem e desautorizam completamente. (6) Seignobos Histoire politique de lEurope contemporaine, pgs. 60-1. Cfr. Holland Rose The raise of democracy, Londres, 1897. (7) Barthlemy (J.) e Duez (P.) - Trait du droit constitutionnel, Paris, 1933, pgs. 296 7. (8) V. Fundamentos sociais, cap. XII. (9) V. O idealismo da Constituio, cap. XII. (10) Cfr. As obras de Boutmy, Taine, Belloc, Bardoux, etc., citadas em Fundamentos sociais do Estado. (11) V. Fundamentos sociais, caps. XII e XIII; Hauriou (Droit administratif, pg. 285) observa que s a Frana que estabeleceu o sistema da uniformidade dos direitos das comunas sem ateno realidade das coisas, acentuando que nos outros pases h vrias categoriasde comunas. No mesmo sentido, v. A soluo plurima americana em Weber-marshall Le regime municipal aux tats-Unis (in Gidel Travavauxpratiques de Droit Public Compare, pgs. 197, 201). (12) V. Fundamentos sociais, cap. VII. (13) V. Fundamentos sociais, cap. XV. (14) V. Fundamentos sociais, cap. IX. (15) V. Fundamentos sociais, cap. XII. (16) V. Aronson (M.) Democracy in action: the Brandeis way (sep. do Journal of Social Philosophy, 1939, n 4). Disse por sua vez Russel Davenport: - The key to Democracy in industryis democracy in unions. A union is politica body, not in the sense of party politics, but in the sense that it exist of, by and for its members. It must adot parliamentary procedure, frequent elections, and the secret baloot. And its sens of responsibility, as on organized (and there fore powerful) body of men and women, should be acute ( in prefcio a Golden (C.) and Ruttemberb (H. ) The dynamics of industrial democracy, N. Y., 1942, pg. XIV). Neste sentido, tambm cfr. OShaughnessy (M.) Econmic democracy and private enterprize, N.Y, 1945, caps. III-VI; Warner (W.L) e Low (J.) The social system of the modern factory, New Haven, 1947, cap. III. (17) V. Problemas de direito sindical, pg. XIX. (18) Nada que assegure o indivduo ou a sua famlia, nos seus direitos e liberdades individuais justia federalizada e nica; poltica de carreira, tambm magistraturalizada e fora, portanto, da confiana dos partidos; extenso e acessibilidade dos chamados remdios tutelares, postos ao alcance do povo-massa, atravs de instituies especiais de assistncia social, ou da previdncia social; justia do trabalho, federalizada como est, mas estendida, prtica e efetivamente, aos campos; associaes rurais eficientes, sejam sndicos (onde for possvel constitu-los) ou casas do Povo ou Procuradores do Povo, ao modo antigo. Nem tambm nenhum programa ou nenhuma realizao administrativa no sentido de garantia econmica do proletariado rural. Quero dizer: nenhuma garantia dos homens sem terra (moradores, sitiantes, agregados, vaqueiros), atravs de um sistema de
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pequena propriedade largamente difundido ou de contratos de arrendamento, que assegurem o colono contra o despejo e o arbtrio dos grandes proprietrios territoriais, de que j Antonil e Vilhena faziam, no sculo III, o comentrio melanclico; fatos este verificados, no so nos engenhos e fazendas agrrias, mas, tambm, nas fazendas de criao, entre os vaqueiros e o patro. O vaqueiro tambm um dependente, sem garantia nenhuma uma coisa da fazenda um traste, que despedido quando menos espera. Ao ser contratado, recebe cavalo da fbrica, perneiras, gibo, guarda-peito e sapates de couro cru, mas, ao sair, larga tudo ao vaqueiro que o substitui: - Cambembes podem ter luxo? Estava ali de passagem. Qualquer dia o patro os botaria fora ele ganharia o mundo sem rumo, nem teria meios de conduzir os cacarecos. (Graciliano Ramos Vidas Secas, Rio, 1938, pg. 30). Por outro lado, tambm nenhum regime de difuso ou propaganda pelo rdio, pelo livro e pela imprensa, esclarecendo a massa rural e o povo em geral dos seus direitos e dos recursos, que as leis lhes do contra o arbtrio das autoridades facciosas e dos senhores territoriais poderosos. (19) V. Populaes meridionais, cap. VIII; - Fundamentos sociais do Estado, cap. XII.

Notas ao Captulo XI V. Rangel (Alberto) No rolar do tempo, Rio, 1937, pg. 13 Varnhagen Histria Geral do Brasil, vol. III, pg. 167. (4) Bernardo Vasconcelos Carta aos eleitores de Minas (Revista do Arquivo Pblico Mineiro). (5) V. Populaes meridionais, cap. XII. (6) V. Fundamentos sociais, cap. VII. (7) Burgess ob. Cit. (8) V. Populaes meridionais, caps. VIII, XI e XVI. (9) V. Problmas de poltica objetiva, cap. V. (10) May ob. Cit., II, 295 e cap. XI. (11) May ob. Cit, II, pg., 295. (12) May ob. Cit., I e II. (13) V. Tourville (H.) ob. Cit., caps. XV-XVII. (14) V. Populaes meridionais, cap. VIII. (15) V. Fundamentos sociais, cap. IX, X, XI eXII. (16) V. Fundamentos sociais, cap. VII. (17) V. Fundamentos sociais, cap. XIII. Cfr. May ob. Cit., vol. II. Pg. 563.
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Notas ao Captulo XII

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Barthlemy e Duez ob. Cit., pg. 297. Nabuco (J.) Um estadista do Imprio, I, pg. 45. (3) V. Cap. I (4) V. Populaes meridionais, caps. XIV, XVI e XIX. (5) V. Cap. II deste e Fundamentos Sociais, caps. VIII, IX, X, XI e XII.

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V. Fundamentos sociais, caps. XI e XII. V. Batista Pereira prefcio a Rui Cartas da Inglaterra, So Paulo, 1939, pg. 65. (8) Francisco Negro Memria histrica paranaense. (9) V. O idealismo da Constituio, pgs. 345-6.

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5. EPLOGO Instituies Polticas Brasileiras sistematizam o essencial da produo intelectual de Oliveira Viana entre 1920 e o incio do ps-guerra. Esprito inquieto, embora com este livro haja deixado explcito a que veio em matria de organizao poltica, dispe-se a abrir um novo campo de investigao: o problema da modernizao econmica do Brasil. Comea a ordenar o que denominou de Histria Social da Economia Capitalista no Brasil. No sendo o caso de determo-nos nesta obra, basta indicar que, verificando no sermos um pas capitalista abriu uma nova frente, de que nos deixou apenas a Introduo Histria Social da Economia Pr-Capitalista no Brasil. No que respeita organizao poltica, Wanderley Guilherme encontrou uma denominao adequada para a sua doutrina: autoritarismo instrumental. A fim de criar no pas a diversidade de interesses, em lugar da sociedade clnica existente --sem o que as instituies liberais continuariam privadas da imprescindvel base social-- cabe delegar ao Estado o encargo de capitanear a mudana. luz do ciclo autoritrio subsequente, que deu conta da tarefa magna de transformarmo-nos numa nao industrial, torna-se patente que a resultante cobiada --a democracia no pode prescindir do paciente trabalho de construo do partido poltico. A lio dos pases que dispem de consolidadas instituies do sistema demcrtico-representativo clara: no h democracia sem partidos polticos. Faltou portanto, na investigao de Oliveira Viana, o balano da experincia republicana nessa matria. Como muito bem indicaria Afonso Arinos, a Repblica (positivista) brasileira revelou-se anti-partidria e anti-parlamentar. Retirou-se da pauta o tema da representao poltica, presente ao longo de todo o Segundo Reinado. Imaginou-se, nos anos trinta, que, com a criao da Justia Eleitoral e a introduo do sistema proporcional disporamos dos instrumentos requeridos quele fim. Contudo, em matria de sistema eleitoral tentamos ser originais, desprezando a prtica existente: o voto em lista. Ao dar ao eleitor a prerrogativa de votar num nome isolado, estabeleceu-se a premissa de que o representante prescinde do partido. Acontece que somente este pode afunilar interesses. Oliveira Viana entreviu claramente a importncia do que chamou de organizao dos interesses, inclusive buscando frmulas que a possibilitassem. Em que pese a oportunidade da crtica ao notvel estudioso, salta s vistas a perenidade do mtodo investigativo de Oliveira Viana: conhecer bem a realidade que aspiramos a copiar e, ao mesmo tempo, saber dedscobrir o que dificulta ou possibiloita a sua adoo entre ns. Nesse particular, alis, retorna aos ensinamentos do Visconde de Uruguai.

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